CELEX: 62002CJ0240
Postdienste
Richtlinie 97/67/EG
Für die Anbieter des postalischen Universaldienstes reservierte Dienste
Begriff der Eigenbeförderung
Einschluss des Postzahlungsdienstes

Das Tribunal Supremo hat mit Beschluss vom 16. Mai 2002, beim Gerichtshof eingegangen am 1. Juli 2002, gemäß Artikel 234 EG
zwei Fragen nach der Auslegung der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über
gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität
(ABl. 1998, L 15, S. 14, im Folgenden: Richtlinie) zur Vorabentscheidung vorgelegt. Diese Fragen stellen sich im Rahmen einer
Klage, die zwei spanische Verbände von Postbetreibern, die Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia
(im Folgenden: Asempre) und die Asociación Nacional de Empresas de Externalización y Gestión de Envíos y Pequeña Paquetería,
gegen das Königliche Dekret 1829/1999 vom 3. Dezember 1999 zur Billigung der Regelung über die Leistung der Postdienste (BOE
Nr. 313 vom 31. Dezember 1999, S. 46433, im Folgenden: Königliches Dekret) erhoben haben.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
Wie sich aus der achten Begründungserwägung der Richtlinie ergibt, zielt diese darauf ab, eine schrittweise und kontrollierte
Liberalisierung im Postsektor zu gewährleisten. Nach ihrem Artikel 1 enthält sie gemeinsame Vorschriften u. a. für die Bereitstellung
eines postalischen Universaldienstes in der Gemeinschaft sowie für die Kriterien zur Abgrenzung der für die Anbieter von Universaldienstleistungen
reservierbaren Dienste und die Bedingungen für die Erbringung nicht reservierter Dienste.
Wie aus ihrer zehnten Begründungserwägung hervorgeht, stellt sich die Richtlinie gemäß dem Subsidiaritätsprinzip als ein Bestand
an allgemeinen Grundsätzen auf Gemeinschaftsebene dar; es ist jedoch den Mitgliedstaaten überlassen, die Verfahren im Einzelnen
festzulegen und das für ihre Situation geeignetste System zu wählen.
Die Postdienste werden in Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie als „die Dienste im Zusammenhang mit der Abholung, dem Sortieren,
dem Transport und der Zustellung von Postsendungen“ definiert.
Nach Artikel 2 Nummer 6 der Richtlinie bezeichnet der Ausdruck „Postsendung“ eine „adressierte Sendung in der endgültigen
Form, in der sie von dem Anbieter von Universaldienstleistungen übernommen wird; es handelt sich dabei neben Briefsendungen
z. B. um Bücher, Kataloge, Zeitungen und Zeitschriften sowie um Postpakete, die Waren mit oder ohne Handelswert enthalten“.
Zur Harmonisierung der für die Anbieter von Universaldienstleistungen reservierbaren Dienste sieht Artikel 7 der Richtlinie
vor:
„(1) Soweit es für die Aufrechterhaltung des Universaldienstes notwendig ist, kann jeder Mitgliedstaat folgende Dienste für
den (die) Anbieter von Universaldienstleistungen reservieren: Abholung, Sortieren, Transport und Zustellung von Inlandsbriefsendungen,
entweder als beschleunigte Sendungen oder normale Sendungen, mit einem Gewicht von weniger als 350 g und zu einem Preis unter
dem Fünffachen des öffentlichen Tarifs für eine Briefsendung der ersten Gewichtsklasse der, soweit vorhanden, schnellsten
Kategorie der Standardsendungen. Bei den kostenlosen Postdienstleistungen für Blinde und Sehbehinderte können Ausnahmen bezüglich
Gewichts- und Preisbeschränkungen gestattet werden.
(2) Soweit es für die Aufrechterhaltung des Universaldienstes notwendig ist, können die grenzüberschreitende Post und Direktwerbung
innerhalb der Preis- und Gewichtsgrenzen des Absatzes 1 weiterhin reserviert werden.
…
(4)

Der Dokumentenaustausch ist nicht reservierbar.“
Im Übrigen führt die 21. Begründungserwägung der Richtlinie  in Bezug auf bestimmte, nicht zum Universaldienst gehörende Dienste
aus:
„Da neue Dienste (Dienste, die sich von traditionellen Postdiensten deutlich unterscheiden) und der Dokumentenaustausch nicht
zum Universaldienst gehören, besteht kein Grund, sie für die Anbieter von Universaldienstleistungen zu reservieren. Dies gilt
auch für die Eigenbeförderung (Übernahme postalischer Dienstleistungen durch eine natürliche oder juristische Person, die
gleichzeitig der Absender der Briefsendungen ist, oder Übernahme von Abholung und Transport dieser Sendungen durch einen Dritten,
der ausschließlich im Namen dieser Person handelt), die nicht unter die Kategorie Dienstleistungen fällt.“
Nationales Recht
Die Richtlinie wurde durch die Ley 24/1998 del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales (Gesetz
24/1998 über den postalischen Universaldienst und die Liberalisierung der Postdienste) vom 13. Juli 1998 (BOE Nr. 167 vom
14. Juli 1998, S. 23473, im Folgenden: Postgesetz) und durch das Königliche Dekret in spanisches Recht umgesetzt.
Nach Artikel 2 Absatz 2 des Postgesetzes gilt:
„Ein Eigenbeförderungssystem liegt dann vor, wenn Absender und Empfänger von Briefsendungen dieselbe natürliche oder juristische
Person sind und diese die Leistung für sich selbst erbringt oder eine Person damit betraut, die ausschließlich für sie tätig
ist und sich dabei anderer Mittel bedient als der Betreiber, dem die Leistung des postalischen Universaldienstes anvertraut
ist. In keinem Fall dürfen durch die Eigenbeförderung die reservierten Dienste im Sinne von Artikel 18 beeinträchtigt werden.“
Artikel 2 Absatz 2 des Königlichen Dekrets sieht vor:
„Vom Geltungsbereich dieser Regelung sind die im Rahmen der Eigenbeförderung erbrachten Leistungen ausgenommen.
Eigenbeförderung liegt vor, wenn Absender und Empfänger von Briefsendungen dieselbe natürliche oder juristische Person sind
und diese die Leistung für sich selbst erbringt oder eine Person damit betraut, die ausschließlich für sie tätig ist und sich
dabei anderer Mittel bedient als der Betreiber, dem die Leistung des postalischen Universaldienstes anvertraut ist.
Für die Zwecke des vorstehenden Unterabsatzes gilt, dass Absender und Empfänger der Sendungen dieselbe natürliche oder juristische
Person sind, wenn zwischen Absender und Empfänger eine arbeitsrechtliche Beziehung besteht oder wenn Absender und Empfänger
im Namen und für Rechnung der natürlichen oder juristischen Person tätig sind, die die Eigenbeförderung durchführt.
Ferner kann nur dann ein und dieselbe natürliche oder juristische Person Absender und Empfänger sein, wenn die Beförderung
und die Zustellung der Sendungen ausschließlich zwischen den verschiedenen Hauptstellen, Zweigstellen, Wohnungen oder Sitzen
erfolgt, über die die natürliche oder juristische Person verfügt, die die Eigenbeförderung vornimmt, und die Zustellung nur
innerhalb des physischen Raumes der erwähnten Örtlichkeiten stattfindet.
Als Eigenbeförderung gilt nicht die Erbringung von Postdiensten für Dritte durch natürliche oder juristische Personen als
Folge der Entwicklung ihrer Handels- oder Unternehmenstätigkeit.
Wird die Eigenbeförderung durch ein Kuriersystem oder mittels ähnlicher Verfahren durchgeführt, so darf sie keine Sendungen
umfassen, die zu dem Bereich gehören, der für den Betreiber des postalischen Universaldienstes reserviert ist.
Auf keinen Fall dürfen durch diese Regelungen die Dienste behindert werden, die für den Betreiber reserviert sind, dem die
Leistung des postalischen Universaldienstes anvertraut ist.“
Was den Postzahlungsdienst betrifft, der als „der Dienst, mittels dessen Zahlungen an natürliche oder juristische Personen
für Rechnung und auf Kosten anderer über das öffentliche Postnetz angeordnet werden“, definiert wird, so beziehen ihn Artikel
18A des Postgesetzes und Artikel 53 Absatz 1 des Königlichen Dekrets in die Dienste ein, die für den Anbieter von Universaldienstleistungen
reserviert sind.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
Aus dem Vorlagebeschluss ergibt sich, dass Asempre und die  Asociación Nacional de Empresas de Externalización y Gestión de
Envíos y Pequeña Paquetería Klagen gegen das Königliche Dekret erhoben haben, um einige seiner Bestimmungen für nichtig erklären
zu lassen. Beklagte des Ausgangsverfahrens sind der Anbieter des postalischen Universaldienstes in Spanien, die Entidad Pública
Empresarial Correos y Telégrafos, und die Administración General del Estado.
Die Bestimmungen des Königlichen Dekrets, deren Nichtigerklärung von den Verbänden beantragt wird, betreffen Dienste, die
für den Anbieter von Universaldienstleistungen reserviert sind, nämlich zum einen die Eigenbeförderung und zum anderen den
Postzahlungsdienst.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens sind der Auffassung, dass diese Dienste, so wie sie im Königlichen Dekret definiert
sind, nicht für den Anbieter von Universaldienstleistungen reserviert werden können. Sie stützen ihren Anfechtungsantrag auf
die Verletzung von Gemeinschaftsnormen, u. a. auf die Verletzung der 21. Begründungserwägung und von Artikel 7 der Richtlinie.
Da das Tribunal Supremo der Ansicht war, dass die Lösung des Rechtsstreits in erheblichem Maß von der Auslegung dieser Bestimmungen
abhänge, und es Zweifel hinsichtlich deren zutreffender Auslegung hegte, hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof
folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
Erlaubt es die Auslegung der 21. Begründungserwägung der Richtlinie 97/67/EG, vom Begriff „Eigenbeförderung“ die Postdienste
auszunehmen, die vom Absender persönlich (oder einer anderen Person ausschließlich in seinem Namen) erbracht werden, wenn
der Empfänger nicht dieselbe Person ist, wenn die Dienste Folgen seiner Geschäftstätigkeit sind oder durch einen Kurierdienst
oder andere ähnliche Systeme erbracht werden oder wenn die Eigenbeförderung die für den Betreiber des postalischen Universaldienstes
reservierten Dienste beeinträchtigt?
2.
Können die Postzahlungsdienste in die für den Betreiber des postalischen Universaldienstes reservierten Dienste einbezogen
werden?
Zur ersten Frage
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Artikel 7 der Richtlinie im Licht von deren
21. Begründungserwägung dahin auszulegen ist, dass er es erlaubt, die Eigenbeförderung, d. h. die vom Absender oder von einer
anderen Person in seinem Namen erbrachten Postdienste, von den folgenden Voraussetzungen abhängig zu machen:
–
Der Empfänger muss mit dem Absender identisch sein,
–
die Dienste dürfen keinem Dritten im Rahmen der Handels- oder Unternehmenstätigkeit des Dienstleisters erbracht werden,
–
die Dienste dürfen nicht durch ein Kuriersystem oder mittels ähnlicher Verfahren durchgeführt werden, und
–
derartige Operationen dürfen nicht die Dienste behindern, die für den Anbieter von Universaldienstleistungen reserviert sind.
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
Die spanische Regierung trägt vor, dass die Definition der Eigenbeförderung ausschließlich in der 21. Begründungserwägung
der Richtlinie vorkomme und nicht in deren normativem Teil. Die Begründungserwägung eines Rechtsakts könne als solche den
Mitgliedstaaten keine Verpflichtungen auferlegen.
Außerdem hätten die Begründungserwägung der Richtlinie und die in Rede stehenden Bestimmungen des Königlichen Dekrets unterschiedliche
Gegenstände und Zwecke, denn die 21. Begründungserwägung führe Dienste auf, die nicht zum Universaldienst gehörten, und das
Königliche Dekret definiere den Geltungsbereich der Eigenbeförderung, indem es bestimme, welche Dienste davon ausgeschlossen
seien. Im Übrigen zeige sich bei genauer Betrachtung der Richtlinie und des Königlichen Dekrets, dass die Definitionen der
beiden Rechtsakte sich nicht wesentlich unterschieden, weil sie beide diejenigen Personen als Empfänger der Eigenbeförderungsdienste
ansähen, die gleichzeitig Absender seien. Die Definition der Eigenbeförderung nach dem Königlichen Dekret sei also mit derjenigen
in der Richtlinie vereinbar.
Asempre, die belgische Regierung und die Kommission sind gegenteiliger Ansicht. Die in Rede stehende nationale Regelung widerspreche
insoweit der Richtlinie, als sie ohne Rechtfertigung das Monopol der Entidad Pública Empresarial Correos y Telégrafos erweitere.
Wenn man den Begriff der Eigenbeförderung merklich einschränke, wie dies das Königliche Dekret tue, sei eine viel größere
Anzahl von Diensten für den Anbieter von Universaldienstleistungen reserviert, als wenn die Richtlinie korrekt umgesetzt worden
wäre.
Sie tragen vor, dass die 21. Begründungserwägung der Richtlinie durchaus rechtliche Wirkung entfalte, da Artikel 7 der Richtlinie,
der lediglich erlaube, eine begrenzte Anzahl von Postdiensten zu reservieren, im Licht dieser Begründungserwägung zu lesen
sei. Diese bestimme den Begriff der Eigenbeförderung in klarer Weise, ohne die im Königlichen Dekret aufgestellten zusätzlichen
Voraussetzungen zu enthalten. Die vom vorlegenden Gericht aufgeführten Voraussetzungen stellten somit einen Verstoß gegen
die Richtlinie dar.
Antwort des Gerichtshofes
Es steht fest, dass die Eigenbeförderung nicht in Artikel 7 der Richtlinie erwähnt wird, der die verschiedenen Dienste beschreibt,
die für den Anbieter von Universaldienstleistungen reserviert oder nicht reserviert werden können. Der Begriff der Eigenbeförderung
findet sich indessen in der 21. Begründungserwägung der Richtlinie, die klarstellt, dass er „nicht unter die Kategorie Dienstleistungen
[im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie] fällt“. Die Eigenbeförderung wird damit den neuen Diensten, definiert als Dienste,
„die sich von traditionellen Postdiensten deutlich unterscheiden“, sowie dem Dokumentenaustausch gleichgestellt, die nach
derselben Begründungserwägung nicht zum Universaldienst gehören und folglich nicht für den Anbieter von Universaldienstleistungen
reserviert werden können.
Mit dieser Begründung hinsichtlich der Dienste, auf die Artikel 7 der Richtlinie von vornherein nicht anwendbar ist, enthält
deren 21. Begründungserwägung genauere Vorgaben, die, wie der Generalanwalt in den Nummern 26 ff. seiner Schlussanträge ausgeführt
hat, bei der Auslegung der Richtlinie zu berücksichtigen sind.
Dieselbe Begründungserwägung definiert die Eigenbeförderung als „Übernahme postalischer Dienstleistungen durch eine natürliche
oder juristische Person, die gleichzeitig der Absender der Briefsendungen ist, oder Übernahme von Abholung und Transport dieser
Sendungen durch einen Dritten, der ausschließlich im Namen dieser Person handelt“. Daraus ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten
nach Artikel 7 der Richtlinie nicht berechtigt sind, die Abholung, das Sortieren, den Transport und die Zustellung von Sendungen,
die auf diese Art erfolgen, für die Anbieter von Universaldienstleistungen zu reservieren.
Wenn man annimmt, dass es den Mitgliedstaaten freisteht, den Begriff der Eigenbeförderung zusätzlichen Voraussetzungen zu
unterwerfen und so die von ihm erfassten Situationen einzuschränken, hätten die Mitgliedstaaten die Befugnis, nach Belieben
die für die Anbieter von Universaldienstleistungen reservierten Dienste zu erweitern. Eine solche Erweiterung liefe indessen
dem Zweck der Richtlinie zuwider, die nach ihrer achten Begründungserwägung darauf abzielt, im Postsektor eine schrittweise
und kontrollierte Liberalisierung einzuführen.
Folglich sind die Mitgliedstaaten nicht berechtigt, die von der Richtlinie bestimmten Begriffe durch restriktive Voraussetzungen
einzuschränken. Die in Artikel 2 Absatz 2 des Königlichen Dekrets vorgesehenen Voraussetzungen des Begriffes der Eigenbeförderung,
die Gegenstand des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens sind, finden sich nicht in der Richtlinie. Wie sich aus den Ausführungen
des Generalanwalts in Nummer 29 seiner Schlussanträge ergibt, schränken alle diese Voraussetzungen die Eigenbeförderung ein,
wie sie von der Richtlinie definiert worden ist. Die fraglichen zusätzlichen Voraussetzungen stehen somit in Widerspruch zu
der Richtlinie.
Auf die erste vom vorlegenden Gericht gestellte Frage ist somit zu antworten, dass Artikel 7 der Richtlinie im Licht von deren
21. Begründungserwägung dahin auszulegen ist, dass er es nicht erlaubt, die Eigenbeförderung von den folgenden Voraussetzungen
abhängig zu machen:
–
Der Empfänger muss mit dem Absender identisch sein,
–
die Dienste dürfen keinem Dritten im Rahmen der Handels- oder Unternehmenstätigkeit des Dienstleisters erbracht werden,
–
die Dienste dürfen nicht durch ein Kuriersystem oder mittels ähnlicher Verfahren durchgeführt werden, und
–
derartige Operationen dürfen nicht die Dienste behindern, die für den Anbieter von Universaldienstleistungen reserviert sind.
Zur zweiten Frage
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob es der Richtlinie zuwiderläuft, dass ein
Mitgliedstaat den Postzahlungsdienst für die Anbieter von Universaldienstleistungen reserviert. Unter „Postzahlung“ versteht
das in Rede stehende nationale Recht, wie das vorlegende Gericht hervorgehoben hat, den Dienst, mittels dessen Zahlungen an
natürliche oder juristische Personen für Rechnung und im Auftrag anderer über das öffentliche Postnetz angeordnet werden.
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
Asempre ist der Ansicht, dass ein Mitgliedstaat den Postzahlungsdienst nicht für die Anbieter von Universaldienstleistungen
reservieren könne, da er nicht zu den in Artikel 7 aufgezählten reservierbaren Diensten gehöre.
Die spanische und die belgische Regierung sowie die Kommission sind dagegen der Ansicht, dass sich der Geltungsbereich der
Richtlinie auf die Postdienste beschränke, zu denen nach Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie nicht die von den Postunternehmen
erbrachten Finanzdienstleistungen gehörten. Man könne sich daher nicht auf Artikel 7 der Richtlinie berufen, um zu rechtfertigen
oder zu beanstanden, dass ein Mitgliedstaat solche Dienste für die Anbieter von Universaldienstleistungen reserviere.
Antwort  des Gerichtshofes
Es ist daran zu erinnern, dass die Richtlinie nach ihrem Artikel 1 gemeinsame Vorschriften für die Bereitstellung eines postalischen
Universaldienstes enthält. Wie aus ihrer zehnten Begründungserwägung hervorgeht, stellt sich die Richtlinie in ihrer jetzigen
Fassung als ein Bestand an allgemeinen Grundsätzen auf Gemeinschaftsebene dar, wohingegen die Festlegung der Verfahren im
Einzelnen den Mitgliedstaaten überlassen ist.
Die Postdienste werden in Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie definiert. Diese Bestimmung zählt abschließend die Dienste im
Zusammenhang mit der Abholung, dem Sortieren, dem Transport und der Zustellung von Postsendungen auf. Artikel 2 Nummer 6 der
Richtlinie beschreibt näher, was unter Postsendung zu verstehen ist. Weder Artikel 2 noch eine andere Bestimmung der Richtlinie
erwähnt die Finanzdienstleistungen, die die Anbieter von Postdiensten womöglich zusätzlich erbringen.
Diese Finanzdienstleistungen werden somit durch den Wortlaut der Richtlinie nicht erfasst, und in Anbetracht von deren genauer,
abschließender Formulierung spricht nichts für eine Auslegung, nach der die Richtlinie auf Sachverhalte zu erstrecken wäre,
die nicht in ihren Geltungsbereich fallen.
Dass Artikel 7 der Richtlinie die Postzahlungen nicht unter den Diensten aufführt, die für Anbieter von Universaldienstleistungen
reservierbar sind, fällt somit nicht entscheidend ins Gewicht, da die Postzahlungen nicht zu den Postdiensten gehören und
nur solche unter diese Bestimmung fallen. Folglich bleibt es den Mitgliedstaaten unbenommen, die Finanzdienstleistungen zu
regeln, die die Anbieter von postalischen Universaldienstleistungen womöglich erbringen.
Damit ist auf die zweite vom vorlegenden Gericht gestellte Frage zu antworten, dass die Postzahlungsdienste, die darin bestehen,
dass Zahlungen an natürliche oder juristische Personen für Rechnung und im Auftrag anderer über das öffentliche Postnetz angeordnet
werden, nicht durch die Richtlinie erfasst werden.
Kosten
Die Auslagen der spanischen und der belgischen Regierung sowie der Kommission, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben
haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei
dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Aus diesen Gründen
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
auf die ihm vom Tribunal Supremo mit Beschluss vom 16. Mai 2002 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1.
Artikel 7 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften
für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität ist im Licht
von deren 21. Begründungserwägung dahin auszulegen, dass er es nicht erlaubt, die Eigenbeförderung von den folgenden Voraussetzungen
abhängig zu machen:
–
Der Empfänger muss mit dem Absender identisch sein,
–
die Dienste dürfen keinem Dritten im Rahmen der Handels- oder Unternehmenstätigkeit des Dienstleisters erbracht werden,
–
die Dienste dürfen nicht durch ein Kuriersystem oder mittels ähnlicher Verfahren durchgeführt werden, und
–
derartige Operationen dürfen nicht die Dienste behindern, die für den Anbieter von Universaldienstleistungen reserviert sind.
2.
Die Postzahlungsdienste, die darin bestehen, dass Zahlungen an natürliche oder juristische Personen für Rechnung und im Auftrag
anderer über das öffentliche Postnetz angeordnet werden, werden nicht durch die Richtlinie 97/67 erfasst.
Jann
Timmermans
von Bahr
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 11. März 2004.
Der Kanzler
Der Präsident
R. Grass
V. Skouris
–
Verfahrenssprache: Spanisch.