CELEX: 62000CJ0228
Traktatbrud
artikel 7, stk.2 og 4, i forordning (EØF) nr.259/93
angivelse af formålet med overførsel af affald (nyttiggørelse eller bortskaffelse)
brændt affald
punkt R 1 i bilag II B til direktiv 75/442/EØF
begrebet hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 7. juni 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør at artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, stk. 2 og 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT L 30, s. 1, herefter »forordningen«), da den har rejst uberettigede indsigelser mod visse overførsler af affald til andre medlemsstater med henblik på deres hovedanvendelse som brændsel.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Direktiv 75/442/EØF
2 Det væsentligste formål med Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996 (EFT L 135, s. 32, herefter »direktivet«), er at beskytte menneskers sundhed og miljøet mod de skadelige virkninger ved indsamling, transport, behandling, oplagring og deponering af affald. Navnlig er det ifølge fjerde betragtning til direktiv 75/442 vigtigt at fremme genindvinding fra affald og anvendelse af genindvundne materialer for at bevare de naturlige ressourcer.
3 Direktivet definerer i artikel 1, litra e), »bortskaffelse« som »enhver form og metode, der er anført i bilag II A«, og i litra f), »nyttiggørelse«, som »enhver form og metode, der er anført i bilag II B«.
4 Direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer hensigtsmæssige foranstaltninger for at fremme
a) for det første forhindring eller nedbringelse af affaldsproduktionen og af affaldets skadevirkninger ved bl.a. [...]
b) for det andet:
i) nyttiggørelse af affald gennem genvinding, genbrug, videreudnyttelse eller anden behandling med henblik på at udvinde sekundære råstoffer, eller
ii) anvendelse af affald som energikilde.«
5 Direktivets bilag II A med overskriften »Bortskaffelsesoperationer« omfatter ifølge punkt D 10 »forbrænding på landjorden«.
6 Direktivets bilag II B med overskriften »Nyttiggørelsesoperationer« omfatter ifølge punkt R 1 »hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling«.
Forordningen
7 Forordningen regulerer navnlig overvågning af og kontrol med overførsel af affald mellem medlemsstaterne.
8 »Bortskaffelse« og »nyttiggørelse« er i henholdsvis forordningens artikel 2, litra i), og litra k), defineret på følgende måde: »bortskaffelse som defineret i artikel 1, litra e), i direktiv 75/442/EØF« og »nyttiggørelse som defineret i artikel 1, litra f), i direktiv 75/442/EØF«.
9 Forordningens afsnit II, som har overskriften »Overførsler af affald mellem medlemsstater«, indeholder bl.a. to kapitler, hvoraf det ene, som omfatter artikel 3-5, vedrører proceduren for overførsel af affald til bortskaffelse, mens det andet, som omfatter artikel 6-11, vedrører proceduren for overførsel af affald til nyttiggørelse. Den procedure, der er foreskrevet for den sidstnævnte affaldskategori, er mindre bindende end den procedure, som gælder for den første kategori.
10 Det bestemmes i forordningens artikel 6, stk. 1, at hvis en producent eller indehaver af affald agter at overføre affald til nyttiggørelse, der er opført på listen i forordningens bilag III (orange affaldsliste), fra en medlemsstat til en anden og/eller at transportere det gennem en eller flere andre medlemsstater, skal han anmelde det til den kompetente bestemmelsesmyndighed med en kopi til de kompetente afsendelses- og transitmyndigheder samt til modtageren.
11 Forordningens artikel 7, stk. 2, fastsætter en frist og en række betingelser og procedurer, som de kompetente bestemmelses-, afsendelses- og transitmyndigheder skal overholde for at gøre indsigelse mod den anmeldte overførsel af affald til nyttiggørelse. Den omhandlede bestemmelse foreskriver navnlig, at indsigelserne skal baseres på artiklens stk. 4.
12 Forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), bestemmer:
»De kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder kan gøre begrundet indsigelse mod den påtænkte overførsel:
- på grundlag af direktiv 75/442/EØF, særlig artikel 7, eller
- såfremt overførslen ikke er i overensstemmelse med nationale love eller andre retsforskrifter om miljøbeskyttelse, offentlig orden, offentlig sikkerhed eller sundhedsbeskyttelse, eller
- såfremt anmelderen eller modtageren tidligere har gjort sig skyldig i ulovlige overførsler. I så tilfælde kan den kompetente afsendelsesmyndighed afvise alle overførsler, hvori den pågældende person er involveret, i henhold til national lovgivning, eller
- såfremt overførslen strider mod forpligtelser ifølge internationale konventioner, som den eller de berørte medlemsstater har indgået, eller
- hvis forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det affald, som ikke kan nyttiggøres, den skønnede værdi af de materialer, der endelig nyttiggøres, eller udgifterne til nyttiggørelsen og udgifterne til bortskaffelse af den del, der ikke kan nyttiggøres, ikke begrunder nyttiggørelsen ud fra økonomiske og miljømæssige betragtninger.«
Tyske retsforskrifter
13 Den 19. juni og 8. december 1995 blev der udstedt en række cirkulærer af Nordrhein-Westphalens Miljøministerium og den 24. marts 1995 af Baden-Württembergs Miljøministerium vedrørende overførslen til andre medlemsstater af affald, som skulle forbrændes i brændeovne i cementindustrien.
14 Cirkulærerne fastsætter kriterier for sondringen mellem, om en overførsel af affald udgør en nyttiggørelse eller en bortskaffelse.
15 Kriterierne er fastsat på grundlag af de generelle kriterier, som er indeholdt i Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (lov om genvinding og affald) af 27. september 1994 (BGBl. 1994 I, s. 2705) for sondringen i nationale operationer mellem energetisk nyttiggørelse og termisk behandling, dvs. bortskaffelse.
16 Ifølge de cirkulærer, som er nævnt ovenfor i dommens præmis 13, omfatter operationen i henhold til punkt R 1 i direktivets bilag II B således kun følgende affald:
- affald, der hovedsagelig anvendes som brændsel
- som har en varmeværdi på mindst 11 000 kJ/kg
- som ved forbrændingen når en varmegrad på mindst 75%
- hvis urenheder kan nyttiggøres uden skade
- som overholder visse tærskelværdier vedrørende indholdet af skadelige stoffer
- som opfylder de førnævnte kriterier, uden at det er nødvendigt at foretage en blanding eller konditionering med stærkt brændbart affald.
17 Den tyske regering har endvidere oplyst, at også delstaterne Niedersachsen og Rheinland-Pfalz baserer sig på Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ved fastsættelsen af kriterierne for sondringen mellem nyttiggørelse og bortskaffelse ved forbrænding af affald.
Den administrative procedure
18 På foranledning af en klage opfordrede Kommissionen ved åbningsskrivelse af 3. juli 1997 Forbundsrepublikken Tyskland til at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på to måneder vedrørende et klagepunkt om, at de kompetente tyske myndigheder havde tilsidesat forordningens artikel 7, stk. 2 og 4, ved at modsætte sig overførsler af affald til Belgien med den begrundelse, at affaldet var bestemt til bortskaffelse og ikke, som hævdet af anmelderen, til nyttiggørelse. Efter Kommissionens opfattelse skulle det pågældende affald hovedsagelig anvendes som brændsel i brændeovne i cementindustrien i Belgien og var derfor bestemt til nyttiggørelse, hvorfor de tyske myndigheder ikke kunne rejse indsigelse mod overførslen i henhold til forordningens artikel 7, stk. 4.
19 I sit svar på denne åbningsskrivelse, som blev fremsendt den 30. december 1997 efter en forlængelse af fristen for besvarelsen, fastholdt den tyske regering, at i betragtning af, at hovedformålet med forbrændingen af det pågældende affald ikke efter de forskellige kriterier kunne antages at være energifremstilling, forelå der ikke en nyttiggørelsesoperation i henhold til punkt R 1 i direktivets bilag II B, men en bortskaffelsesoperation som omhandlet i punkt D 10 i direktivets bilag II A.
20 Da Kommissionen var utilfreds med denne besvarelse, tilsendte den ved skrivelse af 19. februar 1999 Forbundsrepublikken Tyskland en begrundet udtalelse, hvori den - tillige under henvisning til en anden klage, som den havde modtaget vedrørende overførsler af affald til Belgien - fastholdt sit synspunkt om dels, at de pågældende affaldsoverførsler var nyttiggørelsesoperationer, dels, at de kriterier, som de kompetente tyske myndigheder havde anvendt ved klassificeringen af operationer til affaldsbehandling ikke var i overensstemmelse med fællesskabsretten. Kommissionen konkluderede, at Forbundsrepublikken Tyskland havde tilsidesat forordningens artikel 7, stk. 2 og 4, og opfordrede denne medlemsstat til at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra dens fremsendelse.
21 Efter at Forbundsrepublikken Tyskland havde anmodet om en forlængelse af fristen, tilsendte den Kommissionen sit svar den 23. juli 1999. Heri gentog de tyske myndigheder i det væsentlige de argumenter, de tidligere havde fremført, idet de fremhævede, at de nationale myndigheder skal have mulighed for ved forbrænding af affald selv nærmere at bestemme kriterierne til afgrænsning af bortskaffelses- og nyttiggørelsesoperationer, såfremt det ikke er fastsat klare kriterier herfor på fællesskabsplan.
22 Kommissionen har derefter anlagt denne sag.
Formaliteten
23 Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt påstand om sagens afvisning under henvisning til, at Kommissionen ikke, hverken under den administrative procedure eller i stævningen, har angivet tvistens genstand tilstrækkeligt klart til, at Forbundsrepublikken Tyskland har haft muligt for at tage til genmæle over for de klagepunkter, der er gjort gældende mod den.
24 Den tyske regering anfører herved, at Kommissionen ikke klart har angivet de individuelle administrative beslutninger, som er omhandlet i sagen. Hvad angår de tre cirkulærer fra delstaterne Nordrhein-Westfalen og Baden-Württemberg, som er nævnt ovenfor i dommens præmis 13, udgør de ikke efter den tyske regerings opfattelse nogen indsigelser mod visse overførsler af bestemt affald, idet de alene fastsætter visse generelle kriterier for sondringen mellem termisk bortskaffelse og energetisk nyttiggørelse.
25 Hertil bemærkes, at den administrative procedure ifølge fast retspraksis har til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter (jf. bl.a. dom af 10.5.2001, sag C-152/98, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3463, præmis 23, og af 15.1.2002, sag C-439/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 305, præmis 10).
26 Heraf følger for det første, at genstanden for et søgsmål, som anlægges i henhold til artikel 226 EF, fastlægges under den administrative procedure i henhold til denne bestemmelse (dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 23). Søgsmålet skal derfor støttes på de samme grunde og anbringender som den begrundede udtalelse (jf. bl.a. dom af 18.6.1998, sag C-35/96, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3851, præmis 28).
27 For det andet skal den begrundede udtalelse indeholde en sammenhængende og detaljeret fremstilling af de grunde, som har ført Kommissionen til den opfattelse, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat en forpligtelse, der påhviler den i henhold til EF-traktaten (jf. bl.a. dom af 4.12.1997, sag C-207/96, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 6869, præmis 18).
28 Det må konstateres, at disse krav er opfyldt i denne sag.
29 Kommissionen har nemlig klart angivet, såvel under den administrative procedure som i stævningen, at den foreholdt Forbundsrepublikken Tyskland at have tilsidesat bestemmelserne i forordningens artikel 7, stk. 2 og 4, ved at have rejst uberettiget indsigelser mod visse overførsler af affald til en anden medlemsstat med henblik på disses hovedanvendelse som brændsel. Kommissionen har klart angivet, at den herved sigtede til visse delstaters administrative praksis, og den angav datoerne på visse individuelle administrative beslutninger, som de kompetente tyske myndigheder havde truffet, samt datoerne for disse myndigheders vedtagelse af de cirkulærer, som udgjorde hjemmelen for den pågældende administrative praksis.
30 Den tyske regering har ikke under den administrative procedure benægtet, at der findes en sådan administrativ praksis, men har fremført en række argumenter for at godtgøre, at denne praksis var i overensstemmelse med forordningens bestemmelser.
31 Det må derfor fastslås, at selv om Kommissionen hverken har fremlagt eller ved detaljerede henvisninger nærmere angivet de omhandlede individuelle administrative beslutninger, gav den Forbundsrepublikken Tyskland mulighed for at tage virkningsfuldt til genmæle over for de klagepunkter, den havde rettet mod denne.
32 Følgelig må sagen tages under realitetspåkendelse.
Realiteten
33 Indledningsvis bemærkes, at ifølge den ordning, som er indført ved forordningen, skal alle kompetente myndigheder, til hvem en anmeldelse om en påtænkt overførsel af affald er rettet, efterprøve, at den af anmelderen foretagne angivelse er i overensstemmelse med forordningens bestemmelser, og modsætte sig overførslen, såfremt angivelsen ikke er korrekt (jf. dom af 27.2.2002, sag C-6/00, ASA, Sml. I, s. 1961, præmis 40).
34 Såfremt den kompetente afsendelsesmyndighed finder, at formålet med overførslen ikke er korrekt angivet i anmeldelsen, skal den støtte sin indsigelse mod overførslen på denne fejl i angivelsen uden henvisning til nogen af de specielle bestemmelser i forordningen, der fastsætter de indsigelsesgrunde, som medlemsstaterne kan påberåbe sig i forhold til overførsel af affald (jf. ASA-dommen, præmis 47).
35 Forordningens artikel 7, stk. 2, hvoraf fremgår, at de kompetente myndigheder i medlemsstaterne kun kan modsætte sig en overførsel af affald til nyttiggørelse i de tilfælde, som er udtømmende opregnet i samme artikels stk. 4, hindrer derfor principielt ikke disse myndigheder i at rejse indsigelse mod en bestemt overførsel med den begrundelse, at den reelt vedrører affald til bortskaffelse, og er ikke til hinder for, at medlemsstaterne ved almengyldige retsakter fastlægger kriterier for en sondring mellem nyttiggørelses- og bortskaffelsesoperationer.
36 En sådan administrativ praksis opfylder imidlertid alene betingelserne i forordningens artikel 7, stk. 2 og 4, såfremt de anvendte kriterier for sondringen mellem bortskaffelse og nyttiggørelse af affald er i overensstemmelse med de kriterier, som er fastsat i de af direktivets bestemmelser, hvortil forordningens artikel 2, litra i) og k), henviser, og som indeholder en definition af disse begreber.
37 For at kunne afgøre, om Forbundsrepublikken Tyskland ved den omhandlede administrative praksis har tilsidesat sine forpligtelser efter forordningens artikel 7, stk. 2 og 4, må det følgelig undersøges, om de indsigelser, som de kompetente tyske myndigheder har rejst mod visse overførsler af affald til en anden medlemsstat, og om de cirkulærer, som indeholder de generelle kriterier, hvorefter disse indsigelser er fremsat, er i overensstemmelse med den sondring mellem bortskaffelses- og nyttiggørelsesoperationer, som er fastsat i direktivets bilag II A og II B.
38 Kommissionen har anført, at anvendelsen af en blanding af affald som brændsel i cementovne er en nyttiggørelsesoperation i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i punkt R 1 i direktivets bilag II B.
39 Den tyske regering har anført, at de pågældende affaldsoverførsler vedrører affald, som er bestemt til en forbrænding på landjorden i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i punkt D 10 i direktivets bilag II A, hvorfor de er bortskaffelsesoperationer i direktivets forstand.
40 Hertil bemærkes, at ifølge punkt R 1 i direktivets bilag II B omfatter operationer til nyttiggørelse af affald »hovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling«.
41 Denne bestemmelse må fortolkes således, at den tillige inkluderer affald, der anvendes som brændsel i cementovne, for det første når hovedformålet med den pågældende operation er at gøre det muligt at anvende affaldet som et middel til energifremstilling. Udtrykket »anvendelse« i punkt R 1 i direktivets bilag II B må nemlig forstås således, at det vigtigste mål med den operation, som er omhandlet i bestemmelsen, er, at affaldet kan opfylde en effektiv funktion, nemlig energifremstilling.
42 For det andet udgør anvendelsen af affald som brændsel i cementovne en operation som omhandlet af punkt R 1 i direktivets bilag II B, når det i betragtning af de betingelser, hvorunder operationen foretages, må antages, at den er et »middel til energifremstilling«. Dette forudsætter dels, at den energi, som fremkommer og udvindes ved forbrænding af affald, er større end den, der forbruges ved forbrændingsprocessen, dels, at en del af det energioverskud, som frigøres ved forbrændingen, faktisk udnyttes, enten direkte i form af den varme, forbrændingen frembringer, eller efter forarbejdning i form af elektricitet.
43 For det tredje fremgår det af udtrykket »hoved«[anvendelse] i punkt R 1 i direktivets bilag II B, at affaldet hovedsagelig skal anvendes som brændsel eller andet middel til energifremstilling, hvilket indebærer, at størstedelen af affaldet skal opbruges under operationen, og at størstedelen af den frigjorte energi skal genindvindes og udnyttes.
44 Denne fortolkning er i overensstemmelse med selve begrebet nyttiggørelse, som dette fremgår af direktivet.
45 Det følger nemlig af direktivets artikel 3, stk. 1, litra b), og af fjerde betragtning til direktivet, at det væsentlige kendetegn ved en nyttiggørelsesoperation er, at den primært har til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion, som bidrager til at bevare de naturlige ressourcer, ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, som ellers skulle have været anvendt i dette øjemed (jf. ASA-dommen, præmis 69).
46 Forbrænding af affald er derfor en nyttiggørelsesoperation, når den primært har til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion som middel til energifremstilling ved at erstatte anvendelsen af en primær energikilde, som ellers skulle have været anvendt til denne funktion.
47 Når anvendelsen af affald som brændsel opfylder de ovenfor i dommens præmis 41-43 nævnte betingelser, udgør den en nyttiggørelsesoperation som omhandlet i punkt R 1 i direktivets bilag II B, uden at der kan tages hensyn til kriterier såsom affaldets varmeværdi, indholdet af skadelige stoffer i det brændte affald, eller affaldets karakter af blanding eller ej.
48 Det bemærkes herved, at selv om en bestemt operation til anvendelse af affald som brændsel kan betegnes som en nyttiggørelsesoperation, kan de kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder i de tilfælde, som er nævnt i forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), gøre indsigelser mod en overførsel af affald, som foretages med henblik på en sådan operation.
49 Navnlig kan de pågældende kompetente myndigheder ifølge nævnte bestemmelses femte led gøre indsigelse mod en overførsel med henblik på nyttiggørelse, hvis forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det affald, som ikke kan nyttiggøres, den skønnede værdi af de materialer, der endelig nyttiggøres, eller udgifterne til nyttiggørelsen og udgifterne til bortskaffelse af den del, der ikke kan nyttiggøres, ikke begrunder nyttiggørelsen ud fra økonomiske og miljømæssige betragtninger.
50 De pågældende kompetente myndigheder kan herved navnlig lægge sådanne kriterier til grund, som er nævnt ovenfor i dommens præmis 47 med henblik på at efterprøve i det enkelte tilfælde, om betingelserne efter forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, er opfyldt for at kunne gøre indsigelse mod en bestemt overførsel af affald.
51 Det må i denne sag konstateres, at de kompetente tyske myndigheders administrative praksis ikke opfylder forordningens krav, som disse er gennemgået i det foregående.
52 De kompetente tyske myndigheder har nemlig inden for rammerne af deres administrative praksis gjort indsigelse mod overførslen af affald, der skulle anvendes som brændsel i Belgien i ovne inden for cementindustrien med den begrundelse, at overførslen blev foretaget med henblik på en bortskaffelses- og ikke en nyttiggørelsesoperation, uden at denne indsigelse var begrundet i, at en af de ovenfor i dommens præmis 41-43 nævnte betingelser ikke var opfyldt.
53 Selv om det pågældende affald var bestemt til at skulle anvendes som brændsel i Belgien, hvor det skulle benyttes i stedet for en primær energikilde til opvarmning af cementovne, afslog de kompetente tyske myndigheder at lægge til grund, at operationerne i forbindelse med den pågældende overførsel udgjorde en nyttiggørelsesoperation som omhandlet i punkt R 1 i direktivets bilag II B, alene under henvisning til, at de pågældende operationer ikke opfyldte visse generelle kriterier, som er fastsat i de cirkulærer, der er udstedt af myndighederne, såsom kriteriet om, at affaldet har en vis mindste varmeværdi.
54 Som det fremgår af dommens præmis 47, er disse kriterier ikke relevante for afgørelsen af, om anvendelsen af affald som brændsel i en cementovn udgør en bortskaffelses- eller nyttiggørelsesoperation i direktivets og forordningens forstand.
55 Det må derfor fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til forordningens artikel 7, stk. 2 og 4, da den har rejst uberettigede indsigelser mod visse overførsler af affald til andre medlemsstater med henblik på deres hovedanvendelse som brændsel.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
56 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand derom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges Forbundsrepublikken Tyskland at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, stk. 2 og 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab, da den har rejst uberettigede indsigelser mod visse overførsler af affald til andre medlemsstater med henblik på deres hovedanvendelse som brændsel.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.