CELEX: 62009CJ0145
Személyek szabad mozgása
2004/38/EK irányelv
A 16. cikk (4) bekezdése és a 28. cikk (3) bekezdésének a) pontja
A fogadó tagállamban született, és ott több mint 30 évet tartózkodó uniós polgár
A fogadó tagállamtól való távollétek
Büntetőjogi felelősséget megállapító ítéletek
Kiutasítást elrendelő határozat
Kényszerítő közbiztonsági okok

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz
és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK,
a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló,
2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 158., 77. o.; helyesbítés: HL 2009. L 274., 47. o.;
magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 46. o.) 16. cikke (4) bekezdésének és 28. cikke (3) bekezdése a) pontjának
értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet a Land Baden-Württemberg és a görög állampolgárságú P. Tsakouridis között e tartomány azon határozatának tárgyában
folyó jogvitában terjesztették elő, amely megállapította P. Tsakouridisnak a Németországi Szövetségi Köztársaság területére
vonatkozó beutazási és tartózkodási jogának elvesztését, és kilátásba helyezte kiutasítását.

Jogi háttér

A 2004/38 irányelv
A 2004/38 irányelv (3) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az uniós polgárság a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása kell, hogy legyen, mikor a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz
való jogukat gyakorolják. Ezért szükséges a külön a munkavállalókkal, az önálló vállalkozókkal, valamint a diákokkal és más
inaktív személyekkel foglalkozó, meglévő közösségi jogi eszközök egységes szerkezetbe foglalása és felülvizsgálata valamennyi
uniós polgár szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának egyszerűsítése és megerősítése érdekében.”
Ezen irányelv (22) preambulumbekezdése értelmében:
„A Szerződés megengedi a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog korlátozását közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi
okokból. Azon körülmények és eljárási biztosítékok szigorúbb meghatározása érdekében, amelyek mellett az uniós polgároktól
és családtagjaiktól megtagadható a beutazás, vagy amelyek mellett kiutasíthatók, ez az irányelv (az 1974. december 17‑i 75/35/EGK
tanácsi irányelvvel [HL 1975. L 14., 14. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 174. o.]) módosított, a külföldiek
mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közérdek, közbiztonság vagy közegészség által indokolt különleges intézkedések összehangolásáról
szóló, 1964. február 25‑i 64/221/EGK tanácsi irányelv (HL L 56., 850. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet,
11. o.) helyébe lép.”
A 2004/38 irányelv (23) és (24) preambulumbekezdése értelmében:
„(23)      Az uniós polgárok és családtagjaik kiutasítása közrendi vagy közbiztonsági okokból olyan intézkedés, amely súlyosan sértheti
azokat a személyeket, akik élve a[z EK‑]Szerződés által rájuk ruházott jogokkal és szabadságokkal, már ténylegesen beilleszkedtek
a fogadó tagállamban. Ezért korlátozni kell az ilyen intézkedések alkalmazási körét az arányosság elvével összhangban, figyelemmel
az érintett személyek integrációjának mértékére, a fogadó tagállamban való tartózkodásuk időtartamának hosszúságára, az életkorukra,
az egészségi állapotukra, családi és gazdasági helyzetükre, valamint a származási országgal fennálló kapcsolatukra.
(24)      Ennek megfelelően, minél nagyobb mértékű az uniós polgárok és családtagjaik integrációja a fogadó tagállamban, annál nagyobb
mértékű védelemben kell részesülniük a kiutasítással szemben. Csak kivételes körülmények között, amikor a közbiztonság nyomós
oka indokolja, hozható kiutasítási intézkedés azon uniós polgárokkal szemben, akik több éve a fogadó tagállamban tartózkodnak,
különösen, ha ott születtek, és egész életükben ott tartózkodtak. Emellett ezeket a kivételes körülményeket kell alkalmazni
a kiskorúakkal szemben hozott kiutasítási intézkedésekre, családi kapcsolataik védelme érdekében, az Egyesült Nemzeteknek
a gyermekek jogairól szóló, 1989. november 20‑i egyezményével összhangban.”
Ezen irányelv 16. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)      Azok az uniós polgárok, akik jogszerűen öt éven át folyamatosan tartózkodtak a fogadó tagállamban, huzamos tartózkodási jogot
nyernek ott. Erre a jogra nem vonatkoznak a III. fejezetben előírt feltételek.
[…]
(3)      A tartózkodás folyamatosságát nem érinti az évi hat hónapot meg nem haladó ideiglenes távollét, sem a kötelező katonai szolgálat
miatti hosszabb távollét, sem a legfeljebb 12 egymást követő hónapig tartó egyszeri távollét, amelyre olyan fontos okokból
kerül sor, mint terhesség és szülés, súlyos betegség, tanulmányok folytatása vagy szakképzés, vagy másik tagállamba vagy harmadik
országba történő kiküldetés.
(4)      A már megszerzett huzamos tartózkodási jog csak a fogadó tagállamtól való két egymást követő éven át tartó távollét esetén
veszik el.”
A szóban forgó irányelv 27. cikkének (1) és (2) bekezdése kimondja:
„(1)      E fejezet rendelkezéseire is figyelemmel a tagállamok korlátozhatják az uniós polgárok és családtagjaik szabad mozgáshoz és
tartózkodáshoz való jogát, állampolgárságra tekintet nélkül, közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból. Ezek az
okok nem szolgálhatnak gazdasági célokat.
(2)      A közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott intézkedéseknek meg kell felelniük az arányosság elvének, és kizárólag az érintett
egyén személyes magatartásán alapulhatnak. Korábbi büntetőítéletek önmagukban nem képezhetik ezen intézkedések meghozatalának
az alapját.
Az érintett egyén személyes magatartása valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt kell, hogy jelentsen a társadalom valamely
alapvető érdekére. Az adott ügyhöz közvetlenül nem kapcsolódó vagy az általános megelőzési megfontolásokon alapuló indokolások
nem elfogadhatók.”
Ugyanezen irányelv 28. cikkének értelmében:
„(1)      A közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott kiutasítási határozat meghozatala előtt a fogadó tagállam figyelembe vesz olyan
megfontolásokat, mint hogy az érintett személy menyi ideje tartózkodott a területén, az érintett személy életkorát, egészségi
állapotát, családi és gazdasági helyzetét, társadalmi és kulturális integrációját a fogadó tagállamban, valamint a származási
országgal fennálló kapcsolatainak mértékét.
(2)      A fogadó tagállam nem hozhat kiutasítási határozatot uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben, állampolgárságukra tekintet
nélkül, ha azok huzamos tartózkodási joggal rendelkeznek a területén, kivéve súlyos közrendi vagy közbiztonsági okokból.
(3)      Uniós polgárral szemben nem hozható kiutasítási határozat, kivéve, ha a közbiztonság tagállamok által meghatározott nyomós
[helyesen: kényszerítő] okán alapul, ha:
a)      a fogadó tagállam területén tartózkodtak az elmúlt tíz évben; vagy
b)      kiskorúak, kivéve ha a kiutasítás a gyermek legjobb érdekében történik, amelyet az Egyesült Nemzeteknek a gyermekek jogairól
szóló, 1989. november 20‑i egyezménye határoz meg.”
A 2004/38 irányelv 32. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A közrendi vagy közbiztonsági okokból beutazási és tartózkodási tilalom hatálya alatt álló személyek ésszerű idő elteltével
kérelmezhetik a beutazási és tartózkodási tilalom megszüntetését, a körülményektől függően, és bármely esetben a közösségi
joggal összhangban érvényesen elfogadott, beutazási és tartózkodási tilalomra vonatkozó végső határozat végrehajtásától számított
három év elteltével, olyan érvek bemutatásával, amelyek segítségével megállapítható, hogy jelentős változások álltak be azokban
a körülményekben, amelyek a beutazási és tartózkodási tilalmat elrendelő határozat alapjául szolgáltak.
Az érintett tagállam e kérelemről a benyújtásától számított hat hónapon belül határoz.”

A nemzeti szabályozás
A szövetségi rendőrségről szóló törvény és más törvények módosításáról szóló 2008. február 26‑i törvénnyel (Gesetz zur Änderung
des Bundespolizeigesetzes und anderer Gesetze; BGBl. 2008 I, 215. o.; a továbbiakban: FreizügG/EU), az uniós polgárok szabad
mozgásáról szóló 2004. július 30‑i törvény (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern; BGBl. 2004 I, 1950. o.)
6. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„(1)      A 2. § (1) bekezdése szerinti jog elvesztése – az 5. § (5) bekezdésének sérelme nélkül – csak a közrendre, a közbiztonságra
vagy a közegészségre (az [EK‑]Szerződés 39. cikkének (3) bekezdése és 46. cikkének (1) bekezdése) alapított okokból állapítható
meg, és csak ugyanezen okokból vonható be a közösségi jogi tartózkodási jogra vagy az állandó tartózkodásra vonatkozó igazolvány
és vonható vissza a tartózkodási engedély vagy az állandó tartózkodási engedély. Közegészségügyi ok csak akkor állapítható
meg, ha a megbetegedés a belépést követő három hónapon belül történik.
(2)      A büntetőjogi felelősség megállapítása önmagában nem elegendő az (1) bekezdés szerinti határozatok vagy intézkedések igazolására.
Kizárólag a központi nyilvántartásból még nem törölt büntetőjogi felelősséget megállapító ítéleteket lehet figyelembe venni,
és kizárólag abban az esetben, ha az ítéletet megalapozó körülmények olyan személyes magatartásra utalnak, amely veszélyezteti
a közrendet. A társadalom valamely alapvető értékére irányuló, tényleges és kellően súlyos fenyegetésnek kell fennállnia.
(3)      Az (1) bekezdés szerinti határozat meghozatalánál figyelemmel kell lenni különösen az érdekelt személy német területen való
tartózkodásának időtartamára, életkorára, egészségi állapotára, családi és gazdasági helyzetére, Németország területén való
szociális és kulturális integrációjára, valamint a származási országgal fennálló kapcsolatára.
(4)      Az (1) bekezdés szerinti megállapításra huzamos tartózkodás jogának megszerzését követően csak súlyos okból kerülhet sor.
(5)      Azoknak az uniós polgároknak és családtagjaiknak a tekintetében, akik a megelőző tíz évben a Szövetség területén tartózkodtak,
valamint a kiskorúak tekintetében csak kényszerítő közbiztonsági okból lehet az (1) bekezdésben foglaltakat megállapítani.
Ez a szabály nem alkalmazandó a kiskorúakra, ha a tartózkodási jog elvesztése a gyermek érdekében történik. Csak akkor állhatnak
fenn kényszerítő okok, ha az érintettet egy vagy több szándékos bűncselekmény miatt jogerősen legalább öt év tartamú szabadságvesztésre
vagy fiatalkorúakra kiszabható büntetésre ítélték, vagy utolsó jogerős elítélésekor biztonsági elzárásra ítélték, és az eset
érinti a Németországi Szövetségi Köztársaság biztonságát, vagy ha az érintett személy terrorista veszélyt jelent.
[…]”

Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
P. Tsakouridis 1978. március 1‑jén született Németországban. 1996‑ban alapfokú középiskolai végzettséget adó oklevéllel fejezte
be tanulmányait. 2001 októbere óta az e tagállam területén való határozatlan idejű tartózkodásra jogosító engedéllyel rendelkezik.
2004 márciusától ugyanezen év októberének közepéig a görögországi Rodosz szigetén palacsintázót üzemeltetett. Ezután visszatért
Németországba, ahol 2004 decemberétől dolgozott. 2005. október közepén P. Tsakouridis visszatért Rodoszra, és továbbüzemeltette
a palacsintázót. 2005. november 22‑én az Amtsgericht Stuttgart nemzetközi elfogatóparancsot bocsátott ki ellene. 2006. november
19‑én Rodoszon őrizetbe vették, és 2007. március 19‑én Németországba szállították.
P. Tsakouridis büntetett előéletével kapcsolatosan a bűnügyi nyilvántartásban a következők szerepelnek. Az Amtsgericht Stuttgart‑Bad
Cannstatt többször szabott ki vele szemben pénzbüntetést, nevezetesen 1998. október 14‑én tiltott dolog birtoklása miatt,
1999. június 15‑én súlyos testi sértés miatt és 2000. február 8‑án szándékos testi sértés és kényszerítés miatt. Továbbá 2002.
szeptember 5‑én az Amtsgericht Stuttgart pénzbüntetésre ítélte Tsakouridist kényszerítés és szándékos testi sértés miatt.
Végül a Landgericht Stuttgart 2007. augusztus 28‑án nyolcrendbeli, bűnszövetségben, jelentős mennyiségre elkövetett, jogellenes
kábítószer-kereskedelem miatt összesen 6 év 6 hónap szabadságvesztésre ítélte.
A Regierungspräsidium Stuttgart 2008. augusztus 19‑i határozatával P. Tsakouridis meghallgatását követően megállapította a
német területre vonatkozó beutazási és tartózkodási jog elvesztését, és önkéntes kiutazási határidő tűzése nélkül kilátásba
helyezte a Görögországba való kiutasítást. Indokolásában a Regierungspräsidium Stuttgart előadja, hogy a Landgericht Stuttgart
2007. augusztus 28‑i ítélete túllépte az 5 év tartamú szabadságvesztés küszöbét, ily módon a szóban forgó intézkedéseket a
2004/38/EK irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontja, illetve a FreizügG/EU 6. §‑ának (5) bekezdése szerinti „kényszerítő
közbiztonsági okok” igazolják.
A Regierungspräsidium Stuttgart szerint P. Tsakouridis személyes magatartása tényleges veszélyt jelent a társadalomra. Az
általa a kábítószer-kereskedelem területén elkövetett bűncselekmények nagyon súlyosak, és fennáll a bűnismétlés tényleges
veszélye. P. Tsakouridis pénzügyi okokból kész volt közreműködni a jogellenes kábítószer-kereskedelemben. Teljesen közömbösnek
mutatkozott a kábítószerfüggő személyeknek és általában a társadalomnak a kábítószer-kereskedelemmel okozott problémákkal
szemben. Alapvető társadalmi érdek szól amellett, hogy minden rendelkezésre álló eszközzel eredményesen kell küzdeni a társadalomra
különösen káros kábítószerhez kapcsolódó bűnözés ellen.
A Regierungspräsidium Stuttgart másfelől kiemeli, hogy P. Tsakouridisnak nem állt szándékában vagy nem állt módjában, hogy
tiszteletben tartsa a fennálló jogrendet. Különösen jelentős bűnelkövetési szándékkal követte el a bűncselekményeket. A büntetés
végrehajtása során tanúsított esetleges kifogástalan magatartásából nem lehet arra következtetni, hogy nem követi el újból
a bűncselekményt. Tekintettel arra, hogy teljesülnek a FreizügG/EU 6. §‑a alkalmazásának feltételei, a döntés a hatóságok
mérlegelési jogkörébe tartozik. A kábítószer‑kereskedelemhez kapcsolódó bűnözés elleni küzdelem kiemelkedő közérdekét nem
előzheti meg P. Tsakouridis arra irányuló magánérdeke, hogy hosszú, jogszerű németországi tartózkodásának időtartamára tekintettel
védelmet élvezzen a beutazási és tartózkodási jog elvesztésének megállapításával szemben.
A Regierungspräsidium Stuttgart szerint, tekintettel arra, hogy P. Tsakouridis az elmúlt években több hónapot töltött a származása
szerinti tagállamban, nem várható, hogy a német területről történő kiutasítás után nehézséget fog okozni számára a beilleszkedés.
A bűnismétlés veszélye igazolja P. Tsakouridisnek mint uniós polgárnak a német munkaerőpiachoz való szabad hozzáférést biztosító
jogának korlátozását is. Nem létezik kevésbé kényszerítő, sem pedig megfelelőbb eszköz, mint az elrendelt intézkedések, és
ezek nem korlátozzák a léthez szükséges, már meglévő gazdasági eszközöket.
A megállapított súlyos bűncselekményekre tekintettel a P. Tsakouridis magán– és családi életébe való beavatkozás a közrend
védelmének és a további büntetendő cselekmények elkövetése megelőzésének az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről
szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt Egyezmény 8. cikke szerinti elsődleges érdeke értelmében igazolt, indokolt, és nem
állnak fenn olyan azonos értékű magán és családi érdekek, amelyek miatt arányossági okokból el kellene tekinteni a kiutasítási
intézkedéstől.
2008. szeptember 17‑én P. Tsakouridis keresetet nyújtott be a Verwaltungsgericht Stuttgarthoz a Regierungspräsidium Stuttgart
határozatával szemben, arra a tényre hivatkozva, hogy családjának nagyobb része Németországban él. Továbbá a Landgericht Stuttgart
2007. augusztus 28‑i ítéletéből az következik, hogy csupán alárendelt tag volt a bűnszövetségben. Mivel Németországban nőtt
fel, és itt végezte tanulmányait, nem áll fenn a FreizügG/EU 6. §‑ának (1) bekezdése szerinti veszélyeztetés. Erősen kötődik
továbbá Németországban élő édesapjához is, aki rendszeresen látogatja a büntetés-végrehajtási intézetben. Az a tény, hogy
önként jelentkezett a rendőrségen, azt mutatja, hogy büntetése letöltése után már nem jelent veszélyt a közrendre, ily módon
a német területre való beutazási és tartózkodási jog elvesztésének megállapítása aránytalan. Végül, édesanyja, aki jelenleg
Ausztráliában tartózkodik a lányánál, 2009 tavaszától véglegesen ismét Németországban fog tartózkodni a férjénél.
A Verwaltungsgericht Stuttgart 2008. november 24‑i ítéletével megsemmisítette a Regierungspräsidium Stuttgart 2008. augusztus
19‑i határozatát. E bíróság szerint a büntetőjogi felelősség megállapításának ténye önmagában nem alapozza meg egy uniós polgár
beutazási és tartózkodási jogának elvesztését, ami a társadalom alapvető érdekeinek valamelyikét érintő tényleges és kellően
súlyos veszélyeztetésének fennállását feltételezi a FreizügG/EU 6. §‑ának (2) bekezdése értelmében. Továbbá a 2004/38/EK irányelv
28. cikke (3) bekezdésének átültetése keretében a FreizügG/EU 6. §‑ának (1) bekezdése szerinti jog elvesztését a P. Tsakouridiséhoz
– aki több mint tíz évet tartózkodott német területen – hasonló helyzetben csak kényszerítő közbiztonsági ok fennállása esetén
lehet megállapítani, amint az a szóban forgó törvény 6. §‑a (5) bekezdésének első mondatából következik. E tekintetben a Verwaltungsgericht
Stuttgart kiemeli, hogy P. Tsakouridis Rodosz szigetén történt tartózkodása okán nem veszítette el a huzamos tartózkodáshoz
való jogát, mivel a szóban forgó 6. § (5) bekezdésének első mondata nem követel meg megszakítás nélküli tartózkodást német
területen a megelőző tíz évben.
A Verwaltungsgericht Stuttgart úgy ítélte meg, hogy nem álltak fenn a FreizügG/EU 6. §‑a (5) bekezdésének utolsó mondata értelmében
vett, a kiutasítást igazoló „kényszerítő közbiztonsági okok”. A közbiztonság csupán a tagállam külső és belső biztonságát
fogja át, következésképpen szűkebb, mint a közrend fogalma, amely magában foglalja a belső büntető jogrendet is. A FreizügG/EU
6. §‑a (5) bekezdésének utolsó mondatában előírt büntetési minimum túllépése nem teszi lehetővé azon következtetés levonását,
hogy kiutasítási intézkedést megalapozó kényszerítő közbiztonsági okok állnak fenn. P. Tsakouridis – adott esetben – jelentős
veszélyt jelenthet ugyan a közrendre, de semmiképpen sem az állam és intézményei fennállására vagy a lakosság életére. A Regierungspräsidium
Stuttgart sem hivatkozott ezekre a tényezőkre.
A Verwaltungsgericht Stuttgart ítéletét 2008. november 4‑én fellebbezéssel megtámadták a Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
előtt, amely felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság
elé:
„1)      Úgy kell‑e értelmezni a […] 2004/38 […] irányelv 28. cikkének (3) bekezdése szerinti »nyomós közbiztonsági ok [helyesen: kényszerítő
közbiztonsági okok]« fogalmát, hogy a kiutasítást csak a tagállam külső vagy belső biztonságának elháríthatatlan veszélyeztetése
igazolhatja, és ebbe csak az állam és alapvető intézményeinek létezése és működőképessége, a lakosság túlélése, valamint a
külkapcsolatok és a nemzetek békés egymás mellett élése tartozik bele?
2)      Milyen feltételek mellett veszíthető el ismét a fogadó tagállamban eltöltött tízévi tartózkodással megszerzett, a 2004/38
[…] irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerinti fokozott védelem a kiutasítással szemben? Megfelelően alkalmazni
kell‑e ebben az összefüggésben a huzamos tartózkodási jog elvesztésének a[z ezen] irányelv 16. cikkének (4) bekezdése szerinti
feltételét?
3)      Amennyiben a második kérdésre és a [2004/38] irányelv 16. cikke (4) bekezdésének megfelelő alkalmazhatóságára igenlő válasz
adandó: elveszíthető‑e a kiutasítással szembeni fokozott védelem – a távollét okaitól függetlenül – csupán az idő múlása következtében?
4)      Ugyancsak, amennyiben a második kérdésre és a [2004/38] irányelv 16. cikke (4) bekezdésének megfelelő alkalmazhatóságára igenlő
válasz adandó: alkalmas‑e a kiutasítással szembeni fokozott védelem fenntartására a büntetőeljárás során hozott intézkedés
keretében a fogadó tagállamba történő, a kétéves időtartam lejártát megelőző kötelező visszatérés akkor is, ha a visszatérést
követően az érintett hosszabb időn keresztül nem élhet az alapvető szabadságokkal?”

Az előzetes döntéshozatalra terjesztett kérdésekről

A második, harmadik és negyedik kérdésről
Második, harmadik és negyedik kérdésében – amelyeket elsőként célszerű vizsgálni – a kérdést előterjesztő bíróság lényegében
arra keresi a választ, hogy a fogadó tagállam területéről a 2004/38 irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontjában foglalt
időszak alatti, azaz az érintett személyt kiutasító határozatot megelőző tíz év során történt távollétek milyen mértékben
akadályozzák, hogy az érintett személy részesülhet‑e az e rendelkezésben előírt fokozott védelemben.
A Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében a 2004/38 irányelv célja, hogy megkönnyítse a tagállamok területén való szabad
mozgás és tartózkodás alapvető és egyéni jogának a gyakorlását, amelyet közvetlenül a Szerződés ruház az uniós polgárokra,
és az irányelv célja különösen valamennyi uniós polgár ezen jogának megerősítése, így az uniós polgárok számára ez az irányelv
nem biztosíthat kevesebb jogot, mint azok a másodlagos jogi aktusok, amelyeket az irányelv módosít vagy hatályon kívül helyez
(lásd a C‑127/08. sz., Metock és társai ügyben 2008. július 25‑én hozott ítélet [EBHT 2008., I‑6241. o.] 59. és 82. pontját,
valamint a C‑162/09. sz. Lassal‑ügyben 2010. október 7‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 30. pontját).
A 2004/38 irányelv (23) preambulumbekezdéséből az következik, hogy az uniós polgárok és családtagjaik kiutasítása közrendi
vagy közbiztonsági okokból olyan intézkedés, amely súlyosan sértheti azokat a személyeket, akik élve a Szerződés által rájuk
ruházott jogokkal és szabadságokkal, már ténylegesen beilleszkedtek a fogadó tagállamban.
Ezért – amint az a (24) preambulumbekezdéséből következik – a 2004/38 irányelv olyan védelmi rendszert hoz létre a kiutasítási
intézkedésekkel szemben, amely az érintett személyeknek a fogadó tagállamban való integrációján alapul, oly módon, hogy minél
nagyobb mértékű az uniós polgárok és családtagjaik integrációja a fogadó tagállamban, annál nagyobb mértékű védelemben kell
részesülniük a kiutasítással szemben.
E tekintetben a szóban forgó irányelv 28. cikkének (1) bekezdése általánosságban előírja, hogy közrendi vagy közbiztonsági
okokból hozott kiutasítási határozat meghozatala előtt a fogadó tagállam különösen azt veszi figyelembe, hogy az érintett
személy menyi ideje tartózkodott a területén, továbbá az érintett személy életkorát, egészségi állapotát, családi és gazdasági
helyzetét, társadalmi és kulturális integrációját a fogadó tagállamban, valamint a származási országgal fennálló kapcsolatainak
mértékét.
A hivatkozott cikk (2) bekezdése értelmében nem hozható kiutasítási határozat uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben,
állampolgárságukra tekintet nélkül, ha azok az ugyanezen irányelv 16. cikke szerinti huzamos tartózkodási joggal rendelkeznek
a fogadó tagállam területén, „kivéve súlyos közrendi vagy közbiztonsági okokból”.
Azon uniós polgárokat illetően, akik a fogadó tagállam területén tartózkodtak a megelőző tíz évben, a 2004/38 irányelv 28. cikkének
(2) bekezdése jelentős mértékben megerősíti a kiutasító intézkedések elleni védelmet, előírva, hogy nem hozható ilyen intézkedés,
kivéve ha „a közbiztonság tagállamok által meghatározott nyomós [helyesen: kényszerítő] okán alapul”.
Márpedig a 2004/38 irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontja, jóllehet a fokozott védelem biztosítását ahhoz a feltételhez
rendeli, hogy az érintett személy a kiutasító intézkedést megelőző tíz évben az érintett tagállam területén tartózkodjon,
hallgat azon körülmények tekintetében, amelyek az e rendelkezésben előírt, a kiutasítással szembeni fokozott védelemhez való
jog megszerzése tekintetében a tízéves tartózkodási időszak megszakadását vonhatják maguk után.
Azon feltevésből kiindulva, miszerint a huzamos tartózkodáshoz hasonlóan a fokozott védelem is egy, a fogadó tagállamban eltöltött
bizonyos hosszúságú időszakot követően szerezhető meg, és ez a továbbiakban elveszíthető, a kérdést előterjesztő bíróság úgy
ítéli meg, hogy analógia útján alkalmazhatók a 2004/38 irányelv 16. cikkének (4) bekezdésében előírt feltételek.
Jóllehet a 2004/38 irányelv (23) és (24) preambulumbekezdése azon személyek fokozott védelmét írja elő, akik ténylegesen beilleszkedtek
a fogadó tagállamba, különösen akkor, ha ott születtek és ott töltötték egész életüket, mindazonáltal a 2004/38 irányelv 28. cikke
(3) bekezdésének megfogalmazására tekintettel a meghatározó feltétel annak vizsgálata, hogy az uniós polgár ebben a tagállamban
tartózkodott‑e a kiutasító határozatot megelőző tíz évben.
Azt a kérdést illetően, hogy a fogadó tagállam területéről a 2004/38 irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontjában előírt
időszak, azaz az érintett személyt kiutasító határozatot megelőző tíz év során történt távollétek milyen mértékben akadályozzák,
hogy az érintett személy részesülhet‑e az e rendelkezésben előírt fokozott védelemben, az érintett személy helyzetének átfogó
értékelését kell elvégezni, minden egyes alkalommal azon időpontban, amikor felmerül a kiutasítás kérdése.
Azoknak a nemzeti hatóságoknak, amelyeknek feladatkörébe tartozik a 2004/38 irányelv 28. cikke (3) bekezdésének végrehajtása,
a releváns körülmények egészét kell figyelembe venniük minden egyes ilyen esetben, különösen az érintett személynek a fogadó
tagállamtól való egyes távolléteinek időtartamát, e távollétek összes időtartamát és gyakoriságát, valamint azokat az indokokat,
amelyek az érintett személyt a fogadó tagállam elhagyására indították. Ellenőrizni kell ugyanis, hogy a szóban forgó távollétekből
az érintett személy személyi, családi vagy szakmai érdekközpontjának áthelyezése következik‑e.
Azt a körülményt, hogy az érintett személy kényszerintézkedés hatására tért vissza a fogadó tagállamba a célból, hogy ott
letöltse szabadságvesztését, és a szabadságvesztés időtartamát az előző pontban felsorolt tényezőkkel együtt figyelembe lehet
venni az annak meghatározása céljából végzett globális értékelés során, hogy a fogadó tagállammal előzetesen kialakult beilleszkedési
kapcsolatok megszakadtak‑e.
A nemzeti bíróság feladata annak értékelése, hogy erről van‑e szó az alapeljárásban. Ha e bíróság arra a következtetésre jut,
hogy P. Tsakouridisnak a fogadó államtól való távollétei nem olyan jellegűek, hogy akadályozzák a fokozott védelem rá történő
kiterjesztését, ezt követően azt kell megvizsgálnia, hogy a kiutasító határozat a 2004/38 irányelv 28. cikkének (3) bekezdése
szerinti kényszerítő közbiztonsági okokon alapul‑e.
Emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság annak érdekében, hogy az előzetes döntéshozatalra kérdést előterjesztő bíróságnak hasznos
választ adjon, figyelembe vehet olyan uniós jogi normákat, amelyekre a nemzeti bíróság kérdésében nem hivatkozott (lásd ebben
az értelemben a C‑374/05. sz. Gintec‑ügyben 2007. november 8‑án hozott ítélet [EBHT 2007., I‑9517. o.] 48. pontját).
Abban az esetben, ha az a következtetés vonható le, hogy egy P. Tsakouridishez hasonló helyzetben lévő, a fogadó tagállamban
huzamos tartózkodási jogot szerzett személy nem teljesíti a 2004/38 irányelv 28. cikkének (3) bekezdésében előírt tartózkodási
feltételt, a kiutasítási intézkedést adott esetben „súlyos közrendi vagy közbiztonsági okok” fennállása igazolhatja, amint
azt a 2004/38 irányelv 28. cikkének (2) bekezdése előírja.
A fenti megfontolásokra figyelemmel a második, harmadik és negyedik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2004/38 irányelv
28. cikke (3) bekezdésének a) pontját úgy kell értelmezni, hogy annak meghatározása érdekében, hogy valamely uniós polgár
a kiutasító határozatot megelőző tíz évben a fogadó tagállamban tartózkodott‑e – ami az e rendelkezés által biztosított fokozott
védelem nyújtásának meghatározó feltétele –  minden egyes esetben a releváns körülmények egészét kell figyelembe venni, különösen
az érintett személynek a fogadó tagállamtól való egyes távollétei időtartamát, e távollétek összes időtartamát és gyakoriságát,
valamint azokat az indokokat, amelyek az érintett személyt a fogadó tagállam elhagyására indították, és amelyek alkalmasak
annak megállapítására, hogy e távollétekből az érintett személy személyi, családi vagy szakmai érdekközpontjának áthelyezése
következik‑e, vagy sem.

Az első kérdésről
A második-negyedik kérdésre adott válaszra tekintettel az első kérdést úgy kell érteni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság
lényegében arra keresi a választ, hogy a bűnszövetségben elkövetett kábítószer‑kereskedelemmel kapcsolatos bűnözés alkalmas‑e
arra, és ha igen, akkor milyen mértékben, hogy a „kényszerítő közbiztonsági ok” fogalmába tartozzon, abban az esetben, ha
e bíróság arra a következtetésre jut, hogy az érintett uniós polgár a 2004/38 irányelv 28. cikkének (3) bekezdése szerinti
védelemben részesül, illetve arra, hogy a „súlyos közrendi vagy közbiztonsági okok” fogalmába tartozzon, abban az esetben,
ha a bíróság arra a következtetésre jut, hogy a szóban forgó uniós polgár az ezen irányelv 28. cikkének (2) bekezdése szerinti
védelemben részesül.
A 2004/38 irányelv 28. cikkének megfogalmazásából, valamint e rendelkezés rendszeréből – amint az a jelen ítélet 24–28. pontjában
is megállapításra került – az következik, hogy azzal, hogy a 2004/38 irányelv 28. cikkének (3) bekezdésében szereplő esetekben
valamennyi kiutasító intézkedés a közbiztonság „kényszerítő okainak” fennállásához kötött – amely fogalom sokkal szűkebb,
mint a „súlyos okoknak az e cikk (2) bekezdése szerinti” fogalma – az uniós jogalkotó a szóban forgó (3) bekezdésen alapuló
intézkedéseket nyilvánvalóan „kivételes körülményekre” kívánta korlátozni, amint arra ezen irányelv (24) preambulumbekezdése
is utal.
A „kényszerítő közbiztonsági okok” fogalma ugyanis nemcsak a közbiztonság veszélyeztetését feltételezi, hanem azt is, hogy
e veszélyeztetés súlyosságának foka különösen magas, amit a „kényszerítő okok” kifejezés alkalmazása tükröz.
E körülményekre tekintettel kell értelmezni a „közbiztonságnak” a 2004/38 irányelv 28. cikkének (3) bekezdésében szereplő
fogalmát is.
A közbiztonság vonatkozásában a Bíróság már megállapította, hogy ez a fogalom egyaránt magában foglalja a tagállam belső és
külső biztonságát (lásd többek között a C‑273/97. sz. Sirdar‑ügyben 1999. október 26‑án hozott ítélet [EBHT 1999., I‑7403. o.]
17. pontját; a C‑285/98. sz. Kreil‑ügyben 2000. január 11‑én hozott ítélet [EBHT 2000., I‑69. o.] 17. pontját; a C‑423/98. sz.
Albore‑ügyben 2000. július 13‑án hozott ítélet [EBHT 2000., I‑5965. o.] 18. pontját és a C‑186/01. sz. Dory‑ügyben 2003. március
11‑én hozott ítélet [EBHT 2003., I‑2479. o.] 32. pontját).
A Bíróság azt is megállapította, hogy az alapvető állami intézmények és közszolgáltatások működésének, valamint a lakosság
életének veszélyeztetése, a külkapcsolatok vagy a nemzetek békés egymás mellett élése komoly megzavarásának a veszélye, illetve
a honvédelmi érdekek veszélyeztetése hatással lehet a közbiztonságra (lásd többek között 72/83. sz., Campus Oil és társai
ügyben 1984. július 10‑én hozott ítélet [EBHT 1984., 2727. o.] 34. és 35. pontját; a C‑70/94. sz. Werner‑ügyben 1995. október
17‑én hozott ítélet [EBHT 1995., I‑3189. o.] 27. pontját; a fent hivatkozott Albore‑ügyben hozott ítélet 22. pontját, valamint
a C‑398/98. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2001. október 25‑én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑7915. o.] 29. pontját).
Mindenesetre ebből nem következik, hogy az olyan célkitűzéseket, mint a bűnszövetségben elkövetett kábítószer‑kereskedelemmel
kapcsolatos bűnözés elleni küzdelmet, szükségképpen ki kellene zárni e fogalom alól.
A bűnszövetségben elkövetett kábítószer-kereskedelem elterjedt, igen jelentős gazdasági és működési eszközökkel ellátott és
gyakran nemzetközi kapcsolatokkal átszőtt bűnözési forma. Az e kereskedelemmel kapcsolatos bűnözés romboló hatásának tekintetében
a tiltott kábítószer-kereskedelem területén a bűncselekmények tényállási elemeire és a büntetésekre vonatkozó minimumszabályok
megállapításáról szóló, 2004. október 25‑i 2004/757/IB tanácsi kerethatározat (HL L 335., 8. o.) az (1) preambulumbekezdésében
kimondja, hogy a kábítószer-kereskedelem veszélyezteti az Európai Unió polgárainak egészségét, biztonságát és életminőségét,
valamint a tagállamok törvényes gazdaságát, stabilitását és biztonságát.
A kábítószer‑függőség ugyanis, mivel csapás az egyén és gazdasági és szociális veszély az emberiség számára (lásd ebben az
értelemben többek között a 221/81. sz. Wolf‑ügyben 1982. október 26‑án hozott ítélet [EBHT 1982., 3681. o.] 9. pontját, valamint
az EJEB, 2006. január 17‑i Aoulmi kontra Franciaország ítélet 86. §‑át), a bűnszövetségben elkövetett kábítószer‑kereskedelem
olyan intenzitású is lehet, hogy közvetlenül veszélyeztetheti a népesség egészének vagy nagy részének nyugalmát és testi épségét.
Meg kell továbbá állapítani, hogy a 2004/38 irányelv 27. cikkének (2) bekezdése kiemeli, hogy az érintett egyén személyes
magatartása valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt kell, hogy jelentsen a társadalom vagy az érintett tagállam valamely
alapvető érdekére, és büntetőjogi felelősséget megállapító korábbi ítéletek önmagukban nem képezhetik közrendi vagy közbiztonsági
intézkedések meghozatalának az alapját, és az adott ügyhöz közvetlenül nem kapcsolódó vagy az általános megelőzési megfontolásokon
alapuló indokolások nem elfogadhatók.
Következésképpen egy kiutasító intézkedésnek az adott ügy egyedi vizsgálatán kell alapulnia (lásd többek között a fent hivatkozott
Metock és társai ügyben hozott ítélet 74. pontját), és a 2004/38 irányelv 28. cikkének (3) bekezdése szerinti kényszerítő
közbiztonsági okokkal csak akkor igazolható, ha figyelemmel a veszély kivételes súlyosságára, ezen intézkedés szükséges azoknak
az érdekeknek a védelméhez, amelyeket biztosítani hivatott, feltéve hogy ezeket a célokat kevésbé szigorú intézkedésekkel
nem lehet elérni, tekintettel az uniós polgárnak a fogadó tagállamban történt életvitelszerű tartózkodása időtartamára, különösen
pedig azon hátrányos következményekre, amelyek egy ilyen intézkedésből eredhetnek a fogadó tagállamban ténylegesen beilleszkedett
uniós polgárok tekintetében.
A 2004/38 irányelv alkalmazása során különösen vizsgálni kell egyfelől az érintett személy személyes magatartásából a közbiztonságot
fenyegető veszély kivételes jellegét, amely adott esetben a kiutasítási határozat meghozatalának időpontjában értékelendő
(lásd többek között a C‑482/01. és C‑493/01. sz., Orfanopoulos és Oliveri egyesített ügyekben 2004. április 29‑én hozott ítélet
[EBHT 2004., I‑5257. o.] 77–79. pontját), különösen a kiszabott és letöltött büntetés, a bűncselekményekben való részvétel
mértéke, a sérelem terjedelme és adott esetben a bűnismétlés lehetőségének fényében (lásd ebben az értelemben többek között
a 30/77. sz. Bouchereau‑ügyben 1977. október 27‑én hozott ítélet [EBHT 1977., 1999. o.] 29. pontját), másfelől pedig az uniós
polgár azon államba történő visszailleszkedésének, amelybe ténylegesen beilleszkedett, és amely visszailleszkedés nemcsak
az utóbbi érdeke, hanem általában az Európai Unió érdeke is – amint arra a főtanácsnok is rámutatott indítványának 95. pontjában
megállapította – veszélyeztetését.
A kiszabott büntetést e tényezők összessége egyik összetevőjeként kell figyelembe venni. Az öt év szabadságvesztést kiszabó
ítélet nem alapozhat meg kiutasító határozatot, amint azt a nemzeti jog előírja, anélkül hogy ne vennék figyelembe a jelen
ítélet előző pontjában felsorolt szempontokat, amelyek vizsgálata a nemzeti bíróság feladata.
Ezen értékelés keretében figyelembe kell venni azokat az alapvető jogokat, amelyek tiszteletben tartását a Bíróság biztosítja,
mivel általános érdekű okokra csak akkor lehet hivatkozni a személyek szabad mozgását korlátozó nemzeti rendelkezés igazolására,
ha ez az intézkedés tiszteletben tartja ezeket a jogokat (lásd többek között a fent hivatkozott Orfanopoulos és Oliveri ügyben
hozott ítélet 97–99. pontját), és különösen a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jogot, amelyet a az Európai
Unió alapjogi chartájának 7. cikke és az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény 8. cikke
rögzít (lásd többek között a C‑400/10. PPU. sz. McB‑ügyben 2010. október 5‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé]
53. pontját és az EJEB, 2008. június 23‑i Maslov kontra Ausztria [GC] ítéletet, Ítéletek és Határozatok Tára 2008., 61. és
azt követő §‑ok).
Annak értékelése tekintetében, hogy a tervezett intézkedés arányos‑e a követett jogi céllal, a jelen esetben a közbiztonság
védelmével, figyelembe kell venni különösen az érintett személy által elkövetett jogsértés jellegét és súlyát, a fogadó tagállamban
való tartózkodásának időtartamát, a jogsértés elkövetése óta eltelt időtartamot és az érintett személy magatartását ezen időszak
alatt, továbbá a fogadó tagállammal fennálló társadalmi, kulturális és családi kapcsolatok szilárdságát. Mivel olyan uniós
polgárról van szó, aki gyermek- és fiatalkorának nagy részét, ha nem éppen egészét a fogadó tagállamban töltötte, kivételesen
megalapozott indokokra van szükség a kiutasító intézkedés igazolásához (lásd ebben az értelemben többek között a fent hivatkozott
Maslov kontra Ausztria ítéletet, 71–75. §).
Mindenesetre, mivel a Bíróság már megállapította, hogy a tagállamok a közrend megőrzése céljából dönthetnek úgy, hogy a kábítószerek
élvezete olyan veszélyt jelent a társadalom számára, amely igazolja a különleges intézkedéseket azon külföldi állampolgárokkal
szemben, akik megsértik a kábítószerekre vonatkozó jogi szabályozást (lásd a C‑348/96. sz. Calfa‑ügyben 1999. január 19‑én
hozott ítélet [EBHT 1999., I‑11. o.] 22. pontját és a fent hivatkozott Orfanopoulos és Oliveri egyesített ügyekben hozott
ítélet 67. pontját), azt a következtetést kell levonni, hogy a bűnszövetségben elkövetett kábítószer-kereskedelem inkább a
2004/38 irányelv 28. cikkének (2) bekezdésében szereplő „közrend” fogalmába tartozik.
A kérdést előterjesztő bíróság feladata a fent hivatkozott szempontok figyelembevételével annak vizsgálata, hogy P. Tsakouridis
magatartása a 2004/38 irányelv 28. cikkének (2) bekezdése szerinti „súlyos közrendi vagy közbiztonsági okok” közé vagy a 2004/38
irányelv 28. cikkének (3) bekezdése szerinti „kényszerítő közbiztonsági okok” közé tartozik‑e, és hogy a tervezett kiutasító
intézkedés tiszteletben tartja‑e a fent hivatkozott feltételeket.
A fenti megfontolásokra figyelemmel az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy abban az esetben, ha a kérdést előterjesztő
bíróság arra a következtetésre jut, hogy az érintett uniós polgár a 2004/38 irányelv 28. cikkének (3) bekezdése szerinti védelemben
részesül, e rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy a bűnszövetségben elkövetett kábítószer‑kereskedelemmel kapcsolatos bűnözés
elleni küzdelem alkalmas arra, hogy a „kényszerítő közbiztonsági okok” fogalmába tartozzon, amelyek igazolhatják az olyan
uniós polgár kiutasítását, aki a megelőző tíz évben a fogadó tagállamban tartózkodott. Abban az esetben, ha a kérdést előterjesztő
bíróság arra a következtetésre jut, hogy az érintett uniós polgár a 2004/38 irányelv 28. cikkének (2) bekezdése szerinti védelemben
részesül, e rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy a bűnszövetségben elkövetett kábítószer‑kereskedelemmel kapcsolatos bűnözés
elleni küzdelem a „súlyos közrendi vagy közbiztonsági okok” fogalmába tartozik.

A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás
egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült
költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1)
Az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint
az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK,
a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai
parlamenti és tanácsi irányelv 28. cikke (3) bekezdésének a) pontját úgy kell értelmezni, hogy annak meghatározása érdekében,
hogy valamely uniós polgár a kiutasító határozatot megelőző tíz évben a fogadó tagállamban tartózkodott‑e – ami az e rendelkezés
által biztosított fokozott védelem nyújtásának meghatározó feltétele – minden egyes esetben a releváns körülmények egészét
kell figyelembe venni, különösen az érintett személynek a fogadó tagállamtól való egyes távollétei időtartamát, e távollétek
összes időtartamát és gyakoriságát, valamint azokat az indokokat, amelyek az érintett személyt a fogadó tagállam elhagyására
indították, és amelyek alkalmasak annak megállapítására, hogy e távollétekből az érintett személy személyi, családi vagy szakmai
érdekközpontjának áthelyezése következik‑e, vagy sem.
2)
Abban az esetben, ha a kérdést előterjesztő bíróság arra a következtetésre jut, hogy az érintett uniós polgár a 2004/38 irányelv
28. cikkének (3) bekezdése szerinti védelemben részesül, e rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy a bűnszövetségben elkövetett
kábítószer‑kereskedelemmel kapcsolatos bűnözés elleni küzdelem alkalmas arra, hogy a „kényszerítő közbiztonsági okok” fogalmába
tartozzon, amelyek igazolhatják az olyan uniós polgár kiutasítását, aki a megelőző tíz évben a fogadó tagállamban tartózkodott.
Abban az esetben, ha a kérdést előterjesztő bíróság arra a következtetésre jut, hogy az érintett uniós polgár a 2004/38 irányelv
28. cikkének (2) bekezdése szerinti védelemben részesül, e rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy a bűnszövetségben elkövetett
kábítószer‑kereskedelemmel kapcsolatos bűnözés elleni küzdelem a „súlyos közrendi vagy közbiztonsági okok” fogalmába tartozik.
Aláírások
*
Az eljárás nyelve: német.