CELEX: 62006CJ0428
Pomoc państwa
Przepisy podatkowe uchwalone przez jednostki samorządu regionalnego lub lokalnego
Charakter selektywny

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 87 ust. 1 WE.
Wnioski te zostały przedstawione w ramach sporów między Union General de Trabajadores de La Rioja (zwanym dalej „UGT-Rioja”) (C-428/06), Comunidad Autónoma de La Rioja (od C-429/06 do C-431/06) i Comunidad Autónoma de Castilla y León (od C-432/06 do C-434/06) a Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya, Diputaciones Forales de Álava, de Vizcaya i de Guipúzcoa, które są właściwymi organami Territorios Históricos Vizcaya, Álava i Guipúzcoa (zwanymi dalej „organami statutowymi”), jak również Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Bilbao i Confederación Empresarial Vasca (zwaną dalej „Confebask”) dotyczących uregulowań podatkowych przyjętych przez te organy.
Prawo krajowe
Konstytucja hiszpańska z 1978 r.
Artykuły 2, 31 ust. 1, art. 137–139 i 143 ust. 1 konstytucji hiszpańskiej z 1978 r. (zwanej dalej „Konstytucją”) mają następujące brzmienie:
„
Artykuł 2
Fundament niniejszej Konstytucji tworzy nierozerwalna jedność narodu hiszpańskiego, wspólna i niepodzielna ojczyzna wszystkich Hiszpanów; Konstytucja uznaje i zapewnia prawo do autonomii tworzących jedność narodowości i regionów oraz panującą między nimi solidarność.
[…]
Artykuł 31
1.   Każdy przyczynia się do pozyskania środków na wydatki publiczne, stosownie do jego możliwości ekonomicznych oraz w ramach sprawiedliwego systemu podatkowego opartego na zasadach równości i progresji, który w żadnym wypadku nie może mieć charakteru konfiskacyjnego.
[…]
Tytuł VIII — O podziale terytorialnym państwa
Rozdział pierwszy — Zasady ogólne
Artykuł 137
Terytorium państwa dzieli się na gminy, prowincje oraz powstające regiony autonomiczne. Korzystają one z autonomii w zakresie realizacji ich interesów.
Artykuł 138
1.   Państwo zapewnia skuteczną realizację określonej w art. 2 Konstytucji zasady solidarności poprzez zaangażowanie w stworzenie odpowiedniej i sprawiedliwej równowagi gospodarczej między różnymi częściami terytorium państwa; w szczególności uwzględnia ono sytuację wysp.
2.   Różnice między statutami poszczególnych regionów autonomicznych nie mogą prowadzić do przyznania przywilejów gospodarczych lub socjalnych.
Artykuł 139
1.   Wszyscy Hiszpanie mają na każdej części terytorium państwa równe prawa i obowiązki.
2.   Organy administracji nie mogą przyjmować zarówno środków utrudniających bezpośrednio lub pośrednio swobodę przepływu osób oraz ich przedsiębiorczości, jak i środków utrudniających swobodny przepływ towarów na całym terytorium hiszpańskim.
[…]
Rozdział III — O regionach autonomicznych
Artykuł 143
1.   W wykonaniu uznanego w art. 2 Konstytucji prawa do autonomii sąsiadujące ze sobą prowincje posiadające wspólne cechy historyczne, kulturalne i gospodarcze, terytoria wyspiarskie oraz prowincje tworzące uwarunkowaną historycznie jedność regionalną, mogą stworzyć własny rząd i ukonstytuować się jako region autonomiczny zgodnie z postanowieniami [tytułu VIII] oraz właściwymi statutami”.
Artykuł 148 konstytucji, zawierający wyliczenie dziedzin, w zakresie których regiony autonomiczne mogą przejąć kompetencje, posiada następujące brzmienie:
„1.   Regiony autonomiczne mogą przejąć kompetencje w następujących dziedzinach:
[…]
3)
Zagospodarowanie przestrzenne, urbanistyka i mieszkalnictwo.
4)
Prace publiczne na rzecz regionu autonomicznego wykonywane na jego terytorium.
5)
Koleje i drogi w całości znajdujące się na terytorium regionu autonomicznego oraz, na tych samych warunkach, transport z wykorzystaniem tej infrastruktury lub transport linowy.
6)
Porty-schronienia, porty i lotniska turystyczno-rekreacyjne oraz, ogólnie, porty niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.
7)
Rolnictwo i hodowla bydła, zgodnie z ogólnym planowaniem gospodarczym.
8)
Gospodarka leśna.
9)
Ochrona środowiska naturalnego.
10)
Planowanie, budowa i eksploatacja instalacji hydraulicznych, kanałów i systemów irygacyjnych, mających znaczenie dla regionów autonomicznych; wody mineralne i termalne.
11)
Rybactwo śródlądowe, hodowla ryb i zwierząt wodnych, myślistwo i rybactwo rzeczne.
12)
Organizacja targów lokalnych.
13)
Rozwój działalności gospodarczej regionów autonomicznych w ramach celów określonych w ramach ogólnopaństwowej polityki gospodarczej.
14)
Rękodzielnictwo.
[…]”.
Artykuł 149 ust. 1 konstytucji stanowi:
„1.   Państwo zastrzega sobie wykonywanie kompetencji w następujących dziedzinach:
1)
Określanie podstawowych warunków gwarantujących równość wszystkich Hiszpanów przy korzystaniu z ich konstytucyjnych praw i wykonywaniu obowiązków.
[…]
6)
Ustawodawstwo w zakresie prawa handlowego, karnego i penitencjarnego; ustawodawstwo w zakresie prawa procesowego, z zastrzeżeniem niezbędnych odstępstw w tej dziedzinie wynikających ze szczególnych cech prawa materialnego regionów autonomicznych.
7)
Ustawodawstwo w zakresie prawa pracy, z zastrzeżeniem jego stosowania przez organy regionów autonomicznych.
[…]
11)
System monetarny: dewizy, wymiana walut, wymienialność; podstawowe uregulowania w zakresie kredytu, bankowości i ubezpieczeń.
[…]
13)
Podstawy i koordynacja ogólnego planowania działalności gospodarczej.
14)
Budżet państwa i dług publiczny.
[…]
17)
Podstawowe ustawodawstwo i system finansowania w zakresie ubezpieczeń społecznych, z zastrzeżeniem świadczeń wykonywanych przez regiony autonomiczne.
[…]
24)
Prace publiczne w interesie ogólnym, których wykonywanie dotyczy więcej niż jednego regionu autonomicznego.
[…]”.
Artykuły 156–158 konstytucji mają następujące brzmienie:
„
Artykuł 156
1.   Regiony autonomiczne posiadają autonomię finansową w zakresie rozwijania i wykonywania ich kompetencji z poszanowaniem zasady koordynacji z państwową administracją skarbową oraz zasady solidarności wszystkich Hiszpanów.
2.   Regiony autonomiczne, działając w charakterze przedstawicieli państwa lub podmiotów z nim współdziałających, mogą podejmować działania w zakresie naliczania i poboru podatków państwowych zgodnie z przepisami ustawowymi i statutowymi.
Artykuł 157
1.   Na środki finansowe regionów autonomicznych składają się:
a)
podatki przekazane w całości lub w części przez państwo; dopłaty do podatków państwowych oraz inne udziały w przychodach państwowych;
b)
własne podatki, opłaty i podatki szczególne;
c)
przelewy z międzyterytorialnego funduszu wyrównawczego i inne dotacje obciążające budżet państwa;
d)
przychody z tytułu posiadanego majątku oraz wpływy prywatnoprawne;
e)
przychody z tytułu operacji kredytowych.
2.   Regiony autonomiczne w żadnym wypadku nie mogą przyjmować środków o charakterze podatkowym, które dotyczą majątku znajdującego się poza ich terytorium lub naruszają swobodny przepływ towarów i usług.
3.   Wykonywanie kompetencji finansowych wymienionych w ust. 1, przepisy mające na celu rozwiązywanie potencjalnych konfliktów oraz możliwości współpracy finansowej mogą być regulowane przez ustawę zasadniczą.
Artykuł 158
1.   Budżet państwa może przewidywać dotacje na rzecz regionów autonomicznych, których wysokość uwzględnia zakres przejętych przez nie zadań państwa, jak również zapewnienie minimalnego poziomu podstawowych usług publicznych na całości terytorium hiszpańskiego.
2.   W celu wyrównania dysproporcji gospodarczych na terytorium wewnętrznym oraz skutecznego urzeczywistnienia zasady solidarności zakłada się fundusz wyrównawczy przeznaczony na inwestycje, którego środki dzielone są przez Cortes Generales [Izbę Deputowanych] między regiony autonomiczne i w miarę potrzeby prowincje”.
Statut autonomii
Zgodnie z art. 2 rozdziału III tytułu VIII (art. 143–158), jak również pierwszym przepisem dodatkowym oraz drugim przepisem przejściowym konstytucji Kraj Basków stanowi region autonomiczny w ramach Królestwa Hiszpanii. Podstawę prawną regionu autonomicznego Kraju Basków stanowi Estatuto de Autonomía del País Vasco (statut autonomii Kraju Basków), zatwierdzony przez ustawę zasadniczą Cortes Generales nr 3/1979 z dnia 18 grudnia 1979 r. (BOE nr 306 z dnia 22 grudnia 1979 r., zwany dalej „statutem autonomii”).
W skład regionu autonomicznego Kraju Basków wchodzą trzy Territorios Históricos (jednostki samorządu terytorialnego), podzielone na Municipios (gminy). Struktura polityczna i instytucjonalna tego regionu autonomicznego jest dwupoziomowa i składają się na nią instytucje wspólne dla całości Kraju Basków (autonomiczny rząd i Parlament) oraz instytucje lub organy „statutowe”, posiadające kompetencje ograniczone do Territorios Históricos.
Artykuł 37 statutu autonomii stanowi, co następuje:
„1.   Organy statutowe Territorios Históricos regulowane są przez system prawny właściwy dla każdego z nich.
2.   Przepisy zawarte w niniejszym statucie pozostają bez uszczerbku dla wszelkich zmian charakteru szczególnego systemu statutowego lub kompetencji przewidzianych przez właściwy dla każdego z Territorios Históricos system prawny.
3.   W każdym przypadku Territorios Históricos zachowują na swoim terytorium wyłączne kompetencje w następujących dziedzinach:
a)
Organizacja, system i funkcjonowanie ich własnych instytucji.
b)
Przygotowanie i przyjmowanie własnego budżetu.
c)
Wytyczanie granic terytorialnych o zasięgu ponadgminnym, niewykraczających jednakże poza granice prowincji.
d)
System własności prowincjonalnej i gminnej, należącej do strefy publicznej lub mającej charakter dziedzictwa kulturowego, a także należącej do prowincji, gmin lub wspólnot.
e)
Ordynacja wyborcza do rad gmin.
f)
Wszelkie pozostałe kompetencje określone w niniejszym statucie lub kompetencje, które zostały im przekazane.
4.   Territorios Históricos odpowiadają również za władzę ustawodawczą i wykonawczą na ich terytorium w dziedzinach powierzonych im przez parlament baskijski”.
Artykuł 40 statutu autonomii przewiduje, że, w celu odpowiedniego wykonywania i finansowania swoich kompetencji, Kraj Basków „posiada własny autonomiczny budżet”.
Artykuł 41 tego statutu posiada następujące brzmienie:
„1.   Stosunki finansowe między państwem a Krajem Basków regulowane są poprzez tradycyjny system statutowy Concierto Económico (porozumienia gospodarczego) lub Convenios (umów).
2.   Treść systemu ustanowionego przez porozumienie odpowiada następującym zasadom i wymogom, i jest do nich dostosowywana:
a)
Właściwe organy Territorios Históricos mogą na swoim terytorium utrzymywać, ustanawiać i regulować system podatkowy, przestrzegając ogólnego systemu podatkowego państwa, przepisów ustanowionych w Concierto Económico w celu koordynacji i harmonizacji podatkowej oraz współpracy z państwem, a także przepisów ustanowionych przez parlament baskijski w ramach regionu autonomicznego w tym samym celu. Porozumienie zatwierdza się w drodze ustawy.
b)
Naliczanie, zarządzanie, pobór, egzekucja podatków oraz kontrola nad podatkami jako całością, z wyjątkiem opłat celnych i opłat, które są obecnie pobierane przy użyciu monopoli podatkowych, należy, w każdym z Territorios Históricos, do danej Diputación Foral, z zastrzeżeniem współpracy z państwem i przeprowadzanych przez nie kontroli.
c)
Właściwe władze Territorios Históricos przyjmują właściwe środki w celu zapewnienia stosowania na swoim terytorium szczególnych przepisów podatkowych o charakterze doraźnym, które państwo postanowiło stosować na terytorium wspólnym. Okres ich obowiązywania odpowiada okresowi obowiązywania przepisów państwowych.
d)
Wkład Kraju Basków na rzecz państwa stanowi całościową składkę składającą się z przypadających na poszczególne Territorios składek częściowych tytułem udziału w zadaniach państwa niewykonywanych przez region autonomiczny.
e)
W celu ustalenia wysokości przypadających na poszczególne Territorios Históricos składek częściowych, które łącznie tworzą ww. składkę całościową, tworzy się komisję mieszaną, w której skład wchodzą, z jednej strony, po jednym przedstawicielu każdej Diputación Foral i odpowiadająca im liczba przedstawicieli rządu baskijskiego oraz, z drugiej strony, odpowiednia liczba przedstawicieli administracji państwowej. Ustaloną w powyższy sposób wysokość składki zatwierdza się w drodze ustawy, w odniesieniu do okresu jej obowiązywania przewidzianego w porozumieniu gospodarczym, z zastrzeżeniem corocznej modyfikacji wysokości składki zgodnie z przewidzianą również w porozumieniu gospodarczym procedurą.
f)
Niniejszy system stosuje się z poszanowaniem zasady solidarności, na którą powołuje się art. 138 i 156 Konstytucji”.
Porozumienie gospodarcze
Porozumienie gospodarcze między regionem autonomicznym Kraju Basków zostało zatwierdzone przez Ley 12/2002 por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco (ustawę nr 12/2002 w sprawie zatwierdzenia porozumienia gospodarczego z regionem autonomicznym Kraju Basków) z dnia 23 maja 2002 r. (BOE nr 124 z dnia 24 maja 2002 r., zwaną dalej „porozumieniem gospodarczym”).
Artykuły 2–4 porozumienia gospodarczego mają następujące brzmienie:
„
Artykuł 2. Zasady ogólne.
1.   System podatkowy tworzony przez Territorios Históricos będzie uwzględniać następujące zasady:
Po pierwsze:
Przestrzeganie solidarności w zakresie określonym w Konstytucji oraz w statucie autonomii.
Po drugie:
Przestrzeganie ogólnego systemu podatkowego państwa.
Po trzecie:
Koordynacja, harmonizacja podatkowa oraz współpraca z państwem zgodnie z postanowieniami niniejszego porozumienia.
Po czwarte:
Koordynacja, harmonizacja podatkowa oraz współpraca między organami Territorios Históricos zgodnie z przepisami przyjętymi w tym celu przez parlament baskijski.
Po piąte:
Poszanowanie umów lub porozumień międzynarodowych, które Hiszpania podpisała i ratyfikowała lub do których przystąpiła.
W szczególności należy uwzględniać przepisy zawartych przez Królestwo Hiszpanii umów mających na celu unikanie podwójnego opodatkowania oraz uregulowań przyjętych w celu harmonizacji podatkowej w Unii Europejskiej, przy czym należy dokonać zwrotów [podatku], które wynikają ze stosowania tych porozumień i uregulowań.
2.   Postanowienia niniejszego porozumienia należy interpretować w zgodzie z przepisami dotyczącymi wykładni prawa podatkowego zawartymi w ordynacji podatkowej.
Artykuł 3. Harmonizacja podatkowa.
W ramach opracowywania przepisów podatkowych Territorios Históricos będą:
a)
zachowywać zgodność terminologiczną i pojęciową z ordynacją podatkową bez naruszania zasad szczególnych określonych w niniejszym porozumieniu gospodarczym;
b)
utrzymywać rzeczywiste całościowe obciążenie podatkowe równoważne istniejącemu na pozostałym terytorium państwa;
c)
przestrzegać swobód przepływu osób i ich przedsiębiorczości oraz zasady swobodnego przepływu towarów, kapitału i usług na całym terytorium Hiszpanii oraz zapewniać, że nie wystąpią skutki dyskryminujące, naruszenie zasad konkurencji między przedsiębiorstwami lub zakłócenia w przydzielaniu środków;
d)
stosować taką samą klasyfikację rodzajów działalności w sektorze hodowli bydła, górnictwa, działalności przemysłowej, handlowej, usługowej, w zakresie wolnych zawodów i zawodów artystycznych, jaka obowiązuje na całym terytorium państwa, z zastrzeżeniem możliwości bardziej szczegółowej klasyfikacji tych rodzajów działalności.
Artykuł 4. Zasada współpracy.
1.   Właściwe organy Territorios Históricos w stosownym terminie przekażą administracji państwa projekty przepisów podatkowych.
Podobnie administracja państwa przekaże tym organom odpowiednie projekty.
2.   Państwo stworzy mechanizmy pozwalające organom Kraju Basków na współpracę przy opracowywaniu konwencji międzynarodowych, które wywierają skutki dla stosowania niniejszego porozumienia gospodarczego.
3.   W ramach wykonywania zadań w zakresie zarządzania, kontroli i poboru podatków organy państwa i Territorios Históricos niezwłocznie i w stosownej formie będą wzajemnie przekazywać sobie dane i informacje, które uznają one za konieczne w celu efektywniejszego poboru tych podatków.
W szczególności:
a)
Organy te będą, za pośrednictwem centrali przetwarzania danych, wzajemnie przekazywać sobie wszelkie potrzebne informacje. W tym celu stworzone zostaną niezbędne środki techniczne zapewniające taką komunikację. Corocznie opracowany będzie wspólny i skoordynowany plan przetwarzania danych podatkowych.
b)
Służby kontrolne przygotowują wspólne plany kontroli dotyczące wybranych skoordynowanych selektywnych celów, dziedzin i procedur, jak również plany kontroli dotyczące podatników, którzy zmienili swoje miejsce zamieszkania, jednostek, które objęte są systemem przejrzystości podatkowej, oraz spółek, które podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób prawnych w zależności od ich obrotów”.
Artykuły 48–60 porozumienia gospodarczego regulują stosunki finansowe między państwem a Krajem Basków. Artykuły 48–50 tego porozumienia mają następujące brzmienie:
„
Artykuł 48. Zasady ogólne
Do stosunków finansowych między państwem a Krajem Basków mają zastosowanie następujące zasady:
Po pierwsze:
Autonomia podatkowa i finansowa organów Kraju Basków w celu kształtowania i wykonywania ich kompetencji.
Po drugie:
Poszanowanie solidarności w zakresie przewidzianym w Konstytucji oraz w statucie autonomii.
Po trzecie:
Koordynacja i współpraca z państwem w zakresie równowagi budżetowej.
Po czwarte:
Wkład Kraju Basków na rzecz wykonania zadań państwa, które nie zostały przejęte przez region autonomiczny, w formie przewidzianej w niniejszym porozumieniu gospodarczym.
Po piąte:
Uprawnienia do nadzoru finansowego nad jednostkami terytorialnymi, jaki może w każdym momencie sprawować państwo, przysługują właściwym organom Kraju Basków, przy czym nie oznacza to niższego poziomu autonomii baskijskich organów władz terytorialnych niż poziom autonomii, jaki posiadają jednostki terytorialne podlegające systemowi ogólnopaństwowemu.
Artykuł 49. Wkład finansowy
Wkład Kraju Basków na rzecz państwa stanowi całościową składkę składającą się z przypadających na poszczególne Territorios Históricos składek częściowych tytułem udziału w zadaniach państwa niewykonywanych przez region autonomiczny Kraju Basków.
Artykuł 50. Okresowość składki i aktualizacja jej wysokości
1.   Co pięć lat, zgodnie z zasadami ogólnymi określonymi w niniejszym porozumieniu, ustala się metodę obliczania wysokości składki mającej obowiązywać w okresie przyszłych pięciu lat oraz zatwierdza się składkę za pierwszy rok tego pięcioletniego okresu; ma to miejsce w drodze ustawy przyjętej przez Cortes Generales po wyrażeniu uprzedniej zgody komisji mieszanej ds. porozumienia gospodarczego.
2.   Po upływie pierwszego roku komisja mieszana ds. porozumienia gospodarczego corocznie aktualizuje wysokość składki z zastosowaniem wymienionej w poprzednim ustępie i zatwierdzonej ustawą metody.
3.   Zasady składające się na określoną w niniejszym porozumieniu metodę obliczania wysokości składki mogą zostać zmodyfikowane w drodze ustawy dotyczącej składki, jeżeli wydaje się to wskazane na podstawie okoliczności, które wystąpiły w ramach stosowania tych zasad, oraz nabytego doświadczenia”.
Porozumienie gospodarcze przewiduje udział dwóch ukształtowanych na zasadzie parytetu komisji. Zgodnie z jego art. 61 ust. 1 w skład komisji mieszanej wchodzą, z jednej strony, po jednym przedstawicielu rządu każdego Territorio Historicó, a także odpowiadająca im liczba przedstawicieli rządu baskijskiego, oraz, z drugiej strony, odpowiednia liczba przedstawicieli administracji państwowej.
Artykuł 62 porozumienia gospodarczego przewiduje, że, w celu stosowania i właściwego wykonywania przepisów wspomnianego porozumienia, wspomniana komisja mieszana w szczególności zajmuje stanowisko w kwestii zmian tego porozumienia i zobowiązań dotyczących współpracy oraz koordynacji w zakresie równowagi budżetowej, jak również w przedmiocie metod obliczania składki za każdy pięcioletni okres oraz zawiera porozumienia, które mogą w dowolnym momencie okazać się niezbędne w kwestiach podatkowych i finansowych.
Artykuł 63 porozumienia gospodarczego przewiduje powołanie komisji ds. koordynacji i oceny prawa (Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa), w skład której wchodzi czterech przedstawicieli administracji państwowej oraz czterech przedstawicieli regionu autonomicznego Kraju Basków. Ci ostatni wyznaczani są przez rząd baskijski, trzech z nich na wniosek każdej z Diputaciones Forales.
Kompetencje powierzone komisji ds. koordynacji i oceny prawa na mocy art. 64 porozumienia gospodarczego obejmują przede wszystkim ocenę zgodności danego uregulowania podatkowego ze wspomnianym porozumieniem przed opublikowaniem tego uregulowania. Artykuł 64 lit. a) tego porozumienia wyraźnie stanowi w tym względzie, że, „gdy, wskutek zmiany projektów uregulowań przewidzianych w art. 4 ust. 1 niniejszego porozumienia gospodarczego, zostaną sformułowane uwagi dotyczące zawartych w nim projektów, każdy z reprezentowanych organów i każda z administracji może zażądać, na piśmie i po uzasadnieniu, zwołania posiedzenia tej komisji. Komisja ta zbiera się w maksymalnym terminie 15 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o jej zwołanie i jej zadaniem jest zbadanie zgodności proponowanego uregulowania z porozumieniem gospodarczym i podjęcie, przed opublikowaniem tych przepisów, próby osiągnięcia polubownego rozwiązania z zakresie możliwych rozbieżności dotyczących treści uregulowania podatkowego”.
Ustawa z 2002 r. w sprawie składki za lata 2002–2006
Metodę obliczania wysokości składki Kraju Basków za lata 2002–2006 przyjęto w drodze ustawy nr 12/2002 z dnia 23 maja 2002 r. (BOE nr 124, s. 18636, zwanej dalej „ustawą w sprawie wysokości składki z 2002 r.”). Artykuły 3–7 tej ustawy stanowią:
„
Artykuł 3. Określenie wysokości składki dla roku bazowego
Wysokość składki netto w roku bazowym okresu pięcioletniego obejmującego lata 2002–2006 ustala się w oparciu o zastosowanie współczynnika zaliczenia na całość kwoty odpowiadającej wartości zadań państwa niewykonywanych przez region autonomiczny oraz poprzez odpowiednie korekty i płatności kompensacyjne w zakresie przewidzianym w poniższych artykułach.
Artykuł 4. Zadania państwa niewykonywane przez region autonomiczny
1.   Za zadania państwa niewykonywane przez region autonomiczny uważa się zadania wchodzące w zakres tych kompetencji, których wykonywanie nie zostało faktycznie przejęte przez ten region.
2.   W celu ustalenia wysokości całościowej kwoty odpowiadającej wartości zadań państwa od całości wydatków budżetowych państwa odlicza się całość środków budżetowych wydawanych na pokrycie kosztów zadań państwa wykonywanych przez region autonomiczny, począwszy od określonego w odpowiednich dekretach królewskich momentu nastąpienia skuteczności przeniesienia.
[…]
Artykuł 5. Korekty
1.   Zgodnie z art. 55 niniejszego porozumienia, z zastrzeżeniem przepisów zawartych poniżej w art. 14 i 15, dokonuje się korekt liczb [wynikających] z zaliczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 4, w celu uzupełnienia oszacowania wysokości przychodów z podatków bezpośrednich, które należy przyporządkować Krajowi Basków i pozostałemu terytorium państwa.
[…]
Artykuł 6. Kompensata
1.   Od składki przypadającej na poszczególne Territorio Histórico odlicza się następujące pozycje:
a)
podlegającą zaliczeniu część podatków nieuzgodnionych;
b)
podlegającą zaliczeniu część wpływów budżetowych niemających charakteru podatków;
c)
podlegającą zaliczeniu część deficytu wykazanego w budżecie ogólnym państwa.
[…]
Artykuł 7. Współczynnik zaliczenia
Współczynnik zaliczenia, do którego odnoszą się powyższe art. 4–6, ustalany co do zasady w oparciu o wielkość wpływów Territorios Históricos w stosunku do wpływów państwa, wynosi w obecnym okresie pięcioletnim 6,24%”.
Zgodnie z załącznikiem I do ustawy z 2002 r. w sprawie składki, ustanawiającej tymczasową wysokość składki regionu autonomicznego Kraju Basków dla roku bazowego 2002, kwota, którą Territorios Históricos zobowiązane były odprowadzić, wynosiła 1034626080 EUR.
Uregulowania podatkowe stanowiące przedmiot postępowań przed sądem krajowym
W sprawach C-428/06, C-429/06 i C-434/06 skargi o stwierdzenie nieważności wniesione do sądu krajowego dotyczyły ustawy statutowej Juntas Generales de Vizcaya nr 7/2005 z dnia 23 czerwca 2005 r., której art. 2 zmieniał ustawę statutową nr 3/1996 z dnia 26 czerwca 1996 r. o podatku dochodowym od osób prawnych. Dwie pierwsze skargi dotyczyły stwierdzenia nieważności ust. 4, 6 i 7 wspomnianego art. 2, podczas gdy skarga trzecia dotyczyła stwierdzenia nieważności jedynie ust. 4 i 6 tego artykułu.
Artykuł 2 ust. 4 ustawy statutowej nr 7/2005 zmienia art. 29 ustawy statutowej nr 3/1996 i ustala stawkę podatku dochodowego od osób prawnych „ogólnie na 32,5%”. Sąd krajowy wskazuje, że, zgodnie z ustawodawstwem wspólnym dla całego państwa, a konkretnie art. 28 ust. 1 wersji skonsolidowanej ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, zatwierdzonej dekretem królewskim nr 4/2004 z dnia 5 marca 2004 r., zwykła stawka podatku dochodowego od osób prawnych wynosi 35%.
Artykuł 2 ust. 6 ustawy statutowej nr 7/2005 zmienia art. 37 ustawy statutowej nr 3/1996 i przewiduje możliwość odliczenia od kwoty podatku dochodowego od osób prawnych 10% wydatków na nowe materialne środki trwałe określonego rodzaju przeznaczone na rozwój działalności gospodarczej przedsiębiorstwa. Ustęp 7 tego art. 2 zmienia art. 39 ustawy statutowej nr 3/1996 i przewiduje możliwość odliczenia od kwoty podatku dochodowego od osób prawnych 10% wyniku finansowego danego roku podatkowego jako rezerwę specjalną zwaną „rezerwą na inwestycje produkcyjne i/lub na działalność w celu zachowania lub poprawy środowiska naturalnego oraz oszczędności energii”. Sąd krajowy uściśla, że tego rodzaju możliwości odliczeń nie istnieją w hiszpańskiej ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych.
W sprawach C-430/06 i C-433/06 skargi o stwierdzenie nieważności wniesione do sądu krajowego dotyczą Decreto Foral Normativo de Urgencia Fiscal nr 2/2005 Consejo de Diputados de Álava z dnia 24 maja 2005 r., zatwierdzonego przez porozumienie Juntas Generales de Álava z dnia 13 czerwca 2005 r., którego art. 1 ust. 4 i 5 zmienia art. 29 i 37 ustawy statutowej nr 24/1996 z dnia 5 lipca 1996 r. o podatku dochodowym od osób prawnych. Treść przepisów zaskarżonych we wspomnianych skargach pokrywa się z treścią przepisu stanowiącego przedmiot skargi rozpatrywanej przez sąd krajowy, która doprowadziła do wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C-434/06.
W sprawach C-431/06 i C-432/06 wniesione do sądu krajowego skargi o stwierdzenie nieważności dotyczą Decreto Foral 32/2005 Diputación foral de Guipúzcoa z dnia 24 maja 2005 r., którego art. 1 ust. 3 i 4 zmienia art. 29 i 37 ustawy statutowej nr 7/1996 z dnia 4 lipca 1996 r. o podatku dochodowym od osób prawnych. Treść przepisów zaskarżonych we wspomnianych skargach pokrywa się z treścią przepisu stanowiącego przedmiot skargi rozpatrywanej przez sąd krajowy, która doprowadziła do wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C-434/06.
Postępowania przed sądem krajowymi i pytania prejudycjalne
Przepisy zaskarżone w sprawach będących przedmiotem postępowań przed sądem krajowym zostały przyjęte przez organy statutowe po tym, jak wyrokiem z dnia 9 grudnia 2004 r. Tribunal Supremo (sąd najwyższy regionu autonomicznego) orzekł w postępowaniu kasacyjnym nr 7893/1999 nieważność z mocy prawa wielu podobnych przepisów wydanych przez te same władze z tego powodu, że skoro środki te mogły stanowić pomoc państwa, powinny one były zostać zgłoszone Komisji Wspólnot Europejskich zgodnie z art. 88 ust. 3 WE. Strony pozwane w postępowaniach przed sądem krajowym podnoszą jednak w swoich uwagach przedstawionych Trybunałowi, że, między innymi ze względu na to, iż Tribunal Supremo wydał rozstrzygnięcie bez występowania do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, przeciwko temu wyrokowi została wniesiona „recurso de amparo” (skarga konstytucyjna) do Tribunal Constitucional (trybunału konstytucyjnego).
W ramach skarg o stwierdzenie nieważności będących przedmiotem postępowań przed sądem krajowym, sąd ten zastanawia się, czy przepisy podatkowe ustanowione jako powszechnie obowiązujące, nieprzyznające korzyści określonym przedsiębiorstwom lub rodzajom produkcji, powinny zostać uznane za „selektywne” i podlegać reżimowi art. 87 WE i 88 WE z tego tylko powodu, że ich skutki i moc wiążąca są ograniczone do obszaru wchodzącego w zakres kompetencji jednostki niższego rzędu niż państwo, wyposażonej w autonomię w zakresie ustanawiania przepisów podatkowych.
Sąd krajowy powołuje się w tym względzie na wyrok Trybunału z dnia 6 września 2006 r. w sprawie
C-88/03 Portugalia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-7115
, dotyczący przepisów podatkowych przyjętych przez region autonomiczny Azorów i odwołuje się do określonych przez Trybunał w pkt 67 tego wyroku trzech kryteriów dotyczących autonomii instytucjonalnej, proceduralnej i gospodarczej.
Badając, czy Kraj Basków i jego Territorios Históricos spełniają te trzy warunki, sąd krajowy podnosi, że nie ma wątpliwości co do istnienia autonomii instytucjonalnej.
Sąd krajowy zastanawia się natomiast, czy formalna procedura tworzenia przepisów podatkowych w Kraju Basków spełnia kryterium autonomii proceduralnej. Prawdą jest, że procedura ta nie podlega bezpośredniej interwencji rządu centralnego, lecz rząd ten dysponuje pozbawionymi przymusowego charakteru mechanizmami do rozstrzygania sporów, działającymi na zasadzie wzajemności i parytetu. Dzięki tym mechanizmom jest możliwe zapewnienie, że w chwili, gdy są już znane projekty aktów prawnych, zostanie zbadana ich zgodność z wiążącym strony porozumieniem gospodarczym w celu zagwarantowania ich zgodności z ustalonymi przez administrację centralną i regionalną zasadami, które zostały podniesione do rangi ustawy. Ponadto z perspektywy celów, jakie mają osiągnąć autonomiczne przepisy podatkowe, oraz spoczywającego, w odpowiednim przypadku, na administracji baskijskiej obowiązku „uwzględniania interesu państwowego przy ustalaniu stawki podatkowej”, art. 3 porozumienia gospodarczego ustanawia nieprzekraczalne progi związane z całkowitym globalnym obciążeniem podatkowym, swobodą przepływu i przedsiębiorczości, jak również niewywoływaniem skutków dyskryminujących. Na podstawie tych progów może zostać przeprowadzona a posteriori kontrola sądowa wprowadzonych przepisów podatkowych, która to kontrola ma na celu sprawdzenie przestrzegania tych ww. zasad, bądź wytycznych.
W odniesieniu do kryterium autonomii gospodarczej sąd krajowy zastanawia się, czy, jako podmiot fiskalnie odpowiedzialny, Kraj Basków posiada mimo to wystarczające kompetencje, aby móc spełniać to kryterium. Sąd ten podnosi w tym względzie, że chociaż stopień autonomii Kraju Basków w porównaniu z innymi formami autonomii na poziomie europejskim jest bardzo wysoki, to jednak pozostaje ograniczony wskutek zbiegu z kompetencjami wyłącznymi państwa mającymi wpływ gospodarczy na Kraj Basków, np. w zakresie systemu monetarnego, podstaw i koordynacji ogólnego planowania działalności gospodarczej, systemu gospodarczego zabezpieczeń społecznych czy prac publicznych w interesie ogólnym, do których m.in. odwołuje się art. 149 konstytucji. Dlatego istnienie odrębnych ram gospodarczych Kraju Basków musi być analizowane na tle podstawowej jedności rynku lub jedności porządku gospodarczego, które zgodnie z orzecznictwem sądu konstytucyjnego (zob. w szczególności wyroki z dnia 19 października 1984 r. w sprawie 96/1984 i z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie 96/2002) są nieodłącznym elementem hiszpańskiego systemu regionów autonomicznych.
Wobec powyższego Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (sąd najwyższy regionu autonomicznego Kraju Basków) postanowił zawiesić postępowanie i wystąpić do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym, o brzmieniu identycznym jak pytania postawione w sprawach C-428/06, C-429/06 i C-434/06:
„Czy wykładni art. 87 ust. 1 WE należy dokonywać w ten sposób, że przepisy podatkowe wydane przez Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya, zmieniające art. 29 ust. 1 lit. a), art. 37 i 39 uregulowania o podatku od osób prawnych, powinny — z tego powodu, że ustanawiają stopy podatkowe niższe od stopy ogólnej określonej w ustawodawstwie państwa hiszpańskiego oraz wprowadzają odliczenia od podatku nieistniejące w państwowym porządku prawnym dotyczącym podatków, a obowiązujące na obszarze właściwości tej posiadającej autonomię jednostki niższego niż państwo rzędu — zostać uznane za selektywne w świetle definicji pomocy państwa w rozumieniu tego postanowienia, a w konsekwencji — podlegać zgłoszeniu Komisji na podstawie art. 88 ust. 3 WE?”.
W sprawach od C-430/06 do C-433/06 brzmienie pytania prejudycjalnego pokrywa się z pytaniem przedstawionym powyżej, lecz dotyczy przepisów statutowych obowiązujących w Álava i Guipúzcoa.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 30 listopada 2006 r. sprawy od C-428/06 do C-434/06 zostały połączone do łącznego rozpoznania w ramach procedury pisemnej i ustnej, jak również do wydania wyroku.
W przedmiocie dopuszczalności wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
Uwagi przedstawione Trybunałowi
Comunidad Autónoma de La Rioja twierdzi, że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie są dopuszczalne, gdyż udzielenie odpowiedzi na zadane pytanie nie jest konieczne do tego, aby sąd krajowy mógł wydać orzeczenie w rozpatrywanych przez siebie sprawach. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2005 r., potwierdzonym przez późniejsze postanowienie z dnia 17 marca 2006 r., przyjętymi w ramach procedury wykonania wyroku Tribunal Supremo z dnia 9 grudnia 2004 r. (nr wykonania 3753/96-1) Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco stwierdził już bowiem nieważność przepisów zaskarżonych w postępowaniach przed sądem krajowym, a konkretnie znowelizowanego art. 29 poszczególnych ustaw statutowych w sprawie stawki podatku od osób prawnych oraz art. 39 ustawy statutowej nr 3/1996, uznając, że przepisy te były niezgodne z wyrokiem i zostały przyjęte w celu uniknięcia jego wykonania. Oba wspomniane postanowienia stanowią obecnie przedmiot postępowań kasacyjnych.
Pismem z dnia 23 stycznia 2008 r. Comunidad Autónoma de La Rioja powiadomiła Trybunał o wycofaniu podniesionego przez siebie zarzutu niedopuszczalności wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
UGT-Rioja również podnosi, że wspomniane wnioski są niedopuszczalne, gdyż nie ma najmniejszej wątpliwości co do okoliczności, iż przepisy podatkowe będące przedmiotem postępowań przed sądem krajowym stanowią pomoc państwa. UGT-Rioja powołuje się w tym względzie na wyrok Tribunal Supremo oraz niektóre decyzje Komisji w sprawie przepisów podatkowych przyjętych przez Territorios Históricos, które są analogiczne do omawianych w niniejszej sprawie przepisów.
Confebask również podnosi, że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie są konieczne, gdyż ww. wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Komisji jest bezsporny i nie ulega wątpliwości, że stanowiące przedmiot zawisłej przed sądem krajowym sprawy przepisy podatkowe nie stanowią pomocy państwa.
Ocena Trybunału
Zarówno z brzmienia, jak i celu art. 234 WE wynika, że warunkiem zastosowania procedury prejudycjalnej jest rzeczywista zawisłość przed sądem krajowym sporu, w ramach którego sąd ten wezwany będzie do jego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę orzeczenie Trybunału wydane w trybie prejudycjalnym (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 czerwca 1995 r. w sprawach połączonych od
C-422/93 do C-424/93 Zabala Erasun i in., Rec. s. I-1567
, pkt 28; z dnia 12 marca 1998 r. w sprawie
C-314/96 Djabali, Rec. s. I-1149
, pkt 18, oraz z dnia 20 stycznia 2005 r. w sprawie
C-225/02 García Blanco, Zb.Orz. s. I-523
, pkt 27).
Ponieważ zawisłość sporu przed sądem krajowym jest warunkiem właściwości Trybunału, może on zbadać ją z urzędu. Wynika z tego, że wycofanie przez Comunidad Autónoma de La Rioja zarzutu niedopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym pozostaje bez wpływu na przeprowadzenie tej oceny.
W niniejszej sprawie żaden z dowodów przedstawionych Trybunałowi nie wskazuje na to, że, w następstwie stwierdzenia nieważności niektórych zaskarżonych przed sądem krajowym przepisów, rozpatrywane przez niego spory stały się bezprzedmiotowe, ani, że odpowiedź na postawione pytanie prejudycjalne nie jest już konieczna do tego, aby sąd krajowy mógł wydać wyroki w zawisłych przed nim sprawach.
Co się tyczy zarzucanej oczywistości odpowiedzi na zadane pytanie, to należy przypomnieć, że, jeżeli odpowiedź na pytanie może zostać w sposób jednoznaczny wyprowadzona z istniejącego orzecznictwa lub jest tak oczywista, że nie pozostawia ona miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości, z jednej strony sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, nie jest zobowiązany, w pewnych okolicznościach, do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 1982 r. w sprawie
283/81 Cilfit i in., Rec. s. 3415
, pkt 14 i 16–20), z drugiej zaś strony Trybunał może orzec postanowieniem z uzasadnieniem zgodnie z art. 104 § 3 swojego regulaminu.
Jednakże okoliczności te w żaden sposób nie pozbawiają sądu krajowego możliwości wystąpienia do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Cilfit i in., pkt 15) i nie wpływają na pozbawienie Trybunału właściwości do orzekania w przedmiocie takiego pytania.
W każdym razie należy stwierdzić, że w odniesieniu do UGT-Rioja nie ulega wątpliwości, iż przepisy podatkowe będące przedmiotem postępowań przed sądem krajowym stanowią pomoc państwa, podczas gdy dla Confebask nie ulega wątpliwości, że przepisy te nie stanowią takiej pomocy. Ta sprzeczna ocena wspomnianych przepisów podatkowych w świetle postanowień traktatu WE sama w sobie pokazuje, że istnieje konieczność udzielenia odpowiedzi na pytania będące przedmiotem wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
W swoim pytaniu sąd krajowy pragnie w istocie ustalić, czy wykładni art. 87 ust. 1 WE należy dokonywać w ten sposób, że przepisy podatkowe, takie jak będące przedmiotem postępowań przed sądem krajowym, które zostały przyjęte przez jednostki niższego rzędu niż państwo, należy uznać za przepisy mające charakter selektywny i tym samym — za pomoc państwa w rozumieniu tego postanowienia z tego tylko powodu, że nie mają one zastosowania na całości terytorium danego państwa.
Jak stwierdził Trybunał w pkt 56 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji w celu oceny selektywności danego środka należy zbadać, czy, w ramach danego systemu prawnego środek ten stanowi korzyść dla niektórych przedsiębiorstw w porównaniu z innymi, znajdującymi się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej.
W tym zakresie ramy odniesienia niekoniecznie muszą być określone w granicach terytorium danego państwa członkowskiego, a środek przyznający korzyść tylko na jednej części terytorium kraju nie jest z tego tylko powodu selektywny w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE (ww. wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, pkt 57).
Nie można wykluczyć, że jednostka regionalna lub lokalna posiada status prawny i faktyczny dający mu wystarczającą autonomię w stosunku do rządu centralnego państwa członkowskiego, by dzięki przyjmowanym środkom ta jednostka, a nie rząd centralny, odgrywała podstawową rolę w określaniu politycznego i gospodarczego środowiska, w którym działają przedsiębiorstwa (ww. wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, pkt 58).
Trybunał w pkt 65 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji opisał sytuację, w której władze regionalne lub lokalne uchwalają, w ramach wykonywania kompetencji w wystarczającym stopniu autonomicznych względem władz centralnych, stawkę opodatkowania, która jest niższa niż stawka krajowa i która znajduje zastosowanie wyłącznie do przedsiębiorców działających na terytorium objętym ich kompetencjami.
W tej ostatniej sytuacji ramy prawne właściwe dla dokonania oceny selektywności środka o charakterze podatkowym mogłyby ograniczać się do danego obszaru geograficznego, w przypadku gdy jednostka niższego rzędu niż państwo odgrywa, w szczególności z powodu swego statusu i kompetencji, podstawową rolę przy określaniu środowiska politycznego i gospodarczego, w którym działają przedsiębiorstwa z siedzibą na terytorium objętym jej kompetencjami (ww. wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, pkt 66).
Aby decyzja podjęta przez organ regionalny lub lokalny mogła być uznana za podjętą w ramach wykonywania przez tę władzę kompetencji w wystarczającym stopniu autonomicznych, konieczne jest przede wszystkim, aby władza ta posiadała na gruncie konstytucyjnym status polityczny lub administracyjny odrębny od statusu rządu centralnego. Następnie decyzja ta powinna być podjęta bez możliwości ingerencji rządu centralnego w jej treść. Wreszcie konsekwencje finansowe obniżenia krajowej stawki opodatkowania mającej zastosowanie do przedsiębiorstw działających w danym regionie nie mogą być wyrównywane przy udziale lub za pomocą subwencji innych regionów lub rządu centralnego (ww. wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, pkt 67). Te trzy warunki są powszechnie uznawane za kryteria autonomii instytucjonalnej, proceduralnej oraz gospodarczej i finansowej.
Trybunał w pkt 68 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji orzekł, że autonomia polityczna i podatkowa w stosunku do rządu centralnego, która jest wystarczająca dla zastosowania wspólnotowych zasad dotyczących pomocy państwa, zakłada nie tylko, iż jednostka regionalna lub lokalna posiada kompetencje do przyjęcia, w odniesieniu do terytorium objętym tymi kompetencjami, środków polegających na obniżeniu stawki opodatkowania, niezależnie od jakichkolwiek względów związanych z postawą władz centralnych, lecz również ponosi polityczne i finansowe konsekwencje tego rodzaju środka.
W przedmiocie braku warunku wstępnego
Wbrew temu, co twierdzi Komisja, w pkt 58 i 66 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji nie ustanowiono żadnego warunku wstępnego dla stosowania trzech kryteriów określonych w pkt 67 tego wyroku.
Brzmienie pkt 58 wspomnianego wyroku nie pozostawia żadnej wątpliwości w tym zakresie. Trybunał orzekł bowiem w tym punkcie, że nie można wykluczyć, iż jednostka regionalna lub lokalna posiada w stosunku do rządu centralnego autonomię wystarczającą, aby to ona odgrywała podstawową rolę w określaniu politycznego i gospodarczego środowiska, w którym działają przedsiębiorstwa.
Innymi słowy, jeżeli jednostka niższego rzędu niż państwo jest wystarczająco autonomiczna, czyli posiada autonomię z punktu widzenia instytucjonalnego, proceduralnego i gospodarczego, odgrywa ona podstawową rolę w określaniu politycznego i gospodarczego środowiska, w którym działają przedsiębiorstwa. Ta podstawowa rola jest konsekwencją autonomii, a nie jej warunkiem wstępnym.
Punkt 66 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji również wyraża tę konsekwencję, gdyż Trybunał przytacza w nim przypadek, gdy jednostka regionalna lub lokalna, „w szczególności z powodu swego statusu i kompetencji”, pełni podstawową rolę przy określaniu środowiska politycznego i gospodarczego, w którym działają przedsiębiorstwa mające siedzibę na terytorium objętym jego kompetencjami.
Ten pkt 66 stanowi wystarczające wyjaśnienie pkt 67 tego wyroku, który to punkt określa kryteria, jakie musi spełnić decyzja, aby zostać uznaną za przyjętą w ramach wykonywania wystarczająco autonomicznych kompetencji, czyli w okolicznościach takich, jakie zostały określone we wspomnianym pkt 66.
Interpretacja zasady określonej przez Trybunał w pkt 54–68 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji potwierdzona została przez ocenę kontroli dokonaną przez Trybunał w tym samym wyroku. W tym względzie należy podnieść, że w pkt 70 tego wyroku Trybunał dokonał analizy kryteriów autonomii instytucjonalnej i autonomii proceduralnej, a w jego pkt 71–76 — autonomii gospodarczej.
Jak stwierdziła rzecznik generalna w pkt 70 swojej opinii, z przeprowadzonej przez Trybunał kontroli w żaden sposób nie wynika jednak, że Trybunał zbadał, czy został spełniony warunek wstępny, którego istnienie podnosi Komisja.
Wynika z tego, że jedynymi kryteriami, które muszą zostać spełnione, aby terytorium objęte kompetencją jednostki niższego rzędu niż państwo stanowiło prawidłowe odniesienie dla dokonania oceny, czy przyjęta przez tę jednostkę decyzja ma charakter selektywny, są kryteria autonomii instytucjonalnej, proceduralnej, jak również gospodarczej i finansowej, takie, jakie zostały określone w pkt 67 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji.
W przedmiocie jednostki podziału terytorialnego państwa, która powinna stanowić punkt odniesienia
Uwagi przedstawione Trybunałowi
W celu zbadania, czy środki będące przedmiotem spraw zawisłych przed sądem krajowym zostały przyjęte przez jednostkę niższego rzędu niż państwo „wystarczająco autonomiczną”, należy najpierw ustalić, która to jednostka stanowi punkt odniesienia.
Chociaż bowiem pytanie prejudycjalne postawione w każdej ze spraw od C-428/06 do C-434/06 dotyczy przepisów podatkowych uchwalonych przez jedno szczególne Territorio Histórico, to należy stwierdzić, że w swoim rozumowaniu uzasadniającym powody, dla których odpowiedź na to pytanie jest niezbędna, sąd krajowy odwołuje się zarówno do regionu autonomicznego Kraju Basków, jak i Territorios Históricos.
Comunidad Autónoma de La Rioja, Comunidad Autónoma de Castilla y León oraz Komisja podnoszą przed Trybunałem, że punkt odniesienia stanowią jedynie Territorios Históricos, gdyż to właśnie te jednostki uchwaliły przepisy będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym. W tym względzie podkreślają one ograniczoną kompetencję tych jednostek, i tym samym selektywny charakter zaskarżonych przepisów statutowych.
Podobnie jak sąd krajowy organy statutowe oraz rząd hiszpański, aby wskazać jednostkę właściwą, odwołują się zarówno do Territorios Históricos, jak i do regionu autonomicznego Kraju Basków w zależności od tego, czy chodzi o władzę właściwą w zakresie opodatkowania, czy też w innych kwestiach.
Odpowiedź Trybunału
Jak wynika z uregulowań krajowych przedstawionych w niniejszym wyroku, system instytucjonalny Królestwa Hiszpanii jest wyjątkowo skomplikowany. Ponadto w zakres właściwości Trybunału nie wchodzi dokonywanie wykładni prawa krajowego. Wykładnia art. 87 ust. 1 WE wymaga jednakże określenia jednostki niższego rzędu niż państwo, która stanowi punkt odniesienia podczas przeprowadzania oceny charakteru selektywnego przepisu podatkowego.
W skład regionu autonomicznego Kraju Basków wchodzą trzy prowincje: Álava, Vizcaya i Guipúzcoa. Granice tych prowincji pokrywają się z granicami Territorios Históricos, jednostek posiadających tradycyjne uprawnienia, zwane „fueros”, umożliwiające im nakładanie i pobór podatków. Natomiast wiele pozostałych kompetencji, w szczególności w dziedzinie gospodarczej, wykonywanych jest przez region autonomiczny.
Wydaje się mało wątpliwe, aby jako takie Territorios Históricos nie posiadały wystarczającej autonomii w rozumieniu kryteriów określonych w pkt 67 i 68 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji. Istnienie autonomii politycznej i podatkowej wymaga bowiem, aby jednostka niższego rzędu niż państwo ponosiła konsekwencje polityczne i finansowe obniżenia stawki opodatkowania. Nie ma to miejsca, w przypadku gdy jednostka ta nie jest odpowiedzialna za zarządzanie budżetem, czyli gdy nie sprawuje kontroli ani nad przychodami, ani nad wydatkami. Wydaje się, że jest tak w sytuacji Territorios Históricos, które posiadają kompetencje jedynie w dziedzinie podatkowej, a pozostałe kompetencje przynależą do regionu autonomicznego Kraju Basków.
Jednakże nie wydaje się, aby w celu przeprowadzenia analizy, czy jednostka niższego rzędu niż państwo spełnia kryteria autonomii, niezbędne było, aby punkt odniesienia stanowiły jedynie Territorios Históricos lub, przeciwnie, jedynie region autonomiczny Kraju Basków.
Z wyjaśnień przedstawionych Trybunałowi wynika bowiem, że to z powodów historycznych kompetencje wykonywane na terytorium geograficznym właściwym zarówno Territorios Históricos, jak i regionowi autonomicznemu Kraju Basków zostały zorganizowane w ten sposób, iż kompetencje w dziedzinie podatkowej zostały przyznane Territorios Históricos, a kompetencje w dziedzinie gospodarczej — regionowi autonomicznemu.
W celu uniknięcia braku spójności wspomniany podział kompetencji wymaga ścisłej współpracy między poszczególnymi organami.
Z tego powodu statut autonomii reguluje kwestię kompetencji regionu autonomicznego Kraju Basków, lecz wyjaśnia również, w swoim art. 41 ust. 2, podstawowe zasady, których muszą przestrzegać organy statutowe i które są bardziej szczegółowo określone w porozumieniu gospodarczym.
Wspomniane porozumienie gospodarcze, zatwierdzone w drodze ustawy, zostało zawarte między regionem autonomicznym Kraju Basków i państwem hiszpańskim. Porozumienie to nie dotyczy jedynie kompetencji regionu autonomicznego, lecz zawiera również wiele przepisów dotyczących Territorios Históricos, które są właściwe w wielu kwestiach podatkowych.
Prawidłowe stosowanie porozumienia gospodarczego kontrolowane jest przez komisję mieszaną. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy tego porozumienia w skład tej komisji wchodzą, po pierwsze, po jednym przedstawicielu rządu każdego Territorios Históricos, jak również odpowiadająca im liczba przedstawicieli rządu baskijskiego, oraz, po drugie, odpowiednia liczba przedstawicieli administracji państwa.
Podobnie skład komisji ds. koordynacji i oceny prawa potwierdza ścisłą współpracę między Territorios Históricos i regionem autonomicznym Kraju Basków. Zgodnie bowiem z art. 63 porozumienia gospodarczego w skład tej komisji wchodzi czterech przedstawicieli administracji państwa oraz czterech przedstawicieli regionu autonomicznego Kraju Basków wyznaczanych przez rząd baskijski, trzech z nich na wniosek każdej z Diputaciones Forales.
A zatem, w celu ustalenia, czy jednostka składająca się zarówno z Territorios Históricos, jak i z regionu autonomicznego Kraju Basków posiada wystarczającą autonomię, aby mogła stanowić punkt odniesienia dla oceny selektywności przepisu przyjętego przez jedno z tych Territorios Históricos, należy uwzględnić zarówno Territorios Históricos, jak i ten region.
W przedmiocie znaczenia dla sprawy kontroli sądowej
Przed przeprowadzeniem oceny, czy trzy określone w pkt 67 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji kryteria dotyczące autonomii zostały spełnione w sprawach będących przedmiotem postępowań przed sądem krajowym, należy również ustalić, w jakim zakresie należy wziąć pod uwagę kontrolę sprawowaną przez sąd krajowy. Niektórzy z uczestników postępowania, którzy przedstawili swoje uwagi w postępowaniach przed sądem krajowym, podnieśli bowiem, że przepisy statutowe mają charakter przepisów administracyjnych i stanowią przedmiot kontroli zgodności z prawem dokonywanej przez sądy administracyjne, co ma ich zdaniem wpływ na autonomię proceduralną Territorios Históricos. Inni uczestnicy postępowania uważają natomiast, że kontrola sądowa pozostaje bez wpływu na ocenę kryteriów dotyczących autonomii.
W tym względzie należy przypomnieć, że, w ramach art. 234 WE, Trybunał nie jest właściwy do stosowania prawa wspólnotowego, lecz jedynie do jego interpretacji lub oceny jego ważności.
A zatem nie należy zastanawiać się, czy przepisy statutowe będące przedmiotem spraw zawisłych przed sądem krajowym stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, lecz dokonać wykładni tego przepisu w celu sprawdzenia, czy uregulowanie, takie jak przepisy statutowe przyjęte przez Territorios Históricos w ramach swoich kompetencji, może zostać uznane za przepisy mające zastosowanie ogólne w rozumieniu pojęcia pomocy państwa wynikającym z tego postanowienia lub czy przepisy te mają charakter selektywny.
Wydaje się, że zakres kompetencji Territorios Históricos został określony w konstytucji i innych postanowieniach takich jak statut autonomii i porozumienie gospodarcze. W tym zakresie należy uwzględnić te przepisy w wykładni dokonanej przez sąd krajowy i w egzekwowanej przez ten sąd postaci. Dla oceny istnienia autonomii znaczenie ma bowiem nie sama kontrola sądowa, lecz kryteria stosowane przez ten sąd podczas przeprowadzania tej kontroli.
Celem kontroli legalności przepisów jest zapewnienie przestrzegania wcześniej ustalonych zakresów kompetencji różnych władz, organów i instytucji państwa, lecz nie samo ustalanie tych zakresów. Jak podczas rozprawy podniósł rząd hiszpański, istnienie kontroli sądowej jest nierozerwalnie związane z istnieniem państwa prawa.
Jeśli orzecznictwo sądów państwa członkowskiego jest istotne dla poznania zakresów kompetencji jednostki niższego rzędu niż państwo, jest tak dlatego, że wykładnia sądowa stanowi integralną część norm określających te kompetencje. Wyrok ogranicza się jednak do wykładni przepisu określającego zakres kompetencji takiej jednostki, lecz co do zasady nie może mieć wpływu na wykonywanie tych kompetencji w tych granicach.
Wynika z tego, że w celu zbadania, czy jednostka niższego rzędu niż państwo posiada wystarczającą autonomię, należy uwzględnić mające zastosowanie przepisy określające zakres kompetencji jednostki podziału terytorialnego państwa w wykładni dokonanej przez sąd krajowy.
Nie można zatem dojść do poprawnego wniosku, że jednostka niższego rzędu niż państwo nie posiada autonomii z tego tylko względu, iż przyjmowane przez nią uregulowania podlegają kontroli sądowej.
W przedmiocie trzech kryteriów autonomii
W przedmiocie autonomii instytucjonalnej
— Uwagi przedstawione Trybunałowi
Organy statutowe, Confebask oraz rząd Zjednoczonego Królestwa podnoszą, że zgadzają się z dokonaną przez sąd krajowy analizą dotyczącą autonomii instytucjonalnej. Również rząd hiszpański uważa, że pierwszy warunek został spełniony.
Comunidad Autónoma de Castilla y León podnosi, że Territorios Históricos nie posiadają pełnej autonomii instytucjonalnej, gdyż muszą one uczestniczyć w zadaniach państwa hiszpańskiego. Comunidad Autónoma de La Rioja przypomina, że należy odróżnić organy statutowe, które przyjęły przepisy podatkowe będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, od regionu autonomicznego Kraju Basków. Region autonomiczny Kraju Basków, podobnie jak pozostałe regiony autonomiczne, musi wykonywać kompetencje powierzone mu przez państwo w ramach celów krajowej polityki gospodarczej lub celów ogólnej organizacji gospodarki określonych przez państwo, podczas gdy organy statutowe nie posiadają kompetencji o charakterze gospodarczym. Komisja, nie podważając jednakże istnienia autonomii instytucjonalnej, również odwołuje się do ograniczonych kompetencji posiadanych przez organy statutowe, które zasadniczo pełnią rolę poborcy podatkowego na rzecz pozostałych administracji.
— Odpowiedź Trybunału
Różnego rodzaju twierdzenia, które padły w niniejszej sprawie, zostały przedstawione w zakresie, w jakim okazało się to konieczne. Należy jednakże, jak zostało to wskazane w pkt 75 niniejszego wyroku, wziąć pod uwagę jednostkę, w której skład wchodzą zarówno Territorios Históricos, jak i region autonomiczny Kraju Basków.
W tym zakresie z analizy konstytucji, statutu autonomii oraz porozumienia gospodarczego wynika, że jednostki podziału terytorialnego państwa takie jak Territorios Históricos oraz region autonomiczny Kraju Basków ze względu na to, iż posiadają odmienny od rządu centralnego status polityczny i administracyjny, spełniają kryterium autonomii instytucjonalnej.
W przedmiocie kryterium autonomii proceduralnej
— Uwagi przedstawione Trybunałowi
Comunidad Autónoma de La Rioja, Comunidad Autónoma de Castilla y León, jak również Komisja podkreślają, że organy statutowe są ograniczone w wykonywaniu swoich kompetencji zarówno w odniesieniu do państwa centralnego, jak i do regionu autonomicznego Kraju Basków oraz między sobą. W tym zakresie, zgodnie z zasadą współpracy z państwem, istnieje mechanizm wstępnej weryfikacji. Comunidad Autónoma de Castilla y León podkreśla rolę komisji ds. koordynacji i oceny prawa, o której mowa w art. 63 i 64 porozumienia gospodarczego.
Uczestnicy postępowań przed sądem krajowym podnoszą także, że organy statutowe muszą przestrzegać wielu konstytucyjnych i innych zasad, pod kontrolą sądów administracyjnych. Zasady te stanowią poważne ograniczenia materialne kompetencji tych organów. Jest tak w przypadku zasady solidarności, ustanowionej w art. 138 konstytucji, zasady harmonizacji podatkowej, której wymogi zostały określone w art. 3 porozumienia gospodarczego, jak również zasady równości, wyrażonej w szczególności w art. 31 konstytucji, oraz zasady jednolitości rynku.
Organy statutowe i Confebask podnoszą, że państwo nie uczestniczy w uchwalaniu przepisów statutowych. Co prawda, istnieje mechanizm wzajemnego powiadamiania się, lecz ma on charakter jedynie informacyjny. Nawet jeżeli komisja ds. koordynacji i oceny prawa wydałaby negatywną decyzję, nie stanowi to przeszkody dla wejścia w życie przepisów statutowych, które mogą zostać podważone jedynie przed sądami krajowymi.
Rząd Zjednoczonego Królestwa, podobnie jak rząd włoski, uważa, że środki służące koordynacji nie stoją na przeszkodzie uznaniu istnienia autonomii proceduralnej. Według tego rządu przyjęcie regionalnego przepisu podatkowego nie wymaga zgody państwa, a państwo to nie posiada uprawnień, aby zawetować taki przepis czy uchylić stosowną decyzję organu regionalnego.
Opierając się na różnicy między sformułowaniami użytymi w opinii rzecznika generalnego Geelhoeda w sprawie Portugalia przeciwko Komisji a wyrokiem w tej sprawie, Confebask podnosi, że podczas przeprowadzania oceny kryterium autonomii proceduralnej mało istotna jest okoliczność, iż organ lokalny zobowiązany jest do uwzględniania krajowych interesów. W pkt 54 wspomnianej opinii wskazano bowiem, że „decyzja musi zostać podjęta przez lokalny organ władzy, zgodnie z procedurą, w której rząd centralny nie jest władny do bezpośredniego ingerowania w proces określania stawki podatku, a lokalny organ władzy, określając stawkę podatku, nie jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę interesu ogólnopaństwowego”. Natomiast w pkt 67 wyroku Trybunał nie utrzymał ostatniej części wspomnianego powyżej zdania, gdyż ograniczył się do wskazania, że decyzja musi zostać podjęta „bez możliwości ingerencji rządu centralnego w jej treść”.
Komisja, wbrew temu, co twierdzi Confebask, podnosi, że obowiązek uwzględniania interesów państwa ma istotne znaczenie. Według tej instytucji kryterium autonomii proceduralnej nie jest spełnione, jeżeli jednostka niższego rzędu niż państwo ma obowiązek konsultowania się z rządem centralnym i/lub materialny obowiązek uwzględniania skutków swych decyzji na całości terytorium, na przykład w celu przestrzegania zasad równości, solidarności i równości obciążeń podatkowych.
Komisja opiera się w tym zakresie na ostatnim zdaniu pkt 68 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, zgodnie z którym jednostka regionalna lub lokalna musi posiadać kompetencje w kwestiach podatkowych „niezależnie od jakichkolwiek względów związanych z postawą władz centralnych”, w świetle czego należy interpretować drugie kryterium określone w pkt 67 tego wyroku, czyli warunek, że decyzja podjęta przez jednostkę niższego rzędu niż państwo powinna zostać przyjęta „bez możliwości ingerencji rządu centralnego w jej treść”.
— Odpowiedź Trybunału
Jak wynika z pkt 67 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, aby decyzja jednostki regionalnej lub lokalnej mogła być przyjęta w ramach wykonywania wystarczająco autonomicznych kompetencji, powinna zostać ona przyjęta bez możliwości ingerencji rządu centralnego w jej treść.
Tego rodzaju autonomia proceduralna nie wyklucza ustanowienia służącej koordynacji procedury mającej na celu zapobieganie konfliktom, pod warunkiem że ostateczna decyzja podjęta pod koniec tej procedury zostaje przyjęta przez jednostkę podziału terytorialnego państwa, a nie przez rząd centralny.
W tym względzie z art. 4 ust. 1 porozumienia gospodarczego wynika, że organy statutowe podają do wiadomości administracji państwowej projekty przepisów statutowych dotyczących kwestii podatkowych oraz że administracja ta czyni tak samo wobec tych organów.
Zgodnie z art. 64 tego porozumienia komisja ds. koordynacji i oceny prawa złożona z równej liczby przedstawicieli administracji państwa i przedstawicieli regionu autonomicznego Kraju Basków może dany projekt uregulowania statutowego poddać ocenie i podjąć próbę osiągnięcia w drodze negocjacji polubownego rozwiązania w zakresie usunięcia możliwych rozbieżności z uregulowaniami podatkowymi mającymi zastosowanie na pozostałej części terytorium hiszpańskiego.
Jak słusznie zauważyła rzecznik generalna w pkt 87 swojej opinii, z porozumienia gospodarczego nie wynika, że, w przypadku braku osiągnięcia porozumienia w ramach tej komisji, rząd centralny może narzucić przyjęcie uregulowania określonej treści.
Ponadto należy stwierdzić, że komisja ds. koordynacji i oceny prawa może poddawać ocenie nie tylko projekty uregulowań statutowych, lecz również projekty administracji państwowej. Ta możliwość wystarczająco pokazuje, że wspomniana komisja pełni rolę jedynie organu konsultacyjnego i służącego koordynacji, nie stanowi natomiast mechanizmu, za którego pośrednictwem rząd centralny mógłby narzucać swoje własne decyzje w razie konfliktu między projektem uregulowania statutowego i uregulowaniami podatkowymi państwa hiszpańskiego.
Co się tyczy różnego rodzaju zasad przywołanych przez Comunidad Autónoma de La Rioja, Comunidad Autónoma de Castilla y León oraz przez Komisję, to wydaje się, że pozostają one bez wpływu na autonomię decyzyjną Territorios Históricos i jedynie określają jej granice.
A zatem, określona w art. 138 konstytucji zasada solidarności, zgodnie z którą państwo „zapewnia skuteczną realizację określonej w art. 2 konstytucji zasady solidarności poprzez zaangażowanie w stworzenie odpowiedniej i sprawiedliwej równowagi gospodarczej między różnymi częściami terytorium państwa […]”, wydaje się pozostawać bez wpływu na autonomię proceduralną Territorios Históricos.
Nałożenie na jednostkę niższego rzędu niż państwo obowiązku brania pod uwagę podczas przyjmowania uregulowań podatkowych równowagi gospodarczej między różnymi częściami terytorium państwa określa bowiem granice kompetencji tego organu, nawet jeżeli pojęcia użyte do zdefiniowania tych granic, takie jak „równowaga gospodarcza”, mogą być rozwijane w ramach wykładni przeprowadzanej podczas kontroli sądowej.
Jak jednak zostało stwierdzone w pkt 81 niniejszego wyroku, okoliczność, że podczas przyjmowania decyzji należy przestrzegać ustalonych wcześniej granic kompetencji nie oznacza co do zasady, iż podważana jest autonomia decyzyjna organu przyjmującego tę decyzję.
Co się tyczy zasady harmonizacji podatkowej, określonej w art. 3 porozumienia gospodarczego, to nakłada ona w szczególności obowiązek „utrzymywać rzeczywiste całościowe obciążenia podatkowe równoważne istniejącemu na pozostałym terytorium państwa” oraz obowiązek „przestrzegać swobód przepływu osób i ich przedsiębiorczości oraz zasady swobodnego przepływu towarów, kapitału i usług na całym terytorium Hiszpanii oraz zapewniać, że nie wystąpią skutki dyskryminujące, naruszenie zasad konkurencji między przedsiębiorstwami lub zakłócenia w przydzielaniu środków”.
Z tej zasady wydaje się wynikać, że Territorios Históricos nie posiadają zbyt daleko idących kompetencji w odniesieniu do całościowego obciążenia podatkowego, które może być ustanowione przez uregulowania statutowe, gdyż musi być ono równoważne z obciążeniem podatkowym istniejącym na pozostałym terytorium państwa hiszpańskiego. Jednakże nie ulega wątpliwości, że całkowite obciążenie podatkowe jest tylko jednym z elementów, które należy wziąć pod uwagę podczas przyjmowania uregulowania podatkowego. Przestrzegając tej zasady, Territorios Históricos są władne przyjmować przepisy podatkowe, które pod wieloma względami różnią się od przepisów mających zastosowanie na pozostałej części tego państwa.
W każdym razie, jak wynika z pkt 67 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, podstawowym kryterium rozstrzygającym o istnieniu autonomii proceduralnej nie jest zakres przyznanych jednostce niższego niż państwo rzędu kompetencji, lecz możliwość przyjmowania, na podstawie tych kompetencji, decyzji przez tę jednostkę w sposób niezależny, czyli innymi słowy, bez możliwości bezpośredniej ingerencji rządu centralnego w jej treść.
Wynika z tego, że obowiązek uwzględniania przez jednostkę podziału terytorialnego państwa interesu państwa w celu przestrzegania granic przyznanych jej kompetencji nie stanowi, co do zasady, czynnika naruszającego jego autonomię proceduralną w sytuacji, gdy organ ten przyjmuje decyzję w granicach swoich kompetencji.
W sprawach będących przedmiotem postępowań przed sądem krajowym należy stwierdzić że, jak również wynika z mających zastosowanie przepisów krajowych oraz w szczególności art. 63 i 64 porozumienia gospodarczego, nie wydaje się, aby rząd centralny mógł bezpośrednio ingerować w proces przyjmowania uregulowania statutowego, aby zapewnić w ten sposób przestrzeganie zasad takich jak zasada solidarności, harmonizacji podatkowej lub innych zasad, na które powoływały się strony skarżące w postępowaniach przed sądem krajowym.
Chociaż dokonywanie wykładni prawa wspólnotowego wchodzi w zakres właściwości Trybunału, niemniej jednak to do sądu krajowego należy określenie mającego zastosowanie prawa krajowego i dokonanie jego wykładni, jak również stosowanie prawa wspólnotowego w zawisłych przed nim sprawach. To zatem do sądu krajowego należy zbadanie, czy, biorąc pod uwagę zbadane dowody oraz wszelkie inne informacje, które uzna on za istotne, określone w pkt 67 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji drugie kryterium, czyli kryterium autonomii proceduralnej, zostało spełnione w sprawach będących przedmiotem postępowań przed sądem krajowym.
W przedmiocie kryterium autonomii gospodarczej i finansowej
— Uwagi przedstawione Trybunałowi
Co się tyczy tego kryterium, to z uwag przedstawionych Trybunałowi wynika, że ich autorzy odwołują się do pkt 67 i 68 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji. Trybunał orzekł tam, że, po pierwsze, konsekwencje finansowe obniżenia stawki opodatkowania mającej zastosowanie do przedsiębiorstw działających w danym regionie nie mogą być wyrównywane przy udziale lub za pomocą subwencji innych regionów lub rządu centralnego oraz, po drugie, że autonomia gospodarcza istnieje jedynie wtedy, gdy jednostka regionalna lub lokalna ponosi polityczne i finansowe konsekwencje tego rodzaju obniżenia stawki opodatkowania. Niektóre z uwag przedstawionych Trybunałowi dotyczą obliczania wysokości składki oraz konsekwencji, które należy z tego wyciągnąć w odniesieniu do autonomii gospodarczej i finansowej regionu autonomicznego Kraju Basków oraz Territorios Históricos.
Comunidad Autónoma de La Rioja i Comunidad Autónoma de Castilla y León podnoszą, że Territorios Históricos nie posiadają autonomii gospodarczej, w szczególności ze względu na różnego rodzaju ustanowione w konstytucji lub w porozumieniu gospodarczym zasad.
Organy statutowe podnoszą natomiast, że system podatkowy Territorios Históricos opiera się na dwóch filarach, którymi są, po pierwsze, autonomia podatkowa i odpowiedzialność oraz, po drugie, zasada jednostronnego ryzyka.
Odnosząc się do powodów wystąpienia z wnioskami o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, Confebask podnosi, że, według sądu krajowego kryterium autonomii gospodarczej stawia wymóg występowania między regionem autonomicznym i pozostałą częścią państwa hiszpańskiego w zakresie opodatkowania takiego zróżnicowania gospodarczego, iż ewentualna zasada jednolitości rynku mogłaby podważyć istnienie rzeczywistej autonomii. Confebask podkreśla jednakże, że ww. wyrok w sprawie Portugalia przeciwko Komisji w żaden sposób nie stawia wymogu występowania czynnika takiego jak „odrębne ramy gospodarcze”, których brak przecież nawet między państwami członkowskimi Wspólnoty Europejskiej, stanowiącej w dużym stopniu zintegrowaną ekonomicznie i społecznie jednostkę. Jedynym istotnym dla sprawy czynnikiem jest zdaniem Confebask okoliczność, że obniżone obciążenia podatkowe mające zastosowanie na terenie określonego regionu nie mogą być finansowane przy udziale transferów finansowych pochodzących od rządu centralnego, co oznacza, iż ryzyko polityczne i gospodarcze decyzji przyjętych w dziedzinie opodatkowania przez jednostkę niższego rzędu niż państwo ponosi ta jednostka, a który to wymóg w prawie hiszpańskim określany jest jako „zasada odpowiedzialności podatkowej”. Jest tak w przypadku Territorios Históricos, gdyż odpowiedzialność podatkowa jest nierozerwalnie związana z systemem ustanowionym w porozumieniu gospodarczym.
Rząd hiszpański poddaje analizie system składek i podnosi, że chociaż pomiędzy państwem hiszpańskim a regionem autonomicznym Kraju Basków mają miejsce różnego rodzaju przepływy finansowe, istnieje także składka netto, której wpłaty region ten dokonuje na rzecz hiszpańskiego ministerstwa finansów, a która przeznaczona jest na finansowanie zadań wykonywanych przez państwo, a nie Kraj Basków. Rząd ten podkreśla okoliczność, że zmiany podatkowe przyjęte przez właściwe instytucje Territorios Históricos nie zmieniają ani przepływów finansowych między państwem i Krajem Basków, ani ilości świadczeń ze strony państwa. Rząd ten wyciąga z tego wniosek, że zarówno z politycznego, jak i gospodarczego punktu widzenia Territorios Históricos ponoszą konsekwencje swoich decyzji w kwestiach podatkowych.
Rząd włoski uważa, że okoliczność, iż państwo hiszpańskie posiada wyłączne kompetencje w dziedzinie systemu monetarnego, podstaw i ogólnego planowania działalności gospodarczej, systemu gospodarczego ubezpieczeń społecznych, jak również prac publicznych w interesie ogólnym, nie podważa istnienia wystarczającego stopnia autonomii gospodarczej i finansowej.
Rząd Zjednoczonego Królestwa uważa, że okoliczność, iż państwo hiszpańskie zachowuje kontrolę nad ogólnymi ramami gospodarczymi, oraz istnienie składki na pokrycie zadań wykonywanych przez to państwo nie wydają się być sprzeczne z kryterium autonomii gospodarczej i finansowej, o ile wysokość stawki opodatkowania nie ma wpływu na wysokość tej składki.
Komisja podnosi, po pierwsze, że, jeżeli chodzi o zbadanie, czy przepis podatkowy stanowi pomoc państwa, czy też nie stanowi takiej pomocy, nie należy brać pod uwagę efektu przyciągania, czyli tworzenia przedsiębiorstw i tym samym wzrost dochodów z opodatkowania, który może spowodować obniżka podatków, gdyż wystąpienie tego efektu też nie może być założone a priori. W każdym razie kwestia, czy dany przepis ma charakter pomocy państwa, powinna być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków, na poziomie będącego w danym momencie beneficjentem przedsiębiorstwa. Komisja podnosi, po drugie, że badanie autonomii gospodarczej danego terytorium zakłada przeprowadzenie analizy wszystkich mechanizmów transferów finansowych oraz mechanizmów solidarności, nawet jeżeli nie są one w ten sposób przedstawiane (na przykład mechanizm finansowania ubezpieczeń społecznych z jednego źródła, gwarancja zapewnienia przez państwo minimalnego poziomu świadczeń publicznych itd.). Komisja podnosi, po trzecie, że w celu zbadania, czy dany przepis podatkowy stanowi pomoc państwa, należy wziąć pod uwagę nie przyjęte cele działań państwa, lecz skutki tego przepisu. Komisja przypomina w tym zakresie, że okoliczność, iż danemu terytorium powierzono bardzo szerokie kompetencje w kwestiach podatkowych i sprawuje ono kontrolę nad własnymi przychodami, niekoniecznie oznacza, że odgrywa ono fundamentalną rolę w określaniu środowiska politycznego i gospodarczego.
Komisja podkreśla w tym względzie znaczenie konstytucyjnej zasady solidarności, która wyznacza granice autonomii finansowej Territorios Históricos i musi gwarantować minimalny poziom świadczeń na całości terytorium hiszpańskiego.
Komisja zwraca szczególną uwagę na międzyregionalny fundusz wyrównawczy, ustanowiony na mocy art. 158 ust. 2 konstytucji. Komisja uważa, że już samo istnienie tego funduszu wskazuje, że Territorios Históricos nie ponoszą konsekwencji finansowych decyzji o obniżeniu wysokości stawki opodatkowania lub zmiany dozwolonych odliczeń. Co się tyczy składki, to Komisja wyciąga z przeprowadzonej analizy tego mechanizmu wniosek, że jej wysokość obliczana jest z uwzględnieniem proporcji, w jakiej pozostają przychody Territorios Históricos w stosunku do przychodu skarbu państwa, oraz, że w konsekwencji stanowi on mechanizm solidarnościowy. Istnieją ponadto inne rodzaje transferów finansowych, takie jak korekty i płatności kompensacyjne z tytułu podatków pośrednich i bezpośrednich, które również stanowią mechanizmy solidarnościowe, gdyż niektóre z tych płatności kompensacyjnych obliczane są na podstawie wspomnianych przychodów Territorios Históricos.
Co się tyczy ubezpieczeń społecznych, to Komisja powołuje się na raport ministerstwa pracy i spraw społecznych dotyczący lat 1999–2005. Na przykład, w zakresie emerytur system wykazał w 2005 r. w regionie autonomicznym Kraju Basków deficyt w wysokości 311 milionów EUR. Komisja wnioskuje z tego, że świadczenia w zakresie ubezpieczeń społecznych są finansowane przez pozostałe regiony autonomiczne. Ponieważ finansowanie deficytów stanowi część kompetencji niewykonywanych przez region autonomiczny Kraju Basków, region ten uczestniczy w nich poprzez mechanizm składki. Ponieważ zaś wysokość tej składki obliczana jest na podstawie przychodu danego regionu autonomicznego, system ustanowiony w celu wyrównania deficytu ubezpieczeń społecznych stanowi mechanizm solidarnościowy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Komisja wyciąga wniosek, że Territorios Históricos nie ponoszą wszystkich konsekwencji przepisów wprowadzających obniżkę stawki opodatkowania lub zwiększających dozwolone odliczenia. W konsekwencji trzeci warunek określony w pkt 67 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji nie został spełniony.
— Odpowiedź Trybunału
Jak wynika z pkt 67 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, jednym z warunków, które musi spełnić jednostka regionalna lub lokalna, aby posiadać autonomię gospodarczą i finansową, jest, że konsekwencje finansowe obniżenia stawki opodatkowania mającej zastosowanie do przedsiębiorstw działających w danym regionie nie mogą być wyrównywane przy udziale lub za pomocą subwencji innych regionów lub rządu centralnego.
Kwestia transferów finansowych między państwem hiszpańskim a regionem autonomicznym Kraju Basków została uregulowana w porozumieniu gospodarczym oraz w ustawie w sprawie wysokości wkładu finansowego z 2002 r. Należy zatem najpierw dokonać analizy tych przepisów w celu zbadania, czy mogą one mieć wpływ na wyrównywanie przez państwo hiszpańskie konsekwencji finansowych przepisów podatkowych przyjętych przez organy statutowe.
Metoda obliczania wysokości składki jest wyjątkowo skomplikowana. Pierwszy etap tego obliczania obejmuje ustalenie, w odniesieniu do całości terytorium Królestwa Hiszpanii, wydatków na zadania państwa, które są niewykonywane przez region autonomiczny Kraju Basków. Do kwoty tej stosuje się współczynnik zaliczenia, który, co do zasady, musi odzwierciedlać względną wartość gospodarki baskijskiej w stosunku do całości terytorium Królestwa Hiszpanii. Wreszcie dokonuje się różnych korekt mających na celu uzupełnienie oszacowania wysokości przychodów poszczególnych organów uzyskanych z różnych podatków.
Z przedstawionych Trybunałowi uwag wynika, że kwota przychodów z podatków Territorios Históricos w żaden sposób nie wpływa na pierwszy etap wspomnianego obliczania, który obejmuje wyłącznie ocenę różnych zadań wykonywanych przez państwo hiszpańskie. Co się tyczy korekt, to wpływ, jaki mogą na nie wywierać przepisy statutowe wprowadzające opodatkowanie, które jest bardziej korzystne dla podatników objętych ich zastosowaniem, jest jedynie pośredni.
Jedną z danych mających podstawowe znaczenie dla obliczania wysokości składki jest współczynnik zaliczenia, wynoszący obecnie 6,24%. W tym zakresie z przedstawionych Trybunałowi argumentów niewątpliwie wynika, że, chociaż współczynnik ten ustalany jest na podstawie danych ekonomicznych, jest on jednakże określany w ramach mających głównie polityczny charakter negocjacji między państwem hiszpańskim i regionem autonomicznym Kraju Basków. Decyzja o obniżce stawki opodatkowania nie ma zatem zasadniczo wpływu na wysokość tego współczynnika.
Podczas rozprawy Komisja podważyła obecnie obowiązujący współczynnik zaliczenia, uznając, że jest on zaniżony i w konsekwencji Territorios Históricos dopłacają do zadań wykonywanych przez państwo mniej, niż powinny. Należy jednakże ponownie przypomnieć, że Trybunał jest właściwy jedynie do dokonywania wykładni art. 87 ust. 1 WE, a nie do orzekania, w sprawach będących przedmiotem postępowań przed sądem krajowym, czy współczynnik zaliczenia obliczany zgodnie z ustawą z 2002 r. w sprawie składki został obliczony w sposób prawidłowy z ekonomicznego punktu widzenia, czy też został on zaniżony.
Należy jednakże stwierdzić, że zaniżenie wspomnianego współczynnika może stanowić co najwyżej przesłankę przemawiającą za brakiem autonomii gospodarczej Territorios Históricos. Tymczasem musi mieć miejsce wyrównywanie, innymi słowy, związek przyczynowo-skutkowy między przepisem podatkowym przyjętym przez organy statutowe a kwotami obciążającymi państwo hiszpańskie.
Jak zostało podniesione przed Trybunałem, współczynnik zaliczenia jest ustalany na podstawie danych ekonomicznych podczas negocjacji politycznych, w których uczestniczy państwo hiszpańskie i w ramach których broni ono interesu krajowego, jak również interesu pozostałych regionów Królestwa Hiszpanii. To do sądu krajowego należy ustalenie, czy celem tego rodzaju procesu określania tego współczynnika jest umożliwienie rządowi centralnemu wyrównania kosztu subwencji lub przepisu podatkowego korzystnego dla przedsiębiorstw przyjętego przez Territorios Históricos.
Podobnie to do sądu krajowego należy zbadanie skutków tego procesu oraz sprawdzenie, czy z powodu przyjętej metody oraz danych ekonomicznych, które zostały wzięte pod uwagę, określenie współczynnika zaliczenia oraz, bardziej ogólnie, obliczenie wysokości składki, skutkuje wyrównaniem przez państwo hiszpańskie skutków, jakie pociąga za sobą przepis podatkowy przyjęty przez organy statutowe.
W ramach swych uwag ustnych Komisja podnosi także, że istnieje wiele innych rodzajów transferów finansowych wyrównujących środki podatkowe obniżające stawkę opodatkowania, takie jak transfery wynikające z faktu istnienia jednego źródła finansowania ubezpieczeń społecznych, minimalnego poziomu świadczeń publicznych gwarantowanych przez państwo, czy też międzyterytorialnego funduszu wyrównawczego. Ponadto Komisja podniosła na rozprawie kwestię istotnej wysokości transferów i subwencji dokonywanych na rzecz władz publicznych regionu autonomicznego Kraju Basków, które nie są brane pod uwagę podczas obliczania wysokości składki.
W tym zakresie, chociaż dane dotyczące wyrównania mogą być jawne i szczególne, mogą być one również ukryte i mogą one zostać obliczone jedynie na podstawie konkretnej analizy przepływów finansowych między daną jednostką niższego rzędu niż państwo, państwem członkowskim, w którym znajduje się ten organ, oraz pozostałymi jego regionami.
Analiza taka może bowiem wykazać, że konsekwencją decyzji o obniżeniu stawki opodatkowania przyjętej przez jednostkę niższego rzędu niż państwo mogą być wyższe transfery finansowe na jej rzecz, a to z powodu metod obliczania użytych w celu określenia kwot, które mają być przedmiotem transferu.
Jednakże, jak podniosła rzecznik generalna w pkt 109 swojej opinii, oraz wbrew temu, co zdaje się podnosić Komisja, sama okoliczność, że z całościowej oceny stosunków finansowych między państwem a jednostkami niższego niż państwo rzędu wynika, iż mają miejsce przepływy finansowe na rzecz tych ostatnich, nie może sama w sobie wystarczyć do wykazania, iż organy te nie ponoszą konsekwencji finansowych przyjętych przez siebie przepisów podatkowych, oraz, tym samym, nie posiadają one autonomii finansowej, gdyż podstawą takich transferów finansowych mogą być okoliczności, które nie mają żadnego związku ze wspomnianymi przepisami podatkowymi.
W sprawach będących przedmiotem postępowań przed sądem krajowym bezsporna jest okoliczność, że kompetencje Territorios Históricos są ograniczone, w szczególności przez różne zasady przywołane przed Trybunałem, a przede wszystkim przez zasadę harmonizacji podatkowej.
Biorąc pod uwagę te ograniczenia, należy zbadać, czy przepisy podatkowe przyjęte przez Territorios Históricos mogą być źródłem ukrytych wyrównań w sektorach takich jak ubezpieczenia społeczne, minimalny poziom świadczeń publicznych gwarantowany przez państwo hiszpańskie lub funkcjonowanie międzyterytorialnego funduszu wyrównawczego, co w szczególności podnosi Komisja. W tym względzie należy stwierdzić, że Komisja nie przedstawiła dokładnych szczegółów na poparcie swych zarzutów.
Co się wreszcie tyczy podniesionego na rozprawie argumentu Komisji, zgodnie z którym sporne przepisy podatkowe nie mają zastosowania do wszystkich przedsiębiorstw mających siedzibę na terenie Territorios Históricos lub wszystkich prowadzonych tam rodzajów produkcji, to wystarczy stwierdzić, że argument ten pozostaje bez wpływu na przeprowadzoną powyżej analizę, gdyż bezsporne jest, iż zgodnie z tym, co orzekł Trybunał w pkt 62 ww. wyroku w sprawie Portugalia przeciwko Komisji, wspomniane przepisy mają rzeczywiście zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw mających siedzibę na terytorium objętym zakresem kompetencji tego organu, lub do wszystkich prowadzonych tam rodzajów produkcji, zgodnie z zasadą podziału kompetencji podatkowych między danym państwem członkowskim a jednostką niższego rzędu niż państwo.
W każdym razie to nie do Trybunału należy stwierdzenie, czy sporne przepisy statutowe będące przedmiotem spraw zawisłych przed sądem krajowym stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Tego rodzaju kwalifikacja oznaczałaby bowiem, że to Trybunał ustala mające zastosowanie przepisy prawa krajowego, dokonuje ich wykładni, stosuje je, jak również bada okoliczności faktyczne, które to zadania wchodzą w zakres właściwości sądu krajowego. Trybunał natomiast posiada wyłączną właściwość do dokonywania wykładni pojęcia pomocy państwa w rozumieniu wspomnianego postanowienia, a to w celu podania temu sądowi kryteriów umożliwiających mu rozstrzygnięcie zawisłych przed nim sporów.
Należy zatem stwierdzić, że, biorąc pod uwagę zbadane dowody oraz wszelkie inne informacje, które sąd krajowy uważa za zasadne, do tego sądu należy zbadanie, czy Territorios Históricos ponoszą konsekwencje polityczne i finansowe przepisów podatkowych przyjętych w ramach przyznanych im kompetencji.
Wnioski w przedmiocie trzech kryteriów określonych w pkt 51 niniejszego wyroku
W celu ustalenia, czy przepisy statutowe przyjęte przez Territorios Históricos stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, należy zbadać, czy Territorios Históricos oraz region autonomiczny Kraju Basków posiadają autonomię instytucjonalną, proceduralną i gospodarczą wystarczającą, aby przepis przyjęty przez te organy w granicach przyznanych im kompetencji został uznany za mający zastosowanie ogólne na terytorium tej, a nie — za mający charakter selektywny w rozumieniu pojęcia pomocy państwa określonego w art. 87 ust. 1 WE.
Tego rodzaju ocena może zostać dokonana jedynie po przeprowadzaniu wstępnej weryfikacji umożliwiającej upewnienie się, że Territorios Históricos oraz region autonomiczny Kraju Basków nie wykraczają poza granice swoich kompetencji, gdyż uregulowania dotyczące w szczególności transferów finansowych zostały sporządzone na podstawie tych określonych kompetencji.
Stwierdzenie przekroczenia granic tych kompetencji mogłoby bowiem podważyć wynik analizy przeprowadzonej na podstawie art. 87 ust. 1 WE, gdyż punkt odniesienia dla oceny charakteru selektywnego przepisu mającego zastosowanie ogólne na terytorium jednostki niższego rzędu niż państwo nie stanowiłyby już Territorios Históricos oraz region autonomiczny Kraju Basków, lecz mógłby być on, w odpowiednim przypadku, rozszerzony na całe terytorium hiszpańskie.
Wobec powyższego na zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi, że art. 87 ust. 1 WE należy interpretować w ten sposób, iż aby dokonać oceny selektywnego charakteru danego uregulowania, należy wziąć pod uwagę autonomię instytucjonalną, proceduralną i gospodarczą, którą posiada organ przyjmujący to uregulowanie. To do sądu krajowego, który jako jedyny jest właściwy do ustalania mającego zastosowanie prawa krajowego, dokonywania jego wykładni, jak również stosowania prawa wspólnotowego w zawisłych przed nim sporach, należy zbadanie, czy Territorios Históricos oraz region autonomiczny Kraju Basków posiadają tego rodzaju autonomię, co skutkowałoby tym, że uregulowania przyjęte w granicach kompetencji przyznanych tym jednostkom niższego niż państwo rzędu na mocy konstytucji i innych przepisów prawa hiszpańskiego nie mają charakteru selektywnego w rozumieniu pojęcia pomocy państwa określonego w art. 87 ust. 1 WE.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowań przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowań przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Wykładni art. 87 ust. 1 WE należy dokonywać w ten sposób, iż aby dokonać oceny selektywnego charakteru danego uregulowania, należy wziąć pod uwagę autonomię instytucjonalną, proceduralną i gospodarczą, którą posiada organ przyjmujący to uregulowanie. To do sądu krajowego, który jako jedyny jest właściwy do ustalania mającego zastosowanie prawa krajowego, dokonywania jego wykładni, jak również stosowania prawa wspólnotowego w zawisłych przed nim sporach, należy zbadanie, czy Territorios Históricos oraz region autonomiczny Kraju Basków posiadają tego rodzaju autonomię, co skutkowałoby tym, że uregulowania przyjęte w granicach kompetencji przyznanych tym jednostkom niższego niż państwo rzędu na mocy konstytucji hiszpańskiej z 1978 r. i innych przepisów prawa hiszpańskiego nie mają charakteru selektywnego w rozumieniu pojęcia pomocy państwa określonego w art. 87 ust. 1 WE.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.