CELEX: 62009CJ0001
Ayudas de Estado
Artículo 88 CE, apartado 3
Ayudas ilegales declaradas compatibles con el mercado común
Anulación de la Decisión de la Comisión
Órganos jurisdiccionales nacionales
Solicitud de recuperación de ayudas ejecutadas de forma ilegal
Suspensión del procedimiento hasta la adopción de una nueva Decisión de la Comisión
Circunstancias excepcionales que podrían limitar la obligación de restitución

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 88 CE, apartado 3.
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre Centre d’exportation du livre français (en lo sucesivo, «CELF»)
y el ministre de la Culture et de la Communication, por una parte, y Société internationale de diffusion et d’édition (en
lo sucesivo, «SIDE»), por otra parte, relativo a unas ayudas abonadas por el Estado francés a CELF.

Litigio principal y cuestiones prejudiciales

Hechos que originaron el litigio y los procedimientos ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas
Hasta 2009, CELF era una sociedad anónima cooperativa que ejercía una actividad de comisionista exportador.
Su objeto social era despachar directamente al extranjero y a los territorios y departamentos franceses de ultramar pedidos
de libros, folletos y todo tipo de soportes de comunicación y, de forma más general, realizar todo tipo de operaciones dirigidas,
en particular, a desarrollar la promoción de la cultura francesa por el mundo mediante dichos soportes.
Entre 1980 y 2002, CELF recibió subvenciones de explotación concedidas por el Estado francés para compensar el exceso de coste
del despacho de los pedidos de pequeña cuantía efectuados por libreros establecidos en el extranjero.
A raíz de una denuncia presentada durante el año 1992 por SIDE, competidora de CELF, la Comisión de las Comunidades Europeas
admitió, mediante Decisión NN 127/92, de 18 de mayo de 1993, cuyo anuncio fue publicado en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
el 25 de junio de 1993 (DO C 174, p. 6), la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común. En consecuencia,
consideró que no procedía plantear objeciones.
Mediante sentencia de 18 de septiembre de 1995, SIDE/Comisión (T‑49/93, Rec. p. II‑2501), el Tribunal General anuló dicha
Decisión, en la medida en que se refería a la subvención concedida exclusivamente a CELF para compensar el exceso de coste
del despacho de pedidos de pequeña cuantía de libros en francés efectuados por libreros establecidos en el extranjero. Consideró
que la Comisión habría debido incoar el procedimiento contradictorio previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE
(actualmente artículo 88 CE, apartado 2).
Mediante Decisión 1999/133/CE, de 10 de junio de 1998, relativa a la ayuda estatal en favor de la Coopérative d’exportation
du livre français (CELF) (DO L 44, p. 37), la Comisión constató la ilegalidad de las ayudas, pero una vez más admitió su compatibilidad
con el mercado común.
Mediante sentencia de 28 de febrero de 2002, SIDE/Comisión (T‑155/98, Rec. p. II‑1179), el Tribunal General anuló esta Decisión
en la medida en que declaraba las ayudas controvertidas compatibles con el mercado común, fundándose en que la Comisión había
incurrido en un error de apreciación manifiesto en la definición del mercado pertinente.
Mediante Decisión 2005/262/CE, de 20 de abril de 2004, relativa a la ayuda otorgada por Francia en beneficio de la Coopérative
d’exportation du livre français (CELF) (DO L 85, p. 27), la Comisión admitió por tercera vez la compatibilidad de las ayudas.
Mediante sentencia de 15 de abril de 2008, SIDE/Comisión (T‑348/04, Rec. p. II‑625) el Tribunal General anuló esta Decisión
positiva, al considerar que la Comisión había cometido un error de Derecho al aplicar el artículo 87 CE, apartado 3, letra d),
al período anterior al 1 de noviembre de 1993, en vez de aplicar las normas materiales entonces en vigor para el período de
que se trata, y, por otra parte, un error de apreciación manifiesto en el examen de la compatibilidad de las ayudas controvertidas.
El 8 de abril de 2009, la Comisión adoptó una decisión de ampliación del procedimiento de investigación formal iniciado durante
el año 1996, para exponer sus dudas sobre la compatibilidad de las ayudas controvertidas a la luz de la sentencia del Tribunal
General de 15 de abril de 2008, SIDE/Comisión, antes citada, y permitir a la República Francesa, al beneficiario de las ayudas
y a las demás partes interesadas expresarse de nuevo, antes de que se adopte una Decisión final.
Mediante resolución de 25 de abril de 2009, el tribunal de commerce de Paris, teniendo en cuenta la situación financiera de
CELF, inició respecto a esta empresa un procedimiento de salvaguardia con un período de observación de seis meses.
Mediante resolución de 9 de septiembre de 2009, por la que se declaraba la inexistencia de solución transaccional y la existencia
de un pasivo que excluía la perspectiva de un plan de viabilidad, dicho tribunal declaró la liquidación judicial de CELF y
nombró un liquidador.
Según la información comunicada al Tribunal de Justicia durante la fase oral, CELF cesó su actividad a raíz de esta última
resolución.

Procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente y cuestiones prejudiciales
El Conseil d’État conoció de los recursos de casación dirigidos por CELF y el ministre de la Culture et de la Communication
contra una sentencia de la cour administrative d’appel de Paris de 5 de octubre de 2004, que ordenó al Estado, a instancia
de SIDE, que recuperase las ayudas abonadas a CELF por el despacho de pedidos de pequeña cuantía de libros efectuados por
libreros extranjeros, en un plazo de tres meses a contar desde la notificación de la sentencia, con apercibimiento de multa
de 1.000 euros por cada día de retraso.
En el marco de estos recursos, los demandantes alegaron, en particular, que la cour administrative d’appel de Paris debería
haber declarado que, en el asunto de autos, la circunstancia de que la Comisión hubiera reconocido la compatibilidad de las
ayudas con el mercado común se oponía al reembolso de las mismas, que resulta, en principio, de la ilegalidad relacionada
con la aplicación de las ayudas por el Estado miembro contra lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3.
Mediante sentencia de 29 de marzo de 2006, el Conseil d’État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de
Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      En primer lugar, ¿permite el artículo 88 [CE] a un Estado que ha concedido a una empresa una ayuda ilegal, ilegalidad declarada
por los órganos jurisdiccionales de ese Estado sobre la base de que esta ayuda no había sido notificada previamente a la Comisión
[...] con arreglo a lo previsto en ese mismo artículo 88 CE, apartado 3, no recuperar dicha ayuda del operador económico que
la ha recibido, basándose en el hecho de que la Comisión, a instancia de un tercero, ha declarado que la ayuda es compatible
con las normas del mercado común y, de esta forma, ha garantizado de forma efectiva el control exclusivo que ejerce sobre
esta compatibilidad?
2)      En segundo lugar, de confirmarse esta obligación de restitución, ¿deberían tenerse en cuenta, en el cálculo del importe de
las cantidades que deben devolverse, los períodos durante los cuales la ayuda en cuestión había sido declarada compatible
con las normas del mercado común por la Comisión [...] antes de que estas Decisiones fueran anuladas por el [Tribunal]?»
En respuesta a estas cuestiones, el Tribunal de Justicia, mediante sentencia de 12 de febrero de 2008, CELF y ministre de
la Culture et de la Communication (C‑199/06, Rec. p. I‑469; en lo sucesivo, «sentencia CELF I»), declaró:
«1)      El artículo 88 CE, apartado 3, última frase, debe interpretarse en el sentido de que el juez nacional no está obligado a ordenar
la recuperación de una ayuda ejecutada contra lo dispuesto en ese precepto, cuando la Comisión [...] ha adoptado una decisión
definitiva en la que declara la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado común, en el sentido del artículo 87 CE. Conforme
al Derecho comunitario, está obligado a ordenar al beneficiario de la ayuda el pago de intereses por el período que duró la
ilegalidad. En el marco de su Derecho nacional, puede además, en su caso, ordenar la recuperación de la ayuda ilegal, sin
perjuicio del derecho del Estado miembro a ejecutarla de nuevo posteriormente. También puede verse obligado a estimar demandas
de indemnización de los perjuicios causados por la naturaleza ilegal de la ayuda.
2)      En una situación procesal como la del litigio principal, la obligación que resulta del artículo 88 CE, apartado 3, última
frase, de remediar los efectos de la ilegalidad de una ayuda se extiende también, a efectos del cálculo de los importes que
debe pagar el beneficiario, y salvo circunstancias excepcionales, al período transcurrido entre una decisión de la Comisión
[...] en la que se constata la compatibilidad de esta ayuda con el mercado común y la anulación de dicha decisión por el juez
comunitario.»
Sobre la base de estas respuestas, el Conseil d’État, mediante sentencia de 19 de diciembre de 2008, ordenó al ministre de
la Culture et de la Communication que comenzase el procedimiento de recaudación, contra CELF, de los intereses correspondientes
a las ayudas ilegales por los períodos comprendidos:
–        entre 1980, año de inicio del pago de éstas, y la fecha de la resolución de remisión;
–        entre la fecha de la resolución de remisión y la fecha en la que, o bien se haya declarado definitivamente la compatibilidad
de estas ayudas con el mercado común, o bien se haya procedido, con carácter definitivo, a la restitución de las citadas ayudas.
Por lo que respecta a la cuestión del reembolso del importe del principal de las ayudas abonadas, el Conseil d’État estimó
que la resolución del litigio dependía de la interpretación del Derecho comunitario debido a la nueva anulación pronunciada,
con posterioridad a la sentencia CELF I, por la sentencia del Tribunal General de 15 de abril de 2008, SIDE/Comisión, antes
citada.
En consecuencia, el Conseil d’État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones
prejudiciales:
«1)      ¿Puede el juez nacional suspender su pronunciamiento sobre la obligación de restitución de una ayuda de Estado hasta que la
Comisión […] haya resuelto mediante una decisión de carácter definitivo sobre la compatibilidad de la ayuda con las normas
del mercado común, cuando una primera decisión de la Comisión que declaró compatible esa ayuda ha sido anulada por el juez
comunitario?
2)      Cuando la Comisión ha declarado la compatibilidad de la ayuda con el mercado común en tres ocasiones, mediante Decisiones
que fueron posteriormente anuladas por el [Tribunal], ¿puede esa situación constituir una circunstancia excepcional que permite
al juez nacional limitar la obligación de recuperación de la ayuda?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

Sobre la primera cuestión
Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si un órgano jurisdiccional nacional, que conoce
sobre la base del artículo 88 CE, apartado 3, de una demanda dirigida a la restitución de una ayuda de Estado ilegal, puede
suspender la adopción de su decisión sobre dicha demanda hasta que la Comisión se pronuncie sobre la compatibilidad de las
ayudas con el mercado común tras la anulación de una decisión anterior positiva.
En los apartados 61 y 63 de la sentencia CELF I, el Tribunal de Justicia subrayó que:
–        en virtud del artículo 231 CE, párrafo primero, si el recurso de anulación fuere fundado, el Tribunal de Justicia declarará
nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado, de modo que la decisión de anulación hace desaparecer con efecto retroactivo
el acto impugnado frente a todos los justiciables;
–        en la fecha de la anulación por el juez comunitario de una decisión positiva, se presume que las ayudas controvertidas no
fueron declaradas compatibles por la decisión anulada.
De ello resulta que una situación como la del litigio principal es análoga a una situación en la que el juez nacional conoce
sobre la base del artículo 88 CE, apartado 3, mientras que la Comisión todavía no ha adoptado una decisión sobre la compatibilidad
de una ayuda que está siendo examinada.
Pues bien, debe señalarse que el artículo 88 CE, apartado 3, confía a los órganos jurisdiccionales nacionales la misión de
proteger, hasta la decisión definitiva de la Comisión, los derechos de los justiciables frente a un posible incumplimiento,
por parte de las autoridades estatales, de la prohibición establecida en dicha disposición (sentencia CELF I, apartado 38).
A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado por lo esencial, en la sentencia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros
(C‑39/94, Rec. p. I‑3547, apartados 44 y 50 a 53), que:
–        el hecho de que la Comisión inicie un procedimiento de examen, no puede dispensar a los órganos jurisdiccionales nacionales
de su obligación de salvaguardar los derechos de los justiciables en caso de incumplimiento de la obligación de notificación
previa;
–        cuando sea probable que transcurra un cierto tiempo antes de que el órgano jurisdiccional se pronuncie definitivamente, por
ejemplo cuando solicite aclaraciones a la Comisión a efectos de la interpretación del concepto de ayuda de Estado que debe
dar o cuando plantee al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial, le incumbe apreciar la necesidad de acordar medidas
cautelares a fin de salvaguardar los intereses de las partes.
Asimismo, el Tribunal de Justicia ha subrayado la obligación del juez nacional de no diferir el examen de las solicitudes
de medidas de salvaguardia.
El artículo 88 CE, apartado 3, última frase, se basa en el objetivo cautelar de garantizar que no se aplique jamás una ayuda
incompatible. Por lo tanto, la prevención así dispuesta tiene por finalidad que sólo se ejecuten las ayudas compatibles. Para
alcanzar esta finalidad, se aplaza la aplicación de un proyecto hasta que la decisión definitiva de la Comisión despeje toda
duda sobre su compatibilidad (sentencia CELF I, apartados 47 y 48).
Por consiguiente, el objeto de la misión de los órganos jurisdiccionales es adoptar las medidas adecuadas para remediar la
ilegalidad de la ejecución de las ayudas, con el fin de que el beneficiario no conserve la libre disposición de éstas por
el tiempo que quede hasta la decisión de la Comisión.
Una decisión de suspender el procedimiento produciría, de hecho, el mismo resultado que una decisión de desestimación de la
solicitud de medidas de salvaguardia. En efecto, llevaría a que no se adoptara una decisión sobre la procedencia de dicha
solicitud antes de la decisión de la Comisión. Equivaldría a mantener el disfrute de una ayuda durante el período de prohibición
de ejecución, lo que es incompatible con el propio objeto del artículo 88 CE, apartado 3, y privaría de eficacia a esta disposición.
Por consiguiente, el juez nacional no puede suspender el procedimiento, so pena de privar al artículo 88 CE, apartado 3, de
su eficacia vulnerando el principio de efectividad de los procedimientos nacionales aplicables.
La anulación por el juez comunitario de una primera decisión positiva de la Comisión no puede justificar una solución diferente,
que se inspire en la consideración de que, en ese caso, la ayuda podría ser declarada de nuevo posteriormente compatible por
la Comisión.
En efecto, el objetivo del artículo 88 CE, apartado 3, está inspirado claramente por la consideración de que, hasta la adopción
por la Comisión de una nueva decisión, no puede prejuzgarse el contenido positivo de ésta.
La obligación de resolver sin dilación sobre la solicitud de medidas de salvaguardia no exige al órgano jurisdiccional que
conoce del asunto adoptar efectivamente tales medidas.
Sólo existe la obligación de adoptar medidas de salvaguardia si concurren los requisitos que justifican tales medidas, a saber,
si la calificación de ayuda de Estado no suscita dudas, si la ayuda está a punto de ser o ha sido ejecutada y si no se constatan
circunstancias excepcionales que hagan inadecuada la recuperación. Si no concurren estos requisitos, el órgano jurisdiccional
nacional debe desestimar la solicitud.
Cuando resuelva sobre la solicitud, el órgano jurisdiccional nacional podrá ordenar o bien la restitución de las ayudas con
intereses, o bien, por ejemplo, como sugirió la Comisión en el apartado 62 de su Comunicación 2009/C 85/01, relativa a la
aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales (DO 2009, C 85, p. 1), ingresar
los fondos en una cuenta bloqueada, con el fin de que el beneficiario no conserve su disposición, sin perjuicio del pago de
intereses por el período comprendido entre la ejecución anticipada de la ayuda y su ingreso en dicha cuenta bloqueada.
En cambio, la obligación de «standstill» establecida en el artículo 88 CE, apartado 3, no se cumple, en esta fase, por una
mera condena al pago de intereses por las cantidades que permanecen en las cuentas de la empresa. En efecto, no consta en
absoluto que una empresa que haya percibido ilegalmente una ayuda de Estado hubiera podido, en su defecto, obtener un préstamo
de igual importe de un establecimiento financiero en las condiciones normales del mercado y disponer así del citado importe
con anterioridad a la decisión de la Comisión.
En definitiva, la primera obligación del juez nacional es pronunciarse, positiva o negativamente.
Por tanto, procede responder a la primera cuestión que un órgano jurisdiccional nacional, que conoce, sobre la base del artículo
88 CE, apartado 3, de una demanda dirigida a la restitución de una ayuda de Estado ilegal, no puede diferir la adopción de
su decisión hasta que la Comisión se haya pronunciado sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado común tras la anulación
de una decisión anterior positiva.

Sobre la segunda cuestión
Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la adopción por la Comisión de tres
decisiones sucesivas por las que declara una ayuda compatible con el mercado común, que han sido anuladas con posterioridad
por el juez comunitario puede constituir, en sí, una circunstancia excepcional que pueda justificar la limitación de la obligación
del beneficiario de restituir esta ayuda, cuando ésta se haya ejecutado en contra de lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3.
Procede recordar que, en la sentencia CELF I, el Tribunal de Justicia reservó la posibilidad de tener en cuenta circunstancias
excepcionales al examinar el alcance de la obligación de remediar la ilegalidad de la ayuda, incluso cuando esta obligación
esté limitada al pago de intereses.
En el apartado 65 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia admitió que no puede excluirse la posibilidad que asiste al
beneficiario de las ayudas aplicadas ilegalmente de invocar circunstancias excepcionales que pudieron fundamentar legítimamente
su confianza en el carácter válido de la ayuda y de oponerse, por consiguiente, a su devolución.
El Tribunal de Justicia se pronunció en este sentido en consideración a una situación en el litigio principal en la que ya
se habían adoptado tres decisiones positivas de la Comisión, de las que dos habían sido anuladas.
No obstante, el Tribunal de Justicia subrayó inmediatamente, en esencia, que la confianza legítima del beneficiario de la
ayuda no puede originarse por una decisión positiva de la Comisión, por una parte, cuando esta decisión ha sido impugnada
dentro de los plazos señalados para la interposición de un recurso contencioso y fue anulada posteriormente por el juez comunitario,
ni, por otra parte, hasta que venza el plazo señalado para interponer un recurso o, en caso de recurso, hasta que el juez
comunitario no se haya pronunciado de forma definitiva (sentencia CELF I, apartados 66 a 68).
Por último, precisó que la respuesta a la cuestión planteada se daba a la luz de una situación procesal como la del litigio
principal (sentencia CELF I, apartado 69).
La articulación de esta motivación sugería, por tanto, que tres decisiones positivas seguidas de recursos de anulación interpuestos
dentro de plazo, de los que los dos primeros habían sido estimados y el tercero estaba todavía pendiente, no constituían una
circunstancia excepcional.
La redacción de la segunda cuestión planteada en el presente asunto evidencia que el órgano jurisdiccional remitente considera,
al contrario, que una sucesión de tres decisiones positivas podría ser una circunstancia excepcional.
Pues bien, en la fecha en la que se dictó la sentencia CELF I, la Comisión ya había adoptado tres decisiones positivas.
Sólo un nuevo hecho se produjo antes de la segunda sentencia de remisión, a saber la anulación de la tercera decisión positiva
por la sentencia del Tribunal General de 15 de abril de 2008, SIDE/Comisión, antes citada.
Tal hecho, en sí, no origina una confianza legítima y no es una circunstancia excepcional. En efecto, la sucesión poco corriente
de tres anulaciones traduce,
a priori,
la dificultad del asunto y, lejos de originar una confianza legítima, aumenta más bien las dudas del beneficiario sobre la
compatibilidad de la ayuda controvertida.
Es cierto que, puede admitirse que una sucesión de tres recursos que finalicen con tres anulaciones caracteriza una situación
muy rara. No obstante, tales circunstancias se inscriben en el funcionamiento normal del sistema jurisdiccional, que ofrece
a los sujetos de derecho que estiman sufrir las consecuencias de la ilegalidad de una ayuda la posibilidad de actuar para
obtener la anulación de decisiones sucesivas que consideren que provocan esta situación.
En una situación como la del asunto principal, tampoco cabe admitir la existencia de una circunstancia excepcional a la luz
del principio de seguridad jurídica, dado que el Tribunal de Justicia ya ha afirmado, en esencia, que, hasta que la Comisión
no adopte una decisión de aprobación, y expire el plazo señalado para interponer un recurso contra dicha decisión, el beneficiario
no tiene certeza alguna acerca de la legalidad de la ayuda, de modo que no pueden invocarse ni el principio de protección
de la confianza legítima ni el de la seguridad jurídica (véase la sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión, C‑91/01,
Rec. p. I‑4355, apartados 66 y 67).
Por último, en una situación como la del asunto principal, la existencia de una circunstancia excepcional no puede tenerse
en cuenta a la luz del principio de proporcionalidad. En efecto, la supresión de una ayuda ilegal mediante su recuperación
es la consecuencia lógica de la declaración de su ilegalidad, de modo que la recuperación de dicha ayuda, con objeto de restablecer
la situación anterior, no puede considerarse, en principio, una medida desproporcionada con respecto a los objetivos de las
disposiciones del Tratado CE en materia de ayudas estatales (véase, en particular, la sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión,
C‑298/00 P, Rec. p. I‑4087, apartado 75 y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión que la adopción por la Comisión de tres decisiones sucesivas por
las que declara una ayuda compatible con el mercado común, que han sido anuladas con posterioridad por el juez comunitario
no constituye, en sí, una circunstancia excepcional que pueda justificar la limitación de la obligación del beneficiario de
restituir esta ayuda, cuando ésta se haya ejecutado en contra de lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
1)
Un órgano jurisdiccional nacional, que conoce, sobre la base del artículo 88 CE, apartado 3, de una demanda dirigida a la
restitución de una ayuda de Estado ilegal, no puede diferir la adopción de su decisión hasta que la Comisión de las Comunidades
Europeas se haya pronunciado sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado común tras la anulación de una decisión anterior
positiva.
2)
La adopción por la Comisión de las Comunidades Europeas de tres decisiones sucesivas por las que declara una ayuda compatible
con el mercado común, que han sido anuladas con posterioridad por el juez comunitario no constituye, en sí, una circunstancia
excepcional que pueda justificar la limitación de la obligación del beneficiario de restituir esta ayuda, cuando ésta se haya
ejecutado en contra de lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: francés.