CELEX: 62004CJ0366
Libre circulación de mercancías
Restricciones cuantitativas
Medidas de efecto equivalente
Disposición nacional que prohíbe la venta en máquinas expendedoras de artículos de confitería sin envasar
Higiene de los productos alimenticios

1       La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de los artículos 28 CE a 30 CE y del artículo 7 de la Directiva
93/43/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, relativa a la higiene de los productos alimenticios (DO L 175, p. 1; en lo
sucesivo, «Directiva»).
2       Dicha petición se formuló en el marco de un litigio entre el Sr. Schwarz y el Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg
(alcalde de la capital del Land de Salzburgo), que había abierto un procedimiento administrativo sancionador contra dicha
persona por haber comercializado ésta en máquinas expendedoras unos artículos de confitería que no estaban envasados.

Marco normativo

Legislación comunitaria
3       El artículo 28 CE prohíbe entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las
medidas de efecto equivalente.
4       Conforme al artículo 30 CE, lo dispuesto en el artículo 28 CE no será obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la
importación justificadas, entre otros motivos, por razones de protección de la salud y de la vida de las personas y animales,
siempre que tales prohibiciones o restricciones no constituyan un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta
del comercio entre los Estados miembros.
5       El primer considerando de la exposición de motivos de la Directiva establece que la libre circulación de los productos alimenticios
es una condición previa fundamental para la realización del mercado interior.
6       Conforme al segundo considerando de la exposición de motivos de la Directiva, la protección de la salud humana constituye
un motivo de preocupación primordial.
7       En virtud del cuarto considerando de la exposición de motivos de la Directiva, deben armonizarse las normas generales de higiene
de los productos alimenticios, a fin de proteger la salud humana.
8       El artículo 1 de la Directiva dispone:
«1.      La presente Directiva establece las normas generales de higiene de los productos alimenticios y las modalidades para la verificación
de la observancia de dichas normas.
2.      La presente Directiva se aplicará sin perjuicio de las disposiciones adoptadas en el marco de normas comunitarias más específicas
en materia de higiene de productos alimenticios [...]»
9       El artículo 3, apartado 1, de la Directiva establece:
«La preparación, la transformación, la fabricación, el envasado, el almacenamiento, el transporte, la distribución, la manipulación
y la venta o el suministro de productos alimenticios se llevarán a cabo de manera higiénica.»
10     Conforme al artículo 3, apartado 2, de la Directiva, las empresas del sector alimenticio indicarán cualquier fase de su actividad
que sea determinante para garantizar la seguridad de los alimentos y velarán por que se definan, se pongan en práctica, se
cumplan y se actualicen procedimientos de seguridad adecuados, de acuerdo con los principios en los que se basa el sistema
HACCP (análisis de riesgos y puntos críticos de control).
11     El artículo 3, apartado 3, de la Directiva dispone:
«Las empresas del sector alimenticio cumplirán las normas de higiene enunciadas en el Anexo. […]»
12     El artículo 7, apartado 1, de la Directiva establece:
«En la observancia del Tratado, los Estados miembros podrán mantener, modificar o introducir, en materia de higiene de los
productos alimenticios, normas nacionales más específicas que las estipuladas por la presente Directiva, con tal de que:
–       no sean menos estrictas que las que figuran en el Anexo;
–       no constituyan restricción, obstáculo o barrera para los intercambios de productos alimenticios producidos con arreglo a la
presente Directiva.»
13     El anexo de la Directiva formula, en su parte III, las siguientes disposiciones, aplicables en particular a los locales ambulantes
o provisionales y a las máquinas expendedoras:
«1.      Los locales ambulantes y las máquinas expendedoras deberán estar situados, diseñados, construidos y mantenidos de forma que
impidan en lo posible el riesgo de contaminación de los alimentos y la presencia de insectos u otros animales dañinos.
2.      En particular y, cuando sea necesario:
[...]
b)      las superficies que estén en contacto con los alimentos deberán estar en buen estado y ser fáciles de lavar y, cuando sea
necesario, de desinfectar. Ello requerirá el uso de materiales lisos, lavables, no tóxicos a menos que las empresas del sector
alimenticio puedan convencer a las autoridades competentes de que son adecuados otros materiales;
[...]
d)      deberá contarse con material adecuado para la limpieza de los alimentos;
[...]
h)      los productos alimenticios deberán colocarse de forma que se evite, en lo posible, el riesgo de contaminación.»
14     La parte IX del citado anexo, que lleva como encabezamiento «Disposiciones aplicables a los productos alimenticios», establece
en su punto 3:
«Todos los productos alimenticios que se manipulen, almacenen, envasen, expongan y transporten estarán protegidos contra cualquier
foco de contaminación que pueda hacerlos no aptos para el consumo humano, nocivos para la salud o puedan contaminarlos de
manera que sea desaconsejable […] su consumo en ese estado. En particular, los productos alimenticios deberán colocarse y
protegerse de forma que se reduzca al mínimo todo […] riesgo de contaminación. Deberán aplicarse adecuados procedimientos
de lucha contra los insectos u otros animales nocivos.»

Normativa nacional
15     El Derecho austriaco se adaptó a lo dispuesto en la Directiva mediante el Reglamento relativo a la higiene de los productos
alimenticios (Lebensmittelhygieneverordnung), de 3 de febrero de 1998 (BGBl. II, 31/1998, en su versión publicada en el BGBl. II,
33/1999), que recogió las disposiciones de la Directiva utilizando unos términos prácticamente idénticos.
16     El artículo 1, apartados 1 y 2, del Reglamento relativo a la higiene de los artículos de confitería vendidos en máquinas expendedoras
(Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten), de 10 febrero de 1988 (BGBl. 127/1988; en lo sucesivo, «Reglamento
relativo a la higiene de los artículos de confitería»), está redactado en los siguientes términos:
«1.      A los efectos del presente Reglamento, se considerarán máquinas expendedoras de artículos de confitería todos los distribuidores
automáticos que, a cambio de la introducción de una determinada cantidad de dinero, expendan desde un depósito cerrado y a
través de un conducto de salida y una bandeja de recogida artículos de confitería elaborados con azúcar o edulcorante sustitutivo.
2.      Las máquinas expendedoras de artículos de confitería se instalarán o se colocarán de modo que no estén expuestas directamente
a la luz solar. Se protegerá la bandeja de recogida de las inclemencias del tiempo para evitar que se ensucie.»
17     A tenor del artículo 2 del Reglamento relativo a la higiene de los artículos de confitería:
«Quedará prohibida la venta en máquinas expendedoras de artículos de confitería elaborados con azúcar o edulcorante sustitutivo
que no estén envasados.»

Procedimiento principal y cuestión prejudicial
18     El Sr. Schwarz fue objeto de varias resoluciones administrativas de carácter sancionador adoptadas por el alcalde de la ciudad
de Salzburgo, que le imputaba la comercialización mediante máquinas expendedoras de diversos tipos de chicle no envasados,
en contra de las exigencias establecidas en el artículo 2 del Reglamento relativo a la higiene de los artículos de confitería.
19     El Sr. Schwarz interpuso un recurso contra dichas resoluciones ante el Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg, en el cual
alegaba que el Reglamento relativo a la higiene de los artículos de confitería y, en particular, su artículo 2, resulta incompatible
con el Derecho comunitario y, en especial, con lo dispuesto en la Directiva.
20     Al considerar que el litigio que se le había planteado requería la interpretación del Derecho comunitario, el Unabhängiger
Verwaltungssenat Salzburg decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se oponen los artículos 28 CE a 30 CE, en relación con el artículo 7 de la Directiva 93/43 [...], a una disposición nacional,
adoptada con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Directiva, por la que se prohíbe vender en máquinas expendedoras
artículos de confitería, elaborados con azúcar o edulcorante sustitutivo, sin estar envasados?»

Sobre la cuestión prejudicial

Observaciones presentadas al Tribunal de Justicia
21     El Sr. Schwarz alega que la exigencia de un envasado individual para los chicles, establecida en el artículo 2 del Reglamento
relativo a la higiene de los artículos de confitería, tiene como efecto impedir la libre circulación de los productos alimenticios
y no se ajusta al artículo 7 de la Directiva. Esta disposición nacional exige que las referidas mercancías destinadas al mercado
austriaco estén especialmente envasadas y, por lo tanto, tales mercancías no pueden seguir comercializándose en las máquinas
expendedoras que actualmente se hallan en servicio en Austria. A su juicio, ello entraña, en la práctica, una prohibición
de comercializar productos que no sean austriacos, puesto que los fabricantes extranjeros no están dispuestos a fabricar productos
envasados únicamente para dicho mercado.
22     Según el Sr. Schwarz, dicho obstáculo a la importación no se halla justificado por ninguno de los motivos señalados en el
artículo 30 CE ni, en particular, por la protección de la salud humana. Estima que, si dicha protección justificara la adopción
de medidas como las previstas en el artículo 2 del Reglamento sobre la higiene de los artículos de confitería, los chicles
no podrían venderse sin envasar en las máquinas expendedoras ni en Alemania ni en Italia, donde las condiciones en el exterior,
y en particular las climáticas, son comparables a las de Austria. Además, el demandante en el asunto principal alega que,
aun cuando se envasaran las mercancías, el consumidor debería también quitar dicho envase, generalmente con las manos desnudas,
de forma que existiría, pese a todo, un eventual riesgo de contaminación a través de la bandeja de recogida.
23     La Comisión de las Comunidades Europeas considera que una disposición como la del artículo 2 del Reglamento relativo a la
higiene de los artículos de confitería constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación
a efectos del artículo 28 CE. Dicho artículo 2 tiene como consecuencia hacer más onerosa la importación a Austria de unos
productos que se comercializan legalmente en otros Estados miembros.
24     Al no conocer las motivaciones concretas que llevaron al legislador austriaco a prohibir la comercialización en máquinas expendedoras
de artículos de confitería que no estuvieran envasados, la Comisión estima que no se halla en condiciones de pronunciarse
de una forma taxativa sobre la existencia de un posible riesgo para la salud de las personas ni, por consiguiente, acerca
de la justificación de la mencionada disposición nacional con arreglo al artículo 30 CE. No obstante, la Comisión alega que
la evaluación del riesgo no puede fundarse en unas consideraciones puramente hipotéticas y que el riesgo real para la salud
pública que se alega debe resultar suficientemente acreditado sobre la base de datos científicos recientes, disponibles en
la fecha de adopción de la medida restrictiva.

Respuesta del Tribunal de Justicia
25     Procede precisar que el artículo 29 CE, mencionado por el órgano jurisdiccional remitente, no resulta pertinente para la respuesta
a la petición de decisión prejudicial. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia se limitará a interpretar los artículos 28 CE
y 30 CE, así como la Directiva.
26     La Directiva no regula la exigencia de envasado de los productos alimenticios despachados mediante máquinas expendedoras.
Por consiguiente, las medidas nacionales referentes a esta cuestión no han sido armonizadas a nivel comunitario.
27     En consecuencia, unas medidas nacionales de esta índole deben apreciarse a la luz de las disposiciones del Tratado CE que
regulan la libre circulación de mercancías.
28     La prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, contenida en el artículo 28 CE, afecta
a cualquier medida que puede obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario (véanse,
en particular, las sentencias de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, apartado 5; de 12 de marzo de 1987,
Comisión/Alemania, denominada «Ley de pureza de la cerveza», 178/84, Rec. p. 1227, apartado 27; de 23 septiembre de 2003,
Comisión/Dinamarca, C‑192/01, Rec. p. I‑9693, apartado 39, y de 5 de febrero de 2004, Comisión/Italia, C‑270/02, Rec. p. I‑1559,
apartado 18).
29     Está acreditado que el artículo 2 del Reglamento relativo a la higiene de los artículos de confitería exige que los chicles
comercializados en Austria en máquinas expendedoras estén envasados, siendo así que de los autos remitidos al Tribunal de
Justicia por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que, en el extranjero, en particular en Alemania, estas mismas
mercancías pueden comercializarse sin envasado. De ello deriva que aquellos importadores que pretendan comercializar dichas
mercancías en Austria están obligados a envasarlas, lo cual hace más onerosa su importación al citado Estado miembro. Consta
asimismo en autos que las máquinas expendedoras concebidas para mercancías no envasadas no pueden utilizarse para mercancías
envasadas. De ello se desprende que la referida disposición nacional constituye, en principio, una medida de efecto equivalente
a las restricciones cuantitativas a efectos del artículo 28 CE.
30     No obstante, según una reiterada jurisprudencia, una normativa nacional que obstaculice la libre circulación de mercancías
no es necesariamente contraria al Derecho comunitario si puede justificarse por una de las razones de interés general enumeradas
en el artículo 30 CE o por una de las exigencias imperativas establecidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia,
en el supuesto de que la normativa nacional sea indistintamente aplicable (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de
febrero de 1979, Rewe‑Zentral, denominada «Cassis de Dijon», 120/78, Rec. p. 649, apartado 8, y Comisión/Italia, antes citada,
apartado 21).
31     Habida cuenta de que, según el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 2 del Reglamento relativo a la higiene de los
artículos de confitería halla su justificación principalmente en la exigencia de protección de la salud pública, a la que
se refiere expresamente el artículo 30 CE, es esta disposición del Derecho comunitario la que debe servir de referencia para
examinar si dicho Derecho se opone o no a una normativa nacional de la índole del citado artículo 2.
32     Por lo que atañe a la comercialización de productos alimenticios, el Tribunal de Justicia ha declarado que, a falta de armonización,
corresponde a los Estados miembros decidir qué grado de protección de la salud y de la vida de las personas pretenden garantizar,
teniendo en cuenta, al mismo tiempo, las exigencias de la libre circulación de las mercancías dentro de la Comunidad (véanse,
en este sentido, las sentencias de 14 de julio de 1983, Sandoz, 174/82, Rec. p. 2445, apartado 16; de 25 julio de 1991, Aragonesa
de Publicidad Exterior y Publivía, asuntos acumulados C‑1/90 y C‑176/90, Rec. p. I‑4151, apartado 16; de 25 de mayo de 1993,
LPO, C‑271/92, Rec. p. I‑2899, apartado 10; Comisión/Dinamarca, antes citada, apartado 42, y de 2 diciembre de 2004, Comisión/Países
Bajos, C‑41/02, Rec. p. I‑11375, apartado 42).
33     No obstante, las medidas adoptadas deben ser aptas para alcanzar uno o varios de los objetivos contemplados en el artículo
30 CE, en el presente caso la protección de la salud pública, y proporcionadas, es decir, no deben ir más allá de lo necesario
para alcanzar el objetivo perseguido (véanse, en particular, las sentencias LPO, antes citada, apartado 12, y de 8 de junio
de 1993, Comisión/Bélgica, C‑373/92, Rec. p. I‑3107, apartado 8).
34     Según la resolución de remisión, a juicio de la Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (Agencia
austriaca para la salud y la seguridad de los alimentos), la prohibición contenida en el artículo 2 del Reglamento relativo
a la higiene de los artículos de confitería se justifica por razones de protección de la salud pública, dado que, en el pasado,
se habían producido deterioros en los productos no envasados en el depósito de las máquinas expendedoras causados por la humedad
o los insectos, en particular las hormigas.
35     El órgano jurisdiccional remitente señala asimismo que la referida prohibición incrementa considerablemente la seguridad de
los productos alimenticios de que se trata. Dicho órgano jurisdiccional observa, a este respecto, que aquellos consumidores
que adquieran artículos de confitería no envasados en las máquinas expendedoras deben tocar obligatoriamente la mercancía
y la bandeja de recogida con las manos desnudas sin habérselas lavado previamente. El mencionado órgano jurisdiccional considera
que la posibilidad de que gérmenes patógenos contaminen la bandeja y pasen de ella a la mercancía elegida por el cliente no
resulta en absoluto puramente teórica.
36     Así, procede observar que, por las razones oportunamente expuestas por la Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit
GmbH y por el órgano jurisdiccional remitente, la prohibición contenida en el artículo 2 del Reglamento relativo a la higiene
de los artículos de confitería constituye una medida adecuada y proporcionada para proteger la salud pública.
37     Es preciso señalar, además, que ninguno de los datos que obran en autos permite afirmar que los motivos de salud pública invocados
para justificar el artículo 2 del Reglamento relativo a la higiene de los artículos de confitería hayan sido desviados de
sus fines y utilizados para discriminar a las mercancías originarias de otros Estados miembros o proteger indirectamente determinadas
producciones nacionales (véanse, en este sentido, la sentencia de 14 de diciembre de 1979, Henn y Darby, 34/79, Rec. p. 3795,
apartado 21, y la sentencia Aragonesa de Publicidad Exterior y Publivía, antes citada, apartado 20).
38     Habida cuenta de todas las consideraciones precedentes, procede responder a la cuestión planteada que las disposiciones de
los artículos 28 CE y 30 CE y del artículo 7 de la Directiva no se oponen a una disposición nacional anterior a dicha Directiva
por la que se prohíbe vender en máquinas expendedoras artículos de confitería sin envasar elaborados con azúcar natural o
sucedáneos del azúcar.

Costas
39     Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
Las disposiciones de los artículos 28 CE y 30 CE y del artículo 7 de la Directiva 93/43/CEE del Consejo, de 14 de junio de
1993, relativa a la higiene de los productos alimenticios, no se oponen a una disposición nacional anterior a dicha Directiva
por la que se prohíbe vender en máquinas expendedoras artículos de confitería sin envasar elaborados con azúcar natural o
sucedáneos del azúcar.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: alemán.