CELEX: 62000CJ0140
Niet-nakoming
Visserij
Instandhouding en beheer van visbestanden
Maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 12 april 2000, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht voor elk van de jaren 1991 tot en met 1996 vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, door
- voor het gebruik van de hem toegewezen quota geen passende voorschriften vast te stellen,
- geen inspecties en andere controles te verrichten zoals vereist ingevolge de geldende gemeenschapsverordeningen,
- de visserij niet voorlopig te beëindigen zodra de quota waren uitgeput,
- geen strafrechtelijke of administratieve stappen te ondernemen tegen de kapiteins van vaartuigen die de verordeningen hebben overtreden, of tegen andere personen die voor een dergelijke overtreding verantwoordelijk zijn,
niet de verplichtingen is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 5, lid 2, van verordening (EEG) nr. 170/83 van de Raad van 25 januari 1983 tot instelling van een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden (PB L 24, blz. 1), of, vanaf 1 januari 1993, artikel 9, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3760/92 van de Raad van 20 december 1992 tot invoering van een communautaire regeling voor de visserij en de aquacultuur (PB L 389, blz. 1), alsmede de artikelen 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2241/87 van de Raad van 23 juli 1987 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten (PB L 207, blz. 1), of, vanaf 1 januari 1994, artikel 2 van verordening (EEG) nr. 2847/93 van de Raad van 12 oktober 1993 tot invoering van een controleregeling voor het gemeenschappelijk visserijbeleid (PB L 261, blz. 1), artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87 of artikel 21 van verordening nr. 2847/93, artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87 of artikel 31 van verordening nr. 2847/93.
Toepasselijke bepalingen
2 Verordening nr. 170/83 had volgens artikel 1, eerste alinea, ervan tot doel de bescherming van de visgronden, de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee en een duurzame en evenwichtige exploitatie daarvan onder verantwoorde economische en sociale omstandigheden".
3 Volgens de artikelen 2, lid 2, sub d, en 3 van verordening nr. 170/83, konden de uit hoofde van deze regeling vastgestelde maatregelen bestaan uit de beperking van de visserijactiviteiten, met name door beperking van de totaal toegestane vangsten" (hierna: TAC"). Wanneer TAC's nodig zijn, worden deze elk jaar op voorstel van de Commissie bij verordening van de Raad vastgesteld. In deze verordeningen worden, voor het volgende kalenderjaar, de TAC voor geheel de Gemeenschap en het quotum voor elke lidstaat vastgesteld. De TAC's en de quota worden per bestand, dat wil zeggen per soort in een bepaalde zone, vastgesteld.
4 Artikel 5, lid 2, van verordening nr. 170/83 bepaalde:
De lidstaten stellen, in overeenstemming met de geldende communautaire bepalingen, de voorschriften vast voor het gebruik van de hun toegewezen quota. [...]"
5 Verordening nr. 170/83 werd per 1 januari 1993 ingetrokken bij verordening nr. 3760/92, die vergelijkbare bepalingen bevat.
6 Artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3760/92 luidt:
De lidstaten stellen de Commissie elk jaar in kennis van de criteria voor de verdeling van de hun toegewezen beschikbare vangsten en van de bepalingen betreffende het gebruik daarvan die zij in overeenstemming met het gemeenschapsrecht en het gemeenschappelijk visserijbeleid hebben vastgesteld."
7 De artikelen 1 en 11 van verordening nr. 2241/87 legden de lidstaten specifieke verplichtingen op inzake inspectie van de visserijactiviteiten en beheer van de quota.
8 Artikel 1, leden 1 en 2, van verordening nr. 2241/87 bepaalde:
1. Teneinde te waarborgen dat alle geldende regelingen met betrekking tot de instandhoudings- en controlemaatregelen worden nageleefd, draagt iedere lidstaat op zijn grondgebied en in de onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende maritieme wateren zorg voor controle op de uitoefening van de visserij en bijkomende activiteiten. Hij inspecteert de vissersvaartuigen en alle activiteiten ten aanzien waarvan inspectie de mogelijkheid biedt de naleving van deze verordening te verifiëren, met name de aanvoer, de verkoop en de opslag van vis, alsmede de registratie van de aanvoer en de verkoop.
2. Wanneer de bevoegde autoriteiten van een lidstaat bij een krachtens lid 1 uitgevoerde controle of inspectie constateren dat de geldende regelingen met betrekking tot de instandhoudings- en controlemaatregelen niet zijn nageleefd, worden tegen de kapitein van het betrokken vaartuig of tegen elke andere verantwoordelijke persoon strafrechtelijke of administratieve stappen ondernomen."
9 Artikel 11, leden 1 tot en met 3, van dezelfde verordening bepaalde:
1. Alle vangsten door vaartuigen die de vlag van een lidstaat voeren of die in een lidstaat zijn geregistreerd, uit een bestand of groep bestanden waarvoor quota gelden, worden, ongeacht de plaats van aanlanding, in mindering gebracht op het betrokken quotum.
2. Iedere lidstaat stelt de datum vast waarop, ten gevolge van de vangsten uit een aan quota onderworpen bestand of groep bestanden, verricht door vissersvaartuigen die de vlag van die lidstaat voeren of daar zijn geregistreerd, het voor deze lidstaat met betrekking tot dat bestand of die groep bestanden geldende quotum wordt geacht volledig te zijn gebruikt. Hij vaardigt met ingang van die datum een voorlopig verbod uit op het vangen van vis uit dat bestand of die groep bestanden door de bedoelde vaartuigen, alsmede op het aan boord houden, overladen en lossen voorzover de vangsten na die datum zijn gedaan en stelt een datum vast tot welke het overladen en het lossen of de laatste kennisgevingen over de vangsten zijn toegestaan. Deze maatregel wordt onverwijld medegedeeld aan de Commissie, die de overige lidstaten hiervan in kennis stelt.
3. Na ontvangst van een mededeling uit hoofde van lid 2, of op eigen initiatief, stelt de Commissie op de grondslag van de beschikbare gegevens de datum vast waarop voor een bestand of groep bestanden ten gevolge van de vangsten die zijn onderworpen aan een TAC, een quotum of een andere kwantitatieve beperking en die zijn verricht door vissersvaartuigen die de vlag van een lidstaat voeren of in een lidstaat zijn geregistreerd, het quotum, de toewijzing of het beschikbare deel voor deze lidstaat of in voorkomend geval voor de Gemeenschap worden geacht te zijn opgebruikt.
Bij de beoordeling van de in de eerste alinea bedoelde situatie licht de Commissie de betrokken lidstaten in over de vooruitzichten in verband met een eventuele stopzetting van de visserij ingevolge het opgebruiken van de TAC.
Vissersvaartuigen die de vlag van een lidstaat voeren of daar zijn geregistreerd, zetten het vissen op een bestand of groep bestanden waarvoor vangstquota gelden, stop op de datum waarop het aan die lidstaat toegewezen quotum voor de soort van het betrokken bestand of groep bestanden wordt geacht volledig te zijn gebruikt; deze vaartuigen zetten het aan boord houden, overladen, lossen of doen lossen van dergelijke vangsten stop voorzover deze na die datum zijn gedaan."
10 Verordening nr. 2241/87 is per 1 januari 1994 vervangen door verordening nr. 2847/93.
11 Artikel 2 van laatstbedoelde verordening bepaalt:
1. Teneinde te waarborgen dat alle geldende regelingen in verband met de instandhoudings- en controlemaatregelen worden nageleefd, verricht iedere lidstaat op zijn grondgebied en in de onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende maritieme wateren controles op de uitoefening van de visserij en aanverwante activiteiten. Hij inspecteert de vissersvaartuigen en onderzoekt alle activiteiten op basis waarvan de naleving van deze verordening kan worden geverifieerd, waaronder de aanvoer, de verkoop, het vervoer en de opslag van visserijproducten, alsmede de registratie van de aanvoer en de verkoop.
2. Vissersvaartuigen die visserijactiviteiten kunnen uitoefenen en onder de vlag van een derde land in maritieme wateren onder de soevereiniteit of jurisdictie van een lidstaat varen, worden onderworpen aan een regeling inzake melding van de verplaatsingen en van de vangsten die aan boord zijn.
De lidstaten delen de Commissie de uitvoeringsbepalingen mee die zijn vastgesteld om deze procedures te doen naleven.
3. Iedere lidstaat controleert, buiten de communautaire visserijzone en voorzover deze controle nodig is om de communautaire regelingen voor die wateren te doen naleven, de visserijactiviteiten van de vissersvaartuigen die zijn vlag voeren.
4. Teneinde te waarborgen dat de inspectie zo doeltreffend mogelijk en met zo min mogelijk kosten wordt uitgevoerd, coördineren de lidstaten hun controleactiviteiten. Zij kunnen daartoe gemeenschappelijke inspectieprogramma's opzetten die hen in staat stellen vissersvaartuigen uit de Gemeenschap in de in de leden 1 en 3 bedoelde wateren te inspecteren. Zij nemen maatregelen waarbij de bevoegde nationale autoriteiten en de Commissie in de gelegenheid worden gesteld elkaar regelmatig in te lichten over de opgedane ervaring."
12 Artikel 21, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 2847/93 komt overeen met artikel 11, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 2241/87. Artikel 31 van verordening nr. 2847/93, dat in de plaats is gekomen van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87, luidt:
1. Wanneer de lidstaten, met name na een controle of inspectie op grond van deze verordening, constateren dat de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid niet zijn nageleefd, zien zij erop toe dat passende maatregelen worden getroffen, daaronder begrepen de inleiding, overeenkomstig hun nationale wetgeving, van een administratieve of strafrechtelijke actie tegen de verantwoordelijke natuurlijke of rechtspersonen.
2. De krachtens lid 1 ingeleide actie moet er, overeenkomstig de relevante bepalingen van de nationale wetgeving, voor kunnen zorgen dat het economisch voordeel van de verantwoordelijke personen wordt tenietgedaan, of leiden tot resultaten die in verhouding staan tot de ernst van de overtreding, zodat verdere overtredingen van hetzelfde type effectief worden ontraden.
3. De sancties voortvloeiend uit de in lid 2 bedoelde actie kunnen, naar gelang van de ernst van de overtreding, het volgende behelzen:
- boetes,
- inbeslagneming van verboden vistuig en verboden vangsten,
- conservatoir beslag op het vaartuig,
- tijdelijke stillegging van het vaartuig,
- schorsing van de vergunning,
- intrekking van de vergunning.
4. De bepalingen van dit artikel beletten de lidstaat van aanvoer of overlading niet de vervolging van een overtreding over te dragen aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van registratie, mits deze laatste hiermee instemt en het in lid 2 bedoelde resultaat daardoor gemakkelijker kan worden bereikt. De lidstaat van aanvoer of overlading stelt de Commissie in kennis van een dergelijke overdracht van rechtsvervolging."
De precontentieuze procedure
13 Overeenkomstig de niet-nakomingsprocedure, zond de Commissie het Verenigd Koninkrijk twee aanmaningsbrieven, respectievelijk op 19 maart 1998 inzake de overbevissing van bepaalde bestanden tussen 1991 en 1994, en op 19 februari 1999 inzake de overbevissing van bepaalde bestanden tussen 1995 en 1996.
14 De regering van het Verenigd Koninkrijk beantwoordde de eerste aanmaningsbrief op 20 mei 1998 en de tweede op 4 mei 1999.
15 Van mening dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hadden verzuimd de maatregelen vast te stellen om de in haar grieven bedoelde problemen van overbevissing op te lossen, verzond de Commissie op 26 augustus 1999 twee met redenen omklede adviezen betreffende, respectievelijk, de overbevissing tussen 1991 en 1994 en deze tussen 1995 en 1996, waarin zij de betrokken lidstaat verzocht binnen een termijn van twee maanden na ontvangst ervan de nodige maatregelen vast te stellen om aan deze adviezen te voldoen.
16 De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk beantwoordden deze met redenen omklede adviezen bij brieven van 2 december 1999. Daarin weerlegden zij alle grieven die de Commissie had ontleend aan diverse gevallen van overschrijding, tussen 1991 en 1996, van de visserijquota voor een aantal visbestanden die aan deze lidstaat waren toegewezen.
17 Met deze brieven liet het Verenigd Koninkrijk de Commissie weten dat de globale vangstcijfers voor elk bestand, waaruit de Commissie de overschrijding van de quota had afgeleid, een aantal onjuistheden bevatten. Het Verenigd Koninkrijk is meer bepaald van mening, dat de makreelvangsten in zone IV in 1991, 1993 en 1994, en de kabeljauwvangsten in de zones I en II b in 1996, minder omvangrijk waren dan de Commissie stelt. Bijgevolg was er, volgens deze lidstaat, geen overbevissing van de betrokken bestanden gedurende deze vier jaren.
18 Volgens het Verenigd Koninkrijk zijn de verschillen tussen zijn cijfers en deze van de Commissie inzake makreel voor 1991, 1993 en 1994 het gevolg van de onterechte opname van de makreelvangst in visserijzone IV a, zoals vastgesteld door de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (ICES) (makreel uit de Noordzee), in de aanvankelijk door de autoriteiten van deze lidstaat aan de Commissie meegedeelde gegevens. De cijfers inzake kabeljauw voor 1996 verschillen van de gegevens van de Commissie omdat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de vangsten ten noorden van Noorwegen aanvankelijk per vergissing hebben toegerekend op de vangsten in de wateren van de Spitsbergen-archipel.
19 Inzake deze uiteenlopende vangstcijfers stelt de Commissie dat zij verzoeken tot wijziging van deze cijfers die na opening van een niet-nakomingsprocedure en zonder bewijsmateriaal worden ingediend, niet kan aanvaarden. De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt daarentegen dat zij zowel vóór als tijdens de precontentieuze procedure de Commissie heeft laten weten dat zij een aantal van de door haar aangevoerde cijfers niet erkende.
20 De Commissie antwoordt hierop dat zij bij de afwegingen waarop haar conclusies zijn gebaseerd, enkel rekening kon houden met de maatregelen die mogelijk waren volgens het door de regering van het Verenigd Koninkrijk georganiseerde systeem tijdens de betrokken jaren - waarin blijkens de cijfers inzake het quotagebruik maatregelen moesten worden genomen ter voorkoming van overbevissing -, en dat deze gegevens niet kunnen worden herzien om na te gaan of deze regering, op grond van de cijfers waarover zij destijds beschikte, passende maatregelen heeft vastgesteld.
Het beroep
21 In haar verzoekschrift vermeldt de Commissie, aan de hand van tabellen, de bestanden in verband waarmee 31 gevallen van overbevissing zijn vastgesteld dan wel visserij in zones waarvoor aan het Verenigd Koninkrijk geen quotum was toegekend (één geval in 1995). In de tabellen zijn, voor elk van de betrokken jaren, de zones en bestanden vermeld in verband waarmee overbevissing is vastgesteld, alsmede de aan het Verenigd Koninkrijk toegekende quota en de mate van overbevissing.
22 Dienaangaande legt de Commissie, voor elk van de jaren 1991 tot en met 1996, vier grieven ten laste van het Verenigd Koninkrijk:
- ontbreken van passende voorschriften voor het gebruik van de quota, in strijd met artikel 5, lid 2, van verordening nr. 170/83 en, vanaf 1 januari 1993, artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3760/92;
- ontbreken van inspectie- en controlemaatregelen, in strijd met artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2241/87 en, vanaf 1 januari 1994, artikel 2 van verordening nr. 2847/93;
- het te laat ingestelde visserijverbod, in strijd met artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87 en, vanaf 1 januari 1994, artikel 21 van verordening nr. 2847/93;
- ontbreken van strafrechtelijke of administratieve sancties, in strijd met artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87 en, vanaf 1 januari 1994, artikel 31 van verordening nr. 2847/93.
23 De eerste en de tweede grief moeten tezamen worden onderzocht.
Ontbreken van passende voorschriften voor het gebruik van de quota, alsmede ontbreken van inspectie- en controlemaatregelen
Argumenten van partijen
24 Volgens de Commissie waarborgden de in het Verenigd Koninkrijk toepasselijke bepalingen noch de naleving van de quota, noch de tijdige registratie van de aangevoerde vangsten en de onverwijlde behandeling van de aanvoeraangiften of logboekgegevens, en verzekerden deze bepalingen evenmin dat het visserijverbod wordt ingesteld op een ogenblik waarop nog rekening kan worden gehouden met de reeds gevangen maar nog niet aangevoerde hoeveelheden, en met de termijn die verloopt tussen de goedkeuring en de inwerkingtreding van de beslissing tot beëindiging van de visvangst.
25 Volgens haar heeft het Verenigd Koninkrijk niet toegezien op de naleving van de communautaire regeling inzake instandhoudings- en controlemaatregelen. De uitvoeringsmaatregelen van deze regeling zouden slechts doeltreffend zijn geweest indien zij de aanmelding van alle vangsten bij de bevoegde autoriteiten hadden gewaarborgd en een snelle analyse van deze gegevens mogelijk hadden gemaakt, zodat ter vermijding van overschrijding van de quota voor een bepaald bestand, tijdig een voorlopig vangstverbod had kunnen worden ingesteld. Op basis van de door het Verenigd Koninkrijk van 1991 tot en met 1996 georganiseerde regeling was het niet mogelijk tijdig nauwkeurige informatie over de visserijquota te verstrekken.
26 De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt in de eerste plaats dat de Commissie onvoldoende elementen aanvoert om het door haar verschuldigde bewijs van overbevissing in elk van de in het verzoekschrift genoemde jaren te leveren. Dit bezwaar is des te belangrijker nu een arrest van het Hof op grond van een tegen een lidstaat gerichte niet-nakomingsprocedure als bedoeld in artikel 226 EG, ertoe kan leiden dat deze lidstaat overeenkomstig artikel 228, lid 2, EG tot financiële sancties wordt veroordeeld.
27 Volgens het Verenigd Koninkrijk mag de Commissie zich, blijkens vaste rechtspraak van het Hof, niet beroepen op enig vermoeden ten betoge dat een lidstaat zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen niet is nagekomen. In casu heeft de Commissie zelfs geen poging gedaan om het systeem dat de betrokken lidstaat van 1991 tot en met 1996 hanteerde, te analyseren.
28 Dienaangaande antwoordt de Commissie dat de in haar verzoekschrift bedoelde bepalingen van gemeenschapsrecht, in hun geheel beschouwd, tot doel hebben ervoor te zorgen dat de nodige maatregelen worden vastgesteld ter eerbiediging van de met de quota verband houdende verplichtingen van de lidstaten. Het zijn veeleer deze laatsten - en niet de Commissie - die over de gedetailleerde kennis en de nodige middelen beschikken om te bepalen welke controles het meest doeltreffend zijn. Bijgevolg beschikken de lidstaten over een aanzienlijke beoordelingsmarge bij het opzetten van deze controles. Om te bewijzen dat een lidstaat zijn verplichtingen tot organisatie van een controlesysteem inzake quota niet is nagekomen, moet de Commissie dus enkel aantonen dat de door de autoriteiten van deze staat vastgestelde maatregelen ondoeltreffend zijn gebleken, en dat deze mislukking niet te wijten is aan onvoorzienbare omstandigheden.
29 In de tweede plaats betoogt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie zich voor elk van de betrokken jaren slechts op een klein aantal gevallen van overbevissing beroept. Aangezien de vastgestelde gevallen van overbevissing veeleer geïsoleerde incidenten zijn in een in wezen rationeel systeem, wijst niets erop dat het controlesysteem van het Verenigd Koninkrijk als zodanig niet deugt. Volgens het door het Verenigd Koninkrijk uit hoofde van de betrokken communautaire regeling ingevoerde systeem, wordt de visvangst aldus beheerd dat overschrijdingen van de quota meestal worden vermeden. Dat in enkele zeldzame gevallen bepaalde onjuistheden zijn ontdekt, vormt op zich geen geldige rechtsgrondslag voor de zeer algemene conclusies van de Commissie.
30 In dit verband stelt het Verenigd Koninkrijk eveneens dat, in sommige van de door de Commissie aangevoerde gevallen, het toepasselijke quotum ingevolge overbevissing met niet meer dan 5 % werd overschreden. Krachtens artikel 3, lid 2, van verordening (EG) nr. 847/96 van de Raad van 6 mei 1996 tot invoering van aanvullende voorwaarden voor het meerjarenbeheer van de TAC's en quota (PB L 115, blz. 3), mogen de lidstaten de toegestane aanlanding met ten hoogste 5 % overschrijden. Deze vangsten worden vervolgens in mindering gebracht op de quota voor de volgende jaren.
31 Bijgevolg zijn de grieven van de Commissie, indien rekening wordt gehouden met de door de betrokken lidstaat verbeterde cijfers in vier gevallen van overbevissing en met de vier gevallen waarin de toepasselijke quota met minder dan 5 % zijn overschreden, slechts gebaseerd op 23 gevallen van aanzienlijke overbevissing, voor alle gedurende de betrokken jaren aan quota onderworpen bestanden samen.
32 Volgens het Verenigd Koninkrijk, en gesteld dat de gevallen waarin het de door de Commissie aangevoerde cijfers en dus de overschrijding van de quota betwist, buiten beschouwing worden gelaten, betreffen de grieven van de Commissie slechts 7,65 % van de door hem beheerde quota. Dit cijfer weerlegt de zienswijze dat de individuele gevallen van overbevissing erop wijzen dat het controlesysteem van het Verenigd Koninkrijk slecht is georganiseerd.
33 Dienaangaande stelt de Commissie dat de betrokken periode aan de inwerkingtreding van verordening nr. 847/96 voorafging. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk niet ontkend dat gedurende die periode aanzienlijke overbevissing heeft plaatsgevonden, en heeft het niet gepoogd de oorzaken daarvan toe te lichten.
Beoordeling door het Hof
34 Om te beginnen zij opgemerkt, dat de Commissie op grond van artikel 226 EG, telkens wanneer zij van oordeel is dat een lidstaat inbreuk heeft gemaakt op een van zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen, een niet-nakomingsprocedure kan inleiden, zonder dat zij onderscheid behoeft te maken naar gelang van de aard of het belang van de inbreuk. Een dergelijke procedure berust immers op de objectieve vaststelling van de niet-nakoming door een lidstaat van de verplichtingen die het Verdrag of een handeling van afgeleid recht hem oplegt (arresten van 1 maart 1983, Commissie/België, 301/81, Jurispr. blz. 467, punt 8; 27 november 1990, Commissie/Italië, C-209/88, Jurispr. blz. I-4313, punt 13; 1 oktober 1998, Commissie/Spanje, C-71/97, Jurispr. blz. I-5991, punt 14, en 1 februari 2001, Commissie/Frankrijk, C-333/99, Jurispr. blz. I-1025, punten 32 en 33).
35 Er zij aan herinnerd dat, volgens artikel 5, lid 2, van verordening nr. 170/83 en, vanaf 1 januari 1993, artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3760/92, de lidstaten de criteria vaststellen voor de verdeling van de hun toegewezen beschikbare vangsten en van de bepalingen betreffende het gebruik daarvan die zij in overeenstemming met het gemeenschapsrecht en het gemeenschappelijk visserijbeleid hebben vastgesteld". Vanuit dit oogpunt leggen artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2241/87 en, vanaf 1 januari 1994, artikel 2 van verordening nr. 2847/93 de lidstaten de verplichting op passende controlemaatregelen vast te stellen voor de eerbiediging van alle bepalingen van de communautaire regeling inzake instandhouding en beheer van de visbestanden. Deze maatregelen zijn dus nodig om de werking van deze regeling, en met name de eerbiediging van de aan de lidstaten toegewezen quota, te garanderen.
36 In casu voert de Commissie tot staving van haar beroep gedetailleerde feitelijke gegevens aan inzake de bestanden per vissoort, de betrokken zones, de toegewezen quota en de vastgestelde tonnages van overbevissing of verboden visvangst. Op basis van deze gegevens kunnen, voor 1991, zeven gevallen van overbevissing ten belope van 9 222 ton in totaal worden vastgesteld, vier gevallen van overbevissing ten belope van 1 486 ton in totaal in 1992, zes gevallen van overbevissing ten belope van 4 404 ton in totaal in 1993, drie gevallen van overbevissing ten belope van 5 009 ton in totaal in 1994, zes gevallen van overbevissing ten belope van 424 ton in totaal in 1995, en vijf gevallen van overbevissing ten belope van 971 ton in totaal in 1996.
37 In de eerste plaats zij vastgesteld dat, van deze 31 gevallen van overbevissing, het Verenigd Koninkrijk 23 gevallen van aanzienlijke overbevissing gedurende de vijf betrokken jaren erkent. Op vier uitzonderingen na, aanvaardt het de cijfers die de Commissie in haar verzoekschrift vermeldt.
38 Wat in de tweede plaats de vier gevallen van overbevissing betreft waarmee volgens het Verenigd Koninkrijk geen rekening mag worden gehouden omdat de overschrijding nog geen 5 % bedroeg, kan worden volstaan met vast te stellen dat deze lidstaat zich in casu niet kan beroepen op artikel 3, lid 2, van verordening nr. 847/96, aangezien deze verordening op 1 januari 1997 in werking is getreden en in ieder geval niet van toepassing is op de betrokken visserijjaren.
39 Wat in de derde plaats de vier gevallen van overbevissing betreft waarvoor het Verenigd Koninkrijk de gegevens van de Commissie betwist, zij vastgesteld dat de communautaire regeling van de TAC's en visserijquota in wezen slechts naar behoren kan werken indien de door de lidstaten vergaarde gegevens betrouwbaar zijn. Dit is bovendien noodzakelijk opdat de Commissie haar controletaken kan vervullen. Mitsdien stelt de Commissie terecht dat zij bij de beoordelingen waarop haar conclusies zijn gebaseerd, enkel rekening kon houden met de maatregelen die mogelijk waren volgens het door deze lidstaat georganiseerde systeem tijdens de betrokken jaren, waarin blijkens de cijfers inzake het quotagebruik maatregelen moesten worden genomen ter voorkoming van overbevissing. De latere verbetering van deze gegevens door de betrokken staat kan dus niet afdoen aan de beoordeling, door de Commissie, van de nakoming van de uit deze regeling voortvloeiende verplichtingen.
40 Uit de omvang van de door de Commissie vermelde cijfers en uit de herhaling van de daaruit blijkende situatie volgt, dat de gevallen van overbevissing alleen het gevolg konden zijn van enerzijds het ontbreken van passende maatregelen voor het gebruik van de visserijquota, en anderzijds van de omstandigheid dat de betrokken lidstaat zijn controleverplichtingen niet is nagekomen (arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 35).
41 Mitsdien kan het argument van de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat de Commissie zich op een louter vermoeden en op een beperkt aantal gevallen van overbevissing baseert, niet slagen. De omstandigheid dat een lidstaat bij niet-uitvoering van een arrest van het Hof waarin een niet-nakoming wordt vastgesteld, overeenkomstig artikel 228, lid 2, EG tot financiële sancties kan worden veroordeeld, verandert niets aan de bewijslast van de Commissie inzake het bestaan van de niet-nakoming, en kan dus niet afdoen aan de vaststelling dat het Verenigd Koninkrijk in casu zijn verplichtingen niet is nagekomen.
42 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, doordat het voor elk van de jaren 1991 tot en met 1996 naliet voor het gebruik van de hem toegewezen quota passende voorschriften vast te stellen en de inspecties en andere controles te verrichten zoals vereist ingevolge de geldende gemeenschapsverordeningen, niet de verplichtingen is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 5, lid 2, van verordening nr. 170/83 en, vanaf 1 januari 1993, artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3760/92, alsmede artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2241/87 en, vanaf 1 januari 1994, artikel 2 van verordening nr. 2847/93.
De te late beëindiging van de visserij
Argumenten van partijen
43 De Commissie betoogt dat in elk van de in het verzoekschrift vermelde gevallen van overbevissing, het Verenigd Koninkrijk niet de door artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87 en, vanaf 1 januari 1994, artikel 21, lid 2, van verordening nr. 2847/93, opgelegde verplichting is nagekomen de visserij voorlopig te verbieden zodra het hem voor een bestand of groep bestanden toegewezen quotum werd geacht te zijn uitgeput. Volgens de Commissie moeten de lidstaten, blijkens de rechtspraak van het Hof, tijdig alle nodige maatregelen vaststellen ter vermijding van overschrijding van de quota, en kunnen zij geen beroep doen op praktische moeilijkheden om de niet-nakoming van deze verplichting te rechtvaardigen. In casu is de beëindiging van de visserij in bepaalde gevallen eerst meerdere weken na de uitputting van de quota in werking getreden, zodat genoemde maatregelen alleszins niet tijdig zijn vastgesteld.
44 Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk staat het feit dat bepaalde quota in sommige gevallen door overbevissing zijn overschreden, de Commissie nog niet toe met betrekking tot de jaren in kwestie op in zeer algemene bewoordingen geformuleerde gronden een niet-nakomingsprocedure te openen. Het Verenigd Koninkrijk heeft er daadwerkelijk voor gezorgd dat de meeste quota gedurende de betrokken periode zijn nageleefd, en heeft concrete maatregelen vastgesteld om de vangsten tijdig te doen beëindigen en zo overbevissing te voorkomen.
45 Deze regering betoogt bovendien dat de situatie zoals geschetst in de - bij de documenten van de Commissie gevoegde - maandelijkse verslagen van alle vangsten, niet noodzakelijkerwijs overeenstemt met de cijfers waarover het Verenigd Koninkrijk daadwerkelijk tijdens de betrokken periode beschikte. De gegevens verschillen van elkaar doordat de bevoegde diensten van de genoemde lidstaat real time" gegevens hanteren (binnen de 48 uren na het lossen ingediende aanvoeraangiften van de vaartuigen die de vlag van het Verenigd Koninkrijk voeren en aldaar of in het buitenland aanlanden), en de door andere lidstaten en derde staten aan de Commissie meegedeelde gegevens inzake aanlanding kunnen afwijken van de cijfers die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ontvingen van de vaartuigen die zijn vlag voeren en hun vangsten in andere staten lossen.
Beoordeling door het Hof
46 In de eerste plaats zij vastgesteld dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87 voor de lidstaten de verplichting meebrengt, nog voor de quota zijn uitgeput, dwingende maatregelen vast te stellen om alle visserijactiviteiten voorlopig te verbieden. Artikel 21 van verordening nr. 2847/93 legt, per 1 januari 1994, dezelfde verplichting op. Blijkens deze bepalingen moeten de lidstaten tijdig alle maatregelen nemen die nodig zijn om overschrijding van de betrokken quota te voorkomen, teneinde met het oog op de instandhouding van de visbestanden de inachtneming van de hun toegewezen quota te verzekeren (arresten van 20 maart 1990, Commissie/Frankrijk, C-62/89, Jurispr. blz. I-925, punt 17; 7 december 1995, Commissie/Frankrijk, C-52/95, Jurispr. blz. I-4443, punten 29 en 30, en 25 april 2002, Commissie/Frankrijk, C-418/00 en C-419/00, Jurispr. blz. I-3969, punt 58).
47 Dienaangaande kan, gelet op punt 34 van het onderhavige arrest, worden volstaan met vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk niet betwist dat in elk van de door de Commissie aangevoerde gevallen van overbevissing geen enkel visserijverbod was vastgesteld, dan wel de quota waren overschreden op het ogenblik waarop het betrokken verbod inging.
48 Bijgevolg kan het argument van het Verenigd Koninkrijk, dat, enerzijds, de Commissie om een in algemene bewoordingen geformuleerde vaststelling van een niet-nakoming verzoekt en, anderzijds, dat deze lidstaat gedurende de betrokken periode daadwerkelijk heeft toegezien op de naleving van de meeste quota, niet slagen.
49 In de tweede plaats is het vaste rechtspraak dat een lidstaat zich niet kan beroepen op praktische moeilijkheden om het achterwege blijven van passende maatregelen met het oog op een tijdig visserijverbod te rechtvaardigen. Hij is integendeel verplicht dergelijke maatregelen vast te stellen en aldus het hoofd te bieden aan die moeilijkheden (arrest van 1 februari 2001, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 44).
50 Bijgevolg kunnen de praktische moeilijkheden waarop de regering van het Verenigd Koninkrijk zich beroept teneinde de verschillen te verklaren tussen de gegevens waarover het beschikte en deze waarop de Commissie zich baseert, zoals de aanvoer in derde staten en de schommelingen van de aangevoerde hoeveelheden in de overige lidstaten of in derde staten, niet in aanmerking worden genomen.
51 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, doordat het in elk van de jaren 1991 tot en met 1996 naliet de visserij voorlopig te verbieden zodra de quota voorlopig waren uitgeput, niet de verplichtingen is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87 en, vanaf 1 januari 1994, artikel 21 van verordening nr. 2847/93.
Het achterwege blijven van strafrechtelijke of administratieve sancties
Argumenten van partijen
52 De Commissie stelt in haar verzoekschrift dat de lidstaten, ofschoon artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87 hen niet uitdrukkelijk de verplichting oplegt strafrechtelijke of administratieve stappen te ondernemen tegen de kapitein van het vaartuig waarmee de communautaire visserijregeling is overtreden of tegen elke andere persoon die voor een dergelijke overtreding verantwoordelijk is, toch, gelet op artikel 10 EG, dergelijke maatregelen moeten vaststellen in geval van ernstige overtredingen van genoemde regeling. Volgens de Commissie moeten tegen deze personen stappen worden ondernomen ter verzekering van de naleving van de gemeenschapsverordeningen inzake visserij. Dit geldt des te meer, nu in artikel 31, lid 2, van verordening nr. 2847/93 is bepaald dat de sancties ervoor moeten kunnen zorgen dat het economische voordeel die de verantwoordelijke personen uit hun overtreding hebben gehaald, wordt tenietgedaan, en in verhouding moeten staan tot de ernst van de overtreding, zodat zij ontradend zijn.
53 Volgens de Commissie blijkt uit de door haar gerapporteerde gevallen van overbevissing dat, in talrijke gevallen, nog gedurende een bepaalde periode na ingang van het visserijverbod vangsten werden aangemeld. Dit zijn ernstige aanwijzingen van schendingen van het verbod, en van het achterwege blijven van stappen tegen deze schendingen. Een dergelijk verzuim kan niet door praktische moeilijkheden worden gerechtvaardigd.
54 Het Verenigd Koninkrijk stelt dat tijdens geheel de betrokken periode zijn beleid erin bestond stappen te ondernemen telkens wanneer elementen voorhanden waren die voor de strafrechter een afdoend bewijs van een overtreding vormen. Dit blijkt uit de lijst in bijlage bij zijn verweerschrift, waarin de ondernomen stappen en officiële waarschuwingen zijn opgesomd betreffende vaartuigen die actief zijn geweest na ingang van het visserijverbod of in een zone waarvoor aan het Verenigd Koninkrijk geen enkel quotum was toegekend.
55 Het Verenigd Koninkrijk gaat eveneens in op de specifieke gevallen van overbevissing waarop de Commissie zich beroept. Dienaangaande betoogt het dat de vervolgingen in bepaalde gevallen niet succesvol waren, omdat voor de rechter niet het afdoend bewijs kon worden geleverd van de overbevissing. In andere gevallen werden administratieve stappen ondernomen. In nog andere gevallen werd het, gezien de omstandigheden, niet wenselijk geacht strafrechtelijke of administratieve stappen te ondernemen. Bovendien opende het Verenigd Koninkrijk in een aantal gevallen geen procedure omdat de nationale autoriteiten, gelet op de geplande - maar nooit verwezenlijkte - quotaruil met de Duitse Bondsrepubliek, een voortzetting van de visserijactiviteiten hadden toegestaan.
Beoordeling door het Hof
56 In de eerste plaats zij opgemerkt dat, in geval van schending van de communautaire regeling inzake instandhouding van en controle op de visbestanden, de bevoegde autoriteiten van een lidstaat krachtens artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87 strafrechtelijke of administratieve stappen moeten ondernemen tegen de kapiteins van het betrokken vaartuig of tegen elke andere verantwoordelijke persoon. Artikel 31 van verordening nr. 2847/93 legt de lidstaten vanaf 1 januari 1994 dezelfde verplichting op, waarbij in lid 2 is gepreciseerd dat deze actie ervoor moet kunnen zorgen dat het economisch voordeel van de verantwoordelijke personen wordt tenietgedaan, of [moet] leiden tot resultaten die in verhouding staan tot de ernst van de overtreding, zodat verdere overtredingen van hetzelfde type effectief worden ontraden".
57 Zouden de bevoegde autoriteiten van een lidstaat namelijk stelselmatig afzien van vervolging van de voor dergelijke overtredingen verantwoordelijke personen, dan zouden zowel het behoud en het beheer van de visbestanden als de eenvormige toepassing van het gemeenschappelijk visserijbeleid in gevaar komen (arrest van 7 december 1995, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 35).
58 Bijgevolg moest het Verenigd Koninkrijk, vanaf de door de Commissie vastgestelde data waarop in de betrokken jaren het vangstverbod inging, strafrechtelijke of administratieve stappen ondernemen tegen de personen die verantwoordelijk waren voor de voortzetting van de verboden visserijactiviteiten.
59 In casu kan worden volstaan met vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk, ondanks de gegevens in bijlage bij zijn dupliek, slechts in enkele gevallen stappen heeft ondernomen tegen personen die voor inbreuken op de communautaire regeling verantwoordelijk zijn, hoewel tijdens de betrokken jaren toch een aanzienlijk aantal onregelmatigheden bij de visserij werd vastgesteld. Bijgevolg kan het argument van het Verenigd Koninkrijk, dat de Commissie specifieke bewijselementen moet aanvoeren, niet slagen (arrest van 7 december 1995, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 36).
60 In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een lidstaat zich niet kan beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van zijn nationale rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit communautaire voorschriften voortvloeiende verplichtingen (arresten van 8 juni 1993, Commissie/Nederland, C-52/91, Jurispr. blz. I-3069, punt 36, en 25 april 2002, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 59). De specifieke argumenten die het Verenigd Koninkrijk heeft aangevoerd om het achterwege blijven van strafrechtelijke of administratieve stappen in bepaalde gevallen te rechtvaardigen, kunnen dus niet slagen.
61 Mitsdien moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, door voor elk van de jaren 1991 tot en met 1996 geen strafrechtelijke of administratieve stappen te hebben ondernomen tegen de kapiteins van vaartuigen die de geldende gemeenschapsverordeningen hebben overtreden, of tegen elke andere persoon die voor een dergelijke overtreding verantwoordelijk is, niet de verplichtingen is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87 en, vanaf 1 januari 1994, artikel 31 van verordening nr. 2847/93.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
62 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door, voor elk van de jaren 1991 tot en met 1996,
- voor het gebruik van de hem toegewezen quota geen passende voorschriften vast te stellen, en evenmin inspecties en andere controles te verrichten zoals vereist ingevolge de geldende gemeenschapsverordeningen,
- de visserij niet voorlopig te verbieden zodra de quota waren uitgeput,
- geen strafrechtelijke of administratieve stappen te ondernemen tegen de kapiteins van vaartuigen die genoemde verordeningen hebben overtreden, of tegen elke andere persoon die voor een dergelijke overtreding verantwoordelijk is,
is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland niet de verplichtingen nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 5, lid 2, van verordening (EEG) nr. 170/83 van de Raad van 25 januari 1983 tot instelling van een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden, en, vanaf 1 januari 1993, artikel 9, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3760/92 van de Raad van 20 december 1992 tot invoering van een communautaire regeling voor de visserij en de aquacultuur, alsmede artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2241/87 van de Raad van 23 juli 1987 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten, en, vanaf 1 januari 1994, artikel 2 van verordening (EEG) nr. 2847/93 van de Raad van 12 oktober 1993 tot invoering van een controleregeling voor het gemeenschappelijk visserijbeleid, artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87 en, vanaf 1 januari 1994, artikel 21 van verordening nr. 2847/93, artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87 en, vanaf 1 januari 1994, artikel 31 van verordening nr. 2847/93.
2) Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland wordt verwezen in de kosten.