CELEX: 61995CJ0356
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Verordening (EEG) nr. 1765/92
Steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen
Bepaling van productieregio's
Verplichting om criteria voor bepaling aan te geven
Inaanmerkingneming van bodemvruchtbaarheid

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 27 oktober 1995, ingekomen bij het Hof op 21 november daaraanvolgend, heeft het Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht krachtens artikel 177 EG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PB 1992, L 181, blz. 12; hierna: "verordening").
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen M. Witt en het Amt für Land- und Wasserwirtschaft ter zake van de betaling aan hem als producent van akkerbouwgewassen verschuldigde compensatiebedragen.
De gemeenschapsregeling
3 Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1765/92 bepaalt, dat in de Gemeenschap gevestigde producenten van akkerbouwgewassen onder de voorwaarden van titel I van de verordening een compensatiebedrag kunnen aanvragen.
4 Artikel 2, lid 2, van de verordening luidt als volgt:
"Het compensatiebedrag wordt vastgesteld per hectare en wordt naar regio gedifferentieerd.
Het compensatiebedrag wordt toegekend voor een met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakte of een overeenkomstig artikel 7 van de onderhavige verordening uit produktie genomen oppervlakte die niet groter is dan een regionaal basisareaal. Dit areaal wordt vastgesteld op het gemiddeld aantal hectares in die regio dat gedurende 1989, 1990 en 1991 met akkerbouwgewassen is ingezaaid of, eventueel, braakgelegd overeenkomstig een door de overheid gesubsidieerde regeling. Onder regio in deze zin dient te worden verstaan een Lid-Staat of een gebied in een Lid-Staat, naar keuze van de betrokken Lid-Staat.
Wanneer een oppervlakte niet het onderwerp uitmaakt van een verzoek om steun krachtens de onderhavige verordening, maar wordt gebruikt ter rechtvaardiging van een verzoek om steun krachtens verordening (EEG) nr. 805/68, dan wordt deze oppervlakte in mindering gebracht op het regionaal basisareaal voor de betrokken periode."
5 Volgens artikel 2, lid 3, kan een Lid-Staat, in plaats van een systeem van regionale basisarealen, een systeem van individuele basisarealen toepassen voor zijn gehele grondgebied.
6 Krachtens artikel 2, lid 5, eerste alinea, wordt het compensatiebedrag toegekend in het kader van een algemene regeling, die voor alle landbouwers geldt, of van een vereenvoudigde regeling, die voor kleine producenten geldt. Artikel 2, lid 5, tweede alinea, bepaalt, dat producenten die het compensatiebedrag aanvragen in het kader van de algemene regeling, zich ertoe verbinden een deel van hun areaal uit productie te nemen en voor deze verplichting een compensatie ontvangen.
7 Artikel 2, lid 6, van de verordening bepaalt:
"In het geval van een regionaal basisareaal, en indien het totaal van de individuele arealen waarvoor een beroep op steun wordt gedaan krachtens de regeling van producenten van akkerbouwgewassen met inbegrip van de in het kader van deze regeling uit de produktie genomen arealen en dat krachtens de braakleggingsregeling overeenkomstig verordening (EEG) nr. 2328/91 van de Raad van 15 juli 1991 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur [PB 1991, L 218, blz. 1] groter is dan het regionale basisareaal, geldt daarvoor in de betrokken regio het volgende:
- gedurende hetzelfde verkoopseizoen wordt het areaal dat per producent voor steun in aanmerking komt proportioneel gewijzigd voor alle soorten steun krachtens deze titel;
- in het volgende verkoopseizoen zijn producenten die onder de algemene regeling vallen, verplicht zonder compensatie een bijkomend gedeelte van hun grond uit de produktie te nemen. Het percentage voor het bijkomende uit de produktie te nemen gedeelte is gelijk aan het percentage waarmee de regionale basis is overschreden. Dit percentage wordt toegevoegd aan het in artikel 7 genoemde vereiste van uit de produktie nemen."
8 Overeenkomstig artikel 3, lid 1, eerste alinea, stelt elke Lid-Staat een regioplan op waarin de criteria worden opgenomen voor het bepalen van afzonderlijke productieregio's. De criteria moeten adequaat en objectief zijn en voldoende flexibel om homogene zones met een bepaalde minimumgrootte te kunnen aanwijzen, en moeten ruimte laten voor specifieke kenmerken die van invloed zijn op de opbrengsten, zoals bijvoorbeeld de bodemvruchtbaarheid, met inbegrip van, waar van toepassing, een gepaste differentiatie tussen bevloeide en niet-bevloeide gebieden. Deze regio's mogen de grenzen van de regionale basisarealen, bedoeld in artikel 2, lid 2, niet overschrijden.
9 Volgens artikel 3, lid 2, moet de Lid-Staat voor elke productieregio gedetailleerde gegevens verstrekken over het areaal en de opbrengsten van granen, oliehoudende zaden en eiwithoudende gewassen in de betrokken regio in de periode van vijf jaar van 1986/1987 tot en met 1990/1991. Voor elke regio moet een gemiddelde graanopbrengst en indien mogelijk opbrengst van oliehoudende zaden per hectare worden berekend, waarbij het jaar met de hoogste en dat met de laagste opbrengst in de betrokken periode buiten beschouwing worden gelaten.
10 Krachtens artikel 3, lid 3, moeten de Lid-Staten hun regioplan uiterlijk op 1 augustus 1992 bij de Commissie indienen, met daarbij alle dienstige gegevens.
11 Artikel 3, lid 4, van de verordening schrijft voor, dat de Commissie de door de Lid-Staten ingediende regioplannen onderzoekt en erop toeziet dat elk plan gebaseerd is op adequate, objectieve criteria en in overeenstemming is met de beschikbare historische gegevens. De Commissie kan bezwaar maken tegen plannen die niet beantwoorden aan de bovengenoemde criteria, in het bijzonder die met betrekking tot de gemiddelde opbrengst in de Lid-Staat. In dat geval moeten de plannen door de betrokken Lid-Staat worden bijgesteld na overleg met de Commissie.
12 Artikel 4, lid 1, van de verordening bepaalt, dat het compensatiebedrag voor graan wordt berekend door vermenigvuldiging van het basisbedrag per ton met de in het regioplan voor de betrokken regio vastgestelde gemiddelde graanopbrengst. De basisbedragen voor de verkoopseizoenen van 1993 tot en met 1996 zijn vastgesteld bij artikel 4, lid 2.
13 In artikel 5, lid 1, is bepaald hoe de compensatiebedragen per hectare voor oliehoudende zaden worden berekend.
14 Volgens artikel 7, lid 1, ten slotte, wordt de oppervlakte die uit productie moet worden genomen door elke producent die compensatiebedragen aanvraagt in het kader van de algemene regeling, als volgt vastgesteld:
"- in het geval van een regionaal basisareaal, als een proportioneel gedeelte van zijn areaal dat met de betrokken akkerbouwgewassen is ingezaaid en waarvoor een aanvraag wordt ingediend en dat op grond van deze verordening uit de produktie wordt genomen;
- in het geval van een individueel basisareaal, als een percentuele vermindering van zijn betrokken basisareaal".
De nationale regeling
15 Volgens § 3, lid 1, van de Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (besluit inzake een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen; hierna: "KVO") van 3 december 1992 is elke deelstaat een regionaal basisareaal.
16 Volgens § 3, lid 2, worden de productieregio's voor de oogst van het verkoopseizoen 1993/1994 vermeld in de bijlage bij de KVO. Volgens deze bijlage is de deelstaat Schleswig-Holstein een productieregio met een gemiddelde graanopbrengst van 68,1 ton per hectare. Bovendien vallen het regionaal basisareaal en de productieregio in Schleswig-Holstein samen.
Het hoofdgeding
17 Witt heeft een landbouwbedrijf in de deelstaat Schleswig-Holstein. Hij verzocht het Amt für Land- und Wasserwirtschaft om compensatiebedragen voor graan, eiwithoudende gewassen, oliehoudende zaden, en voor de braaklegging van grond.
18 Bij besluit van 18 november 1993 kende het Amt für Land- und Wasserwirtschaft Witt voor het verkoopseizoen 1993/1994 compensatiebedragen toe ten belope van 73 323,93 DM.
19 Nadat zijn bezwaarschrift bij besluit van 4 maart 1994 was afgewezen, stelde Witt op 5 april 1994 beroep in bij het Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht, stellende dat de verordening hem rechtstreeks aanspraak verleende op een bijkomend compensatiebedrag van 11 961 DM. Zijns inziens diende elke Lid-Staat overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de verordening een regioplan op te stellen, waarbij de criteria voor het bepalen van afzonderlijke productieregio's ruimte moesten laten voor structurele kenmerken die van invloed zijn op de opbrengsten, zoals bijvoorbeeld de bodemvruchtbaarheid. Met deze vereisten zou in de KVO niet naar behoren rekening zijn gehouden; bijgevolg zou het regioplan voor Schleswig-Holstein in zijn geheel beschouwd, de verschillen in bodemvruchtbaarheid tussen zijn natuurlijke gebieden (Marsch, Geest, Ostholsteinisches Hügelland) niet in aanmerking hebben genomen. Regionalisatie zou evenwel enkel zin hebben, indien de verschillen tussen de factoren die de productie bepalen, in aanmerking worden genomen. Het ware derhalve nodig geweest, de productieregio's in te delen volgens natuurlijke gebieden, of in vruchtbare en minder vruchtbare gebieden.
20 Het Amt für Land- und Wasserwirtschaft concludeerde tot verwerping van het beroep van Witt. Het voerde om te beginnen aan, dat de Commissie geen bezwaren had gemaakt tegen het Duitse regioplan. Vervolgens zouden de binnen Schleswig-Holstein vastgestelde productieverschillen bij een verdere opsplitsing zoals door verzoeker voorgesteld, niet zijn gewijzigd. Alleen een individuele bepaling van de productie zou derhalve passend zijn geweest. Ten slotte herinnerde het Amt für Land- und Wasserwirtschaft aan de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Lid-Staten bij de organisatie van de subsidieverlening beschikken, en stelde het vast, dat uit grondig onderzoek was gebleken, dat een onderlinge afbakening van de natuurlijke gebieden vanuit juridisch oogpunt niet mogelijk was.
21 Bij vonnis van 6 oktober 1994 wees het Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht het beroep af, in wezen op grond van ontbreken van een rechtsgrondslag voor het door Witt gevorderde extra compensatiebedrag van 11 961 DM. Op 18 november 1994 stelde Witt tegen dit vonnis hoger beroep in bij het Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht.
De prejudiciële vragen
22 Van oordeel dat de oplossing van het hoofdgeding afhankelijk is van de uitlegging van artikel 3, lid 1, van de verordening, heeft de verwijzende rechter besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
"1) Is een Lid-Staat krachtens artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, gerechtigd afzonderlijke productieregio's te bepalen zonder de in dit opzicht beslissende $criteria' aan te geven?
2) Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord: is een Lid-Staat die overeenkomstig artikel 2, lid 2, tweede alinea, derde zin, van genoemde verordening niet zijn totale grondgebied, maar - zoals de Bondsrepubliek Duitsland - slechts delen daarvan als basisareaal heeft aangewezen, in beginsel gerechtigd het gebied van het betrokken basisareaal overeenkomstig artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de verordening in zijn geheel eveneens als productieregio met een uniforme gemiddelde graanopbrengst aan te wijzen? In welke gevallen vereisen de $specifieke kenmerken die van invloed zijn op de opbrengsten, zoals bijvoorbeeld de bodemvruchtbaarheid' bij de aangegeven uitgangssituatie een verdere opsplitsing van basisarealen in afzonderlijke productieregio's, elk met haar afzonderlijke gemiddelde graanopbrengst?"
De eerste vraag
23 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de verordening de Lid-Staten verplicht, bij het bepalen van de productieregio's, in de bepalingen ter uitvoering van genoemde verordening de gehanteerde criteria te vermelden.
24 Witt betoogt dienaangaande, dat de Lid-Staten bij de uitvoering van de verordening weliswaar over een zekere beoordelingsbevoegdheid beschikken, maar niet het recht hebben om beslissende criteria, zoals bijvoorbeeld de bodemvruchtbaarheid, zonder meer buiten beschouwing te laten.
25 De Duitse regering is daarentegen van mening, dat geen enkele bepaling in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de verordening aangeeft of en hoe de Lid-Staten ten gronde moeten motiveren op welke wijze zij in hun nationale bepalingen ter uitvoering van de verordening de productieregio's bepalen.
26 Volgens de Commissie brengt de bevoegdheidsoverdracht aan de Lid-Staten inzake het bepalen van de productieregio's noodzakelijkerwijze de toekenning mee van een aanzienlijke beoordelingsmarge aan de bevoegde organen van deze staten. In ieder geval zou de Bondsrepubliek Duitsland in casu zijn uitgegaan van een objectief criterium, te weten het grondgebied van de deelstaat Schleswig-Holstein.
27 Dienaangaande zij opgemerkt, dat hoewel elke Lid-Staat krachtens artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de verordening een regioplan moet opstellen dat als basis zal dienen voor de berekening van de compensatiebedragen, en de criteria voor het bepalen van de afzonderlijke productieregio's moet aangeven, uit artikel 3, lid 3, duidelijk blijkt, dat dit regioplan bestemd is voor de Commissie, en bedoeld is om deze in staat te stellen erop toe te zien dat elk plan gebaseerd is op adequate, objectieve criteria en in overeenstemming is met de beschikbare historische gegevens.
28 Wat het Duitse regioplan betreft, volgt uit de opmerkingen van de Commissie, dat het op 4 augustus 1992 door de Bondsminister van Voedselvoorziening, Land- en bosbouw bij de Commissie is ingediend, tezamen met 37 bladzijden toelichting van de deelstaten, overeenkomstig artikel 3, lid 3, van de verordening. Bij het onderzoek van dit plan heeft de Commissie zich ervan vergewist dat het beantwoordde aan de vereisten van artikel 3, lid 1, en in het bijzonder, dat het gebaseerd was op adequate, objectieve criteria.
29 Bovendien moet worden vastgesteld dat, zoals de advocaat-generaal in punt 44 van zijn conclusie heeft opgemerkt, in de verordening niet is bepaald, dat de Lid-Staten verplicht zijn de bij het opstellen van het regioplan geldende criteria in de nationale uitvoeringsbepalingen te vermelden.
30 In die omstandigheden moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de verordening de Lid-Staten niet verplicht, bij het bepalen van de productieregio's de criteria ter zake in de bepalingen ter uitvoering van genoemde verordening aan te geven.
De tweede vraag
31 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de verordening aldus moet worden uitgelegd, dat een Lid-Staat die overeenkomstig artikel 2, lid 2, tweede alinea, derde zin, van genoemde verordening niet zijn volledige grondgebied, maar de verschillende delen daarvan als regionaal basisareaal heeft aangewezen, gerechtigd is het gebied van elk regionaal basisareaal in zijn geheel als productieregio aan te wijzen, dan wel dat in bepaalde gevallen de specifieke kenmerken die van invloed zijn op de opbrengsten, een verdere opsplitsing van basisarealen in afzonderlijke productieregio's vereisen.
32 Met betrekking tot het eerste onderdeel van de vraag, blijkt om te beginnen duidelijk uit de opzet en de doelstellingen van de verordening, dat de Lid-Staten voor het bepalen van de productieregio's over een ruime beoordelingsmarge beschikken. De uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid omvat onder meer de mogelijkheid voor de Lid-Staten, om overeenkomstig artikel 2, lid 2, van de verordening voor de berekening van het compensatiebedrag hun nationale grondgebied of de verschillende delen daarvan als regionaal basisareaal aan te merken.
33 Vervolgens zij opgemerkt, dat de Lid-Staten krachtens artikel 3, leden 3 en 4, hun keuze moeten baseren op adequate, objectieve criteria, die in overeenstemming zijn met de beschikbare historische gegevens, en erop moeten toezien dat hun plannen overeenstemmen met de gemiddelde opbrengst in de betrokken Lid-Staat.
34 Ten slotte mogen volgens artikel 3, lid 1, eerste alinea, de productieregio's die zij bepalen, niet de grenzen overschrijden van de regionale basisarealen als bedoeld in artikel 2, lid 2.
35 Evenwel kan niet worden betwist dat wanneer, zoals in het hoofdgeding, het voor het bepalen van een productieregio gebruikte administratief criterium als resultaat heeft, dat die regio volledig samenvalt met het grondgebied van het regionale basisareaal, de objectiviteit van dit criterium niet in twijfel kan worden getrokken. Bovendien houdt de keuze van deze afbakening noodzakelijkerwijs in, dat de productieregio Schleswig-Holstein de grenzen van bedoelde regionale basisarealen niet mag overschrijden.
36 Aangaande het tweede onderdeel van de vraag, dat meer in het bijzonder betrekking heeft op de vraag of de specifieke kenmerken die van invloed zijn op de opbrengsten een verdere opsplitsing van basisarealen in afzonderlijke productieregio's vergen op basis van bijvoorbeeld de bodemvruchtbaarheid, stelt de Duitse regering, dat het, bij ontbreken van juridisch gegronde criteria, niet mogelijk was om rekening houdend met voornoemd criterium, de deelstaat Schleswig-Holstein verder op te splitsen volgens natuurlijke gebieden.
37 Witt brengt tegen deze zienswijze in, dat er ook betrouwbare statistieken van de gemiddelde opbrengst per hectare van de akkerbouwgewassen in de verschillende natuurlijke gebieden tijdens de referentiejaren bestaan. Ter terechtzitting heeft Witt tot staving van dit argument bepaalde documenten overgelegd.
38 De Commissie stelt voorts, dat de berekening van de historische opbrengsten het bestaan van betrouwbare statistische gegevens vooronderstelt, maar zij merkt op, dat de in het Duitse regioplan aangegeven gemiddelde opbrengsten overeenstemden met de gegevens waarover zij beschikte.
39 Dienaangaande zij vastgesteld dat, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft beklemtoond, de criteria van artikel 3, lid 1, van de verordening het algemeen juridisch kader voor het bepalen van de productieregio's vaststellen, en dat de Lid-Staten, binnen de ruime beoordelingsmarge waarover zij dienaangaande beschikken, rekening kunnen houden met andere criteria, zoals de administratieve toepasbaarheid van een bepaalde oplossing, of de homogeniteit van een regio voor alle akkerbouwgewassen.
40 Wat de beschikbaarheid van betrouwbare gegevens betreft, zij vastgesteld dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 49 en 51 van zijn conclusie heeft opgemerkt, het bestaan van dergelijke statistieken de Lid-Staat niet automatisch verplicht de deelstaat in verschillende productieregio's op te delen, vermits artikel 3, lid 1, slechts één nauwkeurig criterium bevat: "deze regio's mogen de grenzen van de regionale basisarealen, bedoeld in artikel 2, lid 2, niet overschrijden". Daaruit volgt, dat de door Witt ter terechtzitting overgelegde statistieken niet relevant zijn voor het antwoord op de tweede vraag van de nationale rechter.
41 Vastgesteld moet dus worden, dat artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de verordening aldus moet worden uitgelegd, dat een Lid-Staat die overeenkomstig artikel 2, lid 2, tweede alinea, derde zin, van genoemde verordening niet zijn volledige grondgebied, maar wel de verschillende delen daarvan als regionaal basisareaal heeft aangemerkt, gerechtigd is het gebied van elk regionaal basisareaal in zijn geheel als productieregio aan te merken, en dat de specifieke kenmerken die van invloed zijn op de opbrengsten niet tot een verdere opsplitsing van regionale basisarealen in afzonderlijke productieregio's nopen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
42 De kosten door de Duitse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht bij beschikking van 27 oktober 1995 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen verplicht de Lid-Staten niet, bij het bepalen van de productieregio's de criteria ter zake in de bepalingen ter uitvoering van genoemde verordening aan te geven.
2) Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1765/92 moet aldus worden uitgelegd, dat een Lid-Staat die overeenkomstig artikel 2, lid 2, tweede alinea, derde zin, van genoemde verordening niet zijn volledige grondgebied, maar wel de verschillende delen daarvan als regionaal basisareaal heeft aangemerkt, gerechtigd is het gebied van elk regionaal basisareaal in zijn geheel als productieregio aan te merken, en dat de specifieke kenmerken die van invloed zijn op de opbrengsten niet tot een verdere opsplitsing van regionale basisarealen in afzonderlijke productieregio's nopen.