CELEX: 61997CJ0433
Recurso de casación
Anulación de una decisión de la Comisión por la que se deniega el pago del saldo de una ayuda financiera

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de diciembre de 1997, IPK-München GmbH (en lo sucesivo, «recurrente») interpuso un recurso de casación, con arreglo al artículo 49 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de octubre de 1997, IPK/Comisión (T-331/94, Rec. p. II-1665; en lo sucesivo, «sentencia impugnada»), por la que se desestimó su recurso dirigido a obtener la anulación de la decisión de la Comisión de 3 de agosto de 1994, por la que se consideró improcedente el pago del saldo de una ayuda financiera que le había sido concedida en el marco de un proyecto destinado a la creación de un banco de datos sobre el turismo ecológico en Europa.
2 El marco jurídico y los hechos que dieron lugar al recurso de casación están expuestos en la sentencia impugnada en los siguientes términos:
«1. Mediante su aprobación definitiva del Presupuesto General de las Comunidades Europeas para el ejercicio 1992, el Parlamento decidió que "se empleará un importe de 530.000 ECU, como mínimo, para apoyar una red de información sobre los proyectos de turismo ecológico en Europa" (DO L 26, pp. 1, 659).
2. El 26 de febrero de 1992, la Comisión publicó en el Diario Oficial una licitación sobre propuestas con objeto de subvencionar proyectos en el ámbito del turismo y del medio ambiente (DO C 51, p. 15). En ella indicaba que la Comisión se proponía asignar 2 millones de ECU y seleccionar aproximadamente veinticinco proyectos. La licitación también anunciaba que "los proyectos seleccionados deberán realizarse en un plazo de un año a partir de la firma del contrato". El término "contrato" se refería a la declaración que debía firmar el solicitante de la ayuda para que su concesión se hiciese efectiva.
3. El 22 de abril de 1992, la demandante, que es una empresa establecida en Alemania y desempeña su actividad en el ámbito del turismo, presentó un proyecto relativo a la creación de un banco de datos sobre el turismo ecológico en Europa. Dicho banco sería denominado "Ecodata". La demandante debía hacerse cargo de la coordinación del proyecto. Sin embargo, para la realización de los trabajos, la demandante debía cooperar con tres colaboradoras, a saber, la empresa francesa Innovence, la empresa italiana Tourconsult y la empresa griega 01-Pliroforiki. La propuesta no contenía ninguna precisión relativa al reparto de las tareas entre estas empresas, sino que se limitaba a indicar que todas ellas eran "consultants specialised in tourism, as well as in information- and tourism-related projects" (consultores especializados en turismo, así como en proyectos relativos a la información y al turismo).
4. Siempre según la propuesta, la ejecución del proyecto requería quince meses. Se reservaba un primer período de cuatro meses para adoptar las medidas de planificación ("requirements analysis and data determination", "data base planning", "network technical specifications"). Seguidamente, se dedicaría un período de ocho meses al desarrollo del programa de ordenador y a la ejecución de una fase piloto ("development of application software", "pilot phase"). La fase piloto iría acompañada de una primera evaluación del sistema ("system evaluation"). Por último, se dedicarían tres meses a la evaluación final del sistema y a su extensión ("system expansion"). En cuanto a la fase piloto, se precisó que consistiría en la aplicación y en la evaluación del sistema en los cuatro Estados miembros de origen de las cuatro empresas que participaban en el proyecto, a saber, Alemania, Francia, Italia y Grecia. Al término de dicha fase, el banco de datos debía ser accesible a los usuarios. En cuanto a la extensión del sistema, se precisó que consistiría en la extensión del banco de datos a los demás Estados miembros, tanto por lo que se refiere a su contenido como a su utilización.
5. Mediante escrito de 4 de agosto de 1992, la Comisión concedió una ayuda de 530.000 ECU en favor del proyecto Ecodata e instó a la demandante para que firmara y remitiera la "declaración del solicitante de la ayuda" (en lo sucesivo, "declaración"), que se adjuntaba al escrito y en la que figuraban los requisitos de recepción de la ayuda.
6. La declaración estipulaba, en particular, que el 60 % del importe de la ayuda se pagaría en el momento en que la Comisión recibiera la declaración debidamente firmada por la demandante, y que el resto del importe se abonaría después de la recepción y de la aceptación por parte de la Comisión de los informes sobre la ejecución del proyecto, a saber, un informe intermedio, que debía presentarse en un plazo de tres meses a contar desde el comienzo de la ejecución del proyecto, y un informe final, acompañado de documentos contables, que debía presentarse en un plazo de tres meses a contar desde la terminación del proyecto y, a más tardar, el 31 de octubre de 1993. Por lo que se refiere a esta última fecha, la declaración precisaba que se trataba de un plazo imperativo inscrito en el marco de la normativa presupuestaria de las Comunidades. Por último, la declaración indicaba que el incumplimiento de los plazos estipulados para la presentación de los informes y de los documentos requeridos equivaldría a una renuncia al pago del saldo de la ayuda.
7. La demandante firmó la declaración el 23 de septiembre de 1992, que fue recibida por la Comisión el 29 de septiembre de 1992. No obstante, tras haber recibido la Comisión dicha declaración firmada, no se abonó a la demandante la primera parte de la ayuda. Después de una comunicación telefónica sobre este tema entre la demandante y los servicios de la Comisión, el Sr. von Moltke, Director General de la Dirección General Política de la Empresa, Comercio, Turismo y Economía Social (DG XXIII), envió a la demandante, el 18 de noviembre de 1992, una nueva declaración con el mismo contenido que la que se adjuntaba al escrito de 4 de agosto de 1992. Sobre la base de esta nueva declaración, se abonó la primera parte de la ayuda en enero de 1993.
8. Mediante escrito de 23 de octubre de 1992, la Comisión comunicó a la demandante que suponía que la ejecución del proyecto había comenzado, a más tardar, el 15 de octubre de 1992 y que, por ello, esperaba recibir el informe intermedio el 15 de enero de 1993. En el mismo escrito, la Comisión también pidió a la demandante que presentara otros dos informes intermedios, a saber, uno el 15 de abril de 1993, y el otro, el 15 de julio de 1993. Por último, reiteró que el informe final debía presentarse, a más tardar, el 31 de octubre de 1993.
9. En noviembre de 1992, el Sr. Tzoanos, Jefe de División de la DG XXIII, convocó a la demandante y a 01-Pliroforiki a una reunión que se celebró en ausencia de las otras dos colaboradoras del proyecto. Según las afirmaciones de la demandante, que, como tales, no fueron discutidas por la demandada, el Sr. Tzoanos propuso en la mencionada reunión que se encomendara la parte esencial del trabajo y se concediera la parte esencial de los fondos a 01-Pliroforiki.
10. También se pidió a la demandante que aceptara la participación en el proyecto de una empresa alemana, Studienkreis für Tourismus, que no figuraba en la propuesta de proyecto y que ya tomaba parte en un proyecto de turismo ecológico denominado "Ecotrans". Dicha participación fue discutida especialmente durante una reunión que se llevó a cabo en la Comisión el 19 de febrero de 1993, durante la cual, sus servicios insistieron en la participación de Studienkreis für Tourismus.
11. Algunos días después de la reunión de 19 de febrero de 1993, se retiró el expediente del proyecto Ecodata al Sr. Tzoanos. Seguidamente, se inició un procedimiento disciplinario contra el Sr. Tzoanos, así como investigaciones internas sobre los asuntos tramitados por él. El procedimiento disciplinario culminó en la separación del servicio del Sr. Tzoanos. Por el contrario, la investigación interna sobre el procedimiento administrativo que había llevado a la concesión de la ayuda al proyecto Ecodata no reveló irregularidad alguna.
12. En marzo de 1993, la demandante, Innovence, Tourconsult y 01-Pliroforiki se reunieron para negociar un acuerdo sobre la organización del proyecto y, en particular, sobre el reparto de las tareas. Dicho acuerdo se celebró formalmente el 29 de marzo de 1993.
13. La demandante presentó el primer informe en abril de 1993, el segundo informe en julio de 1993 y el informe final en octubre de 1993 (anexo 12 de la demanda, volumen 1). Invitó igualmente a la Comisión a una presentación de los trabajos realizados. Dicha presentación tuvo lugar el 15 de noviembre de 1993.
14. Mediante escrito de 30 de noviembre de 1993, la Comisión comunicó a la demandante lo siguiente:
"[...] the Commission considers that the report submitted on the [Ecodata] project shows that the work completed by 31 October 1993 does not satisfactorily correspond with what was envisaged in your proposal dated 22 April 1992. The Commission therefore considers that it should not pay the outstanding 40 % of its proposed contribution of 530,000 ECU for this project.
The Commission's reasons for taking this position include the following:
1. The project is nowhere near complete. Indeed the original proposal provided for a pilot phase as the fifth stage of the project. Stages six and seven respectively were to be System Evaluation and System Expansion (to the twelve Member States) and it is clear from the timetable set out on page 17 of the proposal that these were to be completed as part of the project to be co-financed by the Commission.
2. The pilot questionnaire was manifestly over-detailed for the project in question having regard in particular to the resources available and the nature of the project. It should have been based on a more realistic appraisal of the principle information needed by those dealing with questions of tourism and the environment [...].
3. The linking together of a number of databases to establish a distributive database system has not been achieved at 31 October 1993.
4. The type and quality of data from the test regions is most disappointing, particularly as there were only 4 Member States with 3 regions in each. A great deal of such data as there is in the system is either of marginal interest or irrelevant for questions relating to the environmental aspects of tourism particularly at the regional level.
5. These reasons and others which are also apparent, sufficiently demonstrate that the project has been poorly managed and coordinated by IPK and has not been implemented in a manner which corresponds with its obligations.
[...]".
["[...] la Comisión estima que el informe presentado sobre el proyecto [Ecodata] revela que el trabajo efectuado hasta el 31 de octubre de 1993 no se corresponde de forma satisfactoria con lo que se había previsto en su propuesta de 22 de abril de 1992. Por esta razón, la Comisión estima que no debe abonar el 40 % aún pendiente de la contribución propuesta de 530.000 ECU que había previsto para este proyecto.
Las razones que han llevado a la Comisión a adoptar esta decisión son, en particular, las siguientes:
1. El proyecto no está terminado en absoluto. En realidad, la propuesta inicial preveía que la quinta etapa del proyecto sería una fase piloto. Las etapas seis y siete iban a consistir respectivamente, en la evaluación del sistema y su extensión (a los doce Estados miembros), y el calendario que figura en la página 17 de la propuesta muestra claramente que dichas etapas debían llevarse a cabo como parte del proyecto en cuya financiación iba a participar la Comisión.
2. El cuestionario piloto era evidentemente demasiado detallado para el proyecto de que se trata, habida cuenta, en particular, de los recursos disponibles y de la naturaleza del proyecto. Hubiera debido basarse en una evaluación más realista de las informaciones esenciales que necesitan las personas que se ocupan de cuestiones de turismo y de medioambiente [...].
3. La interconexión de un determinado número de datos para crear un sistema de bases de datos descentralizados no estuvo finalizada el 31 de octubre de 1993.
4. La naturaleza y la calidad de los datos obtenidos de las regiones consideradas dejan mucho que desear, en particular, porque la investigación sólo se efectuó en cuatro Estados miembros y en tres regiones de cada Estado. Muchos datos contenidos en el sistema son de interés secundario o carecen de importancia para las cuestiones relacionadas con aspectos medioambientales del turismo, especialmente a nivel regional.
5. Estas razones, y otras que son igualmente evidentes, demuestran suficientemente que IPK ha dirigido y coordinado el proyecto de forma mediocre y que no lo llevó a cabo como corresponde a sus obligaciones.
[...]"]
15. La demandante expresó su desacuerdo con el contenido del citado escrito, en particular, mediante un escrito dirigido a la Comisión el 28 de diciembre de 1993. Mientras tanto, continuó desarrollando el proyecto del que hizo algunas presentaciones en público. El 29 de abril de 1994, tuvo lugar una reunión entre la demandante y los representantes de la Comisión para discutir el conflicto que las enfrentaba. Mediante escrito de 3 de agosto de 1994, la Comisión comunicó a la demandante lo siguiente:
"I am sorry that it was not possible to reply to you directly at an earlier stage following our exchange of letters and [la reunión de 29 de abril de 1994].
[...] [T]here is nothing in your reply of 28th December which would lead us to change our opinion. However you raise a number of additional matters on which I would like to comment. [...]
I now have to inform you that having fully considered the matter [...] I see little point in our having a further meeting. I am therefore now confirming that we will not, for the reasons set out in my letter of 30 November and above make any further payment in respect of this project. [...]"
["No me ha sido posible responderle directamente con mayor antelación después de nuestro intercambio de correspondencia y de la reunión [de 29 de abril de 1994].
[...] [N]o hay nada en su respuesta de 28 de diciembre que pueda hacernos cambiar de opinión. Sin embargo, Vd. ha planteado determinados puntos adicionales que quiero comentar. [...]
Ahora debo informarle de que tras haber estudiado a fondo la cuestión [...] creo que no tiene sentido que celebremos una nueva reunión. Por ello le confirmo que, por las razones expuestas en este mismo escrito y en el de 30 de noviembre no realizaremos ningún otro pago en relación con este proyecto. [...]"]»
3 En su recurso ante el Tribunal de Primera Instancia con el fin de obtener la anulación de la decisión de la Comisión de 3 de agosto de 1994, la recurrente invocó dos motivos. El primero estaba basado en una violación de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima. El segundo motivo estaba basado en una insuficiencia de motivación de dicha decisión.
La sentencia impugnada
4 Por lo que se refiere a la admisibilidad del recurso, impugnada por la Comisión porque no se había observado el plazo de dos meses previsto en el artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación), el Tribunal de Primera Instancia recordó, en los apartados 24 a 26 de la sentencia impugnada que, por una parte, debe declararse la inadmisibilidad de un recurso de anulación dirigido contra una decisión puramente confirmatoria de una decisión anterior no impugnada dentro del plazo y que, por otra parte, una decisión es puramente confirmatoria de una decisión anterior si no contiene ningún elemento nuevo con respecto a un acto anterior y si no ha ido precedida de un nuevo examen de la situación del destinatario de dicho acto anterior. Declaró que, cuando la Comisión decide organizar con este último una reunión para discutir cuestiones a las que se refiere el acto de que se trata, dicha iniciativa debe ser calificada de nuevo examen, aun cuando dicha reunión no haya revelado ningún elemento nuevo y no haya podido inducir a la Comisión a adoptar otra posición.
5 En cuanto al primer motivo, el Tribunal de Primera Instancia consideró, en los apartados 38, 40 y 43 de la sentencia impugnada, que, en materia de ayudas financieras concedidas por la Comunidad para la realización de proyectos innovadores en el ámbito del turismo y del medio ambiente, como consecuencia de una convocatoria de propuestas para subvencionar dichos proyectos, la obligación de respetar los requisitos financieros tal y como se formularon en la decisión de concesión, constituye uno de los compromisos esenciales del beneficiario, lo mismo que la obligación de ejecución material de la inversión, y que, por esta razón, condicionan la atribución de la ayuda comunitaria. Por ello, cuando en la fecha límite prevista para la terminación de los trabajos, éstos no corresponden, tanto en términos de cantidad como de calidad, sino muy parcialmente al proyecto propuesto por el adjudicatario de la licitación y subvencionado por la Comunidad, la Comisión reacciona de forma proporcionada frente a esta insuficiente ejecución negándose a pagar el saldo de la ayuda.
6 En los apartados 45 a 47, el Tribunal de Primera Instancia estimó que la recurrente no podía basarse adecuadamente en el principio patere legem quam ipse fecisti, o Selbstbindung, ni en el de la protección de la confianza legítima para obtener el pago del saldo del importe total de la ayuda inicialmente concedida. Manifestó también que no puede censurar a la Comisión haber ocasionado retrasos en la ejecución del proyecto, y que, aun cuando la recurrente hubiese aportado indicios de que uno o varios funcionarios de la Comisión se habían inmiscuido en el proyecto de manera desconcertante durante el período comprendido entre noviembre de 1992 y febrero de 1993, la recurrente no había demostrado de modo alguno que dichas injerencias le impidieran iniciar una cooperación efectiva con sus colaboradoras antes del mes de marzo de 1993. Por consiguiente, desestimó el primer motivo de la recurrente.
7 Por lo que atañe al segundo motivo, el Tribunal de Primera Instancia recordó que una decisión de reducción del importe de una ayuda financiera comunitaria, teniendo en cuenta que tiene consecuencias graves para el beneficiario de la ayuda, debe poner de manifiesto con claridad los motivos que justifiquen la reducción de la ayuda con respecto al importe aprobado inicialmente. Estimó que una decisión satisfacía este requisito cuando, como en el caso de autos, se remite a un documento que ya se encuentra en posesión del destinatario y que contiene los elementos sobre los que la Institución haya basado su decisión, a saber, la relación de los requisitos de la ayuda y la enumeración de las insuficiencias en la ejecución del proyecto. Por consiguiente, desestimó el segundo motivo y el recurso en su totalidad.
El recurso de casación
8 En apoyo de su recurso de casación, la recurrente invoca esencialmente seis motivos. En su primer motivo sostiene que el Tribunal de Primera Instancia incumplió la obligación de motivación prevista en el artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE) al fijar el 31 de octubre de 1993 como fecha límite de entrega del informe sin haber tenido en cuenta sus observaciones a este respecto. Según su segundo motivo, el Tribunal de Primera Instancia tampoco motivó el no haber tomado en consideración las declaraciones efectuadas por el Sr. Tzoanos el 19 de febrero de 1993. Mediante sus motivos tercero y cuarto, la recurrente alega que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en errores de apreciación, por una parte, al basarse en hechos y comprobaciones erróneas y, por otra, al fijar la fecha de 31 de octubre de 1993 como fecha límite para la entrega del informe. En su quinto motivo, aduce que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de derecho en su apreciación de las declaraciones del Sr. Tzoanos de 19 de febrero de 1993. Según su sexto y último motivo, el Tribunal de Primera Instancia aplicó erróneamente el principio de proporcionalidad.
9 Mediante su cuarto motivo, que procede examinar en primer lugar, la recurrente sostiene que la fijación, en el apartado 40 de la sentencia impugnada, de la fecha límite para la entrega del informe el 31 de octubre de 1993 constituye una violación del Derecho comunitario. Este motivo está desarrollado en tres partes.
10 En primer lugar, como la Comisión había aceptado que la realización del proyecto tuviera una duración de quince meses y había asimismo fijado la fecha de su inicio el 15 de octubre de 1992, el Tribunal de Primera Instancia no respetó los principios de Derecho de los contratos al admitir que, a falta de acuerdo entre las partes, la fecha límite para la entrega del informe final se fijaba antes de la señalada para la terminación del proyecto inicialmente propuesto.
11 Seguidamente, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho al haber exigido que la recurrente probara que, antes del mes de marzo de 1993, el comportamiento de varios funcionarios de la Comisión la había privado de cualquier posibilidad de cooperación efectiva con sus colaboradoras y al no haber considerado que, puesto que la Comisión había retrasado la fecha de inicio del projecto, mantener el 31 de octubre de 1993 como fecha límite constituía asimismo un ejercicio abusivo de sus facultades. Además, el Tribunal de Primera Instancia no tuvo en cuenta las injerencias de la DG XXIII en lo relativo a la constitución del consorcio y a la parte de cada uno de sus miembros en las prestaciones que debían realizarse.
12 Por último, el Tribunal de Primera Instancia incumplió su obligación de acordar la práctica de prueba al haber denegado la solicitud de la recurrente de que se presentaran ciertos documentos de la DG XXIII.
13 La Comisión considera que la argumentación de la recurrente se basa en la presunción errónea según la cual la fecha de inicio del proyecto se había retrasado al 15 de octubre de 1992. Alega que, lejos de exigir que se aporte la prueba de un hecho negativo, el Tribunal de Primera Instancia se limita a hacer referencia al hecho de que la recurrente no había podido explicar las razones que le habían impedido lograr una ejecución rápida del proyecto y conforme al programa, sobre la base de la oferta que ella misma había presentado.
14 Procede examinar previamente la segunda parte del motivo invocado, según la cual el Tribunal de Primera Instancia no ha apreciado debidamente el alcance de la prohibición de que las Instituciones hagan mal uso de sus facultades, mal uso que resulta, según la recurrente, del comportamiento de varios funcionarios de la Comisión durante el período comprendido entre los meses de noviembre de 1992 y febrero de 1993, lo que le impidió iniciar una cooperación efectiva con sus colaboradoras antes del mes de marzo de 1993.
15 A este respecto, procede observar que, como resulta del apartado 47 de la sentencia impugnada, la recurrente aportó indicios relativos a las injerencias en la gestión del proyecto, injerencias cometidas por funcionarios de la Comisión y detalladas en los apartados 9 y 10 de la sentencia impugnada, que podían haber obstaculizado el desarrollo correcto del proyecto.
16 En esas circunstancias, incumbía a la Comisión demostrar que, pese a los comportamientos controvertidos, la recurrente podía gestionar el proyecto de forma satisfactoria.
17 De ello resulta que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho al exigir a la recurrente que aportara la prueba de que los comportamientos de los funcionarios de la Comisión la habían privado de cualquier posibilidad de iniciar una cooperación efectiva con las colaboradoras del proyecto.
18 En consecuencia, sin que sea necesario examinar las otras dos partes del cuarto motivo, debe considerarse que éste está fundado.
19 Por lo tanto, sin que sea necesario que el Tribunal de Justicia examine los demás motivos del recurso de casación, procede estimar las pretensiones de la recurrente y anular la sentencia impugnada en la medida en que, por una parte, ha desestimado las pretensiones de anulación de la decisión de la Comisión de 3 de agosto de 1994 por la que se deniega el pago del saldo de una ayuda financiera concedida en el marco de un proyecto destinado a la creación de un banco de datos sobre el turismo ecológico en Europa y, por otra parte, en la medida en que ha condenado en costas a la recurrente.
Sobre la devolución del asunto al Tribunal de Primera Instancia
20 A tenor del artículo 54, párrafo primero, del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, «si se estimare el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal de Primera Instancia. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que este último resuelva.»
21 En el presente asunto, el Tribunal de Justicia estima que no puede resolver el litigio y que procede devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que éste resuelva sobre las pretensiones de la recurrente de anulación de la mencionada decisión de 3 de agosto de 1994.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
1) Anular la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de octubre de 1997, IPK /Comisión (T-331/94), en la medida en que, por una parte, ha desestimado las pretensiones de IPK-München GmbH de anulación de la decisión de la Comisión de 3 de agosto de 1994 por la que se deniega el pago del saldo de una ayuda financiera concedida en el marco de un proyecto destinado a la creación de un banco de datos sobre el turismo ecológico en Europa y, por otra parte, en la medida en que ha condenado en costas a la recurrente.
2) Devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que éste resuelva sobre las pretensiones de IPK-München GmbH de anulación de la mencionada decisión de 3 de agosto de 1994.
3) Reservar la decisión sobre las costas.