CELEX: 61994CJ0295
Conservas de champiñones cultivados
Medidas de gestión del mercado

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 22 de septiembre de 1994, recibida en el Tribunal de Justicia el 4 de noviembre siguiente, el Finanzgericht Hamburg planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, una cuestión prejudicial sobre la validez del Reglamento (CEE) nº 1796/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, relativo a las medidas aplicables en la importación de conservas de champiñones (DO L 183, p. 1; EE 03/22, p. 115; en lo sucesivo, "Reglamento controvertido").
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre Huepeden & Co. KG (en lo sucesivo, "Huepeden") y el Hauptzollamt Hamburg-Jonas (en lo sucesivo, "Hauptzollamt") en relación con el pago de importes suplementarios que este último había reclamado conforme al Reglamento (CEE) nº 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos (DO L 197, p. 1; EE 02/06, p. 54), y al Reglamento controvertido.
La normativa comunitaria
3 Antes de adoptar el Reglamento controvertido, la Comisión había adoptado el Reglamento (CEE) nº 3429/80 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1980, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de champiñones de cultivo (DO L 358, p. 66). Dicho Reglamento, que se basaba en el Reglamento (CEE) nº 516/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 73, p. 1; EE 03/12, p. 46), y, especialmente, en su artículo 14, fijó en 7.196 toneladas, para el trimestre comprendido entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 1981, el contingente de importación de las conservas de champiñones procedentes de países terceros. Además, estableció un control de las importaciones por medio de certificados de importación y previó, para el caso de que las cantidades de conservas de champiñones procedentes de países terceros y despachadas a libre práctica en la Comunidad excedieran de la cantidad fijada por dicho Reglamento, la percepción de un importe suplementario de 175 ECU por 100 kg netos.
4 A continuación, la Comisión adoptó para el trimestre siguiente, comprendido entre el 1 de abril y el 30 de junio de 1981, el Reglamento (CEE) nº 796/81, de 27 de marzo de 1981, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de champiñones de cultivo (DO L 82, p. 8), basado también en el artículo 14 del Reglamento nº 516/77. Este Reglamento fijó el contingente de importación en 7.618 toneladas y estableció que, en caso de que se excediera de dicha cantidad, se percibiría un importe suplementario de 175 ECU por 100 kg netos.
5 Para el trimestre comprendido entre el 1 de julio y el 30 de septiembre de 1981, el Reglamento (CEE) nº 1755/81 de la Comisión, de 30 de junio de 1981, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de champiñones cultivados (DO L 175, p. 23), basado también en el artículo 14 del Reglamento nº 516/77, fijó, esta vez, el contingente de importación en 5.736 toneladas y el importe suplementario que debería percibirse en caso de exceso en 160 ECU por 100 kg netos.
6 A este Reglamento siguió el Reglamento controvertido, que, a diferencia de los anteriores Reglamentos de la Comisión, no se basa en el artículo 14 del Reglamento nº 516/77, sino en el apartado 2 de su artículo 13, y no califica las medidas que dicta de "medidas de salvaguardia", sino de "medidas de gestión del mercado". Además, este Reglamento fijó, en su artículo 3, el contingente de importación en 34.750 toneladas anuales y estableció, en el artículo 2, en 160 ECU por 100 kg netos el importe suplementario que deberá percibirse en caso de que se exceda de dicho contingente.
7 En las sentencias de 16 de octubre de 1991, Werner Faust (C-24/90, Rec. p. I-4905), y Wuensche (C-25/90, Rec. p. I-4939, y C-26/90, Rec. p. I-4961), el Tribunal de Justicia declaró inválidos los artículos 1 de los Reglamentos nos 3429/80, 796/81 y 1755/81, en lo que se refería a la cuantía del importe suplementario que fijaban, por violación del principio de proporcionalidad. En cambio, no se pronunció sobre la validez del Reglamento controvertido.
8 Para dar cumplimiento a dichas sentencias, la Comisión adoptó el Reglamento (CEE) nº 2163/92 de la Comisión, de 30 de julio de 1992, relativo a la percepción del importe suplementario previsto en los Reglamentos (CEE) nos 3429/80, 796/81 y 1755/81 por los que se establecen las medidas de protección aplicables a la importación de conservas de champiñones de cultivo (DO L 217, p. 16), mediante el cual redujo, con efectos retroactivos, a 105 ECU por 100 kg netos el importe suplementario previsto en los tres Reglamentos relativos a las medidas de salvaguardia aplicables a las importaciones efectuadas entre el 1 de enero y el 30 de septiembre de 1981.
9 El Reglamento nº 2163/92 no hacía referencia al Reglamento controvertido. Así pues, se mantuvo la cuantía del importe suplementario fijada por este último Reglamento en 160 ECU por 100 kg netos.
El litigio principal
10 En julio y diciembre de 1987, Huepeden importó en Alemania varios lotes de conservas de champiñones procedentes de China. Tras cumplir las formalidades relativas al despacho a libre práctica, se comprobó que Huepeden no podía presentar certificados de importación válidos respecto a un lote importado en julio de 1987 y otros dos lotes importados en diciembre de ese mismo año. Por consiguiente, el Hauptzollamt le reclamó, conforme al Reglamento controvertido, 165.467,13 DM en concepto de importe suplementario.
11 Tras desestimarse su reclamación, Huepeden interpuso un recurso ante el Finanzgericht Hamburg, en cuyo marco impugnó la validez del Reglamento controvertido debido a que éste era contrario al principio de proporcionalidad.
12 Por considerar que la resolución del litigio dependía de la validez de dicho Reglamento, el Finanzgericht decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
"¿Es válido el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1796/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981?"
Sobre la cuestión planteada
13 A través de su cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide fundamentalmente que se dilucide si la cuantía del importe suplementario previsto por el Reglamento controvertido se ajusta al principio de proporcionalidad.
14 Según jurisprudencia reiterada, de este principio resulta que la legalidad de medidas por las que se imponen cargas económicas a los operadores está supeditada al requisito de que tales medidas sean adecuadas y necesarias para alcanzar los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa de que se trate, quedando claro que, cuando se pueda elegir entre varias medidas adecuadas, deberá utilizarse la menos gravosa y que las cargas que se impongan no deberán ser desproporcionadas respecto a los objetivos perseguidos (véase, en particular, la sentencia de 11 de julio de 1989, Schraeder, 265/87, Rec. p. 2237, apartado 21).
15 Por tanto, ha de examinarse, en primer lugar, el objetivo del Reglamento controvertido, para determinar, a continuación, si las medidas son adecuadas y proporcionadas.
16 El fundamento de dicho Reglamento se encuentra en el Reglamento nº 516/77 y, en particular, en el apartado 2 del artículo 13, a tenor del cual, salvo que el Consejo disponga otra cosa, queda prohibida en los intercambios con países terceros la aplicación de cualquier restricción cuantitativa o medida de efecto equivalente.
17 A tenor de sus considerandos primero y cuarto, el Reglamento controvertido tiene por objeto establecer medidas de gestión del mercado de las conservas de champiñones, para protegerlo de las perturbaciones debidas a las importaciones procedentes de países terceros.
18 Como se indica en el tercer considerando de este mismo Reglamento, se ha comprobado que las medidas de salvaguardia adoptadas anteriormente por la Comisión no constituían, debido a su naturaleza, el medio más adecuado para evitar tales perturbaciones.
19 Teniendo en cuenta el objetivo del Reglamento controvertido así precisado, procede señalar que la exigencia de un importe suplementario en caso de sobrepasarse el contingente autorizado era adecuada y necesaria para alcanzarlo.
20 En lo que respecta a la cuantía de dicho importe, procede observar que se fijó a tanto alzado en 160 ECU por 100 kg netos, sin que se previera una graduación de esta cuantía en función de la calidad de las mercancías y de las circunstancias en las que se importan. Además, este importe se fijó prácticamente en la misma cuantía que la prevista por los anteriores Reglamentos de la Comisión, que habían establecido medidas de salvaguardia, que, tal como resulta de los autos, corresponde a alrededor del 150 % del valor de los champiñones cultivados de tercera clase.
21 En consecuencia, es necesario comprobar si esta cuantía del importe suplementario excede del límite impuesto por el respeto del principio de proporcionalidad.
22 En primer lugar, el Consejo y la Comisión afirman, en favor de la validez del Reglamento controvertido, que los motivos que llevaron al Tribunal de Justicia a declarar inválidos los tres Reglamentos anteriores de la Comisión no pueden trasladarse al caso de autos, debido a las diferencias que presenta este Reglamento frente a los que se declararon inválidos. A este respecto, alegan que el Reglamento controvertido no se adoptó sobre la base del apartado 2 del artículo 14 del Reglamento nº 516/77, de forma que no es aplicable el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 521/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se definen las modalidades de aplicación de las medidas de salvaguardia en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 73, p. 28; EE 03/12, p. 71). Esta última disposición, que constituye una aplicación específica del principio de proporcionalidad, establece que las medidas adoptadas conforme al artículo 14 del Reglamento nº 516/77 sólo podrán tomarse en la medida y para el período estrictamente necesarios. De ello resulta que el Reglamento controvertido sólo debería haber respetado el principio general de proporcionalidad, cuyas exigencias son menos estrictas que las del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 521/77.
23 Esta alegación debe desestimarse. Independientemente de sus consideraciones sobre la inaplicabilidad del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 521/77, que son exactas, el propio Consejo y la propia Comisión admiten que es aplicable el principio general de proporcionalidad.
24 En segundo lugar, el Consejo y la Comisión consideran que el hecho de que el Reglamento controvertido no haya instaurado medidas de salvaguardia temporales, sino medidas de gestión del mercado duraderas, se opone a que sea declarado inválido por los mismos motivos que los que tuvo en cuenta el Tribunal de Justicia en las sentencias Werner Faust y Wuensche, antes citadas.
25 Esta alegación también debe desestimarse. En efecto, del Reglamento controvertido resulta que las medidas que adopta son, en sustancia, idénticas a las medidas de salvaguardia anteriormente adoptadas por los Reglamentos de la Comisión. Tanto desde el punto de vista de su finalidad, a saber, la protección del mercado comunitario, como de las técnicas que utiliza, a saber, la fijación de contingentes de importación, el control de las importaciones mediante certificados de importación y la fijación de importes suplementarios en caso de exceso, el Reglamento controvertido no difiere fundamentalmente de los Reglamentos nos 3429/80, 796/81 y 1755/81, ya que, a este respecto, la diferencia de denominación de las medidas no es significativa.
26 Dicho esto, procede señalar que una carga a tanto alzado como la prevista por el Reglamento controvertido, que se fija en una cuantía sensiblemente elevada y se impone a todos los operadores que excedan de las cantidades fijadas, independientemente de que este exceso se haya producido, llegado el caso, sin querer o de forma fraudulenta, es excesiva, porque va más allá del objetivo del Reglamento, que consiste en la protección del mercado comunitario, y penaliza a los importadores. En estas circunstancias, ha de considerarse que no se respetó el principio de proporcionalidad.
27 A este respecto, el Consejo y la Comisión objetan que, para apreciar el carácter proporcionado de la medida, no basta con examinar la cuantía de los importes suplementarios, sino que debe tenerse también en consideración el régimen establecido por el Reglamento en su conjunto, así como la relación entre la determinación de dichos importes y la fijación de las cantidades que pueden importarse con franquicia. En este sentido, el Consejo y la Comisión señalan que el Reglamento controvertido es menos gravoso para los operadores que los anteriores Reglamentos de la Comisión, porque las cantidades exentas de la percepción del importe suplementario, que en estos últimos se elevaba a cerca de 27.000 toneladas para el año 1981, ascendían aproximadamente, en el Reglamento controvertido, a 37.000 toneladas para los años posteriores. Por consiguiente, no está justificado el mantenimiento del importe suplementario en 160 ECU por 100 kg netos. El Consejo añade que el hecho de que el Reglamento controvertido instaure medidas duraderas y no temporales, como las que se habían establecido anteriormente, permite a los operadores económicos planificar sus actividades y justifica así la fijación del importe suplementario en una cuantía elevada.
28 Estas alegaciones no pueden acogerse. Aparte de que el procedimiento principal no se refiere a las cantidades exentas del importe suplementario, el aumento de dichas cantidades indica, por el contrario, como ha señalado el Abogado General en el punto 27 de sus conclusiones, que la amenaza de una perturbación del mercado no era tan grave. Además, el hecho de que las medidas duraderas, como las medidas de gestión del mercado de que se trata, faciliten, a diferencia de las medidas temporales, la planificación a largo plazo de las actividades comerciales de los importadores no puede justificar que se fije una carga en una cuantía excesiva. De ello resulta que no puede justificarse el mantenimiento del importe suplementario en la cuantía ya prevista por los Reglamentos de la Comisión que establecieron anteriormente medidas de salvaguardia.
29 El Consejo y la Comisión alegan también que al adoptar el Reglamento controvertido se respetó el principio de proporcionalidad, debido a que el importe suplementario de que se trata es una medida menos restrictiva para los intercambios que la prohibición total de las importaciones, medida que podía haber utilizado el Consejo teniendo en cuenta su amplia facultad de apreciación en materia de Política Agrícola Común.
30 No puede acogerse esta alegación. En efecto, el Reglamento controvertido no tenía por objeto excluir totalmente las importaciones que excedieran de determinadas cantidades, sino dejar abierta, aun por encima de las cantidades fijadas, la posibilidad de expedir certificados de importación mediante el pago de un importe suplementario (véase la sentencia de 12 de abril de 1984, Wuensche, 345/82, Rec. p. 1995, apartado 25). Dado que optó por esta última solución, el Consejo debía respetar el principio de proporcionalidad.
31 El Consejo alega también que el importe suplementario debería haberse fijado en una cuantía elevada para garantizar la eficacia de las medidas de gestión del mercado establecidas por el Reglamento controvertido.
32 A este respecto, procede indicar que, si bien el Consejo disponía de un determinado margen de apreciación para establecer la cuantía del importe suplementario, éste no podía fijarse en una cuantía tan elevada que equivaliera a una prohibición. En efecto, el Reglamento no tiene por objeto prohibir toda importación que exceda de las cantidades señaladas, sino proteger el mercado comunitario de los champiñones frente a las perturbaciones debidas a las importaciones excesivas procedentes de países terceros.
33 La Comisión afirma también que la cuantía del importe suplementario se justificaba porque correspondía al precio de coste de los champiñones de primera clase, con el fin de que las importaciones que excedieran de las cantidades fijadas correspondieran en particular a este tipo de champiñones.
34 Esta alegación también debe desestimarse. En efecto, como ha destacado el Sr. Abogado General en el punto 31 de sus conclusiones, la cuantía del importe suplementario fijada por el Reglamento controvertido, que corresponde al precio de coste de los champiñones de producción comunitaria de primera categoría, representa al menos el 100 % de los costes de producción de estos champiñones importados.
35 Además, hay que indicar que, como reconoce la Comisión, el importe suplementario había sido fijado por el Reglamento controvertido sobre la base del coste de los champiñones de primera clase producidos en la Comunidad. De ello resulta que la cuantía del importe suplementario para las categorías inferiores de los champiñones importados de países terceros ha producido efectos mucho más graves y, por consiguiente, excede de manera muy sensible del coste de los champiñones de categorías inferiores producidos en la Comunidad. En consecuencia, al fijar el importe suplementario en una cuantía que excede de lo que es necesario para alcanzar el objetivo del Reglamento, el Consejo ha sobrepasado manifiestamente la facultad de apreciación de que dispone y ha violado el principio de proporcionalidad.
36 La Comisión alega también que el importe suplementario previsto por el Reglamento controvertido no suscitó ninguna crítica por parte de los países terceros en el marco de las negociaciones de la "Ronda Uruguay".
37 Esta alegación carece de pertinencia, ya que la falta de reacción de los países terceros respecto a la cuantía del importe suplementario no puede influir en la conformidad de dicho importe con el Derecho comunitario y, en particular, con el principio de proporcionalidad.
38 Por último, la Comisión afirma que le es muy difícil realizar una distinción del importe suplementario en función de la calidad de los champiñones, fundamentalmente porque faltan una serie de elementos que permiten esta operación de distinción.
39 A este respecto, procede señalar que, aun cuando fuera real, esta dificultad no podría justificar la fijación de un importe suplementario en una cuantía que exceda del margen de apreciación de que dispone el Consejo.
40 Habida cuenta del conjunto de las consideraciones precedentes, procede responder a la cuestión planteada que el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento controvertido no es válido por lo que respecta a la cuantía del importe suplementario fijado.
Decisión sobre las costas
Costas
41 Los gastos efectuados por el Consejo de la Unión Europea y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Finanzgericht Hamburg mediante resolución de 22 de septiembre de 1994, declara:
El apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1796/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, relativo a las medidas aplicables en la importación de conservas de champiñones, no es válido por lo que respecta a la cuantía del importe suplementario fijado.