CELEX: 61996CJ0160
Vrij verkeer van werknemers
Prestaties bestemd ter dekking van risico van hulpbehoevendheid

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 28 maart 1996, binnengekomen bij het Hof op 13 mei daaraanvolgend, heeft het Sozialgericht Karlsruhe het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag een prejudiciële vraag voorgelegd over de uitlegging van de artikelen 6 en 48, lid 2, van het Verdrag.
2 Deze vraag is gerezen in een geding tussen de heer en mevrouw Molenaar, van Nederlandse respectievelijk Duitse nationaliteit, en de Allgemeine Ortskrankenkasse Baden-Württemberg (hierna: "AOK"), ter zake van het recht van eerstgenoemden op prestaties krachtens de Duitse sociale verzekering tegen het risico van hulpbehoevendheid (hierna: "Pflegeversicherung").
3 Deze verzekering is per 1 januari 1995 ingevoerd bij het Pflegeversicherungsgesetz, dat boek XI van het Sozialgesetzbuch (hierna: "SGB") vormt. De verzekering is bedoeld ter dekking van de kosten voortvloeiend uit de hulpbehoevendheid van de verzekerden, dat wil zeggen uit hun constante behoefte om voor de handelingen van het dagelijks leven (o.a. lichamelijke verzorging, voeding, verplaatsing, huishoudelijk werk), in ruime mate een beroep te doen op de hulp van anderen.
4 Op grond van het Pflegeversicherungsgesetz moet een ieder die, vrijwillig of verplicht, verzekerd is tegen ziekte, bijdragen betalen aan de regeling van de Pflegeversicherung.
5 De Pflegeversicherung geeft in de eerste plaats recht op prestaties bedoeld ter dekking van de kosten voortvloeiend uit de verzorging thuis door derden. Deze zogenoemde prestaties voor "thuiszorg", waarvan het bedrag afhangt van de mate van hulpbehoevendheid van de betrokkene, kunnen naar keuze van de gerechtigde worden verleend in de vorm van zorg door erkende instellingen, of in de vorm van een maandelijkse toelage, genaamd "Pflegegeld", zodat de gerechtigde die vorm van hulp kan kiezen, die hij voor zijn situatie het meest geschikt acht.
6 De Pflegeversicherung geeft voorts recht op vergoeding van de kosten voor verzorging van de verzekerde in opvangcentra of in verzorgingstehuizen, op uitkeringen bedoeld ter compensatie van de afwezigheid, gedurende de vakantieperiodes, van de derde die gewoonlijk voor de verzekerde zorgt, en op uitkeringen en vergoedingen ter dekking van verschillende kosten voortvloeiende uit de hulpbehoevendheid van de verzekerde, zoals de aankoop en installatie van bijzondere voorzieningen en de kosten voor aanpassing van de woning.
7 Ten slotte betaalt de Pflegeversicherung onder bepaalde voorwaarden de bijdragen aan de pensioen- en ongevallenverzekering van de derde die voor de verzekerde zorgt.
8 Op grond van artikel 34, lid 1, punt 1, van boek XI SGB, is het genot van prestaties krachtens de Pflegeversicherung afhankelijk van het verblijf van de verzekerde op Duits grondgebied.
9 Het echtpaar Molenaar is in Duitsland in loondienst werkzaam, maar woont in Frankrijk. Beide echtgenoten zijn in Duitsland vrijwillig aangesloten bij de ziekteverzekering en zijn sinds 1 januari 1995 verplicht aangesloten bij de Pflegeversicherung.
10 In december 1994 en januari 1995 deelde de bevoegde Ortskrankenkasse, de AOK, hun echter mee, dat zij, zolang zij in Frankrijk woonden, geen aanspraak konden maken op prestaties krachtens de Pflegeversicherung.
11 Daarop stelde het echtpaar Molenaar beroep in bij het Sozialgericht Karlsruhe teneinde onder meer te doen vaststellen, dat zij niet gehouden waren bijdragen aan de Pflegeversicherung te betalen, zolang zij geen aanspraak op prestaties krachtens deze verzekering konden maken. In dit verband betoogden zij, dat het woonplaatsvereiste waarvan artikel 34, lid 1, punt 1, van boek XI SGB het genot van deze prestaties afhankelijk stelt, in strijd was met de artikelen 6 en 48 van het Verdrag.
12 Van oordeel, dat de beslechting van het geding een uitlegging van deze bepalingen vereiste, heeft het Sozialgericht Karlsruhe het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
"Moeten de artikelen 6 en 48, lid 2, EG-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat zij beperkingen opleggen aan het recht van een lidstaat om in het kader van een wettelijke verzekeringsplicht een socialezekerheidsregeling ter dekking van het risico van hulpbehoevendheid in te voeren, en personen die in een andere lidstaat wonen te verplichten daaraan bij te dragen, ofschoon zij tegelijkertijd wegens hun woonplaats van het recht op prestaties zijn uitgesloten of hun recht is geschorst?"
13 Met zijn vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of de artikelen 6 en 48, lid 2, van het Verdrag zich ertegen verzetten, dat een lidstaat op zijn grondgebied werkzame, maar in een andere lidstaat woonachtige personen verplicht, bijdragen te betalen aan een socialezekerheidsregeling als de Pflegeversicherung, terwijl de verlening van prestaties krachtens die regeling in de woonstaat van deze werknemers is uitgesloten.
14 Voor de beantwoording van deze vraag zij eraan herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof (zie met name arresten van 18 mei 1989, Hartmann Troiani, 368/87, Jurispr. blz. 1333, punt 20, en 22 november 1995, Vougioukas, C-443/93, Jurispr. blz. I-4033, punt 30), de Raad ingevolge artikel 51 EG-Verdrag een stelsel diende in te voeren dat de werknemers in staat stelt de moeilijkheden te overwinnen die voor hen kunnen voortvloeien uit de nationale wettelijke regelingen inzake sociale zekerheid, teneinde die werknemers de daadwerkelijke uitoefening van het in artikel 48 van het Verdrag neergelegde recht op vrij verkeer te waarborgen, en dat de Raad in beginsel aan die verplichting heeft voldaan door de vaststelling van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB L 149, blz. 2).
15 Onder deze omstandigheden moet de gestelde vraag worden onderzocht aan de hand van de bepalingen van deze verordening, zoals gewijzigd en aangevuld bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983 (PB L 230, blz. 6; hierna: "verordening nr. 1408/71"), en moet dus worden bepaald, of een regeling als die van de Pflegeversicherung binnen de werkingssfeer van die verordening valt.
16 Alle partijen die opmerkingen hebben ingediend zijn het erover eens, dat een regeling als die waar het in het hoofdgeding om gaat, binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 valt.
17 Preciezer gezegd zijn verzoekers in het hoofdgeding alsmede de Duitse, de Oostenrijkse en de Zweedse regering van mening, dat de krachtens deze regeling betaalde prestaties kunnen worden ondergebracht bij de "prestaties bij ziekte", bedoeld in artikel 4, lid 1, sub a, van die verordening. Volgens verzoekers in het hoofdgeding kunnen deze prestaties eveneens worden ondergebracht bij de "uitkeringen bij ouderdom", bedoeld in artikel 4, lid 1, sub c.
18 De Commissie is daarentegen van mening, dat de prestaties krachtens deze regeling weliswaar onder verordening nr. 1408/71 vallen, doch dat zij niet tot een enkele van de in artikel 4, lid 1, van de verordening vermelde takken van sociale zekerheid behoren. Haars inziens vertonen deze prestaties kenmerken van de takken ziekte, invaliditeit en ouderdom zoals bedoeld in, respectievelijk, sub a, sub b en sub c, zonder dat zij zonder meer bij de ene of de andere tak kunnen worden ingedeeld.
19 Er zij aan herinnerd, dat het onderscheid tussen prestaties die binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen, en die welke daarvan zijn uitgesloten, voornamelijk berust op de constitutieve elementen van elke prestatie, met name het doel waarop zij is gericht en de voorwaarden waaronder zij wordt toegekend; het doet niet ter zake of een prestatie door een nationale wetgeving al dan niet als een socialezekerheidsuitkering wordt aangemerkt (arrest van 16 juli 1992, Hughes, C-78/91, Jurispr. blz. I-4839, punt 14).
20 Volgens vaste rechtspraak kan een uitkering als een socialezekerheidsuitkering worden beschouwd, wanneer zij, zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, aan de rechthebbenden wordt toegekend op grond van een wettelijk omschreven positie en verband houdt met één van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten (zie met name arresten van 27 maart 1985, Hoeckx, 249/83, Jurispr. blz. 973, punten 12-14; Scrivner, 122/84, Jurispr. blz. 1027, punten 19-21; 20 juni 1991, Newton, C-356/89, Jurispr. blz. I-3017, en Hughes, reeds aangehaald, punt 15). Deze bepaling bevat immers een uitputtende opsomming, zodat een tak van sociale zekerheid die er niet in wordt vermeld, niet als zodanig kan worden gekwalificeerd, zelfs indien zij de rechthebbenden een wettelijk omschreven positie toekent die recht geeft op een uitkering (zie met name arrest van 11 juli 1996, Otte, C-25/95, Jurispr. blz. I-3745, punt 22).
21 Wat de eerste van deze twee voorwaarden betreft staat vast, dat de bepalingen betreffende de toekenning van prestaties krachtens de Pflegeversicherung, de rechthebbenden een wettelijk omschreven recht geven.
22 Wat de tweede voorwaarde betreft volgt uit het dossier, dat de prestaties krachtens de Pflegeversicherung de zelfstandigheid van hulpbehoevenden beogen te vergroten, met name op financieel gebied. De ingevoerde regeling spoort veeleer aan tot preventie en revalidatie dan tot verzorging en zet aan tot thuiszorg en niet zozeer tot verzorging in een instelling.
23 De Pflegeversicherung geeft recht op volledige of gedeeltelijke vergoeding van bepaalde kosten voortvloeiend uit de hulpbehoevendheid van de verzekerde, zoals thuiszorg, verzorging in gespecialiseerde centra en instellingen, de aankoop van voor de verzekerde noodzakelijke voorzieningen en de aanpassing van zijn woning, alsmede op betaling van een maandelijkse financiële toelage waardoor de verzekerde een vorm van bijstand naar zijn keuze kan kiezen en, bijvoorbeeld, in de een of andere vorm een vergoeding kan betalen aan derden die hem helpen. Voorts voorziet de Pflegeversicherung voor sommige van die derden in een dekking van de risico's van ongevallen, ouderdom en invaliditeit.
24 Dit soort prestaties zijn er dus met name op gericht, een aanvulling te vormen op de prestaties krachtens de ziekteverzekering, waaraan zij qua organisatie overigens gekoppeld zijn, teneinde de gezondheid en het leven van de hulpbehoevende te verbeteren.
25 Onder deze omstandigheden moeten dergelijke prestaties, zelfs al hebben zij specifieke kenmerken, als "prestaties bij ziekte" in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71 worden aangemerkt.
26 Mitsdien moet de gestelde vraag worden onderzocht aan de hand van de bepalingen van verordening nr. 1408/71 betreffende de toekenning van prestaties bij ziekte wanneer de betrokkene zijn woonplaats in een andere dan de bevoegde lidstaat heeft. Artikel 19, lid 1, sub a en sub b, van verordening nr. 1408/71 luidt als volgt:
"De werknemer of zelfstandige die op het grondgebied van een andere lidstaat dan de bevoegde staat woont en aan de in de wettelijke regeling van de bevoegde staat gestelde voorwaarden voor het recht op prestaties voldoet, (...) heeft in de staat op het grondgebied waarvan hij woont, recht op:
a) verstrekkingen, welke voor rekening van het bevoegde orgaan door het orgaan van de woonplaats worden verleend, volgens de door dit orgaan toegepaste wettelijke regeling, alsof hij bij laatstbedoeld orgaan was aangesloten;
b) uitkeringen welke door het bevoegde orgaan worden verleend volgens de door dit orgaan toegepaste wettelijke regeling (...)"
27 Het uit deze bepalingen voortvloeiende dubbele mechanisme geldt ingevolge artikel 25, lid 1, sub a en sub b, eveneens voor werklozen alsmede, ingevolge artikel 28, lid 1, sub a en sub b, van verordening nr. 1408/71, voor rechthebbenden op pensioenen of renten die onder de wetgeving van een andere lidstaat dan die van hun woonstaat vallen.
28 Partijen in het hoofdgeding en de regeringen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, verschillen van mening over de vraag, of de prestaties die in het hoofdgeding aan de orde zijn, met name het Pflegegeld, als "verstrekkingen" of als "uitkeringen" van de ziekteverzekering moeten worden aangemerkt.
29 De Duitse en Zweedse regering stellen, dat de prestaties krachtens de Pflegeversicherung, die de gerechtigden de betaling willen verzekeren van bepaalde kosten voortvloeiende uit hun situatie, met name van medische kosten, "verstrekkingen" van de ziekteverzekering zijn, ook al worden zij uitgekeerd in de vorm van een maandelijkse toelage als het Pflegegeld. De Duitse regering betoogt in dit verband, dat de Duitse wetgever bij de vaststelling van de wet heeft gespecificeerd, dat het Pflegegeld een "verstrekking" was die onder de tak ziekte viel.
30 Verzoekers in het hoofdgeding, de Oostenrijkse regering alsmede de Commissie stellen daarentegen, dat prestaties als het Pflegegeld, die niet bedoeld zijn ter dekking van bepaalde bijzondere kosten, "uitkeringen" van de ziekteverzekering zijn.
31 In het arrest van 30 juni 1966, Vaassen-Göbbels (61/65, Jurispr. blz. 258, inzonderheid blz. 280) heeft het Hof met betrekking tot verordening (EEG) nr. 3 van de Raad van 25 september 1958 inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers (PB blz. 561), die aan verordening nr. 1408/71 voorafging en dezelfde bewoordingen gebruikte, reeds gepreciseerd, dat het begrip "verstrekkingen" niet uitsluit, dat verstrekkingen bestaan in betalingen, gedaan door het daartoe verplichte orgaan, met name in de vorm van betaling of terugbetaling van kosten, en dat het begrip "uitkeringen" hoofdzakelijk betrekking heeft op uitkeringen bestemd ter compensatie van de loonderving van de zieke werknemer.
32 Gelijk hierboven, met name in de punten 5, 6, 7 en 23 van dit arrest, reeds werd aangegeven, bestaan de prestaties krachtens de Pflegeversicherung ten dele in de betaling of vergoeding van kosten voortvloeiende uit de hulpbehoevendheid van de betrokkene, met name van de medische kosten die zijn situatie meebrengen. Dergelijke prestaties, die bestemd zijn ter dekking van de verzorging van de verzekerde, zowel thuis als in gespecialiseerde instellingen, de aanschaf van voorzieningen en de uitvoering van werkzaamheden, vallen zonder enige twijfel onder het begrip "verstrekkingen" bedoeld in de artikelen 19, lid 1, sub a, 25, lid 1, sub a, en 28, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71.
33 Ofschoon het Pflegegeld tevens bestemd is ter dekking van bepaalde kosten voortvloeiende uit de hulpbehoevendheid, in het bijzonder die welke verband houden met hulpverlening door een derde, en niet ter compensatie van de loonderving van de rechthebbende, vertoont het toch kenmerken die het onderscheiden van verstrekkingen van de ziekteverzekering.
34 In de eerste plaats gaat het om een periodieke toelage en is de betaling ervan niet afhankelijk van de voorwaarde, dat eerst betalingsverplichtingen zijn aangegaan, bijvoorbeeld voor de kosten van verzorging, noch, a fortiori, van de overlegging van bewijsstukken voor gemaakte kosten. In de tweede plaats bestaat de toelage uit een vast bedrag, ongeacht de kosten die de gerechtigde daadwerkelijk heeft gemaakt om in de behoeften van zijn dagelijks leven te voorzien. In de derde plaats geniet de gerechtigde bij de besteding van de hem aldus toegekende bedragen een grote vrijheid. Gelijk de Duitse regering heeft uiteengezet, kan de toelage door de gerechtigde met name worden gebruikt om een gezinslid of iemand uit zijn omgeving die hem vrijwillig helpt, te belonen.
35 Het Pflegegeld vormt dus een financiële ondersteuning, die het levenspeil van hulpbehoevende personen over het geheel genomen kan verbeteren doordat de extra kosten die hun situatie met zich brengt, worden gecompenseerd.
36 Er moet daarom van worden uitgegaan, dat een prestatie als het Pflegegeld behoort tot de "uitkeringen" van de ziekteverzekering, bedoeld in de artikelen 19, lid 1, sub b, 25, lid 1, sub b, en 28, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71.
37 Onder deze omstandigheden volgt uit de bewoordingen van artikel 19, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71, dat een werknemer die zijn woonplaats op het grondgebied van een andere lidstaat dan zijn werkstaat heeft, in zijn woonstaat recht heeft op betaling van prestaties als de verstrekkingen van de Pflegeversicherung, voor zover de wettelijke regeling van laatstgenoemde staat, ongeacht de meer specifieke benaming van het stelsel van sociale bescherming waartoe deze verzekering behoort, voorziet in de betaling van verstrekkingen ter dekking van dezelfde risico's als die welke door de Pflegeversicherung in de werkstaat worden gedekt. De betaling van die prestaties geschiedt door het orgaan van de woonplaats, volgens de bepalingen voorzien in de wettelijke regeling van de woonstaat. Ingevolge de artikelen 25, lid 1, sub a, en 28, lid 1, sub a, geldt hetzelfde voor werklozen respectievelijk rechthebbenden op een pensioen of rente die onder de wettelijke regeling van een andere lidstaat dan hun woonstaat vallen.
38 Voorts volgt uit artikel 19, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71, dat de werknemer in zijn woonstaat recht heeft op betaling van uitkeringen als het Pflegegeld, zelfs al voorziet de wettelijke regeling van die staat niet in dat soort uitkeringen. De betrokken uitkeringen worden betaald door het bevoegde orgaan van de werkstaat, onder de voorwaarden voorzien in de wettelijke regeling van die staat. Ingevolge de artikelen 25, lid 1, sub b, en 28, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71 geldt hetzelfde voor werklozen respectievelijk rechthebbenden op een pensioen of rente die onder de wettelijke regeling van een andere lidstaat dan hun woonstaat vallen.
39 Een bepaling als artikel 34, lid 1, punt 1, van boek XI SGB, die de betaling van uitkeringen krachtens de Pflegeversicherung in de woonstaat van de migrerende werknemer verhindert, is daarom in strijd met de vereisten van artikel 19, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71. Met betrekking tot werklozen respectievelijk rechthebbenden op een pensioen of rente die onder de wettelijke regeling van een andere lidstaat dan hun woonstaat vallen, is zij voorts in strijd met het bepaalde in de artikelen 25, lid 1, sub b, en 28, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71.
40 Noch deze strijdigheid noch het feit, dat de verstrekkingen krachtens de Pflegeversicherung door het orgaan van de woonstaat worden betaald, geeft migrerende werknemers echter het recht, geheel of ten dele te worden vrijgesteld van de betaling van bijdragen bestemd ter financiering van de Pflegeversicherung.
41 Geen regel van gemeenschapsrecht gebiedt het bevoegde orgaan immers na te gaan of een werknemer aanspraak kan maken op alle prestaties van een ziekteverzekeringsregeling, alvorens die werknemer aan te sluiten en tot heffing van de overeenkomstige bijdragen over te gaan. Het recht op prestaties moet aan de hand van de voorwaarden van de wettelijke regeling van de bevoegde staat worden beoordeeld op de datum waarop dit recht ontstaat, zodat de situatie op de dag waarop de bijdrage verschuldigd wordt, in dit opzicht irrelevant is. Dit geldt met name voor de woonplaats van de werknemer, die op het moment van zijn aansluiting of van betaling van zijn bijdragen geen definitief gegeven is.
42 De erkenning van een recht op vrijstelling zou bovendien betekenen, dat voor de omvang van de door de ziekteverzekering gedekte risico's, een verschil in behandeling van de aangeslotenen wordt toegestaan naargelang zij al dan niet op het grondgebied van de staat van aansluiting wonen. Door de migrerende werknemer de keuze van vrijstelling te bieden, zou de bevoegde staat van hem verlangen, bij voorbaat afstand te doen van de voordelen van het in de artikelen 19, lid 1, 25, lid 1, en 28, lid 1, van verordening nr. 1408/71 neergelegde mechanisme. Een dergelijk gevolg kan noch uit het Verdrag, met name de artikelen 6 en 48, lid 2, noch uit deze verordening voortvloeien.
43 De bijdrage aan een ziekteverzekeringsregeling geeft de verzekerde werknemer hoe dan ook in beginsel recht op ontvangst van de overeenkomstige prestaties, wanneer hij aan de voorwaarden van de wettelijke regeling van de bevoegde lidstaat voldoet, met uitsluiting van de voorwaarden die niet in overeenstemming zijn met de op het gebied van de sociale zekerheid geldende bepalingen van gemeenschapsrecht. Om aanspraak te kunnen maken op Pflegegeld zou het echtpaar Molenaar dus een beroep kunnen doen op verordening nr. 1408/71, ondanks de hiermee strijdige bepalingen van nationaal recht.
44 Onder deze omstandigheden moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord, dat de artikelen 6 en 48, lid 2, van het Verdrag zich er niet tegen verzetten, dat een lidstaat op zijn grondgebied werkzame, maar in een andere lidstaat woonachtige personen verplicht, bijdragen te betalen aan een socialezekerheidsregeling ter dekking van het risico van hulpbehoevendheid, doch dat de artikelen 19, lid 1, 25, lid 1, en 28, lid 1, van verordening nr. 1408/71 wel beletten, dat voor het recht op een toeslag als het Pflegegeld, dat een uitkering bij ziekte vormt, als voorwaarde geldt dat de verzekerde op het grondgebied van de lidstaat van aansluiting woont.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
45 De kosten door de Duitse, de Oostenrijkse en de Zweedse regering alsmede de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door het Sozialgericht Karlsruhe bij beschikking van 28 maart 1996 gestelde vraag, verklaart voor recht:
De artikelen 6 en 48, lid 2, EG-Verdrag verzetten zich er niet tegen, dat een lidstaat op zijn grondgebied werkzame, maar in een andere lidstaat woonachtige personen verplicht, bijdragen te betalen aan een socialezekerheidsregeling ter dekking van het risico van hulpbehoevendheid. De artikelen 19, lid 1, 25, lid 1, en 28, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en aangevuld bij verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983, beletten echter wel, dat voor het recht op een toeslag als het Pflegegeld, dat een uitkering bij ziekte vormt, als voorwaarde geldt dat de verzekerde op het grondgebied van de lidstaat van aansluiting woont.