CELEX: 62006CJ0487
Överklagande
Statligt stöd
Miljöskatt på ballast i Förenade kungariket

British Aggregates Association (nedan kallad BAA eller klaganden) har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 13 september 2006 i mål
T-210/02, British Aggregates mot kommissionen (REG 2006, s. II-2789
) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillades klagandens talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut K(2002) 1478 slutlig, av den 24 april 2002, i ärendet om statligt stöd N 863/01 – Förenade kungariket/Skatt på ballast (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tvistens bakgrund
Tvistens bakgrund har angivits på följande sätt i punkterna 1–25 i den överklagade domen.
”1.
British Aggregates Association är en sammanslutning av små oberoende företag som bedriver verksamhet i stenbrott i Förenade kungariket. Den har 55 medlemmar som tillsammans bedriver verksamhet i över 100 stenbrott.
2.
Ballast är korniga, kemiskt inerta material som används inom sektorn för byggnadsindustri och offentliga arbeten. De kan användas i sin naturliga form, till exempel som fyllningsmassa eller ballast, eller blandas med bindemedel som cement (vilket ger betong) eller bitumen. Vissa naturligt korniga material som sand och grus kan erhållas genom siktning. Andra material, som hård sten, måste krossas före siktningen. Ballast används för olika ändamål och måste uppfylla motsvarande specifikationer. Det ursprungliga materialets fysiska egenskaper avgör om det är lämpligt för det avsedda ändamålet. Specifikationerna för fyllningsmassa är till exempel mindre strikta än de för förstärkningslager, vilka i sin tur är mindre strikta än de för ballast som utsätts för stora påfrestningar, såsom ballast till vägbeläggning eller järnvägsspår. Det finns fler material som kan användas som ballast, där kraven är lägre, än det finns material som svarar mot högre ställda krav.
Finance Act 2001
3.
Genom sections 16–49 i del 2 av Finance Act 2001 (finanslag för år 2001, nedan kallad lagen) och dess bilagor 4–10 infördes i Förenade kungariket en så kallad Aggregates Levy (skatt på ballast, nedan kallad AGL eller skatten).
4.
Med tillämpning av förordningen om genomförande av lagen trädde bestämmelserna om AGL i kraft den 1 april 2002.
5.
Lagen ändrades genom sections 129–133 och bilaga 38 till Finance Act 2002 (finanslag för år 2002). Enligt bestämmelserna i deras ändrade lydelse föreskrivs undantag för avfall (spoils) som uppkommer vid utvinning av vissa mineraler, bland annat skiffer, skifferlera, ball clay och kaolin. Dessutom föreskrivs en övergångsperiod för att införa skatten i Nordirland.
6.
AGL tas ut till ett belopp om 1,60 pund sterling (GBP) per ton kommersiellt utnyttjad ballast (section 16.4 i lagen).
7.
I section 16.2 i lagen i dess ändrade lydelse föreskrivs att AGL skall betalas när en viss kvantitet skattepliktig ballast utnyttjas kommersiellt i Förenade kungariket efter lagens ikraftträdande. Den är således tillämplig både på importerad ballast och på ballast som utvinns i Förenade kungariket.
8.
Enligt section 13.2 a i genomförandeförordningen medges verksamhetsutövaren en skattelättnad, om skattepliktig ballast exporteras eller transporteras ut från Förenade kungariket utan vidare bearbetning.
9.
I section 17.1 i lagen i dess ändrade lydelse föreskrivs följande:
’I denna del avses med ballast (med förbehåll för section 18 nedan) sten, grus eller sand samt alla material som tillfälligt eller naturligt utgör del därav.’
10.
I section 17.2 i lagen föreskrivs att ballast inte skall beskattas i fyra följande situationer: om den är uttryckligen undantagen, om den förut har använts för byggändamål, om den redan har belagts med skatt på ballast eller om den, när lagen träder i kraft, inte finns kvar på sin ursprungsplats.
11.
I section 17.3 och 17.4 i lagen i dess ändrade lydelse föreskrivs vissa undantag från skatten.
12.
I section 18.1–3 i lagen i dess ändrade lydelse anges vidare vilka processer som är undantagna från skatten och vilka material som berörs av detta undantag.
Det administrativa förfarandet och tvisten vid den nationella domstolen
13.
Genom skrivelse av den 24 september 2001 mottog kommissionen ett [första] klagomål … från två företag utan anknytning till sökanden, vilka i enlighet med artikel 6.2 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88] i EG-fördraget (
EGT L 83, s. 1
) begärde att deras identitet inte skulle avslöjas för den berörda medlemsstaten. De företag som gav in klagomålen ansåg huvudsakligen att undantaget från AGL:s tillämpningsområde för vissa material, undantaget för export och undantagen för Nordirland utgjorde statligt stöd.
14.
I en skrivelse av den 20 december 2001 anmälde Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland stödordningen ’Etappvis införande i Nordirland av skatten på ballast’ till kommissionen.
15.
I skrivelse av den 6 februari 2002 skickade kommissionen en sammanfattning av det första klagomålet till nämnda medlemsstat och anmodade den att inkomma med synpunkter på klagomålet och att tillhandahålla ytterligare upplysningar om AGL, vilket medlemsstaten gjorde i en skrivelse av den 19 februari 2002.
16.
Den 11 februari 2002 väckte sökanden talan avseende AGL vid High Court of Justice … Sökanden åberopade bland annat att gemenskapsbestämmelserna på området för statligt stöd hade åsidosatts. Genom dom av den 19 april 2002 ogillade High Court of Justice talan men gav sökanden tillstånd att överklaga domen till Court of Appeal … Sökanden överklagade domen, och Court of Appeal beslutade att vilandeförklara målet med hänsyn till att förevarande talan hade väckts vid förstainstansrätten.
17.
Sökanden hade under tiden genom en skrivelse av den 15 april 2002 till kommissionen lämnat in ett klagomål avseende AGL … Sökanden gjorde härvid huvudsakligen gällande att uteslutandet av vissa material från AGL:s tillämpningsområde och undantaget för export utgjorde statligt stöd. Vad gäller undantagen avseende Nordirland, som Förenade kungarikets myndigheter hade anmält till kommissionen, anförde sökanden att de var oförenliga med den gemensamma marknaden.
Det omtvistade beslutet
18.
Den 24 april 2002 antog kommissionen [det omtvistade beslutet] om att inte göra invändningar mot AGL … .
19.
Den 2 maj 2002 underrättade Förenade kungarikets myndigheter sökanden om det omtvistade beslutet. Beslutet delgavs sökanden formellt genom en skrivelse från kommissionen av den 27 juni 2002.
20.
I beslutet (skäl 43) fann kommissionen att skatten inte innehåller något inslag av statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, eftersom dess tillämpningsområde är motiverat med hänsyn till skattesystemets systematik och karaktär. Den ansåg dessutom att det till kommissionen anmälda undantaget för Nordirland är förenligt med den gemensamma marknaden.
21.
Kommissionen betonade vid sin beskrivning av AGL:s tillämpningsområde huvudsakligen att skatten kommer att tas ut på naturlig ballast, ’som definieras som ballast som framställs av naturliga mineralförekomster genom en första utvinning’ och som utgörs av ’fragment av sten, sand och grus som kan användas i sin naturliga form eller efter mekanisk behandling såsom krossning, tvättning och siktning’ (skälen 8 och 9). Såvitt avser de uteslutna materialen och de eftersträvade målen uppgav kommissionen följande i skälen 11–13 i det omtvistade beslutet:
’AGL kommer inte att tas ut på material som utgör biprodukter eller avfall som uppkommer vid andra processer. Enligt de brittiska myndigheterna ingår bland dessa material skiffer- och kaolinavfall, gruvavfall, aska, masugnsslagg, glasavfall och gummiavfall. Den kommer inte heller att tas ut på återanvänd ballast, en kategori som omfattar sten, sand och grus som har använts minst en gång (vanligtvis inom sektorn för byggnadsindustri och offentliga arbeten).
Enligt de brittiska myndigheterna är syftet med att utesluta sådana material från AGL:s tillämpningsområde att främja att de används som byggnadsmaterial och minska överdriven utvinning av naturlig ballast och på så sätt uppmuntra en rationell hantering av tillgångarna.
De brittiska myndigheternas preliminära beräkningar bygger på antagandet att AGL kommer att medföra en minskning av efterfrågan på naturlig ballast med i genomsnitt 20 miljoner ton per år, att jämföras med den årliga efterfrågan i Förenade kungariket på runt 230–250 miljoner ton.’
22.
Såvitt avser bedömningen avseende AGL:s tillämpningsområde anges följande i skälen 29 och 31 i det omtvistade beslutet:
’Kommissionen noterar att AGL endast kommer att tas ut på kommersiellt utnyttjande av sten, sand och grus som används som ballast. Skatten kommer inte att tas ut på dessa material om de används i andra syften. AGL kommer endast att tas ut på naturlig ballast. Den kommer inte att tas ut på ballast som utgörs av biprodukter eller avfall från andra processer (sekundär ballast) och inte heller på återanvänd ballast. Kommissionen anser följaktligen att AGL endast berör vissa verksamhetssektorer och vissa företag. Kommissionen skall därför bedöma huruvida AGL:s tillämpningsområde är motiverat med hänsyn till skattesystemets systematik och karaktär.
… Förenade kungariket har, inom ramen för sin frihet att utforma sitt nationella skattesystem, infört AGL i syfte att maximera användningen av återanvänd ballast eller andra ersättningsprodukter i stället för naturlig ballast samt att främja rationell användning av naturlig ballast, som är en icke förnybar naturtillgång. De miljöskador som Förenade kungariket avser att begränsa med hjälp av AGL är bland annat buller, damm, skador på den biologiska mångfalden och förfulning.’
23.
Kommissionen har härav i skäl 32 dragit slutsatsen att ’AGL är en specifik skatt med ett mycket begränsat tillämpningsområde, vilket medlemsstaten har definierat med hänsyn till den berörda verksamhetssektorns särskilda beskaffenhet’ och att ’skattens struktur och tillämpningsområde avspeglar den klara skillnaden mellan utvinning av naturlig ballast, som medför oönskade miljökonsekvenser, och produktionen av sekundär eller återanvänd ballast, som utgör ett betydelsefullt tillskott vid sidan av den behandling av sten, grus och sand som följer av grävningsarbeten eller andra arbeten eller förfaranden som lagenligt genomförs i olika syften’.
24.
Såvitt avser undantaget från skatteplikt för exporterad ballast som inte har bearbetats i Förenade kungariket anges följande i skäl 33 i det omtvistade beslutet:
’ … en sådan lösning är motiverad med hänsyn till att ballast kan undantas från skatteplikt i Förenade kungariket om den används i undantagna tillverkningsprocesser (till exempel tillverkning av glas, plast, papper, gödselmedel och bekämpningsmedel). Eftersom de brittiska myndigheterna inte kan kontrollera användningen av ballast utanför sitt territorium är undantaget för export nödvändigt med hänsyn till ballastexportörernas rättssäkerhet och för att undvika orättvis behandling vid export av sådan ballast som annars skulle ha omfattats av ett undantag från skatteplikt inom Förenade kungariket.’
25.
I skäl 34 slog kommissionen fast följande:
’[D]et följer av en sådan skatts karaktär och allmänna systematik att den inte skall tas ut på sekundär eller återanvänd ballast. Att beskatta utvinning av naturlig ballast kommer att bidra till minskad utvinning av primär ballast, minskad användning av icke förnybara naturtillgångar och minskade negativa miljökonsekvenser. Kommissionen anser därför att eventuella förmåner som uppkommer för vissa företag till följd av definitionen av AGL:s tillämpningsområde är motiverade med hänsyn till skattesystemets karaktär och allmänna systematik.’”
Målet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
Genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 12 juli 2002 väckte BAA talan om att det omtvistade beslutet skulle delvis ogiltigförklaras.
Genom beslut den 28 november 2002 tilläts Förenade kungariket att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Klaganden gjorde till stöd för sin talan gällande för det första att kommissionen hade åsidosatt artikel 87.1 EG, för det andra att motiveringen var bristfällig, för det tredje att kommissionen hade åsidosatt sin skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet och för det fjärde att nämnda institution hade åsidosatt sina skyldigheter vid den preliminära granskningen.
Kommissionen gjorde, utan att framställa någon formell invändning om rättegångshinder, gällande att talan inte kunde tas upp till sakprövning. Den anförde att det omtvistade beslutet inte berör klaganden personligen i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG.
Förstainstansrätten förklarade med hänvisning till de skäl som anges i punkterna 45–68 i den överklagade domen att talan skulle prövas i sak. Vidare fann den inte skäl att bifalla talan på den första och den andra grunden, vilka prövades tillsammans. Talan bifölls heller inte på den tredje eller den fjärde grunden. Skälen för detta angavs i punkterna 104–156, 163–173 respektive 177–180 i den överklagade domen. Förstainstansrätten ogillade således talan i dess helhet.
Parternas yrkanden i målet om överklagande
BAA har yrkat att domstolen ska
—
ogilla anslutningsöverklagandet,
—
upphäva den överklagade domen,
—
ogiltigförklara det omtvistade beslutet, utom såvitt avser undantaget för Nordirland, och
—
förplikta kommissionen och intervenienten att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen och förklara att talan inte kan upptas till sakprövning, alternativt
—
avvisa eller ogilla överklagandet, och
—
förplikta BAA att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
Förenade kungarikets regering har yrkat att domstolen ska lämna överklagandet utan bifall i dess helhet.
Anslutningsöverklagandet
Eftersom kommissionens anslutningsöverklagande avser frågan huruvida den talan som väcktes av BAA vid förstainstansrätten kunde tas upp till sakprövning, vilket är en fråga som ska avgöras före prövningen av de sakfrågor som aktualiseras genom BAA:s överklagande, ska anslutningsöverklagandet prövas först.
Kommissionen har gjort gällande att förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den upptog talan till sakprövning. Grunden består av två delgrunder.
Den första delen av grunden för avvisningsyrkandet
Parternas argument
Enligt kommissionen har förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att underlåta att beakta att AGL är en generellt tillämplig åtgärd. Genom denna införs en avgift som utgår på grundval av objektiva och abstrakta villkor. Den utgör således en normativ, generellt tillämplig rättsakt som påverkar ett potentiellt obegränsat antal företag i Förenade kungariket.
När en stödåtgärd ska tillämpas direkt och allmänt är också kommissionens beslut att godkänna en sådan åtgärd allmänt tillämpligt och kan således inte anses vara en sådan rättsakt som ”personligen” berör stödmottagarna eller deras konkurrenter i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG, tvärtemot vad förstainstansrätten fastslagit.
Kommissionen har i detta avseende påpekat att när en sökande, såsom i förevarande mål, bestrider att beslutet att inte anföra invändningar är välgrundat kan en sådan talan enligt rättspraxis endast upptas till prövning när sökandens ställning på marknaden påverkas påtagligt av det stöd som det ifrågavarande beslutet rör. När däremot sökanden för talan mot ett beslut att inte inleda det formella granskningsförfarandet i syfte att säkerställa sina processuella rättigheter enligt artikel 88.2 EG är det tillräckligt att sökanden är ”berörd part” i den mening som avses i den bestämmelsen för att ha rätt att väcka talan mot detta beslut (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 19 maj 1993 i mål
C-198/91, Cook mot kommissionen, REG 1993, s. I-2487
, punkt 23, svensk specialutgåva, volym 14, s. I-201, och av den 15 juni 1993 i mål
C-225/91, Matra mot kommissionen, REG 1993, s. I-3203
, punkt 17, svensk specialutgåva, volym 14, s. I-213).
När stödet är allmänt tillämpligt, såsom i förevarande mål, bör ett striktare kriterium, än huruvida sökandens ställning på marknaden påtagligt påverkas, tillämpas, för att avgöra huruvida sökanden är personligen berörd (se, för ett motsvarande synsätt, domstolens dom av den 2 februari 1988 i de förenade målen
67/85, 68/85 och 70/85, Kwekerij van der Kooy m.fl. mot kommissionen, REG 1988, s. 219
, punkt 15, svensk specialutgåva, volym 9, s. 305, förstainstansrättens dom av den 5 juni 1996 i mål
T-398/94, Kahn Scheepvaart mot kommissionen, REG 1996, s. II-477
, punkterna 39–41, och av den 11 februari 1999 i mål
T-86/96, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen och Hapag-Lloyd mot kommissionen, REG 1999, s. II-179
, punkt 45).
Kommissionen har vidare anfört att förstainstansrätten, trots åtgärdens generella karaktär, i punkterna 58–66 i den överklagade domen enbart uppehållit sig vid de påstådda verkningarna av AGL på konkurrenssituationen för de tre medlemmarna i BAA. Valet av dessa tre medlemmar motiveras inte av någon omständighet som är specifik för dem.
Vidare var inte medlemmarna i BAA de enda företag som påverkades negativt av skatten. Många andra företag påverkades negativt av AGL, och till följd av det objektiva och abstrakta sätt på vilket skattskyldigheten definierades var antalet berörda företag potentiellt obegränsat. Således berörde beslutet att godkänna AGL inte något av de berörda företagen personligen.
För det fall att förstainstansrättens synsätt skulle gälla medför det avsevärda systematiska implikationer, på så sätt att kommissionens beslut avseende åtgärder som påstås utgöra allmänt tillämpliga stöd, i synnerhet i form av beskattningsbestämmelser, blir angripbara av ett potentiellt obegränsat antal personer i en utsträckning som berövar begreppet ”personligen berörd” i artikel 230 fjärde stycket EG varje mening.
BAA har för sin del anfört för det första att förstainstansrätten funnit att BAA uppfyller villkoret att dess ställning på den berörda marknaden ska påverkas påtagligt. Förstainstansrätten behövde således inte pröva huruvida den omständigheten att BAA var en ”berörd part” i den mening som avses i artikel 88.2 EG räckte för att dess talan skulle tas upp till prövning, trots att BAA anfört andra grunder än att kommissionen åsidosatt sin skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet.
Enligt BAA har förstainstansrätten inte gjort sig skyldig till någon felaktig rättstilllämpning genom att inte beakta AGL:s allmänna tillämplighet. Det görs i rättspraxis ingen skillnad mellan allmänt eller individuellt tillämpliga åtgärder vid prövningen av huruvida en talan som väckts av en konkurrent om ogiltigförklaring av ett beslut som fattats med stöd av artikel 88.3 EG ska upptas till sakprövning.
Även om frågan huruvida en stödåtgärd är allmänt eller individuellt tillämplig kan vara av betydelse för bedömningen av talerätten för en av mottagarna av detta stöd, är så inte fallet när talan väcks av en konkurrent. Arten av en stödåtgärd bör inte ha någon inverkan på antalet påverkade konkurrenter eller på vilket sätt dessa påverkas. Enligt BAA kan sålunda en ”individuell” subvention till ett visst företag påverka ett obegränsat antal konkurrenter, vilka alla kan påverkas i sin egenskap av konkurrenter.
Domen i de ovannämnda förenade målen Kwekerij van der Kooy m.fl. mot kommissionen och domen i det ovannämnda målet Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen och Hapag-Lloyd mot kommissionen är uppenbart irrelevanta, då de meddelats i mål som anhängiggjorts av potentiella stödmottagare mot beslut som fattats med stöd av artikel 88.2 EG. I domen i det ovannämnda målet Kahn Scheepvaart mot kommissionen hade det inte visats att sökandens konkurrenssituation påverkats av stödåtgärden, medan förstainstansrätten i förevarande mål konstaterat att verkningarna av de ifrågavarande åtgärderna på BAA:s medlemmars konkurrenssituation var påtagliga.
Domstolens bedömning
Kommissionen har genom den första delen av denna grund gjort gällande att förstainstansrättens bedömning av BAA:s rätt att väcka förevarande talan var felaktig, när den fastslog att det omtvistade beslutet berörde BAA ”personligen” i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG, trots att denna åtgärds allmänna tillämplighet borde ha föranlett förstainstansrätten att fastslå att BAA inte var personligen berörd av beslutet.
Enligt artikel 230 fjärde stycket EG får en fysisk eller juridisk person väcka talan mot ett beslut riktat till en annan person bara om det berör honom direkt och personligen.
Enligt fast rättspraxis kan andra personer än dem som ett beslut är riktat till göra anspråk på att vara personligen berörda endast om beslutet angår dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem från alla andra personer och därigenom försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som ett dylikt beslut är riktat till (se bland annat dom av den 15 juli 1963 i mål
25/62, Plaumann mot kommissionen, REG 1963, s. 197
, s. 223, svensk specialutgåva, volym 1, s. 181, av den 19 maj 1993 i det ovannämnda målet Cook mot kommissionen, punkt 20, av den 15 juni 1993 i det ovannämnda målet Matra mot kommissionen, punkt 14, av den 13 december 2005 i mål
C-78/03 P, kommissionen mot Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, REG 2005, s. I-10737
, punkt 33, och av den 11 september 2008 i de förenade målen
C-75/05 P och C-80/05 P, Tyskland m.fl. mot Kronofrance, REG 2008. s. I-6619
, punkt 36).
Då förevarande talan rör ett beslut av kommissionen på området för statligt stöd, erinrar domstolen om att en åtskillnad ska göras, i samband med förfarandet för kontroll av statligt stöd enligt artikel 88 EG, mellan å ena sidan den inledande fasen av granskning av stöden, vilken anges i artikel 88.3 EG och som enbart syftar till att göra det möjligt för kommissionen att bilda sig en första uppfattning om huruvida stödåtgärden helt eller delvis är förenlig med den gemensamma marknaden, och å andra sidan den granskningsfas som anges i artikel 88.2 EG. Denna granskningsfas syftar till att göra det möjligt för kommissionen att få kunskap om samtliga omständigheter i ärendet och det är först under denna fas som kommissionen enligt EG-fördraget har en skyldighet att ge berörda parter tillfälle att yttra sig (se domarna i de ovannämnda målen Cook mot kommissionen, punkt 22, och Matra mot kommissionen, punkt 16, dom av den 2 april 1998 i mål
C-367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, REG 1998, s. I-1719
, punkt 38, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punkt 34, och domen i det ovannämnda målet Tyskland m.fl. mot Kronofrance, punkt 37).
Av detta följer att när kommissionen, utan att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG, genom beslut med stöd av artikel 88.3 EG fastslår att ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden, kan de personer som åtnjuter dessa processrättsliga skyddsregler endast göra dessa skyddsregler gällande om de har möjlighet att väcka talan mot kommissionens beslut vid gemenskapsdomstolen. Av dessa skäl kommer gemenskapsdomstolen att ta upp en talan om ogiltigförklaring av ett sådant beslut till prövning som väckts av en berörd part enligt artikel 88.2 EG om den som väckt talan gjort detta i syfte att tillvarata de processuella rättigheter som han åtnjuter enligt den senare bestämmelsen (domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punkt 35 och där angiven rättspraxis, och Tyskland m.fl. mot Kronofrance, punkt 38).
Domstolen har tidigare preciserat att sådana berörda parter är personer, företag eller sammanslutningar, vars intressen eventuellt skadas av att ett stöd beviljas, det vill säga särskilt företag som konkurrerar med stödmottagarna samt branschorganisationer (domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, punkt 41, kommissionen mot Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punkt 36, och Tyskland m.fl. mot Kronofrance, punkt 39).
Om sökanden däremot ifrågasätter att det beslut som innehåller själva bedömningen av stödet är välgrundat, är det inte tillräckligt att sökanden anses vara berörd enligt artikel 88.2 EG för att talan ska kunna prövas. Sökanden måste visa att han har en särskild ställning i den mening som avses i domen i det ovannämnda målet Plaumann mot kommissionen. Så skulle till exempel vara fallet om sökandens marknadsposition påtagligt påverkas av det stöd som är föremål för prövning i det aktuella beslutet (dom av den 28 januari 1986 i mål
169/84, Cofaz m.fl. mot kommissionen, REG 1986, s. 391
, punkterna 22–25, svensk specialutgåva, volym 8, s. 421, samt domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punkt 37, och Tyskland m.fl. mot Kronofrance, punkt 40).
Tvärtemot vad kommissionen gjort gällande medför inte det omtvistade beslutets allmänna tillämplighet, vilken är ett resultat av att det innebär ett godkännande av skattebestämmelser som är tillämpliga på en typ av företag som definieras på ett allmänt och abstrakt sätt, att ovan angiven rättspraxis inte skulle vara tillämplig.
Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att det inte är uteslutet att en rättsakt, som genom sin art och sin räckvidd är allmän eftersom den är generellt tillämplig på samtliga berörda ekonomiska aktörer, kan beröra vissa av dem personligen (se, i synnerhet, dom av den 18 maj 1994 i mål
C-309/89, Codorniu, REG 1994, s. I-1853
, punkt 19, och av den 22 juni 2006 i de förenade målen
C-182/03 och C-217/03, Belgien och Forum 187 mot kommissionen, REG 2006, s. I-5479
, punkt 58).
När det gäller upptagande till sakprövning av en talan om ogiltigförklaring av en allmänt tillämplig stödordning, har domstolen nyligen i synnerhet fastslagit att när en sammanslutning som bildats för att främja en viss kategori enskildas gemensamma intressen väckt talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i sak, kan denna sammanslutning endast anses vara personligen berörd ”om dess medlemmars marknadsposition [påtagligt] påverkas” av det stödsystem som det omtvistade beslutet avser (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punkt 70).
För övrigt är, såsom generaladvokaten anfört i punkterna 40–43 i sitt förslag till avgörande, vad kommissionen anfört – om att ett striktare kriterium än huruvida sökandens ställning på marknaden påtagligt påverkas bör tillämpas då stödordningen avser en allmänt tillämplig stödordning – inte något som följer av de domar som kommissionen hänvisat till.
Det följer av vad som anförts ovan att när sökanden, oavsett den ifrågavarande stödåtgärdens art, individuell eller allmän, i sak ifrågasätter beslutet om bedömning av stöd som sådant, ska denne visa att han intar en ”särskild ställning” i den mening som avses i domen i det ovannämnda målet Plaumann mot kommissionen, vilket i synnerhet är fallet när sökandens ställning på den berörda marknaden påtagligt påverkas av det stöd som är föremål för det ifrågavarande beslutet.
Således har förstainstansrätten, genom att kräva att BAA visade att dess ställning på den berörda marknaden påverkades påtagligt av antagandet av det omtvistade beslutet, tillämpat precis de villkor som anges i den rättspraxis till vilken det hänvisats i punkt 30 i förevarande dom.
Förstainstansrätten har nämligen i punkt 54 i den överklagade domen konstaterat, utan att kommissionen anfört någon invändning på denna punkt, att BAA inte bara ifrågasatt kommissionens beslut att inte inleda det formella granskningsförfarandet, utan även ifrågasatt att det omtvistade beslutet var korrekt i sak.
Det var vidare korrekt av förstainstansrätten att, vid prövningen av huruvida det berörda företaget skulle anses vara personligen berört i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG, pröva huruvida BAA på ett relevant sätt angivit skälen till att AGL på ett påtagligt sätt kunde påverka ställningen på marknaden för ballast, för i vart fall en av dess medlemmar.
Tvärtemot vad kommissionen anfört, och såsom förstainstansrätten angett i punkt 47 i den överklagade domen, kan en talan som väcks av en sammanslutning som agerar i en eller flera av dess medlemmars ställe tas upp till sakprövning om medlemmarna skulle ha haft talerätt om de själva hade väckt talan (se, för ett motsvarande synsätt, bland annat domstolens beslut av den 18 december 1997 i mål
C-409/96 P, Sveriges Betodlare och Henrikson mot kommissionen, REG 1997, s. I-7531
, punkterna 46 och 47).
Domstolen godtar inte heller kommissionens invändning att valet av de tre medlemmarna i BAA, vars konkurrenssituation beaktats för att avgöra huruvida klaganden skulle anses vara ”personligen” berörd i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG, skulle vara godtyckligt och omotiverat.
Av det ovan anförda följer att kommissionens avvisningsyrkande inte kan vinna bifall på den första delgrunden.
Den andra delen av grunden för avvisningsyrkandet
Parternas argument
Kommissionen har gjort gällande att förstainstansrätten gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att underlåta att korrekt bedöma huruvida BAA:s medlemmars konkurrenssituation påverkats väsentligt, då den ansåg detta villkor vara uppfyllt på grundval av enskilda omständigheter och utan att ta hänsyn till hela situationen på marknaden.
När det gäller de tre företag till vilka BAA hänför sig har förstainstansrätten angett att en viss del av deras respektive produktion är föremål för AGL och att de produkter som beskattas står i ett konkurrensförhållande till andra produkter som inte beskattas. Förstainstansrätten har emellertid inte angett skälen för att de berörda företagens ”konkurrenssituation påverkats väsentligt” i den mening som avses i rättspraxis. Förstainstansrätten har i synnerhet inte angett konsekvenserna av denna konkurrens i fråga om pris, marknadsandelar eller företagens lönsamhet. Detta strider mot de krav som uppställts i rättspraxis, enligt vilka ett företag inte enbart kan åberopa sin ställning som konkurrent till det stödmottagande företaget, utan dessutom ska visa att det befinner sig i en situation som särskiljer företaget på ett sätt som motsvarar stödmottagaren.
Enligt kommissionen är det möjligt att marknadsandelen för de produkter som omfattas av AGL kan minska i jämförelse med andra produkter och sektorer, och det är inte omöjligt att en dylik global minskning av marknadsandelar kan påverka alla företag i Förenade kungariket som tillverkar ballast. Det är emellertid fråga om en påverkan som är sektoriell och som inte beror på en särskild omständighet som bara gäller för det individuella företaget i jämförelse med andra företag inom den berörda sektorn. Förstainstansrättens tolkning, att ett företag kan påverkas väsentligt även om dess situation inte skiljer sig från situationen för ett stort antal andra företag, är därför oförenlig med artikel 230 fjärde stycket EG, såsom den bestämmelsen tolkats av domstolen.
BAA har gjort gällande att även om det antas att villkoret för dess talerätt i förevarande mål är det strängare villkoret att ställningen på den berörda marknaden ska påverkas påtagligt, vilket är det villkor förstainstansrätten tillämpat, har förstainstansrätten korrekt konstaterat att dess medlemmar påverkats väsentligt. BAA har tillhandahållit precisa uppgifter avseende AGL:s verkningar på vissa av dess medlemmars konkurrenssituation, och förstainstansrätten har använt dessa uppgifter för att fastslå att konkurrenssituationen för BAA:s medlemmar påverkats väsentligt. Förstainstansrättens bedömning rör en sakfråga, vilken inte omfattas av domstolens prövning inom ramen för ett överklagande.
Domstolens bedömning
Kommissionen har genom den andra delen av grunden för avvisningsyrkandet invänt mot den bedömning på grundval av vilken förstainstansrätten har fastslagit att klagandens konkurrenssituation på marknaden påverkats påtagligt. Kommissionen har i sak klandrat förstainstansrätten för att inte ha angett skälen till att de berörda företagens konkurrenssituation skulle ha påverkats väsentligt, och i synnerhet för att den inte angett konsekvenserna av denna konkurrens i fråga om pris, marknadsandelar eller företagens lönsamhet, i strid med de villkor som framgår av rättspraxis, enligt vilken ett företag inte enbart kan åberopa sin egenskap av konkurrent till det stödmottagande företaget.
Vad gäller bedömningen av huruvida sökandens ”situation påverkats påtagligt” har domstolen fastslagit att den enda omständigheten att en rättsakt kan ha en viss påverkan på de existerande konkurrensförhållandena på den relevanta marknaden, och att företaget i fråga befinner sig i vilket konkurrensförhållande som helst till det företag som rättsakten riktar sig till, i vart fall inte är tillräckligt för att detta företag ska kunna anses vara personligen berört av denna rättsakt (se bland annat dom av den 22 november 2007 i mål
C-525/04 P, Spanien mot Lenzing, REG 2007, s. I-9947
, punkt 32).
Ett företag kan således inte enbart åberopa den omständigheten att det konkurrerar med det stödmottagande företaget utan ska dessutom visa att det befinner sig i en konkret situation som försätter det i en ställning som motsvarar den som gäller för den person som ett beslut är riktat till (se bland annat domen i det ovannämnda målet Spanien mot Lenzing, punkt 33).
I förevarande mål har förstainstansrätten inte, tvärtemot vad kommissionen gjort gällande, begränsat sig till att fastslå förekomsten av enbart ett konkurrensförhållande mellan BAA:s medlemmar och de företag som inte omfattas av tillämpningsområdet för AGL.
Det framgår nämligen av punkterna 55–62 i den överklagade domen att förstainstansrätten grundat sin bedömning på följande omständigheter för att i punkt 63 i den överklagade domen fastslå att den omtvistade statliga åtgärden kan påverka konkurrensställningen för vissa av sökandens medlemmar och att nämnda påverkan är av väsentlig karaktär:
—
Syftet med skatten är att styra en del av efterfrågan på naturlig ballast till andra produkter som är undantagna från skatten, i syfte att uppmuntra användning av dessa produkter som ballast och att minska utvinningen av naturlig ballast. Enligt de brittiska myndigheternas beräkningar, vilka finns återgivna i det omtvistade beslutet och inte har bestritts, medför skatten en möjlig minskning av efterfrågan på naturlig ballast med i genomsnitt cirka 8–9 procent per år (punkt 55 i den överklagade domen).
—
Enligt de kompletterande upplysningarna i repliken, vars riktighet för övrigt varken kommissionen eller Förenade kungarikets regering har bestritt, befinner sig vissa av klagandens medlemmar, bland annat Torrington Stone, Sherburn Stone Co. Ltd och Cloburn Quarry, i direkt konkurrens med producenter av material som är undantagna från beskattningen, vilka har blivit konkurrenskraftiga tack vare AGL (punkt 58 i den överklagade domen).
—
Torrington Stone exploaterar ett stenbrott i Devon. Företaget producerar natursten för byggnadsändamål och sten avsedd för vägbeläggning, som säljs för i genomsnitt mellan... GBP per ton fritt från stenbrottet (ex works), och huggen sten för byggnadsändamål, som säljs för i genomsnitt... GBP per ton ex works. Dessa produkter motsvarar 3–5 procent av volymen utvunnen sten. Övriga 95 procent utgörs av rest- och biprodukter som i detta fall utgörs av generell fyllningsmassa (som säljs för i genomsnitt... GBP per ton ex works) och fyllningsmassa av krossad sten (som säljs för i genomsnitt... GBP per ton ex works). Bara den huggna stenen för byggnadsändamål är undantagen från AGL. Innan skatten infördes såldes fyllningsmassorna inom en radie på 50 kilometer. Sedan skatten infördes konkurrerar dessa material inom nämnda område med restprodukter som inte är belagda med AGL och som kommer från bland annat kaolinbrotten mer än 80 kilometer därifrån (punkt 59 i den överklagade domen).
—
Sherburn Stone Co. Ltd exploaterar bland annat ett stenbrott i Yorkshire. Företaget producerar material med strikta tekniska specifikationer som används vid tillverkning av höghållfast betong. Dessa produkter, som motsvarar 50 procent av den sten som utvinns, och som har ett genomsnittligt försäljningspris på... GBP per ton ex works, är belagda med AGL. Av de återstående 50 procenten utvunnen sten producerar Sherburn Stone Co. Ltd finmaterial och lerrester, som kan användas som fyllningsmassa och säljs för i genomsnitt... GBP per ton ex works. Sedan AGL infördes har det blivit allt svårare att få dessa biprodukter sålda, och lagren har blivit ohanterliga (punkt 60 i den överklagade domen).
—
Cloburn Quarry exploaterar ett stenbrott i Skottland. Företaget har inriktat sin produktion på ballast av hög kvalitet som kan bära högre transportkostnader. Samtliga företagets produkter är belagda med AGL. Det röda grus och den granit med strikta tekniska specifikationer som företaget producerar och som används bland annat som ballast eller blandas i höghållfast betong eller med asfalt, säljs till ett genomsnittligt pris av... GBP per ton ex works. Dessa material konkurrerar inte med material som inte är belagda med AGL, biprodukter som uppkommer vid produktion av kaolin eller skiffer. Däremot säljs 25 procent av biprodukterna från Cloburn Quarry, vilka framför allt utgörs av finmaterial som används till fyllningsmassa och säljs till ett genomsnittligt pris av... GBP per ton ex works, i konkurrens med material som inte är skattepliktiga (punkt 61 i den överklagade domen).
—
Den verksamhet som dessa företag bedriver på marknaden för ballast är inte enbart av marginell omfattning i förhållande till deras huvudsakliga verksamhet. Under alla omständigheter framgår det av ovannämnda sifferuppgifter att en relativt stor del av de ovannämnda företagens verksamhet består i kommersiellt utnyttjande av biprodukterna såsom ballast (punkt 62 i den överklagade domen).
Samtidigt angav förstainstansrätten följande omständigheter för att fastslå att det omtvistade statsstödet, i den mån det avsåg undantag vid export, kunde påverka konkurrenssituationen för vissa av dess medlemmar och att denna påverkan var väsentlig:
—
BAA har gjort gällande att detta undantag påverkar konkurrensställningen negativt för de medlemmar som, till skillnad från deras viktigaste konkurrenter på Förenade kungarikets marknad, exporterar väldigt lite eller helt saknar export. Undantaget för export ger nämligen konkurrenterna, och särskilt den konkurrent som exploaterar stenbrottet i Glensanda, varifrån över 90 procent av den exporterade ballasten härstammar, fördelen att inte drabbas av förluster som återspeglas i priset på de produkter som säljs inom Förenade kungariket. Klagandens medlemmar är däremot tvungna att sälja sin beskattade ballast med förlust och att kompensera för skatten genom att fördela den på alla sina produkter (punkt 65 i den överklagade domen).
—
Konkurrensställningen för åtminstone en av klagandens medlemmar påverkas väsentligen av undantaget för export. Klaganden har, för övrigt utan att kommissionen eller intervenienten har bestritt uppgifterna, anfört att Cloburn Quarry befinner sig i direkt konkurrens med stenbrottet i Glensanda på marknaden för granit med strikta tekniska specifikationer, som bland annat används som ballast för järnvägsspår (och som är belagd med AGL). Stenbrottet i Glensanda ligger, precis som det stenbrott som Cloburn Quarry exploaterar, i Skottland. Såsom sökanden har anfört i sin replik utan att detta har bestritts av de övriga parterna, exporteras 50 procent av produktionen från stenbrottet i Glensanda. Undantaget för export avseende material med mindre strikta specifikationer medför sålunda en konkurrensfördel på marknaden för ballast med strikta tekniska specifikationer i Skottland för det företag som exploaterar stenbrottet i Glensanda. Cloburn Quarry säljer nämligen sin ballast med mindre strikta specifikationer med förlust i Förenade kungariket och fördelar denna förlust på priset för material med strikta tekniska specifikationer, medan det totala belopp som stenbrottet i Glensanda betalar i form av AGL och som måste överföras på kunderna på den nationella marknaden proportionellt sett är hälften så stort som motsvarande belopp för en konkurrent som inte exporterar (punkt 66 i den överklagade domen).
Det följer av vad ovan anförts att förstainstansrätten inte alls har begränsat sin prövning till att fastslå förekomsten av enbart ett konkurrensförhållande mellan BAA:s medlemmar och de företag som inte är föremål för beskattning, utan har prövat huruvida den ifrågasatta statliga åtgärden kunde påverka konkurrenssituationen för vissa av dess medlemmar och huruvida denna påverkan var väsentlig.
I motsats till vad kommissionen har hävdat framgår det inte av domstolens rättspraxis att en sådan särskild ställning som kännetecknar ”andra personer än dem som ett beslut är riktat till” i den mening som avses i domen i det ovannämnda målet Plaumann mot kommissionen, i förhållande till andra ekonomiska aktörer, nödvändigtvis ska framgå av sådana omständigheter som en avsevärd minskning av omsättningen, en icke försumbar ekonomisk förlust, eller en betydande minskning av marknadsandelar till följd av att det ifrågavarande stödet beviljades. Beviljandet av ett statligt stöd kan skada ett företags konkurrensställning även på andra sätt, bland annat genom att det leder till en minskad vinst eller en mindre fördelaktig utveckling än vad som hade varit fallet om ett sådant stöd inte hade beviljats. På samma sätt kan graden av en sådan skada variera på grundval av ett stort antal omständigheter såsom, bland annat, den relevanta marknadens struktur eller karaktären på det ifrågavarande stödet. Möjligheterna att visa en påtaglig skada på en konkurrents marknadsställning är således inte begränsade till att påvisa vissa omständigheter som tyder på en minskning av företagets kommersiella eller ekonomiska prestationsförmåga (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Lenzing, punkterna 34 och 35).
Kommissionen har vidare klandrat förstainstansrätten för att den fastslagit att BAA påverkats väsentligt, trots att dess situation ingalunda skiljer sig från situationen för ett stort antal andra företag. Kommissionen anser att förstainstansrätten borde ha tillämpat strängare villkor vid prövningen av huruvida klagandens konkurrensställning påverkades av en allmän stödordning såsom den i förevarande mål.
Såsom framgår av punkt 35 i förevarande dom framgår det emellertid av fast rättspraxis att när sökanden, oavsett den ifrågavarande stödåtgärdens art, individuell eller allmän, i sak ifrågasätter beslutet om bedömning av stödet som sådant, ska denne visa att han intar en ”särskild ställning” i den mening som avses i domen i det ovannämnda målet Plaumann mot kommissionen, vilket i synnerhet är fallet när sökandens ställning på marknaden påtagligt påverkas av det stöd som är föremål för det ifrågavarande beslutet (se bland annat domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punkt 70).
När en sådan påverkan visats utgör den omständigheten, att ett antal andra inte angivna konkurrenter i förekommande fall skulle kunna göra gällande en motsvarande skada, inget hinder mot att sökandeföretagets talan upptas till prövning. Såsom generaladvokaten anfört i punkt 65 i sitt förslag till avgörande, syftar AGL uttryckligen till att påverka strukturen på den ifrågavarande marknaden, genom att ersätta en del av efterfrågan på naturlig ballast med efterfrågan på ersättningsprodukter. Denna skatt syftar således just till att påverka konkurrensställningen för de företag som är verksamma på denna marknad.
Förstainstansrätten har således inte gjort sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning vid prövningen av villkoret att klaganden ska vara personligen påverkad av den ifrågavarande åtgärden.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts kan kommissionen inte vinna framgång med den andra delen av grunden för avvisningsyrkandet. Anslutningsöverklagandet ska således ogillas i sin helhet.
Huvudöverklagandet
BAA har anfört sex grunder till stöd för sitt överklagande. BAA har klandrat förstainstansrätten för att ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att
—
bedöma huruvida åtgärden utgör statligt stöd på ett sätt som inte är objektivt,
—
inte ha tillämpat korrekt ”prövningsnorm”,
—
ha felbedömt AGL:s ”art och systematik”,
—
såvitt avser undantaget för export,
—
fastslå att kommissionen inte var skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet, och
—
fastslå att det omtvistade beslutet var tillräckligt motiverat.
Den första grunden: Felaktig bedömning av huruvida det är fråga om statligt stöd
BAA har anfört tre invändningar till stöd för denna grund. För det första har förstainstansrätten inte tillämpat ett objektivt statsstödsbegrepp, vilket i synnerhet framgår av punkt 117 i den överklagade domen. Vidare har förstainstansrätten felaktigt i punkterna 120 och 121 i den domen skiljt mellan omständigheterna i förevarande mål och dem som var föremål för prövning i domen av den 8 november 2001 i mål
C-143/99, Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (REG 2001, s. I-8365
). Slutligen har förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att godta att en miljöskatt inte är selektiv när den rör en specifik sektor utan att det föreligger någon exakt definition av denna sektor.
Den första och den andra delen av den första grunden
Då den första och den andra delen av den första grunden hör nära samman, ska de prövas i ett sammanhang.
— Parternas argument
BAA har gjort gällande att förstainstansrätten inte har bedömt förekomsten av statligt stöd på ett objektivt sätt. Enligt fast rättspraxis kan en skatt som tillämpas selektivt med avseende på det eftersträvade målet på jämförbara sektorer anses utgöra statligt stöd (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 17 juni 1999 i mål
C-75/97, Belgien mot kommissionen, REG 1999, s. I-3671
, punkt 31).
Den omständigheten att en skatt syftar till att uppfylla allmänpolitiska ändamål utgör inget hinder för att den anses utgöra statligt stöd. Således kan de skillnader som görs inom ramen för en miljöskatt endast medföra att de inte anses utgöra statligt stöd när de motiveras av den miljömässiga logiken som skatten bygger på.
Enligt BAA har förstainstansrätten intagit ett annat synsätt i punkt 117 i den överklagade domen, vilket bekräftats i punkterna 115 och 128 i samma dom. Av dessa punkter framgår att det inte föreligger någon selektiv förmån när en medlemsstat inför miljöskatter i vissa sektorer eller för vissa specifika varor eller tjänster, utan att samtidigt införa miljöskatter för alla liknande verksamheter som medför en ”jämförbar påverkan” på miljön eller all verksamhet med drift av stenbrott och gruvor som medför ”samma påverkan” på miljön.
Förstainstansrätten har, med andra ord, uttryckligen förklarat att de företag som beskattas och de som inte beskattas befinner sig i en jämförbar situation med avseende på det miljömål som den ifrågavarande åtgärden eftersträvar, emellertid utan att dra slutsatsen att dessa skillnader medförde selektiva förmåner och statligt stöd, och detta trots att, vilket förstainstansrätten i punkt 128 i den överklagade domen konstaterat, det bakomliggande motivet med ett sådant val är att bibehålla vissa sektorers internationella konkurrenskraft.
Förstainstansrätten har för övrigt gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 120 och 121 i den överklagade domen genom att särskilja förevarande mål från de omständigheter som var föremål för prövning i domen i det ovannämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke. Den domen rörde en minskning av skatten för vissa företag på deras förbrukning av elektricitet och naturgas.
BAA har i detta avseende gjort gällande att det enda som betyder något är verkningarna av en beskattningsåtgärd och att det inte föreligger någon skillnad mellan undantag från en skatt som definierats generellt och uteslutande från tillämpningsområdet för en snävt bestämd skatt. Verkningarna är i båda fallen den att vissa företag eller viss produktion gynnas.
Klaganden har till stöd för sin argumentation anfört att de stenbrott och gruvor från vilka det utvinns material såsom skiffer, kaolin, ball clay, kol och brunkol undantagits från AGL:s tillämpningsområde, med det specifika syftet att bevara deras internationella konkurrenskraft.
Kommissionen och Förenade kungarikets regering har avfärdat denna kritik.
Påståendet att en skatt som tillämpas selektivt på jämförbara sektorer ska anses utgöra statligt stöd vinner inte stöd av punkt 31 i domen i det ovannämnda målet Belgien mot kommissionen, och heller inte av rättspraxis i allmänhet. En miljöskatt såsom AGL utgör en särskild avgift och medför inte någon selektiv förmån för vissa företag, utan snarare en selektiv nackdel för ballastproducenter. Inga andra företag i Förenade kungariket än ballastproducenter omfattas av denna skatt, vilket medför att denna ”förmån” inte är selektiv i någon mening som avses med det uttrycket.
Enligt Förenade kungarikets regering skiljer sig en miljöskatt från en skattelättnad. Den förstnämnda medför en särskild avgift för en viss verksamhetsgren, medan den sistnämnda medför en selektiv fördel med avvikelse från det avgiftssystem som normalt tynger företagen.
Förstainstansrätten har konstaterat att de påstådda inkonsekvenserna motiveras av konstruktionen av och syftet med AGL såsom de bestämts av Förenade kungariket. Det ankommer inte på kommissionen att sätta sig i medlemsstaternas ställe när det gäller fastställandet av de miljösyften som ska eftersträvas med hjälp av en autonom skatt såsom miljöskatt.
Tvärtemot vad BAA gjort gällande har förstainstansrätten inte i punkt 117 i den överklagade domen angett något icke-objektivt statsstödsbegrepp, utan framför allt hänvisat till lydelsen av artikel 6 EG, i vilken det anges att miljöskyddskraven ska integreras i gemenskapens politikområden som anges i artikel 3 EG, bland vilka konkurrenspolitiken ingår.
Kommissionen har tillagt att förstainstansrätten, tvärtemot vad BAA anfört, inte i punkt 115 i den överklagade domen har sökt motivera undantaget från AGL för vissa produkter eller företag som mot bakgrund av syftet med skatten borde ha omfattats av den. Förstainstansrätten har snarare hänvisat till den rätt som varje medlemsstat på gemenskapsrättens nuvarande stadium har att bestämma de prioriterade syften som den önskar eftersträva i fråga om miljöskydd vid införandet av miljöskatter.
Kommissionen har till svar på den kritik som BAA anfört avseende punkt 128 i den överklagade domen påpekat att frågan huruvida en åtgärd utgör statligt stöd ska prövas utifrån åtgärdens verkningar, och inte utifrån dess orsak eller syften. För övrigt har klaganden återigen förbisett att en skatt är en nackdel, snarare än en fördel, vilket medför att medlemsstaterna alltjämt i princip är fria att avstå från att införa särskilda skatter för företag.
För övrigt har förstainstansrätten med rätta särskiljt förevarande mål från de omständigheter som var föremål för prövning i domen i det ovannämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke. Med avseende på framför allt de miljömål som ligger till grund för den ifrågavarande åtgärden i det målet kunde inte begränsningen av minskningen av den ifrågavarande skatten till tillverkningssektorn, med uteslutande av servicesektorn, motiveras med hänvisning till systemets art eller allmänna konstruktion.
Det föreligger ingen sådan motsägelse i förevarande mål. Även om det obestridligen är så att utvinning av kol eller brunkol kan få vissa konsekvenser för miljön, kan det inte påstås att dessa konsekvenser är desamma som vid utvinning av ballast, och att det därför skulle vara påkallat att införa en identisk miljöskatt. Uteslutandet av dessa verksamheter från skattens tillämpningsområde är förenligt med skattens allmänna konstruktion.
Förenade kungarikets regering har tillagt att det i domen i det ovannämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke var fråga om ett selektivt undantag från en miljöskatt som annars skulle ha varit tillämplig. Det rörde sig med andra ord om en selektiv förmån, medan däremot uteslutandet av vissa sektorer från AGL:s tillämpningsområde följde av systematiken och tillämpningsområdet för denna skatt, och detta utgjorde inte något undantag från en skatt som annars skulle ha varit tillämplig.
— Domstolens bedömning
BAA har genom de första två delarna av denna grund gjort gällande att förstainstansrätten i den överklagade domen åsidosatt artikel 87.1 EG, genom att den dragit slutsatsen att det inte förelegat någon selektiv förmån, trots att den konstaterat att de företag som omfattas av AGL och de som inte gör det befinner sig i en jämförbar situation med avseende på de miljömål som eftersträvas med denna skatt. BAA har i detta avseende hänvisat till punkterna 115, 117 och 128 i den överklagade domen. BAA har även kritiserat punkterna 120 och 121 i den domen, där förstainstansrätten felaktigt har särskiljt omständigheterna i förevarande mål från dem som var föremål för prövning i domen i det ovannämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke.
De punkter i den överklagade domen som avses med denna del av den första grunden har följande lydelse:
”115.
Det skall härvid betonas att medlemsstaterna, vilka på gemenskapsrättens nuvarande stadium har kvar sin behörighet på det miljöpolitiska området när harmonisering saknas, har rätt att införa sektoriella miljöskatter i syfte att uppnå vissa miljömål, vilka har nämnts i den föregående punkten. Medlemsstaterna är bland annat fria att vid en avvägning mellan olika berörda intressen fastställa sina prioriteter i fråga om miljöskydd och att i enlighet härmed bestämma vilka varor eller tjänster som skall beläggas med miljöskatt. Enbart den omständigheten att en miljöskatt utgör en punktåtgärd som avser särskilda varor eller tjänster och inte kan hänföras till ett allmänt skattesystem som är tillämpligt på alla liknande verksamheter som har en jämförbar inverkan på miljön innebär följaktligen i princip inte att de liknande verksamheter som inte omfattas av miljöskatten skall anses åtnjuta en selektiv förmån.
…
117.
Eftersom miljöskatter till sin natur utgör specifika åtgärder som vidtas av medlemsstaterna inom ramen för miljöpolitiken – ett område där medlemsstaterna är behöriga när harmonisering saknas – ankommer det på kommissionen att mot denna rättsliga bakgrund beakta de miljöskyddskrav som anges i artikel 6 EG vid bedömningen av huruvida en miljöskatt är förenlig med gemenskapsbestämmelserna om statligt stöd. I nämnda artikel föreskrivs det nämligen att dessa krav skall integreras i utformningen och genomförandet av bland annat en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids.
…
120.
Den förevarande tvisten skiljer sig i detta avseende från tvisten i det av sökanden åberopade nämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke. I det målet prövade domstolen inte, såsom i förevarande mål, avgränsningen av en miljöskatts materiella tillämpningsområde utan ett partiellt undantag från betalning av en sådan skatt. Undantaget hade införts inom ramen för Strukturanpassungsgesetz (österrikisk lag om strukturanpassning) från år 1996 om företags förbrukning av naturgas och elenergi, och beviljades enbart företag som tillverkar materiella varor.
121.
I den ovannämnda domen berodde den omtvistade åtskillnaden således inte på vilken typ av produkt som var belagd med den ifrågavarande miljöskatten, utan på om de industriella användarna bedrev verksamhet inom primär- och sekundärsektorerna i den nationella ekonomin. Domstolen slog fast att beviljandet av fördelar för företag vars huvudsakliga verksamhet består i tillverkning av materiella varor inte rättfärdigas av karaktären på och den allmänna systematiken i det skattesystem som infördes med stöd av Strukturanpassungsgesetz. Domstolen fann huvudsakligen att eftersom energiförbrukningen hos företag som tillverkar materiella varor är lika skadlig för miljön som energiförbrukningen hos tjänsteföretag motiverade inte de ekologiska överväganden som legat till grund för Strukturanpassungsgesetz att de båda sektorerna behandlades olika. Mot denna bakgrund underkände domstolen bland annat den österrikiska regeringens argument, vilket byggde på bevarandet av konkurrenskraften hos företag som tillverkar materiella varor, och enligt vilket det var motiverat att enbart sådana företag beviljades delvis återbetalning av de ifrågavarande miljöskatterna med hänsyn till att dessa drabbats förhållandevis hårdare än andra av de nämnda skatterna (punkterna 44, 49 och 52 i domen).
…
128.
För det första ingår material som säljs för att användas som annat än ballast inte i den sektor som AGL är tillämplig på. I motsats till vad sökanden har hävdat innebär undantaget från beskattning för nämnda material således inte något undantag från systemet för den berörda miljöskatten. Beslutet att införa en miljöskatt för enbart ballastsektorn – och inte införa den generellt för alla sektorer för utvinning i stenbrott och gruvor som medför samma inverkan på miljön som utvinning av ballast – ingår i den berörda medlemsstatens behörighet att fastställa sina prioriteter inom ramen för sin ekonomi-, skatte- och miljöpolitik. Ett sådant val kan således inte ge någon anledning att ifrågasätta att AGL är förenlig med de eftersträvade miljömålen, även om det bakomliggande motivet med ett sådant val är att bibehålla vissa sektorers internationella konkurrenskraft (se punkt 115 ovan).”
För att bedöma de invändningar som klaganden anfört ska domstolen hänvisa till sin rättspraxis avseende bedömningen av kravet på selektivitet, som ingår i begreppet statligt stöd (dom av den 6 september 2006 i mål
C-88/03, Portugal mot kommissionen, REG 2006, s. I-7115
, punkt 54).
I artikel 87.1 EG förbjuds statligt stöd som ”gynna[r] vissa företag eller viss produktion”, det vill säga selektiva stöd. För att bedöma huruvida en åtgärd är selektiv ska det undersökas om den, inom ramen för en viss rättslig reglering, utgör en fördel för vissa företag i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation (se bland annat dom av den 13 februari 2003 i mål
C-409/00, Spanien mot kommissionen, REG 2003, s. I-1487
, punkt 47, i det ovannämnda målet Portugal mot kommissionen, punkt 54, och av den 11 september 2008 i de förenade målen
C-428/06–434/06, UGT-Rioja m.fl., REG 2008, s. I-6747
, punkt 46).
Enligt likaledes fast rättspraxis avser begreppet statligt stöd inte sådana statliga åtgärder som innebär att företag behandlas olika, och som således a priori är selektiva, när denna skillnad följer av arten av eller strukturen på det system som åtgärderna utgör en del av (se, för ett motsvarande synsätt, bland annat domarna i de ovannämnda målen Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 42, och Portugal mot kommissionen, punkt 52).
För övrigt har domstolen vid upprepade tillfällen fastslagit att syftet med statliga åtgärder inte kan medföra att de inte anses utgöra ”stöd” i den mening som avses i artikel 87 EG (se bland annat dom av den 26 september 1996 i mål
C-241/94, Frankrike mot kommissionen, REG 1996, s. I-4551
, punkt 21, av den 29 april 1999 i mål
C-342/96, Spanien mot kommissionen, REG 1999, s. I-2459
, punkt 23, och i det ovannämnda målet Belgien mot kommissionen, punkt 25).
I artikel 87.1 EG sker inte någon uppdelning efter skälen för eller målen med de statliga ingripandena, utan de definieras i förhållande till verkningarna (dom av den 29 februari 1996 i mål
C-56/93, Belgien mot kommissionen, REG 1996, s. I-723
, punkt 79, domen i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkt 20, dom av den 17 juni 1999 i det ovannämnda målet Belgien mot kommissionen, punkt 25, och av den 13 februari 2003 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 46).
Mot bakgrund av denna rättspraxis måste det konstateras att förstainstansrätten har åsidosatt artikel 87.1 EG, såsom den tolkats av domstolen, genom att i punkt 115 i den överklagade domen fastslå att medlemsstaterna är fria att vid en avvägning mellan olika berörda intressen fastställa sina prioriteter i fråga om miljöskydd och att i enlighet härmed bestämma vilka varor eller tjänster som ska beläggas med miljöskatt, så att den omständigheten att likadana skatter inte gäller för all liknande verksamhet som medför en jämförbar miljöpåverkan inte leder till slutsatsen att de liknande verksamheter som inte omfattas av miljöskatten ska anses åtnjuta en selektiv förmån.
Såsom generaladvokaten framhållit i punkt 98 i sitt förslag till avgörande innebär detta synsätt, som enbart grundas på det miljömål som eftersträvas, a priori att det inte finns någon möjlighet att anse att den omständigheten att företag som befinner sig i en jämförbar situation med avseende på det eftersträvade syftet inte omfattas av skatten utgör en selektiv förmån, oavsett den ifrågavarande skattens verkningar, trots att det i artikel 87.1 EG inte görs någon uppdelning efter skälen för eller målen med de statliga ingripandena, utan de definieras i förhållande till verkningarna.
Denna slutsats gör sig så mycket mer gällande med avseende på punkt 128 i den överklagade domen, i vilken det anges att eventuella inkonsekvenser i AGL:s tillämpningsområde med avseende på de miljömål som eftersträvas kan motiveras, även om så sker utifrån syften som inte rör skyddet för miljön, såsom önskan att bevara internationell konkurrenskraft för vissa sektorer. Åtskillnaden mellan företag kan då inte anses vara motiverad av arten eller konstruktionen av det system i vilket skatten ingår (se, för ett motsvarande synsätt, bland annat domen i det ovannämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 54).
Det var vidare felaktigt av förstainstansrätten att i punkterna 120 och 121 i den överklagade domen särskilja omständigheterna i förevarande mål från dem som var föremål för prövning i domen i det ovannämnda målet Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke av det skälet att det sistnämnda avgörandet inte rörde avgränsningen av det materiella tillämpningsområdet för en miljöskatt, såsom i förevarande mål, utan ett partiellt undantag från betalning av en sådan skatt som medgivits en viss kategori företag. Enligt artikel 87.1 EG prövas statliga ingripanden utifrån deras verkningar, och således oavsett vilken teknik som använts.
Visserligen ankommer det, såsom förstainstansrätten uttalat i punkt 117 i den överklagade domen, på kommissionen att, vid bedömningen – utifrån de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om statligt stöd -av en specifik åtgärd såsom en miljöskatt, som medlemsstaterna antagit på ett område där medlemsstaterna är behöriga när harmonisering saknas, beakta de miljöskyddskrav som anges i artikel 6 EG, enligt vilken dessa krav ska integreras i utformningen och genomförandet av bland annat en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids.
Domstolen påminner om att miljöskydd är ett av gemenskapens grundläggande mål. I artikel 2 EG föreskrivs i detta hänseende att gemenskapen har till uppgift att främja en ”hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet”, och i artikel 3.1 l EG föreskrivs i detta syfte genomförandet av en ”miljöpolitik” (se dom av den 7 februari 1985 i mål
240/83, ADBHU, REG 1985, s. 531
, punkt 13, av den 20 september 1988 i mål
302/86, kommissionen mot Danmark, REG 1988, s. 4607
, punkt 8, svensk specialutgåva, volym 9, s. 579, av den 2 april 1998 i mål
C-213/96, Outokumpu, REG 1998, s. I-1777
, punkt 32, och av den 13 september 2005 i mål
C-176/03, kommissionen mot rådet, REG 2005, s. I-7879
, punkt 41).
Nödvändigheten att beakta de krav som rör miljöskyddet kan emellertid inte, hur legitima dessa än är, motivera att selektiva åtgärder – även specifika sådana, såsom miljöskatter – utesluts från tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG (se, för ett motsvarande synsätt, domen av den 13 februari 2003 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 54), då beaktandet av miljömål i alla händelser kan ske på ett ändamålsenligt sätt vid prövningen av huruvida det statliga stödet är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 EG.
Av ovan angivna skäl kan klaganden vinna framgång med den första och den andra delen av den första grunden.
Den tredje delen av den första grunden
— Parternas argument
Enligt BAA har förstainstansrätten inte tillämpat någon precis och objektiv definition av ”ballastsektorn”. Klaganden har i synnerhet kritiserat förstainstansrätten för att den har godtagit att vissa typer av geologiskt olika bergarter, såsom skiffer, skifferlera, ball clay och kaolin, inte ansetts tillhöra ballastsektorn. BAA har vidare klandrat förstainstansrätten för att den inte beaktat den bevisning som BAA lagt fram för att visa att den definition av ballastsektorn som förstainstansrätten tillämpat inte kunde ligga till grund för att förklara varför företag som befunnit sig i en jämförbar situation behandlats olika i skattemässigt hänseende.
Kommissionen och Förenade kungarikets regering har anfört att BAA:s påstående att förstainstansrätten inte skulle ha tillämpat någon precis definition av ballastsektorn är felaktigt. Förstainstansrätten har för övrigt mycket väl förstått AGL:s tillämpningsområde och de verksamhetssektorer som berörs. Förstainstansrätten har uttryckligen angett att material såsom i synnerhet skiffer och skifferlera av högre kvalitet på grund av deras fysiska egenskaper i princip inte kan användas som ballast. I alla händelser rör detta förstainstansrättens bedömning av omständigheterna som BAA inte får ifrågasätta inom ramen för ett överklagande.
— Domstolens bedömning
Det framgår av artikel 225 EG och artikel 58 första stycket i domstolens stadga att förstainstansrätten ensam är behörig dels att fastställa de faktiska omständigheterna, utom då det av handlingarna i målet framgår att de fastställda omständigheterna är materiellt oriktiga, dels att bedöma dessa faktiska omständigheter. När förstainstansrätten har fastställt eller bedömt de faktiska omständigheterna, är domstolen enligt artikel 225 EG behörig att pröva förstainstansrättens rättsliga bedömning av dessa omständigheter och de rättsliga följderna därav (se bland annat dom av den 6 april 2006 i mål
C-551/03 P, General Motors mot kommissionen, REG 2006, s. I-3173
, punkt 51, och av den 22 maj 2008 i mål C-266/06 P, Evonik Degussa mot kommissionen och rådet, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 72).
Domstolen är varken behörig att fastställa vilka faktiska omständigheter som är relevanta eller, i princip, att bedöma den bevisning som förstainstansrätten har godtagit till stöd för dessa omständigheter. När bevisningen har förebringats på rätt sätt och när de allmänna rättsgrundsatser och processuella regler som är tillämpliga i fråga om bevisbördan och bevisningen har iakttagits, är det endast förstainstansrätten som ska bedöma vilket värde som uppgifterna i målet ska tillmätas Med förehåll för det fall att bevisningen har missuppfattats utgör denna bedömning således inte en rättsfråga som i sig är underställd domstolens prövning (se, i synnerhet, domarna i de ovannämnda målen General Motors mot kommissionen, punkt 52, och Evonik Degussa mot kommissionen och rådet, punkt 73).
Det ska härvid påpekas att en sådan missuppfattning ska framstå som uppenbar av handlingarna i målet utan att det är nödvändigt att göra en ny bedömning av de faktiska omständigheterna och av bevisningen (se bland annat domarna i de ovannämnda målen General Motors mot kommissionen, punkt 54, och Evonik Degussa mot kommissionen och rådet, punkt 74).
Klaganden har i sak klandrat förstainstansrätten för att inte ha beaktat viss bevisning som klaganden åberopat till styrkande av att det inte förelåg några sakliga skäl för att vissa typer av geologiskt olika bergarter, såsom skiffer, skifferlera, ball clay och kaolin, inte ansetts ingå i ”ballastsektorn”, och att det följaktligen inte fanns någon sådan sektor som definierats med tillräcklig precision för att den ska kunna särskiljas från de ”sektorer” som inte omfattas av skatten.
Såsom framgår av rättspraxis i punkterna 96–98 i förevarande dom är förstainstansrätten ensam behörig att tolka bevisningen och bedöma dess bevisvärde. BAA har varken visat eller ens påstått att förstainstansrätten skulle ha missuppfattat dessa bevis. Överklagandet, såvitt avser denna del av den första grunden, ska således avvisas.
Klaganden kan således vinna framgång med den första och den andra delen av den första grunden, men inte med den tredje delen av den första grunden.
Den andra grunden: Omfattningen av förstainstansrättens prövning
Parternas argument
BAA har gjort gällande att förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstilllämpning genom att, såsom den angivit i punkt 118 i den överklagade domen, endast pröva huruvida det förekommit uppenbara felbedömningar i det omtvistade beslutet i stället för att göra en fullständig bedömning av beslutet i sak. En sådan prövning är korrekt när det rör sig om ett beslut att förklara ett stöd förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 EG, men inte när det rör sig om prövningen av huruvida en åtgärd ska anses utgöra ”statligt stöd” i den mening som avses i artikel 87.1 EG (se bland annat dom av den 16 maj 2000 i mål
C-83/98 P, Frankrike mot Ladbroke Racing och kommissionen, REG 2000, s. I-3271
, punkt 25).
Enligt BAA har förstainstansrätten, genom att göra en felaktig prövning, gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning som påverkar hela bedömningen i sak i den överklagade domen. Förstainstansrätten har, genom att hänvisa till kommissionens ”stora utrymme för skönsmässig bedömning”, underlåtit att beakta att statligt stöd är ett objektivt begrepp.
Enligt kommissionen och Förenade kungarikets regering har klaganden förbisett att förstainstansrätten i punkt 118 i den överklagade domen inte diskuterade begreppet ”stöd” i den mening som avses i artikel 87.1 EG, och inte heller bedömningen av ”förenlighet” i den mening som avses i artikel 87.3 EG, utan snarare vilken grad av kontroll som ska ske av ett beslut som kommissionen fattat enligt artikel 88.3 EG, att inte inleda det formella förfarandet enligt artikel 88.2 EG.
De anser att den grad av kontroll som förstainstansrätten fastslagit i punkt 118 i den överklagade domen är förenlig med rättspraxis (domen i det ovannämnda målet Matra, punkterna 45 och 46). Den omständigheten att statligt stöd är ett objektivt begrepp påverkar inte den grundläggande graden av kontroll som ska ske rörande beslut som fattats enligt artikel 88.3 EG.
De har tillagt att de grunder som BAA själv åberopat i första instans syftade till att visa att det förekommit en rad uppenbara felbedömningar i det omtvistade beslutet.
Förenade kungarikets regering har vidare anfört att förstainstansrätten i alla händelser inte gjort någon begränsad prövning, utan har gjort en uttömmande prövning av den aktuella rättsfrågan.
Domstolens bedömning
BAA har med denna grund klandrat förstainstansrätten för att den gjort en begränsad prövning, som endast omfattat huruvida det skett någon uppenbar felbedömning, av kommissionens beslut att inte anse att AGL utgör ”statligt stöd” i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
Förstainstansrätten har i punkt 118 i den överklagade domen fastslagit att gemenskapsdomstolens prövning av ett beslut av kommissionen att inte inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG ska, ”[m]ed hänsyn till det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har vid tillämpningen av artikel 88.3 EG”, endast avse en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de faktiska omständigheter som lagts till grund för det omtvistade valet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk.
Såsom BAA med rätta har framhållit framgår det av den överklagade domen, och i synnerhet punkterna 134, 139, 154 eller 171, att förstainstansrätten verkligen gjort en begränsad kontroll av de bedömningar som kommissionen gjort avseende huruvida AGL omfattas av tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG.
Enligt domstolens praxis är begreppet statligt stöd, såsom det definieras i fördraget, av juridisk beskaffenhet och det ska tolkas utifrån objektiva kriterier. Av denna anledning ska gemenskapsdomstolen, i princip och med beaktande av såväl de konkreta omständigheterna i målet som den tekniska eller komplicerade karaktären på de bedömningar som kommissionen har gjort, utöva en fullständig kontroll i frågor som avser huruvida en åtgärd faller inom tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG (se bland annat domen i det ovannämnda målet Frankrike mot Ladbroke Racing och kommissionen, punkt 25).
Såsom generaladvokaten anfört i punkt 144 i sitt förslag till avgörande finns det inget som motiverar att kommissionen när den fattar beslut enligt artikel 88.3 EG skulle ha ett ”stort utrymme för skönsmässig bedömning”, med avseende på huruvida en åtgärd ska anses utgöra ”statligt stöd” i den mening som avses i artikel 87.1 EG, vilket skulle innebära att domstolsprövningen av kommissionens bedömningar i princip inte skulle vara fullständig. Detta skulle inte vara förenligt med den rättspraxis som angivits i föregående punkt i denna dom.
Att denna slutsats är riktig följer även av fast rättspraxis, enligt vilken kommissionen, när den inte efter den inledande undersökningen enligt artikel 88.3 EG kan vara övertygad om att den statliga åtgärden inte är ”stöd” i den mening som avses i artikel 87.1 EG eller, om den anses vara stöd, är förenlig med fördraget, eller när detta förfarande inte gjort det möjligt för kommissionen att övervinna alla svårigheterna vid bedömningen av huruvida åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden, är skyldig att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 EG. Den ”saknar i detta avseende utrymme för skönsmässig bedömning” (se, för ett motsvarande synsätt, bland annat domen i det ovannämnda målet Matra mot kommissionen, punkt 33, och kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, punkt 39). Såsom förstainstansrätten angett i punkt 165 i den överklagade domen, har denna skyldighet för övrigt uttryckligen bekräftats genom artiklarna 4.4 och 13.1 i förordning nr 659/1999.
Visserligen har domstolen även fastslagit att domstolsprövningen är begränsad avseende huruvida en åtgärd omfattas av tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG när kommissionens bedömning är av teknisk eller komplicerad art (se bland annat domarna i de ovannämnda målen Frankrike mot Ladbroke Racing och kommissionen, punkt 25, Matra mot kommissionen, punkterna 29 och 30, av den 29 februari 1996, Belgien mot kommissionen, punkterna 10 och 11, och Spanien mot Lenzing, punkt 56). Förstainstansrätten har emellertid inte fastslagit att så skulle vara fallet i förevarande mål.
Förstainstansrätten har således, såsom BAA korrekt har gjort gällande, genom att underlåta att göra en fullständig prövning av kommissionens bedömningar av huruvida AGL omfattas av tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG, gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning som har betydelse för hela bedömningen i sak av det omtvistade beslutet.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts kan klaganden vinna framgång med den andra grunden.
Den tredje grunden: Felaktig rättstillämpning vid prövningen av AGL:s art och allmänna konstruktion
BAA har gjort gällande att förstainstansrätten gjort flera felbedömningar vid sin bedömning av AGL:s art och allmänna konstruktion. Dessa påståenden rör inkonsekvenser vid bestämningen av skattens materiella tillämpningsområde, vilka hör samman med underlåtenheten att inkludera vissa material eller produkter.
Klaganden har anfört att den teoretiska motiveringen av de distinktioner som gjorts i AGL inte motsvarar lagens verkliga tillämpningsområde. Förstainstansrätten har utvecklat en egen logik avseende arten och konstruktionen av AGL. Den har därigenom tillämpat artiklarna 88.3 EG och 253 EG på ett undermåligt sätt, och den har missuppfattat den bevisning som lagts fram vid den.
Kommissionen har anfört att överklagandet inte kan prövas såvitt avser denna grund, eftersom den rör en rad sakfrågor snarare än rättsfrågor. BAA har påstått att förstainstansrätten missuppfattat de faktiska omständigheterna, och BAA har ifrågasatt de slutsatser rörande de faktiska omständigheterna som förstainstansrätten dragit inom ramen för prövningen av AGL:s tillämpningsområde. I sak motsvarar denna grund en begäran om omprövning, vilket domstolen inte är behörig att göra inom ramen för ett överklagande.
Förenade kungarikets regering har också den ansett att överklagandet inte kan prövas såvitt avser denna grund. Förstainstansrättens bedömning av bevisningen, dess konstateranden avseende de faktiska omständigheterna och de slutsatser den dragit av de bevis som lagts fram vid den är frågor rörande omständigheterna i målet och domstolen är inte behörig i detta avseende. För det fall att överklagandet till någon del skulle kunna prövas i sak såvitt avser denna grund, är det uppenbart att överklagandet inte kan bifallas på densamma. Enligt Förenade kungarikets regering var det korrekt av förstainstansrätten att dra de slutsatser avseende AGL:s tillämpningsområde som den gjort, och dessa motiveras väl utifrån de bevis som lagts fram vid den.
Inledande anmärkningar
Inledningsvis erinrar domstolen om att det, enligt fast rättspraxis, framgår av artikel 225 EG, artikel 58 första stycket i domstolens stadga och artikel 112.1 c i domstolens rättegångsregler att det i ett överklagande klart ska anges på vilka punkter den dom som det yrkas upphävande av ifrågasätts, samt de rättsliga grunder som särskilt åberopas till stöd för detta yrkande (se bland annat dom av den 19 januari 2006 i mål
C-240/03 P, Comunità montana della Valnerina mot kommissionen, REG 2006, s. I-731
, punkt 105).
Ett överklagande som endast upprepar eller ordagrant återger de grunder och argument som har framförts vid förstainstansrätten, och som bland annat avser omständigheter som förstainstansrätten uttryckligen har underkänt, uppfyller inte kraven på motivering enligt dessa bestämmelser. Ett sådant överklagande utgör nämligen endast en begäran om omprövning av den ansökan som ingetts till förstainstansrätten, vilket faller utanför domstolens behörighet (se bland annat domen i det ovannämnda målet Comunità montana della Valnerina mot kommissionen, punkt 106).
När en klagande har ifrågasatt förstainstansrättens tolkning eller tillämpning av gemenskapsrätten, kan emellertid de rättsfrågor som prövades av förstainstansrätten på nytt tas upp till diskussion i målet om överklagande. Om klaganden inte på detta sätt kunde utforma sitt överklagande med stöd av grunder och argument som redan hade åberopats vid förstainstansrätten, skulle överklagandeinstitutet mista en del av sin innebörd (se bland annat domen i det ovannämnda målet Comunità montana della Valnerina mot kommissionen, punkt 107).
I förevarande mål är så fallet såväl avseende den första som den andra och den tredje delgrunden. Tvärtemot vad kommissionen påstått ska överklagandet således prövas såvitt avser den tredje grundens alla delar.
Den första delen av den tredje grunden: Att vissa naturliga material som inte används som ballast och för vilka det inte finns några ersättningsmaterial omfattas av AGL
— Parternas argument
BAA har inom den första delgrunden klandrat förstainstansrätten för att den i punkterna 135 och 136 i den överklagade domen ansett att AGL:s tillämpning på vissa så kallade ”naturliga” material, såsom granit som används som ballast eller rött grus som används för beläggning av gång- och cykelvägar, för vilka det inte finns några ersättningsprodukter, motiveras av principen att förorenaren ska betala, trots att det i det omtvistade beslutet angetts att sand, sten och grus som utvunnits som naturliga material undantagits från beskattning när de inte används som ballast, eftersom de inte kan ersättas av andra miljömässigt bättre material såvitt avser denna användning.
Eftersom omöjligheten att ersätta vissa material i det omtvistade beslutet ansetts utgöra en omständighet som motiverar undantag från AGL:s tillämpningsområde beträffande viss användning av naturliga material som annars skulle vara skattepliktiga, har förstainstansrätten genom att grunda sin bedömning på principen om att förorenaren betalar ersatt kommissionens bedömning med sin egen för att motivera beskattningen av material som inte kan ersättas. Den har vidare tillämpat denna princip på ett selektivt sätt och underlåtit att på ett tillräckligt sätt motivera sina slutsatser.
Kommissionen har invänt att BAA inte har beaktat att AGL är en skatt som enbart är tillämplig i ballastsektorn, vilket förklarar varför icke utbytbara produkter såsom sand, grus och sten som inte säljs eller används som ballast inte omfattas av den ifrågavarande skatten. När dessa produkter används till ballast svarar beskattningen av dem, enligt AGL, mot syftet att internalisera de miljökostnader som är knutna till produktionen och användningen av naturlig ballast. Överklagandet kan således inte bifallas såvitt avser denna delgrund
— Domstolens bedömning
Förstainstansrätten har i punkt 124 i den överklagade domen angett att det uttryckligen framgår av stödanmälan och av det omtvistade beslutet att syftet med AGL i huvudsak är att maximera användningen av återanvänd ballast eller andra ersättningsprodukter som ersättning för naturlig ballast och att främja rationell användning av naturlig ballast, som utgörs av icke förnybara naturtillgångar. Vidare har förstainstansrätten angett att det, i stödanmälan och det omtvistade beslutet, mer underförstått även hänvisas till ”internaliseringen av miljökostnader i enlighet med principen att förorenaren skall betala”, och att det i anmälan och beslutet beträffande målen med AGL hade angetts att ”bland miljökostnaderna vid utvinning av sådan ballast som omfattas av skatten ingår bland annat buller, damm, skador på den biologiska mångfalden och förfulning”. Dessa mål, angav förstainstansrätten i samma punkt, uttrycks klart i den skrivelse som myndigheterna i Förenade kungariket den 19 februari 2002 tillställde kommissionen.
Även om det antas att förstainstansrätten ersatte motiveringen i det omtvistade beslutet med sin egen, genom att i punkt 124 i den överklagade domen hänvisa till principen om att förorenaren betalar och genom att i punkterna 135 och 136 i den domen motivera beskattningen av produkter som inte kan bytas ut mot ersättningsprodukter med hänvisning till syftet att ”internalisera de miljökostnader som är knutna till produktionen av naturlig ballast”, kan klaganden i vart fall inte vinna framgång med invändningen att förstainstansrätten i punkterna 135 och 136 i den domen utvecklat en egen logik vad gäller AGL:s art och allmänna konstruktion, eftersom den invändning som anförts i första instans avslagits av andra skäl (se bland annat domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, punkt 47).
Såsom kommissionen med rätta anfört grundas BAA:s påstående, vilket förstainstansrätten bemött i punkterna 135 et 136 i den överklagade domen, på det felaktiga antagandet att uteslutandet av naturliga material som inte används som ballast från AGL:s tillämpningsområde är motiverat av att det saknas ersättningsmaterial. Det framgår, såsom generaladvokaten anfört i punkt 108 i sitt förslag till avgörande, av skälen i det omtvistade beslutet att uteslutandet av dessa material i själva verket förklaras av de brittiska myndigheternas avsikt att endast beskatta ballastsektorn.
Invändningen avseende en selektiv tillämpning av principen om att förorenaren betalar kan således inte godtas då den saknar verkan, och det har inte heller framgått att motiveringen i de berörda punkterna i den överklagade domen är otillräcklig, även om den grundats på en felaktig förutsättning.
Mot denna bakgrund kan klaganden inte vinna framgång med den första delen av den tredje grunden.
Den andra delen av den tredje grunden: Att AGL är tillämplig på vissa produkter som framställts av utvunnet icke utbytbart material som inte omfattas av skatten
— Parternas argument
BAA har i den andra delen av den tredje grunden invänt mot förstainstansrättens bedömning i punkterna 112 och 137 i den överklagade domen, där den avfärdat påståendena om att beskattningen av vissa produkter som framställts av icke utbytbara primära material som inte är beskattade är oförenlig med AGL:s syften. Enligt BAA ska dessa biprodukter inte beskattas eftersom det rör sig om ”sekundär” ballast.
Förstainstansrätten har i punkt 112 i den överklagade domen inte tolkat skäl 29 i det omtvistade beslutet på ett korrekt sätt genom att fastslå att uttrycket ”sekundär” ballast allmänt avser material som inte omfattas av skatten. Förstainstansrätten har sålunda ersatt kommissionens motivering med sin egen och underlåtit att i tillräcklig mån motivera sina slutsatser.
Förstainstansrätten har vidare på flera punkter gjort sig skyldig till felaktig rättstilllämpning i punkt 137 i den överklagade domen genom att godta motiveringen av den distinktion som gjorts mellan sekundära ballasttyper när det gäller tillämpningen av AGL. BAA har i synnerhet klandrat förstainstansrätten för att den på ett selektivt sätt tillämpat de miljömässiga hänsyn som ligger till grund för principen om att förorenaren betalar, för att den utan några som helst bevis godtagit att avsaknaden av möjligheter att begränsa volymen av biprodukter motiverar denna distinktion, för att den hänvisat till en påstått relativt ringa prisskillnad mellan ballast av låg kvalitet och de icke utbytbara material av vilka de utgör biprodukter, och att den i detta sammanhang på ett felaktigt sätt hänvisat till punkterna 4.10–4.15 i skrivelsen från Förenade kungariket av den 19 februari 2002.
Kommissionen har anfört att BAA felaktigt har kritiserat bedömningen i den överklagade domen att beskattningen av ballast av lägre kvalitet som är biprodukter av material som inte är skattepliktigt, såsom ballast i form av restprodukter från utvinning av kalksten, huggen sten och kvartssand, är förenlig med AGL:s art och allmänna konstruktion.
Vad för det första gäller kritiken avseende punkt 112 i den överklagade domen har kommissionen anfört att när det i skäl 29 i det omtvistade beslutet hänvisats till primär ballast, rör det sig om en hänvisning till produkter som är föremål för beskattning, medan hänvisningen till sekundär ballast avser ballast som är undantagen utifrån en förteckning i lagen. Således är den slutsats som förstainstansrätten gjort i punkt 112 i den överklagade domen riktig.
Vad gäller punkt 137 i den överklagade domen har kommissionen anfört att i motsats till vad BAA anfört medför inte principen om att förorenaren betalar med nödvändighet att biprodukter från vissa andra material som inte är föremål för beskattning, såsom skiffersten, ska beskattas enligt AGL, eftersom det är ett politiskt ställningstagande, som ankommer på medlemsstaterna, att beskatta ballastsektorn men inte andra sektorer inom vilka ballast vanligtvis inte produceras, såsom skifferbrytning och de biprodukter som uppstår vid denna.
Såsom förstainstansrätten angett i punkt 137 i den överklagade domen motiverar den relativt blygsamma prisskillnaden mellan ballast av låg kvalitet och de icke utbytbara material av vilka de utgör biprodukter att sekundär ballast omfattas av AGL för att minska andelen ballast av låg kvalitet. BAA:s kritik av förstainstansrättens konstateranden avseende såväl prisskillnaden mellan ifrågavarande produkter som hänvisningen till Förenade kungarikets skrivelse av den 19 februari 2002 är grundlös.
— Domstolens bedömning
BAA har för det första kritiserat förstainstansrätten för att den i punkt 112 i den överklagade domen fastslagit att begreppet ”sekundär” ballast i det omtvistade beslutet, och i synnerhet skäl 29 i detta, allmänt avser material som inte omfattas av AGL, medan det i själva verket rör sig om biprodukter från utvinning av ”primära” material som utgör föremålet för den huvudsakliga verksamheten i ett stenbrott. Förstainstansrätten har sålunda ersatt kommissionens motivering med sin egen.
Domstolen vill i detta sammanhang erinra om att både domstolen och förstainstansrätten, inom ramen för den granskning av lagenligheten som avses i artikel 230 EG, är behöriga att pröva talan rörande bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördraget eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller rörande maktmissbruk. I artikel 231 EG föreskrivs att om talan är välgrundad, ska den berörda rättsakten förklaras ogiltig. Domstolen och förstainstansrätten kan således inte i något fall ersätta den motivering som upphovsmannen till den överklagade rättsakten lämnat med en egen motivering (se bland annat dom av den 27 januari 2000 i mål
C-164/98 P, DIR International Film m.fl. mot kommissionen, REG 2000, s. I-447
, punkt 38).
Även om förstainstansrätten i ett mål om ogiltigförklaring kan ha anledning att tolka motiveringen till den omtvistade rättsakten på ett annorlunda sätt än upphovsmannen, eller till och med förkasta den motivering som formellt angetts av denne, kan den inte göra så då det inte finns någon som helst faktisk omständighet som motiverar detta (domen i det ovannämnda målet DIR International Film m.fl. mot kommissionen, punkt 42).
I skäl 29 i det omtvistade beslutet anförs att ”AGL endast kommer att tas ut på naturlig ballast. Den kommer inte att tas ut på ballast som utgörs av biprodukter eller avfall från andra processer (sekundär ballast) och inte heller på återanvänd ballast”. Vidare anförs i skäl 32 i detta beslut att skattens struktur och tillämpningsområde avspeglar den klara skillnaden mellan utvinning av ”naturlig” ballast, som får oönskade konsekvenser för miljön, och produktionen av ”sekundär” eller återanvänd ballast, som utgör ett betydelsefullt tillskott vid sidan av den behandling av sten, grus och sand som följer av grävningsarbeten eller andra arbeten eller förfaranden som lagenligt genomförs i olika syften.
Förstainstansrätten har således i punkt 112 i den överklagade domen angett att kommissionen i hela det omtvistade beslutet, och i synnerhet i skäl 29, ansett att begreppet ”primär ballast” väsentligen avser ballast som ”är belagd med AGL” medan ”sekundär ballast” avser de i lagen angivna ”undantagna” typerna av ballast, och av detta bland annat dragit slutsatsen att kommissionen begränsat sig till att i detta skäl ange att ”AGL inte skall tas ut på restprodukter eller avfall från den första utvinningen när dessa är undantagna från skatteplikt enligt lagen”. Förstainstansrätten har därmed gjort en felaktig tolkning och ersatt den tolkning som framgår direkt av det omtvistade beslutet med sin egen tolkning, trots att det inte finns några omständigheter i sak som motiverar detta.
Klaganden kan således vinna framgång med den första invändningen inom ramen för den tredje grundens andra del.
BAA har vidare klandrat förstainstansrätten för att den funnit det motiverat att vissa produkter som framställs av material som inte är föremål för beskattning omfattas av AGL. Klaganden har i detta avseende gjort gällande att förstainstansrätten ersatt kommissionens bedömning med sin egen, gjort en felaktig bedömning och missuppfattat bevisningen.
Förstainstansrätten har i punkt 137 i den överklagade domen inledningsvis angett att ”[p]rincipen att förorenaren skall betala motiverar även beskattningen av restprodukter från utvinningen av material som inte kan ersättas med andra produkter, särskilt ballast av låg kvalitet …, såsom framgår av skrivelsen av den 19 februari 2002 från Förenade kungarikets myndigheter”.
Förstainstansrätten har vidare angett att ”[b]eskattningen av dessa produkter kan dessutom motiveras med målet att uppmuntra rationellare utvinning och behandling av ballast i syfte att minska andelen ballast av låg kvalitet, även detta mål åberopat av intervenienten i den ovannämnda skrivelsen. Denna andel, som varierar från stenbrott till stenbrott kan nämligen förändras i ett och samma stenbrott, vilket sökanden har betonat. Kommissionen har i detta avseende bland annat i svaromålet obestritt betonat den relativt blygsamma prisskillnaden mellan ballast av låg kvalitet och de icke utbytbara material av vilka de utgör biprodukter.”
När det för det första gäller invändningarna att förstainstansrätten, utan några som helst bevis, skulle ha godtagit att avsaknaden av möjligheter att begränsa volymen av biprodukter motiverar beskattningen av vissa typer av sekundär ballast, såtillvida att förstainstansrätten felaktigt grundat sig på en påstått relativt ringa prisskillnad mellan ballast av låg kvalitet och de icke utbytbara material av vilka de utgör biprodukter, och på ett felaktigt sätt hänvisat till punkterna 4.10–4.15 i skrivelsen från Förenade kungariket av den 19 februari 2002, räcker det att konstatera att dessa invändningar utgör ett ifrågasättande av förstainstansrättens bedömning av de faktiska omständigheterna. Då det inte visats att förstainstansrätten missuppfattat de faktiska omständigheterna eller bevisningen, kan överklagandet inte prövas i sak såvitt avser dessa invändningar.
I övrigt kan det konstateras att förstainstansrättens motivering inte enbart grundas på principen om att förorenaren ska betala, utan även utifrån målet att uppmuntra rationellare utvinning och behandling av naturlig ballast. Det är utrett att det ingår bland de mål som nämns i skäl 31 i det omtvistade beslutet. Förstainstansrätten har således inte ersatt kommissionens bedömning med sin egen.
Av vad som ovan anförts följer att klaganden kan vinna framgång med den andra delen av den tredje grunden såvitt avser punkt 112 i den överklagade domen. Klaganden kan dock i övrigt inte vinna framgång med denna delgrund.
Den tredje delen av den tredje grunden: Att vissa typer av naturlig ballast undantagits från AGL:s tillämpningsområde
— Parternas argument
BAA har i den tredje delgrunden klandrat förstainstansrätten för att den ansett det vara motiverat att undanta vissa typer av naturlig ballast från beskattning, såsom skiffer, skifferlera, ball clay, kaolin, lera, kol eller brunkol.
Förstainstansrätten har ersatt bedömningen i det omtvistade beslutet med sin egen, genom att i punkterna 130, 131, 133 och 134 i den överklagade domen ange att detta undantag syftade till att uppmuntra användningen av dessa naturliga ballastämnen som ersättningsprodukter för de naturliga ballastämnen som omfattades av AGL. Enligt BAA är inte en sådan målsättning förenlig med ”arten och den allmänna miljömässiga konstruktionen” av AGL.
Förstainstansrättens bedömning grundar sig på en missuppfattning av den bevisning som lagts fram i målet, och i synnerhet Förenade kungarikets skrivelse av den 19 februari 2002, och innefattar ett åsidosättande av klagandens rätt till försvar genom att klaganden inte kunnat ta ställning till denna nya tolkning av bevisningen.
Kommissionen har anfört att undantaget för vissa primära material såsom skiffer, skifferlera, ball clay, kaolin, lera, kol eller brunkol motiveras av att dessa normalt inte används som ballast och följaktligen inte tillhör ballastsektorn, vilket även förstainstansrätten angett i punkterna 128 och 129 i den överklagade domen.
Förstainstansrätten har vidare med rätta i punkterna 130, 131, 133 och 134 i den överklagade domen fastslagit att det stod Förenade kungariket fritt att främja användningen av skifferlera och liknande material som ersättningsprodukter för naturligt ballastmaterial. Slutligen har förstainstansrätten genom att bland annat hänvisa till Förenade kungarikets skrivelse av den 19 februari 2002 inte gjort sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning när den i punkt 133 i den överklagade domen förklarade att utvinning av ballast utgjorde den huvudsakliga orsaken till den miljöförstöring som legat till grund för AGL.
Enligt kommissionen ankommer det inte på gemenskapens institutioner att undersöka omfattningen av de miljöproblem som behandlats, jämfört med andra problem av samma slag som kan finnas i samma medlemsstat. Frågan vilken exakt andel av den totala utvinningen av mineral i Förenade kungariket som utvinningen av ballast utgör är således irrelevant i förevarande mål.
— Domstolens bedömning
Förstainstansrätten har i punkt 130 i den överklagade domen godtagit uteslutandet av vissa material från AGL:s tillämpningsområde, bland annat skifferlera och skiffer av låg kvalitet, lera samt avfall från kaolin och ball clay, även då dessa används som ballast, med hänsyn till de eftersträvade miljömålen, eftersom de, enligt vad förstainstansrätten konstaterade, ”hittills endast i liten utsträckning har använts som ballast på grund av höga transportkostnader”.
Förstainstansrätten har av detta dragit slutsatsen, i samma punkt i den överklagade domen, att undantaget från AGL för dessa material gör det möjligt att använda dem som ersättning för naturlig ballast och kan på så sätt bidra till en rationalisering av utvinningen och till användningen av naturlig ballast.
Tvärtemot vad BAA gjort gällande har förstainstansrätten sålunda inte ersatt skälen i det omtvistade beslutet med sina egna, eftersom en rationalisering av utvinningen och användningen av naturlig ballast förekommer, såsom konstaterats i punkt 150 i förevarande dom, bland de skäl som anges i det omtvistade beslutet.
Då främjandet av användningen av naturliga material som hittills endast i liten utsträckning använts som ballast, såsom förstainstansrätten angett utan att därmed göra någon felaktig rättstillämpning, är förenligt med syftet att rationalisera användningen av ballast, är främjandet av användningen av dessa material inte heller oförenligt med AGL:s art eller allmänna miljövänliga konstruktion.
När det slutligen gäller frågan huruvida förstainstansrätten skulle ha missuppfattat den bevisning som lagts fram under förfarandet, bland annat Förenade kungarikets skrivelse av den 19 februari 2002, framgår det inte av handlingarna i målet att det skulle ha skett någon sådan missuppfattning. Klaganden kan således inte vinna framgång med den invändningen, och därmed inte heller med invändningen avseende åsidosättande av rätten till försvar.
Klaganden kan således inte vinna framgång med den tredje delen av den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Felaktig rättstillämpning vid bedömningen av undantaget för export
BAA har gjort gällande att förstainstansrätten, genom att i punkterna 147 och följande punkter i den överklagade domen fastslå att undantaget i AGL för ballast som exporteras motiveras av att skatten är ”indirekt”, dels har åsidosatt artiklarna 91 EG och 92 EG och sin motiveringsskyldighet, dels tillåtit att motiveringen i det omtvistade beslutet förbättrades i efterhand.
Domstolen ska först pröva den andra delgrunden.
Den fjärde grundens andra del
— Parternas argument
BAA har gjort gällande att förstainstansrätten, genom att i punkterna 150 och 151 i den överklagade domen godta motiveringen grundad på att AGL är en indirekt skatt, vilken anfördes för första gången av kommissionen och Förenade kungariket under målet vid förstainstansrätten, tillåtit att motiveringen i det omtvistade beslutet förbättrades retroaktivt, vilket inte är tillåtet enligt gemenskapsrätten (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 24 oktober 1996 i de förenade målen
C-329/93, C-62/95 och C-63/95, Tyskland m.fl. mot kommissionen, REG 1996, s. I-5151
, punkterna 47 och 48).
Den förklaring kommissionen lämnat i skäl 33 i det omtvistade beslutet som motivering för undantaget för ballast som exporteras är nämligen irrelevant med avseende på den argumentation grundad på artikel 91 EG, vilken kommissionen och Förenade kungariket försvarade vid förstainstansrätten och som denna felaktigt ansett höra samman med motiveringen i skäl 33 i det omtvistade beslutet.
Kommissionen och Förenade kungariket har anfört att förstainstansrätten inte har tillåtit någon ”retroaktiv förbättring” av det omtvistade beslutet genom att hänvisa till att AGL är en indirekt skatt, utan att den helt enkelt lämnat en mer detaljerad förklaring och utvecklat de skäl som anges i skäl 33 i beslutet.
Förstainstansrätten har i punkt 150 i den överklagade domen godtagit att det förhållandet att AGL är en indirekt skatt ska beaktas eftersom det hör samman med de skäl som kommissionen anfört i skäl 33 i det omtvistade beslutet.
Artikel 253 EG utesluter inte att de skäl som anförts i ett beslut från kommissionen senare förklaras mer detaljerat.
I förevarande mål står det klart att de rättsregler som gäller på det berörda området är artikel 91 EG samt principen om beskattning i destinationslandet. Denna bestämmelse utgör således uppenbarligen en del av det rättsliga sammanhang i vilket det omtvistade beslutet fattats.
— Domstolens bedömning
Vad avser kommissionens motiveringsskyldighet erinrar domstolen om följande. Enligt fast rättspraxis ska den motivering som erfordras enligt artikel 253 EG anpassas efter vilket slags rättsakt det är fråga om. Motiveringen ska på ett klart och otvetydigt sätt återge det resonemang som förts av den institution som är upphovsman till rättsakten, så att berörda parter kan få reda på skälen till den vidtagna åtgärden och behörig domstol ges möjlighet att utöva kontroll. Motiveringspliktens omfattning är beroende av omständigheterna i målet, i synnerhet rättsaktens innehåll, arten av de skäl som anförs och mottagarnas eller andra direkt och personligen berörda personers intresse av att få förklaringar. Det fordras inte heller att motiveringen av en rättsakt anger samtliga relevanta sakförhållanden och rättsliga överväganden, eftersom frågan huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG inte enbart ska bedömas mot bakgrund av motiveringens lydelse, utan även mot bakgrund av det sammanhang i vilket motiveringen ingår samt alla rättsregler som reglerar den berörda frågan (se bland annat domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, punkt 63).
Vad närmare bestämt beträffar ett beslut genom vilket kommissionen fastslår att en åtgärd som är föremål för ett klagomål inte är statligt stöd, ska det fastslås att kommissionen under alla omständigheter är skyldig att i tillräcklig mån delge klaganden skälen för att de faktiska och rättsliga omständigheter som åberopats i klagomålet inte räckte för att bevisa förekomsten av ett statligt stöd (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, punkt 64).
I förevarande mål kan det konstateras att i skäl 33 i det omtvistade beslutet motiveras undantaget för exporterad ballast med hänvisning till att ballast kan undantas i Förenade kungariket om den används i undantagna tillverkningsprocesser, såsom till exempel tillverkning av glas, plast, papper, gödselmedel och bekämpningsmedel.
Eftersom de brittiska myndigheterna inte kan kontrollera användningen av ballast utanför sitt territorium behövs undantaget för export för att säkerställa rättssäkerheten för ballastexportörerna och för att förhindra en oskälig behandling av exporterad ballast som annars kunde ha undantagits från beskattning inom Förenade kungariket.
Den motivering som anges i skäl 33 i det omtvistade beslutet hänvisar således till den diskriminerande behandling som, om det inte fanns något undantag för exportad ballast, skulle följa av att ballast som omsätts i handeln i Förenade kungariket undantagits när det används i vissa syften, medan ballast som används i samma syfte i den importerande staten skulle omfattas av AGL till följd av de brittiska myndigheternas bristande kontrollmöjligheter av hur ballast används utanför Förenade kungarikets territorium.
Denna motivering innehåller ingen anspelning på att AGL är en indirekt skatt i den mening som avses i artikel 91 EG för att motivera undantaget för exporterad ballast, som grundas på en distinktion mellan ballast som omsätts i handeln i Förenade kungariket och exporterad ballast.
Således kan inte, tvärtemot vad förstainstansrätten angett i punkt 150 i den överklagade domen, skälet som grundades på artikel 91 EG anses höra samman med den motivering som angivits i det omtvistade beslutet. Den motiveringen grundas på de brittiska myndigheternas bristande kontrollmöjligheter avseende användningen av material som ballast utanför Förenade kungariket. Skälet som grundades på artikel 91 EG utgör i själva verket en annan motivering, som lämnats efter det att det omtvistade beslutet antagits. Förstainstansrätten har således åsidosatt artikel 253 EG genom att beakta denna motivering som skäl för det omtvistade beslutet.
Klaganden kan således vinna framgång med den fjärde grundens andra del.
Den fjärde grundens första del
Med hänsyn till bedömningen av den fjärde grundens andra del är det inte nödvändigt att pröva överklagandet såvitt avser den fjärde grundens första del.
Den femte grunden: Underlåtenhet att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG
Parternas argument
BAA har gjort gällande att medan förstainstansrätten på ett korrekt sätt hänvisat till relevant rättspraxis i punkterna 165–167 i den överklagade domen, har den gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i punkterna 171 och 172 i samma dom fastslå att det var korrekt av kommissionen att inte inleda förfarandet enligt artikel 88.2 EG.
Enligt klaganden kunde kommissionen nämligen inte bli ”övertygad” om att AGL inte utgjorde statligt stöd på grundval av några skäl angående detta i det omtvistade beslutet. Detta framgår i synnerhet av att motiveringen i den överklagade domen var betydligt mer detaljerad och omfattande än den i beslutet, och av att motiveringen i den överklagade domen grundades på andra argument än på dem som anförts i det omtvistade beslutet.
Kommissionen och Förenade kungarikets regering har anfört att enbart den omständigheten att den överklagade domen är mer omfattande än det omtvistade beslutet inte medför att kommissionen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att underlåta att inleda det formella granskningsförfarandet.
Förenade kungarikets regering har tillagt att förstainstansrätten på ett korrekt sätt har sammanfattat och tillämpat relevant rättspraxis och kommit fram till att de enda argument som BAA åberopat till stöd för denna grund, avseende påstådda inkonsekvenser i avgränsningen av AGL:s tillämpningsområde, är desamma som dem som åberopades till stöd för grunden om åsidosättande av artikel 87.1 EG. Denna grund är enbart en upprepning av de argument som anförts inför förstainstansrätten.
Domstolens bedömning
Såsom angetts i punkt 113 i förevarande dom är förfarandet enligt artikel 88.2 EG oundgängligt när kommissionen har allvarliga svårigheter att bedöma om ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden.
Kommissionen kan följaktligen tillämpa den preliminära granskningen enligt artikel 88.3 EG för att godkänna en statlig åtgärd endast om kommissionen efter en första granskning är övertygad om att åtgärden inte utgör stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG eller att åtgärden, om den utgör stöd, är förenlig med fördraget.
Om däremot denna första granskning leder kommissionen till den motsatta slutsatsen eller inte gör det möjligt för kommissionen att övervinna alla svårigheter som är förenade med bedömningen av om åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden, är kommissionen skyldig att inhämta alla erforderliga yttranden och i detta syfte inleda förfarandet enligt artikel 88.2 EG.
Såsom kommissionen och Förenade kungarikets regering anfört är BAA:s påståenden att motiveringen i den överklagade domen skiljer sig från den i det omtvistade beslutet, och att den är mer omfattande och detaljerad än motiveringen i detta beslut, inte i sig tillräckligt för att visa att förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i punkt 172 i den överklagade domen fastslå att kommissionen inte överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning i det att den fann att kontrollen enligt artikel 87.1 EG inte vare sig såvitt avser avgränsningen av AGL:s materiella tillämpningsområde eller undantaget för export var förenad med någon allvarlig svårighet som medförde en skyldighet för kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG.
Då BAA inte heller visat vilka konkreta allvarliga svårigheter som kommissionen stött på vid sin bedömning, kan klaganden inte vinna framgång med den femte grunden.
Den sjätte grunden: Bristande motivering av det omtvistade beslutet
Parternas argument
BAA har till stöd för denna grund anfört att den omständigheten att förstainstansrätten angett andra skäl än de som angetts i det omtvistade beslutet är tillräcklig för att konstatera att förstainstansrätten i punkt 146 i den överklagade domen inte kunde fastslå att beslutet var tillräckligt motiverat utifrån de krav som anges i artikel 253 EG.
Kommissionen har för det första anfört att BAA inte anfört några specifika argument till stöd för denna grund, och för det andra gjort gällande att det omtvistade beslutet varit tillräckligt motiverat. Förenade kungarikets regering har anfört att BAA endast gjort gällande att förstainstansrätten har analyserat de argument som parterna anfört mer grundligt än vad som förefaller ha skett i det omtvistade beslutet. Överklagandet kan således inte bifallas på denna grund.
Domstolens bedömning
Vad närmare bestämt beträffar ett beslut genom vilket kommissionen fastslår att en åtgärd som är föremål för ett klagomål inte är statligt stöd, ska det fastslås att kommissionen under alla omständigheter är skyldig att i tillräcklig mån delge klaganden skälen för att de faktiska och rättsliga omständigheter som åberopats i klagomålet inte var tillräckliga för att bevisa förekomsten av ett statligt stöd. Detta har domstolen erinrat om i punkt 173 i denna dom.
Klagandens argument att förstainstansrätten angett andra och grundligare skäl än de som kommissionen angett är emellertid inte sådana att de visar att förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att fastslå att det omtvistade beslutet var tillräckligt motiverat utifrån de skäl som angetts i detsamma.
Överklagandet kan mot denna bakgrund inte bifallas såvitt avser den sjätte grunden.
Av vad som ovan anförts följer, med hänsyn till att förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i de olika avseenden som konstaterats, att den överklagade domen ska upphävas.
Återförvisning av målet till förstainstansrätten
Om domstolen upphäver förstainstansrättens dom får den enligt artikel 61 första stycket i domstolens stadga själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa det till förstainstansrätten för avgörande.
Förevarande mål bör med hänsyn till den felaktig rättstillämpning som konstaterats i punkterna 86–92 och 110–115 i denna dom återförvisas till förstainstansrätten.
Eftersom målet ska återförvisas till förstainstansrätten, kommer beslut om de rättegångskostnader som uppkommit i förevarande mål om överklagande att meddelas senare.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1)
Den dom som meddelades av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 13 september 2006 i mål T-210/02, British Aggregates Association mot kommissionen, upphävs.

2)
Målet återförvisas till Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt.

3)
Beslut om rättegångskostnaderna kommer att meddelas senare.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.