CELEX: 61994CJ0058
Beroep tot nietigverklaring
Regeling betreffende toegang van het publiek tot documenten van de Raad

Overwegingen van het arrest
1 Bij op 10 februari 1994 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft het Koninkrijk der Nederlanden krachtens artikel 173 EG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van besluit 93/731/EG van de Raad van 20 december 1993 betreffende de toegang van het publiek tot documenten van de Raad (PB 1993, L 340, blz. 43), van artikel 22 van het reglement van orde van de Raad, zoals dat voortvloeit uit besluit 93/662/EG van de Raad van 6 december 1993 (PB 1993, L 304, blz. 1), en van de gedragscode (93/730/EG) inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en de Commissie (PB 1993, L 340, blz. 41; hierna: "gedragscode"), voor zover deze handeling moet worden aangemerkt als een handeling met rechtsgevolgen.
2 Luidens de verklaring betreffende het recht op toegang tot informatie (PB 1992, C 191, blz. 101), die als bijlage (nr. 17) is gehecht aan de slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie, ondertekend te Maastricht op 7 februari 1992, "is [de Conferentie] van oordeel dat de doorzichtigheid van het besluitvormingsproces het democratische karakter van de Instellingen en het vertrouwen van het publiek in het bestuur versterkt. Dientengevolge beveelt de Conferentie de Commissie aan de Raad uiterlijk in 1993 verslag uit te brengen over maatregelen om de toegang van het publiek tot de informatie waarover de Instellingen beschikken, te vergroten."
3 Tijdens de bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders van de Lid-Staten te Birmingham op 16 oktober 1992 nam de Europese Raad na een diepgaande discussie over de wijze waarop de Gemeenschap dichter bij haar burgers kon worden gebracht, een verklaring aan, getiteld "Verklaring van Birmingham ° Een Gemeenschap die dicht bij haar burgers staat". In die verklaring droeg de Europese Raad de ministers van Buitenlandse zaken op, vóór de Europese Raad van Edinburgh van december 1992, voorstellen te doen "om het werk van de Europese instellingen een transparanter karakter te geven, met inbegrip van de mogelijkheid van een aantal openbare discussies in de Raad". Voorts verzocht hij de Commissie "om (vóór het begin van het daaropvolgende jaar) haar werk af te ronden met betrekking tot een betere toegang van het publiek tot de informatie waarover de Commissie en de andere gemeenschapsinstellingen beschikken" (Bulletin van de Europese Gemeenschappen, 10-1992, blz. 9, bijlage I). Tijdens de bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders van de Lid-Staten te Edinburgh op 12 december 1992 herhaalde de Europese Raad zijn te Birmingham tot de Commissie gericht verzoek (Bulletin van de Europese Gemeenschappen, 12-1992, blz. 10, punt I.5).
4 In antwoord op dit verzoek stelde de Commissie op 5 mei 1993 mededeling 93/C 156/05 vast, getiteld "Toegang van het publiek tot de documenten van de instellingen" (PB 1993, C 156, blz. 5). Daarin stelde zij onder meer voor, als algemeen beginsel te kiezen dat de toegang tot de documenten van de instellingen, behoudens bepaalde uitzonderingen, moest worden toegestaan. Verder stelde zij een aantal minimumeisen en basisbeginselen voor om uitvoering te geven aan een beleid inzake toegang tot documenten. Ten slotte verzocht de Commissie de andere instellingen aan deze ontwikkeling mee te werken, en gaf zij in overweging dit beleid in de vorm van een interinstitutionele overeenkomst te gieten.
5 In bijlage II bij haar mededeling 93/C 166/04 van 2 juni 1993, getiteld "Doorzichtigheid in de Gemeenschap" (PB 1993, C 166, blz. 4), werkt de Commissie de basisbeginselen en basisvoorwaarden van de toegang tot de documenten uit, met de bedoeling hierover later met de andere instellingen van gedachten te wisselen.
6 Tijdens de bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders van de Lid-Staten te Kopenhagen op 22 juni 1993 verzocht de Europese Raad "de Raad en de Commissie voort te werken op basis van het beginsel dat de burgers recht hebben op een zo volledig mogelijke toegang tot informatie. Het streven moet zijn dat alle noodzakelijke maatregelen tegen eind 1993 zijn ingevoerd" (Bulletin van de Europese Gemeenschappen, 6-1993, blz. 16, punt I.22).
7 Tegen deze achtergrond stelden de Raad en de Commissie op 6 december 1993 gezamenlijk de gedragscode vast, waarin de beginselen van de toegang van het publiek tot de bij hen berustende documenten worden opgesomd, en kwamen zij overeen, dat elke instelling deze beginselen vóór 1 januari 1994 door middel van specifieke bestuursrechtelijke bepalingen ten uitvoer zou leggen.
8 Op dezelfde dag stelde de Raad besluit 93/662 vast, houdende vaststelling van zijn reglement van orde, waarvan artikel 22 in de sinds 7 december 1993 geldende versie luidt als volgt: "De voorwaarden waarop het publiek inzage krijgt in documenten van de Raad waarvan de openbaarmaking geen ernstige of schadelijke gevolgen heeft, worden door de Raad vastgesteld."
9 Bij besluit 93/731 stelde de Raad krachtens artikel 151, lid 3, EG-Verdrag, dat hem machtigt zijn reglement van orde vast te stellen, en voornoemd artikel 22 bepalingen vast teneinde de tenuitvoerlegging van de in de gedragscode opgestelde beginselen te verzekeren. Dit besluit trad overeenkomstig artikel 10 ervan op 1 januari 1994 in werking.
10 Volgens artikel 1, lid 1, van besluit 93/731 heeft het publiek op de aldaar gestelde voorwaarden toegang tot de documenten van de Raad. Luidens artikel 1, lid 2, wordt, onverminderd artikel 2, lid 2, onder document van de Raad verstaan "elk geschrift met bestaande gegevens dat in het bezit is van de Raad, ongeacht de drager waarop het zich bevindt". Wanneer het opgevraagde document is opgesteld door een natuurlijke of rechtspersoon, een Lid-Staat, een andere instelling of een ander orgaan van de Gemeenschap dan wel een andere nationale of internationale instelling, moet volgens artikel 2, lid 2, het verzoek rechtstreeks tot de opsteller ervan worden gericht. De vormvoorwaarden waaraan een verzoek moet voldoen, zijn beschreven in artikel 2, lid 1. Artikel 3 bepaalt, dat de toegang geschiedt door het document ter plaatse te laten raadplegen of door een kopie van het document te verstrekken.
11 Artikel 4, lid 1, somt de gronden op waarop geen toegang tot een document van de Raad kan worden verleend. Dit is het geval wanneer "de verspreiding ervan afbreuk zou kunnen doen aan:
° de bescherming van het algemeen belang (openbare veiligheid, internationale betrekkingen, monetaire stabiliteit, gerechtelijke procedures, inspecties en enquêtes),
° de bescherming van de persoon en de persoonlijke levenssfeer,
° de bescherming van het commercieel en industrieel geheim,
° de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap,
° de bescherming van de geheimhouding waarom verzocht is door de natuurlijke of rechtspersoon die in het document vervatte informatie heeft verstrekt, of die wettelijk vereist wordt door de Lid-Staat die zulke informatie heeft verstrekt".
Voorts mag de Raad ingevolge artikel 4, lid 2, toegang tot een document weigeren in verband met de geheimhouding van zijn beraadslagingen.
12 De artikelen 5 tot en met 7 betreffen de instantie die bevoegd is om op een verzoek om toegang te antwoorden, de termijn waarbinnen en de vorm waarin het antwoord moet worden gegeven, en de daaraan verbonden gevolgen. In geval van definitieve afwijzing van een verzoek wordt de betrokkene de inhoud meegedeeld van de artikelen 138 E en 173 van het Verdrag, betreffende de voorwaarden waarop men zich tot de ombudsman kan wenden, respectievelijk de toetsing van de wettigheid van de handelingen van de Raad door het Hof van Justitie. Het uitblijven van een antwoord geldt als weigering.
13 Volgens artikel 8 is besluit 93/731 van toepassing onverminderd de bepalingen inzake de bescherming van gerubriceerde informatie.
De interventie van het Europees Parlement
14 De Raad concludeert primair tot algehele niet-ontvankelijkheid van het verzoek van het Parlement tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Nederlandse regering. Voorwerp van die interventie is in wezen de vermeende schending van het beginsel van doorzichtigheid van wetgevende werkzaamheden, alsmede de inhoudelijke aspecten en bepaalde uitvoeringsmodaliteiten van de regels voor de toegang tot documenten van de Raad, terwijl de stelling van de Nederlandse regering inhoudt, dat de door de Raad getroffen maatregelen buiten het kader van de interne organisatie van deze instelling treden en ertoe strekken, buiten dat kader rechtsgevolgen teweeg te brengen.
15 Subsidiair concludeert de Raad tot niet-ontvankelijkheid van het verzoek tot interventie van het Parlement, voor zover het niet hetzelfde voorwerp heeft als het verzoekschrift van de Nederlandse regering en op andere gronden is gebaseerd.
16 Dit betoog kan niet worden aanvaard.
17 De stelling van het Parlement komt er, zakelijk weergegeven, op neer, dat de Raad, door de regeling betreffende de toegang van het publiek tot de documenten die hij bezit, op zijn interne organisatiebevoegdheid te baseren, zich de bevoegdheid heeft aangemeten te bepalen, in welke mate zijn wetgevende werkzaamheden toegankelijk zijn voor het publiek, en daardoor misbruik heeft gemaakt van de hem door artikel 151, lid 3, van het Verdrag toegekende bevoegdheden.
18 Hiertoe stelt het Parlement, dat de instellingen weliswaar bevoegd zijn passende maatregelen van interne organisatie te nemen teneinde hun goede werking en een goed verloop van hun procedures te waarborgen, doch dat het beginsel van doorzichtigheid van het wetgevingsproces en, in verband daarmee, de toegang tot de wetgevingsdocumenten essentiële voorwaarden voor de democratie zijn en derhalve niet kunnen worden behandeld als vraagstukken die louter de interne organisatie van de instellingen betreffen. In deze samenhang wijst het Parlement op het democratische karakter van de communautaire rechtsorde. Het vereiste van doorzichtigheid is overigens een algemeen beginsel dat gemeen is aan de grondwettelijke tradities van de Lid-Staten en ook in het gemeenschapsrecht wordt erkend. Ten slotte is het recht op informatie, waarvan de toegang tot documenten het logisch gevolg is, een door verscheidene volkenrechtelijke instrumenten erkend grondrecht van de mens.
19 Voorts ° aldus nog steeds het Parlement ° miskennen besluit 93/731 en de gedragscode de vereisten die inherent zijn aan het beginsel van doorzichtigheid van de wetgevende werkzaamheden en aan het recht op toegang tot wetgevingsdocumenten. Hieruit blijkt, dat de Raad de regeling van een grondbeginsel als een vraagstuk van interne organisatie heeft behandeld en bijgevolg de hem door artikel 151, lid 3, van het Verdrag toegekende bevoegdheden heeft overschreden. Zo holt de in artikel 4 van besluit 93/731 voorziene mogelijkheid voor de Raad om de toegang tot een wetgevingsdocument te weigeren teneinde zijn belang bij geheimhouding van zijn beraadslagingen te beschermen, het algemene beginsel van artikel 1 uit en schendt zij het beginsel van doorzichtigheid van de wetgevende werkzaamheden zoals dat in de Lid-Staten wordt gewaarborgd. Dezelfde bezwaren kunnen worden ingebracht tegen artikel 7 van het besluit, dat in geval van een uitdrukkelijk afwijzend antwoord of in geval van uitblijven van een antwoord, wat als uitdrukkelijke afwijzing geldt, de verzoeker een termijn stelt waarbinnen hij een confirmatief verzoek tot herziening van dat besluit kan indienen. Een dergelijke bepaling ontzegt de burger om een zuiver formele reden een fundamenteel recht van de pluralistische democratie. Ten slotte heeft artikel 3, lid 3, van besluit 93/731, door het verbod het opgevraagde document zonder voorafgaande machtiging van de secretaris-generaal te reproduceren of te verspreiden om het met commerciële doeleinden rechtstreeks te verkopen, tot gevolg dat het verdere gebruik van de wetgevingsdocumenten, die per definitie openbaar zijn, wordt beperkt doordat zij eenvoudig buiten de handel worden gehouden.
20 Er zij aan herinnerd, dat volgens artikel 37, vierde alinea, van 's Hofs Statuut-EG "de conclusies van het verzoek tot voeging slechts kunnen strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen".
21 In zijn interventie voert het Parlement weliswaar argumenten aan die ten dele verschillen van die welke door de Nederlandse regering zijn aangevoerd, doch zoals uit de rechtsoverwegingen 17 tot en met 19 van dit arrest blijkt, wil het Parlement met deze argumenten en in het voetspoor van die regering aantonen, dat de Raad de hem door artikel 151, lid 3, van het Verdrag toegekende bevoegdheden inzake zijn interne organisatie heeft overschreden door de in geding zijnde regeling op die bepaling te baseren.
22 Aangezien de interventie dus strekt tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen in het geding, dient zij ontvankelijk te worden verklaard.
Het beroep
De gedragscode
23 Volgens de Nederlandse regering is de gedragscode geen handeling die rechtsgevolgen teweegbrengt. Het is immers geen handeling in de zin van artikel 189 EG-Verdrag, noch een handeling die elders in de Verdragen is bedoeld, maar een tekst met een politiek karakter, waarin tussen de Commissie en de Raad gemaakte beleidsafspraken zijn vastgelegd. Mocht de code evenwel worden aangemerkt als een autonoom besluit met rechtsgevolgen, dan moet hij worden nietig verklaard, omdat hij, in strijd met de vereisten van artikel 190 EG-Verdrag, zijn rechtsgrondslag niet vermeldt.
24 Er zij aan herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof (zie, onder meer, arrest van 29 juni 1995, zaak C-135/93, Spanje/Commissie, Jurispr. 1995, blz. I-1651, r.o. 20) beroep tot nietigverklaring openstaat tegen alle door de instellingen vastgestelde regelingen, ongeacht hun aard of vorm, die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen.
25 Zoals echter in het bijzonder blijkt uit de preambule en de voorlaatste alinea van de gedragscode, getiteld "Tenuitvoerlegging", vormt deze code de neerslag van de tussen de Commissie en de Raad gemaakte afspraak over de beginselen die zullen gelden voor de toegang tot de documenten van beide instellingen, en worden deze erin verzocht, die beginselen door middel van specifieke bestuursrechtelijke bepalingen ten uitvoer te leggen.
26 In deze omstandigheden is de gedragscode louter de voorbode van latere besluiten die, anders dan die code, bestemd zijn om rechtsgevolgen teweeg te brengen. Doordat hij immers de algemene lijnen aangeeft op basis waarvan de twee instellingen maatregelen inzake de vertrouwelijkheid en de mededeling van de bij hen berustende dossiers zullen vaststellen, beantwoordt de code aan het streven van de Raad en de Commissie om grote discrepanties in hun latere praktijken ter zake te voorkomen.
27 Daar het gaat om een handeling die enkel uitdrukking geeft aan een vrijwillige cooerdinatie en op zich dus niet bestemd is om rechtsgevolgen teweeg te brengen, moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover het tegen de gedragscode is gericht.
Besluit 93/731
28 De Nederlandse regering stelt in de eerste plaats, dat de Raad ten onrechte artikel 151, lid 3, van het Verdrag en artikel 22 van zijn reglement van orde, die uitsluitend op zijn interne organisatie betrekking hebben, als rechtsgrondslag voor besluit 93/731 heeft genomen.
29 Genoemd besluit, aldus de Nederlandse regering, gaat immers de werkingssfeer van de interne organisatie- en beheersregels van de Raad ver te buiten en vormt een handeling die uitdrukkelijk beoogt rechtsgevolgen voor de burgers teweeg te brengen. Terwijl de toegang van het publiek tot de documenten van de Raad het uitgangspunt van het besluit vormt (artikel 1), kunnen met name rechtsgevolgen voor particulieren ontstaan wanneer concrete verzoeken om toegang tot een document worden ingediend (artikel 2), wanneer deze verzoeken worden afgewezen (artikel 4) en wegens de mogelijkheden van beroep tegen besluiten waarbij toegang tot een document wordt geweigerd (artikel 7).
30 Hoewel de Nederlandse regering erkent, dat interne maatregelen in uitzonderlijke gevallen externe werking kunnen hebben, is zij van mening, dat wanneer, zoals in casu, een regeling er juist toe strekt rechten voor particulieren in het leven te roepen, zij niet kan worden vastgesteld op de grondslag van bepalingen die de Raad machtigen om maatregelen betreffende zijn interne organisatie en werking vast te stellen.
31 Daarbij wijst de Nederlandse regering erop, dat het Parlement in zijn memorie in interventie terecht de klemtoon legt op het democratisch karakter van de communautaire rechtsorde en op het feit, dat doorzichtigheid een fundamenteel kenmerk van een democratisch bestel is. Dit bevestigt, dat wat de Raad ten onrechte als een vraagstuk van interne organisatie heeft aangemerkt, in werkelijkheid een grondrecht is, te weten het recht op toegang van het publiek tot informatie, waarvan de regeling met de nodige waarborgen omkleed dient te zijn.
32 In de tweede plaats stelt de Nederlandse regering, dat wegens het belang van het vraagstuk dat bij het bestreden besluit is geregeld, en dus wegens de noodzaak om ook het Parlement erbij te betrekken, de handelwijze van de Raad om het probleem van de doorzichtigheid van het bestuur te regelen door samenwerking tussen twee instellingen met uitsluiting van het Parlement, eveneens in strijd is met het in artikel 4 EG-Verdrag bedoelde institutionele evenwicht.
33 Het betoog van de Nederlandse regering kan niet worden aanvaard.
34 Al aanstonds zij erop gewezen, dat, zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in de punten 14 en 15 van zijn conclusie, in de interne regeling van de meeste Lid-Staten het recht op toegang van het publiek tot documenten die bij de overheid berusten, thans algemeen als constitutioneel of wetgevingsbeginsel wordt erkend.
35 Daarbij komt, dat het belang van dit recht op gemeenschapsniveau herhaaldelijk is bevestigd, in het bijzonder in de verklaring betreffende het recht op toegang tot informatie, die als bijlage (nr. 17) is gehecht aan de slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie, en waarin een verband wordt gelegd tussen dit recht en het democratisch karakter van de instellingen. Voorts heeft de Europese Raad, zoals in de rechtsoverwegingen 3 en 6 van dit arrest is gereleveerd, de Raad en de Commissie meermaals verzocht dit recht te verwezenlijken.
36 Om zich aan te passen aan deze ontwikkeling, die een steeds duidelijker bevestiging van het recht van particulieren op toegang tot bij de overheid berustende documenten te zien geeft, heeft de Raad het noodzakelijk geacht zijn interne organisatievoorschriften, die tot dan toe op het beginsel van geheimhouding waren gebaseerd, te wijzigen.
37 Erkend moet worden, dat zolang de gemeenschapswetgever geen algemene regeling inzake het recht van het publiek op toegang tot documenten in het bezit van de gemeenschapsinstellingen heeft vastgesteld, deze instellingen maatregelen moeten nemen om dergelijke verzoeken te behandelen uit hoofde van hun interne organisatiebevoegdheid, krachtens welke zij passende maatregelen kunnen treffen om hun interne werking in het belang van een goed bestuur te verzekeren.
38 De omstandigheid, dat besluit 93/731 rechtsgevolgen jegens derden heeft, kan niet afdoen aan de kwalificatie ervan als interne maatregel. Er is immers niets op tegen, dat een regeling betreffende de interne organisatie van de werkzaamheden van een instelling dergelijke gevolgen heeft (zie in die zin, onder meer, arresten van 7 mei 1991, zaak C-69/89, Nakajima, Jurispr. 1991, blz. I-2069, r.o. 49 en 50, en 15 juni 1994, zaak C-137/92 P, BASF e.a., Jurispr. 1994, blz. I-2555, r.o. 75 en 76).
39 Derhalve is de Raad bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht bevoegd om maatregelen te treffen teneinde te kunnen voldoen aan verzoeken om toegang tot bij hem berustende documenten.
40 Daar de Raad besluit 93/731 dus geldig kon vaststellen op de grondslag van artikel 151, lid 3, van het Verdrag, heeft hij zich, anders dan de Nederlandse regering beweert, niet onttrokken aan de toepassing van een procedure waarin het Verdrag speciaal heeft voorzien om aan zekere omstandigheden het hoofd te bieden, en heeft hij derhalve zijn bevoegdheid niet misbruikt (zie, onder meer, arrest van 13 juli 1995, zaak C-156/93, Parlement/Commissie, Jurispr. 1995, blz. I-2019).
41 Wat het argument inzake schending van het beginsel van institutioneel evenwicht betreft, kan worden volstaan met op te merken, dat waar het bestreden besluit behoort tot de handelingen die de Raad uit hoofde van zijn interne organisatiebevoegdheid mag verrichten, de omstandigheid dat hij het Parlement niet bij de vaststelling ervan heeft betrokken, geen inbreuk maakt op de prerogatieven van het Parlement, waartoe, in de door de Verdragen geregelde gevallen, zijn deelneming aan de wetgevingsprocedure behoort (zie, onder meer, arrest van 22 mei 1990, zaak C-70/88, Parlement/Raad, Jurispr. 1990, blz. I-2041, r.o. 21 en 28).
Artikel 22 van het reglement van orde van de Raad
42 Volgens de Nederlandse regering gaat het voorwerp van artikel 22 van het gewijzigde reglement van orde het kader van de interne organisatievoorschriften van de Raad ver te buiten, zodat het geen deel kan uitmaken van een regeling die louter beoogt voorschriften te geven voor de interne organisatie en het interne beheer van een instelling. In deze omstandigheden heeft de Raad artikel 151, lid 3, EG-Verdrag, artikel 30, lid 3, EGKS-Verdrag en artikel 121, lid 3, Euratom-Verdrag geschonden, of heeft hij althans misbruik gemaakt van de hem door deze bepalingen verleende bevoegdheid.
43 Dit argument kan niet worden aanvaard. Hier kan worden volstaan met te verwijzen naar de rechtsoverwegingen 34 tot en met 39 van dit arrest, waaruit blijkt, dat de bestreden maatregelen behoren tot die welke een instelling bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht mag nemen in het kader van zijn interne organisatiebevoegdheid.
44 Uit het voorgaande volgt, dat het beroep moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
45 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld en de Raad daartoe heeft geconcludeerd, dient het in de kosten te worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering zullen de Franse Republiek, het Europees Parlement en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten hebben te dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst het Koninkrijk der Nederlanden in de kosten.
3) Verstaat dat de Franse Republiek, het Europees Parlement en de Commissie van de Europese Gemeenschappen hun eigen kosten zullen dragen.