CELEX: 61985CJ0236
Não respeito de uma directiva
Conservação das aves selvagens

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entregue na Secretaria do Tribunal em 31 de Julho de 1985, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção que tem por objecto a declaração de que o Reino dos Países Baixos, ao não adoptar, nos prazos estabelecidos, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125) - adiante denominada "directiva" - não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
2 Nos termos do artigo 18.° da directiva, os Estados-membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à referida directiva no prazo de dois anos a contar da sua notificação. Tendo a directiva sido notificada em 6 de Abril de 1979, o referido prazo expirou em 6 de Abril de 1981.
3 A Comissão, tendo examinado as disposições da legislação neerlandesa sobre a matéria e entendido que não dava integral cumprimento à directiva, deu início ao procedimento previsto no artigo 169.° do Tratado. Após ter dado ao Reino dos Países Baixos oportunidade de apresentar as suas observações, a Comissão, em 16 de Outubro de 1984, formulou um parecer fundamentado. Na sua resposta, o Governo neerlandês anunciou a promulgação de um regulamento da administração pública relativo à proibição do uso dos meios de caça referidos no artigo 8.° da directiva, enquanto se esperava a aprovação de nova lei sobre as aves. O regulamento de modificação, publicado em 6 de Maio de 1985, apenas foi comunicado à Comissão em Setembro de 1985. O exame pelo parlamento do projecto de lei não está terminado. A Comissão, na presente acção por incumprimento, deduz cinco acusações contra a legislação neerlandesa relativa à protecção das aves.
4 Relativamente aos antecedentes do processo, às disposições em questão da legislação neerlandesa, à tramitação processual e aos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida em que forem necessários para a fundamentação do Tribunal.
5 Antes de examinar as acusações deduzidas pela Comissão a propósito da conformidade da legislação neerlandesa com a directiva, convém observar que a transposição para direito interno das normas comunitárias não exige necessariamente uma transcrição formal e textual das suas disposições numa disposição legal expressa e específica podendo ser suficiente um contexto jurídico geral, desde que assegure, efectivamente, a sua plena aplicação, de forma suficientemente clara e precisa (ver acórdão de 23 de Maio de 1985, Comissão/Alemanha, 29/84, Recueil, p. 1667). Todavia, a exactidão da transposição reveste particular importância num caso como o em apreço, em que a gestão do património comum está confiada, no seu território, aos Estados-membros respectivos.
Primeira acusação: não adaptação da noção de "danos importantes"
6 A Comissão observa que, por força do artigo 2.° do Vogelwet, conjugado com os artigos 2.° e 3.° do Vogelbesluit, determinadas espécies de aves, tendo em vista a prevenção de danos à agricultura, horticultura, silvicultura, caça ou pesca, são consideradas como espécies não protegidas na acepção da lei, enquanto que o n.° 1 do artigo 9.° da directiva exigiria que esses danos fossem importantes. A legislação neerlandesa não estaria, portanto, de acordo com o texto comunitário.
7 O Governo dos Países Baixos alega que as derrogações à protecção das aves, autorizadas por força do artigo 2.° do Vogelwet, apenas se refeririam a determinadas espécies de aves que, na verdade, causam danos importantes, estando, deste modo, satisfeitas as exigências estabelecidas pelo artigo 9.° da directiva.
8 A este respeito, deve recordar-se a interpretação do conceito de "danos importantes" dada pelo Tribunal no seu acórdão de 8 de Julho de 1987 (Comissão/Bélgica, 247/85, n.° 56, Colect. p. 3029, 3071), segundo a qual o n.° 1 do artigo 9.° da directiva não tem por objectivo a prevenção da ameaça de danos de importância menor e o facto de essa derrogação ao regime geral de protecção exigir a existência de danos de uma certa importância corresponde ao efeito protector querido pela directiva.
9 Ora, é conveniente observar que a Comissão não apresentou elementos susceptíveis de provar que a legislação neerlandesa atribui às derrogações admitidas um alcance maior do que lhes confere a directiva assim interpretada.
10 Do que vem dito resulta que a primeira acusação deve ser julgada improcedente.
Segunda acusação: autorização prevista no artigo 10.° do Vogelwet
11 A Comissão entende que o artigo 10.° do Vogelwet, segundo o qual, a pedido dos proprietários ou utentes de terrenos ou águas, serão concedidas autorizações para matar ou capturar as aves e para perturbar os seus ninhos desde que as aves protegidas causem ou possam causar determinados danos ou prejuízos, não está de acordo com o n.° 1 do artigo 9.° da directiva.
12 O Governo neerlandês alega que as autorizações ao abrigo do artigo 10.° do Vogelwet apenas são concedidas com vista à prevenção de danos importantes e desde que os critérios de derrogação estabelecidos pelo n.° 1 do artigo 9.° da directiva a isso se não oponham. As autoridades competentes seguiriam, relativamente a esta matéria, uma prática administrativa restritiva que estaria de acordo com as exigências desta disposição.
13 A este respeito, convém observar que, se é verdade que a condição da existência ou do risco de existência de danos ou prejuízos está de acordo com o padrão normativo da directiva, tal como foi sublinhado a propósito da primeira acusação no presente processo, torna-se todavia necessário observar que o texto do artigo 10.° do Vogelwet não condiciona a concessão das autorizações à condição de não existir outra solução satisfatória, como previsto no n.° 1 do artigo 9.° da directiva.
14 A segunda acusação deve, pois, ser julgada procedente.
Terceira acusação: as aves de cativeiro e as aves protegidas mortas e embalsamadas
15 A Comissão verifica que a lista das aves que, por força dos artigos 9.° e 10.° do Vogelbesluit - de execução dos artigos 11.° e 12.° do Vogelwet - não são objecto da protecção em matéria de captura para cativeiro e caça, não é idêntica à lista referida no anexo III por força dos números 2 e 3 do artigo 6.° da directiva. Por outro lado, a Comissão entende que os artigos 15.°, 15.° A e 16.° do Vogelwet, que permitem conceder autorizações para o comércio das aves protegidas mortas e embalsamadas, não estão de acordo com os critérios enunciados no n.° 1 do artigo 9.° da directiva.
16 O Governo neerlandês alega, antes de mais, que desde há mais de 45 anos que nenhuma autorização teria sido concedida para a captura de aves selvagens de cativeiro nem para a sua comercialização. A aplicação dos artigos 11.° e 12.° do Vogelwet seria, assim, compatível com os números 2.° e 3.° do artigo 6.° da directiva. Quanto ao segundo ponto, o Governo neerlandês alega que apenas podem ser embalsamadas as aves que tenham, comprovadamente, morrido de morte natural ou de modo desconhecido do requerente da autorização e sem que ele disso seja responsável.
17 Importa sublinhar, relativamente ao primeiro ponto, que a falta de identidade entre a lista das aves enumeradas nos artigos 9.° e 10.° do Vogelbesluit, por um lado, e o anexo III da directiva, por outro, constitui umatransposição insuficiente para o direito neerlandês dos números 2.° e 3.° do artigo 6.° da directiva. Quanto ao segundo ponto, deve observar-se que as derrogações à protecção das aves permitidas pelos artigos 15.°, 15.° A e 16.° do Vogelwet apenas se podem justificar com base nos critérios estabelecidos pelo n.° 1 do artigo 9.° da directiva. Ora, no caso em apreço, estes critérios não foram preenchidos.
18 Ainda que a prática administrativa dos Países Baixos, relativamente a estas duas matérias, pareça estar de acordo com as disposições da directiva, o que aliás é admitido pela Comissão, convém recordar que o Tribunal decidiu que "simples práticas administrativas, por natureza modificáveis ao sabor da administração e desprovidas de publicidade adequada, não poderiam ser consideradas como constituindo uma execução válida das obrigações decorrentes dos tratados" (acórdão de 13 de Outubro de 1986, Comissão/Itália, 168/85, Colect. p. 2945).
19 A terceira acusação deve assim ser julgada procedente.
Quarta acusação: recolha de ovos e perturbação dos ninhos
20 A Comissão entende que os artigos 17.°, 18.° e 19.° do Vogelwet, relativos à recolha de ovos de determinadas aves, não transpõem os critérios de derrogação previstos no artigo 9.° da directiva. A Comissão faz o mesmo reparorelativamente ao artigo 20.° do Vogelwet, que permite a perturbação de ninhos construídos dentro ou encostados aos edifícios ou em pátios.
21 Relativamente ao artigo 17.° do Vogelwet, o Governo neerlandês explica que só é autorizada a recolha de ovos de abibe comum e isso durante um período de tempo limitado. Esta excepção praticamente só abrangeria a região de Frisa onde a recolha de ovos de abibe comum constituiria uma tradição histórico-cultural. Quanto ao artigo 18.° do Vogelwet, de acordo com o qual as autorizações para a procura e recolha dos ovos de determinadas aves podem ser concedidas, o Governo neerlandês alega que essas autorizações apenas são concedidas para remediar os danos causados pelas gaivotas pequenas nas reservas naturais. Por conseguinte, o artigo 19.° do Vogelwet, que autoriza o comércio de ovos de abibe comum e de gaivota pequena, estaria, igualmente, de acordo com o artigo 9.° da directiva. Relativamente ao artigo 20.° do Vogelwet, o Governo dos Países Baixos afirma que apenas é permitido colher ninhos se causarem prejuízos ou danos.
22 Convém observar que os Estados-membros apenas podem derrogar as proibições relativas à recolha dos ovos e à perturbação dos ninhos (artigos 5.° e 6.° da directiva) nas condições estabelecidas pelo artigo 9.° da directiva. Ora,deve observar-se que as autorizações previstas pela legislação neerlandesa relativa a estes actos não se justificam face aos critérios de derrogação enunciados neste artigo.
23 Relativamente ao artigo 17.° do Vogelwet, deve observar-se que o texto dessa disposição não faz nenhuma referência aos fundamentos de derrogação enumerados no n.° 1 do artigo 9.° da directiva. Como foi sublinhado pelo Tribunal na sua decisão relativa à terceira acusação, o facto de a prática administrativa dos Países Baixos parecer de acordo com as exigências da norma comunitária não poderia ser considerado como uma transposição suficiente do critério estabelecido na alínea c) do n.° 1 do artigo 9.° da directiva, que apenas permite, em condições estritamente controladas e de maneira selectiva, a captura, a detenção ou qualquer outra exploração judiciosa de certas aves, em pequenas quantidades.
24 Quanto aos artigos 18.° e 19.° do Vogelwet, também se conclui não figurar aí nenhum dos fundamentos de derrogação previstos no n.° 1 do artigo 9.° da directiva.
25 Relativamente ao artigo 20.° do Vogelwet, deve observar-se que esta excepção à protecção das aves também se não fundamenta em nenhum dos critérios estabelecidos pelo artigo 9.° da directiva. Além disso, o artigo 20.° do Vogelwet não tem em consideração o facto de qualquer derrogação estar subordinada à condição de não existir outra solução satisfatória. O facto de a prática administrativa dos Países Baixos parecer de acordo com os critérios do artigo 9.° da directiva, o que aliás é admitido pela Comissão, não é suficiente para assegurar uma transposição adequada da directiva para o direito nacional.
26 A quarta acusação deve, deste modo, ser julgada procedente.
Quinta acusação: meios de captura
27 A Comissão acusa o Reino dos Países Baixos de não citar, no artigo 23.° do Vogelwet bem como no 14.° do Vogelbesluit, a totalidade dos métodos de captura proibidos por força do artigo 8.° e do anexo IV, alínea a), da directiva, e prever, nos artigos 15.°, 16.° e 17.° do Vogelbesluit, excepções à proibição, estabelecida pelo artigo 8.° da directiva, de utilizar determinados meios de captura incompatíveis com o n.° 1 do artigo 9.° da directiva.
28 Se é verdade que a modificação introduzida no artigo 14.° do Vogelbesluit colocou a legislação neerlandesa de acordo com a lista dos meios de captura proibidos, que figuram na alínea a) do anexo IV da directiva, deve todavia observar-se que o objecto de uma acção intentada ao abrigo do artigo 169.° está limitado pelo parecer fundamentado da Comissão (acórdão de 27 de Maio de 1981, Amministrazione delle finanze dello Stato/Essevi, 142 e 143/80, Recueil, p. 1413). Dado não ter a Comissão retirado a sua acusação,é forçoso concluir pelo seu bom fundamento.
29 A quinta acusação deve, assim, ser julgada procedente.
30 Deve-se, por conseguinte, declarar que o Reino dos Países Baixos, ao não adoptar, nos prazos estabelecidos, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 79/409 do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
31 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, se assim for requerido, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a demandada decaído no essencial dos seus fundamentos, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1) O Reino dos Países Baixos, ao não adoptar, nos prazos estabelecidos, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 79/409 do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
2) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.