CELEX: 61991CJ0188
Tránsito
Convenio internacional

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 3 de mayo de 1991, recibida en el Tribunal de Justicia el 25 de julio siguiente, el Finanzgericht Hamburg planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, cuatro cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del Convenio relativo a un régimen común de tránsito celebrado entre la República de Austria, la República de Finlandia, la República de Islandia, el Reino de Noruega, el Reino de Suecia, la Confederación Suiza (en lo sucesivo, "países de la AELC") y la Comunidad Económica Europea el 20 de mayo de 1987 (en lo sucesivo, "Convenio"), aprobado mediante la Decisión 87/415/CEE del Consejo, de 15 de junio de 1987 (DO L 226, p. 1).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Deutsche Shell Aktiengesellschaft (en lo sucesivo, "Shell") y el Hauptzollamt Hamburg-Harburg (en lo sucesivo, "Hauptzollamt").
3 En el apartado 1 de su artículo 1, el Convenio establece medidas para el transporte de mercancías en tránsito entre la Comunidad y los países de la AELC así como entre los países de la AELC entre sí. A tal fin instituyó un régimen de tránsito común independientemente de cual sea el tipo y el origen de las mercancías.
4 Conforme al apartado 1 del artículo 11 del Convenio, la identificación de las mercancías se asegurará por medio de precintos. El apartado 4 de este mismo artículo establece una excepción conforme a la cual la aduana de partida podrá eximir del precinto cuando, teniendo en cuenta otras medidas eventuales de identificación, la descripción de las mercancías en la declaración T1 o T2 en los documentos complementarios permita su identificación.
5 A tenor del artículo 63 del Apéndice II del Convenio, las autoridades aduaneras de cada país podrán autorizar a algunos expedidores a no presentar en la aduana de partida ni las mercancías ni la declaración de tránsito correspondiente. Esta autorización deberá determinar, entre otros extremos, las medidas de identificación que haya que adoptar. Conforme a la letra d) del artículo 65 del Apéndice II, las autoridades aduaneras pueden disponer que los medios de transporte o los bultos vayan provistos de precintos de un modelo especial aprobado por las autoridades aduaneras y colocados por el expedidor autorizado.
6 El artículo 14 del Convenio crea una Comisión mixta encargada de la gestión y de la correcta aplicación de éste. Conforme al artículo 15 del Convenio, la Comisión mixta puede formular recomendaciones y, en los casos previstos en el apartado 3 de esta disposición, adoptar decisiones. Las Partes Contratantes deben ejecutar estas decisiones conforme a su propia legislación.
7 En su primera reunión anual, el 21 de enero de 1988, la Comisión mixta adoptó "acuerdos" relativos al precinto de las mercancías. Estos "acuerdos" contienen disposiciones particulares aplicables a los intercambios con Suiza y Austria. Dichas disposiciones establecen que las disposiciones del Convenio relativas al precintado se aplicarán de manera estricta y según modalidades especificadas.
8 Shell es un expedidor autorizado, que había sido facultado para transportar por barco sus productos derivados del petróleo sin precinto aduanero, pero identificándolos mediante descripción. El 1 de noviembre de 1988, el Hauptzollamt adoptó una decisión mediante la cual autorizó a Shell a efectuar la identificación de las mercancías mediante simple descripción únicamente i) cuando se tratara de mercancías difíciles de precintar o voluminosas o de mercancías que no fueran adecuadas para el transporte bajo precinto aduanero (animales), ii) en caso de vehículos que no pudieran precintarse por motivos técnicos, o iii) cuando la aduana de entrada de un país de la AELC fuera la aduana de destino. Esta decisión obedecía a unas instrucciones del Bundesfinanzminister basadas en los "acuerdos" adoptados por la Comisión mixta el 21 de enero de 1988.
9 Esta decisión da lugar a la obligación de Shell de poner varios marchamos en cada barco de navegación fluvial utilizado para el transporte, lo que implica un trabajo de varias horas e impide la automatización del envasado en barriles en la refinería.
10 Shell impugnó la decisión del Hauptzollamt ante la Oberfinanzdirektion Hamburg. Esta confirmó la decisión impugnada. El Finanzgericht Hamburg, al que se le había sometido el litigio, planteó las cuestiones prejudiciales siguientes:
"1) ¿Vincula a los Estados miembros la decisión de la Comisión mixta creada con arreglo al artículo 14 del Convenio relativo a un régimen común de tránsito, de 20 de mayo de 1987, según la cual debe emplearse en el régimen común de tránsito el documento XXI/1367/87 - AELC 2? ¿Está sometida dicha decisión a la jurisdicción del Tribunal de Justicia?
2) Si se responde afirmativamente a la primera cuestión:
¿Es válida dicha decisión?
3) Si se responde negativamente a la primera cuestión:
¿Está sometido el Convenio de 20 de mayo de 1987 a la jurisdicción del Tribunal de Justicia? Si se responde afirmativamente a esta cuestión:
a) ¿Deben interpretarse el apartado 4 del artículo 11 y el apartado 2 del artículo 15 en el sentido de que la Comisión mixta puede limitar la facultad de decisión de la aduana de partida de eximir del precinto, en el sentido de que las mercancías deben asegurarse siempre mediante precinto, cuando la aduana de entrada del país AELC no sea la aduana de destino o no se pueda colocar un precinto conjunto?
b) ¿Deben interpretarse los preceptos citados en la letra a) en el sentido de que dicha decisión puede ser adoptada por la autoridad superior del Estado miembro de que se trate, en lugar de por la aduana de partida?
4) Si se responde afirmativamente a la tercera cuestión:
¿Deben interpretarse los artículos citados en ella, en relación con el principio de proporcionalidad, en el sentido de que puede exigirse un precinto también en el supuesto de transporte de aceites minerales en vagones cisterna y barcos por un expedidor autorizado con arreglo al Capítulo IIdel Apéndice II del Convenio?"
11 Para una más amplia exposición de los hechos del procedimiento principal, de la normativa aplicable y del desarrollo del procedimiento, así como de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
12 Procede observar, con carácter preliminar, que las cuestiones planteadas por el Finanzgericht Hamburg se refieren, fundamentalmente, a la interpretación de los acuerdos adoptados por la Comisión mixta a la luz del apartado 4 del artículo 11 del Convenio y de la letra d) del artículo 65 del Apéndice II del mismo. A este respecto, procede tratar, en primer lugar, la segunda parte de la primera cuestión mediante la cual el órgano jurisdiccional nacional desea que se dilucide si este Tribunal de Justicia es competente para interpretar estos acuerdos.
Sobre la segunda parte de la primera cuestión
13 Para responder a esta cuestión, procede examinar previamente la naturaleza jurídica de los acuerdos en relación con los grupos de actos contemplados en el Convenio.
14 A este respecto, procede recordar que, a tenor del apartado 1 del artículo 15 del Convenio, la Comisión mixta "formulará recomendaciones y, en los casos previstos en el apartado 3, adoptará decisiones". Conforme al apartado 2 de este artículo, las recomendaciones se refieren, "en particular", a las modificaciones al presente Convenio, distintas de las señaladas en el apartado 3 y a cualquier otra medida que sea necesaria para su aplicación. La letras a) y e) del apartado 3 contienen, de manera exhaustiva, los ámbitos en los que la Comisión mixta puede adoptar decisiones que, según la última frase de dicho apartado, podrán en vigor las Partes Contratantes de acuerdo con su propia legislación. Por consiguiente, los actos adoptados por el apartado 3 son actos obligatorios mientras que las recomendaciones a que se refiere la letra b) del apartado 2 son actos no obligatorios.
15 Los acuerdos de la Comisión mixta no corresponden a ninguno de los ámbitos contemplados en el apartado 3 del artículo 15 del Convenio. Por otra parte, del acta de la reunión anual de 21 de enero de 1988 se deduce que la propia Comisión mixta consideró esta medida necesaria para la aplicación del Convenio. Por consiguiente, procede declarar que los acuerdos deben ser considerados como recomendaciones en el sentido de la letra b) del apartado 2 del artículo 15 del Convenio.
16 A continuación, procede examinar si un acto no obligatorio adoptado basándose en un Convenio celebrado por la Comunidad forma parte del ordenamiento jurídico comunitario.
17 Por su vinculación directa al convenio que aplican, los actos que emanan de los órganos creados por semejante Convenio internacional y encargados de su aplicación forman parte del ordenamiento jurídico comunitario (véase la sentencia de 20 de septiembre de 1990, Sevince, C-192/89, Rec. p. I-3461, apartado 10). Puesto que los acuerdos de la Comisión mixta deben ser considerados como una medida de aplicación con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 15 del Convenio, esta recomendación presenta un vínculo directo con éste. Por consiguiente, los acuerdos de la Comisión mixta forman parte del Derecho comunitario.
18 Ahora bien, procede recordar que es jurisprudencia reiterada que el hecho de que un acto de Derecho comunitario esté desprovisto de efecto obligatorio no impide que este Tribunal de Justicia se pronuncie con carácter prejudicial, con arreglo al artículo 177, sobre su interpretación (véanse las sentencias de 15 de junio de 1976, Frecassetti, 113/75, Rec. p. 983; de 9 de junio de 1977, Van Ameyde, 90/76, Rec. p. 1091, y de 13 de diciembre de 1989, Grimaldi, C-322/88, Rec. p. 4407, apartado 9). Aunque las recomendaciones de la Comisión mixta no puedan generar derechos en favor de los justiciables que éstos puedan invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales, estos últimos están obligados a tenerlos en cuenta al dirimir los litigios que se les hayan sometido, especialmente cuando, como sucede en el procedimiento principal, son útiles para interpretar las disposiciones del Convenio.
19 Por consiguiente, procede responder a la segunda parte de la primera cuestión que este Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación de los acuerdos de la Comisión mixta creada por el Convenio.
Sobre la tercera cuestión
20 Mediante la letra a) de la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende que se dilucide si el apartado 4 del artículo 11 y el apartado 2 del artículo 15 del Convenio deben interpretarse en el sentido de que facultan a la Comisión mixta para recomendar a los Estados miembros que la identificación de las mercancías se garantice mediante precinto cuando la aduana de entrada del Estado miembro de la AELC no sea la aduana de destino.
21 Como ya ha señalado este Tribunal de Justicia en el apartado 15, los acuerdos de la Comisión mixta constituyen una medida para la aplicación del Convenio en el sentido de la letra b) del apartado 2 del artículo 15. Los acuerdos están destinados a armonizar, en la medida de los posible, las prácticas aduaneras nacionales con objeto de asegurar la rápida circulación de mercancías. Esta finalidad de la competencia conferida a la Comisión mixta queda confirmada en el primer considerando de la Decisión del Consejo de 15 de junio de 1987 relativa a la celebración del Convenio, a cuyo tenor el régimen común de tránsito debe permitir una simplificación de los transportes de mercancías efectuados en el marco de los intercambios entre la Comunidad y los países de la AELC.
22 Como se deduce del acta de la reunión de la Comisión mixta celebrada el 21 de enero de 1988, la identificación de las mercancías mediante descripción dificultó el paso de la frontera entre la Comunidad y Austria y Suiza. Tal y como confirmó en la vista la Comisión, este método de identificación indujo a las autoridades aduaneras suizas y austriacas a intensificar los controles por sondeo. Visto el objetivo de permitir un paso más rápido de las fronteras y habida cuenta de la necesidad de garantizar una práctica aduanera uniforme en la aplicación del Convenio, la Comisión mixta no ha rebasado los límites de sus funciones recordando el marco general dentro del cual pueden autorizarse las excepciones al principio general de precinto.
23 Por consiguiente, procede responder a la letra a) de la tercera cuestión que el apartado 4 del artículo 11 y el apartado 2 del artículo 15 del Convenio no impiden que la Comisión mixta recomiende que la identificación de mercancías se garantice mediante precinto cuando la aduana de entrada del Estado miembro de la AELC no sea la aduana de destino.
24 La letra b) de la tercera cuestión tiene por objeto dilucidar si las citadas disposiciones del Convenio deben interpretarse en el sentido de que impiden que sea la Administración Central del Estado miembro de que se trate quien adopte la decisión en lugar de la aduana de partida.
25 A tenor del apartado 1 del artículo 11 del Convenio, como norma general la identificación de las mercancías se asegurará por medio de precintos. El apartado 4 de este artículo confiere a la aduana de partida la facultad de eximir del precinto. Esta última disposición debe ponerse en relación con la letra d) del artículo 65 del Apéndice II del Convenio, conforme al cual las autoridades aduaneras de cada país podrán autorizar, si se cumplen los requisitos de concesión del estatuto de expedidor autorizado, a imponer ciertas medidas de identificación, entre otras los precintos de un modelo especial. De ello se deduce que la facultad de la aduana de partida debe ejercerse dentro de los límites del marco general impuesto por las autoridades aduaneras superiores del Estado de que se trate.
26 Por consiguiente, procede responder a la letra b) de la tercera cuestión que el apartado 4 del artículo 11 y la letra b) del apartado 2 del artículo 15 del Convenio en relación con la letra d) del artículo 65 del Apéndice II del Convenio no impiden que una autoridad aduanera superior de un Estado miembro fije el marco general dentro del cual se ejercerá la facultad conferida a la aduana de partida de eximir de la obligación de precinto.
Sobre la cuarta cuestión
27 Habida cuenta del tenor de la cuarta cuestión, procede recordar que, en el marco de un procedimiento iniciado con arreglo al artículo 177 del Tratado, el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho comunitario.
28 Considerando las respuestas anteriores, no procede responder a la primera parte de la primera cuestión ni a la segunda cuestión.
Decisión sobre las costas
Costas
29 Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Finanzgericht Hamburg, mediante resolución de 3 de mayo de 1991, declara:
1) El Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación de los acuerdos de la Comisión mixta creada por el Convenio relativo a un régimen común de tránsito, celebrado el 20 de mayo de 1987 entre la República de Austria, la República de Finlandia, la República de Islandia, el Reino de Noruega, el Reino de Suecia, la Confederación Suiza y la Comunidad Económica Europea.
2) El apartado 4 del artículo 11 y el apartado 2 del artículo 15 del Convenio no impiden que la Comisión mixta recomiende que la identificación de mercancías se garantice mediante precinto cuando la aduana de entrada del Estado miembro de la AELC no sea la aduana de destino.
3) El apartado 4 del artículo 11 y la letra b) del apartado 2 del artículo 15 del Convenio en relación con la letra d) del artículo 65 del Apéndice II del Convenio no impiden que una autoridad aduanera superior de un Estado miembro fije el marco general dentro del cual se ejercerá la facultad conferida a la aduana de partida de eximir de la obligación de precinto.
4) En el marco de un procedimiento iniciado con arreglo al artículo 177 del Tratado, el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho comunitario.