CELEX: 61989TJ0075
Funcionários
Noção de filho a cargo
Pessoas equiparáveis
Filho do funcionário
Ilegalidade das disposições gerais de aplicação

Matéria de facto e tramitação processual
A recorrente, funcionária do Conselho, beneficiou a título do seu filho Alessandro Tardioli, nascido em 17 de Junho de 1967, de um abono de lar e de um abono por filho a cargo até 1988, nos termos do disposto nos artigos 1.°, n.° 2, alínea b), e 2.°, n.° 3, alínea b), do anexo VII do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (a seguir «anexo»). Em 1 de Julho de 1988, foram-lhe suprimidos os referidos abonos, com fundamento em que o filho da recorrente tinha deixado de receber formação escolar.
Por dois requerimentos separados, datados de 27 de Outubro de 1988, a recorrente solicitou o restabelecimento do benefício desses dois abonos com fundamento em que o seu filho, que, à época, estava inscrito como candidato a um emprego junto do Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (Serviço do Emprego), residia com ela, impondo-lhe ainda pesados encargos.
Por nota de 29 de Novembro de 1988, a administração do Secretariado-Geral do Conselho informou a recorrente que seria deferido o seu pedido referente ao abono de lar mediante a apresentação de um documento que atestasse a composição da sua família.
Pelo contrário, a administração recusou deferir o requerimento referente ao abono por filho a cargo, precisando que a equiparação de uma pessoa a um filho a cargo por decisão especial da autoridade investida do poder de nomeação (a seguir «AIPN»), prevista no n.° 4 do artigo 2° do anexo, apenas podia ser concedida «em relação a pessoa diferente dos filhos a cargo».
Em nota de 6 de Dezembro de 1988, a recorrente declarou tomar conhecimento do deferimento dado ao seu pedido de concessão de um abono de lar, mas contestou o indeferimento do seu pedido de concessão de um abono por filho a cargo. Mais especificamente, a recorrente sustentou que o seu filho, tendo ultrapassado a idade de 18 anos e já não recebendo formação escolar ou profissional, já não era considerado como filho a cargo na acepção dos n.
os
2 e 3 do artigo 2.° do anexo. Nessas circunstâncias, nenhuma disposição do anexo impede, em seu entender, a equiparação do seu filho a um filho a cargo, dado que o seu sustento lhe impõe pesados encargos. A recorrente acrescentou que, desde 1 de Novembro de 1988, o seu filho beneficiava de uma remuneração mensal de 22008 BFR.
Por nota de 19 de Dezembro de 1988, a administração do Secretariado-Geral do Conselho informou a recorrente que o benefício do abono de lar apenas lhe seria concedido até ao mês de Outubro de 1988, tendo em conta a modificação ocorrida na situação financeira do seu filho. Acresce que, no que se refere à equiparação deste último a um filho a cargo, a administração confirmou a sua posição precedente, segundo a qual seria impossível para um funcionário, tendo em conta as normas do Estatuto, pedir a equiparação do seu próprio filho a um «filho a cargo».
Foi nestas circunstâncias que, por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Março de 1989, a recorrente pediu a anulação da decisão que recusou o pedido de equiparação a filho a cargo do seu filho Alessandro Tardioli.
Por despacho de 15 de Novembro de 1989, o Tribunal de Justiça remeteu o processo ao Tribunal de Primeira Instância, em aplicação do artigo 14.° da decisão do Conselho, de 24 de Outubro de 1988, que institui o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias.
A recorrente renunciou à apresentação de réplica.
Com base no relatório preliminar do juiz relator, o Tribunal de Primeira Instância (Terceira Secção) decidiu dar início à fase oral do processo sem instrução prévia.
Os pedidos das partes
A recorrente concluiu pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:
—
julgar o seu requerimento admissível e procedente;
—
em consequência:
a)
declarar a ilegalidade da decisão do Conselho de 15 de Março de 1986, que adopta disposições gerais de aplicação do n.° 4 do artigo 2° do anexo VII do Estatuto dos Funcionários e, mais especificamente, o artigo 3.° dessa decisão,
b)
anular a decisão da AIPN de 29 de Novembro de 1988 que indeferiu o pedido de equiparação a filho a cargo do seu filho Alessandro Tardioli, nascido em 17 de Junho de 1967,
c)
na medida do necessário, anular a decisão da AIPN de 19 de Dezembro de 1988 que indeferiu a reclamação administrativa apresentada pela recorrente em 6 de Dezembro de 1988 nos termos do n.° 2 do artigo 90.° do Estatuto;
—
condenar a recorrida nas despesas, por aplicação seja do n.° 2 do artigo 69.°, seja do segundo parágrafo do n.° 3 do artigo 69.° do Regulamento Processual, bem como nas despesas indispensáveis suportadas pela recorrente para efeitos do processo, nomeadamente as despesas de domiciliação, deslocação e estadia e os honorários do advogado, por aplicação da alínea b) do artigo 73.° do mesmo regulamento.
O Conselho concluiu pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne :
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a recorrente nas despesas.
Quanto ao mérito
Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca dois fundamentos, designadamente, por um lado, a violação do n.° 4 do artigo 2.° do anexo e, por outro, o desvio de procedimento e o abuso de poder cometidos pela administração aquando da adopção da decisão do Conselho de 15 de Março de 1976, que adopta as disposições gerais de aplicação do n.° 4, do artigo 2.° do anexo.
Antes de apresentar a argumentação discorrida pelas partes, convém citar o conjunto das disposições do Estatuto que constituem o âmbito jurídico do presente litígio.
O artigo 2.° do anexo define nos n.
os
2 a 5 as condições em que um funcionário beneficia de um abono familiar por cada filho a seu cargo. Essas disposições têm o seguinte teor:
«2.
E considerado filho a cargo, o filho legítimo, natural ou adoptivo do funcionário ou do seu cônjuge, desde que seja efectivamente sustentado pelo funcionário. E também considerado filho a cargo a pessoa objecto de um pedido de adopção e quanto à qual o processo de adopção foi iniciado.
3.
O abono é concedido:
a)
oficiosamente, por filho que ainda não tiver atingido a idade de 18 anos;
b)
a pedido fundamentado do funcionário interessado, por filho de 18 a 26 anos de idade que esteja a adquirir formação escolar ou profissional.
4.
Pode, excepcionalmente, ser equiparado a filho a cargo, por decisão particular e fundamentada da entidade competente para proceder a nomeações, tomada com base em documentos comprovativos, qualquer pessoa relativamente à qual o funcionário tenha a obrigação de alimentos e cujo sustento lhe imponha pesados encargos.
5.
O abono continua a ser pago sem qualquer limitação de idade se o filho sofrer de doença grave ou de enfermidade que o impeça de acorrer à satisfação das suas necessidades, e durante todo o tempo em que se mantiver tal doença ou enfermidade.»
Este âmbito jurídico é completado pela decisão do Conselho de 15 de Março de 1976, que adopta disposições gerais de aplicação do n.° 4 do artigo 2° do anexo VII do Estatuto dos Funcionários (a seguir «disposições gerais de aplicação»). Essa decisão, adoptada no âmbito do artigo 110.°, primeiro parágrafo, do Estatuto, dispõe, no artigo 1.°, que uma pessoa pode ser excepcionalmente equiparada a filho a cargo, em conformidade com o disposto no n.° 4 do artigo 2.° do anexo, nas condições que seguidamente fixa.
O artigo 3.° da decisão enumera certas dessas condições nos seguintes termos : «A pessoa cuja equiparação se pede deve:
—
ter mais de 60 anos, se se tratar de um homem, e mais de 55 anos se se tratar de uma mulher, ou
—
ter menos de 18 anos, sendo esse limite alargado para os 26 anos, se a pessoa receber formação escolar ou profissional, ou
—
sofrer de doença ou de enfermidade que lhe impeça de acorrer à satisfação das suas necessidades.»
Finalmente, o artigo 7.° da referida decisão precisa que:
«A equiparação pode ser concedida, quando :
a)
por um lado, as condições previstas nos artigos 2° a 4.° estejam preenchidas,
b)
por outro, o montante do encargo com o sustento ... seja superior a...»
A recorrente sustenta que os n.
os
2 e 3 do artigo 2° do anexo atribuem uma competência vinculada à AIPN, que está obrigada a conceder o abono por filho a cargo sempre que verifique que as condições previstas por essa disposição estão preenchidas (acórdão do Tribunal de 18 de Janeiro de 1984, Erdini/Conselho, n.° 19,
65/83, Recueil, p. 211
). Em contrapartida, o n.° 4 do artigo 2° do anexo confere à AIPN uma margem de apreciação. Para evitar qualquer apreciação inteiramente discricionária, ou mesmo arbitrária, a recorrente admite que é oportuno, no âmbito das disposições gerais de aplicação, fixarem-se os critérios de aplicação desse artigo 2.°, n.° 4, designadamente, estabelecendo o limite acima do qual os encargos são suficientemente pesados para justificar a equiparação e, portanto, a concessão do abono por pessoa a cargo.
Todavia, segundo a recorrente, a fixação desses critérios nas disposições gerais de aplicação não pode, em caso algum, redundar na exclusão de qualquer categoria de pessoas, dado que uma aplicação automática de normas e critérios prévios irá contra a necessidade de apreciar as situações de facto, por vezes complexas, que caracterizam cada caso concreto (acórdão do Tribunal de 7 de Junho de 1972, Brandau/Conselho, n.
os
13 e 14,
46/71, Recueil, p. 373
). Desenvolvendo esse raciocínio, a recorrente considera que o artigo 3.° das disposições gerais de aplicação está ferido de ilegalidade. Com efeito, em seu entender, essa disposição acrescenta ao n.° 4 do artigo do anexo condições que o legislador comunitário não previu, pelo que originará automaticamente a exclusão de um número considerável de pessoas que tenham ultrapassado ou não tenham ainda atingido os limites de idade fixados. É, designadamente, o caso dos filhos com idades superiores a 18 anos, que poderão impor ao funcionário em questão pesados encargos financeiros por razões estranhas à formação escolar ou profissional, à doença ou à enfermidade. Concluindo, a recorrente sustenta que as disposições gerais de aplicação retiram, de facto, à administração a margem de apreciação que lhe deixou o legislador e, portanto, que a decisão impugnada se limita a dar uma aplicação automática a uma regulamentação manifestamente ilegal.
A recorrida observa, em primeiro lugar, que, em conformidade com o disposto no artigo 2.° n.° 4 do anexo, a decisão de equiparação tem natureza excepcional, como resulta do próprio teor dessa disposição estatutária: «... excepcionalmente... por decisão particular e fundamentada ... com base em documentos comprovativos ... pesados encargos...». Para precisar esses conceitos muito genéricos, as instituições estabeleceram, desde 1964, critérios objectivos, que as AIPN devem respeitar aquando do exercício do seu poder de apreciação. Foi segundo esse método, que mereceu a aprovação do Tribunal de Justiça (acórdão de 7 de Junho de 1972, Brandau, anteriormente citado), que o Conselho adoptou as disposições gerais de aplicação em questão.
A instituição recorrida expõe, em segundo lugar, a sua posição de que o pedido de equiparação apresentado pela recorrente para o seu filho não podia ser deferido, dado que o sistema do Estatuto não permite a equiparação de descendente de um funcionário a um filho a cargo quando o referido descendente não preencha as condições exigidas para beneficiar do abono por filho a cargo. Com efeito, tal equiparação constitui, no entendimento do Conselho, um desvio de procedimento que permite iludir, recorrendo a uma competência excepcional, uma disposição estatutária, aplicável a todos os filhos de funcionários, que não admite qualquer excepção. A administração acrescenta ainda que o Conselho jamais deferiu semelhantes pedidos de equiparação e julga saber que o mesmo se passa nas outras instituições.
A recorrida procede, em terceiro lugar, à refutação dos três argumentos que crê poder distinguir na crítica que a recorrente faz às disposições gerais de aplicação. Antes de mais, a administração põe em causa o alcance que a recorrente atribui ao acórdão de 7 de Junho de 1972, Brandau, n.
os
13 e 14 (anteriormente citado). Nesse processo, as disposições gerais de aplicação em questão foram invocadas, pelo funcionário, como condições máximas que implicam para a administração, sem que esta tenha qualquer margem de apreciação, a obrigação de conceder o abono familiar pedido. Pelo contrário, no presente litígio sustenta-se que as disposições gerais de execução apenas estabelecem condições mínimas e a sua aplicação é contestada pelo funcionário com o fundamento de que não deixam qualquer margem de apreciação à administração. Acresce que o Conselho nega que as disposições gerais de aplicação acrescentem condições suplementares não previstas pelo Estatuto. Afirma que as condições referentes aos pontos em litígio (idade de 18 a 26 anos, formação escolar ou profissional) remetem para critérios idênticos aos previstos pelo Estatuto para os filhos a cargo dos funcionários. Finalmente, a recorrida nota que embora, para a recorrente, o reconhecimento de uma margem de apreciação se justifique por considerações de equidade, em parte alguma das suas alegações é avançada uma qualquer razão de equidade. O único fundamento invocado reside no facto do seu filho lhe impor pesados encargos. Esse fundamento poderia ser invocado em apoio de um auxílio nos termos do artigo 76.° do Estatuto, mas não pode, sem mais, justificar uma aplicação das normas estatutárias que exorbite do seu teor ou espírito.
O Tribunal de Primeira Instância dá por estabelecido, liminarmente, que a argumentação das partes gravita, em substância, em volta de uma única questão jurídica, ou seja, em que medida as disposições estatutárias permitem conceder a um funcionário um abono por filho a cargo a título de um filho que ultrapassou a idade de 18 anos, que não recebe formação escolar ou profissional e que não sofre de doença grave ou de enfermidade que o impeça de acorrer à satisfação das suas necessidades. Por outras palavras, a questão de direito de que depende a solução do presente litígio versa sobre a interpretação a dar ao n.° 4 do artigo 2° do anexo, e mais especificamente sobre a questão de saber se o filho de um funcionário está abrangido pela expressão «qualquer pessoa», como sustenta a recorrente, ou se essa expressão deve ser lida como visando «qualquer outra pessoa» diferente de filho de um funcionário, como pretende a recorrida.
Há que referir que o anexo, no seu artigo 2.°, n.° 2, define a noção de filho a cargo. Trata-se de filho legítimo, natural ou adoptivo do funcionário ou do seu cônjuge. Um filho assim definido confere o direito ao pagamento de um abono na medida em que seja efectivamente sustentado pelo funcionário e preencha, além disso, uma das condições enumeradas nos n.
os
3 e 5 do artigo 2.°, ou seja: a) ter menos de 18 anos de idade, b) ter idade compreendida entre 18 e 26 anos e receber formação escolar ou profissional, c) sofrer de doença grave ou de enfermidade que lhe impeça de acorrer à satisfação das suas necessidades. Em cada um desses três casos, o Estatuto confere à AIPN uma competência subordinada, no sentido de que a AIPN está obrigada a conceder o abono por filho a cargo sempre que verifique que essas condições estão preenchidas. O abono por filho a cargo é concedido oficiosamente quando se trate de um filho com menos de 18 anos e, a pedido do funcionário interessado, nos outros casos.
Pelo contrário, o n.° 4 do artigo 2.° do anexo atribui à AIPN um poder discricionário para decidir da equiparação a filho a cargo de qualquer pessoa em relação à qual o funcionário tenha uma obrigação legal de alimentos e cujo sustento lhe imponha pesados encargos. A razão de ser desta última disposição é a de permitir à AIPN, em casos excepcionais, fornecer assistência a funcionários que suportem pesados encargos que lhes sejam impostos por uma obrigação legal.
A diferente natureza das competências da AIPN que estão previstas, por um lado, nos n.
os
3 e 5 do artigo 2.° do anexo e, por outro, no n.° 4 desse artigo, bem como os termos gerais utilizados por esta última disposição («qualquer pessoa») — sendo esses termos idênticos em todas as versões linguísticas, com excepção da versão italiana —, permitem considerar que o legislador comunitário não entendeu excluir do âmbito de aplicação do n.° 4 do artigo 2.°, devido apenas à sua qualidade de «filho legítimo, natural ou adoptivo do funcionário ou do seu cônjuge», na acepção do n.° 2 do artigo 2.°, o filho que não satisfaz as condições de concessão do abono por filho a cargo definidas nos n.
os
3 e 5.
Na falta de indicação em contrário no Estatuto, não se pode proceder a uma interpretação que, ao excluir do benefício de uma norma geral os filhos de um funcionário, não seria conforme ao princípio da igualdade de tratamento, que proíbe as discriminações fundadas apenas no critério da qualidade de uma pessoa. Tal exclusão seria tanto menos justificada quanto o laço familial que une o funcionário ao seu filho é mais forte que aquele que o une a outras pessoas — como os pais, os avós e o ex-cônjuge — para as quais, quer as disposições gerais de aplicação do artigo 2.°, n.° 4, do anexo adoptadas pelas instituições quer a jurisprudência do Tribunal de Justiça, reconheceram a possibilidade de beneficiar de uma decisão de equiparação (ver acórdãos do Tribunal de Justiça de 7 de Junho de 1972, Brandau, anteriormente citado, de 21 de Novembro de 1974, Moulijn/Comissão,
6/74, Recueil, p. 1287
; ver ainda a matéria de facto na origem dos acórdãos de 19 de Janeiro de 1984, Erdini, n.° 2, anteriormente citado, e de 23 de Março de 1988, Mouriki/Comissão,
248/87, n.° 2, Colect., p. 1721
).
Urna tal solução não pode levar a um desvio de procedimento, como sustenta a recorrida. Com efeito, esse argumento seria pertinente na hipótese de o n.° 4 do artigo 2.° do anexo apenas ter como alcance permitir a equiparação a filhos a cargo, nas mesmas condições — de idade e outras — que as previstas nos n.
os
3 e 5 do mesmo artigo, de filhos efectivamente sustentados por um funcionário, que não tivessem a qualidade de filho legítimo, natural ou adoptivo desse funcionário ou do seu cônjuge. Mas, a partir do momento em que as disposições gerais de execução adoptadas pelas instituições e a jurisprudência do Tribunal de Justiça admitiram, como já foi referido, que diversas categorias de pessoas podem beneficiar de uma decisão de equiparação, não se pode admitir que o sistema do Estatuto impeça que um funcionário peça a equiparação do seu próprio filho a um «filho a cargo». Assim, há que considerar que este último conceito foi especificamente criado pelo Estatuto (artigo 2.°, n.° 2, do anexo) para determinar os três casos em que a concessão do benefício do abono familiar é automática [artigo 2.°, n.
os
3, alíneas a) e b), e n.° 5]. A noção de filho a cargo não pode, pois, obstar à equiparação do próprio filho de um funcionário a filho a cargo em razão do diferente alcance das disposições do artigo 2.°, n.
os
2, 3 e 5, por um lado, e do artigo 2.°, n.° 4, por outro.
No que se refere à excepção de ilegalidade suscitada pela recorrente em relação aos artigos 3.° e 7° da decisão do Conselho de 15 de Março de 1976 que adopta disposições gerais de aplicação do artigo 2°, n.° 4 do anexo, convém analisá-la à luz da interpretação dada anteriormente a esse artigo do anexo.
A esse respeito, há que referir previamente que as disposições gerais de aplicação adoptadas no âmbito do artigo 110.°, primeiro parágrafo, do Estatuto podem fixar critérios aptos a guiar a administração no exercício do seu poder discricionário ou a precisar o alcance de disposições estatutárias destituídas de clareza. Todavia, não podem, pela via da precisão de um termo estatutário claro, restringir o âmbito de aplicação do Estatuto (ver, nesse sentido, os acórdãos do Tribunal de Justiça de 8 de Julho de 1965, Willame/Comissão,
110/63, Recueil, p. 803
, e de 7 de Junho de 1972, Brandau, anteriormente citado, bem como o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Junho de 1990, Gouvras-Laycock/Comissão,
T-44/89, Colect., p. II-217
).
Concretamente, o termo «qualquer pessoa», que figura no n.° 4 do artigo 2.° do anexo, é claro e não necessita de qualquer precisão. Os artigos das disposições gerais de aplicação impugnados, esforçando-se em precisar esse termo, impõem limites de idade mínimos e máximos aplicáveis a pessoas equiparáveis a um filho a cargo. Desse modo, as referidas disposições gerais de aplicação excluem do âmbito de aplicação do n.° 4 do artigo 2.° do anexo todas as pessoas que se encontram entre os limites de idade impostos, privando assim a AIPN da possibilidade de exercer o seu poder de apreciação em cada caso concreto. Por conseguinte, os artigos das disposições gerais de aplicação impugnados estão viciados de ilegalidade e a respectiva excepção que a recorrente suscitou deve ser considerada procedente.
Do conjunto das considerações precedentes resulta que a decisão impugnada, ao recusar à recorrente a equiparação do seu filho a um filho a cargo com o único fundamento em que este está excluído do âmbito de aplicação do n.° 4 do artigo 2.° do anexo, está ferida de um erro de direito e, por conseguinte, deve ser anulada.
Em conformidade com o disposto no artigo 176.° do Tratado CEE, compete à AIPN tomar as medidas necessárias à execução do presente acórdão, voltando a analisar o pedido da recorrente, à luz da interpretação que acima foi dada ao n.° 4 do artigo 2.° do anexo.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual do Tribunal de Justiça, aplicável
mutatis mutandis
ao processo no Tribunal de Primeira Instância, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o houver requerido. Tendo o Conselho sido vencido, há que condená-lo nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)
decide :

1)
A decisão do Secretariado-Geral do Conselho, que recusou à recorrente a equiparação do seu filho a um filho a cargo, é anulada.

2)
O Conselho é condenado nas despesas.

Yeraris
Vesterdorf
Lenaerts
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 14 de Dezembro de 1990.
O secretário
H. Jung
O presidente
C. Yeraris
(
*1
)	Lingua do processo: francês.