CELEX: 61982CJ0116
Incumprimento
Regulamentação nacional sobre a preparação dos vqprd

Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 4 de Abril de 1982, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169.
o
do Tratado CEE, uma acção que tem por fim declarar que, ao adoptar e aplicar determinadas disposições da lei vinícola, de 14 de Julho de 1971 (BGBl. 1971 I, p. 893), e do regulamento de aplicação «vinho», de 15 de Julho de 1971 (BGBl. 1971 I, p. 926), a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições aprovadas no quadro da organização comum do mercado vitivinicola.
No decurso do processo, a Comissão retirou as suas acusações quanto a três das infracções especificamente imputadas ao Governo da República Federal da Alemanha, mantendo, todavia, o pedido de condenação da demandada na totalidade das despesas do processo. Deste modo, o litígio limita-se à licitude da preparação de vinhos de qualidade produzidos em regiões determinadas (a seguir designados «vqprd») fora das regiões vitícolas ou das regiões situadas nas proximidades das regiões vitícolas, nos termos do artigo 64.
o
da lei vinícola, ainda que depois do termo fixado neste artigo.
A regulamentação comunitária aplicável
As disposições especiais relativas aos vqprd foram estabelecidas pelo Regulamento n.
o
817/70 do Conselho, de 28 de Abril de 1970 (
JO L 99, p. 20
), que foi substituído pelo Regulamento n.
o
338/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979 (
JO L 54, p. 48
; EE 03 F15 p. 207). O artigo 3.
o
do Regulamento n.
o
817/70 dispunha que cada Estado-membro devia elaborar urna lista das castas aptas para a preparação dos vqprd e que as castas que não constassem dessa lista deviam ser excluídas. Previa-se uma possibilidade de derrogação durante um período de três anos, no n.
o
3 do mesmo artigo.
O artigo 5.
o
do mesmo regulamento, que corresponde substancialmente ao artigo 6.
o
do Regulamento n.
o
338/79, acima referido, dispunha que:
«1)
a)
Os vqprd só podem ser obtidos a partir de uvas provenientes de castas que constem da lista referida no n.
o
1 do artigo 3.
o
e colhidas no interior da região determinada.
A disposição anterior não constitui obstáculo a que um vqprd seja obtido nas condições referidas no n.
o
3 do artigo 3.
o
ou produzido de acordo com as práticas tradicionais.
b)
...
2)
A transformação das uvas referidas no n.
o
1, alínea a), em mostos e do mosto em vinho será assegurada no interior da região determinada em que foram colhidas.
Pode, no entanto, efectuar-se fora desta região, sem prejuízo das disposições adequadas em matéria de controlo e quando a regulamentação do Estado-membro produtor o autorizar.
3)
As modalidades de aplicação do presente artigo serão adoptadas de acordo com o processo previsto no artigo 7.
o
do Regulamento n.
o
24.
Essas modalidades incidem nomeadamente sobre:
—
as disposições de acordo com as quais os Estados-membros podem autorizar derrogações à regra em aplicação da qual a transformação de uvas em mosto e do mosto em vinho se efectua no interior da região determinada;
—
a lista dos vqprd que são objecto das práticas tradicionais referidas no n.
o
1.»
Com base na habilitação do n.
o
3 do artigo 5.
o
, supracitado, do Regulamento n.
o
817/70, a Comissão adoptou o Regulamento n.
o
1698/70, de 25 de Agosto de 1970, relativo a algumas derrogações que dizem respeito ao fabrico dos vqprd (
JO L 190, p. 4
; EE 03 F4 p. 24). Nos termos do n.
o
1 do artigo 1.
o
deste regulamento:
«Aquando do fabrico de um vqprd, a transformação das uvas em mosto ou do mosto em vinho, nas condições previstas no n.
o
2, segundo parágrafo, do artigo 5.
o
do Regulamento (CEE) n.
o
817/70, só pode ser efectuada com autorização.»
De acordo com o n.
o
1 do artigo 2.
o
:
«A autorização da transformação referida no artigo 1.
o
só pode ser dada pelo organismo competente dos Estados-membros produtores aos vinicultores que trabalham com uvas ou mostos destinados a obter um vqprd nas suas instalações e situadas na proximidade da região determinada em causa.»
O artigo 3.
o
do mesmo regulamento dispõe, aliás, que:
«As uvas e os mostos referidos no artigo 1.
o
devem ser armazenados de forma distinta das uvas e mostos impróprios para a preparação dos vqprd»,
e o artigo 4.
o
impõe aos Estados-membros que tomem
«as medidas necessárias para assegurar o controlo do armazenamento, da circulação e da vinificação das uvas e dos mostos referidos no artigo 1.
o
»,
o objectivo destes artigos é evitar os riscos de fraude que comporta uma eventual autorização de vinificação fora da região de produção determinada, de acordo com o enunciado no terceiro considerando desse regulamento, nos termos do qual a vinificação fora da região de produção determinada deve limitar-se «ao caso em que as uvas e os mostos são transformados, com vista à obtenção de um vqprd, em instalações situadas na proximidade da região determinada».
As disposições do direito nacional respeitantes à questão cm causa
O primeiro parágrafo do artigo 5.
o
da lei vinícola alemã, sob o título «Preparação de vinhos de qualidade fora de uma região determinada», estipula que,
«com vista a obtenção de um vqprd, pode autorizar-se, em conformidade com o disposto no n.
o
2, segundo parágrafo, do artigo 5.
o
, do Regulamento (CEE) n.
o
817/70 e com os regulamentos de aplicação, aprovados pelo Conselho ou pela Comissão das Comunidades Europeias, que a transformação das uvas em mosto e do mosto em vinho seja igualmente efectuada fora da região determinada em que foram colhidas as referidas uvas. Compete aos governos dos Länder vitícolas, em cujo território se deve efectuar a transformação, designar os organismos competentes para conceder a autorização».
Esta autorização, nos termos do artigo 64.
o
da mesma lei nacional,
«pode ser concedida, até 31 de Agosto de 1976, inclusive no caso de transformação efectuada no interior da região vitícola alemã ... contanto que corresponda a uma prática tradicional, na acepção do n.
o
1, alínea a), segundo parágrafo, do artigo 5.
o
, do Regulamento (CEE) n.
o
817/70».
Quanto ao mérito
O
Governo da República Federal da Alemanha
põe em causa a validade do já mencionado n.
o
1 do artigo 2.
o
do Regulamento n.
o
1698/70 da Comissão, na medida em que este limita a possibilidade de concessão de autorizações excepcionais, de forma exclusiva, aos estabelecimentos na proximidade das regiões determinadas. Invoca, em suma, três fundamentos contra a validade dessa disposição.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à inobservância dos limites da habilitação pela Comissão
De acordo com o
Governo da República Federal da Alemanha,
o problema das autorizações fora das regiões determinadas é regulado directamente pelo n.
o
2 do artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
817/70, que permite a sua concessão nos casos que correspondem a «práticas tradicionais», sob a única condição de que seja assegurado um controlo adequado. Não sendo imposto aos Estados-membros nenhum outro limite, quer de ordem territorial quer temporal, a habilitação concedida à Comissão pelo n.
o
3 do artigo 5.
o
tem como único efeito o de adoptar as medidas de inspecção para garantir a utilização não abusiva das competências atribuídas aos Estados-membros, nos termos dos n.
os
1 e 2. Ora, a Comissão, ao aprovar o n.
o
1 do artigo 2.
o
do Regulamento n.
o
1698/70, interferiu nas competências conferidas aos Estados-membros por aquelas disposições, esvaziando, assim, de sentido e de conteúdo o seu direito de autorizar a vinificação fora das regiões determinadas, já que não concedeu aos Estados-membros nenhuma possibilidade que lhes permitisse tomar em consideração os critérios respeitantes a factores tradicionais, bem como as situações especiais e as diferentes estruturas das empresas de transformação ou das respectivas superfícies vitícolas.
O Governo da República Federal da Alemanha sustenta ainda que, na realidade, as empresas situadas fora das regiões vitícolas representam apenas 0,5 % do total. Trata-se de empresas estabelecidas há já alguns decênios — ou mesmo séculos — e algumas delas possuem caves em várias regiões. De resto, 90 % da produção de uvas da República Federal da Alemanha é transformada em vqprd. Por último, as possibilidades de controlo seriam as mesmas, e até mais eficazes, nas regiões em causa, dado o elevado número de fiscais encarregados do controlo.
A
Comissão
considera que a habilitação conferida pelo n.
o
3 do artigo 5.
o
é mais ampla, consistindo em especificar as modalidades da possibilidade de concessão de autorizações excepcionais. Ao conservar-se dentro da sua própria margem de apreciação, para encontrar um meio de estabelecer uma organização comum de mercado, a Comissão fez um uso legítimo dessa habilitação. O critério da «proximidade imediata», adoptado com o acordo unânime do comité de gestão; é um critério objectivo e concede aos Estados-membros uma margem para definir a forma concreta que queiram dar à noção jurídica imprecisa de «proximidade imediata». Em contrapartida, os critérios propostos pelo Governo da República Federal da Alemanha não estão em conformidade com a política vinícola da Comunidade, que tem por objectivo melhorar a qualidade da produção e proteger os vqprd.
Convém salientar que o Regulamento n.
o
817/70, como resulta do seu segundo considerando, insere-se no quadro da política visada pelo Regulamento n.
o
816/70 do Conselho, de 28 de Abril de 1970, que estabelece disposições complementares em matéria de organização comum do mercado vitivinícola (
JO L 99, p. 1
), e tem por fim a realização dos mesmos objectivos deste último, ou seja a prática de uma política de qualidade no domínio vinícola, que só pode contribuir para melhorar as condições do mercado e, por isso mesmo, para a expansão das possibilidades de venda.
De acordo com o quarto considerando do Regulamento n.
o
817/70, «se é preciso ter em conta as condições tradicionais de produção, impõe-se, entretanto, que seja realizado um esforço comum de harmonização relativamente às exigências de qualidade». Este regulamento estabelece as regras básicas que permitem caracterizar cada um dos vqprd, concedendo, porém, aos Estados-membros a possibilidade de prever certas derrogações excepcionais a essas regras.
Deste modo, no que respeita às disposições em causa no caso em apreço, o regulamento, no n.
o
1 do artigo 5.
o
, estabelece a regra segundo a qual os vqprd só podem ser obtidos a partir das castas que constem de uma lista e das uvas colhidas no interior da região determinada. Estão previstas duas excepções possíveis, a primeira referente à autorização de determinadas castas durante um período de três anos, e a segunda referente ao vqprd produzido segundo as práticas tradicionais. Além disso, o n.
o
2 do mesmo' artigo estabelece a regra segundo a qual a transformação de uvas em mostos e do mosto em vinho será assegurada no interior da região determinada em que foram colhidas; uma excepção a esta regra pode ser autorizada pela regulamentação de um Estado-membro, sem prejuízo das disposições adequadas em matéria de controlo.
Os n.
os
1 e 2, acima referidos, apenas constituem, todavia, disposições gerais, sem definir as modalidades da sua aplicação. Este encargo foi conferido à Comissão, pela habilitação, já mencionada, do n.
o
3 do artigo 5.
o
em questão, que prevê que as modalidades de aplicação do artigo 5.
o
incidem nomeadamente, por um lado, sobre a possibilidade, concedida às disposições nacionais, de autorizar derrogações à regra acima referida quanto à transformação efectuada no interior da região determinada de colheita e, por outro, sobre a lista dos vqprd que são objecto das práticas tradicionais.
Da finalidade e do sistema, atrás descrito, do regulamento em questão resulta que o disposto no n.
o
1, alínea a), segundo parágrafo, do artigo 5.
o
, respeitante ao vqprd «produto segundo as práticas tradicionais», não passa de uma excepção à regra de utilização exclusiva de determinadas castas e, sendo assim, diz respeito somente às castas, e não às regiões de colheita; esta excepção devia ser especificada pelo regulamento de aplicação da Comissão que contém a lista daqueles vqprd. Por conseguinte, deve ser afastada, por ser inexacta, a interpretação proposta pelo Governo da República Federal da Alemanha, segundo a qual esta disposição, além da manutenção provisória da utilização de castas que não constam da lista já mencionada, autoriza igualmente a manutenção das práticas tradicionais de transformação das uvas e do mosto e isto sem a restrição imposta pela regra da observância da região de colheita.
Decorre igualmente do teor do n.
o
3 do artigo 5.
o
e da sua posição no sistema atrás descrito que, através dessa disposição, foi atribuído à Comissão o poder de proceder à concretização e à delimitação do domínio em que as regulamentações dos Estados-membros podem estabelecer os requisitos para a concessão de autorização de transformações fora da região determinada. Em consequência, a interpretação sustentada pelo Governo da República Federal da Alemanha, segundo a qual a habilitação conferida à Comissão não dizia respeito a essa concretização e delimitação, mas exclusivamente ao estabelecimento de regras eficazes de controlo contra os abusos, deve ser recusada, por não ter fundamento.
Não deve, por isso, ser acolhido o argumento do Governo demandado, segundo o qual a Comissão não estava habilitada pela disposição em questão, isto é, o n.
o
1 do artigo 2.
o
do Regulamento n.
o
1698/70, para estabelecer que a autorização só podia ser concedida a instalações situadas «na proximidade imediata da região determinada em causa».
Quanto ao segundo fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade
Neste fundamento subsidiário, o
Governo da República Federal da Alemanha
sustenta que, embora uma limitação da possibilidade de vinificação, exclusivamente, às regiões «na proximidade imediata» não ultrapasse em princípio, os limites da competência conferida pelo n.
o
3 do artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
817/70, não era, no caso em apreço, uma medida necessária e adequada para evitar os riscos de fraude e para assegurar a genuinidade da vinificação, objectivos que a Comissão pretende ter defendido. Os riscos de fraude poderiam ser evitados, de modo menos radical, através de um controlo reforçado, que seria eficaz, independentemente da distância do transporte das uvas. Aliás, a autenticidade da vinificação não dependeria exclusivamente das características próprias de uma região. Poderá ser diferente em outros Estados-membros, mas na República Federal da Alemanha a tecnologia de vinificação, em si, não diferencia os processos de fabrico dos vinhos de qualidade de acordo com a sua proveniência de diferentes regiões.
A
Comissão
entende que a medida em questão constitui um meio necessário, conveniente e adequado para a execução da política definida pelo Conselho, diminuindo os riscos de fraude. A certeza de que as uvas e os mostos provêm das regiões determinadas é uma das condições económicas indispensáveis para se obter um mercado distinto daquele dos outros vinhos. Observa, finalmente, que a medida em causa faz parte do conjunto de esforços despendidos a nível internacional, no sentido de garantir uma melhor protecção dos certificados de origem.
Recorde-se que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, o princípio da proporcionalidade requer que as medidas impostas pelos actos das instituições comunitárias sejam adequadas para a realização do objectivo prosseguido e não ultrapassem os limites do que for necessário para este efeito.
Como resulta do terceiro considerando do Regulamento n.
o
1698/70, o disposto no n.
o
1 do artigo 2.
o
prossegue um duplo objectivo: assegurar a qualidade dos vqprd, que, pela sua própria definição, devem ser fabricados, por via de regra, na região da colheita, e evitar os riscos de fraude que comporta a prática excepcionalmente permitida da vinificação fora da região determinada. Assim, a limitação desta prática unicamente às regiões na proximidade imediata da região determinada é uma medida adequada para a realização deste objectivo.
Além do mais, considerando esta limitação como necessária para atingir o referido objectivo, a Comissão não excedeu a margem de apreciação que lhe confere a habilitação em questão. Com efeito, a liberdade de transformação, independentemente do lugar, ainda que afastado, da colheita, poderia comprometer a eficácia da política de qualidade e ocasionar confusões para os consumidores, que presumem normalmente que um vqprd é produzido na região determinada de colheita das uvas que é indicada pela sua denominação. De resto, é evidente que a eficácia dos controlos ficaria comprometida, na medida em que devesse abranger uma região geográfica muito mais extensa.
Em consequência, o segundo fundamento do Governo demandado deve ser igualmente rejeitado.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação dos direitos fundamentais
O
Governo da República Federal da Alemanha
alega que as empresas abrangidas pela interdição de vinificação estarão condenadas ao encerramento, visto não haver para as suas instalações, do ponto de vista económico, a possibilidade de reconversão ou de venda em condições aceitáveis. Mesmo que certas empresas possam sobreviver, a interdição é gravemente atentatória da propriedade, não sendo justificada pelo interesse geral da Comunidade. A este respeito, o Governo da República Federal da Alemanha argumenta que as diferentes soluções que a Comissão pretende ter proposto para superar os problemas das empresas em questão terão unicamente por efeito a concessão de um período transitório, para preparar a cessação das suas actividades, o que não será solução alguma. Sendo a vinificação a actividade essencial e tradicional para a maioria das empresas em questão, a mudança de actividade, mesmo no caso das empresas diversificadas, trará despesas e encargos de investimento insuportáveis e objectivamente injustificáveis. Assim sendo, a medida em causa é gravemente atentatória do direito de propriedade e do direito de livre escolha da profissão, não sendo justificada pelo interesse geral da Comunidade.
A
Comissão
entende que a medida em causa constitui uma limitação do exercício dos direitos fundamentais, legítima e justificada, por ser adoptada no interesse da Comunidade. A limitação do livre exercício da profissão deve-se apenas ao motivo legítimo da protecção da genuinidade do vinho, indispensável para o estabelecimento de um mercado dos vqprd financeiramente autónomo. Da mesma forma, o direito de propriedade não é, em si, afectado, uma vez que a medida em causa constitui simplesmente uma limitação da utilização da propriedade, legítima e proporcionada em relação aos interesses da Comunidade. Observe-se ainda que tal medida não implica que as empresas em questão sejam eliminadas. A preparação de vinhos de qualidade representa somente uma parte do processo de fabrico de vinhos e os problemas que possam ser ocasionados pela proibição de transformação poderão ser resolvidos no decurso de períodos de transição, de molde a permitir às empresas afectadas que procedam à sua reconversão, em função da nova situação criada pelo direito comunitário. Seria precisamente essa a razão pela qual a Comissão só deu início ao processo por incumprimento após ter deixado decorrer um espaço de tempo considerável.
Deve observar-se, em primeiro lugar, que a disposição em causa não representa um risco para a existência das empresas produtoras de vqprd ou para o direito de livre escolha da profissão na sua essência. Nem sequer afecta directamente, e sim apenas indirectamente, o respectivo direito já que as restrições que comporta incidem meramente sobre as possibilidades de exploração das empresas pelos produtores e, somente neste aspecto, sobre o exercício da profissão.
Em seguida, há que notar que a disposição em causa se insere no contexto geral da organização comum de mercado e, especialmente, da política de qualidade do vinho. Através de meios adequados, ela procura atingir o objectivo da regulamentação nesta matéria e, por conseguinte, o do artigo 39.
o
do Tratado, o que constitui um objectivo de interesse geral, prosseguido pela Comunidade.
Atendendo a este objectivo de interesse geral, a restrição imposta pela disposição em causa não comporta qualquer limitação indevida ao exercício dos direitos fundamentais.
Desta forma, há que rejeitar igualmente o terceiro fundamento invocado pelo Governo recorrido.
Em consequência, há que julgar procedente a presente acção.
Quanto às despesas
Nos termos do n.
o
2 do artigo 69.
o
do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas.
Além disso, em conformidade com o n.
o
4, primeiro parágrafo, do artigo 69.
o
do Regulamento Processual, a parte que desistir é condenada nas despesas, salvo se a desistência for justificada pela atitude da outra parte.
No caso em apreço, a acção e a subsequente desistência da Comissão relativamente a determinadas acusações foram devidas à atitude da República Federal da Alemanha, pois só posteriormente à propositura da acção pela Comissão esta adoptou as medidas necessárias para cumprir as suas obrigações. Há que condenar, portanto, a República Federal da Alemanha na totalidade das despesas pois decaiu na sua defesa relativamente à acusação remanescente que constituia objecto desta acção.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
declara :

1)
A República Federal da Alemanha, ao permitir o fabrico de vinhos de qualidade produzidos em regiões determinadas fora das regiões determinadas ou das regiões situadas na sua proximidade imediata, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado e do disposto no n.
o
1 do artigo 2.
o
do Regulamento n.
o
1698/70 da Comissão, de 25 de Agosto de 1970 (
JO L 190, p. 4
).

2)
A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas do processo.

Mackenzie Stuart
Koopmans
Everling
Bahlmann
Due
Galmot
Kakouris
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 18 de Setembro de 1986.
O secretário
P. Heim
O presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Língua do processo: alemão.