CELEX: 61997CJ0384
Traktatbrud
Forurening af vandmiljøet
Pligt til at fastlægge programmer med henblik på at formindske forureningen med visse farlige stoffer
Manglende gennemførelse af direktiv 76/464/EØF

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 10. november 1997 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten og efter artikel 7 i direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø (EFT L 129, s. 23, herefter »direktivet«), idet den ikke har vedtaget programmer med kvalitetsmålsætninger og ikke har fastsat frister for deres iværksættelse med henblik på at formindske forureningen af vandmiljøet med de 99 farlige stoffer, som er opført på liste II, første led, i bilaget til direktivet, og idet den således ikke har gjort udledninger i vandområder, som kan indeholde disse farlige stoffer, betinget af en forudgående tilladelse fra den kompetente myndighed, og ikke har fastsat emissionsnormerne på basis af kvalitetsmålsætninger, som skal være indeholdt i disse programmer.
De relevante retsregler
2 Direktivet har til formål at eliminere forurening af vandmiljøet, der forårsages af udledning af visse særligt farlige stoffer, der er opført på den såkaldte »liste I«, og at formindske forureningen af vandmiljøet, der skyldes udledning af andre farlige stoffer, der er opført på den såkaldte »liste II«. De to lister udgør bilaget til direktivet. For at nå dette mål skal medlemsstaterne i medfør af direktivets artikel 2 træffe egnede foranstaltninger.
3 For så vidt angår stofferne på liste I skal medlemsstaterne i medfør af direktivets artikel 3 og 5 gøre enhver udledning i vandmiljøet betinget af en forudgående tilladelse fra de kompetente myndigheder og fastsætte emissionsnormer, der ikke må overskride de grænseværdier, der er fastsat af Rådet på grundlag af stoffernes indvirkning på vandmiljøet.
4 Med hensyn til stofferne, der er opført på liste II, pålægges det i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, medlemsstaterne at fastlægge programmer med henblik på at formindske forureningen (herefter »programmerne«). De skal indeholde kvalitetsmålsætninger for vandområder, som fastsættes på grundlag af stoffernes indvirkning på de levende organismer, som er i vandet. Ifølge direktivets artikel 7, stk. 2, kræves der for udledninger, der kan indeholde et af de stoffer, der er opført på liste II, en forudgående tilladelse fra den kompetente myndighed, der fastsætter emissionsnormerne for udledningerne. Desuden skal programmerne og resultaterne af disses gennemførelse i medfør af artikel 7, stk. 6, meddeles Kommissionen i sammenfattet form.
5 Det bestemmes i liste II, at stoffer, der er opført på liste I, og for hvilke Rådet endnu ikke har fastsat grænseværdier, er omfattet af liste II.
6 Da de fleste stoffer, der er opført på liste I, var opført i grupper, skulle det først defineres, hvilke stoffer der tilhørte disse grupper, før grænseværdierne kunne fastsættes. Med henblik herpå udarbejdede Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne en liste over 129 enkeltstoffer, som i Rådets resolution af 7. februar 1983 om bekæmpelse af forurening af vandmiljøet (EFT C 46, s. 17) blev kvalificeret som grundlag for det videre arbejde med henblik på iværksættelsen af direktivet. Efterfølgende er der tilføjet yderligere tre stoffer til denne liste. Blandt de 132 stoffer, der er opført på liste I, har Rådet fastsat grænseværdier og kvalitetsmålsætninger for 18 stoffer, mens 15 andre stoffer er omfattet af et forslag til et rådsdirektiv om ændring af direktiv 76/464, der blev fremsat af Kommissionen den 14. februar 1990 (EFT C 55, s. 7). Der er dermed 99 stoffer, der er opført på liste I, som er omfattet af liste II, da der ikke er fastsat grænseværdier for dem, og medlemsstaterne skal fastlægge programmer for dem i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1.
7 Ved møder mellem nationale eksperter den 31. januar og den 1. februar 1989 blev der udarbejdet en liste over prioriterede stoffer, der er opført på liste II.
8 Direktivet fastsætter ingen frist for dets gennemførelse. Det bestemmes dog i artikel 12, stk. 2, at Kommissionen så vidt muligt inden 27 måneder efter meddelelsen af direktivet skal forelægge Rådet de første forslag, som udarbejdes på grundlag af en sammenlignende undersøgelse af de programmer, medlemsstaterne har fastlagt. Da Kommissionen antog, at medlemsstaterne ikke ville være i stand til at forelægge den de relevante oplysninger herom inden for den nævnte frist, foreslog den dem ved skrivelse af 3. november 1976, at den 15. september 1981 og den 15. september 1986 blev fastsat som datoer for henholdsvis udfærdigelsen og iværksættelsen af programmerne.
Faktiske omstændigheder
9 Ved skrivelse af 26. april 1989 anmodede Kommissionen Den Hellenske Republik om oplysninger vedrørende anvendelsen af programmerne for visse stoffer, der er opført på direktivets liste II. De græske myndigheder besvarede henvendelsen ved at informere Kommissionen om den i Grækenland gældende lovgivning om formindskelse af forureningen med stoffer, der er opført på liste II, om påtænkte foranstaltninger vedrørende kontrol af udledninger af stoffer med henblik på at forbedre forholdene i byområderne i Thessaloniki og Athen, samt om igangværende undersøgelser med henblik på formindskelse af forureningen. Svaret indeholdt imidlertid ingen oplysninger om de frister, der var fastsat for gennemførelsen af konkrete programmer til formindskelse af forureningen af vandområder med stoffer, der er opført på direktivets liste II.
10 Den 4. april 1990 fremsendte Kommissionen endnu en skrivelse til Den Hellenske Republik for at henlede dens opmærksomhed på direktivets artikel 7. Det blev i denne skrivelse fremført, at Kommissionen gradvist havde udarbejdet en liste over 132 prioriterede stoffer, der er opført på liste I, hvoraf 33 allerede var genstand for såkaldte »afledte« direktiver eller forslag til direktiver.
11 I samme skrivelse anførte Kommissionen nærmere, at de 99 stoffer var omfattet af forpligtelserne i artikel 7, da de ikke var genstand for en fællesskabsretlig regulering. Som følge heraf opfordrede Kommissionen Den Hellenske Republik til at fremsende:
- en ajourført liste over, hvilke af de 99 stoffer der er blevet udledt i det græske vandmiljø
- de kvalitetsmålsætninger, der finder anvendelse på tidspunktet for meddelelse af tilladelse til udledning (af et eller flere af ovennævnte stoffer) for så vidt angår de områder, der påvirkes af disse udledninger, og
- i givet fald årsagerne til, at disse målsætninger ikke er blevet fastsat, samt en tidsplan med en dato for, hvornår disse kvalitetsmålsætninger vil blive fastsat.
12 De græske myndigheder besvarede ikke denne skrivelse.
13 Herefter besluttede Kommissionen at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 169. Ved åbningsskrivelse af 27. december 1990 meddelte Kommissionen, at den var af den opfattelse, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, navnlig artikel 7, og i henhold til traktaten, hvorfor den opfordrede Den Hellenske Republik til at fremkomme med sine bemærkninger inden for en frist på to måneder.
14 Ved supplerende skrivelse af 5. oktober 1993 vedlagde Kommissionen en fuldstændig liste over de 99 stoffer, da denne liste manglede i åbningsskrivelsen, og opfordrede på ny Den Hellenske Republik til at fremkomme med sine bemærkninger.
15 De græske myndigheder svarede den 12. august 1994, at den eneste nye omstændighed i forhold til situationen i 1990 var, at der var indgået en kontrakt med Det Ægæiske Universitet om, at der skulle foretages en særlig undersøgelse. Desuden fremlagde de visse oplysninger om, at der muligvis kunne forekomme stoffer, der er opført på liste II, i vandmiljøet.
16 Myndighederne angav navnlig, at der på grund af den ringe koncentration sker en gradvis fotokemisk eller mikrobiel nedbrydning af 32 stoffer, der indgår i sammensætningen af pesticider eller benyttes i behandlingen af pesticider, og at disse stoffer ikke udledes direkte i vandmiljøet, samt at 9 stoffer ikke forhandles i Grækenland. De græske myndigheder medgav i øvrigt, at 17 stoffer kunne forekomme i spildevand, og at et af disse stoffer ikke blev udledt i overfladevand. For så vidt angår 10 andre stoffer og de stoffer, som de ikke havde givet oplysninger om, anførte myndighederne nærmere bestemt, at der ville blive iværksat en undersøgelse med henblik på at indhente oplysninger om restkoncentrationer af stofferne i udledninger fra produktionsanlæg, og om der eventuelt forekom andre stoffer, der er opført på liste II, i vandmiljøet.
17 Heraf udledte Kommissionen, at de græske myndigheder ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger med henblik på at formindske forureningen af vandområder med 72 af de 99 stoffer, der er opført på liste II. Der er tale om 59 stoffer, hvorom der ikke er blevet meddelt oplysninger, 10 stoffer, med hensyn til hvilke myndighederne har medgivet, at de muligvis forekommer i vandmiljøet, og tre stoffer, hvorom der ikke er blevet meddelt præcise oplysninger.
18 Den 23. december 1996 fremsatte Kommissionen derfor en begrundet udtalelse over for Den Hellenske Republik, hvori den fastslog, at Den Hellenske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser efter direktivets artikel 7 og EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF), idet den ikke havde vedtaget programmer med kvalitetsmålsætninger og ikke havde fastsat frister for deres iværksættelse med henblik på at formindske forureningen af vandmiljøet med farlige stoffer, som er opført på liste II, og idet den ikke havde gjort udledningen i vandområder, som kan indeholde disse farlige stoffer, betinget af en forudgående tilladelse fra den myndighed, og ikke havde fastsat emissionsnormerne på basis af kvalitetsmålsætninger, som skal være indeholdt i disse programmer.
19 Ved skrivelse af 20. marts 1997 underrettede Den Hellenske Republik Kommissionen om de foranstaltninger, der var blevet iværksat af Ministeriet for Fysisk Planlægning, Miljø og Offentlige Arbejder, for så vidt angår stofferne, der er opført på liste II, og navnlig om, at det var overdraget Det Ægæiske Universitet at foretage en undersøgelse af situationen i Grækenland for så vidt angår disse stoffer.
Realiteten
20 Kommissionen har gjort gældende, at Den Hellenske Republik i medfør af direktivets artikel 7 skullet have fastlagt programmer med henblik på at formindske forureningen af vandområder med stoffer, der er opført på liste II, dvs. programmer for de meddelte 99 stoffer samt for de familier og grupper af stoffer, der er nævnt i listens andet led.
21 På tidspunktet for sagsanlægget havde Den Hellenske Republik imidlertid ifølge Kommissionen ikke givet underretning om integrerede programmer til formindskelse af den eksisterende forurening af indre vandområder og vandområder inden for basislinjen med stoffer, der er opført på direktivets liste II. Følgelig kræves der for udledninger, der foretages i vandområder, og som kan indeholde et af stofferne, der er opført på liste II, ikke en forudgående tilladelse, hvori der er fastsat nye emissionsnormer på grundlag af de kvalitetsmålsætninger, der er indeholdt i programmerne til formindskelse af forureningen, således som det er fastsat i direktivet.
22 Kommissionen har navnlig anført, at selv om der ifølge de græske myndigheder findes en særlig lovgivning vedrørende beskyttelsen af al recipientvand, og at der i denne forbindelse i visse områder er blevet fastsat kvalitetsmålsætninger og i andre områder grænseværdier for udledningen i recipientvand, er der tale om bestemmelser med forskelligt indhold, beskaffenhed og gyldighed, såsom
- fællesministerielle bekendtgørelser vedrørende gennemførelsen i græsk ret af Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald (EFT L 194, s. 23), af Rådets direktiv 76/403/EØF af 6. april 1976 om bortskaffelse af polychlordiphenyler og polychlortriphenyler (EFT L 108, s. 41) og af Rådets direktiv 78/319/EØF af 20. marts 1978 om giftigt og farligt affald (EFT L 84, s. 43)
- en ministeriel bekendtgørelse vedrørende beskyttelse af vand, der benyttes til kunstvanding i Athen-regionen, mod forurening
- amtsbekendtgørelser og ministerielle bekendtgørelser, der bestemmer, i hvilket recipientvand der kan udledes affald fra forskellige regioner, såsom Komotini, Alexandroupolis, Vistonis-søen, Saronikos-bugten, Florina og Kavala; de fleste af disse bekendtgørelser indeholder grænseværdier for udledningen af forskellige stoffer, enkelte dog kun for de 99 farlige stoffer, som er genstand for denne sag, og
- andre bekendtgørelser, der indeholder nærmere regler om anvendelse af overfladevand i forskellige regioner (definitionen af begrebet anvendelse af overfladevand og grundvand vedrører navnlig Florina-regionen; anvendelsen af vand fra floderne Aliakmon og Pinion) og fastsætter kvalitetsmålsætninger, der gør det muligt at benytte disse former for vand.
23 Ifølge Kommissionen kan sådanne bestemmelser ikke anses for at være programmer i henhold til direktivets artikel 7, da deres indhold og formål er forskellige fra direktivets, og de er blevet vedtaget for at tilgodese andre hensyn.
24 Selv om Kommissionen har anerkendt, at de trufne foranstaltninger bidrager til at sikre en vis kvalitet af de indre vandområder, finder den dog, at de ikke kan erstatte de foranstaltninger, som er fastsat i direktivet, nemlig at der skal vedtages, og at Kommissionen skal underrettes om programmer, som f.eks. dem, der vil være en følge af den undersøgelse, det blev overdraget til Det Ægæiske Universitet at foretage, med det præcise mål, at der skal ske en formindskelse af forureningen af vandområder med de farlige stoffer, der indgår i de familier og grupper af stoffer, der er opført på liste II i bilaget til direktivet.
25 Med henblik herpå må der imidlertid ifølge Kommissionen først foretages en kortlægning af forureningskilder i hele det nationale område og en lokalisering af stofferne, der er opført på direktivets liste II, og derefter fastsættes de foranstaltninger, der er nødvendige for at formindske den eksisterende forurening. Et af disse tiltag er at udvikle et net til overvågning. Kommissionen har dog endnu ikke modtaget underretning om sådanne programmer.
26 For så vidt angår kvalitetsmålsætninger har Kommissionen desuden anført, at det står klart, at der kun er fastsat sådanne målsætninger for et begrænset antal regioner og kun for visse af de stoffer, der er opført på liste II. Disse kvalitetsmålsætninger er ikke et resultat af en konkret undersøgelse, der indeholder en fremstilling af den eksisterende forurening og en beskrivelse af, hvilken metode der bør følges med henblik på formindskelse af denne forurening. Det er derfor umuligt at bedømme deres betydning i forhold til direktivet. Desuden er disse kvalitetsmålsætninger ikke knyttet til formindskelsen af en konstateret forurening, således som det kræves i henhold til direktivet.
27 Endelig har Kommissionen gjort gældende, at argumentet om, at det ikke er nødvendigt at fastlægge programmer med kvalitetsmålsætninger for de områder, hvor der ikke findes industrielle virksomheder, er grundløst. Selv om der ifølge de græske myndigheder ikke er industrianlæg, der indeholder stoffer fra liste II, i 24 af de 52 præfektorater, og vandområderne i disse præfektorater derfor er fritaget for forpligtelsen til at fastlægge et program i overensstemmelse med direktivets artikel 7, finder Kommissionen, at der meget vel kan forekomme andre forureningskilder i disse regioner. Denne forurening kan hidrøre fra sprøjtemidler, fiskeopdræt eller fra, at forskellige mindre kommercielle anlæg anvender kemiske stoffer i beskedent omfang. Forureningen af disse vandområder kan ligeledes skyldes de tilstødende regioner. I øvrigt har de græske myndigheder selv fastsat kvalitetsparametre for visse stoffer, der er opført på liste II for regioner, der ikke synes at have industrianlæg, såsom Florina og Kastoria.
28 Den græske regering har gjort gældende, at alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme direktivet, er blevet vedtaget.
29 I denne henseende har den for det første anført, at det den 4. juni 1997 er blevet besluttet at lade Det Ægæiske Universitet foretage en undersøgelse af situationen i Grækenland for så vidt angår de pågældende stoffer.
30 Ifølge regeringen blev første del af denne undersøgelse (oversigt over forureningskilder, giftige stoffer, der er opført på liste II, evaluering af oplysninger, udarbejdelse af en liste over stoffer, der kan forekomme i vandmiljøet, og udvikling af et net til overvågning af overfladevand for så vidt angår de pågældende stoffer) afsluttet i marts 1998.
31 Under den mundtlige forhandling har den græske regering nærmere anført, at der var blevet konstateret 35 stoffer i overfladevand i Grækenland, men at de hidrørte fra andre lande, navnlig via grænseoverskridende floder. Der er efterfølgende blevet udarbejdet et lovforslag, der fastsætter kvalitetsmålsætninger for overfladevand i forhold til udledninger af stoffer, der er opført i bilaget til direktivet. Forslaget vil i Grækenland blive anvendt på grænseværdierne for de pågældende stoffer i overfladevand, og de gældende foranstaltninger vil blive tilpasset efter dette forslag.
32 Ifølge den græske regering er anden del af undersøgelsen (udtagelse af prøver og analyser af overfladerecipientvand, foreløbige tekniske rapporter med resultaterne af prøverne og en endelig rapport med forslag til programmer til formindskelse af udledningerne i recipientvand af de stoffer, der er omfattet af bilaget til direktivet) blevet påbegyndt i juli 1998 og vil snart være gennemført.
33 Regeringen har for det andet gjort gældende, at der allerede er fastsat kvalitetsmålsætninger for recipientvand, der er særligt belastede af udledninger af farlige stoffer på bilagets liste II, for at opnå en formindskelse af denne forurening.
34 Regeringen har i denne forbindelse nævnt en række foranstaltninger, som er blevet truffet på lovgivningsmæssigt og administrativt niveau, såsom fællesministerielle bekendtgørelser, tværamtslige eller amtslige bekendtgørelser, og som ifølge regeringen er afgørende for udstedelsen af de nødvendige tilladelser til udledning af forurenende affald.
35 Indledningsvis bemærkes, at ifølge fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen (jf. dom af 25.11.1998, sag C-214/96, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 7661, præmis 25).
36 Den begrundede udtalelse, som Den Hellenske Republik blev opfordret til at efterkomme inden for en frist på to måneder, blev fremsat den 23. december 1996.
37 Det bemærkes endvidere, at den græske regering først den 4. juni 1997 besluttede at overdrage Det Ægæiske Universitet at undersøge situationen for så vidt angår de pågældende stoffer.
38 Den græske regering har vedgået, at første del af denne undersøgelse, der bl.a. omfattede udarbejdelsen af en oversigt over forureningskilder og en liste over stoffer, der kan forekomme i vandmiljøet, først blev færdiggjort i marts 1998. Regeringen kunne derfor ikke inden den fastsatte dato fremlægge fuldstændige oplysninger om, hvorvidt overfladevandet var forurenet med de stoffer, som undersøgelsen vedrører.
39 I den forbindelse bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at de programmer, som skal udarbejdes i henhold til direktivets artikel 7, skal være specifikke, og at målsætningen om reduktion af forureningen, der forfølges med generelle programmer, ikke nødvendigvis svarer til direktivets mere specifikke målsætning (jf. dom af 12.12.1996, sag C-298/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6747, præmis 22 og 26, af 11.6.1998, forenede sager C-232/95 og C-233/95, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3343, præmis 35, og af 21.1.1999, sag C-207/97, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 275, præmis 39).
40 Det følger af fast praksis, at de pågældende programmers særlige karakter består i, at de skal fastlægge en overordnet og sammenhængende politik, der indebærer en konkret og detaljeret planlægning, som dækker hele det nationale område og vedrører formindskelse af forurening forårsaget af samtlige de stoffer, som er opført på liste II, og som er relevante for de særlige forhold i hver enkelt medlemsstat, på grundlag af kvalitetsmålsætninger for recipientvand, som er fastsat i disse programmer. De adskiller sig således både fra et generelt saneringsprogram og fra en samlet indsats bestående af enkeltstående foranstaltninger til formindskelse af vandforureningen (dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 40).
41 Det skal tilføjes, at de i de forudgående tilladelser fastsatte emissionsnormer skal beregnes i forhold til de kvalitetsmålsætninger, som er opstillet i de pågældende programmer, på grundlag af en undersøgelse af recipientvande. Desuden skal disse programmer meddeles Kommissionen på en sådan måde, at der uden vanskeligheder kan ske en åben vurdering med henblik på deres sammenligning og en harmonisering af deres iværksættelse i samtlige medlemsstater (dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 41).
42 Selv om det antages, at visse af de foranstaltninger, som den græske regering har omtalt, kan bidrage til en formindskelse af forureningen af vandmiljøet, udgør de kun enkeltstående foranstaltninger og ikke en udmøntning af et overordnet og sammenhængende program for formindskelse af forureningen baseret på en vurdering af forholdene i recipientvandene med fastsættelse af kvalitetsmålsætninger (dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 45).
43 Det må herefter fastslås, at Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, idet den ikke har vedtaget programmer for formindskelse af forureningen, der indeholder kvalitetsmålsætninger for de farlige stoffer, som er opført på liste II, første led, i bilaget til direktivet.
44 For så vidt angår påstanden om, at det fastslås, at Den Hellenske Republik ligeledes har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, idet den ikke har gjort udledninger i vandområder, som kan indeholde disse farlige stoffer, betinget af en forudgående tilladelse fra den kompetente myndighed, som fastsætter emissionsnormerne på grundlag af kvalitetsmålsætninger, som skal være indeholdt i disse programmer, bemærkes, at da programmerne i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, ikke er blevet fastlagt, kan der heller ikke meddeles tilladelser i overensstemmelse med artikel 7, stk. 2 (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 27, 28 og 29). Denne påstand mister dermed sin genstand og skal ikke behandles yderligere.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
45 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Hellenske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Den Hellenske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, stk. 1, i Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø, idet den ikke har vedtaget programmer for formindskelse af forureningen, der indeholder kvalitetsmålsætninger for de farlige stoffer, som er opført på liste II, første led, i bilaget til direktivet.
2) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.