CELEX: 61990CJ0056
Direktiv 76/160/EØF
badevand

1 Ved staevning registreret paa Domstolens Justitskontor den 7. marts 1990 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i henhold af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Det Forenede Kongerige ved ikke at have truffet de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten i badeomraadet i Blackpool og ved Formby og Southport bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af artikel 3 i Raadets direktiv 76/160/EOEF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand (EFT 1976 L 31, s. 1, herefter benaevnt "direktivet"), har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4 og EOEF-traktatens artikel 5 og 189.
2 Ifoelge artikel 1, stk. 1, angaar direktivet kvaliteten af badevand, undtagen vand til terapeutiske formaal og vand i svoemmebassiner.
3 Stk. 2, litra a) og b), i samme artikel bestemmer, at der i dette direktiv forstaas ved:
a) "badevand", rindende eller stillestaaende ferskvand eller havvand, der
° af de kompetente myndigheder i hver stat udtrykkeligt er godkendt til badning, eller
° i hvilket badning ikke er forbudt, og som saedvanlig anvendes til dette formaal af et stort antal badende
b) "badeomraade", et omraade, hvor der findes badevand.
4 Direktivet paalaegger medlemsstaterne at fastsaette de vaerdier, der skal gaelde for badevandet med hensyn til de i bilaget anfoerte fysiske, kemiske og mikrobiologiske parametre. Disse vaerdier maa ikke vaere lempeligere end de i kolonne I i bilaget anfoerte vaerdier (artikel 2 og 3).
5 I henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, skal badevandskvaliteten inden ti aar efter meddelelsen af direktivet til den paagaeldende medlemsstat bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der fastsaettes i medfoer af artikel 3. For Det Forenede Kongeriges vedkommende udloeb denne frist den 31. december 1985. Med hensyn til badeomraader, der efter meddelelsen af direktivet oprettes af medlemsstaternes kompetente myndigheder, og som indrettes saerligt med henblik paa badning, skal de i bilaget fastsatte vaerdier overholdes, saa snart badning indledes, idet der dog gaelder en saerlig regel for de badeomraader, der oprettes inden for to aar efter meddelelsen (artikel 4, stk. 2).
6 Direktivets artikel 5, stk. 1, bestemmer, at ved anvendelsen af naevnte artikel 4, anses badevand for at vaere i overensstemmelse med de naevnte parametre, hvis stikproever udtaget som foreskrevet i de i bilaget fastsatte bestemmelser og paa ét og samme proeveudtagningssted viser, at vandet er i overensstemmelse med parametervaerdierne for den paagaeldende vandkvalitet for saa vidt angaar en i bestemmelsen naermere angivet procentdel af proeverne.
7 Direktivets artikel 12, stk. 1, forpligter medlemsstaterne til at saette de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden to aar efter dets meddelelse. For Det Forenede Kongeriges vedkommende udloeb denne frist den 31. december 1977.
8 Endelig tillader visse bestemmelser undtagelser fra de af direktivet paalagte forpligtelser:
° I medfoer af artikel 4, stk. 3, kan medlemsstaterne i ganske saerlige tilfaelde tillade undtagelser fra den frist paa ti aar, der er fastsat til at bringe badevandet i overensstemmelse med de i bilaget fastsatte parametre. Begrundelserne for en saadan undtagelse skal bygge paa en plan for administrationen af vandet inden for det paagaeldende omraade og skal senest seks aar efter meddelelsen af direktivet meddeles Kommissionen.
° I medfoer af artikel 5, stk. 2, tages overskridelser af de i artikel 3 omhandlede vaerdier, som skyldes oversvoemmelser, andre naturkatastrofer eller usaedvanlige meteorologiske forhold ikke i betragtning ved opgoerelse af de proever, som skal vaere i overensstemmelse med disse vaerdier.
° Artikel 8 tillader undtagelser for visse af de i bilaget fastsatte parametre som foelge af usaedvanlige meteorologisk eller geografiske forhold, eller hvor badevand er udsat for naturlig berigelse med bestemte stoffer ud over de graenser, der er fastsat i bilaget. Den medlemsstat, som goer brug af en undtagelsesbestemmelse, skal omgaaende underrette Kommissionen herom med angivelse af begrundelse og varighed.
9 Under den skriftlige forhandling for Domstolen frafaldt Kommissionen sit klagepunkt vedroerende badeomraadet ved Formby Point.
10 Hvad naermere angaar sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
Formaliteten
11 Det Forenede Kongerige har anfoert, at det den 19. oktober 1979 tilsendte Kommissionen en meddelelse, som indeholdt en opremsning af praecise kriterier til identificeringen af badevand henhoerende under direktivets anvendelsesomraade. Denne meddelelse er den 9. juli 1979 blevet tilsendt de kompetente myndigheder med henblik paa at gennemfoere direktivet i England og Wales. Paa baggrund af denne meddelelse, der bl.a. indeholdt en praecisering af det antal badende, som i henhold til direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), andet led, skal betragtes som "stort", blev 27 badevandsomraader identificeret som henhoerende under direktivets anvendelsesomraade og meddelt Kommissionen ved skrivelse af 18. december 1979. Det Forenede Kongerige understregede heri, at denne liste, der ikke omfattede det omtvistede badevand, ikke var endelig, idet adskillige lokale myndigheder ikke havde haft lejlighed til at fremkomme med deres bemaerkninger, samt at supplerende oplysninger i givet fald ville blive tilsendt Kommissionen i begyndelsen af det foelgende aar.
12 Den 18. juli 1980 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse til Det Forenede Kongerige angaaende den manglende gennemfoerelse af direktivet i Nordirland og Skotland. Det Forenede Kongerige svarede Kommissionen ved skrivelse af 18. september 1980, hvori det gjorde gaeldende, at intet vand i denne del af Det Forenede Kongerige opfyldte de fastsatte kriterier, og at det med hensyn til listen over badevand i England og Wales havde vist sig, at det ikke var noedvendigt med aendringer eller tilfoejelser.
13 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at eftersom Kommissionen ikke fremsatte indsigelser efter modtagelsen af dette svar, var det berettiget til at tro, at Kommissionen godkendte maaden, hvorpaa direktivet var blevet gennemfoert. Da Kommissionen foerst langt senere fremsatte indsigelser mod udelukkelsen af det omtvistede vand fra direktivets anvendelsesomraade, skabte den en retsusikkerhed, hvorved den tilsidesatte traktatens artikel 5, der paalaegger Kommissionen pligt til at samarbejde med medlemsstaterne. Foelgelig boer sagen afvises.
14 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.
15 Det bemaerkes herom alene, at Det Forenede Kongerige ikke af Kommissionens oprindelige passivitet kunne udlede, at denne godkendte de meddelte kriterier samt maaden, hvorpaa de var blevet anvendt. Hverken traktatens artikel 5 eller direktivets bestemmelser forpligtede Kommissionen til inden for en bestemt frist at tage stilling til den maade, hvorpaa Det Forenede Kongerige gennemfoerte direktivets artikel 1. Kommissionen var saaledes berettiget til at fremsaette sine indsigelser paa et af denne valgt tidspunkt, og intet var til hinder for, at den derefter indledte denne traktatbrudssag.
16 Det Forenede Kongerige har endvidere til stoette for afvisningspaastanden gjort gaeldende, at det var fysisk umuligt at traeffe de noedvendige foranstaltninger til at bringe den omtvistede vandkvalitet i overensstemmelse med kravene i direktivet inden for den frist paa to maaneder, som var fastsat i den begrundede udtalelse af 2. februar 1988.
17 Denne argumentation kan heller ikke tiltraedes.
18 Ifoelge Domstolens praksis (jf. herved dom af 2.2.1988, sag 293/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 305, praemis 14) skal der ved afgoerelsen af, om den i den begrundede udtalelse fastsatte frist er rimelig, tages hensyn til samtlige konkrete omstaendigheder.
19 Det bemaerkes herom alene, at Kommissionen ved skrivelser af henholdsvis 3. april og 30. juli 1986, dvs. naesten to aar foer den begrundede udtalelse, havde gjort Det Forenede Kongerige opmaerksom paa situationen vedroerende badeomraaderne i Blackpool og ved Formby og Southport. Under disse omstaendigheder maa den omtvistede frist anses for rimelig. I oevrigt kunne Det Forenede Kongerige under alle omstaendigheder have forbudt badning i de paagaeldende omraader. Som Kommissionen ligeledes bemaerkede under retsmoedet, har andre medlemsstater forbudt badning i vand, hvis kvalitet ikke var i overensstemmelse med direktivet.
20 Det Forenede Kongerige har endelig gjort gaeldende, at sagen boer afvises, da direktivet ikke paalaegger medlemsstaterne nogen forpligtelse til at opnaa et bestemt resultat, men udelukkende forpligter dem til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre overensstemmelsen med de i direktivet indeholdte vaerdier.
21 Denne argumentation angaar sagens realitet og maa derfor behandles ved vurderingen af, om soegsmaalet er begrundet.
22 Det fremgaar af det anfoerte, at sagen kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
Vandet ved Ainsdale
23 Det Forenede Kongerige har bestridt det paastaaede traktatbrud for saa vidt angaar vandkvaliteten ved Ainsdale, som er beliggende mellem Southport og Formby Point.
24 Hertil har Kommissionen anfoert, at Det Forenede Kongerige i skrivelse af 6. juni 1988, som svar paa de begrundede udtalelser af 2. februar, indroemmede, at en forbedring af vandkvaliteten ved Ainsdale var noedvendig for at opnaa de i direktivet fastsatte parametre og foelgelig havde erkendt, at disse parametre ikke var overholdt.
25 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.
26 Det bemaerkes, at Kommissionen ikke har bestridt de af Det Forenede Kongerige paaberaabte proeveudtagningsresultater, som var fremfoert i dets svarskrift for at bevise, at vandkvaliteten ved Ainsdale var forbedret og opfyldte de i direktivet indeholdte krav.
27 Da Kommissionen ikke under disse omstaendigheder har bevist noget traktatbrud vedroerende vandet ved Ainsdale, boer sagsoegte frifindes i det omfang, soegsmaalet vedroerer dette vand.
Vandet i Blackpool og ved Southport
28 Det Forenede Kongerige har ikke bestridt, at kvaliteten af badevandet i Blackpool og ved Southport stadig ikke er i overensstemmelse med direktivet. Det Forenede Kongerige har dog anfoert, at det ikke har gjort sig skyldig i noget traktatbrud. Foerst og fremmest, fordi hverken den i artikel 4, stk. 1, indeholdte frist paa ti aar til at sikre, at vandkvaliteten bringes i overensstemmelse med direktivets krav, eller den i stk. 3 i samme bestemmelse indeholdte frist paa seks aar til at meddele undtagelser til den naevnte ti-aars frist er udloebet, for saa vidt angaar ovennaevnte badevandsomraader. Endvidere kan manglende overholdelse af den i artikel 4, stk. 3, indeholdte frist paa seks aar, saafremt en saadan maatte foreligge, ikke forhindre Det Forenede Kongerige i at tillade undtagelser i medfoer af denne bestemmelse. Endelig paalaegger direktivet ikke medlemsstaterne at opnaa et bestemt resultat, men forpligter dem alene til at traeffe alle noedvendige foranstaltninger, saaledes som Det Forenede Kongerige har gjort, for at efterkomme de foreskrevne vaerdier.
De i direktivets artikel 4, stk. 1 og 3, fastsatte frister
29 Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende, at den i direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), andet led, indeholdte definitionen af badevand er for vag til, at medlemsstaterne kan identificere det vand, der henhoerer under dets anvendelsesomraade. Foelgelig maa indholdet af dette begreb naermere praeciseres, hvilket indebaerer en vis skoensbefoejelse for medlemsstaterne.
30 Det Forenede Kongerige har anfoert, at det var under udoevelsen af denne befoejelse, at det fastsatte de i ovennaevnte skrivelse af 19. oktober 1979 indeholdte kriterier og ved hjaelp heraf udarbejdede en liste over badevand henhoerende under direktivets anvendelsesomraade. Efterfoelgende viste det sig noedvendigt at aendre de naevnte kriterier, idet der ikke blot blev taget hensyn til antallet af badende, men ligeledes til visse faciliteter i badeomraaderne, saasom toiletter, omklaedningskabiner, parkeringspladser samt tilstedevaerelse af livreddere.
31 Ifoelge Det Forenede Kongerige var der i 1985 blevet identificeret 350 badevandsomraader, som opfyldte disse kriterier, og flere omraader blev senere tilfoejet. Det omtvistede badevand er omfattet af de nye kriterier og henhoerer foelgelig under badevand identificeret paa denne maade.
32 Det Forenede Kongerige har anfoert, at af retssikkerhedshensyn skal direktivets artikel 4, stk. 1 og 3, fortolkes saaledes, at for badevand identificeret i henhold til de nye kriterier loeber baade fristen paa ti aar til at sikre, at badevandet bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i direktivets bilag, og fristen paa seks aar til at meddele undtagelser fra naevnte ti-aars frist, fra det tidspunkt, hvor vandet identificeres som badevand i henhold til direktivet og ikke fra det tidspunkt, hvor direktivet meddeles.
33 Herom bemaerkes, at ifoelge direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), andet led, skal "badevand" forstaas som rindende eller stillestaaende ferskvand eller havvand, i hvilket badning ikke er forbudt, og som saedvanlig anvendes til dette formaal af et stort antal badende. Dette begreb skal fortolkes i lyset af direktivets overordnede maal, som er udtrykt i dets to foerste betragtninger, ifoelge hvilke "beskyttelsen af miljoeet og den offentlige sundhed goer det noedvendigt at formindske forureningen af badevand og at beskytte dette mod yderligere forringelse" og "kontrol af badevandet er paakraevet for inden for faellesmarkedets rammer at virkeliggoere Faellesskabets maal med hensyn til forbedring af levevilkaarene, den harmoniske udvikling af den oekonomiske virksomhed i Faellesskabet som helhed samt en varig og afbalanceret ekspansion".
34 Disse maal vil ikke kunne opfyldes, saafremt vandet i badeomraader med faciliteter saasom omklaedningskabiner, toiletter, afmaerkning af badeomraader samt tilstedevaerelse af livreddere faldt uden for direktivets anvendelsesomraade, udelukkende fordi antallet af badende var under en vis graense. Saadanne faciliteter samt tilstedevaerelsen af livreddere indicerer, at badeomraadet besoeges af et stort antal badende, hvis sundhed skal beskyttes.
35 Badeomraaderne i Blackpool og ved Southport har laenge vaeret badeomraader, som opfylder ovennaevnte kriterier. Foelgelig burde de fra meddelelsen af direktivet have vaeret anset for badeomraader i dettes forstand.
36 Heraf foelger, at Det Forenede Kongerige hverken kan paaberaabe sig ovennaevnte skrivelse af 19. oktober 1979 eller listen over badevand, som i loebet af 1979 blev etableret under anvendelse af de i skrivelsen naevnte kriterier, til stoette for ikke, vedroerende det omtvistede vand, at overholde de i direktivets artikel 4, stk. 1 og stk. 3, indeholdte frister, som ifoelge bestemmelsens ordlyden loeber fra den dato, hvor direktivet meddeles.
37 Hvad angaar argumentet om retsusikkerhed bemaerkes alene, som det ligeledes fremgaar af praemis 15, at Det Forenede Kongerige ikke af Kommissionens manglende indsigelse mod disse kriterier og listen kunne udlede, at Kommissionen fandt, at kriterierne opfyldte direktivets krav.
Foelgerne af en manglende overholdelse af den i artikel 4, stk. 3, indeholdte frist
38 Det Forenede Kongerige har yderligere gjort gaeldende, at det under alle omstaendigheder er i strid med proportionalitetsprincipper, at antage, at en medlemsstats manglende overholdelse af den i direktivets artikel 4, stk. 3, indeholdte frist afskaerer denne fra retten til at tillade undtagelser fra den i bestemmelsens stk. 1 indeholdte frist paa ti aar, idet en saadan fortolkning ville sidestille en medlemsstat, som ikke havde noget grundlag for undtagelsen, med en medlemsstat, hvis undtagelse var begrundet, men ikke meddelt i rette tid.
39 Det bemaerkes herom alene, at den paagaeldende frist har til formaal saa vidt muligt at sikre, at badevandet trods en undtagelse bringes i overensstemmelse med direktivet inden for den i artikel 4, stk. 1, naevnte frist paa ti aar, navnlig ved hjaelp af de initiativer, som Kommissionen i medfoer af bestemmelsens stk. 3 kan tage. Dette maal vil imidlertid blive bragt i fare, saafremt den af Det Forenede Kongerige fremfoerte fortolkning blev accepteret.
Karakteren af de af direktivet paalagte forpligtelser
40 Ifoelge Det Forenede Kongerige paalaegger direktivet alene medlemsstaterne at traeffe alle praktisk mulige foranstaltninger for at sikre overensstemmelse med de graensevaerdier, der fastsaettes i medfoer af direktivets artikel 3. I Det Forenede Kongerige er de noedvendige forarbejder i forbindelse hermed blevet udfoert, og anlaegsarbejder paabegyndt, hvilket vil goere det muligt at bringe det omtvistede badevand i overensstemmelse med direktivet i 1995. Saadanne anlaegsarbejder tager noedvendigvis lang tid, saerligt fordi de i mindst muligt omfang skal paavirke det paagaeldende byomraades indbyggere og aktiviteter. Det Forenede Kongerige har tilfoejet, at Kommissionen ikke oplyste det om de foranstaltninger, der kunne have gjort det muligt at sikre en hurtigere gennemfoerelse af direktivet, hvad angaar det omtvistede vand.
41 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.
42 Det fremgaar af direktivets artikel 4, stk. 1, at medlemsstaterne traeffer alle noedvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten inden ti aar efter meddelelsen af direktivet bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der fastsaettes i medfoer af artikel 3. Denne frist er laengere end fristen for at efterkomme direktivet, nemlig to aar efter dets meddelelse (artikel 12, stk. 1), for saaledes at goere det muligt for medlemsstaterne at opfylde ovennaevnte krav.
43 De eneste undtagelser fra medlemsstaternes forpligtelse til at bringe deres badevand i overensstemmelse med direktivets krav er de i artikel 4, stk. 3, artikel 5, stk. 2, og artikel 8 indeholdte undtagelser, hvis indhold er angivet ovenfor. Heraf foelger, at direktivet paalaegger medlemsstaterne at traeffe foranstaltninger med henblik paa at naa et bestemt resultat, hvorfor disse ikke, bortset fra naevnte undtagelser, kan goere saerlige omstaendigheder gaeldende som begrundelse for ikke at overholde denne forpligtelse.
44 Foelgelig kan det af Det Forenede Kongerige anfoerte argument, hvorefter det har truffet alle praktisk mulige foranstaltninger, ikke begrunde tilsidesaettelsen af forpligtelsen til mindst at bringe det omtvistede vand i overensstemmelse med direktivets bilag, da der ikke er tale om de heri udtrykkeligt fastsatte undtagelser.
45 Det Forenede Kongerige har anfoert, at saafremt denne fortolkning kunne goeres gaeldende, ville enhver overskridelse af de i direktivets bilag fastsatte graensevaerdier udgoere en tilsidesaettelse af direktivets artikel 4, stk. 1, selv om den paagaeldende medlemsstat havde truffet alle praktisk mulige foranstaltninger for at undgaa saadanne overskridelser.
46 Selv om det antages, at det var fysisk umuligt at udfoere de i medfoer af direktivet paalagte forpligtelser, og at dette forhold kunne begrunde en tilsidesaettelse af disse, bemaerkes, som generaladvokaten har fremfoert i punkt 56 i sit forslag, at Det Forenede Kongerige ikke i denne sag har bevist, at der foreligger en saadan umulighed.
47 Som det fremgaar af det anfoerte, maa det herefter fastslaas, at Det Forenede Kongerige ved ikke at have truffet de noedvendige foranstaltninger til at sikre, at badevandskvaliteten i badeomraaderne i Blackpool og ved Southport bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af artikel 3 i Raadets direktiv 76/160/EOEF af 8. december 1975, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktaten.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
48 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Det Forenede Kongerige har tabt sagen og tilpligtes derfor at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Det Forenede Kongerige har ved ikke at have truffet de noedvendige foranstaltninger til at sikre, at badevandskvaliteten i badeomraaderne i Blackpool og ved Southport bringes i overensstemmelse med de graensevaerdier, der er fastsat i medfoer af artikel 3 i Raadets direktiv 76/160/EOEF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand, tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktaten.
2) I oevrigt frifindes sagsoegte.
3) Det Forenede Kongerige betaler sagens omkostninger.