CELEX: 61994CJ0150
Recurso de anulación
Política comercial común
Reglamento (CE) no 519/95
Contingentes de importación sobre determinados juguetes originarios de la República Popular de China

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de junio de 1994, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CE, la anulación del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) nº 519/94 del Consejo, de 7 de marzo de 1994, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de determinados países terceros y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nos 1765/82, 1766/82 y 3420/83 (DO L 67, p. 89; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»), en la medida en que se aplica a los juguetes de las partidas arancelarias SA/NC 9503 41, 9503 49 y 9503 90.
Sobre la situación anterior al Reglamento impugnado
2 Antes de la entrada en vigor del Reglamento impugnado, las importaciones de productos originarios de países de comercio de Estado se regían por varios Reglamentos del Consejo. Por lo que se refiere, en concreto, a las importaciones procedentes de la República Popular de China (en lo sucesivo, «China»), el Consejo había adoptado el Reglamento (CEE) nº 1766/82 del Consejo, de 30 de junio de 1982, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de la República Popular de China (DO L 195, p. 21; EE 11/15, p. 269), que regulaba las importaciones no sometidas a restricciones cuantitativas, y el Reglamento (CEE) nº 3420/83 del Consejo, de 14 de noviembre de 1983, relativo a los regímenes de importación de los productos, originarios de países de comercio de Estado, no liberalizados en la Comunidad (DO L 346, p. 6; EE 11/19, p. 8), que regulaba, entre otras, las importaciones procedentes de China que no estaban incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1766/82.
3 En virtud del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 3420/83, el despacho a libre práctica de los productos incluidos en el Anexo III del mismo Reglamento estaba sometido a restricciones cuantitativas en los Estados miembros que se indicaban en dicho Anexo. A tenor del artículo 3, antes del 1 de diciembre de cada año, el Consejo debía establecer, con arreglo al artículo 113 del Tratado CEE, los contingentes de importación que debían abrir los Estados miembros para el año siguiente respecto de los distintos países de comercio de Estado, para estos productos. El apartado 2 del mismo artículo establecía que, a falta de decisión al respecto, los contingentes de importación existentes se prorrogaban provisionalmente hasta el año siguiente.
4 En virtud de los artículos 7 a 10 del Reglamento nº 3420/83, cualquier modificación que un Estado miembro considerara necesario introducir en el régimen de importación establecido con arreglo a dicho Reglamento, podía someterse a un procedimiento comunitario de consulta previa que daría lugar a una decisión de la Comisión o, en caso de objeción planteada por un Estado miembro, del Consejo.
5 El apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 3420/83 establecía, además, la posibilidad de que un Estado miembro rebasara el volumen de los contingentes o concediera posibilidades de importación cuando no se hubiera fijado ningún contingente. En virtud del apartado 2 del mismo artículo, cuando tan sólo mantuviera una restricción cuantitativa a la importación un Estado miembro y éste proyectara la supresión o la suspensión de la misma, debía informar de ello a los demás Estados miembros y a la Comisión, la cual adoptaba la medida prevista en un plazo de diez días hábiles, sin iniciar el procedimiento previsto por los artículos 7 a 10 del Reglamento.
6 Entre los productos incluidos en el Anexo III del Reglamento nº 3420/83 figuraban los juguetes, cuya importación estaba sometida a restricciones cuantitativas en Alemania, Francia y Grecia. Estas restricciones no se aplicaban solamente a los juguetes originarios de China, sino también a los originarios de cualquier país de comercio de Estado que figurara en el Anexo I del Reglamento. En el momento de la adhesión del Reino de España, el Anexo III se modificó mediante el Reglamento (CEE) nº 3784/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, por el que se modifican, en virtud de la adhesión de España y de Portugal, los Anexos I y III del Reglamento (CEE) nº 3420/83, relativo a los regímenes de importación de productos originarios de países con comercio de Estado no liberalizados en el ámbito de la Comunidad (DO L 364, p. 1; EE 11/24, p. 221), a fin de incluir en él, entre otras, las restricciones españolas a la importación de juguetes.
7 El Reglamento nº 3420/83 fue modificado, en último lugar, por el Reglamento (CEE) nº 2456/92 del Consejo, de 13 de julio de 1992, por el que se fijan los contingentes de importación que corresponderá abrir a los Estados miembros respecto de los países de comercio de Estado en 1992 (DO L 252, p. 1). El Reglamento nº 2456/92 fijaba los contingentes que debían abrirse para 1992 y preveía, en su artículo 5, que el sistema de reconducción automática resultante del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 3420/83 no se aplicaría para 1993, debido a la necesidad de sustituir el régimen existente por un mecanismo comunitario que cubriera todas las restricciones residuales al 31 de diciembre de 1992 (quinto considerando). Respecto a los juguetes procedentes de China, el Anexo VIII del Reglamento nº 2456/92 fijaba contingentes para Alemania y para España.
8 Para 1993, no se adoptó ningún Reglamento nuevo que fijara contingentes de importación. No obstante, la Comisión autorizó medidas nacionales, entre ellas contingentes para la importación a España de juguetes procedentes de China.
Sobre el Reglamento impugnado
9 El Reglamento impugnado, aplicable a partir del 15 de marzo de 1994, derogó los Reglamentos nos 1766/82 y 3420/83. En su primer considerando se indica que «la política comercial común debe fundarse en principios uniformes», y que los Reglamentos nos 1766/82 y 3420/83 dejaban subsistir exenciones y excepciones que permitían a los Estados miembros continuar aplicando medidas nacionales a la importación de productos originarios de países de comercio de Estado. Según el cuarto considerando, «para lograr una mayor uniformidad de los regímenes de importación es necesario eliminar las exenciones y excepciones resultantes de las medidas nacionales de política comercial aún en vigor y, en particular, las restricciones cuantitativas mantenidas por los Estados miembros de conformidad con el Reglamento (CEE) nº 3420/83». Los considerandos quinto y sexto precisan que el principio de liberalización de las importaciones debe constituir el punto de partida del régimen comunitario en la materia, salvo para «un número limitado de productos originarios de la República Popular de China». Como explica el sexto considerando, «por la sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria» conviene someter a estos productos a contingentes cuantitativos y medidas de vigilancia aplicables a nivel comunitario.
10 En el apartado 2 del artículo 1, el Reglamento impugnado establece que la importación en la Comunidad de los productos a los que se aplica será libre y no estará, por tanto, sujeta a ninguna restricción cuantitativa, sin perjuicio de las medidas de salvaguardia y de los contingentes comunitarios a que se refiere el Anexo II. El apartado 3 del artículo 1 dispone que la importación de los productos mencionados en el Anexo III estará sujeta a una vigilancia comunitaria. Los Anexos II y III se refieren, exclusivamente, a productos originarios de China.
11 El Anexo II establece contingentes para determinados juguetes procedentes de China. Más concretamente, fija cuotas anuales de 200.798.000 ECU, de 83.851.000 ECU y de 508.016.000 ECU, respectivamente para juguetes de los códigos SA/NC 9503 41 (juguetes que representen animales o seres no humanos rellenos), 9503 49 (los demás juguetes que representen animales o seres no humanos) y 9503 90 (determinados juguetes diversos).
12 Están incluidos en el Anexo III de dicho Reglamento y, por tanto, están sujetos a vigilancia comunitaria, otros productos que antes eran objeto de restricciones nacionales, entre ellos los surtidos y juguetes de construcción, los rompecabezas y los naipes correspondientes a los códigos SA/NC 9503 30, 9503 60 y 9504 40, respectivamente.
13 En apoyo de su recurso, el Gobierno del Reino Unido invoca cinco motivos basados, en primer lugar, en la falta de motivación correcta o adecuada del Reglamento impugnado; en segundo lugar, la inexistencia de apreciación de los hechos o el error manifiesto en la apreciación de hechos; en tercer lugar, el carácter arbitrario de los contingentes controvertidos; en cuarto lugar, la violación del principio de proporcionalidad y, en quinto lugar, la violación del principio de igualdad de trato.
Sobre el motivo basado en la falta de motivación correcta o adecuada
14 En su primer motivo, el Gobierno del Reino Unido alega que el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento impugnado no está adecuadamente motivado, incumpliendo así la obligación que establece el artículo 190 del Tratado CE.
15 En su opinión, los objetivos de uniformidad del régimen de importación y de la liberalización de las importaciones, expuestos en los considerandos cuarto y quinto del Reglamento impugnado, deberían haber conducido a la supresión de las restricciones cuantitativas nacionales todavía existentes. Sin embargo, el sexto considerando se refería a la introducción para los productos del Anexo II, entre los que se encuentran los juguetes controvertidos, de una excepción al principio de liberalización que, como tal, el Consejo debería haber motivado específicamente.
16 Ahora bien, este último se limitó a mencionar la «sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria», sin indicar los criterios sobre cuya base consideró que los sectores de que se trata eran sensibles, ni las razones por las que estos sectores eran sensibles únicamente a las importaciones procedentes de China y no de cualquier otro país tercero y por las cuales era necesario sustituir una medida de restricción nacional por una medida de restricción a nivel comunitario.
17 En relación con este último aspecto, el Reino Unido recuerda que, cuando entró en vigor el Reglamento impugnado, el Reino de España era el único Estado miembro que imponía restricciones a la importación de los juguetes controvertidos. Estas restricciones se limitaban a las importaciones directas a España y afectaban a menos del 2 % de las importaciones comunitarias de los productos controvertidos. Por tanto, el Consejo habría debido explicar por qué era necesario sustituir una medida de restricción en un Estado miembro, que tenía un efecto mínimo a nivel comunitario, por una restricción que, al contrario, tenía un impacto muy significativo a nivel comunitario. Además, el Consejo no puede afirmar que el objetivo de los contingentes controvertidos es proteger la industria comunitaria en conjunto y no sólo la industria española del juguete, puesto que el Reglamento impugnado no proporciona ninguna motivación a este respecto, el Consejo no aporta ningún elemento de prueba que demuestre que la industria comunitaria exigía tal protección y, además, no realizó ninguna investigación para comprobar que así era.
18 En cualquier caso, el establecimiento de los contingentes controvertidos no es una medida transitoria, inherente al perfeccionamiento de la política comercial común, sino una excepción al principio general de liberalización de las importaciones.
19 El Gobierno del Reino Unido señala que el Consejo tampoco ha motivado la decisión de introducir contingentes a nivel comunitario en vez de recurrir a una medida de salvaguardia regional, aunque el artículo 17 del Reglamento impugnado permita adoptarla. Tampoco ha explicado el método con el que se calcularon los contingentes controvertidos. Dado que el Consejo decidió un cambio importante de política, era esencial que adujera razones válidas para justificar su decisión.
20 Por último, la explicación dada por el Consejo en su escrito de contestación, basada en el aumento de las importaciones procedentes de China, es, por una parte, insuficiente para justificar el establecimiento de los contingentes controvertidos, dado que no se analizaron los efectos de dichas importaciones en la industria comunitaria del juguete. Por otra parte, puesto que esta explicación se dio en relación con un recurso basado, entre otros fundamentos, en la falta de motivación, no puede subsanar la insuficiencia de motivación que vicia el acto impugnado. Asimismo, en su escrito de contestación, el Consejo intenta explicar las razones por las que era necesario limitar las importaciones autorizadas en 1994 al nivel de 1991; sin embargo, este intento carece de transcendencia puesto que el Reglamento impugnado también guarda silencio a este respecto.
21 El Gobierno alemán se adhiere en lo esencial a la argumentación del Gobierno del Reino Unido. Añade que el Consejo no motivó el Reglamento impugnado desde el punto de vista del principio de proporcionalidad contemplado en el párrafo tercero del artículo 3 B del Tratado CE. Esta disposición, añade, impone a las Instituciones comunitarias una obligación especial de motivación y las obliga, entre otras cosas, a tener en cuenta los intereses de los Estados miembros.
22 El Consejo, apoyado por el Gobierno español y por la Comisión, alega que los seis primeros considerandos del Reglamento impugnado no se limitan a describir la situación en su conjunto y los objetivos generales del Reglamento impugnado, especialmente el que consiste en sustituir por un régimen común único, como complemento necesario al perfeccionamiento del mercado interior, todas las normas anteriormente aplicables a las importaciones, liberalizadas o no. Estos considerandos también indican el motivo por el que se fijó el contingente a nivel comunitario, que radica en «la sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria». Además, el tercer considerando explica de forma precisa el motivo por el que la solución debe buscarse a nivel comunitario.
23 El Consejo añade que, en contra de la tesis defendida por el Gobierno del Reino Unido, los contingentes controvertidos no son una excepción al principio de liberalización de los intercambios, sino que forman parte integrante del régimen establecido por el Reglamento impugnado. Este no establece el principio general de liberalización de los intercambios, sino el de uniformidad de los regímenes de importación. De ello se deduce que, contrariamente a lo que afirma el Gobierno demandante, dichos contingentes no deben ser objeto de motivación individual.
24 Por lo que atañe a la alegación del Gobierno alemán relativa a la falta de motivación respecto a la observancia del principio de proporcionalidad que se recoge en el artículo 3 B del Tratado, el Consejo alega que, aunque la parte coadyuvante pretende formular solamente observaciones complementarias sobre los motivos de anulación alegados por la demandante, ha formulado, en realidad, un motivo de anulación nuevo, infringiendo así el párrafo cuarto del artículo 37 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia. Por tanto, debería acordarse la inadmisión de dicho motivo. En cualquier caso, el Consejo señala que el artículo 3 B del Tratado no exige que los actos de las Instituciones comunitarias contengan una motivación específica relativa a la observancia del principio de proporcionalidad.
25 Antes de examinar los distintos motivos formulados por el Gobierno del Reino Unido y por el Gobierno alemán, que ha intervenido en apoyo del primero, procede recordar que, como ha señalado acertadamente el Consejo, es jurisprudencia reiterada desde la sentencia de 13 de marzo de 1968, Beus (5/67, Rec. p. 125), que el alcance de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto de que se trate y que, cuando se trata de actos destinados a una aplicación general, puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar.
26 Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que si el acto impugnado pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la Institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta (véase, entre otras, la sentencia de 22 de enero de 1986, Eridania y otros, 250/84, Rec. p. 117, apartado 38).
27 En el presente asunto, el Consejo recordó, en primer lugar, el contexto y los objetivos perseguidos, indicando que el perfeccionamiento de la política comercial común en el ámbito del régimen aplicable a las importaciones era un complemento necesario de la realización del mercado interior (tercer considerando).
28 A continuación, explicó que, con el fin de alcanzar estos objetivos, era necesario eliminar las exenciones y excepciones resultantes de las medidas nacionales de política comercial común (cuarto considerando) y que la liberalización de las importaciones debía constituir el punto de partida del régimen comunitario en la materia (sexto considerando).
29 Por último, el Consejo mencionó más concretamente los objetivos perseguidos con el establecimiento de los contingentes controvertidos, indicando que éstos eran necesarios por la sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria (sexto considerando).
30 Por consiguiente, procede considerar que esta motivación contiene una descripción clara de la situación de hecho y de los objetivos perseguidos, lo que, habida cuenta de las circunstancias del presente asunto, resulta suficiente.
31 Esta conclusión no resulta menoscabada por las alegaciones formuladas por el Gobierno del Reino Unido.
32 En primer lugar, dado que se trata de un acto de alcance general, el Consejo no estaba obligado a indicar, en la motivación del Reglamento impugnado, los elementos que había tenido en cuenta para llegar a la conclusión de que determinados sectores de la industria comunitaria eran sensibles a las importaciones procedentes de China. En concreto, no estaba obligado a describir la evolución de las importaciones de dichos productos ni a exponer un análisis económico de los sectores de la industria comunitaria afectados por estas importaciones.
33 En segundo lugar, en el contexto de un acto destinado a eliminar las exenciones y excepciones nacionales, con objeto de perfeccionar la política comercial común, el Consejo no estaba obligado a explicar las razones por las que se establecían a nivel comunitario determinadas restricciones. Al contrario, es precisamente en el supuesto de que circunstancias excepcionales impusieran la aplicación de medidas restrictivas limitadas a una o varias regiones de la Comunidad, estableciendo así una excepción al carácter uniforme de la política comercial común, cuando el Consejo estaría obligado a proporcionar una motivación específica.
34 En tercer lugar, aunque es cierto que el establecimiento de los contingentes controvertidos constituye una excepción a la liberalización de las importaciones que, según el quinto considerando, debe constituir el punto de partida del régimen comunitario en la materia, procede señalar, por una parte, que la supresión de cualquier restricción cuantitativa a las importaciones procedentes de países terceros no constituye una norma jurídica a la que, en principio, deba atenerse el Consejo, sino el resultado de una decisión tomada por esta Institución en el ejercicio de su facultad discrecional. Por otra parte, procede señalar que el Consejo ha explicado los motivos que le indujeron a establecer contingentes para determinados productos específicos.
35 En cuarto lugar, dado que el Consejo expuso los objetivos perseguidos, no tenía que justificar las decisiones técnicas tomadas y, especialmente, los contingentes controvertidos. A este respecto carece de relevancia que el Consejo haya esperado hasta el procedimiento ante el Tribunal de Justicia para explicar que era preciso limitar las importaciones autorizadas en 1994 al nivel de 1991.
36 En cuanto a la alegación del Gobierno alemán relativa a la falta de motivación específicamente relacionada con el principio de proporcionalidad, procede señalar, en primer lugar, que, a diferencia de lo que afirma el Consejo, tal proceder no infringe lo dispuesto en el párrafo cuarto del artículo 37 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia. En efecto, esta disposición no se opone a que el coadyuvante formule alegaciones distintas a las de la parte que apoya, siempre y cuando pretenda apoyar las pretensiones de esta parte o fundamentar la desestimación de las pretensiones de la parte contraria (sentencia de 23 de febrero de 1961, De Gezamelijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, 30/59, Rec. p. 1). En el presente asunto, la alegación de que se trata se refiere al motivo basado en la falta de motivación, invocado por el Gobierno demandante, y su finalidad es apoyar las pretensiones formuladas por este último. Por tanto, el Tribunal de Justicia debe examinarla.
37 No obstante, procede señalar que esta alegación es infundada. Aunque el principio de proporcionalidad, tal y como se recoge en el párrafo tercero del artículo 3 B del Tratado, constituye un principio general del ordenamiento jurídico comunitario, no puede exigirse que se mencione especialmente en los considerandos (véase, por lo que se refiere al principio de subsidiariedad al que se refiere el párrafo segundo del mismo artículo 3 B, la sentencia de 13 de mayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo, C-233/94, Rec. p. I-2405, apartado 28).
38 En cualquier caso, procede señalar que, al indicar, en el sexto considerando del Reglamento impugnado, que debían instaurarse contingentes cuantitativos «para un número limitado de productos originarios de la República Popular de China», debido a la sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria, el Consejo explicó que tales medidas sólo se adoptaban en los supuestos en que fueran necesarias para alcanzar los objetivos perseguidos, con arreglo al principio de proporcionalidad.
39 Por todo ello resulta infundado el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación y procede desestimarlo.
Sobre la inexistencia de apreciación de los hechos o el error manifiesto en su apreciación
40 Mediante su segundo motivo, el Gobierno del Reino Unido alega que, al adoptar el artículo 1 del Reglamento impugnado, el Consejo no apreció correctamente los hechos pertinentes o incurrió en un error manifiesto en su apreciación, que da lugar a la ilegalidad de estas disposiciones.
41 A este respecto recuerda que, antes de la adopción del Reglamento impugnado, la única restricción aplicada a los juguetes de que se trata era el contingente español y afirma que los contingentes controvertidos introdujeron restricciones aplicables en todos los Estados miembros, que redujeron el nivel del comercio comunitario en casi un 50 % para algunos de los juguetes de que se trata. Es cierto que el Consejo puede cambiar de posición de manera tan espectacular si las circunstancias lo justifican. Pero, en el presente asunto, es preciso afirmar que no disponía de datos suficientes que le permitieran apreciar correctamente los hechos pertinentes.
42 Tal apreciación habría debido tener en cuenta elementos como:
- la situación y el estado de la industria del juguete en España y en los demás Estados miembros;
- el equilibrio de los intereses entre los distintos integrantes de la industria comunitaria del juguete, los consumidores, los minoristas y los distribuidores;
- los efectos de las medidas adoptadas y de otras posibles medidas, como las medidas nacionales de salvaguardia;
- el equilibrio de intereses de la Comunidad en el librecambio y en el proteccionismo.
43 En lugar de tener en cuenta el conjunto de estos datos, el Consejo se limitó a considerar el crecimiento del nivel de exportaciones chinas sin examinar sus efectos sobre la industria comunitaria. No evaluó el perjuicio eventualmente sufrido por la industria comunitaria y no examinó las dimensiones, la estructura, la producción, la capacidad de producción y la rentabilidad del sector. El Consejo no aportó ninguna prueba, aparte del crecimiento de las exportaciones chinas, de que la industria del juguete necesitara la protección que le brindaron los contingentes controvertidos. Tampoco demostró que dispusiera de elementos de hecho pertinentes para apreciar el potencial de exportación de la industria china o los efectos de las restricciones a la importación existentes.
44 La inexistencia de apreciación correcta de los hechos es tanto más sorprendente cuanto que, en virtud de los artículos 5 y siguientes del Reglamento impugnado, antes de establecer algún tipo de restricción a la importación debe realizarse una investigación caso por caso. Tal investigación también era necesaria en el presente asunto puesto que más del 98 % de las importaciones de que se trata habían sido liberalizadas antes de la adopción del Reglamento impugnado. Aun a falta de una disposición expresa, las Instituciones estaban obligadas en virtud de los principios fundamentales del Derecho comunitario, a apreciar todos los hechos pertinentes antes de imponer restricciones sobre un comercio anteriormente liberalizado.
45 El Gobierno del Reino Unido también indica que, puesto que, con arreglo al objetivo enunciado en el artículo 110 del Tratado CE, el punto de partida del Reglamento impugnado es la liberalización de las importaciones, los contingentes controvertidos, que introducen restricciones a nivel comunitario, deben considerarse excepciones al principio de liberalización y, por tanto, ser objeto de interpretación estricta. Esta afirmación no queda desvirtuada por el hecho de que los contingentes controvertidos formen parte del Reglamento impugnado. Basándose en una analogía entre el nuevo régimen comercial introducido por este último y el régimen de la libre circulación de mercancías en el interior de la Comunidad, el Gobierno del Reino Unido señala que el artículo 36 del Tratado CE también forma parte de las normas relativas a la libre circulación de mercancías en el interior de la Comunidad aunque constituye, al mismo tiempo, una excepción al principio fundamental establecido en el artículo 30 y, por tanto, debe ser objeto de interpretación estricta.
46 Por último, las nuevas restricciones en el comercio de juguetes entre la Comunidad y China tienen tal amplitud y producen tales efectos sobre el nivel de intercambios que tienen naturaleza cuasipenal y deben ser objeto de un examen particularmente atento.
47 El Gobierno alemán se adhiere a las alegaciones desarrolladas por el Gobierno del Reino Unido respecto al motivo basado en el error de apreciación. Añade que el Consejo no tuvo en cuenta el artículo 110 del Tratado, que contempla la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales. Aunque esta disposición no prohíbe a la Comunidad adoptar cualquier medida que pueda afectar a los intercambios con países terceros, es preciso que tal medida sea necesaria y que encuentre su justificación jurídica en disposiciones de Derecho comunitario. En el presente asunto, el Gobierno alemán considera que el Consejo no indicó las disposiciones que podían justificar el establecimiento de contingentes.
48 El Consejo, apoyado por el Gobierno español y por la Comisión, señala que el Reglamento impugnado se aplica a todos los sectores de la economía y sustituye por un régimen comunitario único todas las normas anteriormente aplicables a las importaciones, liberalizadas o no. Al establecer los contingentes controvertidos, el Consejo tuvo que ponderar los intereses contrapuestos de los distintos sectores de la industria comunitaria de juguetes y tomar decisiones políticas complejas.
49 Pues bien, en virtud de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando se trata de evaluar situaciones complejas y, especialmente, cuando actúa en el marco del artículo 113 del Tratado, las Instituciones comunitarias disponen de una amplia facultad de apreciación. Por consiguiente, la legalidad de una medida de política comercial común sólo puede ser impugnada por razón de error de apreciación si resulta que esta medida es manifiestamente inadecuada en relación con el objetivo perseguido. En particular, cuando el Consejo debe apreciar los efectos futuros de las disposiciones que adopta, que no pueden preverse con certeza, su apreciación sólo puede ponerse en entredicho si resulta manifiestamente errónea a la luz de las informaciones de que disponía al adoptar las disposiciones de que se trata. Además, la facultad discrecional del Consejo en la apreciación de una situación económica compleja también se extiende, en cierta medida, a la comprobación de los elementos de base.
50 El Consejo pone de manifiesto que, en el presente asunto, la existencia de restricciones nacionales anteriores sólo es uno de los elementos que debía tener en cuenta para adoptar el Reglamento impugnado. El Consejo tomó en consideración el nivel de las importaciones procedentes de China, los efectos de estas últimas en la industria comunitaria, el potencial de exportación de la industria china y el nivel de precios, así como las restricciones a la exportación existentes, a nivel comunitario o nacional. La comparación efectuada por el Gobierno demandante entre los efectos de las restricciones españolas existentes antes de la adopción del Reglamento impugnado y los de dicho Reglamento se basa en una interpretación errónea. En efecto, lejos de constituir una prolongación de las restricciones comunitarias, los contingentes controvertidos estaban destinados a proteger el conjunto de la industria comunitaria.
51 En cuanto a la alegación del Gobierno alemán basada en el artículo 110 del Tratado, dicha alegación no fue invocada por el Gobierno del Reino Unido y no encuentra apoyo en prueba alguna; por tanto, debe ser desestimada. En cualquier caso, esta disposición no impide al Consejo adoptar, basándose en el artículo 113 del Tratado, contingentes aplicables a los intercambios con países terceros.
52 Por último, el Consejo considera que ni el Gobierno demandante ni la parte coadyuvante han demostrado que dispusiera de datos inadecuados, que obrara sin disponer de información, que apreciara los hechos de forma manifiestamente errónea o que incurriera en desviación de poder.
53 Con carácter preliminar, procede recordar, como han hecho el Consejo y las partes coadyuvante en apoyo de sus conclusiones, que las Instituciones disponen de un margen de apreciación al elegir las medidas necesarias para llevar a cabo la política comercial común (sentencias de 15 de julio de 1982, Edeka, 245/81, Rec. p. 2745, apartado 27; de 28 de octubre de 1982, Faust/Comisión, 52/81, Rec. p. 3745, apartado 27; de 7 de mayo de 1987, Koyo Seiko/Consejo, 256/84, Rec. p. 1899, apartado 20; Nippon Seiko/Consejo, 258/84, Rec. p. 1923, apartado 34, y Minebea/Consejo, 260/84, Rec. p. 1975, apartado 28).
54 En tal situación, que supone la apreciación de situaciones económicas complejas, el control jurisdiccional debe limitarse a la comprobación del respeto de las normas de procedimiento, de la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta para adoptar la resolución impugnada, de la falta de error manifiesto en la apreciación de estos hechos o de la falta de desviación de poder (véanse, entre otras, la sentencia de 14 de marzo de 1990, Gestetner Holdings/Consejo y Comisión, C-156/87, Rec. p. I-781, apartado 63). Con mayor motivo sucede así en el presente asunto, puesto que el acto de que se trata tiene alcance general.
55 Además, el Tribunal de Justicia ha considerado que la facultad discrecional de que dispone el Consejo en la apreciación de una situación económica compleja no se aplica exclusivamente a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que deban adoptarse sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base, especialmente en el sentido de que el Consejo puede basarse, en su caso, en comprobaciones globales (sentencia de 12 de julio de 1979, Italia/Consejo, 166/78, Rec. p. 2575, apartado 14). En efecto, aunque el Consejo está obligado a tener en cuenta todos los elementos de que dispone, no se puede exigir que, antes de adoptar un acto de alcance general, realice un estudio detallado de todos los sectores económicos afectados.
56 Además, no se puede afirmar, como hace el Gobierno demandante, que las medidas impugnadas tengan naturaleza cuasipenal y, por tanto, deban ser objeto de un examen particularmente atento. A este respecto basta observar que la imposición de contingentes de importación no guarda relación alguna con comportamientos imputables específicamente a determinados sujetos de Derecho, que no persigue ninguna finalidad represiva y que no tiene carácter aflictivo o infamante.
57 Habida cuenta de las alegaciones formuladas por el Gobierno del Reino Unido y del Gobierno alemán, que ha intervenido en apoyo del primero, procede señalar, por una parte, respecto al motivo basado en la no apreciación de los hechos, que, en primer lugar, no se ha negado que el Consejo tuvo en cuenta el porcentaje significativo de las importaciones chinas en el mercado comunitario y el aumento importante de estas importaciones.
58 En segundo lugar, a diferencia de lo que afirma el Gobierno del Reino Unido, el Consejo no estaba obligado a realizar una apreciación separada de la situación de los sectores de que se trata en los diferentes Estados miembros, puesto que su decisión debía basarse en los intereses de la Comunidad en su conjunto, y no en los de los Estados miembros considerados aisladamente.
59 En tercer lugar, de la jurisprudencia recordada en el apartado 55 de esta sentencia se deduce que, puesto que el Reglamento se aplica al conjunto de las importaciones comunitarias procedentes de determinados países terceros, al adoptarlo, el Consejo no estaba obligado a realizar una análisis detallado de los diferentes aspectos de los sectores económicos afectados en la Comunidad y, en particular, de los intereses de los distintos operadores del sector de los juguetes de la Comunidad.
60 De lo anterior se deduce que el Consejo basó la adopción de las medidas controvertidas en una apreciación suficiente de los datos pertinentes.
61 Por otra parte, con objeto de comprobar si, en el presente asunto, el Consejo sobrepasó los límites de su facultad de apreciación o la ejerció de forma manifiestamente errónea, procede señalar, en primer lugar, que la alegación del Gobierno demandante se basa en una premisa inexacta.
62 Es cierto que, antes de adoptar el Reglamento impugnado, el régimen de importación de los productos controvertidos se basaba especialmente en las decisiones tomadas por los distintos Estados miembros considerados por separado. No obstante, al adoptar un nuevo régimen uniforme a escala de la Comunidad, el Consejo no tenía por qué tener en cuenta los intereses particulares de los distintos Estados miembros, sino el interés general del conjunto de la Comunidad.
63 En particular, las decisiones tomadas en el pasado por los Estados miembros a título individual no vinculaban al Consejo en el ejercicio de su facultad de apreciación, so pena de olvidar el papel que debe desempeñar esta Institución, con arreglo al artículo 4 del Tratado CE, en la realización de las misiones confiadas a la Comunidad.
64 De ello se deduce que el Consejo podía, mediante una nueva apreciación de la situación de hecho en función del interés de la Comunidad, tomar decisiones distintas de las tomadas por los Estados miembros y que de la circunstancia de que el nuevo régimen se aparte sustancialmente del que se aplicaba anteriormente no se puede deducir un error de apreciación.
65 En segundo lugar, como ha demostrado el Abogado General en los puntos 132 a 139 de sus conclusiones, para adoptar los contingentes controvertidos, el Consejo no tenía que probar que la industria comunitaria del juguete ya había sufrido un perjuicio debido a las importaciones procedentes de China. Al contrario, podía considerar legítimamente que debían evitarse tales perturbaciones y basar su apreciación en el mero riesgo de perturbación, que podía deducirse perfectamente del aumento de las importaciones de juguetes procedentes de China.
66 En tercer lugar, procede examinar las alegaciones relativas al artículo 110 del Tratado, que no sólo han sido formuladas por el Gobierno alemán, parte coadyuvante, sino también por el Gobierno del Reino Unido, parte demandante.
67 A este respecto debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada, esta disposición no puede interpretarse en el sentido de que prohíbe a la Comunidad adoptar cualquier medida que pueda afectar a los intercambios con países terceros (sentencias de 5 de mayo de 1981, Dürbeck, 112/80, Rec. p. 1095, apartado 44, y Edeka, antes citada, apartado 24). Como se deduce del propio tenor de esta disposición, el objetivo que consiste en contribuir a la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales no puede obligar a las Instituciones a liberalizar las importaciones procedentes de los países terceros cuando tal proceder resulte contrario a los intereses de la Comunidad. Por tanto, el Consejo podía considerar válidamente que la situación de hecho obligaba a establecer contingentes sobre los productos controvertidos.
68 En cuarto lugar, la facultad de apreciación del Consejo no estaba en absoluto limitada por el hecho de que esta Institución hubiera decidido, ella misma, que el punto de partida del nuevo régimen debía ser la liberalización de las importaciones. A este respecto, la analogía propuesta por el Gobierno del Reino Unido entre los artículos 30 y 36 del Tratado, por una parte, y, por otra, la liberalización de las importaciones y las excepciones a esta liberalización no es pertinente. Como ya se ha señalado en el apartado 34 de esta sentencia y a diferencia del principio de libre circulación de las mercancías dentro de la Comunidad, la supresión de cualquier restricción cuantitativa a las importaciones procedentes de países terceros no constituye una norma jurídica a la que deba atenerse, en principio el Consejo, sino el resultado de una decisión tomada por esta Institución en el ejercicio de su facultad discrecional.
69 En quinto y último lugar, en la medida en que consiste en reprochar al Consejo no haber efectuado, con anterioridad a la adopción de las medidas controvertidas, una investigación análoga a las que prevé el Reglamento impugnado para establecer medidas de salvaguardia o de vigilancia, el segundo motivo invocado por el Reino Unido se confunde con el basado en la violación del principio de igualdad, que será examinado más adelante.
70 De lo anterior se deduce que, con esta salvedad, no puede estimarse el motivo basado en la inexistencia de apreciación o en un error manifiesto de apreciación.
Sobre la arbitrariedad de los contingentes controvertidos
71 En su tercer motivo, el Gobierno del Reino Unido afirma que, a falta de una motivación suficiente y de una apreciación correcta de los hechos, los contingentes establecidos por el Reglamento impugnado son arbitrarios, habida cuenta de la magnitud de los efectos restrictivos que producen sobre las importaciones.
72 A este respecto, basta señalar, como han hecho acertadamente el Consejo y la Comisión, que el Reino Unido infiere el carácter arbitrario de los contingentes controvertidos de la insuficiencia de motivación del Reglamento impugnado y de la inexistencia de una apreciación correcta de los hechos por parte del Consejo, que son objeto de los dos primeros motivos.
73 Puesto que este motivo se confunde con los dos primeros y éstos no son fundados, también debe ser desestimado.
Sobre la violación del principio de proporcionalidad
74 En su cuarto motivo, el Gobierno del Reino Unido, apoyado por el Gobierno alemán, entiende que el Reglamento impugnado viola el principio de proporcionalidad. Este principio exige que, cuando se adopte una medida para prohibir o limitar el ejercicio de una actividad económica, dicha medida sea adecuada y necesaria para la consecución de los objetivos perseguidos; que, cuando deba optarse entre varias medidas, se elija la menos restrictiva y, por último, que los inconvenientes que resulten de ella no sean desmesurados en relación con los objetivos perseguidos. En el caso de ejercicio legislativo de una facultad discrecional, la medida adoptada no debe ser manifiestamente inadecuada en relación con los objetivos perseguidos.
75 En el presente asunto, el objetivo perseguido es la protección de la industria española del juguete, puesto que la única medida de restricción existente en la fecha de adopción del Reglamento impugnado era la que aplicaba el Reino de España.
76 Según el Gobierno del Reino Unido, los contingentes controvertidos no eran necesarios para alcanzar este objetivo, como tampoco eran la medida menos restrictiva entre las que podía adoptar el Consejo. A este respecto, el Gobierno del Reino Unido desarrolla una alegación en tres partes.
77 En primer lugar, es inadecuado sustituir un contingente regional por un contingente comunitario, puesto que tal proceder ni siquiera estaría justificado por el deseo de lograr mayor uniformidad. En opinión del Gobierno del Reino Unido, del Reglamento impugnado no se deduce que las medidas de salvaguardia sólo puedan ser temporales ni que estén limitadas únicamente a las amenazas futuras que puedan pesar sobre la industria comunitaria. Por su parte, el Gobierno alemán alega, a este respecto que, en cualquier caso, al adoptar el Reglamento impugnado, el Consejo habría podido prever medidas que tuvieran simultáneamente alcance regional y carácter permanente.
78 En segundo lugar, los contingentes se fijaron de forma que se provocó un descenso de las importaciones de los productos de que se trata en un 50 % aproximadamente en relación con el año anterior, lo cual resulta excesivo teniendo en cuenta la necesidad de protección de la industria española.
79 En tercer lugar, la aplicación de restricciones a nivel comunitario contradice lo dispuesto en el Reglamento impugnado, que establece un examen caso por caso antes de introducir nuevas medidas de vigilancia o de protección.
80 Por su parte, el Consejo, apoyado por el Gobierno español y por la Comisión, considera haber actuado conforme al principio de proporcionalidad, al fijarse el objetivo de garantizar que la normativa de intercambios comerciales de la Comunidad con los países terceros refleje el perfeccionamiento del mercado interior, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, la sensibilidad de la industria comunitaria en el sector de que se trata.
81 El Consejo expone, en particular, que, ante un aumento alarmante de las importaciones de los juguetes de que se trata procedentes de China y de su parte en el mercado comunitario, que podía amenazar a la industria comunitaria, se esforzó en encontrar un equilibrio entre una protección adecuada de esta industria y el mantenimiento de un nivel de comercio aceptable con China, fijando los contingentes al nivel de las importaciones realizadas en 1991.
82 Según el Consejo, no podría haberse alcanzado el mismo grado de protección con medidas de vigilancia o medidas de protección a nivel regional, puesto que se trataba de salvaguardar los intereses de la industria comunitaria y no los de la industria de un único Estado miembro. Además, las medidas de salvaguardia regional a que se refiere el artículo 17 del Reglamento impugnado sólo tienen carácter temporal y excepcional y están destinadas únicamente a impedir futuros aumentos de las importaciones en perjuicio de la industria comunitaria. Aunque los contingentes controvertidos son necesarios para garantizar la transición entre el antiguo y el nuevo régimen de importación, no tienen necesariamente naturaleza temporal en el sentido de que no es posible prever su limitación en el tiempo.
83 Por último, si bien no puede descartarse que se hubieran podido considerar otros medios menos gravosos para alcanzar el resultado perseguido, este Tribunal no puede sustituir la apreciación del Consejo sobre el carácter más o menos adecuado de las medidas escogidas por el legislador comunitario, por su propia apreciación, en la medida en que no se ha aportado la prueba de que dichas medidas fueran manifiestamente inadecuadas para alcanzar el objetivo perseguido (sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, C-280/93, Rec. p. I-4973).
84 Procede examinar sucesivamente las tres partes del cuarto motivo invocado por el Gobierno del Reino Unido.
85 Por lo que atañe a la primera parte, resulta expresamente del sexto considerando del Reglamento impugnado que, mediante la fijación de los contingentes controvertidos, el Consejo deseaba tener en cuenta la sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria en conjunto, y no de la industria de un Estado miembro en particular.
86 Por otra parte, y en cualquier caso, en el sistema del Reglamento impugnado, destinado a establecer un régimen uniforme para toda la Comunidad, sólo pueden autorizarse medidas limitadas a una o varias regiones, como indica el décimo considerando, excepcionalmente y a falta de otras soluciones, y deben tener carácter temporal. Por tanto, no puede reprocharse al Consejo no haber elegido medidas que, habida cuenta de los objetivos del Reglamento impugnado, deben evitarse en la medida de lo posible y cuyo carácter temporal no permite responder de forma eficaz a las amenazas que pesan sobre los sectores afectados de la industria comunitaria.
87 Respecto a la segunda parte del cuarto motivo, procede recordar que, en un ámbito como el presente, en el que las Instituciones comunitarias disponen de una amplia facultad de apreciación, únicamente el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con respecto al objetivo que la Institución competente pretende alcanzar, puede afectar a la legalidad de ésta. Más concretamente, cuando, en la adopción de una normativa, el legislador se ve obligado a valorar las consecuencias futuras de la misma, no pudiendo preverse dichas consecuencias con exactitud, su valoración únicamente puede ser censurada si se revela manifiestamente errónea a la vista de los elementos de que disponía al adoptar dicha normativa. Este límite del control del Tribunal de Justicia se aplica particularmente si el Consejo se ve obligado a actuar como árbitro entre intereses divergentes y a escoger, de este modo, determinadas alternativas en el marco de las opciones políticas de su propia responsabilidad (sentencia Alemania/Consejo antes citada, apartados 90 y 91).
88 En este contexto, no puede considerarse que el nivel de protección resultante de los contingentes controvertidos exceda de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por el Consejo.
89 En primer lugar, el Consejo pudo entender perfectamente que, ante la presión ejercida por las importaciones de juguetes procedentes de China, para proteger los intereses de la industria comunitaria no bastaban meras medidas de vigilancia.
90 En segundo lugar, al fijar los contingentes de importación al nivel de 1991, que era considerablemente superior al de años precedentes, el Consejo intentó conciliar las exigencias de protección de la industria comunitaria con el mantenimiento de un nivel de comercio aceptable con China, de una forma que no puede censurar este Tribunal de Justicia.
91 Por último, si bien no puede descartarse que se hubieran podido considerar otros medios para alcanzar el resultado perseguido, este Tribunal no puede, sin embargo, sustituir la apreciación del Consejo sobre el carácter más o menos adecuado de las medidas escogidas por el legislador comunitario, por su propia apreciación, en la medida en que no se ha aportado la prueba de que dichas medidas fueran manifiestamente inadecuadas para alcanzar el objetivo perseguido (sentencia Alemania/Consejo, antes citada, apartado 94). En el presente asunto, el Gobierno Unido no ha aportado la prueba de que los contingentes controvertidos se fijaran en un nivel manifiestamente inadecuado.
92 En cuanto a la tercera parte, se refiere fundamentalmente a la diferencia entre el alcance general de los contingentes controvertidos y los procedimientos de investigación previstos para aplicar medidas de vigilancia o de salvaguardia. Por tanto, se examinará en el marco del quinto motivo.
93 De lo anterior se deduce que, con esta salvedad, procede desestimar el motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad.
Sobre la violación del principio de igualdad de trato
94 En su quinto y último motivo, el Gobierno del Reino Unido afirma que el Reglamento impugnado viola el principio de igualdad de trato en la medida en que trata de forma diferente a dos grupos de productos. Por una parte, los productos que ya eran objeto de restricciones nacionales quedan sometidos a medidas de salvaguardia o de vigilancia, sin proceder a una investigación formal y sin que los interesados tengan derecho a ser oídos. Por otra parte, los demás productos contemplados por el Reglamento impugnado sólo pueden ser sometidos a tales medidas tras una investigación comunitaria y respetando los derechos de defensa de los terceros interesados.
95 Entiende que esta diferencia de trato no está justificada puesto que, en los dos casos, se trata de introducir una restricción nueva. En efecto, la ampliación a nivel comunitario de una restricción que anteriormente tenía carácter nacional sólo puede ser calificada de nueva restricción. Además, los productos controvertidos habían sido liberalizados de facto puesto que la única restricción existente en el momento de la entrada en vigor del Reglamento impugnado, es decir, la aplicada por el Reino de España, sólo afectaba al 2 % del total de las importaciones de los mismos productos en la Comunidad. Por tanto, no puede excluirse la violación del principio de igualdad de trato basándose en una distinción puramente formal entre productos ya liberalizados y productos no liberalizados antes de la adopción del Reglamento impugnado.
96 El Consejo, el Gobierno español y la Comisión se oponen a esta alegación aduciendo que el Reglamento impugnado se limita a tratar de forma diferente situaciones distintas.
97 A este respecto procede recordar que el principio general de igualdad, que forma parte de los principios fundamentales del Derecho comunitario, exige que las situaciones comparables no deben recibir un trato diferente, a no ser que éste se justifique objetivamente (véase, entre otras, la sentencia de 21 de febrero de 1990, Wuidart y otros, asuntos acumulados C-267/88 a C-285/88, Rec. p. I-435, apartado 13).
98 Pues bien, en el presente asunto el Consejo adoptó un nuevo régimen comunitario uniforme, destinado a poner fin a las exenciones y excepciones nacionales que seguían siendo aplicables. Como se ha explicado en el marco del examen del segundo motivo, el Consejo podía libremente apreciar, en interés comunitario, si debían establecer restricciones a la importación de determinados productos, sin estar vinculado por las decisiones tomadas anteriormente por los distintos Estados miembros.
99 Por el contrario, las medidas de vigilancia y de salvaguardia que pueden imponerse tras la adopción del Reglamento impugnado y basándose en sus disposiciones constituyen una modificación del sistema de régimen establecido por el Consejo y, por tanto, pueden someterse a los procedimientos de investigación que éste considere apropiados.
100 En cualquier caso, no se puede exigir que la regulación procesal que el Reglamento impugnado prevé para las modificaciones futuras del régimen que establece se apliquen a la propia definición de este régimen por el Consejo. Por una parte, la fijación de los contingentes controvertidos no puede supeditarse a regulaciones que aún no se habían previsto. Por otra parte, esta decisión ya ha sido objeto de apreciación por el Consejo en el marco de la adopción del nuevo régimen.
101 De ello se deduce que la situación de los contingentes controvertidos no es comparable a la de las medidas de vigilancia o de salvaguardia que deban adoptarse con posterioridad, en virtud del Reglamento impugnado. Por tanto, al tratar de forma diferente situaciones distintas, las disposiciones controvertidas no violan el principio de igualdad de trato, de manera que no puede estimarse este motivo.
102 Al no estar fundados los motivos invocados por el Gobierno del Reino Unido, procede desestimar el recurso en su conjunto.
Decisión sobre las costas
Costas
103 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino Unido, procede condenarlo en costas, tal como solicitó el Consejo. A tenor del apartado 4 del artículo 69 de este Reglamento, los Estados miembros y las Instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. La República Federal de Alemania, el Reino de España y la Comisión soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
104 Desestimar el recurso
105 Condenar en costas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
106 La República Federal de Alemania, el Reino de España y la Comisión de las Comunidades Europeas cargarán con sus propias costas.