CELEX: 62005CJ0039
Recurso de casación
Acceso a los documentos de las instituciones
Reglamento (CE) nº 1049/2001
Dictámenes jurídicos

Mediante sus recursos de casación, el Reino de Suecia (asunto C-39/05 P) y el Sr. Turco (asunto C-52/05 P) solicitan la anulación de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 23 de noviembre de 2004, Turco/Consejo (
T-84/03, Rec. p. II-4061
; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), en la medida en que mediante ésta se desestimó el recurso del Sr. Turco relativo a la anulación de la decisión del Consejo de la Unión Europea de 19 de diciembre de 2002 por la que se le denegó el acceso a un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo referente a una propuesta de directiva del Consejo en la que se establecían normas mínimas relativas a la recepción de los solicitantes de asilo en los Estados miembros (en lo sucesivo, «decisión controvertida»). El Reino de Suecia solicita, además, que el propio Tribunal de Justicia resuelva directamente dicho recurso anulando la decisión controvertida.
Los motivos invocados por los recurrentes en los recursos de casación instan al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre el alcance y la aplicación de la excepción a la obligación de divulgar documentos prevista, en el supuesto de perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico, en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento (CE) n
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO L 145, p. 43
).
Marco jurídico
El artículo 255 CE garantiza, en particular a todo ciudadano de la Unión Europea, el derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión de las Comunidades Europeas, con arreglo a los principios y las condiciones que se establezcan por el Consejo por motivos de interés público o privado.
El Consejo adoptó el Reglamento n
o
1049/2001 sobre la base del artículo 255 CE, apartado 2.
Los considerandos primero a cuarto, sexto y undécimo de dicho Reglamento están redactados como sigue:
«(1)
El Tratado de la Unión Europea introduce el concepto de apertura en el párrafo segundo de su artículo 1, en virtud del cual el presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible.
(2)
La apertura permite garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, así como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración para con los ciudadanos en un sistema democrático. La apertura contribuye a reforzar los principios de democracia y respeto de los derechos fundamentales contemplados en el artículo 6 del Tratado UE y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
(3)
En las conclusiones de las reuniones del Consejo Europeo de Birmingham, de Edimburgo y de Copenhague se subrayó la necesidad de garantizar una mayor transparencia en el trabajo de las instituciones de la Unión. El presente Reglamento consolida las iniciativas ya adoptadas por las instituciones con vistas a aumentar la transparencia del proceso de toma de decisiones.
(4)
El presente Reglamento tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos y determinar los principios generales y los límites que han de regularlo de conformidad con el apartado 2 del artículo 255 del Tratado CE.
[…]
(6)
Se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos en los casos en que las instituciones actúen en su capacidad legislativa, incluso por delegación de poderes, al mismo tiempo que se preserva la eficacia de su procedimiento de toma de decisiones. Se debe dar acceso directo a dichos documentos en la mayor medida posible.
[…]
(11)
En principio, todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al público. No obstante, deben ser protegidos determinados intereses públicos y privados a través de excepciones. Conviene que, cuando sea necesario, las instituciones puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones. […]»
Bajo el título «Objeto», el artículo 1, letra a), del Reglamento n
o
1049/2001 manifiesta que el objeto de éste es «definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (en lo sucesivo denominadas “las instituciones”) al que se refiere el artículo 255 del Tratado CE, de modo que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos».
Bajo el título «Beneficiarios y ámbito de aplicación», el artículo 2, apartado 1, de este mismo Reglamento reconoce a todo ciudadano de la Unión y a toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro el derecho a acceder a los documentos de las instituciones, «con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento».
Titulado «Excepciones», el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001 establece:
«[…]
2.   Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
[…]
—
los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,
[…]
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
3.   Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
[…]
6.   En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.
7.   Las excepciones, tal y como se hayan establecido en los apartados 1, 2 y 3 sólo se aplicarán durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento. Podrán aplicarse las excepciones durante un período máximo de 30 años. […]»
El artículo 12, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001 dispone que se debería facilitar el acceso directo a los documentos elaborados o recibidos en el marco de los procedimientos de adopción de actos jurídicamente vinculantes para o en los Estados miembros, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9.
Hechos que originaron el litigio
El 22 de octubre de 2002, el Sr. Turco solicitó al Consejo acceder a los documentos mencionados en el orden del día de la reunión del Consejo «Justicia y Asuntos de Interior» que se celebró en Luxemburgo los días 14 y 15 de octubre de 2002, entre los que figuraba, con el n
o
9077/02, un dictamen de su Servicio Jurídico relativo a una propuesta de directiva del Consejo por la que se establecían normas mínimas relativas a la recepción de los solicitantes de asilo en los Estados miembros.
Por lo que respecta a dicho dictamen, el Consejo le denegó el acceso el 5 de noviembre de 2002, basándose en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001. La denegación se motivaba como sigue:
«El documento [n
o
] 9077/02 es un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo relativo a una propuesta de directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas relativas a la recepción de los solicitantes de asilo en los Estados miembros.
Habida cuenta de su contenido, la divulgación de dicho documento podría suponer un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico interno del Consejo, previsto en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento [n
o
1049/2001]. A falta de cualquier razón específica que indique que la divulgación de dicho documento lleve aparejado un determinado interés público preponderante, la Secretaría General ha llegado a la conclusión, tras haber ponderado los intereses, de que el interés de la protección del asesoramiento jurídico interno tiene prioridad sobre el interés público y, por consiguiente, ha decidido denegar el acceso a dicho documento, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, [de dicho] Reglamento. Esta excepción comprende el contenido íntegro del documento. En consecuencia, no es posible dar un acceso parcial a éste, con arreglo al artículo 4, apartado 6, [del citado] Reglamento.»
El 22 de noviembre de 2002, el Sr. Turco presentó al Consejo una solicitud confirmatoria, a fin de conseguir que éste reconsiderase su postura, en la que alegaba que el Consejo había aplicado erróneamente las excepciones al derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones establecidas en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento n
o
1049/2001 y sostenía que el principio de democracia y de participación de los ciudadanos en el proceso legislativo constituye un interés público superior que justificaba la divulgación, en particular, del dictamen jurídico de que se trata.
Mediante la decisión controvertida, el Consejo, por lo que respecta a dicho dictamen, aceptó divulgar su párrafo introductorio, en el que se señala que el dictamen contiene el asesoramiento del Servicio Jurídico del Consejo sobre la cuestión de la competencia comunitaria en materia de acceso de nacionales de países terceros al mercado de trabajo; pero rechazó reconsiderar su postura en todo lo demás. Justificó esta confirmación de la denegación de acceso, en lo esencial, por el hecho de que, por un lado, los dictámenes de su Servicio Jurídico merecen especial protección porque constituyen un instrumento importante que le permite cerciorarse de la compatibilidad de sus actos con el Derecho comunitario y hacer avanzar la discusión relativa a los aspectos jurídicos de que se trate. Por otro lado, su divulgación podría generar incertidumbre en cuanto a la legalidad de los actos legislativos adoptados a raíz de dichos dictámenes y, por lo tanto, poner en peligro la seguridad jurídica y la estabilidad del ordenamiento jurídico comunitario. En cuanto a la existencia de un interés público superior invocado por el Sr. Turco, el Consejo alegó lo siguiente:
«El Consejo considera que el mero hecho de que la divulgación de dichos documentos, que contienen el asesoramiento del Servicio Jurídico sobre cuestiones jurídicas planteadas en el debate sobre iniciativas legislativas, favorezca el interés general de aumentar la transparencia y la apertura del proceso de toma de decisiones de la institución no constituye un interés público preponderante. De hecho, este criterio puede aplicarse a cualesquiera opiniones escritas o documentos similares del Servicio Jurídico, lo que haría que fuera prácticamente imposible que el Consejo denegara el acceso a cualquier dictamen del Servicio Jurídico en virtud del Reglamento n
o
1049/2001. El Consejo considera que tal resultado es manifiestamente contrario a la voluntad del legislador, tal y como viene expresada en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, porque privaría a dicha disposición de todo efecto útil.»
Procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y sentencia recurrida
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 28 de febrero de 2003, el demandante interpuso un recurso de anulación contra la decisión controvertida. En apoyo de dicho recurso, invocó, por lo que se refiere a la denegación de acceso al dictamen jurídico de que se trata, un motivo único basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, dividido en tres partes.
En primer lugar, con carácter principal, alegó la existencia de un error en cuanto a la base jurídica de la decisión controvertida, puesto que los dictámenes jurídicos elaborados en el contexto del examen de propuestas legislativas están comprendidos, en su opinión, en la excepción recogida en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n
o
1049/2001 y no en la contemplada en el artículo 4, apartado 2, de dicho Reglamento, que sólo se refiere a los dictámenes jurídicos elaborados en el marco de procedimientos judiciales.
Esta interpretación fue rechazada por el Tribunal de Primera Instancia, que declaró que va contra la letra de dicho artículo 4, apartado 2, que no supone tal restricción, y que llevaría a privar de todo efecto útil la mención del asesoramiento jurídico entre las excepciones previstas en el Reglamento n
o
1049/2001, ya que el legislador comunitario deseó recoger en esta disposición una excepción relativa al asesoramiento jurídico distinta de la relativa a los procedimientos judiciales. Así, consideró que los dictámenes jurídicos elaborados por el Servicio Jurídico del Consejo en el contexto de procedimientos judiciales están ya contemplados en la excepción relativa a la protección de dichos procedimientos. En consecuencia, según el Tribunal de Primera Instancia, el Consejo pudo basarse válidamente en la excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001 para determinar si debía dar acceso al recurrente al dictamen jurídico de que se trataba.
En segundo lugar, el Sr. Turco invocó, con carácter subsidiario, la aplicación errónea del referido artículo 4, apartado 2, al haber considerado el Consejo equivocadamente que los dictámenes elaborados por su Servicio Jurídico merecen, por naturaleza, la protección que garantiza dicha disposición. Además, según el Sr. Turco, el Consejo no debía basarse en presunciones de carácter general y sólo podía pronunciarse sobre la aplicación de la excepción de que se trata caso por caso, tras el examen concreto cada dictamen jurídico cuya divulgación se solicite. Asimismo, el Sr. Turco rebatió la pertinencia de la necesidad de protección del dictamen jurídico de que se trata alegada por el Consejo en la decisión controvertida.
Sobre este particular, el Tribunal de Primera Instancia declaró que la divulgación de dictámenes tales como el dictamen jurídico de que se trata, por un lado, podría dar lugar a dudas sobre la legalidad de los actos legislativos sobre los que versen dichos dictámenes y, por otro lado, podría comprometer la independencia del asesoramiento del Servicio Jurídico del Consejo, de modo que el Consejo no incurrió en error de apreciación al considerar que existe un interés general en proteger dictámenes jurídicos como el de autos. Además, el Tribunal de Primera Instancia señaló que la motivación de la denegación parcial de acceso al dictamen jurídico en cuestión y la decisión de divulgar su párrafo introductorio demuestran que el Consejo había examinado el contenido de dicho dictamen. A este respecto, se expresó en los apartados 69 a 80 de la sentencia recurrida en los siguientes términos:
«69
Es preciso señalar que la institución está obligada a apreciar, en cada caso concreto, si los documentos cuya divulgación se solicita están amparados efectivamente por alguna de las excepciones enumeradas en el Reglamento n
o
1049/2001 (véase, por analogía, respecto de la Decisión 94/90[/CECA, CE, Euratom], la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 2000, Países Bajos y Van der Wal/Comisión, asuntos acumulados
C-174/98 P y C-189/98 P, Rec. p. I-1
, apartado 24).
En el presente caso, es preciso señalar que el documento de que se trata es un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo relativo a una propuesta de directiva del Consejo que establece normas mínimas para la recepción de los solicitantes de asilo en los Estados miembros.
Sin embargo, el hecho de que el documento de que se trata sea un dictamen jurídico no puede justificar por sí solo la aplicación de la excepción invocada. En efecto, como se ha recordado anteriormente, cualquier excepción al derecho de acceso a los documentos de las instituciones comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento n
o
1049/2001 debe interpretarse y aplicarse de forma estricta (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de septiembre de 2000, Denkavit Nederland/Comisión,
T-20/99, Rec. p. II-3011
, apartado 45).
Por consiguiente, corresponde al Tribunal de Primera Instancia comprobar si, en el presente caso, el Consejo no incurrió en un error de apreciación al considerar, con arreglo al artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001, que la divulgación del dictamen jurídico de que se trata supone un perjuicio para la protección de que puede disfrutar este tipo de documento.
Para justificar su negativa a divulgar la totalidad del dictamen jurídico de que se trata, el Consejo alega en la decisión [controvertida], esencialmente, que los dictámenes de su Servicio Jurídico constituyen un instrumento importante que le permiten cerciorarse de la compatibilidad de sus actos con el Derecho comunitario y hacer avanzar la discusión relativa a los aspectos jurídicos de que se trate. Asimismo alega que de tal divulgación puede derivarse una incertidumbre en cuanto a la legalidad de los actos legislativos adoptados a raíz de dichos dictámenes. El Consejo también hace referencia a las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en el asunto que dio lugar a la sentencia [del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1995,] España/Consejo [(
C-350/92, Rec. p. I-1985
)], así como al auto [del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 3 de marzo de 1998,] Carlsen y otros/Consejo, [(
T-610/97 R, Rec. p. II-485
)], y a la sentencia [del Tribunal de Primera Instancia de 8 de noviembre de 2000,] Ghignone y otros/Consejo [(
T-44/97, RecFP pp. I-A-223 y II-1023
)].
Es cierto que dicha motivación, acerca de la necesidad de protección invocada, parece referirse a todos los dictámenes jurídicos del Consejo relativos a actos legislativos y no específicamente al dictamen jurídico de que se trata. Sin embargo, la generalidad de la motivación del Consejo se justifica por el hecho de que la evocación de información adicional, en particular sobre el contenido del dictamen jurídico de que se trata, privaría de finalidad a la excepción invocada.
Además, aun cuando el Consejo denegó, en un primer momento, el acceso del demandante al dictamen jurídico de que se trata, de la decisión [controvertida] se desprende que finalmente aceptó divulgar el párrafo único introductorio del citado dictamen. En dicho párrafo introductorio se señala que el dictamen de que se trata contiene el asesoramiento del Servicio Jurídico del Consejo sobre la cuestión de la competencia comunitaria en materia de acceso de nacionales de países terceros al mercado de trabajo.
De lo anterior se deduce que es infundado el motivo según el cual el Consejo no examinó el contenido del dictamen jurídico de que se trata con objeto de pronunciarse sobre la solicitud de acceso controvertida.
En cuanto a la pertinencia de la necesidad de protección de dicho dictamen invocada por el Consejo en la decisión [controvertida], el Tribunal de Primera Instancia considera que la divulgación del dictamen jurídico de que se trata tiene como efecto hacer públicos los debates internos del Consejo referentes a la cuestión de la competencia comunitaria en materia de acceso de nacionales de terceros países al mercado de trabajo y, más en general, relativos a la cuestión de la legalidad del acto legislativo sobre el que versa.
La divulgación de tal dictamen puede, habida cuenta de la naturaleza particular de dichos documentos, dar lugar a una duda sobre la legalidad del acto legislativo de que se trata.
Además, es preciso señalar que el Consejo puede legítimamente considerar que la independencia del asesoramiento de su Servicio Jurídico, realizado a solicitud de otros servicios de dicha institución o al menos dirigido a éstos, puede constituir un interés que se ha de proteger. A este respecto, el demandante no ha explicado en qué medida, en las circunstancias del presente caso, la divulgación del dictamen jurídico de que se trata contribuiría a proteger al Servicio Jurídico del Consejo de influencias exteriores ilegítimas.
Habida cuenta de lo anterior, el Consejo no incurrió en error de apreciación al considerar que existía un interés en proteger el dictamen jurídico de que se trata.»
En tercer lugar, el Sr. Turco sostuvo, siempre con carácter subsidiario, que el principio de transparencia constituye un «interés público superior» en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001 y que el dictamen jurídico de que se trata debía haberse divulgado, en cualquier caso, en virtud de dicho principio.
Por lo que respecta a esta parte del motivo, el Tribunal de Primera Instancia declaró, en los apartados 82 a 85 de la sentencia recurrida que el Consejo podía legítimamente considerar que el interés público superior que puede justificar la divulgación de un documento debe, por lo general, ser distinto de los principios invocados por el Sr. Turco, que subyacen en el Reglamento n
o
1049/2001 en su totalidad, y ello en los siguientes términos:
«82
[…] es preciso señalar que dichos principios son aplicados por todas las disposiciones del Reglamento n
o
1049/2001, como ponen de manifiesto los considerandos primero y segundo de dicho Reglamento, que hacen referencia expresamente a los principios de apertura, democracia y mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones […]
Por tanto, el interés público superior, mencionado en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, que puede justificar la divulgación de un documento que suponga un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico debe, en principio, ser distinto de los principios anteriormente mencionados que subyacen en dicho Reglamento. En su defecto, corresponde como mínimo al solicitante acreditar que, habida cuenta de las circunstancias específicas del caso, la invocación de esos mismos principios resulta de tal intensidad que supera la necesidad de protección del documento controvertido. Sin embargo, no ocurre así en el caso de autos.
Además, si bien es posible que la propia institución de que se trata identifique un interés público superior que pueda justificar la divulgación de dicho documento, corresponde al solicitante que pretende hacer valer tal interés invocarlo en su solicitud para instar a la institución a pronunciarse al respecto.
En el presente caso, puesto que el Consejo no incurrió en un error de apreciación al considerar que los intereses públicos superiores invocados por el demandante no justificaban la divulgación del dictamen jurídico de que se trata, no cabe reprocharle no haber identificado otros intereses públicos superiores.»
En consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia desestimó el recurso en lo referente a la denegación de acceso al dictamen jurídico de que se trata.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
Mediante sus recursos de casación, el Reino de Suecia y el Sr. Turco solicitan la anulación de la sentencia recurrida en la medida en que deniega al Sr. Turco el acceso al dictamen jurídico de que se trata. El Reino de Suecia insta asimismo al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre el recurso anulando la decisión controvertida. El Sr. Turco, en cambio, solicita que, si resulta necesario, se devuelva el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que lo juzgue de nuevo.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de abril de 2005 se acumularon ambos recursos de casación a efectos de las fases escrita y oral, así como de la sentencia.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 2005 se admitió la intervención del Reino de los Países Bajos en apoyo de las pretensiones de los recurrentes.
El Reino de Dinamarca, el Reino de los Países Bajos y la República de Finlandia solicitan que se estimen los recursos de casación.
El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, el Consejo y la Comisión solicitan que se desestimen los recursos de casación.
Sobre los recursos de casación
En los recursos de casación se formulan cinco motivos, de los cuales los tres primeros remiten a las tres partes del motivo invocado por el Sr. Turco en primera instancia.
En primer lugar, el Sr. Turco, apoyado por el Reino de los Países Bajos, invoca un error de interpretación del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001 en que incurre el Tribunal de Primera Instancia, que estimó erróneamente que los dictámenes jurídicos relativos a propuestas legislativas pueden estar comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha disposición, mientras que únicamente puede aplicarse a tales dictámenes el artículo 4, apartado 3, de dicho Reglamento.
En segundo lugar, el Reino de Suecia y el Sr. Turco, apoyados por el Reino de los Países Bajos y la República de Finlandia, alegan que el Tribunal de Primera Instancia aplicó erróneamente el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001, al declarar que los dictámenes jurídicos del Servicio Jurídico del Consejo relativos a propuestas legislativas están comprendidos, por su naturaleza, en la excepción prevista en dicha disposición.
En tercer lugar, el Reino de Suecia y el Sr. Turco, apoyados por el Reino de los Países Bajos y la República de Finlandia, reprochan al Tribunal de Primera Instancia haber interpretado y aplicado de forma inexacta el concepto de interés público superior que puede justificar, en virtud del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, la divulgación de un documento amparado, en principio, por la excepción de confidencialidad establecida en esta misma disposición para el asesoramiento jurídico.
Los dos últimos motivos planteados por el Sr. Turco invocan, por un lado, el principio de que el ordenamiento jurídico comunitario se basa en la norma jurídica y, por otro, la insuficiencia de motivación.
Observaciones preliminares
Antes de abordar los motivos invocados en apoyo de los recursos de casación, es preciso recordar las normas pertinentes relativas, por un lado, al examen que debe realizar el Consejo cuando se le solicita la divulgación de un dictamen de su Servicio Jurídico relativo a un proceso legislativo y, por otro lado, a la motivación que le incumbe proporcionar para justificar una eventual denegación de divulgación.
Examen que debe realizar la institución
El Reglamento n
o
1049/2001 tiene por objeto, como indican su cuarto considerando y su artículo 1, garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones.
A tenor de su primer considerando, dicho Reglamento se inscribe en la voluntad expresada en el artículo 1, párrafo segundo, del Tratado UE, introducido por el Tratado de Amsterdam, de marcar una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible. Como recuerda el segundo considerando de dicho Reglamento, el derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones está ligado al carácter democrático de éstas.
Cuando se solicita al Consejo la divulgación de un documento, aquél está obligado a apreciar, en cada caso, si dicho documento está comprendido en las excepciones al derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001.
A la vista de los objetivos perseguidos por dicho Reglamento, dichas excepciones deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (véase la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión y otros,
C-64/05 P, Rec. p. I-11389
, apartado 66).
En lo que atañe a la excepción correspondiente al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001, el examen que ha de realizar el Consejo cuando se le solicita la divulgación de un documento debe desarrollarse en tres tiempos, conforme a los tres criterios que figuran en dicha disposición.
En un primer momento, el Consejo debe cerciorarse de que el documento cuya divulgación se solicita se refiere a un dictamen jurídico y, en caso afirmativo, determinar las partes a las que efectivamente afecta y que, por tanto, pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha excepción.
En efecto, que un documento se titule «dictamen jurídico» no implica automáticamente que deba disfrutar de la protección del asesoramiento jurídico garantizada por el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001. Más allá de su denominación, incumbe a la institución cerciorarse de que dicho documento contiene realmente un dictamen de esta naturaleza.
En un segundo momento, el Consejo debe examinar si la divulgación de las partes del documento de que se trata que se considera que contienen asesoramiento jurídico «[supone] un perjuicio para la protección» de dicho asesoramiento.
Sobre este particular, es preciso señalar que ni el Reglamento n
o
1049/2001 ni los trabajos preparatorios de éste aportan aclaraciones sobre el alcance del concepto de «protección» del asesoramiento jurídico. Por consiguiente, procede interpretarlo en función del sistema general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte.
En consecuencia, hay que interpretar la excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001 en el sentido de que su objeto es proteger el interés que tiene una institución en solicitar asesoramiento jurídico y en recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos.
Para poder ser invocado, el riesgo de menoscabar dicho interés debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético.
Por último, en un tercer momento, si el Consejo considera que la divulgación de un documento supone un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico tal y como acaba de definirse, le corresponde comprobar que no existe un interés público superior que justifique dicha divulgación pese al perjuicio que se ocasiona a su aptitud para solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos.
En este contexto, corresponde al Consejo ponderar el interés específico que debe protegerse no divulgando el documento de que se trate y, en particular, el interés general en que dicho documento se haga accesible habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el segundo considerando del Reglamento n
o
1049/2001, de una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático.
Estas consideraciones tienen especial relevancia, evidentemente, cuando el Consejo actúa en su capacidad legislativa, como resulta del sexto considerando del Reglamento n
o
1049/2001, según el cual se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos precisamente en tal caso. La transparencia a este respecto contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición del ejercicio efectivo, por aquéllos, de sus derechos democráticos.
Además, debe señalarse que, en virtud del artículo 207 CE, apartado 3, párrafo segundo, el Consejo está obligado a definir los casos en los que deba considerarse que actúa en su capacidad legislativa a fin de permitir un mayor acceso a los documentos en tales casos. Igualmente, el artículo 12, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001 reconoce la especificidad del proceso legislativo cuando dispone que se debería facilitar el acceso directo a los documentos elaborados o recibidos en el marco de los procedimientos de adopción de actos jurídicamente vinculantes para o en los Estados miembros.
Motivación requerida
Deberá motivarse toda decisión del Consejo en relación con las excepciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001.
Si el Consejo decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación se le solicitó, le corresponderá explicar, en primer lugar, las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001 que invoca dicha institución y, en segundo lugar, en los supuestos contemplados en los apartados 2 y 3 de dicho artículo, la inexistencia de un interés público superior que justifique, no obstante, la divulgación del documento de que se trate.
En principio, el Consejo puede basarse, a este respecto, en presunciones generales que se aplican a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza. No obstante, le incumbe comprobar en cada caso si las consideraciones de carácter general normalmente aplicables a un determinado tipo de documentos son efectivamente aplicables al documento concreto cuya divulgación se solicita.
Procede examinar a la luz de las anteriores consideraciones jurídicas los motivos invocados por los recurrentes en apoyo de sus recursos de casación.
Es preciso examinar, en primer lugar, el segundo motivo.
Sobre el segundo motivo
El segundo motivo se divide en tres partes, todas ellas basadas en que el Tribunal de Primera Instancia interpretó erróneamente el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001. Mediante la primera parte, los recurrentes alegan que el Tribunal de Primera Instancia infringió la citada disposición al no comprobar correctamente si el Consejo había examinado el documento de que se trata de forma suficientemente detallada antes de denegar la divulgación. Mediante la segunda parte, los recurrentes reprochan al Tribunal de Primera Instancia haber admitido una motivación de la denegación concebida en términos generales que se refiere a todos los dictámenes jurídicos del Servicio Jurídico del Consejo relativos a actos legislativos, y no específicamente al dictamen jurídico de que se trata. Mediante la tercera parte, los recurrentes alegan que el Tribunal de Primera Instancia infringió la disposición en cuestión al admitir la existencia de una necesidad general de confidencialidad en relación con el asesoramiento jurídico relativo a cuestiones legislativas.
El Consejo considera que las partes primera y segunda del presente motivo se basan en una confusión entre, por un lado, el principio de que cada documento debe valorarse en función de su contenido y, por otra parte, la posibilidad de invocar motivos de carácter general. Por lo que respecta a la tercera parte de dicho motivo, el Consejo mantiene la postura que había defendido ante el Tribunal de Primera Instancia, a saber, que existe una necesidad general de confidencialidad por lo que respecta al asesoramiento jurídico relativo a actos legislativos, toda vez que, por un lado, la divulgación de tal asesoramiento podría dar lugar a una duda sobre la legalidad del acto legislativo de que se trata y, por otro lado, una divulgación sistemática de este asesoramiento comprometería la independencia de su Servicio Jurídico.
En lo referente a la primera parte del presente motivo, procede señalar que, del hecho de que el Consejo, por un lado, aceptara divulgar el apartado introductorio del dictamen de que se trata y, por otro lado, denegara el acceso al resto de este dictamen invocando la protección del asesoramiento jurídico, el Tribunal de Primera Instancia pudo válidamente deducir que dicha institución había examinado efectivamente la solicitud de divulgación del referido dictamen jurídico respecto de su contenido y, por tanto, había llevado a cabo al menos la primera fase del examen descrito en los apartados 37 a 47 de la presente sentencia. En consecuencia, procede desestimar la primera parte del presente motivo.
Por lo que respecta a la segunda parte de éste, el hecho de que el Tribunal de Primera Instancia admitiera el empleo, por el Consejo, de motivos de carácter general para justificar la denegación parcial de acceso al dictamen jurídico de que se trata no puede invalidar
per se,
como se desprende del apartado 50 de la presente sentencia, el examen de dicha denegación por el Tribunal de Primera Instancia.
No obstante, es preciso señalar, por un lado, que éste no exigió que el Consejo hubiera comprobado si los motivos de carácter general que alegaba eran efectivamente aplicables al dictamen jurídico cuya divulgación se le solicitaba. Por otro lado, como se desprende de las ulteriores consideraciones sobre la tercera parte del presente motivo, el Tribunal de Primera Instancia consideró erróneamente que existe una necesidad general de confidencialidad por lo que respecta a los dictámenes del Servicio Jurídico del Consejo relativos a cuestiones legislativas.
En efecto, ninguna de las dos alegaciones planteadas a este respecto por el Consejo y reproducidas por el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 78 y 79 de la sentencia recurrida puede respaldar esta afirmación.
Por lo que respecta, en primer lugar, al temor expresado por el Consejo de que la divulgación de un dictamen de su Servicio Jurídico relativo a una propuesta legislativa pueda inducir a dudar de la legalidad del acto legislativo de que se trate, procede señalar que es precisamente la transparencia a este respecto lo que, al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, contribuye a conferir una mayor legitimidad a las instituciones a los ojos de los ciudadanos europeos y a aumentar la confianza de éstos. De hecho, es más bien la falta de información y de debate lo que puede suscitar dudas en los ciudadanos, no sólo en cuanto a la legalidad de un acto aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso de toma de decisiones en su totalidad.
Por otra parte, el riesgo de que surjan dudas en los ciudadanos en cuanto a la legalidad de un acto adoptado por el legislador comunitario por el hecho de que el Servicio Jurídico del Consejo haya emitido un dictamen desfavorable respecto de ese acto no se concretaría la mayoría de las veces si la motivación de dicho acto fuera más detallada, de modo que quedaran patentes las razones por las que no fue seguido tal dictamen desfavorable.
En consecuencia, es preciso señalar que invocar de forma general y abstracta el riesgo de que la divulgación de los dictámenes jurídicos relativos a procesos legislativos pueda generar dudas sobre la legalidad de actos legislativos no basta para caracterizar un perjuicio a la protección del asesoramiento jurídico a efectos del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001 y, en consecuencia, no puede servir de base para denegar la divulgación de dichos dictámenes.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a la alegación del Consejo de que una posible divulgación de los dictámenes jurídicos que emite su Servicio Jurídico en el marco de procedimientos legislativos comprometería la independencia de dicho Servicio, debe señalarse que este temor está en el centro mismo de los intereses protegidos por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001. En efecto, como se desprende del apartado 42 de la presente sentencia, el objeto de dicha excepción consiste precisamente en proteger el interés que tiene una institución en solicitar asesoramiento jurídico y en recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos.
Sin embargo, hay que destacar que el Consejo se basó, a este respecto, tanto ante el Tribunal de Primera Instancia como ante el Tribunal de Justicia, en meras afirmaciones sin respaldo alguno de argumentos detallados. Pues bien, a la luz de las consideraciones que siguen, no se pone de manifiesto un verdadero riesgo, razonablemente previsible y no puramente hipotético, de menoscabo de dicho interés.
Respecto de las eventuales presiones ejercidas con objeto de influir en el tenor de los dictámenes emitidos por el Servicio Jurídico del Consejo, baste señalar que, aun suponiendo que los miembros de dicho Servicio Jurídico sufran presiones ilegítimas con este fin, serían estas presiones y no la posibilidad de divulgación de los dictámenes jurídicos lo que menoscabaría el interés de tal institución en recibir dictámenes jurídicos sinceros, objetivos y completos, y correspondería, evidentemente, al Consejo adoptar las medidas necesarias para poner fin a aquéllas.
En lo referente a la alegación de la Comisión de que al Servicio Jurídico de una institución, tras haber emitido un dictamen negativo a propósito de un acto legislativo en trámites de adopción, le podría resultar difícil defender luego la legalidad de dicho acto si se publica el citado dictamen, es preciso señalar que una alegación de carácter tan general no puede justificar una excepción a la transparencia prevista en el Reglamento n
o
1049/2001.
A la luz de estas consideraciones, no se ha puesto de manifiesto un verdadero riesgo, razonablemente previsible y no puramente hipotético, de que la divulgación de los dictámenes del Servicio Jurídico del Consejo emitidos en el marco de procedimientos legislativos pueda suponer un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico en el sentido del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001.
En cualquier caso, en la medida en que tal divulgación pueda menoscabar el interés en proteger la independencia del Servicio Jurídico del Consejo, dicho riesgo debe ser ponderado por los intereses públicos superiores que subyacen en el Reglamento n
o
1049/2001. Constituye tal interés público superior, como se ha recordado en los apartados 45 a 47 de la presente sentencia, el hecho de que la divulgación de los documentos que contienen el dictamen del Servicio Jurídico de una institución acerca de cuestiones jurídicas surgidas durante el debate sobre iniciativas legislativas puede aumentar la transparencia y la apertura del proceso legislativo, y puede reforzar el derecho democrático de los ciudadanos europeos a controlar la información que constituyó la base de un acto legislativo, tal y como se contempla, en particular, en los considerandos segundo y sexto de dicho Reglamento.
De las anteriores consideraciones se desprende que el Reglamento n
o
1049/2001 obliga, en principio, a divulgar los dictámenes del Servicio Jurídico del Consejo relativos a un proceso legislativo.
Ahora bien, esta afirmación no impide que la divulgación de un dictamen específico, emitido en el contexto de un proceso legislativo, pero que tenga un carácter especialmente sensible o un alcance particularmente amplio que vaya más allá del marco del proceso legislativo en cuestión, pueda denegarse para proteger el asesoramiento jurídico. En tal caso, correspondería a la institución de que se trate motivar detalladamente la denegación.
En este contexto, es preciso recordar, además, que, con arreglo al artículo 4, apartado 7, del Reglamento n
o
1049/2001, una excepción sólo puede aplicarse durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento.
De todas estas consideraciones resulta que el Tribunal de Primera Instancia consideró erróneamente, en los apartados 77 a 80 de la sentencia recurrida, que la decisión controvertida podía estar legalmente motivada y justificada por una necesidad general de confidencialidad por lo que respecta a los dictámenes jurídicos relativos a cuestiones legislativas.
De lo anterior se desprende que las partes segunda y tercera del presente motivo están fundadas. En estas circunstancias, debe anularse la sentencia recurrida en cuanto se refiere a la denegación de acceso al dictamen jurídico de que se trata y se condena al Sr. Turco y al Consejo a cargar cada uno con la mitad de las costas.
Sobre el tercer motivo
De las consideraciones relativas al segundo motivo se desprende que el tercer motivo está también fundado, lo que justifica asimismo la anulación de la sentencia recurrida en cuanto se refiere a la denegación de acceso al dictamen jurídico de que se trata y se condena al Sr. Turco y al Consejo a cargar cada uno con la mitad de las costas.
Como se ha declarado en los apartados 44 a 47 y 67 de la presente sentencia, el Tribunal de Primera Instancia interpretó erróneamente el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001 al decidir que el interés público superior que puede justificar la divulgación de un documento debe, por lo general, ser distinto de los principios que subyacen en dicho Reglamento.
En efecto, los principios que subyacen en un acto legislativo son, evidentemente, aquellos a cuya luz es necesario aplicar lo dispuesto en dicho acto.
Sobre los motivos primero, cuarto y quinto
Al haber sido estimadas las partes segunda y tercera del segundo motivo, así como el tercer motivo, lo que justifica la anulación de la sentencia recurrida en cuanto se refiere a la denegación de acceso al dictamen jurídico de que se trata y a las costas del Sr. Turco y del Consejo relativas al recurso, no procede examinar los motivos primero, cuarto y quinto presentados por el Sr. Turco en apoyo de su recurso de casación, toda vez que éstos no pueden dar lugar a una anulación más amplia de dicha sentencia.
Sobre las consecuencias de la anulación parcial de la sentencia recurrida
Conforme al artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, éste podrá, en caso de anulación de la resolución del Tribunal de Primera Instancia, resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita. Así sucede en el presente asunto.
La decisión controvertida se adoptó sobre la base de un doble error en lo referente, por un lado, a la existencia de una necesidad general de confidencialidad en cuanto a los dictámenes jurídicos relativos a procesos legislativos, protegida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001, y, por otro lado, a la opinión de que los principios que subyacen en dicho Reglamento no pueden considerarse como un «interés público superior» a efectos del artículo 4, apartado 2, de dicho Reglamento.
De los apartados 40 a 47, 56 a 68, 74 y 75 de la presente sentencia se desprende que están fundados los motivos invocados por el Sr. Turco en primera instancia según los cuales, por un lado, el Consejo consideró erróneamente que existía una necesidad general de confidencialidad por lo que respecta a los dictámenes de su Servicio Jurídico relativos a procedimientos legislativos, protegida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento n
o
1049/2001, y, por otro lado, el Consejo no comprobó legalmente la existencia, en el caso de autos, de un interés público superior.
En consecuencia, debe anularse la decisión controvertida.
Costas
En virtud del artículo 122, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, cuando el recurso de casación sea fundado y el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio, dicho Tribunal decidirá sobre las costas. El artículo 69 del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 118 de dicho Reglamento, dispone en su apartado 2 que la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El apartado 4, párrafo primero, del citado artículo 69 establece que los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
Al haberse estimado los recursos de casación, procede condenar al Consejo al pago de las costas en que hayan incurrido el Reino de Suecia y el Sr. Turco correspondientes a dichos recursos, conforme a lo solicitado por éstos.
El Consejo y las demás partes en el procedimiento de casación soportarán sus propias costas correspondientes a éste.
Por otra parte, al haber estimado el Tribunal de Justicia el recurso interpuesto por el Sr. Turco ante el Tribunal de Primera Instancia, procede condenar también al Consejo a cargar con las costas en que haya incurrido el Sr. Turco en el procedimiento de primera instancia, conforme a lo solicitado en su recurso.
El Consejo cargará con sus propias costas correspondientes al procedimiento de primera instancia.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:

1)
Anular la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 23 de noviembre de 2004, Turco/Consejo (T-84/03), en la medida en que se refiere a la decisión del Consejo de la Unión Europea de 19 de diciembre de 2002 por la que se denegó al Sr. Turco el acceso al dictamen del Servicio Jurídico del Consejo n
o
9077/02, relativo a una propuesta de directiva del Consejo en la que se establecían normas mínimas relativas a la recepción de los solicitantes de asilo en los Estados miembros, y en la medida en que se condena al Sr. Turco y al Consejo a cargar cada uno con la mitad de las costas.

2)
Anular la decisión del Consejo de la Unión Europea de 19 de diciembre de 2002 por la que se denegó al Sr. Turco el acceso al dictamen del Servicio Jurídico del Consejo n
o
9077/02.

3)
Condenar al Consejo de la Unión Europea a cargar con las costas en que hayan incurrido el Reino de Suecia en el marco del recurso de casación y el Sr. Turco tanto en este procedimiento como en el de primera instancia en el que recayó la citada sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas.

4)
El Reino de Dinamarca, el Reino de los Países Bajos, la República de Finlandia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión de las Comunidades Europeas cargarán con sus propias costas correspondientes al recurso de casación.

5)
El Consejo de la Unión Europea cargará con sus propias costas correspondientes al procedimiento de primera instancia.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.