CELEX: 62006CJ0531
Manquement d'État
Liberté d'établissement
Libre circulation des capitaux
Articles 43 CE et 56 CE
Santé publique
Pharmacies
Dispositions réservant aux seuls pharmaciens le droit d'exploiter une pharmacie
Justification
Approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité
Indépendance professionnelle des pharmaciens
Entreprises de distribution de produits pharmaceutiques
Pharmacies communales

Par son recours, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que:
—
en maintenant en vigueur une législation qui réserve le droit d’exploiter une pharmacie de détail privée aux seules personnes physiques titulaires d’un diplôme de pharmacien et aux sociétés d’exploitation composées exclusivement d’associés qui sont pharmaciens, et
—
en maintenant en vigueur des dispositions législatives qui établissent l’impossibilité, pour les entreprises de distribution de produits pharmaceutiques (ci-après les «entreprises de distribution»), de prendre des participations dans les sociétés d’exploitation de pharmacies communales,
la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 56 CE.
Par ordonnance du président de la Cour du 22 juin 2007, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, la République de Lettonie et la République d’Autriche ont été admis à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions de la République italienne.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
Le vingt-sixième considérant de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 septembre 2005, relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (
JO L 255, p. 22
), énonce:
«La présente directive n’assure pas la coordination de toutes les conditions d’accès aux activités du domaine de la pharmacie et de leur exercice. La répartition géographique des officines, notamment, et le monopole de dispense de médicaments devraient continuer de relever de la compétence des États membres. La présente directive n’affecte pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui interdisent aux sociétés l’exercice de certaines activités de pharmacien ou soumettent cet exercice à certaines conditions.»
Ce considérant reprend, en substance, le deuxième considérant de la directive 85/432/CEE du Conseil, du 16 septembre 1985, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certaines activités du domaine de la pharmacie (
JO L 253, p. 34
), et le dixième considérant de la directive 85/433/CEE du Conseil, du , visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres en pharmacie, et comportant des mesures destinées à faciliter l’exercice effectif du droit d’établissement pour certaines activités du domaine de la pharmacie (
JO L 253, p. 37
), ces directives ayant été abrogées avec effet à compter du et remplacées par la directive 2005/36.
La réglementation nationale
La réglementation nationale prévoit deux régimes pour l’exploitation des pharmacies, à savoir un régime des pharmacies privées et un régime des pharmacies communales.
Le régime des pharmacies privées
L’article 4 de la loi n
o
362, du 8 novembre 1991, portant réorganisation du secteur pharmaceutique (ci-après la «loi n
o
362/1991»), prévoit, en ce qui concerne l’exploitation d’une pharmacie, une procédure de concours organisée par les régions et les provinces, qui est réservée aux citoyens des États membres en possession de leurs droits civiques et inscrits, en tant que pharmaciens, à l’ordre des pharmaciens.
Aux termes de l’article 7 de la loi n
o
362/1991:
«1.   L’exploitation d’une pharmacie privée est réservée aux personnes physiques, conformément aux dispositions en vigueur, ainsi qu’aux sociétés de personnes et aux sociétés coopératives à responsabilité limitée.
2.   Les sociétés visées au paragraphe 1 ont pour objet exclusif d’exploiter une pharmacie. Leurs associés sont des pharmaciens inscrits à l’ordre des pharmaciens et possédant les qualifications prévues à l’article 12 de la loi n
o
475, du 2 avril 1968, [portant normes applicables au service pharmaceutique (ci-après la «loi n
o
475/1968»)], modifiée ultérieurement.
3.   La direction de la pharmacie exploitée par la société est confiée à l’un des associés qui en est responsable.
[…]
5.   Chacune des sociétés mentionnées au paragraphe 1 peut exploiter une seule pharmacie et obtenir l’autorisation correspondante pour autant que la pharmacie est située dans la province où la société a son siège légal.
6.   Chaque pharmacien peut détenir une participation dans une seule société visée au paragraphe 1.
7.   L’exploitation des pharmacies privées est réservée aux pharmaciens inscrits à l’ordre des pharmaciens de la province dans laquelle la pharmacie a son siège.
[…]
9.   À la suite de l’acquisition par voie de succession d’une participation dans une société visée au paragraphe 1, si viennent à disparaître les conditions énoncées à la seconde phrase du paragraphe 2, l’ayant cause doit céder la participation dans un délai de trois ans à partir de l’acquisition. Dans l’hypothèse où l’ayant cause serait le conjoint ou l’héritier en ligne directe jusqu’au deuxième degré, ledit délai est différé à l’accomplissement du trentième anniversaire de l’ayant cause ou, s’il est postérieur, au terme de dix ans à partir de la date d’acquisition de la participation. Ledit délai de dix ans s’applique exclusivement dans l’hypothèse où l’ayant cause, dans un délai d’un an à compter de la date d’acquisition de la participation, s’inscrirait à une faculté de pharmacie en qualité d’étudiant auprès d’une université d’État ou habilitée à délivrer un diplôme ayant valeur légale. […]
10.   Le paragraphe 9 s’applique également dans le cas d’exploitation de la pharmacie privée par les ayants cause au sens du paragraphe 12 de l’article 12 de la loi [n
o
475/1968] tel que modifié.
[…]»
Conformément à cette dernière disposition, en cas de décès du titulaire, les héritiers peuvent, dans un délai d’un an, effectuer le transfert des droits d’exploitation de la pharmacie au pharmacien inscrit au tableau de l’ordre des pharmaciens, qui a déjà la qualité de titulaire d’une pharmacie ou qui est considéré comme étant apte sur la base d’un précédent concours. Durant une telle période, les héritiers ont le droit de continuer provisoirement l’exploitation de la pharmacie sous la responsabilité d’un directeur.
L’article 8 de la loi n
o
362/1991 dispose:
«1.   La participation au capital des sociétés visées à l’article 7 […] est incompatible:
a)
avec toute autre activité exercée dans le secteur de la production et de la distribution de médicaments ainsi que de la diffusion d’informations scientifiques sur les médicaments;
[…]»
L’article 12, paragraphe 8, de la loi n
o
475/1968 énonce:
«La transmission d’une pharmacie peut avoir lieu en faveur d’un pharmacien inscrit à l’ordre professionnel des pharmaciens, qui a les qualifications requises ou qui peut se prévaloir d’une expérience professionnelle d’au moins deux ans, certifiée par l’autorité sanitaire compétente.»
Le régime des pharmacies communales
Dans le cadre du régime applicable aux pharmacies communales, ce sont les communes qui sont titulaires de la pharmacie (ci-après la «pharmacie communale»). Pour la gestion de ces pharmacies, les communes peuvent constituer, en conformité avec l’article 116 du décret législatif n
o
267, du 18 août 2000, des sociétés par actions dont les associés ne sont pas nécessairement des pharmaciens.
À cet égard, l’article 116, paragraphe 1, dudit décret prévoit:
«Les collectivités locales peuvent, pour l’exercice des services publics et pour la réalisation des travaux nécessaires au bon déroulement du service, ainsi que pour la réalisation des infrastructures et autres travaux d’intérêt public, qui ne relèvent pas, aux termes de la législation nationale et régionale en vigueur, des compétences institutionnelles d’autres collectivités, constituer des sociétés par actions sans obligation de déterminer la propriété publique majoritaire, même par dérogation à des dispositions législatives spécifiques. Les collectivités concernées veillent au choix des associés privés et à l’éventuelle mise sur le marché des actions par la procédure d’appel d’offres. L’acte constitutif de la société doit prévoir l’obligation pour la collectivité publique de nommer un ou plusieurs administrateurs et commissaires aux comptes. […]»
Par un arrêt du 24 juillet 2003, la Corte costituzionale a étendu à ces sociétés l’interdiction d’exercer conjointement l’activité de distribution, prévue à l’article 8 de la loi n
o
362/1991, qui s’appliquait jusqu’alors uniquement pour les sociétés exploitant des pharmacies privées.
L’exercice conjoint des activités de distribution en gros de médicaments et de vente de médicaments au détail a été également déclaré incompatible par l’article 100, paragraphe 2, du décret législatif n
o
219, du 24 avril 2006, portant transposition de la directive 2001/83/CE (et des directives postérieures modifiant celle-ci) instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain, ainsi que de la directive 2003/94/CE (supplément ordinaire à la GURI n
o
142, du ).
Le décret-loi n
o
223, du 4 juillet 2006
La législation nationale en matière de pharmacie a été modifiée par le décret-loi n
o
223, du 4 juillet 2006, portant dispositions urgentes pour la relance économique et sociale, pour la maîtrise et la rationalisation des dépenses publiques, et interventions en matière de recettes fiscales et de lutte contre la fraude fiscale, dit «décret Bersani».
En particulier, l’article 5 du décret Bersani a supprimé les paragraphes 5 à 7 de l’article 7 de loi n
o
362/1991 ainsi que l’article 100, paragraphe 2, du décret n
o
219, du 24 avril 2006, et il a modifié l’article 8, paragraphe 1, sous a), de ladite loi en supprimant les termes «et de la distribution» dans cette dernière disposition.
La procédure précontentieuse
Considérant que le régime italien d’exploitation des pharmacies n’était pas compatible avec les articles 43 CE et 56 CE, la Commission a engagé la procédure en manquement prévue à l’article 226, premier alinéa, CE. Conformément à cette disposition et après avoir, le 21 mars 2005, mis la République italienne en demeure de présenter ses observations, la Commission a, le , émis un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à ses obligations découlant du traité CE dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis. N’étant pas satisfaite de la réponse des autorités italiennes audit avis motivé, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur la recevabilité
La République italienne a soulevé trois exceptions d’irrecevabilité à l’encontre du recours de la Commission.
Premièrement, le fait de réserver la détention des pharmacies aux seules personnes physiques titulaires d’un diplôme de pharmacien (ci-après les «pharmaciens») et aux sociétés d’exploitation composées exclusivement d’associés qui sont des pharmaciens serait prévu non pas uniquement dans l’ordre juridique italien, mais dans la majorité des États membres. Ainsi, il serait nécessaire que la position de la Commission soit définie de façon univoque par rapport à l’ensemble des législations de ces derniers, en évitant de faire des distinctions État membre par État membre ou législation par législation.
Deuxièmement, la Commission invoquerait, à titre principal, une violation des articles 43 CE et 56 CE, mais elle ne tiendrait pas compte des directives qui ont mis en œuvre la liberté d’établissement. Celles-ci contiendraient des dispositions explicites confirmant les conditions d’accès au secteur pharmaceutique, qui ne seraient pas encore harmonisées, en énonçant que la réglementation concernée relève de la compétence des États membres. Dans ces conditions, il incomberait à la Commission de spécifier de manière précise et concrète la violation du droit communautaire reprochée puisque, en réglementant le rôle des pharmaciens, la République italienne aurait fait une application correcte desdites directives et de la réserve de compétence nationale qu’elles contiennent.
Troisièmement, la modification introduite par le décret Bersani supprimerait l’interdiction pour les entreprises de distribution de prendre des participations dans les sociétés d’exploitation de pharmacies. Malgré cela, la Commission estimerait qu’une telle interdiction est encore susceptible d’être appliquée par les juridictions italiennes. Ainsi, le manquement reproché ne serait pas concret et actuel, mais il découlerait de décisions futures et hypothétiques de ces juridictions.
Cette argumentation doit être rejetée.
En ce qui concerne la première exception d’irrecevabilité, il y a lieu de rappeler qu’il appartient à la Commission, dans le cadre de l’accomplissement de la mission qui lui est dévolue par l’article 211 CE, de veiller à l’application des dispositions du traité et de vérifier si les États membres ont agi en conformité avec ces dispositions. Si elle considère qu’un État membre a manqué à ces dernières, il lui incombe d’apprécier l’opportunité d’agir contre cet État, de déterminer les dispositions qu’il a violées et de choisir le moment où elle initiera la procédure en manquement à son encontre, les considérations qui déterminent ce choix ne pouvant affecter la recevabilité de son recours (voir arrêts du 18 juin 1998, Commission/Italie,
C-35/96, Rec. p. I-3851
, point 27, et du , Commission/Luxembourg,
C-33/04, Rec. p. I-10629
, point 66).
Compte tenu de cette marge d’appréciation, la Commission est libre d’entamer une procédure en manquement contre certains seulement des États membres qui se trouvent dans une situation comparable du point de vue du respect du droit communautaire. Elle peut ainsi, notamment, décider d’engager des procédures en manquement à l’encontre d’autres États membres à un moment ultérieur, après avoir eu connaissance de la solution à laquelle ont abouti les premières procédures.
S’agissant des deuxième et troisième exceptions d’irrecevabilité invoquées par la République italienne, il y a lieu de constater, d’une part, que la Commission a, tant dans sa requête que dans sa réplique, explicité d’une manière suffisamment précise la nature du manquement reproché. D’autre part, la question de savoir s’il y a lieu d’apprécier le comportement de l’État membre au regard des articles 43 CE et 56 CE ou des directives qui ont mis en œuvre ces articles relève du fond de l’affaire. Il en va de même ainsi en ce qui concerne le point de savoir si le manquement reproché existait au moment pertinent pour son appréciation.
Partant, il convient de déclarer recevable le recours introduit par la Commission.
Sur le fond
Sur le premier grief
Argumentation des parties
La Commission soutient que, en prévoyant une règle qui empêche les personnes physiques ne possédant pas un diplôme de pharmacien et les personnes morales non composées exclusivement d’associés qui sont pharmaciens d’exploiter une pharmacie (ci-après la «règle d’exclusion des non-pharmaciens»), la réglementation nationale enfreint les articles 43 CE et 56 CE.
Cette règle constituerait une restriction au sens desdits articles qui ne pourrait être justifiée que par des raisons impérieuses d’intérêt général et, notamment, par l’objectif de protection de la santé publique.
Toutefois, premièrement, la règle d’exclusion des non-pharmaciens ne serait pas propre à garantir la réalisation d’un tel objectif dans la mesure où elle est fondée sur une présomption erronée selon laquelle un pharmacien exploitant une officine serait moins porté à privilégier son intérêt personnel aux dépens de l’intérêt général qu’un non-pharmacien.
Deuxièmement, ladite réglementation irait au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de protection de la santé publique, puisque celui-ci pourrait être atteint par d’autres mesures moins restrictives des libertés consacrées par les articles 43 CE et 56 CE, telles que l’obligation de présence d’un pharmacien dans l’officine, l’obligation de contracter une assurance ou un système de contrôles adéquats et de sanctions efficaces.
La République italienne, soutenue par la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, la République de Lettonie et la République d’Autriche, fait valoir que la réglementation nationale en matière d’exploitation de pharmacies n’enfreint pas les articles 43 CE et 56 CE.
Il importerait tout d’abord de relever que le droit communautaire laisse aux États membres la compétence de réglementer le secteur des pharmacies, à l’exception des questions relatives à la reconnaissance mutuelle des diplômes, des certificats et des autres titres.
Ensuite, les restrictions qui découlent de ladite réglementation nationale seraient justifiées par l’intérêt général de protection de la santé publique. Cette réglementation s’appliquerait sans discrimination et garantirait que l’approvisionnement régulier de la population en médicaments prime les considérations économiques. En effet, ce ne serait que si les exploitants de pharmacies, qui exercent une influence sur la gestion de celles-ci, disposent de connaissances et d’une expérience spécifique complète que la gestion ferait systématiquement passer l’intérêt de la protection de la santé avant les objectifs économiques.
Enfin, lesdits États membres font valoir que d’autres mesures moins contraignantes n’atteignent pas les objectifs d’intérêt général avec la même efficacité que celle de la réglementation nationale.
Appréciation de la Cour
— Observations liminaires
Premièrement, il ressort tant de la jurisprudence de la Cour que de l’article 152, paragraphe 5, CE et du vingt-sixième considérant de la directive 2005/36 que le droit communautaire ne porte pas atteinte à la compétence des États membres pour aménager leurs systèmes de sécurité sociale et pour prendre, en particulier, des dispositions destinées à organiser des services de santé tels que les officines de pharmacie. Toutefois, dans l’exercice de cette compétence, les États membres doivent respecter le droit communautaire, notamment les dispositions du traité relatives aux libertés de circulation, y compris la liberté d’établissement et la libre circulation des capitaux. Lesdites dispositions comportent l’interdiction pour les États membres d’introduire ou de maintenir des restrictions injustifiées à l’exercice de ces libertés dans le domaine des soins de santé (voir, en ce sens, arrêts du 16 mai 2006, Watts,
C-372/04, Rec. p. I-4325
, points 92 et 146, ainsi que du , Hartlauer, C-169/07, Rec. p. I-1721, point 29).
Dans l’appréciation du respect de cette obligation, il doit être tenu compte du fait que la santé et la vie des personnes occupent le premier rang parmi les biens et intérêts protégés par le traité et qu’il appartient aux États membres de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé publique et la manière dont ce niveau doit être atteint. Ce niveau pouvant varier d’un État membre à l’autre, il convient de reconnaître aux États membres une marge d’appréciation (voir, en ce sens, arrêts du 11 décembre 2003, Deutscher Apothekerverband,
C-322/01, Rec. p. I-14887
, point 103; du , Commission/Allemagne, C-141/07, Rec. p. I-6935, point 51, et Hartlauer, précité, point 30).
Deuxièmement, il convient de constater que ni la directive 2005/36 ni aucune autre mesure mettant en œuvre les libertés de circulation garanties par le traité ne prévoient des conditions d’accès aux activités du domaine de la pharmacie qui préciseraient le cercle des personnes qui ont le droit d’exploiter une officine. Par conséquent, la réglementation nationale doit être examinée au regard des seules dispositions du traité.
Troisièmement, il y a lieu de relever que le régime applicable aux personnes chargées de la distribution des médicaments au détail varie d’un État membre à l’autre. Tandis que, dans certains États membres, seuls les pharmaciens indépendants peuvent détenir et exploiter des pharmacies, d’autres États membres acceptent que des personnes n’ayant pas la qualité de pharmacien indépendant soient propriétaires d’une pharmacie tout en confiant la gérance de cette dernière à des pharmaciens salariés.
Dans la mesure où la Commission reproche à la République italienne d’avoir parallèlement enfreint les articles 43 CE et 56 CE, il convient d’examiner, quatrièmement, si la réglementation nationale concernée doit être appréciée au regard des dispositions relatives à la liberté d’établissement ou de celles relatives à la libre circulation des capitaux.
À cet égard, il convient de rappeler que, si la réglementation examinée concerne une participation qui confère au détenteur de celle-ci une influence certaine sur les décisions de la société concernée et lui permet d’en déterminer les activités, ce sont les dispositions relatives à la liberté d’établissement qui trouvent à s’appliquer (arrêts du 13 avril 2000, Baars,
C-251/98, Rec. p. I-2787
, points 21 et 22, ainsi que du , X et Y,
C-436/00, Rec. p. I-10829
, points 37 et 66 à 68). Cependant, si cette réglementation n’a pas vocation à s’appliquer aux seules participations permettant d’exercer une influence certaine sur les décisions d’une société et de déterminer les activités de celle-ci, il convient de l’examiner par rapport tant à l’article 43 CE qu’à l’article 56 CE (voir, en ce sens, arrêts du , Test Claimants in the FII Group Litigation,
C-446/04, Rec. p. I-11753
, points 36 et 38, ainsi que du , Holböck,
C-157/05, Rec. p. I-4051
, points 23 et 25).
En l’espèce, il y a lieu de relever que la Commission vise, dans son recours, deux cas de figure différents auxquels la réglementation nationale en cause a vocation à s’appliquer. D’une part, la Commission vise la situation dans laquelle cette réglementation s’oppose à ce que des non-pharmaciens détiennent dans des sociétés d’exploitation de pharmacies des participations importantes leur conférant une influence certaine sur les décisions de celles-ci. D’autre part, les griefs de la Commission concernent la situation dans laquelle cette réglementation empêche des investisseurs d’autres États membres qui ne sont pas pharmaciens d’acquérir, dans ces sociétés, des participations moins importantes qui ne confèrent pas une telle influence.
Dans ces conditions, il convient d’examiner la réglementation nationale au regard tant de l’article 43 CE que de l’article 56 CE.
— Sur l’existence de restrictions à la liberté d’établissement et à la libre circulation des capitaux
S’agissant de l’article 43 CE, il résulte d’une jurisprudence constante que cette disposition s’oppose à toute mesure nationale qui, même applicable sans discrimination tenant à la nationalité, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice, par les ressortissants communautaires, de la liberté d’établissement garantie par le traité (voir, notamment, arrêts du 31 mars 1993, Kraus,
C-19/92, Rec. p. I-1663
, point 32, et du , Commission/Pays-Bas,
C-299/02, Rec. p. I-9761
, point 15).
Constitue notamment une restriction au sens de l’article 43 CE une réglementation qui subordonne l’établissement dans l’État membre d’accueil d’un opérateur économique d’un autre État membre à la délivrance d’une autorisation préalable et qui réserve l’exercice d’une activité non salariée à certains opérateurs économiques qui répondent à des exigences prédéterminées dont le respect conditionne la délivrance de cette autorisation. Une telle réglementation décourage, voire empêche, des opérateurs économiques d’autres États membres d’exercer, dans l’État membre d’accueil, leurs activités par l’intermédiaire d’un établissement stable (voir, en ce sens, arrêt Hartlauer, précité, points 34, 35 et 38).
La règle d’exclusion des non-pharmaciens constitue une telle restriction puisqu’elle réserve l’exploitation de pharmacies aux seuls pharmaciens, en privant les autres opérateurs économiques de l’accès à cette activité non salariée dans l’État membre concerné.
Quant à l’article 56 CE, il convient de rappeler que doivent être qualifiées de restrictions au sens du paragraphe 1 de cet article des mesures nationales qui sont susceptibles d’empêcher ou de limiter l’acquisition de participations dans les entreprises concernées ou de dissuader les investisseurs des autres États membres d’investir dans le capital de celles-ci (voir arrêts du 23 octobre 2007, Commission/Allemagne,
C-112/05, Rec. p. I-8995
, point 19, et du , Federconsumatori e.a.,
C-463/04 et C-464/04, Rec. p. I-10419
, point 21).
En l’espèce, la réglementation nationale prévoit que les associés des sociétés d’exploitation de pharmacies ne peuvent être que des pharmaciens. Cette réglementation empêche ainsi des investisseurs d’autres États membres qui ne sont pas pharmaciens d’acquérir des participations dans ce type de sociétés.
Par conséquent, cette réglementation instaure des restrictions au sens des articles 43 CE et 56, paragraphe 1, CE.
— Sur la justification des restrictions à la liberté d’établissement et à la libre circulation des capitaux
Les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre circulation des capitaux, qui sont applicables sans discrimination tenant à la nationalité, peuvent être justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition qu’elles soient propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (voir arrêts du 25 janvier 2007, Festersen,
C-370/05, Rec. p. I-1129
, point 26, et Hartlauer, précité, point 44).
En l’espèce, il convient de constater, en premier lieu, que la réglementation nationale s’applique sans discrimination tenant à la nationalité.
En deuxième lieu, la protection de la santé publique figure parmi les raisons impérieuses d’intérêt général qui peuvent justifier des restrictions aux libertés de circulation garanties par le traité telles que la liberté d’établissement (voir, notamment, arrêt Hartlauer, précité, point 46) et la libre circulation des capitaux.
Plus précisément, des restrictions auxdites libertés de circulation peuvent être justifiées par l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité (voir, en ce sens, arrêts précités Deutscher Apothekerverband, point 106, et du 11 septembre 2008, Commission/Allemagne, point 47).
Il convient d’examiner, en troisième lieu, si la règle d’exclusion des non-pharmaciens est propre à garantir un tel objectif.
À cet égard, il importe que, lorsque des incertitudes subsistent quant à l’existence ou à l’importance de risques pour la santé des personnes, l’État membre puisse prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité de ces risques soient pleinement démontrée. En outre, l’État membre peut prendre les mesures qui réduisent, autant que possible, un risque pour la santé publique (voir, en ce sens, arrêt du 5 juin 2007, Rosengren e.a.,
C-170/04, Rec. p. I-4071
, point 49), y compris, plus précisément, un risque pour l’approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité.
Dans ce contexte, il convient de souligner le caractère très particulier des médicaments, les effets thérapeutiques de ceux-ci les distinguant substantiellement des autres marchandises (voir, en ce sens, arrêt du 21 mars 1991, Delattre,
C-369/88, Rec. p. I-1487
, point 54).
Ces effets thérapeutiques ont pour conséquence que, si les médicaments sont consommés sans nécessité ou de manière incorrecte, ils peuvent gravement nuire à la santé, sans que le patient soit en mesure d’en prendre conscience lors de leur administration.
Une surconsommation ou une utilisation incorrecte de médicaments entraîne, en outre, un gaspillage de ressources financières qui est d’autant plus dommageable que le secteur pharmaceutique engendre des coûts considérables et doit répondre à des besoins croissants, tandis que les ressources financières pouvant être consacrées aux soins de santé ne sont, quel que soit le mode de financement utilisé, pas illimitées (voir, par analogie, concernant les soins hospitaliers, arrêts du 13 mai 2003, Müller-Fauré et van Riet,
C-385/99, Rec. p. I-4509
, point 80, ainsi que Watts, précité, point 109). À cet égard, il convient de relever qu’il existe un lien direct entre ces ressources financières et les bénéfices d’opérateurs économiques actifs dans le secteur pharmaceutique, car la prescription de médicaments est prise en charge, dans la plupart des États membres, par les organismes d’assurance maladie concernés.
Au regard de ces risques pour la santé publique et pour l’équilibre financier des systèmes de sécurité sociale, les États membres peuvent soumettre les personnes chargées de la distribution des médicaments au détail à des exigences strictes, s’agissant notamment des modalités de commercialisation de ceux-ci et de la recherche de bénéfices. En particulier, ils peuvent réserver la vente de médicaments au détail, en principe, aux seuls pharmaciens, en raison des garanties que ces derniers doivent présenter et des informations qu’ils doivent être en mesure de donner au consommateur (voir, en ce sens, arrêt Delattre, précité, point 56).
À cet égard, compte tenu de la faculté reconnue aux États membres de décider du niveau de protection de la santé publique, il y a lieu d’admettre que ces derniers peuvent exiger que les médicaments soient distribués par des pharmaciens jouissant d’une indépendance professionnelle réelle. Ils peuvent également prendre des mesures susceptibles d’éliminer ou de réduire un risque d’atteinte à cette indépendance dès lors qu’une telle atteinte serait de nature à affecter le niveau de la sûreté et de la qualité de l’approvisionnement en médicaments de la population.
Dans ce contexte, trois catégories d’exploitants potentiels d’une pharmacie doivent être distinguées, à savoir celle des personnes physiques ayant la qualité de pharmacien, celle des personnes actives dans le secteur des produits pharmaceutiques en tant que fabricants ou grossistes et celle des personnes n’ayant ni la qualité de pharmacien ni une activité dans ledit secteur.
En ce qui concerne l’exploitant ayant la qualité de pharmacien, il ne saurait être nié qu’il poursuit, à l’instar d’autres personnes, l’objectif de la recherche de bénéfices. Cependant, en tant que pharmacien de profession, il est censé exploiter la pharmacie non pas dans un objectif purement économique, mais également dans une optique professionnelle. Son intérêt privé lié à la réalisation de bénéfices se trouve ainsi tempéré par sa formation, par son expérience professionnelle et par la responsabilité qui lui incombe, étant donné qu’une éventuelle violation des règles légales ou déontologiques fragilise non seulement la valeur de son investissement, mais également sa propre existence professionnelle.
À la différence des pharmaciens, les non-pharmaciens n’ont pas, par définition, une formation, une expérience et une responsabilité équivalentes à celles des pharmaciens. Dans ces conditions, il convient de constater qu’ils ne présentent pas les mêmes garanties que celles fournies par les pharmaciens.
Par conséquent, un État membre peut estimer, dans le cadre de sa marge d’appréciation évoquée au point 36 du présent arrêt, que, à la différence d’une officine exploitée par un pharmacien, l’exploitation d’une pharmacie par un non-pharmacien peut représenter un risque pour la santé publique, en particulier pour la sûreté et la qualité de la distribution des médicaments au détail, puisque la recherche de bénéfices dans le cadre d’une telle exploitation ne comporte pas d’éléments modérateurs tels que ceux, rappelés au point 61 du présent arrêt, qui caractérisent l’activité des pharmaciens (voir par analogie, en ce qui concerne la prestation de services d’assistance sociale, arrêt du 17 juin 1997, Sodemare e.a.,
C-70/95, Rec. p. I-3395
, point 32).
Il est ainsi notamment loisible à un État membre d’évaluer, dans le cadre de ladite marge d’appréciation, si un tel risque existe s’agissant des fabricants et des grossistes de produits pharmaceutiques au motif que ceux-ci pourraient porter atteinte à l’indépendance des pharmaciens salariés en les incitant à promouvoir les médicaments qu’ils produisent ou commercialisent eux-mêmes. De même, un État membre peut apprécier si les exploitants n’ayant pas la qualité de pharmaciens risquent de porter atteinte à l’indépendance des pharmaciens salariés en les incitant à écouler des médicaments dont le stockage n’est plus rentable ou si ces exploitants risquent de procéder à des réductions de frais de fonctionnement qui sont susceptibles d’affecter les modalités selon lesquelles les médicaments sont distribués au détail.
À titre subsidiaire, la Commission soutient que, en l’espèce, la règle d’exclusion des non-pharmaciens ne saurait être justifiée par l’intérêt général, car la manière dont cet objectif est poursuivi est dépourvue de cohérence.
À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’une législation nationale n’est propre à garantir la réalisation de l’objectif invoqué que si elle répond véritablement au souci d’atteindre celui-ci d’une manière cohérente et systématique (voir arrêts du 6 mars 2007, Placanica e.a.,
C-338/04, C-359/04 et C-360/04, Rec. p. I-1891
, points 53 et 58; du , Corporación Dermoestética, C-500/06, Rec. p. I-5785, points 39 et 40, ainsi que Hartlauer, précité, point 55).
Dans ce contexte, il convient de relever que la réglementation nationale n’exclut pas de manière absolue l’exploitation de pharmacies par des non-pharmaciens.
En effet, l’article 7, paragraphes 9 et 10, de la loi n
o
362/1991 prévoit, à titre d’exception, que les héritiers d’un pharmacien qui n’ont pas eux-mêmes la qualité de pharmaciens peuvent exploiter la pharmacie dont ils ont hérité pendant une période d’un an, de trois ans ou de dix ans, en fonction de la situation personnelle des héritiers.
Toutefois, la Commission n’a pas démontré que cette exception rendrait la réglementation nationale incohérente.
Tout d’abord, celle-ci s’avère justifiée au regard de la protection des droits et intérêts patrimoniaux légitimes des membres de la famille du pharmacien décédé. À cet égard, il y a lieu de constater que les États membres peuvent considérer que les intérêts des héritiers d’un pharmacien ne sont pas de nature à remettre en cause les exigences et garanties découlant de leurs ordres juridiques respectifs auxquelles les exploitants qui ont la qualité de pharmaciens doivent répondre. Dans ce contexte, doit surtout être prise en considération la circonstance que la pharmacie héritée doit être exploitée, pendant toute la période transitoire, sous la responsabilité d’un pharmacien diplômé. Partant, les héritiers ne sauraient, dans ce contexte concret, être assimilés à d’autres exploitants n’ayant pas la qualité de pharmaciens.
Ensuite, il convient de relever que ladite exception n’a que des effets temporaires. En effet, les héritiers doivent effectuer, en règle générale, le transfert des droits d’exploitation de la pharmacie à un pharmacien dans le délai d’un an seulement. Ce n’est que s’il s’agit d’une participation dans une société constituée de pharmaciens qui exploitent une pharmacie que les ayants droit disposent d’un délai plus long pour céder celle-ci, puisqu’il est de trois ans à compter de l’acquisition de cette participation.
Ces exceptions visent ainsi à permettre aux ayants droit de céder la pharmacie à un pharmacien dans un délai qui ne s’avère pas déraisonnable.
Enfin, bien que l’article 7, paragraphes 9 et 10, de la loi n
o
362/1991 octroie à certains héritiers un délai de dix ans pour céder la pharmacie, délai qui pourrait se révéler déraisonnable, il y a lieu de relever que, eu égard à son champ d’application particulièrement restreint, limité au cas où l’ayant cause est le conjoint ou l’héritier en ligne directe jusqu’au deuxième degré du pharmacien décédé et au fait que cet ayant cause doit s’inscrire, dans un délai d’un an à compter de la date d’acquisition de l’officine, dans une faculté de pharmacie en qualité d’étudiant, cette disposition ne saurait suffire pour conclure à l’incohérence de la réglementation nationale concernée.
La Commission n’a pas davantage démontré que la réglementation nationale est incohérente au motif qu’elle permet à certains non-pharmaciens d’exploiter des pharmacies communales dans la mesure où celle-ci prévoit la possibilité pour les communes de constituer, pour la gestion de ces pharmacies, des sociétés par actions dont les associés ne sont pas nécessairement des pharmaciens.
Tout d’abord, rien dans le dossier ne permet d’affirmer que les communes, qui bénéficient d’un statut de détentrices de prérogatives de puissance publique, risquent de se laisser guider par un objectif commercial particulier et d’exploiter les pharmacies communales au détriment des exigences de la santé publique.
Ensuite, la Commission n’a pas contesté les éléments soumis à la Cour par la République italienne visant à démontrer que les communes détiennent des pouvoirs de contrôle étendus sur les sociétés chargées de la gestion des pharmacies communales et que ces pouvoirs leur permettent de sauvegarder la poursuite de l’intérêt général.
Selon ces indications, la commune concernée reste titulaire de ces pharmacies, elle définit les modalités concrètes de la gestion du service pharmaceutique dans celles-ci et elle lance un appel d’offres en vue de choisir l’associé de la société chargée de la gestion de la pharmacie, étant entendu que les dispositions visant à assurer le respect desdites modalités sont insérées tant dans l’appel d’offres que dans les instruments contractuels qui règlent les relations juridiques entre la commune et la société concernée.
Il ressort en outre des indications non contestées de la République italienne que la commune conserve la compétence de désigner un ou plusieurs administrateurs et commissaires aux comptes de la société chargée de la gestion de la pharmacie communale, et elle participe ainsi à l’élaboration des décisions et au contrôle interne des activités de celle-ci. Les personnes ainsi désignées ont le pouvoir de veiller à ce que cette pharmacie communale poursuive systématiquement l’intérêt général et d’éviter que l’indépendance professionnelle des pharmaciens salariés ne soit compromise.
Enfin, selon ces mêmes indications, la commune concernée n’est pas privée de la possibilité de changer, de modifier ou de rompre le rapport juridique avec la société chargée de la gestion de la pharmacie communale afin de mettre en œuvre une politique commerciale qui optimise la recherche de l’intérêt public.
En conséquence, en l’absence d’éléments de preuve suffisants de la part de la Commission, la réglementation nationale concernant les pharmacies communales ne peut être considérée comme incohérente.
Eu égard à tout ce qui précède, il convient de constater que la réglementation faisant l’objet du manquement reproché est propre à garantir la réalisation de l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité ainsi que, partant, la protection de la santé publique.
En quatrième lieu, il convient d’examiner si les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre circulation des capitaux ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif, c’est-à-dire s’il n’existe pas des mesures moins restrictives des libertés garanties par les articles 43 CE et 56 CE qui permettraient de l’atteindre de manière aussi efficace.
À cet égard, la Commission soutient que ledit objectif pourrait être atteint par des mesures moins restrictives, telles que l’obligation de présence d’un pharmacien dans l’officine, l’obligation de contracter une assurance ou un système de contrôles adéquats et de sanctions efficaces.
Toutefois, eu égard à la marge d’appréciation laissée aux États membres, telle que rappelée au point 36 du présent arrêt, un État membre peut estimer qu’il existe un risque que les règles législatives visant à assurer l’indépendance professionnelle des pharmaciens soient méconnues dans la pratique, étant donné que l’intérêt d’un non-pharmacien à la réalisation de bénéfices ne serait pas modéré d’une manière équivalente à celui des pharmaciens indépendants et que la subordination de pharmaciens, en tant que salariés, à un exploitant pourrait rendre difficile pour ceux-ci de s’opposer aux instructions données par cet exploitant.
Or, la Commission n’a présenté, hormis des considérations générales, aucun élément de nature à démontrer quel serait le système concret susceptible de garantir — avec la même efficacité que la règle d’exclusion des non-pharmaciens — que lesdites règles législatives ne seront pas méconnues dans la pratique nonobstant les considérations énoncées au point précédent du présent arrêt.
En outre, contrairement à ce que soutient la Commission, les risques pour l’indépendance de la profession de pharmacien ne peuvent pas davantage être écartés, avec la même efficacité, par le moyen consistant à imposer une obligation de contracter une assurance, telle que l’assurance civile du fait d’autrui. En effet, si cette mesure pourrait permettre au patient d’obtenir une réparation financière au titre du préjudice éventuellement subi par lui, elle intervient a posteriori et serait moins efficace que ladite règle en ce sens qu’elle n’empêcherait nullement l’exploitant concerné d’exercer une influence sur les pharmaciens salariés.
Dans ces conditions, il n’est pas établi qu’une mesure moins restrictive des libertés garanties par les articles 43 CE et 56 CE, autre que la règle d’exclusion des non-pharmaciens, permettrait d’assurer, de manière aussi efficace, le niveau de sûreté et de qualité d’approvisionnement en médicaments de la population qui résulte de l’application de cette règle.
Par conséquent, la réglementation nationale s’avère propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi par celle-ci et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre. Dès lors, il convient d’admettre que les restrictions découlant de cette réglementation peuvent être justifiées par cet objectif.
Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’arrêt du 21 avril 2005, Commission/Grèce (
C-140/03, Rec. p. I-3177
), invoqué par la Commission, dans lequel la Cour a dit pour droit que la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 48 CE en adoptant et en maintenant en vigueur des dispositions nationales qui subordonnent la possibilité pour une personne morale d’ouvrir un magasin d’optique notamment à la condition que l’autorisation de créer et d’exploiter ce magasin soit délivrée au nom d’un opticien personne physique agréé et que la personne qui possède l’autorisation d’exploiter le magasin participe à raison de 50% au moins au capital de la société ainsi qu’à ses bénéfices et pertes.
Compte tenu du caractère particulier des médicaments ainsi que de leur marché et en l’état actuel du droit communautaire, les constatations de la Cour dans l’arrêt Commission/Grèce, précité, ne sont pas transposables dans le domaine de la distribution de médicaments au détail. En effet, à la différence des produits d’optique, les médicaments prescrits ou utilisés pour des raisons thérapeutiques peuvent malgré tout se révéler gravement nuisibles à la santé s’ils sont consommés sans nécessité ou de manière incorrecte, sans que le consommateur soit en mesure d’en prendre conscience lors de leur administration. En outre, une vente médicalement injustifiée de médicaments entraîne un gaspillage des ressources financières publiques qui n’est pas comparable à celui résultant de ventes injustifiées de produits d’optique.
Eu égard à tout ce qui précède, le premier grief du recours doit être rejeté comme non fondé.
Sur le second grief
Argumentation des parties
Dans le cadre du second grief, la Commission soutient que le régime des pharmacies communales est contraire aux articles 43 CE et 56 CE. Certes, d’un côté, ce régime permettrait aux non-pharmaciens d’exploiter, dans certaines conditions, des pharmacies communales en prévoyant la possibilité de constituer, pour la gestion de celles-ci, des sociétés par actions dont les associés ne sont pas nécessairement des pharmaciens. Cependant, d’un autre côté, la réglementation nationale empêcherait les entreprises de distribution de produits pharmaceutiques de prendre des participations dans ces sociétés, une telle restriction ne pouvant aucunement être justifiée par les objectifs liés à la protection de la santé publique.
En effet, en premier lieu, une telle réglementation ne serait pas apte à atteindre ces objectifs. D’une part, elle serait fondée sur une présomption erronée selon laquelle une entreprise de distribution serait plus tentée, lors de l’exploitation d’une pharmacie communale, de privilégier son intérêt personnel aux dépens de l’intérêt général que des personnes qui ne sont pas actives dans le secteur de la distribution pharmaceutique.
D’autre part, ladite réglementation serait incohérente dès lors qu’elle permet des dérogations d’une portée considérable. En particulier, une personne pourrait devenir l’associé d’une entreprise de distribution et, malgré cela, exploiter une pharmacie communale à condition qu’elle ne détienne pas dans cette entreprise une position de décision et de contrôle.
En second lieu, l’interdiction pour les entreprises de distribution de prendre une participation dans les pharmacies communales ne serait pas nécessaire puisque l’objectif invoqué pourrait être atteint par d’autres mesures moins restrictives, telles que l’obligation de présence d’un pharmacien dans la pharmacie, l’obligation de contracter une assurance ou la mise en place d’un système de contrôles adéquats et de sanctions efficaces.
En revanche, la République italienne fait valoir que le second grief serait dépourvu de fondement au motif que le décret Bersani aurait supprimé l’interdiction pour les entreprises de distribution de prendre des participations dans les pharmacies communales.
En tout état de cause, une telle interdiction ne serait pas contraire à l’article 43 CE, car elle pourrait être justifiée par l’intérêt général de protection de la santé publique. Cette interdiction s’appliquerait sans discrimination et elle viserait, en effet, à empêcher les entreprises de distribution de promouvoir les médicaments qu’elles commercialisent au moyen des pharmacies communales. Or, d’autres mesures moins contraignantes n’atteindraient pas cet objectif d’intérêt général avec la même efficacité.
Appréciation de la Cour
En ce qui concerne, tout d’abord, l’argument de la République italienne tiré de l’adoption du décret Bersani, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 30 janvier 2002, Commission/Grèce,
C-103/00, Rec. p. I-1147
, point 23, et du , Commission/Allemagne,
C-152/05, Rec. p. I-39
, point 15).
En l’espèce, il est constant que, à la date à laquelle a expiré le délai fixé dans l’avis motivé, la réglementation nationale ne permettait pas aux entreprises de distribution de prendre une participation dans les sociétés chargées de l’exploitation des pharmacies communales, le décret Bersani n’ayant été adopté que postérieurement à cette date.
Ensuite, il convient de constater que la réglementation nationale entraîne des restrictions au sens des articles 43 CE et 56 CE au regard de la jurisprudence citée aux points 43 et 46 du présent arrêt. En effet, elle s’oppose à ce que certains opérateurs économiques, à savoir ceux qui exercent une activité de distribution de produits pharmaceutiques, accomplissent concomitamment une activité au sein de pharmacies communales. De même, une telle réglementation empêche des investisseurs ressortissants d’États membres autres que la République italienne, qui sont des entreprises de distribution, d’acquérir des participations dans certaines sociétés, à savoir celles chargées de l’exploitation de pharmacies communales.
S’agissant de l’éventuelle justification de ces restrictions, il y a lieu d’emblée de relever que la réglementation nationale s’applique sans discrimination tenant à la nationalité et qu’elle poursuit l’objectif visant à assurer un approvisionnement en médicaments de la population sûr et de qualité.
En outre, cette réglementation est propre à garantir la réalisation de cet objectif. En premier lieu, ainsi qu’il ressort des points 62 à 64 du présent arrêt, un État membre peut considérer que les entreprises de distribution sont en mesure d’exercer une certaine pression sur les pharmaciens salariés dans le but de privilégier l’intérêt consistant à réaliser des bénéfices.
En deuxième lieu, compte tenu des considérations énoncées dans ces mêmes points du présent arrêt, l’État membre concerné peut estimer, dans le cadre de sa marge d’appréciation, que les pouvoirs de contrôle des communes sur les sociétés chargées de la gestion des pharmacies communales ne seraient pas adéquats pour prévenir l’influence des entreprises de distribution sur les pharmaciens salariés.
En troisième lieu, il convient de relever que la Commission n’a pas fourni d’éléments concrets et précis sur la base desquels la Cour serait en mesure de conclure à l’incohérence de la réglementation visée par le second grief au regard d’autres règles nationales, telles que celle qui permet à une personne de devenir l’associé d’une entreprise de distribution et l’associé d’une société chargée de l’exploitation d’une pharmacie communale à condition qu’elle ne détienne pas dans cette première entreprise une position de décision et de contrôle.
Enfin, s’agissant du caractère nécessaire de la réglementation nationale, il convient de constater que, à l’instar de ce qui a été énoncé aux points 84 à 86 du présent arrêt, un État membre peut considérer qu’il existe un risque que des règles législatives protégeant l’indépendance professionnelle des pharmaciens puissent être méconnues ou contournées dans la pratique. De même, les risques pour la sûreté et la qualité de l’approvisionnement en médicaments de la population ne peuvent être écartés, avec la même efficacité, par le moyen d’une obligation de contracter une assurance, car un tel moyen n’empêcherait pas nécessairement l’exploitant concerné d’exercer une influence sur les pharmaciens salariés.
En conséquence, le second grief du recours doit également être rejeté comme non fondé.
Aucun des moyens invoqués par la Commission au soutien de son recours n’étant fondé, il y a lieu de rejeter celui-ci dans son ensemble.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Dans la présente affaire, la République italienne a demandé à la Cour de déclarer le recours de la Commission irrecevable ou non fondé «avec les dispositions qui s’ensuivent conséquemment». Cette conclusion ne saurait être considérée comme une demande tendant à la condamnation aux dépens de la partie requérante (voir, en ce sens, arrêt du 31 mars 1992, Burban/Parlement,
C-255/90 P, Rec. p. I-2253
, point 26). Par conséquent, il convient de décider que la Commission et la République italienne supporteront leurs propres dépens.
Conformément à l’article 69, paragraphe 4, de ce même règlement, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, la République de Lettonie et la République d’Autriche supportent, en tant que parties intervenantes, leurs propres dépens.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:

1)
Le recours est rejeté.

2)
La Commission des Communautés européennes, la République italienne, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, la République de Lettonie et la République d’Autriche supportent leurs propres dépens.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: l’italien.