CELEX: 62004CJ0495
Direttiva 95/59
Imposta sul consumo dei tabacchi lavorati
Sigarette a base di erbe
Funzione esclusivamente medica

1       La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 7, n. 2, della direttiva del Consiglio 27 novembre
1995, 95/59/CE, relativa alle imposte diverse dall’imposta sul volume d’affari che gravano sul consumo dei tabacchi lavorati
(GU L 291, pag. 40).
2       Tale domanda è stata presentata dallo Hoge Raad der Nederlanden (Corte suprema dei Paesi Bassi) nell’ambito di una controversia
tra la sig.ra Smits‑Koolhoven e lo Staatssecretaris van Financiën (Segretario di Stato alle finanze) in merito alla riscossione
dell’accisa su sigarette a base di erbe.

Contesto normativo

La normativa comunitaria
3       I tabacchi lavorati sono assoggettati ad un’accisa armonizzata a livello comunitario. La direttiva 95/59 definisce le varie
categorie di prodotti soggetti ad accisa e ne determina le modalità di calcolo.
4       L’art. 4, n. 1, di tale direttiva definisce la nozione di «sigarette» nei seguenti termini:
«Sono considerati sigarette:
a)      i rotoli che possono essere fumati tali e quali e che non sono sigari o sigaretti ai sensi dell’articolo 3;
b)      i rotoli di tabacco che, previa una semplice manipolazione non industriale, sono inseriti in tubi per sigarette;
c)      i rotoli di tabacco che, previa una semplice manipolazione non industriale, sono arrotolati in fogli di carta per sigarette.
(…)».
5       La nozione di «tabacchi da fumo» è definita all’art. 5 della detta direttiva.
6       L’art. 7, n. 2, della medesima direttiva dispone:
«Sono assimilati alle sigarette e al tabacco da fumo i prodotti costituiti esclusivamente o parzialmente da sostanze diverse
dal tabacco, ma che rispondono agli altri criteri di cui agli articoli 4 o 5.
In deroga al primo comma, i prodotti che non contengono tabacco non sono considerati tabacchi lavorati quando hanno una funzione
esclusivamente medica».
7       La direttiva del Consiglio 26 gennaio 1965, 65/65/CEE, per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari
ed amministrative relative alle specialità medicinali (GU 1965, n. 22, pag. 369), come modificata dalla direttiva del Consiglio
14 giugno 1993, 93/39/CEE, che modifica le direttive 65/65/CEE, 75/318/CEE e 75/319/CEE relative ai medicinali (GU L 214,
pag. 22; in prosieguo: la «direttiva 65/65»), all’art. 1, punto 2, definisce la nozione di «medicinale» come «ogni sostanza
o composizione presentata come avente proprietà curative o profilattiche delle malattie umane o animali» o «ogni sostanza
o composizione da somministrare all’uomo o all’animale allo scopo di stabilire una diagnosi medica o di ripristinare, correggere
o modificare funzioni organiche dell’uomo o dell’animale».

La normativa nazionale
8       A tenore dell’art. 1, n. 1, lett. f), della legge olandese sull’accisa del 31 ottobre 1991 (Wet op de accĳns, Stb. 1991, n. 561),
è prelevata un’accisa sui prodotti del tabacco.
9       L’art. 64, n. 1, di tale legge, la quale traspone nel diritto olandese l’art. 7, n. 2, secondo comma, della direttiva 95/59,
così dispone:
«Alle condizioni e nei limiti da stabilire a mezzo di regolamento amministrativo, è prevista un’esenzione dalle accise per
l’immissione sul mercato e l’importazione di:
(…)
f)      sigarette e tabacco da fumo costituiti interamente da sostanze diverse dal tabacco e manifestamente destinati ad essere utilizzati
a fini medicinali».

La controversia di cui alla causa principale e la questione pregiudiziale
10     All’epoca dei fatti, la sig.ra Smits‑Koolhoven (in prosieguo: l’«attrice nella causa principale») vendeva all’ingrosso, per
la rivendita al dettaglio, un prodotto chiamato «sigarette a base di erbe». Si trattava di sigarette senza tabacco composte
di erbe, in particolare della famiglia delle labiate.
11     Tali sigarette erano costituite da sostanze prive di effetto medicinale ed erano poste in vendita senza prescrizione medica,
ma esclusivamente in farmacia ed erboristeria. Ciascuna confezione di sigarette recava un’etichetta autoadesiva con la menzione
«sigarette medicinali a base di erbe». Inoltre il prodotto era accompagnato da un foglio di avvertenze che presentava le sigarette
di cui trattasi come un ausilio per coloro che intendono smettere di fumare. Tale foglio di avvertenze era stato autorizzato
dal Keuringsraad Openlĳke Aanprĳzing Geneesmiddelen/Keuringsraad Aanprĳzing Gezondheidsproducten (in prosieguo: il «KOAG/KAG»),
ente non statale incaricato della sorveglianza e della pubblicità dei medicinali e dei prodotti per la salute.
12     L’accisa per tali sigarette non veniva pagata. In una lettera indirizzata all’attrice nella causa principale il 20 luglio 1995,
l’amministrazione ha sostenuto che, per quanto riguarda la riscossione dell’accisa, le sigarette a base di erba debbono essere
considerate come sigarette e quindi come prodotto del tabacco e che, non essendo destinate all’uso a fini medicinali, tali
sigarette non potevano fruire dell’esenzione prevista dall’art. 64, n. 1, lett. f), della legge olandese sull’accisa.
13     Di conseguenza, l’attrice nella causa principale costituiva oggetto di un accertamento fiscale per il periodo 1° agosto 1995
‑ 15 giugno 1999 per quanto riguarda le accise sui prodotti del tabacco.
14     Poiché il reclamo dell’attrice nella causa principale veniva respinto, questa proponeva ricorso dinanzi al Gerechtshof te
Leeuwarden (Corte d’appello di Leeuwarden). Con sentenza 5 agosto 2002, tale giudice confermava l’accertamento relativo all’accisa
sui prodotti del tabacco.
15     Considerando che il Gerechtshof te Leeuwarden avesse accolto un’interpretazione troppo restrittiva della nozione di «fini
medicinali» di cui all’art. 64, n. 1, lett. f), della legge olandese sull’accisa, l’attrice nella causa principale ricorreva
per cassazione dinanzi allo Hoge Raad der Nederlanden, il quale ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla
Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se rientrino nell’eccezione prevista dall’art. 7, n. 2, della direttiva 95/59 (...) per i prodotti aventi una funzione esclusivamente
medica sigarette a base di erbe quali quelle controverse nella fattispecie, delle quali è certo che non contengono sostanze
aventi un effetto medicinale, ma che, con l’approvazione del [KOAG/KAG], sono vendute come “sigarette medicinali a base di
erbe” quale ausilio per smettere di fumare».

Sulla questione pregiudiziale
16     Ponendo la questione pregiudiziale, il giudice a quo vuole in sostanza sapere se l’art. 7, n. 2, della direttiva 95/59 debba
essere interpretato nel senso che le sigarette senza tabacco non contenenti sostanze aventi un effetto medico, ma presentate
e commercializzate come ausilio per coloro che intendono smettere di fumare hanno una «funzione esclusivamente medica», ai
sensi del secondo comma di tale disposizione.
17     Si deve in limine ricordare che la direttiva 95/59 si inserisce nell’ambito di una politica di armonizzazione delle strutture
delle accise sui tabacchi lavorati, per far sì che la concorrenza tra le varie categorie di tabacchi lavorati appartenenti
ad uno stesso gruppo non sia falsata (sentenza 19 ottobre 2000, causa C‑216/98, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑8921, punto 18).
Al fine di garantirne un’uniforme applicazione, l’interpretazione delle nozioni di tale direttiva deve essere autonoma, fondata
sul tenore letterale delle disposizioni di cui trattasi nonché sulle finalità perseguite dalla detta direttiva (v., in tal
senso, sentenza 1° aprile 2004, causa C‑389/02, Deutsche See‑Bestattungs‑Genossenschaft, Racc pag. I‑3537, punto 19).
18     Ciò considerato, si deve rilevare che l’art. 7, n. 2, primo comma, della direttiva 95/59 è inteso a istituire una regola generale,
secondo la quale sono assimilati alle sigarette e al tabacco da fumo i prodotti che, pur essendo costituiti esclusivamente
o parzialmente da sostanze diverse dal tabacco, rispondono tuttavia agli altri criteri delle sigarette e del tabacco da fumo
fissati dagli artt. 4 e 5 di tale direttiva. Conformemente all’art. 7, n. 2, secondo comma, della stessa direttiva, si sottraggono
a tale regola soltanto i prodotti che, da un lato, non contengono tabacco e, dall’altro, hanno una «funzione esclusivamente
medica». Pertanto, tale comma istituisce una distinzione tra due tipi di prodotti non contenenti tabacco, a seconda che abbiano
o no una siffatta funzione, e di questi soltanto i primi fruiscono della deroga.
19     Occorre pertanto stabilire i criteri che consentono di distinguere i prodotti aventi una funzione esclusivamente medica dai
prodotti ai quali una siffatta funzione manca o per i quali non è esclusiva.
20     Alla luce della decisione di rinvio, il giudice a quo sembra esitare tra due criteri, e cioè la composizione delle sigarette
e la loro presentazione. Mentre l’assenza di sostanze aventi effetto medico nelle sigarette di cui trattasi porterebbe a negare
la loro funzione esclusivamente medica, la loro presentazione deporrebbe a favore del riconoscimento di una siffatta funzione.
21     Il criterio della composizione di un prodotto può essere considerato pertinente e, quindi, idoneo a stabilire una funzione
medica. Infatti, un prodotto contenente sostanze la cui combustione e inalazione producono effetti medici sull’organismo umano
può essere obiettivamente distinto, in ragione di tali effetti, da un prodotto non contenente siffatte sostanze.
22     Pertanto, per stabilire se un prodotto sia tale da avere una funzione medica, occorre ricercare se tale prodotto contenga
sostanze la cui combustione e inalazione producono effetti medici, di natura terapeutica o preventiva, specificamente riconosciuti.
23     Orbene, è pacifico che le sigarette di cui trattasi nella causa principale non contengono siffatte sostanze.
24     L’attrice nella causa principale sostiene ciò nondimeno che, pur in assenza di sostanze che producono effetti medici, le sigarette
a base di erba di cui trattasi nella causa principale hanno una funzione esclusivamente medica, poiché il fatto di fumare
tali sigarette sarebbe di ausilio alla liberazione dal tabagismo.
25     Riconoscere tale tesi condurrebbe tuttavia a riconoscere una funzione esclusivamente medica a qualsiasi sigaretta non contenente
tabacco e consumabile, pertanto, come prodotto sostitutivo, il che sarebbe manifestamente in contrasto con l’obiettivo e con
la ratio dell’art. 7, n. 2, secondo comma, della direttiva 95/59, quali precisati al punto 18 della presente sentenza. Tale
argomento non può pertanto essere accolto.
26     Si deve pertanto esaminare se, alla luce di quanto sopra considerato, la presentazione delle sigarette possa essere considerata
pertinente per accertare una funzione esclusivamente medica delle sigarette e stabilire quindi se il modo di presentazione
possa costituire un criterio idoneo a distinguere le sigarette aventi una siffatta funzione dai prodotti ai quali tale funzione
fa difetto o per i quali non è esclusiva.
27     L’attrice nella causa principale sostiene a questo proposito che si deve riconoscere alle sigarette di cui trattasi una funzione
esclusivamente medica, poiché sono presentate con l’autorizzazione del KOAG/KAG come aventi proprietà curative o preventive,
sono vendute come prodotti medicinali e sono percepite come medicinale dal consumatore mediamente informato.
28     Tale tesi non può essere accolta, poiché la funzione medica di siffatte sigarette non può essere dedotta soltanto dalla loro
presentazione, dal loro modo di commercializzazione o dalla percezione che ne ha il pubblico, senza svuotare del suo significato
la regola generale posta dall’art. 7, n. 2, primo comma, della direttiva 95/59. Infatti, sarebbe sufficiente cambiare la presentazione
o il modo di commercializzazione di un prodotto perché esso possa beneficiare della deroga prevista dal secondo comma di tale
disposizione, con la conseguenza che prodotti, del resto identici, sarebbero soggetti a trattamenti differenziati per quanto
riguarda l’accisa.
29     Inoltre, la direttiva 95/59 si distingue a questo proposito in ragione del suo obiettivo e della formulazione del suo art. 7,
n. 2, secondo comma, dalla direttiva 65/65, il cui art. 1, punto 2, sancisce due definizioni alternative e complementari di
medicinale, prevedendo, da un lato, il medicinale «per presentazione» e, dall’altro, il medicinale «per funzione» (v. sentenze
30 novembre 1983, causa 227/82, Van Bennekom, Racc pag. 3883, punto 22, e 28 ottobre 1992, causa C‑219/91, Ter Voort, Racc pag. I‑5485,
punto 11).
30     In primo luogo, lo scopo della direttiva 65/65, che è essenzialmente intesa alla tutela del consumatore assicurando la tutela
della sanità pubblica, giustifica una siffatta definizione lata, in quanto conferisce a tale direttiva un campo di applicazione
esteso. Come affermato dalla Corte al punto 17 della citata sentenza Van Bennekom, il criterio della «presentazione», che
discende dall’art. 1, punto 2, primo comma, della detta direttiva, ha come obiettivo quello di abbracciare non solo i medicinali
che hanno un effetto terapeutico o medico vero e proprio, ma anche i prodotti che non potrebbero essere sufficientemente efficaci,
e che non avrebbero l’effetto che i consumatori avrebbero il diritto di attendersi in considerazione della loro presentazione,
al fine di preservare il consumatore non solo dai medicinali nocivi o tossici, ma anche da diversi prodotti utilizzati in
luogo degli adeguati rimedi. Orbene, l’obiettivo della direttiva 95/59, ricordato al punto 17 della presente sentenza, è del
tutto diverso e non giustifica una siffatta definizione estensiva.
31     In secondo luogo, l’art. 7, n. 2, secondo comma, della direttiva 95/59, dal momento che prevede una deroga alla regola generale,
deve essere interpretato restrittivamente e non può applicarsi ai prodotti la cui sola presentazione suggerisce la funzione
medica, senza che questa sia suffragata da caratteristiche obiettive connesse alle proprietà di tali prodotti.
32     Da ciò consegue che considerazioni connesse con la presentazione, commercializzazione o percezione di un prodotto non sono
di per sé sufficienti a che tale prodotto fruisca della deroga prevista dall’art. 7, n. 2, secondo comma, della direttiva
95/59.
33     Il fatto che la presentazione delle sigarette di cui trattasi nella causa principale fruisca dell’autorizzazione del KOAG/KAG
non muta tale valutazione. Infatti, qualora questa autorità, la quale vigila, in un contesto di autodisciplina, sul rispetto
delle regole di buona condotta in materia di pubblicità per i medicinali e i prodotti per la salute, approvi una forma specifica
di pubblicità, tale approvazione non implica la verifica di un’eventuale funzione esclusivamente medica del prodotto di cui
trattasi e non può essere determinante per valutare le caratteristiche curative o preventive di un prodotto.
34     Da quanto precede consegue che una funzione medica non può essere riconosciuta a sigarette prive di sostanze aventi effetto
medico.
35     Alla luce di tutto quanto sopra considerato, la questione pregiudiziale va risolta dichiarando che l’art. 7, n. 2, della direttiva
95/59 dev’essere interpretato nel senso che le sigarette senza tabacco non contenenti sostanze aventi effetto medico, ma presentate
e commercializzate come ausilio per coloro che intendono smettere di fumare, non hanno una «funzione esclusivamente medica»
ai sensi del secondo comma di tale disposizione.

Sulle spese
36     Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
L’art. 7, n. 2, della direttiva del Consiglio 27 novembre 1995, 95/59/CE, relativa alle imposte diverse dalle imposte sul
volume di affari che gravano sul consumo dei tabacchi lavorati, dev’essere interpretato nel senso che le sigarette senza tabacco
non contenenti sostanze aventi un effetto medico, ma presentate e commercializzate come ausilio per coloro che intendono smettere
di fumare, non hanno una «funzione esclusivamente medica» ai sensi del secondo comma di tale disposizione.
Firme
*
Lingua processuale: l'olandese.