CELEX: 62007CJ0570
Artykuł 49 TFUE
Dyrektywa 2005/36/WE
Swoboda przedsiębiorczości
Zdrowie publiczne
Apteki
Odległość
Zaopatrzenie ludności w produkty lecznicze
Zezwolenie na prowadzenie
Rozmieszczenie geograficzne
Ustanowienie limitów na podstawie kryterium gęstości zaludnienia
Minimalna odległość między aptekami
Kandydaci, którzy wykonywali działalność zawodową na części terytorium krajowego
Pierwszeństwo
Dyskryminacja

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 49 TFUE.
Wnioski te zostały złożone w ramach sporów między J.M. Blanco Pérezem i M.P. Chao Gómez a Consejería de Salud y Servicios
Sanitarios (urzędem ds. zdrowia i służb opieki zdrowotnej) (C‑570/07) oraz Principado de Asturias (regionem Księstwo Asturii)
(C‑571/07) w przedmiocie konkursu mającego na celu wydanie zezwoleń na otwarcie nowych aptek w Comunidad Autónoma de Asturias
(autonomicznym regionie Asturii).

Ramy prawne

Uregulowania Unii
Motyw 26 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych
(Dz.U. L 255, s. 22), powtarzający co do istoty motyw drugi dyrektywy Rady 85/432/EWG z dnia 16 września 1985 r. dotyczącej
koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w zakresie niektórych rodzajów działalności w dziedzinie
farmacji (Dz.U. L 253, s. 34) stanowi:
„Niniejsza dyrektywa nie zapewnia koordynacji wszystkich wymogów w zakresie podejmowania i wykonywania działalności w dziedzinie
farmacji. W szczególności kwestie rozmieszczenia geograficznego aptek i monopolu na wydawanie produktów leczniczych powinny
pozostać w kompetencji państw członkowskich. Dyrektywa nie wprowadza żadnych zmian w przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych
państw członkowskich wprowadzających zakaz wykonywania przez spółki niektórych czynności w dziedzinie farmacji lub uzależniających
wykonywanie tych czynności od spełnienia określonych warunków”.
Artykuł 1 omawianej dyrektywy stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia zasady, na podstawie których każde państwo członkowskie, które uzależnia dostęp do zawodu regulowanego
lub jego wykonywanie na swoim terytorium od posiadania szczególnych kwalifikacji zawodowych […] uznaje, dla celów dostępu
do tego zawodu i jego wykonywania, kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym lub innych państwach członkowskich […], które umożliwiają
posiadaczowi wymienionych kwalifikacji wykonywanie w tych państwach tego samego zawodu”.
Artykuł 45 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wykonywanie zawodu farmaceuty” stanowi:
„1.      Do celów niniejszej dyrektywy, do czynności zawodowych farmaceuty zalicza się te rodzaje działalności, których warunkiem wykonywania
w jednym lub więcej państw członkowskich jest posiadanie kwalifikacji zawodowych i do których dostęp jest otwarty dla osób
posiadających dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji wyszczególnione w załączniku V pkt 5.6.2.
2.      Państwa członkowskie gwarantują osobom posiadającym dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji farmaceuty na poziomie
uniwersyteckim lub poziomie uznawanym za równoważny, spełniający warunki określone w art. 44 - w stosownych przypadkach pod
warunkiem posiadania dodatkowego doświadczenia zawodowego – możliwość podejmowania i wykonywania co najmniej następujących
czynności:
a)      sporządzanie farmaceutycznej formy produktów leczniczych;
b)      wytwarzanie i testowanie produktów leczniczych;
c)      testowanie produktów leczniczych w laboratorium przeznaczonym do tego celu;
d)      składowanie, przechowywanie i dystrybucja produktów leczniczych w obrocie hurtowym;
e)      sporządzanie, testowanie, składowanie i wydawanie produktów leczniczych w ogólnie dostępnych aptekach;
f)      sporządzanie, testowanie, składowanie i wydawanie produktów leczniczych w szpitalach;
g)      udzielanie informacji i porad na temat produktów leczniczych.
[…]
5.      Jeżeli w dniu 16 września 1985 r. obowiązywał w określonym państwie członkowskim konkurs, przeprowadzany w celu wyłonienia
spośród kandydatów posiadających dokumenty, o których mowa w ust. 2, osób, którym przyznane zostanie prawo otwarcia nowych
aptek, przewidzianych w krajowym systemie geograficznego rozmieszczenia aptek, państwo to może, na zasadzie odstępstwa od
ust. 1, przeprowadzać powyższe konkursy w dalszym ciągu i wymagać od obywateli państw członkowskich posiadających dokumenty
potwierdzające posiadanie kwalifikacji określone w załączniku V pkt 5.6.2 lub korzystających z przepisów art. 23 [dotyczących
praw nabytych] wzięcia w nich udziału”.
Artykuł 45 ust. 2 i 5 dyrektywy 2005/36 stanowi zasadniczo powtórzenie art. 1 ust. 1–3 dyrektywy 85/432.

Uregulowania krajowe
Artykuł 103 ust. 3 Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (ustawy powszechnej 14/1986 o ochronie zdrowia) z dnia
25 kwietnia 1986 r. (BOE nr 102 z dnia 29 kwietnia 1986 r., s. 15207) stanowi, że apteki podlegają planowaniu opieki zdrowotnej
na zasadach określonych w przepisach szczególnych o produktach leczniczych i aptekach.
Artykuł 2 Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de servicios de las oficinas de farmacia (ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r.
o regulacji usług aptek) (BOE nr 100 z dnia 26 kwietnia 1997 r., s. 13450, zwanej dalej „ustawą nr 16/1997”) stanowi:
„1.      […] [W] celu organizacji opieki farmaceutycznej dla ludności, Comunidades Autónomas, na których spoczywa zadanie zapewnienia
tej opieki, określają szczegółowe kryteria rozplanowania w zakresie udzielania zezwoleń na apteki.
[…]
2.      Rozplanowania aptek dokonuje się z uwzględnieniem gęstości zaludnienia, cech geograficznych i rozmieszczenia ludności, tak
by zapewnić dostępność i jakość usług oraz wystarczającą obsługę w zakresie dostaw leków, zgodnie z potrzebami medycznymi
danego obszaru.
Rozmieszczenie geograficzne tych placówek ustala się w oparciu o jednostki zaludnienia oraz odległość między aptekami, ustalane
przez Comunidades Autónomas zgodnie ze wskazanymi powyżej ogólnymi kryteriami. W każdym razie przepisy dotyczące rozmieszczenia
geograficznego powinny gwarantować właściwy poziom opieki farmaceutycznej dla całej ludności.
3.      Minimalna jednostka zaludnienia dla celów otwarcia aptek wynosi, zgodnie z ogólną zasadą, 2800 mieszkańców na aptekę. Comunidads
Autónomas w zależności od gęstości zaludnienia mogą ustanawiać większe jednostki nieprzekraczające 4000 mieszkańców na aptekę.
W każdym przypadku gdy stosunek ten zostanie przekroczony, można utworzyć nową aptekę dla grupy ludności powyżej 2000 mieszkańców.
Z zastrzeżeniem poprzedniego akapitu Comunidades Autónomas mogą ustanawiać mniejsze jednostki zaludnienia dla obszarów wiejskich,
turystycznych, górskich lub takich, w których z racji ich cech geograficznych, demograficznych lub w zakresie opieki zdrowotnej
ogólne zasady nie umożliwiają zapewnienia opieki farmaceutycznej.
4.      Minimalna odległość między aptekami, biorąc pod uwagę kryteria geograficzne i rozmieszczenie ludności, wynosi zgodnie z ogólną
zasadą 250 m. Comunidades Autónomas w zależności od gęstości zaludnienia mogą zezwolić na zmniejszenie tych odległości; Comunidades
Autónomas mogą również wprowadzać ograniczenia w zakresie zakładania aptek w pobliżu zakładów opieki zdrowotnej”.
Zgodnie z powyższymi przepisami Comunidad Autónoma de Asturias wydała Decreto 72/2001, de 19 de julio, del Principado de Asturias,
regulador de las Oficinas de Farmacia y Botiquines (dekret Principado de Asturias 72/2001 z dnia 19 lipca 2001 r. w sprawie
aptek i punków aptecznych) (BOPA nr 175 z dnia 28 lipca 2001 r., s. 10135, zwany dalej „dekretem 72/2001”).
Artykuł 1 ust. 1 akapit pierwszy wymienionego dekretu stanowi:
„Obszar Comunidad Autónoma dzieli się na rejony farmaceutyczne, pokrywające się co do zasady z podstawowymi rejonami opieki
zdrowotnej, określonymi w ramach planowania opieki zdrowotnej Principado de Asturias”.
Zgodnie z informacjami udzielonymi przez Consejería de Salud y Servicios Sanitarios i przez Principado de Asturias, Comunidad
Autónoma de Asturias podzielona jest na 68 podstawowych rejonów opieki zdrowotnej, pokrywających się zasadniczo z rejonami
farmaceutycznymi.
Artykuł 2 wspomnianego dekretu brzmi następująco:
„1.      W każdym rejonie farmaceutycznym liczba aptek odpowiada liczbie jednostek zaludnienia, które wynoszą 2800 mieszkańców na aptekę.
Gdy stosunek ten jest wyższy, można utworzyć nową aptekę dla grupy ludności powyżej 2000 mieszkańców.
2.      W każdym podstawowym rejonie opieki zdrowotnej i w każdej gminie może istnieć przynajmniej jedna apteka”.
Artykuł 3 dekretu 72/2001 stanowi:
„Do celów niniejszego dekretu liczbę mieszkańców oblicza się na podstawie danych uzyskanych w ostatnim przeglądzie gminnego
spisu ludności”.
Artykuł 4 tegoż dekretu ma następujące brzmienie:
„1.      Minimalna odległość między aptekami wynosi zgodnie z ogólną zasadą 250 m, bez względu na ich przynależność do rejonu farmaceutycznego.
2.      Minimalną odległość 250 m należy również zachować w stosunku do zakładów opieki zdrowotnej należących do jakiegokolwiek rejonu
farmaceutycznego, zarówno publicznych, jak i prywatnych, które zawarły umowę na świadczenie opieki pozaszpitalnej lub szpitalnej,
prowadzących przychodnię lub ostry dyżur, działających lub będących w budowie.
Wymóg minimalnej odległości od zakładów opieki zdrowotnej nie ma zastosowania w rejonach farmaceutycznych, w których znajduje
się pojedyncza apteka, ani w miejscowościach, w których znajduje się obecnie jedna apteka i w których ze względu na ich charakter
nie przewiduje się otwarcia nowych aptek.
[…]”.
Procedura wydawania zezwoleń na otwarcie apteki uregulowana jest w art. 6–17 dekretu 72/2001.
Zgodnie z powyższymi przepisami Comunidad Autónoma de Asturias jest w szczególności zobowiązana do przeprowadzenia co najmniej
raz do roku postępowania w sprawie wydania zezwoleń na założenie nowych aptek w celu uwzględnienia zmian gęstości zaludnienia.
Ogłoszenie o konkursie określa rejon farmaceutyczny oraz w razie potrzeby gminę i miejscowość, gdzie ma zostać założona apteka.
Po opublikowaniu ogłoszenia zainteresowani farmaceuci składają wnioski i dokumenty potwierdzające ich kwalifikacje. Następnie
zbiera się komisja, w której skład wchodzą członkowie organów administracji, izby zawodowej oraz stowarzyszeń zawodowych,
której zadaniem jest ocena kwalifikacji kandydatów.
Po wydaniu zezwolenia farmaceuta, który uzyskał zezwolenie, musi wskazać lokal, w którym prowadzić będzie swoją działalność.
Właściwe władze sprawdzają, czy spełnione są określone przepisami kryteria planowania geograficznego.
Dekret 72/2001 określa następnie w załączniku skalę oceny kwalifikacji, zawierającą kryteria, na podstawie których w ramach
opisanego powyżej postępowania ocenia się kandydatów, którzy złożyli wniosek o uzyskanie uprawnień do prowadzenia apteki.
Skala oceny kwalifikacji pozwala ocenić kandydatów w szczególności w oparciu o ich wykształcenie, doświadczenie zawodowe oraz
doświadczenie akademickie.
Dekret 72/2001 stanowi ponadto w pkt 4–7 przywołanego załącznika:
„4.      Nie uwzględnia się doświadczenia zawodowego nabytego w charakterze farmaceuty prowadzącego aptekę lub farmaceuty prowadzącego
aptekę wspólnie z innym farmaceutą, ani żadnych innych kwalifikacji, jeżeli posłużyły one w przeszłości do uzyskania zezwolenia
na założenie apteki.
[…]
6.      Kwalifikacje zawodowe w zakresie wykonywania zawodu uzyskane na obszarze Principado de Asturias powiększa się o 20%.
7.      W razie równej liczby punktów uzyskanej w wyniku zastosowania skali oceny zezwoleń udziela się w następującej kolejności:
a)      farmaceutom, którzy nie prowadzili dotąd apteki;
b)      farmaceutom, którzy prowadzili aptekę w rejonach farmaceutycznych lub miejscowościach mających poniżej 2800 mieszkańców;
c)      farmaceutom, którzy wykonywali zawód na obszarze Principado de Asturias;
[…]”

Postępowania przed sądem krajowymi i pytania prejudycjalne
W 2002 r. Comunidad Autónoma de Asturias postanowiła przeprowadzić zgodnie z art. 6–17 dekretu 72/2001 postępowanie w sprawie
wydania zezwoleń na założenie nowych aptek.
Consejería de Salud y Servicios Sanitarios wydała w dniu 14 czerwca 2002 r. decyzję o ogłoszeniu konkursu dotyczącego wydania
zezwoleń na założenie aptek w Comunidad Autónoma de Asturias (BOPA nr 145 z dnia 24 czerwca 2002 r., s. 8145, zwaną dalej
„decyzją z dnia 14 czerwca 2002 r.”).
W zasadach konkursu przewidziano otwarcie 24 nowych aptek, w szczególności w zależności od gęstości zaludnienia, rozmieszczenia
ludności, odległości między aptekami oraz minimalnych grup ludności.
Skarżący w postępowaniach przed sądem krajowym, posiadający dyplom farmaceuty, pragną otworzyć nową aptekę w Comunidad Autónoma
de Asturias, lecz nie chcą podlegać przy tym systemowi planowania geograficznego wynikającemu z dekretu 72/2001.
W związku z powyższym w ramach pierwszego postępowania przed sądem krajowym zaskarżyli oni decyzję z dnia 14 czerwca 2002 r.,
a także decyzję Consejo de Gobierno del Principado de Asturias z dnia 10 października 2002 r., która utrzymała w mocy tę poprzednią
decyzję.
W drugim postępowaniu przed sądem krajowym ci sami skarżący wystąpili do Tribunal Superior de Justicia de Asturias ze skargą
na dorozumianą decyzję w sprawie zażalenia wniesionego na dekret 72/2001, a w szczególności na art. 2, 4, 6 i 10 tego dekretu
i na załącznik do dekretu dotyczący skali oceny kwalifikacji.
W obu sprawach rzeczeni skarżący kwestionowali zgodność z prawem powyższych decyzji i dekretu 72/2001, w szczególności ze
względu na to, że skutkują one uniemożliwieniem dostępu farmaceutów do nowych aptek w Comunidad Autónoma de Asturias. Dekret
zawierał ich zdaniem niedopuszczalne kryteria wyboru osób uprawnionych do prowadzenia nowych aptek.
Na tym tle sąd krajowy zastanawia się, czy system określony w dekrecie 72/2001 stanowi niezgodne z art. 49 TFUE ograniczenie
swobody przedsiębiorczości.
W tych okolicznościach Tribunal Superior de Justicia de Asturias postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału
z następującym pytaniem prejudycjalnym w sprawie C‑570/07:
„Czy art. [49 TFUE] stoi na przeszkodzie przepisom art. 2, 3 i 4 [dekretu 72/2001] oraz pkt 4, 6 i 7 załącznika do tego dekretu?”.
W sprawie C‑571/07 Tribunal Superior de Justicia de Asturias postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym
pytaniem prejudycjalnym:
„Czy artykuł [49 TFUE] stoi na przeszkodzie przepisom prawa Comunidad Autónoma […] de Asturias dotyczącym zezwoleń na założenie
apteki?”.
Na mocy postanowienia prezesa Trybunału z dnia 28 lutego 2008 r. sprawy C‑570/07 i C‑571/07 zostały połączone do celów procedury
pisemnej i ustnej, jak również do celów wydania wyroku.

W przedmiocie dopuszczalności
Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España wraz z rządami hiszpańskim, greckim, francuskim i włoskim
kwestionuje dopuszczalność wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
Przede wszystkim sąd krajowy nie dostarczył żadnych wyjaśnień na temat sytuacji faktycznej skarżących w postępowaniach przed
sądem krajowym. Następnie nie wskazał jasno właściwych przepisów krajowych ani nie wyjaśnił w dostatecznym stopniu powodów
swoich wątpliwości co do zgodności przepisów krajowych z art. 49 TFUE. Wreszcie przedłożone pytania są hipotetyczne, ponieważ
spory w postępowaniach przed sądem krajowym dotyczą dwojga obywateli hiszpańskich. Wobec braku elementu ponadgranicznego rzeczone
pytania nie mają żadnego związku z prawem Unii.
W tym miejscu należy przypomnieć, że wyłącznie do sądów krajowych, przed którymi toczy się spór i które wobec tego muszą przyjąć
na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie, należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności każdej sprawy, zarówno
niezbędnego charakteru orzeczenia prejudycjalnego do wydania wyroku, jak i istotnego charakteru pytań skierowanych do Trybunału.
W związku z tym jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia
(zob. podobnie wyroki: z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie C‑379/98 PreussenElektra, Rec. s. I‑2099, pkt 38; z dnia 10 marca
2009 r. w sprawie C‑169/07 Hartlauer, Zb.Orz. s. I‑1721, pkt 24).
Z powyższego płynie wniosek, że pytania dotyczące wykładni prawa Unii korzystają z domniemania istotnego znaczenia dla sprawy.
Odrzucenie przez Trybunał wniosku sądu krajowego jest możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą
wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem jest natury
hipotetycznej, bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia
użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawach
połączonych C‑94/04 i C‑202/04 Cipolla i in., Zb.Orz. s. I‑11421, pkt 25 ; z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych
od C‑222/05 do C‑225/05 van der Weerd i in., Zb.Orz. s. I‑4233, pkt 22).
Mając na uwadze powyższe orzecznictwo, należy zauważyć, po pierwsze, że w postanowieniach odsyłających sąd krajowy uzasadnił
swą decyzję w przedmiocie niezbędnego charakteru wystąpienia z pytaniami prejudycjalnymi, podnosząc, iż zgodność z prawem
przepisów będących przedmiotem sporu w postępowaniach przed sądem krajowym zależy od wykładni art. 49 TFUE, której udzieli
Trybunał.
Po drugie, nie jest oczywiste, że wnioskowana wykładnia nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporów
w postępowaniach przed sądem krajowym lub że problem jest hipotetycznej natury.
Wprawdzie bezsporny jest fakt, że skarżący w postępowaniach przed sądem krajowym są narodowości hiszpańskiej i że wszystkie
elementy sporów w postępowaniach przed sądem krajowym występują na obszarze wyłącznie jednego państwa członkowskiego, lecz
jak wynika z orzecznictwa, odpowiedź Trybunału może być użyteczna dla sądu krajowego nawet w tego rodzaju okolicznościach,
w szczególności w sytuacji, gdy prawo krajowe wymagałoby od sądu umożliwienia obywatelowi hiszpańskiemu skorzystania z takich
samych praw, jakie w tej samej sytuacji przysługiwałby na mocy prawa Unii obywatelowi innego niż Królestwo Hiszpanii państwa
członkowskiego (zob. w szczególności wyrok z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie C‑451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti,
Zb.Orz. s. I‑2941, pkt 29; ww. wyrok w sprawach połączonych Cipolla i in., pkt 30).
Ponadto chociaż przepisy krajowe, takie jak przepisy będące przedmiotem sporu w postępowaniach przed sądem krajowym – które
mają zastosowanie bez rozróżnienia do obywateli hiszpańskich i do obywateli innych państw członkowskich – mogą w myśl ogólnej
zasady podlegać zakresowi postanowień dotyczących zagwarantowanych w traktacie swobód podstawowych, wyłącznie jeżeli mają
one zastosowanie do sytuacji mających związek z obrotem handlowym pomiędzy państwami członkowskimi, nie można wcale wykluczyć,
że obywatele zamieszkali w innych niż Królestwo Hiszpanii państwach członkowskich byli lub są zainteresowani prowadzeniem
aptek w Comunidad Autónoma de Asturias (zob. podobnie wyrok z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie C‑384/08 Attanasio Group, dotychczas
nieopublikowany w Zbiorze, pkt 23, 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
Po trzecie, należy stwierdzić, że postanowienia odsyłające opisują w sposób wystarczający ramy prawne i stan faktyczny sporów
w postępowaniach przed sądem krajowym i że udzielone przez sąd krajowy informacje pozwalają na ustalenie zakresu zadanych
pytań. Wspomniane postanowienia skutecznie też umożliwiły zainteresowanym stronom, aby przedstawiły one swoje uwagi, zgodnie
z art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o czym świadczy zresztą treść uwag przedłożonych w niniejszych
postępowaniach.
W tych okolicznościach wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalne.

Co do istoty

Uwagi wstępne
Po pierwsze, należy przypomnieć, że z art. 168 ust. 7 TFUE – zgodnie z tym, jak objaśnia go wykładnia wypracowana przez Trybunał
– oraz z motywu 26 dyrektywy 2005/36 wynika, że prawo Unii nie uchybia kompetencjom państw członkowskich w zakresie uregulowania
ich systemów zabezpieczenia społecznego i przyjmowania w szczególności przepisów w zakresie organizacji usług służby zdrowia
takich jak usługi dotyczące aptek. Jednakże przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie powinny przestrzegać prawa
Unii, w szczególności zaś postanowień traktatu dotyczących swobód podstawowych. Postanowienia te obejmują skierowany do państw
członkowskich zakaz wprowadzania lub utrzymywania w mocy nieuzasadnionych ograniczeń w wykonywaniu tych swobód w dziedzinie
opieki zdrowotnej (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Hartlauer, pkt 29; wyroki: z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie C‑531/06
Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑4103, pkt 35; z dnia 19 maja 2009 r. w sprawach połączonych C‑171/07 i C‑172/07 Apothekerkammer
des Saarlandes i in., Zb.Orz. s. I‑4171, pkt 18).
Jednocześnie przy ocenie poszanowania tego obowiązku należy uwzględnić okoliczność, że zdrowie i życie ludzi ma pierwszorzędne
znaczenie pośród dóbr i interesów chronionych traktatem i że do państw członkowskich należy decyzja o poziomie, na którym
chcą zapewnić ochronę zdrowia publicznego, oraz sposobie osiągnięcia tego poziomu. Jako że poziom ten może być różny w poszczególnych
państwach członkowskich, należy przyznać państwom członkowskim swobodę uznania w tym zakresie (zob. podobnie wyrok z dnia
11 września 2008 r. w sprawie C‑141/07 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑6935, pkt 51; ww. wyrok w sprawach połączonych
Apothekerkammer des Saarlandes i in., pkt 19).
Po drugie, należy zauważyć, że ani dyrektywa 2005/36, ani żaden inny akt służący wdrożeniu swobód podstawowych nie ustanawiają
zasad dostępu do działalności w dziedzinie farmacji, mających na celu ustalenie warunków, na jakich można tworzyć nowe apteki
na terytorium państw członkowskich.
Rzeczywiście, art. 45 ust. 5 dyrektywy 2005/36 stanowi, że jeżeli w dniu 16 września 1985 r. obowiązywał w określonym państwie
członkowskim konkurs, przeprowadzany w celu wyłonienia osób, którym przyznane zostanie prawo prowadzenia nowych aptek, których
otwarcie przewidziano w krajowym systemie geograficznego rozmieszczenia aptek, państwo to może przeprowadzać taki konkurs
w dalszym ciągu i wymagać od obywateli innych państw członkowskich wzięcia w nim udziału.
Zaś w tym względzie bezsporny jest fakt, że w omawianym czasie tego rodzaju konkurs istniał w Hiszpanii i że postępowanie
będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym odnosi się właśnie do tego konkursu. Zatem rzeczone państwo członkowskie może
utrzymać w mocy tego rodzaju postępowanie i wymagać udziału w nim od wszystkich farmaceutów, pod warunkiem że jego zasady
są zgodne z prawem Unii.
Jednakże nie oznacza to, że zasady omawianego postępowania nie podlegają postanowieniom traktatu w zakresie wymogów dotyczących
rozmieszczenia geograficznego aptek, ponieważ element ten pozostaje poza zakresem zastosowania dyrektywy 2005/36.
Powyższa dyrektywa ma bowiem w zamierzeniu, zgodnie z brzmieniem art. 1, ustanowienie zasad w dziedzinie uznawania kwalifikacji
zawodowych w celu umożliwienia osobom posiadającym takie kwalifikacje wykonywania zawodu regulowanego na własny rachunek lub
jako osoba zatrudniona. Natomiast nie zawiera ona przepisów regulujących zakładanie aptek ani warunków ich prowadzenia, ani
też bardziej szczegółowo: ich rozmieszenia geograficznego.
Wniosek ten znajduje ponadto poparcie w motywie 26 dyrektywy 2005/36, zgodnie z którym dyrektywa nie zapewnia koordynacji
wszystkich wymogów w zakresie dostępu do działalności w dziedzinie farmacji, a w szczególności kwestie rozmieszczenia geograficznego
aptek powinny pozostać w kompetencji państw członkowskich.
W tych okolicznościach właściwe przepisy prawa wewnętrznego dotyczące rozmieszczenia geograficznego należy badać w świetle
postanowień traktatu, a w szczególności art. 49.

W przedmiocie pierwszej części pytań prejudycjalnych, dotyczącej głównych warunków odnoszących się do gęstości zaludnienia
i minimalnej odległości między aptekami
W pierwszej części pytań sąd krajowy pragnie się w istocie dowiedzieć, czy art. 49 TFUE stoi na przeszkodzie przepisom krajowym,
takim jak przepisy będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym, narzucającym ograniczenia w wydawaniu zezwoleń na założenie
nowych aptek, które stanowią, że:
–        w każdym rejonie farmaceutycznym na jednostkę zaludnienia wynoszącą 2800 mieszkańców można utworzyć co do zasady jedną aptekę;
–        dodatkową aptekę można utworzyć dopiero, gdy ten stosunek jest wyższy, dla grupy ludności powyżej 2000 mieszkańców; oraz
–        poszczególne apteki muszą pozostawać w minimalnej odległości od istniejących już aptek, wynoszącej zgodnie z ogólną zasadą
250 m.
W przedmiocie istnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ograniczeniem w rozumieniu art. 49 TFUE jest każdy środek krajowy, który – nawet jeśli
stosowany jest bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – może utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjnym korzystanie
przez obywateli Unii z zagwarantowanej traktatem swobody przedsiębiorczości (zob. podobnie wyrok z dnia 14 października 2004 r.
w sprawie C‑299/02 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. s. I‑9761, pkt 15; z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑140/03
Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I‑3177, pkt 27).
Do tej kategorii zaliczają się w szczególności przepisy krajowe, uzależniające prowadzenie działalności gospodarczej przez
przedsiębiorcę z innego kraju członkowskiego od wydania uprzedniego zezwolenia, gdyż mogą one utrudniać korzystanie przez
tego przedsiębiorcę ze swobody przedsiębiorczości, uniemożliwiając mu swobodne wykonywanie działalności za pośrednictwem stałego
zakładu lub stałego miejsca wykonywania działalności. Z jednej strony powyższy przedsiębiorca ryzykuje bowiem poniesieniem
dodatkowych opłat administracyjnych i obciążeń finansowych, z którymi wiąże się każde wydanie takiego zezwolenia. Z drugiej
strony system uprzednich zezwoleń zastrzega wykonywanie działalności na własny rachunek dla niektórych podmiotów gospodarczych
spełniających wcześniej określone wymagania, których przestrzeganie warunkuje wydanie tego zezwolenia (zob. podobnie ww. wyrok
w sprawie Hartlauer, pkt 34, 35).
Przepisy krajowe stanowią ponadto ograniczenie, gdy uzależniają wykonywanie działalności od spełnienia przesłanki związanej
z zapotrzebowaniem gospodarczym lub społecznym, które taka działalność musi zaspokajać, ponieważ zmierzają one do ograniczenia
liczby usługodawców (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Hartlauer, pkt 36).
W sporach przed sądem krajowym należy po pierwsze zauważyć, że przepisy krajowe uzależniają utworzenie nowej apteki od wydania
uprzedniego zezwolenia administracyjnego i że zezwolenie takie wydawane jest jedynie osobom, które wygrały konkurs.
Po drugie, omawiane przepisy pozwalają na utworzenie w każdym z rejonów farmaceutycznych tylko jednej apteki na jednostkę
zaludnienia wynoszącą 2800 mieszkańców, a dodatkowa apteka może zostać otwarta dopiero po przekroczeniu tego stosunku, dla
grupy ludności powyżej 2000 mieszkańców.
Po trzecie, wspomniane przepisy stoją na przeszkodzie temu, by farmaceuci mogli prowadzić własną działalność gospodarczą w dowolnie
wybranym przez siebie lokalu, ponieważ zmuszeni są przestrzegać co do zasady minimalnej odległości 250 m od istniejących już
aptek.
Tego rodzaju reguły skutkują zatem utrudnieniem i uczynieniem mniej atrakcyjnym prowadzenia przez farmaceutów z innych państw
członkowskich działalności na terytorium Hiszpanii za pomocą stałego miejsca wykonywania działalności.
Zatem przepisy krajowe, takie jak przepisy będące przedmiotem sporu w postępowaniach przed sądem krajowym, stanowią ograniczenie
swobody przedsiębiorczości w rozumieniu art. 49 TFUE.
W przedmiocie uzasadnienia ograniczenia swobody przedsiębiorczości
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenia swobody przedsiębiorczości, które są stosowane bez dyskryminacji ze względu
na przynależność państwową, mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, pod warunkiem że są odpowiednie
do zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i nie wykraczają poza to, co niezbędne dla osiągnięcia tego celu (ww. wyroki:
w sprawie Hartlauer, pkt 44; w sprawach połączonych Apothekerkammer des Saarlandes i in., pkt 25).
W sprawach przed sądem krajowym należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że sporne przepisy krajowe są stosowane bez dyskryminacji
ze względu na przynależność państwową.
W drugiej kolejności z art. 52 ust. 1 TFUE wynika, że ochrona zdrowia publicznego może uzasadniać ograniczenia zagwarantowanych
traktatem swobód podstawowych, takich jak swoboda przedsiębiorczości (zob. w szczególności ww. wyroki w sprawie Hartlauer,
pkt 46; w sprawach połączonych Apothekerkammer des Saarlandes i in., pkt 27).
Dokładniej: ograniczenia swobody przedsiębiorczości mogą zostać uzasadnione celem zapewnienia pewnego i należytej jakości
zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze (ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 52; w sprawach połączonych
Apothekerkammer des Saarlandes i in., pkt 28).
Waga opisanego celu znajduje potwierdzenie w art. 168 ust. 1 TFUE i w art. 35 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, na
mocy których w szczególności przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Unii Europejskiej zapewnia się
wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego.
Z tego wniosek, że cel zapewnienia pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze może uzasadniać
przepisy krajowe takie jak przepisy będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym.
W trzeciej kolejności należy zbadać, czy tego rodzaju przepisy są odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia tego celu.
W tym względzie należy po pierwsze zauważyć, że zważywszy na uznanie, o którym przypomniano w pkt 44 niniejszego wyroku, fakt,
że państwo członkowskie ustanawia surowsze przepisy w dziedzinie ochrony zdrowia publicznego niż przepisy przyjęte przez inne
państwo członkowskie, nie może oznaczać, że przepisy te są niezgodne z postanowieniami traktatu dotyczącymi swobód podstawowych
(zob. podobnie wyrok z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie C‑110/05 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑519, pkt 65 i przytoczone
tam orzecznictwo).
W związku z powyższym okoliczność, że państwa członkowskie przyjmują odmienne przepisy w tej dziedzinie, a w szczególności
że niektóre z nich nie ograniczają liczby aptek, które można tworzyć na terytorium krajowym, gdy tymczasem inne ograniczają
ich liczbę stosując do nich zasady planowania geograficznego, nie jest decydująca dla rozstrzygnięcia niniejszych spraw.
Po drugie, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału zakłady i elementy infrastruktury opieki zdrowotnej mogą
podlegać planowaniu. Planowanie to może obejmować uprzednie zezwolenie na założenie działalności przez nowe podmioty świadczące
usługi opieki zdrowotnej, gdy zezwolenie to jest nieodzowne w celu wypełnienia ewentualnych luk w dostępie do usług opieki
zdrowotnej i zapobieżenia tworzeniu powielających się struktur, tak aby zapewnić opiekę zdrowotną, która byłaby dostosowana
do zapotrzebowania ludności, pokrywała całe terytorium i uwzględniała rejony geograficznie odizolowane lub z innych względów
znajdujące się w gorszej sytuacji (zob. analogicznie wyroki: z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C‑157/99 Smits i Peerbooms,
Rec. s. I‑5473, pkt 76–80; z dnia 16 maja 2006 r. w sprawie C‑372/04 Watts, Zb.Orz. s. I‑4325, pkt 108–110; ww. wyrok w sprawie
Hartlauer, pkt 51, 52).
Zaś powyższy wniosek można w pełni przenieść na grunt usług opieki zdrowotnej w zakresie farmacji.
Po trzecie, należy zauważyć, że istnieją lokalizacje, które wielu farmaceutów może uważać za bardzo lukratywne, a przez to
bardziej atrakcyjne, położone na przykład w strefach zurbanizowanych. Natomiast inne części terytorium kraju, jak na przykład
obszary wiejskie, geograficznie odosobnione lub z innych względów położone mniej korzystnie, mogą być uważane za mniej atrakcyjne.
W tych okolicznościach nie można wykluczyć, że w braku jakichkolwiek uregulowań farmaceuci skupiliby się w miejscowościach
uważanych za atrakcyjne, tak że niektóre inne, mniej atrakcyjne miejscowości ucierpiałyby z powodu zbyt małej liczby farmaceutów
mogących zapewnić pewną i należytej jakości opiekę farmaceutyczną.
Po czwarte, należy przypomnieć, że gdy brak jest pewności co do istnienia lub wagi zagrożeń dla zdrowia publicznego, państwo
członkowskie może podjąć środki ochronne, nie musząc czekać na to, by realne zagrożenie zostało w pełni dowiedzione (ww. wyrok
w sprawach połączonych Apothekerkammer des Saarlandes i in., pkt 30).
W tych okolicznościach państwo członkowskie może uznać, że istnieje ryzyko wystąpienia niedoboru aptek w niektórych częściach
jego terytorium, a w związku z tym braku pewnego i należytej jakości zaopatrzenia w produkty lecznicze.
W następstwie powyższego państwo członkowskie może przyjąć, zważywszy na wspomniane ryzyko, przepisy stanowiące, że w stosunku
do określonej liczby mieszkańców może zostać utworzona tylko jedna apteka (zob. pkt 57 niniejszego wyroku).
Tego rodzaju warunek może bowiem skutkować ukierunkowaniem tendencji w zakładaniu aptek na takie części krajowego terytorium,
w których występują luki w dostępie do usług farmaceutycznych, ponieważ, uniemożliwiając farmaceutom założenie działalności
w rejonach wyposażonych już w wystarczającą liczbę aptek, warunek ten zachęca farmaceutów do podjęcia działalności na obszarach,
na których występuje niedobór aptek.
Z powyższego wynika, że opisany warunek może doprowadzić do rozmieszczenia aptek na terytorium krajowym w sposób równomierny,
do zapewnienia tym samym całej ludności odpowiedniego dostępu do opieki farmaceutycznej, a w konsekwencji do zwiększenia pewności
i jakości zapatrzenia ludności w produkty lecznicze.
Następnie należy zauważyć, że sam tylko warunek dotyczący jednostek zaludnienia niesie ze sobą obawę, iż nie pozwoli on uniknąć
skupienia aptek w ramach rejonu geograficznego wytyczonego zgodnie z tymże warunkiem, w określonych atrakcyjnych miejscowościach
należących do tego rejonu. Zaś tego rodzaju skupisko aptek mogłoby spowodować powstanie powielających się struktur, gdy tymczasem
w innych częściach tego samego rejonu mógłby występować niedobór aptek.
W tych okolicznościach państwo członkowskie może ustanowić dodatkowe warunki, mające nie dopuścić do takiej koncentracji,
poprzez przyjęcie na przykład warunku takiego jak będący przedmiotem postępowań przed sądem krajowym, narzucającego zachowanie
minimalnych odległości między aptekami.
Taki warunek może bowiem ze względu na samą swoją naturę pozwolić uniknąć koncentracji aptek i tym samym może spowodować rozmieszczenie
aptek w bardziej równomierny sposób w ramach danego rejonu geograficznego.
Warunek związany z minimalną odległością wzmaga też w konsekwencji pewność pacjentów, że będą mieli blisko aptekę, a zatem
że będą mieli łatwy i szybki dostęp do odpowiedniej opieki farmaceutycznej.
Tego rodzaju warunki dostępu można by tym bardziej uznać za niezbędne, ponieważ, po pierwsze, wydanie produktów leczniczych
może być sprawą pilną, a po drugie krąg klientów aptek obejmuje osoby mające trudności z poruszaniem się, jak na przykład
osoby starsze lub poważnie chore.
Tym samym warunek dotyczący minimalnej odległości stanowi uzupełnienie warunku dotyczącego jednostek zaludnienia, a zatem
może przyczyniać się do realizacji celu rozmieszenia aptek na terytorium krajowym w równomierny sposób, do zapewnienia przez
to całej ludności odpowiedniego dostępu do opieki farmaceutycznej, a w konsekwencji do zwiększenia pewności i jakości zapatrzenia
ludności w produkty lecznicze.
Wreszcie należy zwrócić uwagę, że dążenie do realizacji celu zamierzonego przez obydwa powyższe warunki zostaje wzmocnione
dzięki pewnym kryteriom, mającym zastosowanie zgodnie z dekretem 72/2001 na etapie wyboru osób uprawnionych do prowadzenia
nowych aptek.
Zgodnie z pkt 7 lit. b) załącznika do omawianego dekretu w razie równej liczby punktów uzyskanej w wyniku zastosowania skali
oceny, zgodnie z którą dokonuje się wyboru uprawnionych do prowadzenia nowych aptek, zezwoleń udziela się w kolejności dającej
pierwszeństwo, zaraz po kategorii farmaceutów określonej w pkt 7 lit. a) tegoż załącznika, farmaceutom, którzy prowadzili
aptekę w rejonach lub miejscowościach mających poniżej 2800 mieszkańców.
Skoro rejony mające poniżej 2800 mieszkańców uznawane są zazwyczaj przez farmaceutów za mniej atrakcyjne (zob. pkt 72 niniejszego
wyroku), wspomniany warunek wydania zezwolenia ma na celu zachęcenie farmaceutów do zakładania działalności w takich rejonach
wobec perspektywy, że zostanie im to później wynagrodzone w trakcie przyznawania innych zezwoleń na założenie nowych aptek.
Jednakże skarżący w postępowaniach przed sądem krajowym i Plataforma para la Libre Apertura de Farmacias [platforma na rzecz
swobodnego otwierania aptek] podnoszą, że systemu będącego przedmiotem sporu przed sądem krajowym nie można uznać za odpowiedni
do osiągnięcia podnoszonego celu, gdyż powoduje on, że niektórzy farmaceuci pozbawieni są w ogóle dostępu do działalności
zawodowej na własny rachunek, podczas gdy farmaceuci obecni już na rynku odnoszą nieproporcjonalnie duże zyski.
Takiej argumentacji nie można przyjąć.
Należy bowiem przede wszystkim zauważyć, że przeciwwagę dla swobody przedsiębiorczości podmiotów gospodarczych powinny stanowić
wymogi ochrony zdrowia publicznego i że waga zamierzonych celów w tej dziedzinie może uzasadniać ograniczenia, które mają
nawet znacznych rozmiarów niekorzystne skutki dla niektórych podmiotów (zob. podobnie wyrok z dnia 17 lipca 1997 r. C‑183/95
Affish, Rec. s. I‑4315, pkt 42, 43).
Następnie na podstawie akt sprawy widać, że właściwe władze organizują przynajmniej raz w roku postępowanie w celu wydania
zezwoleń na założenie nowych aptek w zależności od zmian demograficznych. I tak decyzją z dnia 14 czerwca 2002 r. Comunidad
Autónoma de Asturias wszczęła postępowanie w celu wydania zezwoleń na założenie na swoim terytorium 24 nowych aptek począwszy
od 2002 r.
Wreszcie zgodnie z pkt 4 załącznika do dekretu 72/2001 ani doświadczenia zawodowego w charakterze farmaceuty prowadzącego
aptekę samodzielnie lub wspólnie z innym farmaceutą, ani żadnych innych kwalifikacji nie uwzględnia się, jeżeli posłużyły
w przeszłości do uzyskania zezwolenia na założenie apteki. Podobnie pkt 7 lit. a) wspomnianego załącznika stanowi, że w razie
równej liczby punktów uzyskanej w wyniku zastosowania skali oceny zezwoleń udziela się w kolejności dającej pierwszeństwo
farmaceutom, którzy nie prowadzili dotąd apteki.
Przy pomocy tych kryteriów przepisy krajowe tego rodzaju faworyzują w zakresie swych skutków farmaceutów, którzy nie uzyskali
dotąd jeszcze zezwolenia na założenie apteki, a zatem zmierzają one do zapewnienia większej liczbie farmaceutów dostępu do
działalności zawodowej prowadzonej na własny rachunek.
Chociaż z powyższych rozważań wynika, że przepisy krajowe, takie jak przepisy będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym,
są w zasadzie odpowiednie do osiągnięcia celu polegającego na zapewnieniu pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności
w produkty lecznicze, trzeba jeszcze, by sposób, w jaki przepisy te realizują ten cel, nie był niespójny. Zgodnie z orzecznictwem
Trybunału tak poszczególne normy, jak i ustawodawstwo krajowe w całości są odpowiednie do zapewnienia realizacji podnoszonego
celu wyłącznie wówczas, gdy rzeczywiście odzwierciedlają one troskę o osiągnięcie go w sposób spójny i systematyczny (zob.
podobnie ww. wyroki: w sprawie Hartlauer, pkt 55; w sprawach połączonych Apothekerkammer des Saarlandes i in., pkt 42).
Należy zatem zbadać, czy dekret 72/2001, kiedy ustala co do zasady minimalną liczbę mieszkańców przypadających na aptekę na
2800 lub 2000, a minimalną odległość między aptekami co do zasady na 250 m, realizuje w sposób spójny i systematyczny cel
polegający na zapewnieniu pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze. W tym względzie należy wziąć
również pod uwagę ustawę nr 16/1997, jako że dekret 72/2001 jest jej aktem wykonawczym.
Co do tej kwestii, należy stwierdzić, że obydwa określone w tym dekrecie warunki – mające zastosowanie na całym terytorium,
o którym mowa – mają zapewnić pewne i należytej jakości zaopatrzenie ludności w produkty lecznicze na podstawie stałych wskazówek,
które w konieczny sposób uwzględniają zwykłe czynniki demograficzne brane pod uwagę jako średnia. Z tego wniosek, że jednolite
stosowanie tak skonstruowanych warunków grozi tym, że nie zapewni się odpowiedniego dostępu do opieki farmaceutycznej w rejonach
posiadających określone szczególne cechy demograficzne.
Może się tak zdarzyć po pierwsze na niektórych obszarach wiejskich, na których ludność jest zazwyczaj rozproszona i mniej
liczna. Ta cecha szczególna może powodować to, że jeśli warunek dotyczący minimalnej liczby 2800 mieszkańców będzie się stosować
niezmiennie, niektórzy zainteresowani mieszkańcy znajdą się poza rozsądnym zasięgiem lokalnym apteki i zostaną tym samym pozbawieni
odpowiedniego dostępu do opieki farmaceutycznej.
W tym względzie należy zauważyć, że przepisy krajowe przewidują pewne środki dostosowawcze, pozwalające złagodzić konsekwencje
stosowania podstawowej zasady 2800 mieszkańców. Zgodnie z art. 2 ust. 3 akapit drugi ustawy 16/1997 regiony autonomiczne mogą
bowiem ustanawiać jednostki zaludnienia poniżej 2800 mieszkańców dla obszarów wiejskich, turystycznych, górskich lub takich,
w których z racji ich cech geograficznych, demograficznych lub w zakresie opieki zdrowotnej ogólne zasady nie umożliwiają
zapewnienia opieki farmaceutycznej, a poprzez to uczynić aptekę znajdującą się w tego rodzaju szczególnym rejonie łatwiej
dostępną dla otaczającej ją części populacji.
Po drugie, ścisłe stosowanie drugiego z określonych w dekrecie 72/2001 warunków, dotyczącego minimalnej odległości między
aptekami, grozi tym, że nie zapewni się odpowiedniego dostępu do opieki farmaceutycznej w niektórych silnie zagęszczonych
skupiskach ludności. W tych rejonach gęstość zaludnienia wokół apteki może bowiem znacząco przekraczać przyjętą jako stałą
wartość liczbę mieszkańców. W tych szczególnych okolicznościach, stosowanie warunku minimalnej odległości 250 m między aptekami
może doprowadzić do sytuacji, w której przewidziany dla pojedynczej apteki rewir obejmowałby ponad 2800 mieszkańców, a nawet
ponad 4000 mieszkańców w sytuacji, o której mowa jest w art. 2 ust. 3 ustawy 16/1997. Zatem nie można wykluczyć, że mieszkańcy
rejonów o takich cechach będą mogli odczuwać utrudnienia, ze względu na ścisłe stosowanie zasady dotyczącej minimalnej odległości,
w dostępie do apteki w sposób umożliwiający zapewnienie odpowiedniej opieki farmaceutycznej.
Jednakże nawet w powyższej sytuacji jej skutki można złagodzić dzięki elastycznemu rozwiązaniu przewidzianemu w art. 2 ust. 4
ustawy nr 16/1997, zgodnie z którym regiony autonomiczne, w zależności od gęstości zaludnienia, mogą zezwolić na zmniejszenie
odległości między aptekami, a w ten sposób zwiększyć liczbę aptek dostępnych w bardzo silnie zagęszczonych skupiskach ludności.
W tym względzie należy zauważyć, że aby w takiej sytuacji jak opisana w pkt 99 niniejszego wyroku w sposób spójny i systematyczny
osiągnąć cel polegający na zapewnieniu odpowiedniej opieki farmaceutycznej, właściwe władze mogłyby nawet musieć interpretować
ogólną zasadę jako zasadę pozwalającą na wydanie zezwolenia na utworzenie apteki w odległości mniejszej niż 250 m nie tylko
w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach, lecz za każdym razem, gdy ścisłe stosowanie ogólnej zasady 250 m groziłoby tym, że nie
zapewni się odpowiedniego dostępu do opieki farmaceutycznej w niektórych silnie zagęszczonych skupiskach ludności.
W tych okolicznościach rolą sądu krajowego jest sprawdzenie, czy właściwe władze korzystają, w rozumieniu przedstawionym w pkt 98,
100 i 101 niniejszego wyroku, z upoważnienia, które zawierają tego rodzaju przepisy, w każdym rejonie o szczególnych cechach
demograficznych, w którym ścisłe stosowanie podstawowych zasad 2800 mieszkańców i 250 m może uniemożliwić utworzenie wystarczającej
liczby aptek mogących zapewnić odpowiednią opiekę farmaceutyczną.
W świetle całości dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że z zastrzeżeniem uwag przedstawionych w pkt 94–100 niniejszego
wyroku przepisy będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym są odpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu.
Należy jeszcze zbadać, po czwarte, czy ograniczenie swobody przedsiębiorczości nie wykracza poza to, co jest niezbędne do
osiągnięcia podnoszonego celu, tj. czy nie istnieją prowadzące do tego celu mniej uciążliwe środki.
W tej kwestii skarżący w postępowaniach przed sądem krajowym, Plataforma para la Libre Apertura de Farmacias oraz Komisja
Europejska podnoszą w szczególności, że wystarczyłoby ustanowienie przepisów określających minimalną liczbę aptek w określonych
rejonach (zwanych dalej „systemem »a minima«”). W ten sposób wprawdzie nie byłoby dozwolone zakładanie żadnych nowych aptek
– podobnie jak i w obecnym systemie – w rejonach wyposażonych już w wystarczającą ich liczbę, i to do momentu, gdy każdy z określonych
rejonów będzie posiadał minimalną wymaganą liczbę aptek, jednakże z chwilą, gdy w każdym ze wspomnianych rejonów znajdzie
się taka minimalna liczba aptek, istniałaby swoboda otwierania nowych aptek.
W tym względzie należy jednak zauważyć, że zważywszy na uznanie przysługujące państwom członkowskim w dziedzinie ochrony zdrowia
publicznego, o której była mowa w pkt 44 niniejszego wyroku, państwo członkowskie może uznać, że system „a minima” nie umożliwia
osiągnięcia – z taką samą skutecznością, co obecny system – celu zapewnienia pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności
w produkty lecznicze w mało atrakcyjnych rejonach.
Po pierwsze, należy przypomnieć, że przy obecnym systemie czynnik zachęcający farmaceutów do zakładania działalności na obszarach
pozbawionych aptek wynika z tego, że nie mogą oni rozpocząć tej działalności w rejonach wyposażonych już w wystarczającą liczbę
aptek na podstawie obiektywnego demograficznego kryterium, a mianowicie do chwili, gdy liczba ludności przekroczy określony
próg. System ten nie pozostawia zasadniczo farmaceutom pragnącym wykonywać działalność zawodową na własny rachunek innego
wyjścia, jak tylko założyć ją w rejonach pozbawionych aptek, w których zaopatrzenie ludności w produkty lecznicze jest niewystarczające
i w których w związku z tym dozwolone jest zakładanie aptek.
Następnie należy stwierdzić, że państwo członkowskie takie jak Królestwo Hiszpanii może w uzasadniony sposób zorganizować
system rozmieszczenia geograficznego na szczeblu regionalnym, tj. powierzyć poszczególnym regionom zadanie zorganizowania
rozmieszczenia aptek pośród rejonów na ich odpowiednich terytoriach.
Tymczasem w poszczególnych regionach sytuacja może się znacznie różnić pod względem zakładania przez farmaceutów działalności.
Konkretnie, można sobie wyobrazić, że w ramach niektórych regionów istnieje jeden rejon lub większa ich liczba, w których
minimalna wymagana liczba aptek nie została jeszcze osiągnięta. Toteż jedynie w tych rejonach z niedoborami istnieje możliwość
zakładania nowych aptek.
Natomiast jeśli chodzi o inne regiony, może w nich istnieć sytuacja, w której wszystkie rejony mają już minimalną wymaganą
liczbę aptek i w alternatywnym systemie „a minima” opisanym w pkt 105 niniejszego wyroku całość ich terytorium byłaby więc
otwarta na swobodę zakładania działalności przez farmaceutów, włączając w to również najatrakcyjniejsze rejony. Tymczasem
taka sytuacja mogłaby zaszkodzić realizacji celu krajowego, który wynika z ustawy 16/1997, aby kierować farmaceutów do rejonów
pozbawionych aptek w dowolnym regionie. Nie można bowiem wykluczyć, że zainteresowani farmaceuci byliby raczej skłonni do
dokładania swoich aptek do aptek farmaceutów prowadzących już działalność w regionach nasyconych – i przez to otwartych na
swobodę zakładania działalności – zamiast rozważyć możliwość rozpoczęcia działalności w rejonach pozbawionych aptek w regionach,
które nie są jeszcze nasycone.
W tych okolicznościach nie można uznać, że przepisy będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym wykraczają poza to, co niezbędne
do osiągnięcia zamierzonego celu.
W związku z powyższym na pierwszą część pytań należy odpowiedzieć, że art. 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż nie
stoi on zasadniczo na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak przepisy będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym, narzucającym
limity wydawania zezwoleń na założenie nowych aptek, które stanowią, że:
–        w każdym rejonie farmaceutycznym na jednostkę zaludnienia wynoszącą 2800 mieszkańców można utworzyć co do zasady jedną aptekę;
–        dodatkową aptekę można utworzyć dopiero, gdy ten stosunek jest wyższy, dla grupy ludności powyżej 2000 mieszkańców; oraz
–        poszczególne apteki muszą pozostawać w minimalnej odległości od istniejących już aptek, wynoszącej zgodnie z ogólną zasadą
250 m.
Jednakże art. 49 TFUE stoi na przeszkodzie powyższym przepisom krajowym, o ile podstawowe zasady 2800 mieszkańców lub 250 m
uniemożliwiają w jakimkolwiek rejonie o szczególnych cechach demograficznych utworzenie wystarczającej liczby aptek mogących
zapewnić odpowiednią opiekę farmaceutyczną, a zadanie sprawdzenia, czy tak jest, należy do sądu krajowego.

W przedmiocie drugiej części pytań prejudycjalnych, dotyczącej kryteriów wyboru osób uprawnionych do prowadzenia nowych aptek,
określonych w pkt 4, 6 i 7 lit. a)–c) załącznika do dekretu 72/2001
W drugiej części pytań sąd krajowy pragnie się w istocie dowiedzieć, czy art. 49 TFUE stoi na przeszkodzie kryteriom takim
jak kryteria określone w pkt 4, 6 i 7 lit. a)–c) załącznika do dekretu 72/2001, zgodnie z którymi dokonuje się wyboru osób
uprawnionych do prowadzenia nowych aptek.
Jeśli chodzi o kryteria określone w pkt 4 i 7 lit. a) i b) omawianego załącznika, z rozważań przedstawionych w pkt 86, 87,
92 i 93 niniejszego wyroku wynika, że przyczyniają się one, w zgodzie z art. 49 TFUE, do realizacji podnoszonego celu leżącego
w interesie ogólnym.
W tych okolicznościach należy jeszcze tylko zbadać, czy art. 49 TFUE stoi na przeszkodzie kryteriom określonym w pkt 6 i 7
lit. c) tegoż załącznika, zważywszy że artykuł ten wymaga w szczególności, by kryteria mające zastosowanie w ramach systemu
udzielania zezwoleń administracyjnych nie były dyskryminacyjne (zob. ww. wyrok w sprawie Hartlauer, pkt 64).
W tym względzie należy przypomnieć, że zasada niedyskryminacji zakazuje nie tylko dyskryminacji bezpośredniej lub jawnej,
opartej na przynależności państwowej, lecz również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które przez zastosowanie innych
kryteriów rozróżnienia prowadzą w rzeczywistości do takiego samego rezultatu (zob. wyroki: z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie
C‑212/99 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑4923, pkt 24; z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie C‑224/00 Komisja przeciwko Włochom,
Rec. s. I‑2965, pkt 15).
Tym samym o ile przepis prawa krajowego nie jest obiektywnie uzasadniony i nie jest proporcjonalny do zamierzonego celu, to
należy go uznać za pośrednio dyskryminujący od momentu, w którym można uznać, że ze swej natury dotyka on większej liczby
obywateli innych państw członkowskich niż obywateli krajowych i że w konsekwencji istnieje ryzyko postawienia tych pierwszych
w gorszej sytuacji (wyrok z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C‑212/05 Hartmann, Zb.Orz. s. I‑6303, pkt 30).
W niniejszym przypadku pkt 6 załącznika do dekretu 72/2001 stanowi, że kwalifikacje zawodowe w zakresie wykonywania zawodu
uzyskane na obszarze Comunidad Autónoma de Asturias powiększa się o 20%.
Dalej z pkt 7 lit. c) tegoż załącznika wynika, że w razie równej liczby punktów uzyskanej w wyniku zastosowania skali oceny
zezwoleń udziela się w kolejności dającej pierwszeństwo, po kategoriach farmaceutów wymienionych w pkt 7 lit. a) i b), farmaceutom,
którzy wykonywali zawód na obszarze Comunidad Autónoma de Asturias.
W ramach postępowania dotyczącego wyboru oba te kryteria uprzywilejowują tym samym farmaceutów z tego względu, że wykonywali
działalność na części terytorium krajowego. Tymczasem tego rodzaju kryterium jest oczywiście łatwiejsze do spełnienia przez
farmaceutów krajowych, którzy wykonują działalność gospodarczą najczęściej na terytorium krajowym, niż przez farmaceutów będących
obywatelami innych państw członkowskich, którzy częściej wykonują tę działalność w innym państwie członkowskim (zob. analogicznie
ww. wyrok w sprawie Hartmann, pkt 31).
Consejería de Salud y Servicios Sanitarios oraz Principado de Asturias podnoszą jednak, że różnica w traktowaniu może być
uzasadniona koniecznością utrzymania określonego poziomu jakości opieki farmaceutycznej, zważywszy że poziom ten obniżyłby
się, gdyby farmaceuci, którzy założyli działalność, nie byli od razu w stanie świadczyć opieki farmaceutycznej. Tymczasem
tego rodzaju natychmiastowa zdolność do działania farmaceutów wymaga w szczególności, by znali oni programy zdrowotne określone
przez regionalną administrację, a także sposób funkcjonowania aptek w tym regionie.
Takiej argumentacji nie można uznać, ponieważ art. 1 ust. 1 i 2 dyrektywy 85/432 oraz art. 45 ust. 2 lit. e) i g) dyrektywy
2005/36 wymagają, aby osoby legitymujące się dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji farmaceuty na poziomie uniwersyteckim
były uprawnione do podejmowania czynności sporządzania, testowania, składowania i wydawania produktów leczniczych w ogólnie
dostępnych aptekach oraz czynności udzielania informacji i porad na temat produktów leczniczych. W tych okolicznościach nie
można powoływać się na wymogi, o których mowa w poprzednim punkcie, w celu uzasadnienia nierównego traktowania takiego jak
traktowanie będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym.
W związku z powyższym na drugą część pytań należy odpowiedzieć, że art. 49 TFUE w związku z art. 1 ust. 1 i 2 dyrektywy 85/432
oraz art. 45 ust. 2 lit. e) i g) dyrektywy 2005/36 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie kryteriom
takim jak kryteria określone w pkt 6 i 7 lit. c) załącznika do dekretu 72/2001, na mocy których dokonuje się wyboru osób uprawnionych
do prowadzenia nowych aptek.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on zasadniczo na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak
przepisy będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym, narzucającym limity wydawania zezwoleń na założenie nowych aptek,
które stanowią, że:
–
w każdym rejonie farmaceutycznym na jednostkę zaludnienia wynoszącą 2800 mieszkańców można utworzyć co do zasady jedną aptekę;
–
dodatkową aptekę można utworzyć dopiero, gdy ten stosunek jest wyższy, dla grupy ludności powyżej 2000 mieszkańców; oraz
–
poszczególne apteki muszą pozostawać w minimalnej odległości od istniejących już aptek, wynoszącej zgodnie z ogólną zasadą
250 m.
Jednakże art. 49 TFUE stoi na przeszkodzie powyższym przepisom krajowym, o ile podstawowe zasady 2800 mieszkańców lub 250 m
uniemożliwiają w jakimkolwiek rejonie o szczególnych cechach demograficznych utworzenie wystarczającej liczby aptek mogących
zapewnić odpowiednią opiekę farmaceutyczną, a zadanie sprawdzenia, czy tak jest, należy do sądu krajowego.
2)
Artykuł 49 TFUE w związku z art. 1 ust. 1 i 2 dyrektywy Rady 85/432/EWG z dnia 16 września 1985 r. dotyczącej koordynacji
przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w zakresie niektórych rodzajów działalności w dziedzinie farmacji oraz
art. 45 ust. 2 lit. e) i g) dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania
kwalifikacji zawodowych należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie kryteriom takim jak kryteria określone
w pkt 6 i 7 lit. c) załącznika do Decreto 72/2001, de 19 de julio, del Principado de Asturias, regulador de las Oficinas de
Farmacia y Botiquines (dekretu Principado de Asturias 72/2001 z dnia 19 lipca 2001 r. w sprawie aptek i punktów aptecznych),
na mocy których dokonuje się wyboru osób uprawnionych do prowadzenia nowych aptek.
Podpisy
*
Język postępowania: hiszpański.