CELEX: 62006TJ0310
Rolnictwo
Wspólna organizacja rynków w sektorze zbóż
Przejęcie zbóż przez agencje interwencyjne
Zaostrzenie kryteriów jakości kukurydzy
Wprowadzenie nowego kryterium ciężaru właściwego w odniesieniu do kukurydzy
Naruszenie uzasadnionych oczekiwań
Oczywisty błąd w ocenie

Ramy prawne
Wspólna organizacja rynków w sektorze zbóż jest uregulowana w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1784/2003 z dnia 29 września 2003 r. (
Dz.U. L 270, str. 78
, zwanym dalej „rozporządzeniem WOR”).
Artykuł 5 rozporządzenia WOR stanowi, że agencje interwencyjne wyznaczone przez państwa członkowskie skupują między innymi zebraną we Wspólnocie i zaoferowaną im kukurydzę, pod warunkiem że oferty są zgodne z ustanowionymi warunkami, w szczególności pod względem jakości i ilości. Skup może mieć miejsce tylko w okresie skupu interwencyjnego — w niniejszym przypadku dla Węgier jest to okres od 1 listopada 2006 r. do 31 marca 2007 r.
Szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia WOR wynikają z rozporządzenia Komisji (WE) nr 824/2000 z dnia 19 kwietnia 2000 r. ustanawiającego procedury przejęcia zbóż przez agencje interwencyjne oraz metody analizy do oznaczania jakości zbóż (
Dz.U. L 100, str. 31
). Rozporządzenie to określa również kryteria minimalnej jakości dla skupu interwencyjnego.
W dniu 18 października 2006 r. Komisja przyjęła rozporządzenie (WE) nr 1572/2006 zmieniające rozporządzenie nr 824/2000 (
Dz.U. L 290, str. 29
, zwane dalej „rozporządzeniem”) w celu uwzględnienia nowej sytuacji w systemie interwencyjnym związanej z długoterminowym składowaniem niektórych zbóż i jego wpływem na jakość produktów. Rozporządzenie dostosowuje kryteria jakości ustalone w rozporządzeniu nr 824/2000 i wprowadza nowe kryterium ciężaru właściwego w odniesieniu do kukurydzy. Wprowadzone w ten sposób zmiany obowiązują od dnia 1 listopada 2006 r.
Artykuł 3 rozporządzenia nr 824/2000, zmieniony rozporządzeniem, określa metody oznaczania jakości zbóż zaoferowanych agencjom interwencyjnym. Artykuł ten przewiduje w pkt 3.9, że metodą referencyjną stosowaną przy oznaczaniu ciężaru właściwego jest metoda zgodna z normą ISO 7971/2:1995, a w przypadku kukurydzy są to „metody tradycyjnie stosowane”.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 824/2000 ceną płaconą oferentowi jest cena interwencyjna, określona w art. 4 ust. 1 rozporządzenia WOR, to jest 101,31 EUR za tonę. Cena ta podlega korekcie w zależności od wzrostów zwiększeń i redukcji określonych w art. 9 rozporządzenia nr 824/2000.
Artykuł 9 rozporządzenia nr 824/2000, zmieniony rozporządzeniem, określa kwoty zwiększeń lub redukcji stosowanych do ceny interwencyjnej. Stanowi on w szczególności:
„Zwiększenie lub redukcja ceny, poprzez które cena interwencyjna wzrasta lub spada, są wyrażane w euro na tonę i stosowane łącznie, jak przewidziano poniżej:
[…]
b)
jeżeli ciężar właściwy zboża oferowanego do skupu interwencyjnego różni się od stosunku ciężar/objętość […] 73 kg/hl dla kukurydzy […], stosuje się redukcję według tabeli III zamieszczonej w załączniku VII.
[…]”.
Załącznik I do rozporządzenia nr 824/2000, zmieniony rozporządzeniem, przewiduje w rubryce E, że minimalny ciężar właściwy dla kukurydzy wynosi 71 kg/hl.
Tabela III załącznika VII do rozporządzenia nr 824/2000, zmienionego rozporządzeniem, przewiduje następujące redukcje ceny ze względu na ciężar właściwy dla kukurydzy: 0,5 EUR/tonę dla ciężaru właściwego poniżej 73 kg/hl i do 72 kg/hl i 1 EUR/tonę dla ciężaru właściwego poniżej 72 kg/hl i do 71 kg/hl.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
Pismem z dnia 13 stycznia 2006 r. skierowanym do dyrektora generalnego Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji władze węgierskie poinformowały o trudnościach w składowaniu interwencyjnym w zakresie przechowania kukurydzy składowanej przez długie okresy, zwiększeniu się odsetka ziaren połamanych i konieczności przejęcia przez Europejski Fundusz Gwarancji Rolnej kosztów związanych ze składowaniem długoterminowym.
Po wielu rozmowach Komisja przedłożyła w dniu 27 lipca 2006 r. grupie eksperckiej Komitetu Zarządzającego ds. Zbóż (zwanej dalej „grupą ekspercką ds. zbóż”) projekt rozporządzenia zaostrzającego wymogi dotyczące maksymalnego poziomu wilgotności, ziaren połamanych i przegrzanych w trakcie suszenia oraz dotyczącego wprowadzenia dla kukurydzy nowego kryterium minimalnego ciężaru właściwego (73 kg/hl). Ustalono, że zmiany te powinny zostać przyjęte przed 1 listopada 2006 r. — dniem stanowiącym początek okresu interwencyjnego w większości państw członkowskich.
Po przedstawieniu propozycji Komisji miały miejsce liczne rozmowy i wymiana korespondencji między przedstawicielami rządu węgierskiego i Komisji. W ich trakcie rząd węgierski poinformował, że uważa, iż propozycje Komisji dotyczące ziaren połamanych i ciężaru właściwego są dla Węgier szczególnie dotkliwe i nieuzasadnione, ponieważ przy zwykłych warunkach pogodowych 90% rocznej węgierskiej produkcji kukurydzy byłoby wyłączone z interwencji. Rząd węgierski dodał, że redukcja ceny interwencyjnej poniżej 75 kg/hl objęłaby całość produkcji węgierskiej.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2006 r. węgierski sekretarz stanu ds. rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich potwierdził stanowisko rządu, opierając się na danych z instytutów badania jakości, i zwrócił się do Komisji o ponowne rozważenie projektu rozporządzenia.
W dniu 31 sierpnia 2006 r. projekt rozporządzenia był ponownie rozpatrywany przez grupę ekspercką ds. zbóż. W trakcie tego posiedzenia wiele państw członkowskich wyraziło sprzeciw lub zastrzeżenia w szczególności w odniesieniu do wprowadzenia kryterium jakościowego minimalnego ciężaru właściwego.
Pismem skierowanym do Komisji w tym samym dniu węgierski sekretarz stanu powtórzył stanowisko rządu węgierskiego i zwrócił się ponownie o to, aby Komisja zrewidowała swoje stanowisko.
W dniu 6 września 2006 r. projekt rozporządzenia został wprowadzony do systemu informacji elektronicznej przeznaczonego dla administracji krajowych państw członkowskich w celu uzyskania stanowiska Komitetu Zarządzającego ds. Zbóż przed końcem września 2006 r.
W dniu 7 września 2006 r. grupa ekspercka ds. zbóż po raz kolejny omawiała projekt rozporządzenia.
W dniu 18 września 2006 r. podczas posiedzenia Rady Ministrów Rolnictwa Republika Węgierska, Republika Słowacka i Republika Austrii zadeklarowały swój sprzeciw wobec projektu rozporządzenia, a komisarz ds. rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich M. Fischer Boel zapowiedziała wprowadzenie pewnych zmian do projektu, zastrzegając jednak, że zadaniem Komisji jest czuwanie nad interesami finansowymi Wspólnoty.
W dniu 21 września 2006 r. w celu uwzględnienia stanowisk Republiki Węgierskiej, Republiki Słowackiej i Republiki Austrii oraz przyjętych przez Komisję zobowiązań przedstawiła ona Komitetowi Zarządzającemu ds. Zbóż zmieniony projekt rozporządzenia, w którym warunek ciężaru właściwego dla kukurydzy został ustalony odtąd na 71 kg/hl zamiast 73 kg/hl, a dla wartości od 71 kg/hl do 73 kg/hl przewidziana została redukcja ceny.
W dniu 28 września 2006 r. podczas posiedzenia Komitetu Zarządzającego ds. Zbóż maksymalna wilgotność ziaren przewidziana w projekcie rozporządzenia została podniesiona do 13,5% w miejsce 13%.
W dniu 18 października 2006 r. Komisja przyjęła rozporządzenie, które weszło w życie z dniem jego opublikowania w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
, to jest w dniu 20 października 2006 r., i stosuje się od dnia 1 listopada 2006 r.
Motywy 2 i 3 rozporządzenia mają brzmienie następujące:
„(2)
Nie należy obejmować skupem interwencyjnym oferowanego zboża, którego jakość nie pozwala na odpowiednie wykorzystanie lub składowanie go. W tym celu trzeba uwzględnić nową sytuację w dziedzinie działań interwencyjnych, związaną w szczególności ze składowaniem długoterminowym niektórych zbóż i jego wpływem na jakość produktów.
(3)
Okazuje się zatem niezbędne, w celu zmniejszenia stopnia podatności produktów interwencyjnych na zniszczenie oraz ze względu na ich przyszłe wykorzystanie, przeprowadzić wzmocnienie kryteriów jakości kukurydzy określonych w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 824/2000. W tym celu należy zmniejszyć maksymalną wilgotność oraz maksymalny odsetek ziaren połamanych i ziaren przegrzanych podczas suszenia. Uwzględniając podobieństwo cech agronomicznych sorgo i kukurydzy, w trosce o zachowanie spójności, należy przewidzieć podobne środki w odniesieniu do sorgo. Ponadto w trosce o zachowanie spójności z innymi rodzajami zbóż kwalifikującymi się do objęcia systemem skupu interwencyjnego należy wprowadzić nowe kryterium ciężaru właściwego dla kukurydzy”.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 listopada 2006 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności niektórych przepisów rozporządzenia (zwanych dalej „zaskarżonymi przepisami”), a mianowicie:
—
w art. 1 pkt 1 słów „a w przypadku kukurydzy są to metody tradycyjnie stosowane”;
—
w art. 1 pkt 3 lit. b) słów „73 kg/hl dla kukurydzy”;
—
w rubryce „E. Minimalny ciężar właściwy (kg/hl)” punktu 1 załącznika wartości „71” odnoszącej się do kukurydzy;
—
w tabeli III punktu 2 załącznika wartości redukcji ceny interwencyjnej odnoszącej się do kukurydzy.
Skarżąca wniosła do Sądu o przekazanie sprawy wielkiej izbie zgodnie z art. 14 § 1 i art. 51 § 1 regulaminu Sądu.
Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2006 r. Sąd, interpretując wniosek skarżącej o przekazanie sprawy wielkiej izbie jako mający na celu w drugiej kolejności przekazanie sprawy izbie złożonej z pięciu sędziów, uwzględniając propozycję trzeciej izby, przekazał sprawę trzeciej izbie w składzie powiększonym na podstawie art. 51 § 1 akapit drugi regulaminu, zgodnie z którym sprawa rozstrzygana jest przez izbę złożoną z co najmniej pięciu sędziów, jeżeli zażąda tego państwo członkowskie lub instytucja Wspólnot Europejskich będące stroną postępowania.
W odrębnym piśmie złożonym w tym samym dniu skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym na podstawie art. 76a regulaminu.
W odrębnym piśmie złożonym w tym samym dniu skarżąca złożyła wniosek o zastosowanie środków tymczasowych na podstawie art. 242 WE, mający na celu zawieszenie wykonania zaskarżonych przepisów.
Pismem z dnia 4 grudnia 2006 r. Komisja zgłosiła swój sprzeciw wobec wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym.
Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2006 r. Sąd uwzględnił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie przyśpieszonym.
Postanowieniem z dnia 16 lutego 2007 r. w sprawie T-310/06 R Węgry przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze, prezes Sądu oddalił wniosek o zawieszenie wykonania, a kwestię kosztów pozostawił do rozstrzygnięcia w orzeczeniu kończącym postępowanie.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba w powiększonym składzie) postanowił otworzyć procedurę ustną.
Na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z przepisami.
W przedmiocie dopuszczalności
Argumenty uczestników
Komisja twierdzi, że skarga ma na celu jedynie stwierdzenie nieważności przepisów rozporządzenia dotyczących warunku minimalnego ciężaru właściwego dla kukurydzy, i zastanawia się, czy jest ona dopuszczalna, twierdząc, że zaskarżonych przepisów w rozumieniu orzecznictwa Trybunału nie można oddzielić od reszty rozporządzenia. Jej zdaniem ciężar właściwy jest zasadniczym kryterium wybranym przez prawodawcę w celu podniesienia jakości ziarna w skupie interwencyjnym i zapewnienia w ten sposób możliwości odprzedaży ziarna odpowiedniej jakości po długoterminowym składowaniu.
Komisja podnosi, że kryterium ciężaru właściwego jest z konieczności związane z innymi parametrami jakościowymi zaostrzonymi w rozporządzeniu, wobec czego stanowi ono niepodzielną całość. Zmniejszenie poziomu wilgotności powoduje bowiem w nieunikniony sposób zwiększenie ciężaru właściwego. Bez tego nowego kryterium ciężaru właściwego nie byłaby zapewniona realna możliwość odprzedaży ziarna, a istniejące kryteria, nawet gdyby zostały zaostrzone, byłyby nieskuteczne. Ten związek między różnymi parametrami jakościowymi został zresztą uznany przez skarżącą w pkt 95 skargi.
Skarżąca utrzymuje, że żądanie stwierdzenia częściowej nieważności rozporządzenia jest dopuszczalne. Warunek ciężaru właściwego ustalony dla kukurydzy stanowi bowiem odrębne kryterium, które można oddzielić od innych parametrów interwencyjnych, a stwierdzenie jego nieważności nie zmienia w sposób obiektywny istoty rozporządzenia (wyroki Trybunału z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie
C-29/99 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I-11221
, pkt 45 i 46 i z dnia 30 września 2003 r. w sprawie
C-239/01 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I-10333
pkt 34 i 37). Zdaniem skarżącej stwierdzenie nieważności tego warunku w niczym nie zmienia zasadniczej treści rozporządzenia, ponieważ przywrócona zostanie sytuacja, jaka miała miejsce przed jego przyjęciem.
Ocena Sądu
Komisja kwestionuje dopuszczalność skargi ze względu na to, że jej zdaniem zaskarżone przepisy nie mogą być oddzielone od reszty rozporządzenia.
Należy w tym względzie przypomnieć, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, stwierdzenie częściowej nieważności wspólnotowego aktu prawnego jest możliwe jedynie w przypadku, gdy te części, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, mogą zostać oddzielone od reszty aktu (przywołany powyżej w pkt 37 wyrok Trybunału w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 45 i 46, wyrok z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie
C-378/00 Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. I-937
, pkt 30 oraz przywołany powyżej w pkt 37 wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 33). Trybunał ponadto wielokrotnie orzekał, iż wymóg rozdzielności nie jest spełniony, jeśli konsekwencją stwierdzenia częściowej nieważności aktu jest zmiana jego istoty (wyroki Trybunału z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie
C-36/04 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I-2981
, pkt 13 i 14 i z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie
C-540/03 Parlament przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I-5769
, pkt 28).
W niniejszym przypadku z rozporządzenia wynika, że jego istotą jest podniesienie jakości kukurydzy dopuszczonej do skupu interwencyjnego. W tym celu rozporządzenie przewiduje dwa rodzaje środków, to jest z jednej strony zgodnie z motywem 3 zdanie pierwsze rozporządzenia zaostrzenie kryteriów jakości kukurydzy przewidzianych wcześniej w załączniku I do rozporządzenia nr 824/2000, co do których skarżąca nie wnosi o stwierdzenie nieważności, i z drugiej strony zgodnie z motywem 3 zdanie ostatnie rozporządzenia wprowadzenie nowego kryterium ciężaru właściwego dla kukurydzy w trosce o zachowanie spójności z systemami znajdującymi zastosowanie do innych zbóż kwalifikujących się do objęcia systemem skupu interwencyjnego.
Wynika z tego, że te dwa rodzaje środków nie są związane ze sobą w sposób nierozerwalny i że ewentualne stwierdzenie nieważności rozporządzenia w części, w jakiej wprowadza ono nowe kryterium ciężaru właściwego dla kukurydzy, nie zmienia istoty przepisów, które nie są przedmiotem tego ewentualnego stwierdzenia nieważności. Wystarczy stwierdzić w tym względzie, że w odróżnieniu od nowego kryterium ciężaru właściwego dla kukurydzy kryteria jakościowe kukurydzy, których zaostrzenie przewidziane jest w rozporządzeniu (to jest maksymalna wilgotność kukurydzy, maksymalny odsetek ziaren połamanych i odsetek ziaren przegrzanych podczas suszenia), obowiązywały już pod rządami poprzedniej regulacji, kiedy nie było kryterium ciężaru właściwego.
Należy odrzucić argument Komisji, iż ciężar właściwy jest zasadniczym kryterium wybranym przez prawodawcę w celu podniesienia jakości ziarna w skupie interwencyjnym. Z jednej strony wbrew temu, co utrzymuje Komisja, z rozporządzenia w żaden sposób nie wynika, że ciężar właściwy stanowi zasadnicze kryterium podniesienia jakości kukurydzy dopuszczonej do skupu interwencyjnego. Z drugiej strony należy stwierdzić, że nawet zakładając, iż tak jest, Komisja nie była w stanie wyjaśnić, w jaki sposób stwierdzenie nieważności jedynie przepisów przewidujących wprowadzenie tego nowego kryterium zmienia istotę rozporządzenia.
Jeżeli chodzi o argument, iż kryterium ciężaru właściwego jest z konieczności związane z innymi parametrami wzmocnionymi w rozporządzeniu, ponieważ zmniejszenie poziomu wilgotności powoduje zwiększenie ciężaru właściwego, wystarczy stwierdzić, że rozporządzenie nie ustanawia żadnego związku pomiędzy tymi dwoma kryteriami i że kryterium wilgotności obwiązywało już poprzednio, kiedy nie było kryterium ciężaru właściwego.
Poza tym Komisja wyraźnie stwierdziła w swoich pismach, że wzmocnienie obowiązujących uprzednio kryteriów jakościowych, w szczególności kryterium maksymalnej wilgotności kukurydzy, ma na celu umożliwienie lepszego przechowania kukurydzy dopuszczonej do skupu interwencyjnego, podczas gdy wprowadzenie kryterium ciężaru właściwego dla kukurydzy ma ustanowić standard jakości skupionego ziarna w taki sposób, aby zagwarantować, że nawet po długoterminowym składowaniu, z którym siłą rzeczy wiąże się pewne pogorszenie stanu, jakość produktu będzie wystarczająca do jego sprzedaży na rynku.
Z powyższego wynika, że zaskarżone przepisy można oddzielić od reszty rozporządzenia, wobec czego żądanie stwierdzenia częściowej nieważności jest dopuszczalne.
Co do istoty sprawy
W uzasadnieniu skargi o stwierdzenie nieważności skarżąca podnosi sześć zarzutów. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia uzasadnionych oczekiwań i zasady pewności prawa oraz proporcjonalności. Zarzut drugi dotyczy braku kompetencji autora rozporządzenia. Zarzut trzeci dotyczy nadużycia władzy. Zarzut czwarty dotyczy oczywistego błędu w ocenie. Zarzut piąty dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia. W końcu zarzut szósty dotyczy naruszenia regulaminu Komitetu Zarządzającego ds. Zbóż.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia uzasadnionych oczekiwań i zasad pewności prawa i proporcjonalności
W przedmiocie pierwszej części zarzutu dotyczącej naruszenia uzasadnionych oczekiwań
— Argumenty uczestników
Skarżąca utrzymuje, że Komisja naruszyła uzasadnione oczekiwania producentów węgierskich w ten sposób, że wprowadzając nowe kryterium jakościowe odnoszące się do ciężaru właściwego kukurydzy dwanaście dni przed wejściem w życie rozporządzenia, zmieniła w sposób zasadniczy i nieprzewidziany, nawet dla producentów odpowiedzialnych, starannych i dobrze poinformowanych, warunki skupu interwencyjnego kukurydzy.
Skarżąca przyznaje, że w dziedzinie wspólnej organizacji rynków, której celem jest stałe dostosowywanie się do zmian sytuacji gospodarczej, przedsiębiorcy nie mogą w sposób uzasadniony oczekiwać, że zostanie utrzymana istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych instytucjom wspólnotowym (wyrok Trybunału z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie
C-350/88 Delacre i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I-395
, pkt 33). Niemniej uważa ona, że w niniejszym przypadku wystąpienie szczególnych okoliczności pozwala na powołanie się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Skarżąca podnosi w tym względzie, że kryteria wypracowane przez Trybunał w dziedzinie ochrony uzasadnionych oczekiwań w wyroku z dnia 11 lipca 1991 r. w sprawie
C-368/89 Crispoltoni, Rec. str. I-3695
, zwanym dalej „wyrokiem w sprawie Crispoltoni I”, są spełnione w niniejszym przypadku. Po pierwsze zmiany odnoszące się do jakości produktu w skupie interwencyjnym zostały wprowadzone po tym, jak producenci węgierscy podjęli już decyzje, z którymi wiążą się istotne inwestycje (zakup nasion, materiałów potrzebnych do siewu i uprawy itd.). Nowe kryterium minimalnego ciężaru właściwego zależy w głównej mierze od zastosowanej odmiany nasion i zostało wprowadzone, kiedy rolnicy nie byli już w stanie zmienić uprawianych gruntów, a tym samym swoich inwestycji.
Po drugie wprowadzenie kryterium jakościowego dotyczącego minimalnego ciężaru właściwego dla kukurydzy jest czymś zupełnie nowym i nie ma przykładu ani w prawie wspólnotowym, ani w zwyczajach europejskich. W tym względzie skarżąca podkreśla, że o zmianie parametrów jakościowych kukurydzy oferowanej do skupu interwencyjnego wspomniano po raz pierwszy w dniu 27 lipca 2006 r. podczas posiedzenia grupy eksperckiej ds. zbóż. W konsekwencji nawet przezorni i uważni producenci węgierscy nie mogli w uzasadniony sposób oczekiwać, że odmiana posianej kukurydzy i zastosowana technologia nie pozwoli już na wyprodukowanie kukurydzy spełniającej kryteria jakościowe dla skupu interwencyjnego. Chociaż rolnicy produkują na wolny rynek, warunki skupu interwencyjnego wpływają mimo wszystko na ich decyzje gospodarcze.
Po trzecie data wejścia w życie zaskarżonych przepisów zaskoczyła producentów, którzy zasadnie oczekiwali, że będą mieć czas na dostosowanie się do wprowadzenia tak nowego obowiązku.
W końcu skarżąca twierdzi, że wprowadzenie nowego kryterium ciężaru właściwego, które odzwierciedla troskę o zachowanie spójności z innymi zbożami kwalifikującymi się do objęcia systemem skupu interwencyjnego, nie było przewidywalne i nie można go było oczekiwać na podstawie zmian na rynku. Chociaż skarżąca przyznaje, że producenci odpowiedzialni i dobrze poinformowani powinni spodziewać się odpowiedniego ryzyka wynikającego ze zmian gospodarczych i przewidywać ewentualne zmiany dokonywane przez Komisję w celu przywrócenia równowagi na rynku, uważa ona jednak, że nie mogli oni przewidzieć wprowadzenia warunku ciężaru właściwego w swej ocenie ryzyka związanego z produktem. Zdaniem skarżącej nie można zatem zobowiązywać ich do ponoszenia ciężaru finansowego związanego z wprowadzeniem tego nowego kryterium, które wykracza ponad ryzyko gospodarcze właściwe dla ich działalności rolniczej.
Komisja utrzymuje w pierwszej kolejności, że celem przyjęcia rozporządzenia nie jest wprowadzenie środka standaryzacji, lecz rozwiązanie nowego problemu, który pojawił się w dziedzinie skupu interwencyjnego od roku gospodarczego 2004/2005, związanego z długoterminowym składowaniem kukurydzy i jego wpływem na jakość produktu. Ponieważ kukurydza jest zbożem, które z powodu swych cech biologicznych psuje się bardzo łatwo, właściwe zarządzanie zapasami wymagało zdaniem Komisji zaostrzenia kryteriów jakościowych. Podnosi ona, że w ten sposób z jednej strony zaostrzenie obowiązujących kryteriów, to jest wilgotności oraz odsetka ziaren połamanych i przegrzanych, powinno pozwolić na uniknięcie zbyt szybkiego pogorszenia stanu ziaren kukurydzy i w konsekwencji zapewnienie dłuższego przechowania, a z drugiej strony, wprowadzenie nowego kryterium minimalnego ciężaru właściwego powinno umożliwić zapewnienie określonej jakości zakupionego ziarna, tak aby po długoterminowym składowaniu dysponować zbożem o jakości „nadającej się do sprzedaży”.
Komisja podkreśla, że dla zagwarantowania producentom kukurydzy określonej ceny rynkowej nie jest konieczne, aby Wspólnota kupowała w systemie skupu interwencyjnego całość produkcji państw członkowskich, a w szczególności zboże gorszej jakości. W ten sposób — zakładając, że istotna część zbiorów węgierskich nie spełnia kryteriów skupu interwencyjnego — agencja interwencyjna odgrywa mimo to swą rolę ochrony rynku, ponieważ umożliwia ona utrzymanie pewnego poziomu cen, a jedyną zmianą jest to, że ziarna skupione w skupie interwencyjnym będą lepszej jakości.
Następnie Komisja, przyznając wprawdzie, że odmiana ziarna może wpływać na końcowy ciężar właściwy zbioru, kwestionuje jednak stwierdzenie skarżącej, że ciężar właściwy zależy w głównej mierze od posianej odmiany ziarna.
Komisja twierdzi w tym względzie, że ciężar właściwy pozwala zmierzyć gęstość ziarna, ważąc daną objętość ziarna i porównując ją z  taką samą objętością wody. Kryterium minimalnego ciężaru właściwego stanowi czynnik klasyfikacji ziarna, zgodnie z którym wyższa jakość ziarna odpowiada większemu ciężarowi właściwemu. Komisja podnosi, że ogólnie ciężar właściwy zależy od zawartości wody i zanieczyszczeń, co oznacza, że ciężar właściwy zwiększa się, kiedy zmniejsza się wilgotność zboża, lub odwrotnie. W konsekwencji jeżeli zbiory są wyższe ze względu na warunki klimatyczne idealne pod względem nasłonecznienia, a przede wszystkim ilości wody, ciężar właściwy będzie raczej niewielki, i odwrotnie w okresie suchym. Zdaniem Komisji wynika z tego, że ciężar właściwy zebranej kukurydzy jest parametrem otwartym, zależnym od wielu czynników, z których głównym jest klimat w danym roku. Inne czynniki, które należy uwzględnić, to odmiana materiału siewnego, jakość gleby i technologia upraw.
Komisja utrzymuje, że odmiana „koński ząb”, którą głównie uprawia się na Węgrzech, daje ziarno kukurydzy, które może osiągnąć w zależności od warunków klimatycznych bardzo różne ciężary właściwe, i że minimalny ciężar właściwy ustalony dla skupu interwencyjnego (71 kg/hl) zależnie od roku gospodarczego jest przeważnie osiągany. Sama skarżąca przyznaje poza tym, że odmiana ta daje ziarno kukurydzy o ciężarze właściwym wynoszącym od 68 kg/hl do 74 kg/hl. Brak w katalogach materiału siewnego kukurydzy specyfikacji ciężaru właściwego danych nasion występujących w obrocie stanowi wskazówkę, że kryterium to nie jest związane w głównej mierze z wybraną odmianą i że zmienia się w podobnych proporcjach w przypadku wszystkich odmian. Wahania plonów kukurydzy na Węgrzech pomiędzy rokiem 2001 a 2006, jakie wykazane są w tabeli znajdującej się w załączniku A 12 do skargi, wskazują, że przeciętny ciężar właściwy danego zbioru zależy zasadniczo od warunków klimatycznych.
Ponieważ ciężar właściwy nie zależy w głównej mierze od odmiany posianego ziarna kukurydzy, przyjęcie zaskarżonych przepisów nie stanowi zdaniem Komisji środków mających oddziaływanie na inwestycje producentów.
Ponadto Komisja kwestionuje analizę władz węgierskich biorących za podstawę rzekomo normalny charakter roku gospodarczego 2005/2006 w celu określenia średniego ciężaru właściwego zbiorów 2006/2007. Twierdzi ona w tym względzie, że rok gospodarczy 2006/2007 przyniósł zbiory normalne, a nawet dobre pod względem deszczu i nasłonecznienia i nie może on być porównywany do poprzedniego roku gospodarczego, który był wyjątkowy i przyniósł zbiory o średnim ciężarze właściwym nieco poniżej minimalnego ciężaru właściwego 71 kg/hl. Komisja dodaje, że biorąc pod uwagę korzystne warunki klimatyczne panujące aż do listopada 2006 r., producenci węgierscy uprzedzeni o nowych wymogach jakościowych byli w stanie przesunąć termin zbiorów, dzięki czemu można było zmniejszyć ich wilgotność. Komisja uważa w konsekwencji, że skarżąca nie wykazała w odpowiedni sposób swojego twierdzenia, że połowa zbiorów węgierskich nie spełnia kryteriów skupu interwencyjnego.
W końcu Komisja podkreśla, że wzmocnienie kryteriów jakościowych kukurydzy służące zapewnieniu możliwości odprzedaży zapasów w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty nie stanęło na przeszkodzie temu, żeby większa część produkcji węgierskiej mogła zostać zaoferowana do skupu interwencyjnego, ponieważ w wyniku rozmów w ramach grupy eksperckiej ds. zbóż i w celu uwzględnienia obaw władz węgierskich zmieniła ona parametr minimalnego ciężaru właściwego, zmniejszając go z 73 kg/hl na 71 kg/hl.
Komisja dodaje w tym względzie, że obecna koniunktura na wewnętrznym i międzynarodowym rynku zbożowym różni się zasadniczo od sytuacji wcześniejszej. Cena rynkowa jest aktualnie bardzo wysoka i zasadniczo wyższa od ceny interwencyjnej. Oferty z listopada 2006 r. w ramach przetargu kukurydzy przeprowadzonego przez węgierską agencję interwencyjną na sprzedaż na rynku wewnętrznym wahały się między 123 EUR/tonę a 103 EUR/tonę za zakup kukurydzy w skupie interwencyjnym, a sprzedaży dokonano na bazie ceny minimalnej ustalanej tygodniowo na 112 lub 113 EUR/tonę po cenie wynoszącej 112–123 EUR/tonę. Komisja twierdzi też, że ze względu na to, iż w całej Wspólnocie warunki na wolnym rynku są bardziej korzystne dla producentów niż oferta skupu interwencyjnego, oferta kukurydzy do skupu interwencyjnego wynosi do chwili obecnej 8355 ton (całe Węgry), co stanowi ilość znikomą w porównaniu do ilości oferowanych w tym samym czasie w roku 2005 (1755825 ton, z tego 1273106 ton na Węgrzech). Ponadto Komisja wskazuje, że na rynku światowym wystąpiło istotne zmniejszenie zapasów państw „eksporterów netto” kukurydzy i że produkcja światowa jest mniejsza od spożycia.
— Ocena Sądu
Skarżąca utrzymuje, że wprowadzając nowe kryterium dotyczące ciężaru właściwego kukurydzy na dwanaście dni przed wejściem w życie rozporządzenia, Komisja naruszyła uzasadnione oczekiwania producentów węgierskich.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przedsiębiorcy nie mogą w sposób uzasadniony oczekiwać, że zostanie utrzymana istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych instytucjom wspólnotowym (wyrok Trybunału z dnia 15 lipca 1982 r. w sprawie
245/81 Edeka, Rec. str. 2745
, pkt 27 i przywołany powyżej w pkt 48 wyrok w sprawie Delacre i in. przeciwko Komisji, pkt 33). Ma to miejsce zwłaszcza w takiej dziedzinie jak wspólna organizacja rynku, której celem jest ciągłe dostosowywanie się do zmian sytuacji gospodarczej (wyroki Trybunału z dnia 5 października 1994 r. w sprawach połączonych
C-133/93, C-300/93 i C-362/93 Crispoltoni i in., Rec. str. I-4863
, zwany dalej „wyrokiem w sprawie Crispoltoni II”, pkt 57 i z dnia 14 października 1999 r. w sprawie
C-104/97 P Atlanta przeciwko Wspólnocie Europejskiej, Rec. str. I-6983
, pkt 52).
Ponadto jak Trybunał orzekł w przywołanym powyżej w pkt 49 wyroku w sprawie Crispoltoni I, pkt 17, „zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (zob. m.in. wyroki z dnia 25 stycznia 1979 r.
98/78 Racke, Rec. str. 69
, pkt 20 i w sprawie
99/78 Decker, Rec. str. 101
, pkt 8) zasada pewności prawa z reguły sprzeciwia się temu, by początek obowiązywania wspólnotowego aktu prawnego przypadał przed datą jego publikacji, niemniej w drodze wyjątku dopuszczalne jest odstępstwo od tej reguły, jeżeli wymaga tego zamierzony cel i jeżeli uzasadnione oczekiwania zainteresowanych osób są należycie respektowane”, a „orzecznictwo to znajduje zastosowanie również w przypadku, gdy moc wsteczna nie jest przewidziana wyraźnie w samym akcie, lecz wynika z jego treści”.
W powyższym wyroku Trybunał orzekł, że wprowadzając w ciągu roku po tym, jak podjęte zostały już decyzje związane z inwestycjami (powierzchnie upraw, nasadzenia, itd.), system maksymalnych ilości gwarantowanych tytoniu i przewidując proporcjonalną redukcję ceny i premii interwencyjnej w przypadku ich przekroczenia, rozpatrywane rozporządzenia naruszyły uzasadnione oczekiwania zainteresowanych podmiotów gospodarczych. Zdaniem Trybunału bowiem podmioty te „powinny wprawdzie traktować jako przewidywalne środki zmierzające do ograniczenia jakiegokolwiek zwiększenia produkcji [tytoniu] we Wspólnocie i zniechęcenia do produkcji odmian, które trudno jest zbyć, niemniej mogą oczekiwać, że ewentualne środki mające wpływ na ich inwestycje zostaną im zapowiedziane w odpowiednim czasie” (przywołany powyżej w pkt 49 wyrok w sprawie Crispoltoni I, pkt 21).
Sytuacja w niniejszym przypadku jest jak najbardziej porównywalna do tej, której dotyczył wyrok w przywołanej powyżej w pkt 49 sprawie Crispoltoni I,
Rozporządzenie zostało bowiem przyjęte w dniu 18 października 2006 r., opublikowane w dniu 20 października 2006 r., a weszło w życie w dniu 1 listopada 2006 r., to jest w pierwszym dniu omawianego okresu skupu interwencyjnego, wobec czego nowe kryteria jakościowe, które ono ustala, stosują się do kukurydzy posianej na wiosnę 2006 r. i zbieranej jesienią tego samego roku.
W ten sposób wprowadzając nowe kryterium dotyczące ciężaru właściwego kukurydzy na dwanaście dni przed wejściem w życie rozporządzenia, to jest w chwili, kiedy producenci dokonali już zasiewów i nie mogli już wpłynąć na ciężar właściwy zbiorów, zaskarżone przepisy mają wpływ na inwestycje danych producentów, ponieważ zmieniły one zasadniczo warunki skupu interwencyjnego kukurydzy.
Ponadto należy stwierdzić, że rzeczone środki nie zostały zapowiedziane zainteresowanym rolnikom w odpowiednim czasie. W argumentacji dotyczącej naruszenia uzasadnionych oczekiwań Komisja nie przedstawiła ponadto żadnego argumentu, który mógłby obalić stwierdzenie skarżącej, że nawet producenci odpowiedzialni i dobrze poinformowani nie mogli spodziewać się przyjęcia rozporządzenia. Poza tym Komisja ograniczyła się do wspomnienia w części wprowadzającej odpowiedzi na skargę pisma władz węgierskich z dnia 13 stycznia 2006 r. skierowanego do Komisji, w którym mowa o trudnościach napotkanych w przechowywaniu ziarna ze skupu interwencyjnego, rozmów w dniu 9 marca 2006 r. w ramach grupy eksperckiej Komitetu Zarządzającego ds. Zbóż w kwestii składowania długoterminowego kukurydzy, pisma Komisji skierowanego do władz węgierskich i kolejnych rozmów mających miejsce w czerwcu 2006 r. Wydaje się w każdym razie, że w żadnej z tych rozmów lub pism nie poruszono kwestii wprowadzenia, nawet ewentualnego, nowego kryterium ciężaru właściwego.
Z akt wynika wręcz przeciwnie, że dopiero w dniu 27 lipca 2006 r., to jest długo po podjęciu decyzji inwestycyjnych przez zainteresowanych rolników, Komisja przedstawiła Komitetowi Zarządzającemu ds. Zbóż projekt rozporządzenia zamierzającego wprowadzić sporne nowe kryterium ciężaru właściwego.
Należy podkreślić ponadto z jednej strony, że sporne środki nie zaostrzyły po prostu kryteriów wcześniej obowiązujących, lecz wprowadziły nowe kryterium, a z drugiej strony, że warunek ciężaru właściwego jest czymś zupełnie nowym w handlu kukurydzą we Wspólnocie. Jak zostało stwierdzone w wyroku Trybunału z dnia 26 marca 1998 r. w sprawie
C-324/96 Petridi, Rec. str. I-1333
, pkt 43–45, Trybunał w przywołanym powyżej w pkt 49 wyroku w sprawie Crispoltoni I uznał, że rozpatrywane rozporządzenia naruszyły uzasadnione oczekiwania zainteresowanych podmiotów gospodarczych w ten sposób, że wprowadziły one system gwarantowanych ilości maksymalnych nieznany zainteresowanym podmiotom gospodarczym zarówno jeżeli chodzi o charakter nowych środków organizacji rynku tytoniu we Wspólnocie, jak i datę ich wejścia w życie.
Z powyższego wynika, że wprowadzając bez poinformowania w odpowiednim czasie zainteresowanych producentów o nowym kryterium minimalnego ciężaru właściwego, poniżej którego kukurydza nie może być oferowana agencjom interwencyjnym lub stosowana jest redukcja ceny, zaskarżone przepisy naruszyły uzasadnione oczekiwania zainteresowanych producentów. Pierwsza część zarzutu pierwszego jest zatem zasadna.
Żaden z argumentów podniesionych przez Komisję nie może obalić tego wniosku.
W pierwszej kolejności argument, że właściwe zarządzanie zapasami wymagało zaostrzenia kryteriów jakościowych, a ciężar właściwy jest parametrem jakościowym, nie ma znaczenia w ramach badania niniejszego zarzutu dotyczącego naruszenia uzasadnionych oczekiwań. Sprawa nie dotyczy bowiem tego, czy kwestionowane środki są odpowiednie (kwestia ta jest przedmiotem zarzutów dotyczących nadużycia władzy i oczywistego błędu w ocenie), lecz — zakładając, że są one odpowiednie — czy ich wprowadzenie z mocą wsteczną nie doprowadziło do naruszenia uzasadnionych oczekiwań zainteresowanych producentów.
W drugiej kolejności należy również odrzucić argument, że zaskarżone przepisy nie stanowią środków mających oddziaływanie na inwestycje producentów ze względu na to, że ciężar właściwy nie zależy w głównej mierze od odmiany posianego ziarna kukurydzy.
Decyzji inwestycyjnych nie można ograniczyć jedynie do wyboru odmiany materiału siewnego, obejmują one bowiem wszystkie etapy, od samej decyzji uprawy kukurydzy i określenia zakresu upraw, aż po zbiory. Dla wykazania, że kwestionowane środki miały wpływ na inwestycje zainteresowanych producentów, skarżąca podniosła ponadto, że Komisja zmieniła warunki skupu interwencyjnego kukurydzy w chwili, kiedy producenci dokonali już zasiewów. Chociaż skarżąca stwierdziła wprawdzie, że rodzaj nasion w znacznym stopniu determinuje ciężar właściwy zbieranego produktu, niemniej zdefiniowała ona inwestycje w szerszy sposób i wymieniła w tym względzie inne stosowane materiały i narzędzia, przygotowanie gruntów, maszyny stosowane do siewu, specjalną przystawkę do kombajnu i w sposób bardziej ogólny zastosowaną technologię.
Ponadto oprócz tego, że jest nieistotny, argument Komisji, że ciężar właściwy nie zależy od odmiany, nie jest przekonujący. Należy zaobserwować w pierwszej kolejności, że Komisja ogranicza się do zwykłego niepopartego niczym stwierdzenia i że w konsekwencji argument ten nie może obalić dowodów i ekspertyz przywołanych przez skarżącą. I tak nie jest zasadne stwierdzenie Komisji, że przedstawiona przez skarżącą tabela (załącznik A 12) podająca średni ciężar właściwy kukurydzy zebranej na Węgrzech w latach 2001–2006 wskazuje, że ciężar właściwy danego zbioru zależy zasadniczo od danych klimatycznych, ponieważ zmienia się on co roku, chociaż nie było większych zmian w odmianach posianej kukurydzy. Zgodnie bowiem z tą tabelą średni ciężar właściwy wynosił 70,90–73,22 kg/hl, a z dokumentacji przedstawionej przez skarżącą (załącznik A 6) wynika, że odmiana „koński ząb”, uprawniana głównie na Węgrzech, daje kukurydzę o ciężarze właściwym wynoszącym 68–74 kg/hl, podczas gdy inne odmiany osiągają wyższy ciężar właściwy (74–82 kg/hl w przypadku odmiany Keményszemű i 72–79 kg/hl w przypadku odmiany Puhaszemű). Następnie Komisja przyznała zarówno w pismach, jak i na rozprawie, że odmiana może wpływać w pewnym zakresie na końcowy ciężar właściwy zbiorów. W końcu Komisja twierdzi, że ciężar właściwy kukurydzy jest parametrem otwartym, który zależy od dużej liczby czynników, z których podstawowy to klimat danego roku, a inne to jakość gleby i przede wszystkim technologia upraw (data i jakość siewu, staranność nawadniania, data zbioru itd.). Poza klimatem wszystkie inne wymienione czynniki mogły zostać uwzględnione przez zainteresowanych producentów w celu wyprodukowania kukurydzy o wyższym ciężarze właściwym, gdyby zostali oni poinformowani w odpowiednim czasie o zamierzonych środkach.
Jeżeli chodzi w trzeciej kolejności o argument dotyczący tego, że skarżąca nie wykazała odpowiednio, że ponad połowa zbiorów węgierskich nie spełnia kryterium ciężaru właściwego, wystarczy zauważyć, że w przywołanym powyżej w pkt 49 wyroku w sprawie Crispoltoni I Trybunał nie ustanowił żadnego warunku dla stwierdzenia naruszenia uzasadnionych oczekiwań, jeżeli chodzi o zakres oddziaływania na inwestycje. Ponadto Komisja nie wskazuje, na jakiej podstawie opiera się taki warunek, ani jaka część zbiorów powinna być objęta tym oddziaływaniem, by uznać naruszenie uzasadnionych oczekiwań.
Poza tym z tabeli (załącznik A 12) przedstawionej przez skarżącą i niezakwestionowanej przez Komisję wynika, że nawet w latach, w których średni ciężar właściwy zbiorów był wyższy, 10% tych zbiorów nie spełniało kryterium ustanowionego w zaskarżonych przepisach w celu dopuszczenia do skupu interwencyjnego, a blisko 40% produkcji było objęte redukcją ceny.
Ponadto chociaż rolnicy produkują w pierwszej kolejności na wolny rynek, pozostaje faktem, że warunki skupu interwencyjnego wpływają na ich decyzje gospodarcze i że mogą oni zasadnie oczekiwać, dokonując swoich inwestycji (nasiona, uprawa itd.), że stosowane do tej pory odmiany i technologie będą nadal spełniać wspólnotowe kryteria jakościowe wymagane do tego, aby można było oferować produkowaną przez nich kukurydzę do skupu interwencyjnego. Oprócz tego w przywołanym powyżej w pkt 49 wyroku w sprawie Crispoltoni I Trybunał stwierdził nieważność spornego rozporządzenia, które przewidywało redukcję jedynie o 1% cen interwencyjnych oraz premii dotyczących różnych odmian tytoniu za każdy procent przekroczenia gwarantowanej ilości maksymalnej, a sąd krajowy poinformował, że miało to wpływ na sytuację tylko jednego producenta.
Z powyższego wynika, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonych przepisów.
Ponadto w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia skarżąca podniosła również, że Komisja nie wskazała szczególnych powodów, dla których nowe zaostrzone kryteria powinny obowiązywać od chwili rozpoczęcia okresu interwencyjnego w dniu 1 listopada 2006 r., to jest dwanaście dni po opublikowaniu rozporządzenia.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie wymagane w art. 253 WE ma umożliwić zainteresowanym zapoznanie się z podstawami podjętego środka w celu obrony ich praw, a sądowi wspólnotowemu dokonanie jego kontroli. Powinno ono zatem przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji wspólnotowej, która wydała kwestionowany akt. W tym względzie należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 1 kwietnia 1993 r. w sprawach połączonych
C-260/91 i C-261/91 Diversinte i Iberlacta, Rec. str. I-1885
, pkt 10 Trybunał stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia, uznając, że jego uzasadnienie nie pozwala Trybunałowi na skontrolowanie w szczególności, czy respektowano uzasadnione oczekiwania zainteresowanych podmiotów.
Należy stwierdzić, że rozporządzenie nie wskazuje w żaden sposób powodów, dla których kwestionowane nowe środki powinny znaleźć zastosowanie bezzwłocznie do trwających zbiorów, gdyż w motywie 9 stwierdza się jedynie, że „[z]miany przewidziane w niniejszym rozporządzeniu muszą stosować się do zboża oferowanego agencjom interwencyjnym, począwszy od dnia 1 listopada 2006 r.”, i dodaje, że „[w]skazane jest zatem przewidzieć wejście w życie niniejszego rozporządzenia w dniu jego opublikowania w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
”.
Komisja w odpowiedzi na skargę ogranicza się do wskazania, że ustalenie terminu wejścia w życie na dzień 1 listopada 2006 r. uzasadnione było — jak od początku wskazywały służby Komisji — rozpoczęciem w tym dniu okresu skupu interwencyjnego w większości państw członkowskich. Ponadto przystąpienie do Unii Europejskiej w dniu 1 stycznia 2007 r. Rumunii i Bułgarii, produkujących razem między 12 a 13 mln ton kukurydzy, uzasadniało pilność działania.
Niezależnie od tego, że całkowity brak uzasadnienia w rozporządzeniu daty jego wejścia w życie nie może być naprawiony informacjami dostarczonymi w trakcie procedury jego przygotowywania, wskazanie, iż początek okresu interwencyjnego przypada na dzień 1 listopada 2006 r., stanowi jedynie stwierdzenie o charakterze ogólnym, które nie może być uznane za szczegółowe uzasadnienie, które wskazywałby zamierzony efekt i pozwalało sądowi na kontrolę, czy poszanowano uzasadnione oczekiwania zainteresowanych podmiotów.
Jeżeli chodzi o okoliczność dotyczącą znaczenia produkcji kukurydzy w Rumunii i Bułgarii, których przystąpienie zostało ustalone na dzień 1 stycznia 2007 r., należy stwierdzić, że nie tylko Komisja nie utrzymuje, że została ona wspomniana na jakimkolwiek etapie procedury legislacyjnej, lecz również, że nie można rozsądnie utrzymywać, że taka okoliczność była nieprzewidywalna i nie mogła zostać wzięta pod uwagę przez Komisję w odpowiednim czasie w celu uniknięcia naruszenia uzasadnionych oczekiwań zainteresowanych podmiotów. Poza tym takie uzasadnienie uwierzytelniałoby tezę skarżącej, że wprowadzenie kryterium ciężaru właściwego nie miało na celu ani poprawy warunków składowania, ani harmonizacji systemów interwencyjnych, lecz ograniczenie ilości kukurydzy kwalifikujących się do skupu interwencyjnego.
Należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonych przepisów również z tego powodu, że rozporządzenie narusza obowiązek uzasadnienia.
Na rozprawie Sąd zwrócił się do stron z pytaniem o skutki w czasie ewentualnego stwierdzenia nieważności wynikającego z naruszenia uzasadnionych oczekiwań, ponieważ kwestia ta nie została poruszona w pismach procesowych.
Jak słusznie podkreśliła Komisja, ponieważ ta część zarzutu dotyczy stwierdzenia naruszenia prawa wspólnotowego jedynie w zakresie, w jakim zaskarżone przepisy ustalają nowe kryterium minimalnego ciężaru właściwego, obowiązujące niezwłocznie od zbiorów jesiennych w 2006 r., bez poinformowania zainteresowanych producentów w odpowiednim czasie, stwierdzenie nieważności z tego powodu może odnosić się wyłącznie do kukurydzy posianej i uprawnianej przed przyjęciem zaskarżonych przepisów.
Z powyższych rozważań wynika, że na podstawie tej części zarzutu nieważność zaskarżonych przepisów należy stwierdzić w każdym razie w zakresie, w jakim stosują się one do zbioru kukurydzy w 2006 r.
Należy zatem zbadać pozostałe zarzuty i argumenty skarżącej.
W przedmiocie drugiej części zarzutu dotyczącego naruszenia zasad pewności prawa i proporcjonalności
— Argumenty uczestników
Skarżąca twierdzi, że Komisja naruszyła zasady pewności prawa i proporcjonalności, ponieważ w wyniku opublikowania rozporządzenia jedynie na dwanaście dni przed rozpoczęciem okresu skupu interwencyjnego na Węgrzech nowe uregulowanie wspólnotowe było całkowicie nieprzewidywalne dla producentów. Było ono tym bardziej nieprzewidywalne, że jego celem nie jest szybkie dostosowanie do nowej sytuacji gospodarczej, która wystąpiła na rynku, lecz standaryzacja kryteriów jakościowych zbóż kwalifikujących się do skupu interwencyjnego, która jest celem a priori o charakterze technicznym i długoterminowym.
Skarżąca uważa, że Komisja powinna była uwzględnić szczególną sytuację producentów węgierskich i dostosować obowiązywanie nowych kryteriów skupu interwencyjnego do zasad określonych przez Trybunał w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawach połączonych
C-487/01 i C-7/02 Gemeente Leusden i Holin Groep, Rec. str. I-5337
i z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie
C-17/03 Vereniging voor Energie i in., Zb.Orz. str. I-4983
. Sytuację rolników charakteryzuje dostosowanie działalności rolnej do cyklów biologicznych i produkcyjnych kukurydzy, rozpoczynających się od podjęcia decyzji, za którymi idą działania wykonawcze (zakup ziarna, siew itd.), i kończących się zbiorem po kilku miesiącach.
Skarżąca podnosi, że nie wprowadzając zaskarżonych przepisów z okresem przejściowym lub stopniowo, Komisja naruszyła zasadę proporcjonalności oraz zasadę ustanowioną w art. 33 ust. 2 lit. b) WE, która wymaga, aby uwzględnić potrzebę stopniowego wprowadzania odpowiednich środków dostosowawczych w dziedzinie rolnictwa. Skarżąca podkreśla znaczenie produkcji węgierskiej we Wspólnocie (17–18%) i oddziaływanie nowego kryterium jakościowego, które prowadzi do tego, że połowa produkcji węgierskiej nie będzie kwalifikować się do skupu interwencyjnego. Zaznacza ona, że biorąc pod uwagę znakomitą jakość kukurydzy węgierskiej, to nowe kryterium spowoduje, że istotna część produkcji europejskiej nie będzie kwalifikować się do skupu interwencyjnego. Ponadto cel standaryzacji realizowany przez nową regulację jeszcze mniej uzasadnia niezwłoczne stosowanie nowego kryterium minimalnego ciężaru właściwego.
W końcu skarżąca uważa, że ten nowy parametr, który nie jest stosowany w praktyce handlowej w Europie w odniesieniu do kukurydzy, nie może być stosowany jako taki. Rolnicy nie są bowiem w stanie określić odmiany, która daje ziarno spełniające to nowe kryterium jakościowe, w szczególności biorąc pod uwagę, że katalogi nasion nie podają ciężaru właściwego oraz że ciężar właściwy odmiany kukurydzy „koński ząb” uprawianej na Węgrzech wynosi 68–74 kg/hl. Skarżąca twierdzi zatem, że około połowy odmian nasion nie daje — niezależnie od woli rolników — ziarna kukurydzy kwalifikującego się do skupu interwencyjnego. Ponadto wprowadzenie nowych odmian nasion, które pozwoliłyby na uzyskanie ziarna spełniającego kryterium minimalnego ciężaru właściwego, wymagałoby dużej ilości czasu, to jest około dziesięciu lat, wobec czego przygotowanie się do przestrzegania rozporządzenia było dla producentów węgierskich praktycznie niemożliwe.
Komisja przypomina najpierw, że cel zaostrzenia kryteriów jakościowych kukurydzy kwalifikującej się do skupu interwencyjnego nie może być ograniczany do kwestii standaryzacji. Rzeczywistym celem jest uniknięcie pogorszenia stanu zapasów i umożliwienie ich wykorzystania w przyszłości.
Komisja kwestionuje następnie, jakoby naruszyła zasadę pewności prawa. Ponieważ rozporządzenie zostało opublikowane dwanaście dni przed rozpoczęciem okresu interwencyjnego dla Węgier, jego stosowanie było przewidywalne w dniu 1 listopada 2006 r. Uważa ona również, że w odniesieniu do treści rozporządzenia nie miało miejsca stosowanie z mocą wsteczną (przywołany powyżej w pkt 49 wyrok w sprawie Crispoltoni I). Ponieważ kryterium ciężaru właściwego nie zależy w głównej mierze od odmiany nasienia kukurydzy, lecz od warunków klimatycznych w danym roku gospodarczym, nie wykazano zatem, że przestrzeganie tego kryterium miało wpływ na inwestycje poniesione przez producentów przed zbiorami. W konsekwencji sytuacja w niniejszym przypadku, jeżeli chodzi o konsekwencje finansowe dla rolników, różni się od przypadków rozpatrywanych w orzecznictwie w dziedzinie podatków lub rolnictwa przywołanych przez skarżącą.
Komisja zaznacza, że zasada pewności prawa nie wymaga niedokonywania zmian legislacyjnych. Decyzja Komisji, by zaostrzyć kryteria jakościowe dla skupu interwencyjnego, odpowiada konkretnej potrzebie wynikającej z wymogu zarządzania zapasami z należytą starannością i uzasadniona jest względami technicznymi mającymi na celu zapewnienie określonej jakości zakupionego ziarna, aby nadawało się do sprzedaży po długoterminowym składowaniu.
Komisja podnosi, że kwestia jakości składowanej kukurydzy i jej wpływ na nowe problemy przy składowaniu długoterminowym była przewidywalna dla zainteresowanych stron, ponieważ została ona poruszona już w marcu 2006 r., a potem była przedmiotem rozmów w ramach grupy eksperckiej ds. zbóż w dniach 1 i 29 czerwca 2006 r. (to jest miesiąc lub półtora miesiąca po obsianiu uprawianych pól). Następnie projekt zaostrzenia kryteriów jakościowych był wielokrotnie omawiany formalnie w trakcie posiedzeń grupy eksperckiej ds. zbóż.
Zresztą późne wprowadzenie zaskarżonych przepisów wynikało zasadniczo z tego, że ze względu na odstępstwa przyznane władzom węgierskim w odniesieniu do skupu interwencyjnego nie było widoczne od razu, że rok gospodarczy 2005/2006 był wyjątkowy i spowodował dodatkowe zwiększenie zapasów uzasadniające pilność działania. Dyskusje rozpoczęły się dopiero, kiedy Komisja została poinformowana przez państwa członkowskie o szybkim pogarszaniu się stanu ich zapasów.
Komisja utrzymuje ponadto, że uwzględniła szczególną sytuację producentów kukurydzy w Europie środkowej, ponieważ obniżyła wymagany minimalny ciężar właściwy z 73 kg/hl do 71 kg/hl. Uważa ona, że kryterium to ma istotne znaczenie, biorąc pod uwagę uzasadniony cel, którego realizacji ono służy, i że nie wyrządza szkody rolnikom węgierskim. Wprowadzenie jednego kryterium minimalnego ciężaru właściwego nie miało bowiem takiego wpływu na zbiory jak opisała skarżąca, ponieważ obniżenie poziomu wilgotności maksymalnej przewidziane w rozporządzeniu (13,5% zamiast 14,5%), które nie zostało zakwestionowane w ramach skargi, powoduje wzrost ciężaru właściwego kukurydzy oferowanej do skupu interwencyjnego o 0,5–1 kg/hl. Wprowadzenie tego nowego kryterium jakościowego nie może być zatem uważane za nieproporcjonalne do zamierzonego celu.
W końcu jeżeli chodzi o rzekomą trudność, jaką rolnikom ma sprawiać ocena ciężaru właściwego zbioru kukurydzy, Komisja podnosi, że tradycyjne metody istnieją w całej Wspólnocie i że wybór przez Węgry metody ISO, która jest stosowana do żyta, nie sprawia dziś żadnych trudności przy pomiarze ciężaru właściwego. W każdym razie ciężaru właściwego kukurydzy nie można określić przed zbiorami.
— Ocena Sądu
Przyznając wprawdzie, że producenci powinni być przygotowani do pewnego poziomu utrudnień gospodarczych wynikających z ewentualnych zmian legislacyjnych w trakcie roku gospodarczego, skarżąca utrzymuje, że w niniejszym przypadku Komisja, wprowadzając w życie bezzwłocznie nowe kryterium ciężaru właściwego i wyłączając większą część kukurydzy węgierskiej z możliwości skupu interwencyjnego, naruszyła zasady pewności prawa i proporcjonalności.
W zakresie, w jakim niniejsza argumentacja kwestionuje legalność zaskarżonych przepisów z tego powodu, że znajdują one zastosowanie do bieżących zbiorów, nie ma potrzeby jej analizowania, gdyż uznano już, że należy stwierdzić nieważność rozporządzenia w tym przedmiocie.
Ponieważ skarżąca — chociaż w ramach niniejszego zarzutu podnosi zasadniczo argumenty dotyczące zbiorów w 2006 r. — zamierza jednak zakwestionować legalność zaskarżonych przepisów w odniesieniu do okresów skupu interwencyjnego w latach następnych, należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada pewności prawa stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, która wymaga w szczególności, by uregulowanie było jasne i precyzyjne, tak by podlegające mu podmioty mogły ustalić w sposób jednoznaczny swoje prawa i obowiązki oraz podjąć w związku z tym odpowiednie decyzje (wyroki Trybunału z dnia 13 lutego 1996 r. w sprawie
C-143/93 Van Es Douane Agenten, Rec. str. I-431
, pkt 27 i z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie
C-110/03 Belgia przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I-2801
, pkt 30), i że podmioty gospodarcze nie mogą w sposób uzasadniony oczekiwać, że utrzymana zostanie istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych instytucjom wspólnotowym, zwłaszcza w takiej dziedzinie jak wspólna organizacja rynku, której celem jest ciągłe dostosowywanie się do zmian sytuacji gospodarczej (przywołany powyżej w pkt 63 wyrok w sprawie Crispoltoni II, pkt 57).
Należy natomiast stwierdzić, że skarżąca z jednej strony nie wskazuje, co takiego nie jest wystarczająco jasne w zaskarżonych przepisach, że nie pozwala zainteresowanym producentom na określenie w sposób jednoznaczny warunków, które pozwolą im oferować kukurydzę do skupu interwencyjnego, a z drugiej strony nie wyjaśnia powodów, dla których nie są oni w stanie podjąć odpowiednich decyzji, tak aby produkowana przez nich kukurydza spełniała kryterium ciężaru właściwego wymagane od następnych zbiorów. Oprócz tego, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą wydaje się odnosić jedynie do zbiorów bieżących, należy zauważyć, że skarżąca twierdzi poza tym, iż ciężar właściwy zależy zasadniczo od zastosowanej odmiany nasion i że zgodnie z ekspertyzą umieszczoną w załączniku A.6 do skargi dwie odmiany nasion dają kukurydzę o ciężarze właściwym znacznie przewyższającym minimum wymagane w zaskarżonych przepisach.
Ponadto jeżeli chodzi o argument, że rozporządzenie narusza zasadę proporcjonalności, ponieważ powoduje wyłączenie większej części produkcji węgierskiej ze skupu interwencyjnego, wystarczy stwierdzić, że argument ten został formalnie zakwestionowany przez Komisję i nie jest poparty żadnym dowodem. Poza tym z danych dostarczonych przez skarżącą wynika, że nawet w latach wcześniejszych istotna część produkcji węgierskiej osiągała już minimalny ciężar właściwy wymagany w nowych przepisach. W końcu, jak przedstawiono powyżej, zgodnie z ekspertyzą dostarczoną przez skarżącą istnieją odmiany nasion pozwalające na produkcję kukurydzy o ciężarze właściwym wyższym od wymaganego minimum.
Z powyższego wynika, że należy oddalić drugą część zarzutu pierwszego.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego braku kompetencji autora rozporządzenia
Argumenty uczestników
Skarżąca twierdzi, że w świetle art. 5 rozporządzenia WOR Komisja nie miała kompetencji do przyjęcia nowego kryterium jakościowego dotyczącego minimalnego ciężaru właściwego dla kukurydzy ze względu na to, że nie stanowi ono odpowiedniego kryterium jakościowego.
Skarżąca podkreśla bowiem po pierwsze, że wielokrotnie podnosiła w trakcie przygotowywania rozporządzenia, że kryterium minimalnego ciężaru właściwego nie ma znaczenia dla realizowanego przez to rozporządzenie celu długotrwałego przechowania zapasów.
Po drugie skarżąca kwestionuje, jakoby ciężar właściwy był kwestią jakości. Z jednego z dokumentów dostarczonych przez Komisję na poparcie jej propozycji przyjęcia nowego kryterium [załącznik A 3 c), str. 5] wynika, że ciężar właściwy kukurydzy nie ma żadnego wpływu na wartość odżywczą tego zboża, niezależnie od tego, czy jest ono przeznaczone do żywienia zwierząt czy ludzi. Analizę tę potwierdza publikacja zawarta w załączniku A.10 do skargi, zgodnie z którą ciężar właściwy i wilgotność nie wpływają na jakość kukurydzy przeznaczonej do żywienia zwierząt, biorąc pod uwagę jakość suchej masy zawartej w zbożu.
Po trzecie skarżąca twierdzi, że kryterium ciężaru właściwego nie jest stosowane w praktyce handlowej w Europie w odniesieniu do kukurydzy i że brak jest uregulowań w tej kwestii. Czynnik ten nie jest więc uwzględniany przy ustalaniu ceny zboża i nie może być postrzegany jako warunek odpowiedniej jakości w rozumieniu art. 5 rozporządzenia WOR.
Po czwarte parametr ten jest stosowany w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie, lecz wyłącznie dlatego, że kukurydza jest tam przeznaczona zasadniczo do żywienia ludzi. W Europie natomiast kukurydza jest przeznaczona przede wszystkim do żywienia zwierząt, o czym mowa w motywie 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1068/2005 z dnia 6 lipca 2005 r. zmieniającego rozporządzenie nr 824/2000 (
Dz.U. L 174, str. 65
).
Komisja podnosi, że przyjęcie w odniesieniu do kukurydzy, jak i w przypadku innych zbóż, kryterium minimalnego ciężaru właściwego w celu zagwarantowania określonej jakości tego zboża należy jak najbardziej do kompetencji delegowanej jej przez Radę zgodnie z rozporządzeniem WOR.
Po pierwsze Komisja uważa, że nowe kryterium minimalnego ciężaru właściwego jest istotne w świetle celu podniesienia jakości kukurydzy dla jej długoterminowego przechowania i późniejszego wykorzystania. Uważa ona mianowicie, że ponieważ wilgotność ziarna ma wpływ na jego ciężar właściwy oraz na jego przechowanie, kryterium ciężaru właściwego pozwala podnieść jakość kukurydzy.
Po drugie Komisja utrzymuje, że ciężar właściwy jest kryterium stosowanym ogólnie do klasyfikowania rodzajów ziarna kukurydzy w zależności od jego jakości. Wbrew opinii skarżącej kryterium ciężaru właściwego służy w Stanach Zjednoczonych do rozróżnienia pięciu amerykańskich jakości ziarna. Ponadto Komisja podnosi, że kryterium minimalnego ciężaru właściwego ustalone rozporządzeniem na 71 kg/hl jest nieco niższe od kryterium ziarna pierwszej jakości w Stanach Zjednoczonych (71,4 kg/hl), chociaż jest ono składowane jedynie przez bardzo krótkie okresy, w przeciwieństwie do sytuacji we Wspólnocie. Nowe kryterium ciężaru właściwego natomiast jest niższe od standardu zalecanego we Francji przez Institut technique des céréales et des fourrages, który wynosi co najmniej 75 kg/hl dla kukurydzy dobrej jakości.
Komisja podkreśla, że nigdzie nie znalazła potwierdzenia twierdzenia skarżącej, jakoby kukurydza amerykańska pierwszej jakości była przeznaczona wyłącznie do żywienia ludzi. Niemniej zakładając, że twierdzenie miałoby być zgodne z prawdą, Komisja uważa, że fakt, iż przyjęte kryterium ciężaru właściwego odpowiada kryterium referencyjnemu odnoszącemu się do żywności dla ludzi w Stanach Zjednoczonych, świadczy o jakości ziarna kukurydzy.
Po trzecie Komisja uważa, że jakość odżywcza ziarna kukurydzy zależy od ciężaru właściwego. Analiza różnych partii kukurydzy o różnych ciężarach właściwych wykazuje bowiem różnice zarówno w składzie chemicznym, jak i wartości odżywczej (energia i aminokwasy) różnych rodzajów ziarna. Komisja dodaje w tym względzie, że analiza przywołana przez skarżącą w załączniku A 10 do skargi odnosi się do wartości odżywczej „w odniesieniu do suchej masy” i ma zatem jedynie wartość względną, ponieważ do żywienia zwierząt służy ziarno pełne (złożone z suchej masy i wody).
W końcu fakt, iż kryterium ciężaru właściwego nie jest stosowane w praktyce handlowej w Unii Europejskiej, nie jest istotny, ponieważ chodzi o określenie warunków skupu interwencyjnego w celu zapewnienia długoterminowego składowania ziarna o dobrej jakości, a nie o regulowanie handlu kukurydzą we Wspólnocie. Komisja dodaje, że późniejsze wykorzystanie kukurydzy nie jest znane w chwili jej zakupu przez agencję interwencyjną, wobec czego uzasadnione jest, by zapewnić dysponowanie ziarnem dobrej jakości, niezależnie do tego, czy będzie przeznaczone do żywienia ludzi, czy zwierząt.
Ocena Sądu
Skarżąca utrzymuje, że w świetle art. 5 rozporządzenia WOR Komisja nie ma kompetencji do przyjęcia nowego kryterium dotyczącego minimalnego ciężaru właściwego dla kukurydzy ze względu na to, że nie stanowi ono odpowiedniego kryterium jakościowego.
Należy przypomnieć w tym względzie, że ramach wspólnej polityki rolnej Rada może uznać, że należy powierzyć Komisji szerokie uprawnienia wykonawcze, ponieważ jedynie ta ostatnia jest w stanie monitorować w sposób stały i uważny rozwój rynków rolnych i działać bez zwłoki, jeżeli sytuacja tego wymaga (wyrok Trybunału z dnia 30 października 1975 r. w sprawie
23/75 Rey Soda, Rec. str. 1279
, pkt 11). W ten sposób w wyroku z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawach połączonych
C-296/93 i C-307/93 Francja i Irlandia przeciwko Komisji, Rec. str. I-795
, Trybunał orzekł, że ograniczenie wagi tusz dopuszczonych do skupu interwencyjnego należy do środków wykonawczych, które Komisja może przyjąć, nawet jeżeli może to prowadzić do zmiany profilu produkcji wołowiny, a skarżący podnieśli, że przepisy, na których podstawie ograniczenie to zostało wprowadzone, dawały Komisji uprawnienie jedynie do określenia kategorii (co oznaczało płeć i wiek zwierzęcia) i cech mięsa (co oznaczało mięsność tuszy i otłuszczenie), podczas gdy Komisja zmieniła wykaz produktów dopuszczonych do skupu interwencyjnego.
Zgodnie z art. 6 lit. b) rozporządzenia WOR Komisja jest właściwa do określenia zgodnie z procedurą komitetu zarządzającego „minimalnych warunków, w szczególności w odniesieniu do jakości i ilości, wymaganych od każdego rodzaju zboża, aby kwalifikowało się ono do interwencji”.
Skarżąca nie kwestionuje, że zgodnie z motywami 2 i 3 rozporządzenia kryterium ciężaru właściwego zostało wprowadzone w celu podniesienia jakości kukurydzy lub co najmniej ze względu na spójność z wymogami jakościowymi przyjętymi dla innych zbóż, ale ogranicza się do stwierdzenia, że Komisja nie miała kompetencji ze względu na to, że ciężar właściwy nie stanowi odpowiedniego kryterium jakościowego i ma w rzeczywistości na celu ograniczenie ilości dopuszczonych do skupu interwencyjnego. Okoliczność ta — o ile zostanie dowiedziona — prowadziłaby do stwierdzenia, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie lub nadużyła władzy, ale nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności z powodu braku kompetencji. Z definicji nadużycie władzy zakłada, że instytucja, która jest za nie odpowiedzialna, dysponowała kompetencją do przyjęcia aktu, lecz skorzystała z niej w celu osiągnięcia celów innych niż przywołane. Argumenty podniesione przez skarżącą dotyczą zatem zarzutów nadużycia władzy i oczywistego błędu w ocenie i zastaną rozpatrzone w tych ramach.
W konsekwencji zarzut dotyczący braku kompetencji należy oddalić.
Jeżeli chodzi o zarzuty trzeci i czwarty, dotyczące odpowiednio nadużycia władzy i oczywistego błędu w ocenie, Sąd uważa, że należy rozpatrzyć je łącznie, ponieważ są one ściśle ze sobą związane.
W przedmiocie zarzutów trzeciego i czwartego, dotyczących odpowiednio nadużycia władzy i oczywistego błędu w ocenie
Argumenty uczestników
Skarżąca utrzymuje, że Komisja nadużyła swej kompetencji wykonawczej przyznanej przez Radę zgodnie z rozporządzeniem WOR w ten sposób, że pod pretekstem zaostrzenia kryteriów jakościowych dla skupu interwencyjnego kukurydzy zmieniła samą istotę systemu skupu interwencyjnego tego zboża.
Skarżąca poddaje w wątpliwość, jakoby realizacja celu standaryzacji miała się odbywać poprzez przyjęcie kryterium minimalnego ciężaru właściwego. Przyjęcie tego nowego parametru jakościowego dla kukurydzy jest w sposób oczywisty nieodpowiednie do realizacji celu standaryzacji, ponieważ nadal nie stanowi ono kryterium kwalifikacji do skupu interwencyjnego dla sorgo.
Zakładając, że wprowadzenie warunku ciężaru właściwego było konieczne w celu harmonizacji, i ponieważ cel ten pozostawia szeroki zakres uznania, sytuacja Węgier jak i innych państw członkowskich powinna była skłonić Komisję do ustalenia kryterium ciężaru właściwego na niższym poziomie i do szerszego zastosowania redukcji niż przyjęte ostatecznie dwa punkty.
Skarżąca twierdzi, że zaskarżone przepisy nie mają na celu doprowadzenia do standaryzacji, lecz wyłączenie ze skupu interwencyjnego istotnej części produkcji kukurydzy na Węgrzech i w Europie środkowej z powodu problemów w zarządzaniu zapasami. Potwierdza to fakt, że blisko połowa odmian nazywanych „koński ząb” uprawianych przez producentów węgierskich nie spełnia kryterium ciężaru właściwego ustalonego przez Komisję.
Skarżąca odwołuje się w tym względzie do słów komisarz M. Fischer Boel, wygłoszonych w dniu 11 maja 2006 r. w Budapeszcie, w których podkreśliła ona, że sektor zbóż stanął przed poważnym problemem wzrostu zapasów, który był jedynie w części spowodowany bogatymi zbiorami dwóch wcześniejszych lat, ponieważ wynikał on w rzeczywistości z zakłóceń rynku wewnętrznego, a mianowicie trudności w wywozie nadwyżki zapasów z regionów, w których cena jest niższa od ceny interwencyjnej, do regionów, gdzie ceny są wyższe. W trakcie tej konferencji Komisja wyraziła życzenie znalezienia długoterminowego rozwiązania tego nowego problemu.
Ponadto skarżąca utrzymuje, że jeżeli faktycznie zamierzonym celem była transformacja systemu skupu interwencyjnego, zaostrzając kryteria jakościowe określone w rozporządzeniu nr 824/2000, Komisja przekroczyła swe kompetencje wykonawcze i naruszyła kompetencję Rady, która była uprawniona do zmiany rozporządzenia WOR.
Skarżąca utrzymuje, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, nie uwzględniając przy ustaleniu ciężaru właściwego kukurydzy na tak wysokim poziomie głównego wykorzystania kukurydzy jako paszy, jak również przeciętnej jakości zbóż zebranych we Wspólnocie, o czym mowa w motywie 1 rozporządzenia nr 824/2000.
Skarżąca uważa, że wykorzystanie kukurydzy w żywieniu ludzi lub zwierząt wpływa w szerokim zakresie na poziom kryteriów, które określają przeciętną jakość tego zboża, wobec czego wyższy poziom kryteriów jest uzasadniony, jeżeli kukurydza jest przeznaczona do żywienia ludzi.
Skarżąca podnosi, że we Wspólnocie kukurydza jest przeznaczona głównie do żywienia zwierząt i że do czasu wejścia w życie rozporządzenia kryterium ciężaru właściwego nie było stosowane do tego zboża. Wartości standardowe przyjęte w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie są uzasadnione, gdyż w przeciwieństwie do Europy kukurydza północnoamerykańska jest przeznaczona do żywienia ludzi. Przyjęte przez Komisję kryterium ciężaru właściwego wynoszące 71 kg/hl odpowiada zgodnie z tymi standardami kukurydzy wyższej jakości przeznaczonej do żywienia ludzi, podczas gdy w krajach tych kukurydza wykorzystywana na pasze odpowiada jakości niższej niż wykorzystywana do żywienia ludzi i ma ciężar właściwy wynoszący 64,8 kg/hl w Kanadzie i 67,2 kg/hl w Stanach Zjednoczonych.
Skarżąca uważa zatem, że poziom ciężaru właściwego ustalony przez Komisję na 71 kg/hl jest nieuzasadniony w odniesieniu do kukurydzy przeznaczonej głównie do żywienia zwierząt i powinien był zostać ustalony na poziomie średniej jakości kukurydzy wykorzystywanej do tego celu i wynosić około 64,8–67,2 kg/hl, o ile nie mniej.
W końcu skarżąca podnosi, że ciężary właściwe przyjęte przez Komisję dla innych rodzajów zbóż są tej samej wielkości co wartości amerykańskie.
Komisja kwestionuje, jakoby pod pretekstem zaostrzenia kryteriów jakościowych kukurydzy zamierzała zmienić w zasadniczy sposób system skupu interwencyjnego. Uważa ona, że skarżąca nie dostarcza żadnych dowodów na poparcie tej tezy, która opiera się wyłącznie na mowie wygłoszonej przez komisarz M. Fischer Boel w maju 2006 r. Komisja utrzymuje, że komisarz faktycznie wspomniała tam o konieczności wprowadzenia rozwiązań długoterminowych w celu uregulowania nowego problemu dotyczącego systemu skupu interwencyjnego, mając na myśli propozycję rozporządzenia zmieniającego wspólną organizację rynku zbóż uregulowaną w rozporządzeniu WOR w celu usunięcia kukurydzy z systemu skupu interwencyjnego. Komisja wskazuje w tym względzie, że przyjęła propozycję rozporządzenia w takim rozumieniu w dniu 15 grudnia 2006 r.
Przyznając wprawdzie, że wprowadzenie zaskarżonych przepisów jest związane z problemem wzrostu zapasów interwencyjnych wynikających w szczególności z wyjątkowych lat gospodarczych 2004/2005 i 2005/2006, Komisja podnosi, że z motywów rozporządzenia wynika, że zamierzonym celem jest zapewnienie, aby aktualne zapasy interwencyjne były złożone ze zbóż dobrej jakości, pozwalającej na ich przechowanie i zagwarantowanie późniejszego wykorzystania. Kwestionuje ona, jakoby rozporządzenie odpowiadało jedynie zwykłej trosce o standaryzację, bowiem nie przyjęto kryterium ciężaru właściwego dla sorgo, gdyż agencje interwencyjne nie mają do czynienia z problemem długoterminowego składowania tego zboża.
Komisja kwestionuje również, jakoby popełniła oczywisty błąd w ocenie, zaostrzając kryteria jakościowe dla kukurydzy.
Komisja podnosi, że brak kryterium ciężaru właściwego dla kukurydzy uzasadniało do tej pory brzmienie motywu 1 rozporządzenia nr 824/2000, który odnosi się do kryteriów jakości „odpowiadającej w jak największym stopniu przeciętnej jakości” zbóż zbieranych we Wspólnocie. Niemniej uznała ona za konieczne, jak miało to miejsce w przypadku innych zbóż kwalifikujących się do skupu interwencyjnego, by podnieść jakość kukurydzy oferowanej do skupu interwencyjnego w celu uniknięcia zbyt szybkiego pogorszenia stanu zapasów i zapewnienia, aby miała ona później jakość „nadającą się do sprzedaży”. Komisja uważa zatem, że aktualne zmiany podyktowane są celem realizowanym przez rozporządzenie i że nie jest ona związana motywem 1 rozporządzenia nr 824/2000.
Komisja twierdzi, że wybór minimalnego ciężaru właściwego wynoszącego 71 kg/hl odpowiada standardowi amerykańskiemu i pozwala większej części produkcji europejskiej na spełnienie tego kryterium, biorąc pod uwagę warunki klimatyczne w roku gospodarczym 2006/2007.
Komisja podkreśla, że skarżąca nie wykazuje, iż kukurydza amerykańska wyższej jakości przeznaczona jest wyłącznie do żywienia ludzi. Podnosi ona, że kukurydza przeznaczona do żywienia ludzi złożona jest z odmian bardzo szczególnych, które nie są objęte zaskarżonymi przepisami (kukurydza „flint”, kukurydza słodka). Poza tym sytuacja amerykańska i europejska nie są porównywalne, ponieważ składowanie w Stanach Zjednoczonych jest krótkoterminowe, a sprzedaż kukurydzy następuje co do zasady bezzwłocznie.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności skarżąca utrzymuje zasadniczo, że ciężar właściwy nie jest kryterium jakościowym co najmniej wtedy, gdy tak jak we Wspólnocie kukurydza jest głównie przeznaczona do żywienia zwierząt. W drugiej kolejności podnosi ona, że w każdym razie w zaskarżonych przepisach ustalono minimalny ciężar właściwy na poziomie zbyt wysokim.
Zgodnie z pierwszym wyjaśnieniem przytoczonym mimochodem przez Komisję ciężar właściwy stanowi istotne kryterium dla kukurydzy ze względu na to, że istnieje związek między zawartością wody a ciężarem właściwym kukurydzy.
Argumentację tę należy z góry odrzucić. Z jednej strony bowiem nie tylko uzasadnienie to nie ma żadnego oparcia w tekście rozporządzenia, lecz co więcej, Komisja wyraźnie stwierdziła, że zaostrzenie kryteriów dotyczących wilgotności, jak również odsetka ziaren połamanych i przegrzanych miało na celu uniknięcie zbyt szybkiego pogorszenia stanu ziaren kukurydzy, podczas gdy kryterium ciężaru właściwego dotyczyło właściwości fizycznej kukurydzy. Z drugiej strony Komisja nie może uzasadniać znaczenia kryterium ciężaru właściwego, powołując się na możliwy pośredni wpływ ciężaru właściwego na poziom wilgotności, ponieważ rozporządzenie przewiduje już kryterium ustalające bezpośrednio i w sposób wyraźny maksymalną wilgotność dla dopuszczenia kukurydzy do skupu interwencyjnego.
Bardziej zasadniczo Komisja uważa, że ciężar właściwy ma wpływ na jakość ziarna i że przyjęty poziom jest odpowiedni. Wyjaśnia ona, że trzy wcześniejsze kryteria (wilgotność, odsetek ziaren połamanych i odsetek ziaren przegrzanych) umożliwiają uniknięcie zbyt szybkiego pogorszenia stanu, kryterium ciężaru właściwego pozwala natomiast na zapewnienie właściwości fizycznej kukurydzy.
Należy zauważyć, że motyw 2 rozporządzenia stanowi, że nie należy obejmować skupem interwencyjnym oferowanego zboża, którego jakość nie pozwala na odpowiednie wykorzystanie lub składowanie go, i że w tym celu trzeba uwzględnić nową sytuację związaną w szczególności ze składowaniem długoterminowym i jego wpływem na jakość produktów. Motyw 3 stanowi następnie:
„Okazuje się zatem niezbędne, w celu zmniejszenia stopnia podatności produktów interwencyjnych na zniszczenie oraz ze względu na ich przyszłe wykorzystanie, przeprowadzić wzmocnienie kryteriów jakości kukurydzy określonych w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 824/2000. W tym celu należy zmniejszyć maksymalną wilgotność oraz maksymalny odsetek ziaren połamanych i ziaren przegrzanych podczas suszenia. […] Ponadto w trosce o zachowanie spójności z innymi rodzajami zbóż kwalifikującymi się do objęcia systemem skupu interwencyjnego należy wprowadzić nowe kryterium ciężaru właściwego dla kukurydzy”.
Tym samym należy wprawdzie stwierdzić, że formalnie wprowadzenie nowego kryterium ciężaru właściwego dla kukurydzy znajduje się w tym samym motywie co środki wprowadzone do realizacji celu ogólnego składowania zbóż, o którym mowa w motywie 2, niemniej z brzmienia motywu 3 wynika, że wprowadzenie tego kryterium nie jest wyraźnie uzasadnione koniecznością ochrony produktów ze skupu interwencyjnego przed pogorszeniem stanu w celu przyszłego wykorzystania — odnosi się to jedynie do zaostrzenia kryteriów jakościowych takich jak maksymalny poziom wilgotności i maksymalny odsetek ziaren połamanych i przegrzanych podczas suszenia — lecz wynika ze szczególnego powodu, jakim jest konieczność zapewnienia spójności z systemami znajdującymi zastosowanie do innych rodzajów zbóż kwalifikujących się do objęcia systemem skupu interwencyjnego.
Należy zatem stwierdzić, że rozporządzenie nie wyjaśnia w sposób jasny i wyraźny, że wprowadzenie kryterium ciężaru właściwego dla kukurydzy obok konieczności zapewnienia spójności z systemami znajdującymi zastosowanie do innych rodzajów zbóż ma na celu również zaostrzenie kryteriów jakości kukurydzy.
W rozporządzeniu nie ma mowy o tym, że ciężar właściwy stanowi kryterium jakości kukurydzy, ani też a fortiori o tym, dlaczego czynnik ten należy uważać za istotny dla oceny jakości kukurydzy.
W konsekwencji wyjaśnienia udzielone przez Komisję w toku postępowania, że ciężar właściwy stanowi istotne kryterium jakościowe, nie odpowiadają powodowi wprowadzenia tego kryterium tak jak wynika on ściśle z brzmienia rozporządzenia. Zakładając niemniej, że wyjaśnienia te, choć różnią się zasadniczo od powodów przedstawionych w rozporządzeniu, można uznać za uzupełniające, a nie za sprzeczne z tymi powodami, Sąd zbada, czy Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając, że ciężar właściwy faktycznie stanowi kryterium jakościowe istotne dla kukurydzy, czemu zaprzecza skarżąca.
W tym względzie na poparcie swojego zarzutu skarżąca przytacza dwie ekspertyzy [załącznik A 3 c) i załącznik A 10], zgodnie z którymi ciężar właściwy kukurydzy nie ma wpływu na wartość odżywczą produktu żywieniowego dla zwierząt lub ludzi.
W odpowiedzi na te odpowiednio udokumentowane argumenty Komisja ograniczyła się do ponownego stwierdzenia, że ciężar właściwy ma wpływ na jakość ziarna kukurydzy. Z wyjątkiem jednego miejsca w odpowiedzi na skargę nie wskazała ona, dlaczego kryterium to ma być istotne dla oceny właściwości fizycznej kukurydzy, ani nie dostarczyła żadnej ekspertyzy lub dokumentu dla uzasadnienia tego twierdzenia. Również podczas rozprawy, pomimo wielokrotnych zapytań Sądu, Komisja nie była w stanie udzielić wyjaśnień w tej kwestii.
Jeżeli chodzi o tę jedyną wskazówkę zawartą w odpowiedzi na skargę (pkt 90), mającą wyjaśnić, dlaczego ciężar właściwy ma być istotny dla oceny jakości kukurydzy, należy stwierdzić, że zgodnie z nią ciężar właściwy ma wpływ na wartość odżywczą kukurydzy.
Jak podnosi skarżąca, należy jednak uznać, że stwierdzeniu temu zaprzecza jedyna ekspertyza dostarczona przez samą Komisję w tym względzie. Zgodnie bowiem z jednoznacznym brzmieniem dokumentu zawartego w załączniku B 20 do odpowiedzi na skargę, zatytułowanego „Guide pratique — Stockage et conservation des grains à la ferme — Principes généraux” (Przewodnik praktyczny — Składowanie i przechowanie ziarna w gospodarstwie — Zasady ogólne), „brak jest jakiejkolwiek zależności między wartością odżywczą w żywieniu zwierząt i ludzi a ciężarem właściwym ziarna”. Dokument ten wyjaśnia ponadto, że znajomość ciężaru właściwego danej partii kukurydzy była niezbędna aż do połowy XX wieku, ponieważ wtedy zbożem handlowano na podstawie objętości i należało mierzyć jego ciężar właściwy, aby dokładnie określić dostarczoną masę. Ciężar właściwy nie jest dziś potrzebny, ponieważ wagi pomostowe są ogólnie dostępne.
Zapytana przez Sąd podczas rozprawy o tę oczywistą sprzeczność między jej twierdzeniami a dowodami na ich poparcie, Komisja ograniczyła się do wskazania, że w tym samym dokumencie nieco wcześniej jest mowa o tym, że ciężar właściwy odzwierciedla określoną właściwość fizyczną. Takie wskazanie nie dotyczy jednak kwestii związku między ciężarem właściwym a wartością odżywczą kukurydzy, gdyż z uważnej lektury tego dokumentu wynika, że ciężar właściwy jest wprawdzie jeszcze stosowany, ale tylko „w transakcjach handlowych zbożami słomiastymi” i w zakresie, w jakim „odzwierciedla co najwyżej określoną właściwość fizyczną ziarna”.
Komisja nie potrafiła więc wyjaśnić stwierdzonej sprzeczności, wobec czego jej twierdzenie, jakoby ciężar właściwy odzwierciedlał wartość odżywczą kukurydzy, nie tylko nie jest poparte żadnym dowodem, lecz ponadto w świetle dowodów dostępnych Sądowi w niniejszym postępowaniu stanowi oczywisty błąd w ocenie.
W tych warunkach i uwzględniając, że zadaniem Sądu nie jest zastępowanie stron w przeprowadzaniu dowodu, Sąd może jedynie stwierdzić, że rozporządzenie zostało oparte na oczywistym błędzie w ocenie.
Argumenty podniesione przez Komisję podczas rozprawy oparte na trzech wyciągach z publikacji zawartych w załącznikach A 3 b), A 3 d) i A 11 nie mogą zakwestionować tego wniosku.
Jeżeli chodzi o dokument Organizacji ds. Wyżywienia i Rolnictwa Narodów Zjednoczonych zatytułowany „L’après-récolte des grains — organisation et techniques” (Po żniwach — organizacja i technologia) [załącznik A 3 b) do skargi], wystarczy stwierdzić, że w ogóle nie porusza on kwestii ciężaru właściwego kukurydzy.
Jeżeli chodzi o studium sporządzone przez uniwersytet w Minnesocie, zatytułowane „Drying, Handling, and Storing Wet, Immature, and Frost-Damaged Corn” (Suszenie, traktowanie i składowanie kukurydzy wilgotnej, niedojrzałej i uszkodzonej przez mróz) [załącznik A 3 d) do skargi], chociaż — jak podkreśliła Komisja — wskazano w nim, że ziarno niskiej jakości przechowuje się gorzej niż ziarno wyższej jakości, nie wykazano jednak żadnego związku między jakością ziarna a jego ciężarem właściwym, o którym zresztą nawet nie wspomina się w tym dokumencie.
Jeżeli chodzi o dokument kanadyjskiej komisji ds. zbóż zawarty w załączniku A 11, należy stwierdzić, że jest to wydruk strony internetowej zatytułowanej „Table de conversion du poids spécifique” (Tabela przeliczeniowa ciężaru właściwego), gromadzącej linki o stronach przeliczeniowych anglosaskich i europejskich jednostek miary ciężaru właściwego różnych zbóż i że w konsekwencji jest całkowicie bez znaczenia w niniejszej sprawie.
W końcu w odpowiedzi na pytania Sądu Komisja odniosła się do ekspertyzy, co do której przyznała, że nie figuruje w aktach, lecz która była załączona do jej drugiego pisma złożonego w ramach postępowania w przedmiocie środków tymczasowych. Ponieważ dokument ten nie figuruje w aktach niniejszego postępowania, Sąd nie może zatem oceniać jego znaczenia. Ponadto należy stwierdzić, że Komisja nie wniosła w sposób wyraźny o włączenie tego dokumentu do akt sprawy. Nawet zakładając, że odpowiedź Komisji należałoby interpretować jako taki wniosek, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 46 regulaminu uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wskazanie środków dowodowych powinno być zawarte co do zasady w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 48 § ust. 1 regulaminu strony mogą jeszcze wskazać nowe dowody na poparcie swojej argumentacji w replice i w duplice, pod warunkiem że uzasadnią opóźnienie w ich wskazaniu, gdyż w przeciwnym razie podlegają one odrzuceniu (wyroki Sądu z dnia 28 września 1993 r. w sprawie
T-84/92 Nielsen i Møller przeciwko KES, Rec. str. II-949
, pkt 39; z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie
T-66/92 Herlitz przeciwko Komisji, Rec. str. II-531
, pkt 41 i z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie
T-100/00 Campoli przeciwko Komisji, RecFP str. I-A-71 i II-347
, pkt 19). Ponadto należy zaznaczyć, że znaczenie ciężaru właściwego jako kryterium jakości kukurydzy stanowiło główną kwestię podnoszoną przez skarżącą od chwili wniesienia skargi i że została ona podniesiona przez skarżącą i inne państwa członkowskie już w trakcie opracowywania projektu rozporządzenia. W konsekwencji z powodu braku uzasadnienia dla opóźnienia we wskazaniu tego dowodu byłby on w każdym razie niedopuszczalny.
Z całości powyższego wynika, że należy stwierdzić nieważność przepisów rozporządzenia dotyczących kryterium ciężaru właściwego dla kukurydzy, tak jak o to wniosła skarżąca.
Poza tym należy stwierdzić, że propozycja rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r. zmierzającego do usunięcia kukurydzy z systemu skupu interwencyjnego od roku gospodarczego 2007/2008 wymienia jako kryteria jakościowe zaostrzone rozporządzeniem jedynie wilgotność oraz odsetek ziaren połamanych i przegrzanych, nawet nie wspominając kryterium ciężaru właściwego.
W tych okolicznościach nie ma potrzeby analizowania, czy dowody wskazane przez skarżącą pozwalają na wykazanie nadużycia władzy przez Komisję, ani też pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia obowiązku uzasadnienia i naruszenia regulaminu Komitetu Zarządzającego ds. Zbóż.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem skarżącej należy obciążyć ją kosztami postępowania, w tym kosztami postępowania w przedmiocie środków tymczasowych.

Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność następujących przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1572/2006 z dnia 18 października 2006 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 824/2000 ustanawiające procedury przejęcia zbóż przez agencje interwencyjne oraz metody analizy do oznaczania jakości zbóż odnoszących się do kryterium ciężaru właściwego dla kukurydzy:
—
w art. 1 pkt 1 słów „a w przypadku kukurydzy są to metody tradycyjnie stosowane”;
—
w art. 1 pkt 3 lit. b) słów „73 kg/hl dla kukurydzy”;
—
w rubryce „E. Minimalny ciężar właściwy (kg/hl)” punktu 1 załącznika wartości „71” odnoszącej się do kukurydzy;
—
w tabeli III punktu 2 załącznika wartości redukcji ceny interwencyjnej odnoszącej się do kukurydzy.

2)
Komisja pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez skarżącą, w tym koszty postępowania w przedmiocie środków tymczasowych.

Jaeger
Tiili
Azizi
Cremona
Czúcz
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 listopada 2007 r.
Sekretarz
E. Coulon
Prezes
M. Jaeger
(
*1
)	Język postępowania: węgierski.