CELEX: 62001CJ0092
Artikel 8a EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 18 EG)
Unionsbürgerschaft
Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG)
Freier Dienstleistungsverkehr
Innergemeinschaftlicher Flugverkehr
Flughafenabgabe
Diskriminierung
Verordnung (EWG) Nr. 2408/92

Entscheidungsgründe
1 Das Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou (erstinstanzliches Verwaltungsgericht Heraklion in der Besetzung mit einem Richter) hat mit Beschluss vom 31. Oktober 2000, beim Gerichtshof eingegangen am 22. Februar 2001, gemäß Artikel 234 EG eine Frage nach der Auslegung der Artikel 8a und 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 18 EG und 49 EG) sowie des Artikels 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs (ABl. L 240, S. 8) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Frage stellt sich in einem Rechtsstreit zwischen Georgios Stylianakis (im Folgenden: Kläger) und dem Elliniko Dimosio (Griechischer Staat), in dem der Kläger die Feststellung begehrt, dass der griechische Staat verpflichtet ist, ihm einen Betrag in Höhe von 3 450 GRD zu erstatten, der der Hälfte der Flughafenmodernisierungs- und -entwicklungsabgabe entspricht, die er 1998 anlässlich einer Flugreise von Heraklion nach Marseille (Frankreich) hatte entrichten müssen.
Rechtlicher Rahmen
Das Gemeinschaftsrecht
3 Artikel 8 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 17 EG) bestimmt:
(1) Es wird eine Unionsbürgerschaft eingeführt. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt.
(2) Die Unionsbürger haben die in diesem Vertrag vorgesehenen Rechte und Pflichten."
4 Artikel 8a Absatz 1 EG-Vertrag lautet wie folgt:
Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten."
5 Artikel 59 Absatz 1 EG-Vertrag sieht vor:
Die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, werden während der Übergangszeit nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen schrittweise aufgehoben."
6 Artikel 61 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 51 Absatz 1 EG) lautet:
Für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs gelten die Bestimmungen des Titels über den Verkehr."
7 Artikel 84 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 80 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG) bestimmt:
Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit darüber entscheiden, ob, inwieweit und nach welchen Verfahren geeignete Vorschriften für die Seeschifffahrt und Luftfahrt zu erlassen sind."
8 Die auf der Grundlage des Artikels 84 Absatz 2 EG-Vertrag erlassene Verordnung Nr. 2408/92 gehört zum dritten Paket" von Maßnahmen, die der Rat erlassen hat, um in dem am 31. Dezember 1992 endenden Zeitraum nach und nach einen Binnenmarkt für den Luftverkehr zu errichten. Diese Verordnung sieht u. a. den freien Zugang der Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs vor. So bestimmt sie in Artikel 3 Absatz 1:
Vorbehaltlich dieser Verordnung wird Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft von den betroffenen Mitgliedstaaten die Genehmigung erteilt, Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszuüben."
Das nationale Recht
9 Artikel 40 Absatz 9 des Gesetzes Nr. 2065/1992 (FEK A' 113) in der Fassung des Gesetzes Nr. 2668/1998 (FEK A' 282, im Folgenden: Gesetz Nr. 2065/1992) bestimmt:
Von jedem über 12 Jahre alten Passagier, der von (staatlichen, kommunalen, gemeinschaftlichen oder privaten) griechischen Flughäfen mit Bestimmungsort im Inland oder im Ausland abreist, wird eine Flughafenmodernisierungs- und -entwicklungsabgabe wie folgt erhoben:
1. für Reisende mit einem Endbestimmungsort, der von ihrem Abgangsflughafen mehr als 100 km und weniger als 750 km entfernt ist, eine Gebühr in Drachmen im Gegenwert von 10 ECU;
2. für Reisende mit einem Endbestimmungsort, der von ihrem Abgangsflughafen mehr als 750 km entfernt ist, eine Gebühr in Drachmen im Gegenwert von 20 ECU."
10 Der Kläger des Ausgangsverfahrens, Georgios Stylianakis, reiste am 10. August 1998 mit dem Flugzeug von Heraklion nach Marseille. Er zahlte für diese Reise neben dem Preis des Flugscheins einen Betrag in Höhe von 6 900 GRD als Flughafenmodernisierungs- und -entwicklungsabgabe. Später erhob er Klage beim Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou mit dem Antrag, den griechischen Staat zu verpflichten, die Hälfte des Betrages, d. h. 3 450 GRD, zu erstatten.
11 Nach Angabe des vorlegenden Gerichts wird die Flughafenmodernisierungs- und -entwicklungsabgabe von den Luftverkehrsunternehmen bei der Abreise der Passagiere erhoben und stellt keine Gegenleistung für eine erbrachte Dienstleistung, sondern eine steuerliche Belastung dar. Diese Abgabe wird u. a. für die Finanzierung der Errichtung von Bauten und der Beschaffung von Anlagen auf den Flugplätzen, insbesondere für den Bau des Flughafens Spata (Griechenland), verwendet.
12 Der Kläger hat geltend gemacht, Artikel 40 Absatz 9 des Gesetzes Nr. 2065/1992, der eine Verdoppelung der Abgabe nach einem Entfernungskriterium vorsehe, schaffe eine Diskriminierung zwischen Flügen innerhalb Griechenlands einerseits und internationalen Flügen einschließlich der Flüge nach anderen Mitgliedstaaten andererseits. Diese Diskriminierung verstoße unter anderem gegen die Artikel 8a und 59 EG-Vertrag sowie gegen Artikel 3 der Verordnung Nr. 2408/92. Der Kläger hat sein Vorbringen insbesondere auf das Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-381/93 (Kommission/Frankreich, Slg. 1994, I-5145) gestützt.
13 Zu seiner Verteidigung hat der griechische Staat unter Bezugnahme auf seine Antwort auf eine mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, in der die Vereinbarkeit des Artikels 40 des Gesetzes Nr. 2065/1992 mit den Artikeln 59 EG-Vertrag und 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2408/92 in Frage gestellt wird, geltend gemacht, dass der Flug zwischen Korfu und Rom (Italien), d. h. zwischen Griechenland und einem anderen Mitgliedstaat, über eine Entfernung von weniger als 750 km führe und auf ihn die niedrigere Abgabe erhoben werde. Außerdem würden gegenüber den Passagieren der internationalen Flüge, einschließlich der Flüge in andere Mitgliedstaaten, umfangreichere Dienstleistungen als bei den Inlandsfluegen erbracht, und der Unterschied bei der Besteuerung, bei dem es in jedem Fall nur um geringe Beträge gehe, sei daher gerechtfertigt.
14 Das vorlegende Gericht ist jedoch der Auffassung, dass die für Flüge nach anderen Mitgliedstaaten als Griechenland geltende verdoppelte Abgabe eine Beschränkung der Freizügigkeit der Bürger der Union darstellen und gegen die Verordnung Nr. 2408/92 verstoßen könnte.
15 Mit diesen Voraussetzungen hat das Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Sind die Artikel 8a und 59 EG-Vertrag sowie Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2408/92 des Rates dahin auszulegen, dass es verboten ist, dass ein Mitgliedstaat inländische und innergemeinschaftliche Flüge mit einer unterschiedlichen steuerlichen Belastung belegt, was mittelbar dazu führt, dass innergemeinschaftliche Flüge mit einem Abgabenbetrag belastet werden, der im Verhältnis zu den Flügen innerhalb des Mitgliedstaats doppelt so hoch ist?
16 Es ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof nach der in Randnummer 13 dieses Urteils genannten mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission aufgrund von Artikel 226 Absatz 2 EG mit dem Antrag angerufen worden ist, die angebliche Vertragsverletzung der Hellenischen Republik festzustellen. Diese Rechtssache ist unter der Nummer C-272/00 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.
17 Im Laufe dieses Vertragsverletzungsverfahrens hat die Hellenische Republik die streitigen Rechtsvorschriften jedoch durch Artikel 16 des Gesetzes Nr. 2892/2001 (FEK A' 46, S. 1161) geändert und, was die Inlandsfluege und die Flüge zwischen Griechenland und den anderen Mitgliedstaaten oder Vertragsparteien des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum vom 2. Mai 1992 (ABl. 1994, L 1, S. 3) angeht, den Unterschied in der Höhe der Flughafenmodernisierungs- und -entwicklungsabgabe je nach der Entfernung gestrichen sowie diese Abgabe auf den Gegenwert von 12 Euro festgesetzt. Daraufhin hat die Kommission ihre Klage zurückgenommen, und die Rechtssache C-272/00 ist im Register des Gerichtshofes gestrichen worden.
Zu Artikel 8a EG-Vertrag
18 Artikel 8a EG-Vertrag, der allgemein für jeden Unionsbürger das Recht begründet, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, findet einen spezifischen Ausdruck in den Vorschriften, die den freien Dienstleistungsverkehr gewährleisten.
19 Der freie Dienstleistungsverkehr kommt nämlich den Erbringern ebenso wie den Empfängern der Dienstleistungen zugute, und eine eventuelle Beschränkung dieser Freiheit kann daher die Rechte eines Dienstleistungsempfängers beeinträchtigen. Dieser kann sich dann auf diese Vorschriften gegenüber der betreffenden Maßnahme berufen (siehe Urteile vom 31. Januar 1984 in den Rechtssachen 286/82 und 26/83, Luisi und Carbone, Slg. 1984, 377, Randnr. 16, vom 28. April 1998 in der Rechtssache C-158/96, Kohll, Slg. 1998, I-1931, Randnr. 35, und vom 26. Oktober 1999 in der Rechtssache C-294/97, Eurowings Luftverkehr, Slg. 1999, I-7447, Randnr. 34).
20 In Anbetracht der Merkmale des Ausgangsverfahrens ist es daher nicht notwendig, über die Auslegung des Artikels 8a EG-Vertrag zu entscheiden (siehe zur Niederlassungsfreiheit das Urteil vom 29. Februar 1996 in der Rechtssache C-193/94, Skanavi und Chryssanthakopoulos, Slg. 1996, I-929, Randnr. 22, und zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer das Urteil vom 26. November 2002 in der Rechtssache C-100/01, Oteiza Olazabal, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 26).
Zu den Artikeln 59 EG-Vertrag und 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2408/92
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
21 Die italienische Regierung vertritt die Auffassung, die im Ausgangsverfahren streitige Abgabe berühre die Flugdienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten; diese Abgabe werde aber ohne Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit und nach einem objektiven Kriterium erhoben und verstoße folglich nicht gegen Artikel 59 EG-Vertrag, da diese Vorschrift nur Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Wohnsitzes verbiete. Auch stelle die Anwendung des Entfernungskriteriums keine verdeckte Beschränkung dar. Außerdem verstoße die Abgabe nicht gegen die Verordnung Nr. 2408/92, da die Zahlung der Abgabe keine Bedingung sei, von der die Genehmigung zur Ausübung von Verkehrsrechten abhänge.
22 Die Kommission ist der Meinung, durch das im Ausgangsverfahren streitige Abgabensystem würden mit der höheren Abgabe in erster Linie die internationalen Flüge einschließlich der Flüge zwischen Mitgliedstaaten belastet, denn bis auf eine Ausnahme handle es sich bei den Flügen über eine Entfernung von weniger als 750 km um Flüge innerhalb des griechischen Hoheitsgebiets. Dieses System erschwere die Erbringung von Luftverkehrsdienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten im Verhältnis zu derselben Dienstleistung innerhalb Griechenlands und stelle folglich eine Beschränkung dar, die insoweit gegen Artikel 59 EG-Vertrag verstoße, als diese Vorschrift aufgrund der Verordnung Nr. 2408/92 für den Luftverkehr gelte. Die vom griechischen Staat vor dem vorlegenden Gericht angesprochenen Notwendigkeiten in Bezug auf die Finanzierung des Flughafens Spata können eine solche Beschränkung nicht rechtfertigen. Die Kommission interpretiert ein Dokument der griechischen Zivilluftfahrtbehörde (YPA) betreffend die Abfertigungskapazität in den Flughäfen und bestreitet die Behauptung, dass gegenüber den Passagieren der internationalen Flüge umfangreichere Leistungen erbracht würden als gegenüber den Passagieren der Inlandsfluege, was die Erhebung einer höheren Abgabe für die Erstgenannten hätte rechtfertigen können. Sie macht geltend, auf jeden Fall sollten durch die im Ausgangsverfahren streitige Abgabe nicht die Kosten der auf den Flughäfen tatsächlich erbrachten Dienstleistungen gedeckt werden.
Antwort des Gerichtshofes
23 Selbst wenn aufgrund von Artikel 61 EG-Vertrag Artikel 59 EG-Vertrag als solcher auf Verkehrsdienstleistungen keine Anwendung findet, da für diese die Bestimmungen des Titels über den Verkehr gelten, ist der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs dennoch auf diesem Gebiet anwendbar.
24 Wie sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt, ist die auf der Grundlage des Artikels 84 Absatz 2 EG-Vertrag erlassene Verordnung Nr. 2408/92 nämlich gerade darauf gerichtet, auf dem Gebiet des Luftverkehrs die Bedingungen für die Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs festzulegen (siehe in diesem Sinne das Urteil vom 18. Januar 2001 in der Rechtssache C-361/98, Italien/Kommission, Slg. 2001, I-385, Randnr. 32).
25 Diese Freiheit schließt die Anwendung einer nationalen Regelung aus, die die Erbringung von Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten gegenüber der Erbringung von Dienstleistungen allein innerhalb eines Mitgliedstaats erschwert, und zwar unabhängig davon, ob eine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Wohnsitzes vorliegt (siehe in diesem Sinne das Urteil Kommission/Frankreich, Randnrn. 17 bis 21).
26 Was die im Ausgangsverfahren streitige Abgabe angeht, so sind die Flugreisen über eine Strecke von mehr als 750 km von einem griechischen Flughafen aus, auf die die höhere Abgabe erhoben wird, sämtlich Reisen zwischen Mitgliedstaaten oder in Drittländer, während die Reisen über eine Strecke von weniger als 750 km, auf die die niedrigere Abgabe erhoben wird, abgesehen von einer Ausnahme, sämtlich Reisen innerhalb Griechenlands sind. Es ist daher anzunehmen, dass die höhere Abgabe trotz der scheinbaren Neutralität des Kriteriums für die Differenzierung der Höhe der angewandten Abgabe spezifisch andere Flüge als Inlandsfluege betrifft (siehe entsprechend das Urteil vom 26. September 2000 in der Rechtssache C-205/98, Kommission/Österreich, Slg. 2000, I-7367).
27 Darüber hinaus geht aus den Akten nicht hervor, dass die streitige Abgabe den Charakter einer Vergütung für die zur Abfertigung der Passagiere erforderlichen Dienstleistungen hätte und dass die Kosten dieser Dienstleistungen gegenüber den Passagieren der Flüge über eine Strecke von mehr als 750 km doppelt so hoch wären wie die der Dienstleistungen gegenüber den Passagieren der Flüge über eine Strecke von weniger als 750 km.
28 Da die Flughafenabgaben unmittelbar und ohne weiteres den Preis für die Flugstrecke beeinflussen, wirkt sich eine Differenzierung bei der Höhe der von den Fluggästen zu tragenden Abgaben automatisch auf die Kosten der Beförderung aus und führt im Ausgangsfall zu einer Privilegierung des Zugangs zu Inlandsfluegen gegenüber dem Zugang zu den sonstigen Flügen (vgl. Urteil vom 26. Juni 2001 in der Rechtssache C-70/99, Kommission/Portugal, Slg. 2001, I-4845, Randnr. 20).
29 Dem vorlegenden Gericht ist daher zu antworten, dass Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2408/92 einer von einem Mitgliedstaat erlassenen Maßnahme wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, durch die für den wesentlichen Teil der Flüge in andere Mitgliedstaaten eine höhere Flughafenabgabe vorgeschrieben wird als für Flüge innerhalb dieses Mitgliedstaats, sofern nicht nachgewiesen ist, dass diese Abgaben eine Vergütung für die zur Abfertigung der Passagiere erforderlichen Flughafendienstleistungen darstellen und die Kosten dieser gegenüber Passagieren mit Bestimmungsort in anderen Mitgliedstaaten erbrachten Dienstleistungen in demselben Verhältnis höher sind als die Kosten der Dienstleistungen, die zur Abfertigung der Passagiere der Inlandsfluege erforderlich sind.
Kostenentscheidung
Kosten
30 Die Auslagen der griechischen und italienischen Regierung sowie der Kommission, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
auf die ihm vom Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou mit Beschluss vom 31. Oktober 2000 vorgelegte Frage für Recht erkannt:
Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs steht einer von einem Mitgliedstaat erlassenen Maßnahme wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegen, durch die für den wesentlichen Teil der Flüge in andere Mitgliedstaaten eine höhere Flughafenabgabe vorgeschrieben wird als für Flüge innerhalb dieses Mitgliedstaats, sofern nicht nachgewiesen ist, dass diese Abgaben eine Vergütung für die zur Abfertigung der Passagiere erforderlichen Flughafendienstleistungen darstellen und die Kosten dieser gegenüber Passagieren mit Bestimmungsort in anderen Mitgliedstaaten erbrachten Dienstleistungen in demselben Verhältnis höher sind als die Kosten der Dienstleistungen, die zur Abfertigung der Passagiere der Inlandsfluege erforderlich sind.