CELEX: 61988CJ0143
Competência dos orgãos jurisdicionais nacionais, decidindo em processos de medidas provisórias, para suspenderem a execução de um acto nacional baseado num regulamento comunitário
Validade da quotização de reabsorção especial no sector do açúcar

Por despacho de 31 de Março de 1988, que deu entrada no Tribunal de Justiça no dia 20 de Maio do mesmo ano, o Finanzgericht Hamburg decidiu, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, submeter ao Tribunal de Justiça duas questões relativas, por um lado, à competência dos órgãos jurisdicionais nacionais, decidindo no âmbito de um processo de medidas provisórias, para suspenderem a execução de um acto nacional baseado num regulamento comunitário e, por outro, à validade dp Regulamento (CEE) n.° 1914/87 do Conselho, de 2 de Julho de 1987, que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 (
JO L 183, p. 5
).
Essas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe a sociedade Zuckerfabrik Süderdithmarschen, fabricante de açúcar, ao Hauptzollamt Itzehoe (organismo principal das alfândegas de Itzehoe). Por decisão de 19 de Outubro de 1987, o Hauptzollamt Itzehoe exigiu à Zuckerfabrik Süderdithmarschen o pagamento de 1982942,66 DM a título de quotização de reabsorção especial relativa à campanha de comercialização de açúcar de 1986/1987.
Esta quotização, instaurada pelo Regulamento n.° 1914/87, acima citado, adoptado com base no artigo 43.° do Tratado, destinava-se a reabsorver integralmente as perdas sofridas pela Comunidade no sector do açúcar durante a campanha que decorreu entre 1 de Julho de 1986 e 30 de Junho de 1987, perdas essas provocadas pelas restituições à exportação particularmente elevadas que a Comunidade teve que pagar durante essa campanha, a fim de assegurar o escoamento para países terceiros dos excedentes da produção comunitária de açúcar.
A Zuckerfabrik Süderdithmarschen reclamou desta decisão do Hauptzollamt Itzehoe, tendo a reclamação sido indeferida. A Zuckerfabrik apresentou então ao Finanzgericht Hamburg um pedido de suspensão da execução da decisão. Interpôs igualmente recurso de anulação da decisão para o mesmo órgão jurisdicional. Em apoio de ambos os pedidos, a Zuckerfabrik alegou que o Regulamento n.° 1914/87, com base no qual a decisão do Hauptzollamt foi tomada, era inválido.
O Finanzgericht Hamburg deferiu o pedido de suspensão da execução da decisão do Hauptzollamt Itzehoe e colocou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
a)
Deve interpretar-se o segundo parágrafo do artigo 189.° do Tratado CEE no sentido de que a aplicabilidade geral dos regulamentos nos Estados-membros não exclui a possibilidade de os tribunais nacionais suspenderem a execução de um acto administrativo baseado num regulamento até ser proferida decisão no processo principal, como medida de tutela provisória de direitos?
b)
Em caso de resposta afirmativa à questão 1, alínea a): em que condições podem os tribunais nacionais garantir uma tutela provisória de direitos? Existe quanto a este ponto algum critério jurídico próprio do direito comunitário e, em caso afirmativo, qual? Ou a tutela provisória rege-se pelo direito nacional?
2)
O Regulamento n.° 1914/87 do Conselho, de 2 de Julho de 1987, que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 é válido? E, mais concretamente, é o citado regulamento inválido por violar o princípio da não retroactividade dos regulamentos criadores de encargos?»
Através de outro despacho, o Finanzgericht Hamburg decidiu suspender a instância até que o Tribunal de Justiça se pronunciasse sobre as duas questões prejudiciais.
Por outro lado, por despacho de 19 de Outubro de 1988, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 20 de Março de 1989, o Finanzgericht Düsseldorf decidiu, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, submeter ao Tribunal de Justiça cinco questões igualmente relativas à validade do Regulamento n.° 1914/87 do Conselho.
Essas cinco questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe a Zuckerfabrik Soest GmbH, também fabricante de açúcar, ao Hauptzollamt Paderborn (organismo principal das alfândegas de Paderborn). Por decisão de 20 de Outurbo de 1987, o Hauptzollamt Paderborn exigiu à Zuckerfabrik Soest o pagamento de 1675013,71 DM a título da referida quotização de reabsorção especial.
A Zuckerfabrik Soest reclamou desta decisão, tendo a reclamação sido indeferida. A Zuckerfabrik Soest apresentou então ao Finanzgericht Düsseldorf um pedido de suspensão da execução da decisão do Hauptzollamt Paderborn. Interpôs igualmente recurso de anulação da decisão para o mesmo órgão jurisdicional. Em apoio de ambos os pedidos, a Zuckerfabrik Soest, tal como, de resto, a Zuckerfabrik Süderdithmarschen, alegou que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial, com base no qual a decisão do Hauptzollamt Paderborn foi tomada, era invàlido.
Por despacho de 10 de Fevereiro de 1988, o Finanzgericht Düsseldorf, decidindo em processo de medidas provisórias, deferiu o pedido de suspensão da decisão do Hauptzollamt Paderborn por ter sérias dúvidas sobre a validade do regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial.
Por despacho de 19 de Outubro de 1988, o mesmo Finanzgericht decidiu suspender a instância até que o Tribunal de Justiça se pronunciasse a título prejudicial sobre as seguintes questões:
«1)
O Regulamento n.° 1914/87 que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 (
JO L 183 de 3.7.1987, p. 5
) é inválido, por a quotização de reabsorção especial constitui uma contribuição financeira, que apenas poderia ser criada com base no artigo 201.° do Tratado CEE?
Subsidiariamente
2)
A criação da quotização de reabsorção especial pelo Regulamento n.° 1914/87 do Conselho para a campanha de comercialização de 1986/1987 é compatível com a limitação do autofinanciamento consagrada no artigo 28.° do Regulamento n.° 1785/81, bem como com o princípio da estabilidade do sistema legislativo da Comunidade?
Subsidiariamente
3)
A criação da quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 é compatível com a proibição de sujeitar um sector económico a riscos estranhos a uma organização de mercado, e com o princípio da proibição de encargos financeiros excessivos?
Subsidiariamente
4)
O artigo 1.° do Regulamento n.° 1914/87 que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 viola a proibição de discriminação (n.° 3, segundo parágrafo, do artigo 40.° do Tratado CEE) ao onerar o açúcar B com uma quotização substancialmente mais elevada do que a aplicável ao açúcar A?
Subsidiariamente
5)
O Regulamento n.° 1914/87 que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 viola os princípios fundamentais de direito comunitário da protecção da propriedade e da liberdade económica, no caso de aquela quotização já não poder ser financiada com os lucros obtidos, mas apenas através da disponibilização de reservas, colocando deste modo em risco a própria existência das empresas?»
Para mais ampla exposição da matéria de facto dos dois processos principais, das disposições comunitárias em causa, bem como da tramitação dos dois processos e das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para os relatórios para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Dada a identidade de objecto e a conexão entre ambos os processos, confirmadas nos debates, impõe-se, em conformidade com o artigo 43.° do Regulamento de Processo, apensá-los para efeitos do acórdão.
Quanto à questão da suspensão da execução de um acto nacional baseado num regulamento comunitário
Quanto ao princípio
O Finanzgericht Hamburg pergunta, em primeiro lugar, se o artigo 189.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE, deve ser interpretado no sentido de que não reconhece aos órgãos jurisdicionais nacionais competência para decretar a suspensão da execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário.
A favor da existência da competência para decretar a suspensão, o Finanzgericht Hamburg invoca que tal medida mais não faz do que diferir a eventual aplicação de uma medida nacional, não pondo em causa a validade do regulamento comunitário. Todavia, para explicar a razão de ser da sua questão, afirma que contra a competência do juiz nacional se pode dizer que a concessão da suspensão, a qual pode ter efeitos consideráveis, poderá eventualmente, em violação do segundo parágrafo do artigo 189.° do Tratado, criar obstáculos à plena execução dos regulamentos em todos os Estados-membros.
Sublinhe-se, em primeiro lugar, que o disposto no segundo parágrafo do artigo 189.°, do Tratado não pode obstar à existência da tutela judicial a que as pessoas têm direito ao abrigo do direito comunitário. Quando a execução administrativa de regulamentos comunitários incumbe às instâncias nacionais, a tutela judicial garantida pelo direito comunitário comporta o direito de as pessoas contestarem, de forma incidental, a legalidade desses regulamentos perante o juiz nacional e de levar este a submeter questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça.
Esse direito ficaria comprometido se, na expectativa de um acórdão do Tribunal de Justiça, único competente para declarar a invalidade de um regulamento comunitàrio (ver acórdão de 22 de Outubro de 1987, Foto-Frost, n.° 20,
314/85, Colect., p. 4199
), uma pessoa não pudesse, estando preenchidas determinadas condições, obter uma decisão de suspensão susceptível de paralisar, no que a essa pessoa respeita, os efeitos do regulamento em causa.
Como sublinhou o Tribunal no acórdão de 22 de Outubro de 1987, Foto-Frost, acima citado (n.° 16), o reenvio prejudicial de apreciação de validade constitui, tal como o recurso de anulação, uma modalidade de fiscalização da legalidade dos actos das instituições comunitárias. Ora, no âmbito do recurso de anulação, o artigo 185.° do Tratado CEE confere ao recorrente a faculdade de pedir a suspensão da execução do acto impugnado e ao Tribunal de Justiça a competência para decretá-la. A coerência do sistema de tutela provisória exige, portanto, que o juiz nacional possa igualmente decretar a suspensão da execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário cuja legalidade é posta em causa.
Por outro lado, no acórdão de 19 de Junho de 1990, Factortame (
C-213/89, Colect., p. I-2433
), proferido num processo em que estava em causa a compatibilidade de uma lei nacional com o direito comunitário, o Tribunal declarou, reportando-se ao efeito útil do artigo 177.°, que o órgão jurisdicional nacional que lhe submetera questões prejudiciais de interpretação a fim de poder decidir a questão da compatibilidade, devia ter a possibilidade de decretar medidas provisórias e de suspender a aplicação da lei nacional em causa até que o Tribunal de Justiça fornecesse a sua interpretação ao abrigo do artigo 177.° do Tratado.
A tutela provisória assegurada perante os órgãos jurisdicionais nacionais pelo direito comunitário não pode variar consoante se discuta a compatibilidade de disposições do direito nacional com o direito comunitário ou a validade de actos comunitários de direito derivado, desde que, em ambos os casos, a impugnação se baseie no próprio direito comunitário.
Vistas as considerações que precedem, há que responder à primeira parte da primeira questão que o artigo 189.° do Tratado deve ser interpretado no sentido de que não exclui o poder de os órgãos jurisdicionais nacionais decretarem a suspensão da execução de um acto administrativo nacional adoptado com base num regulamento comunitário.
Quanto aos requisitos da suspensão
O Finanzgericht Hamburg pergunta, em seguida, em que condições é que os órgãos jurisdicionais nacionais podem decretar a suspensão da execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário em razão das dúvidas que possam ter acerca da validade desse regulamento.
Assinale-se, em primeiro lugar, que uma medida de suspensão da execução de um acto impugnado só pode ser tomada se as circunstâncias de facto e de direito invocadas pelos requerentes criarem no órgão jurisdicional nacional a convicção de que existem sérias dúvidas acerca da validade do regulamento comunitário em que se baseia o acto administrativo impugnado. Só a possibilidade de uma declaração de invalidade, reservada ao Tribunal de Justiça, pode, efectivamente, justificar a concessão da suspensão..
Tenha-se igualmente em atenção que a suspensão da execução deve manter carácter provisório. O órgão jurisdicional nacional, quando decide em processos de medidas provisórias, só pode, portanto, decretar a suspensão desde que o Tribunal de Justiça ainda não se tenha pronunciado sobre a questão da validade. Assim, incumbe-lhe remeter essa questão a este Tribunal, expondo os fundamentos de invalidade que lhe parece deverem ser acolhidos, excepto se ao Tribunal já tiver sido submetida a mesma questão.
Quanto aos outros requisitos relativos à suspensão da execução dos actos administrativos, diga-se desde já que as regras processuais são estabelecidas pelos direitos nacionais, os quais divergem quanto aos requisitos de concessão da suspensão, divergências essas que podem comprometer a aplicação uniforme do direito comunitário.
Ora, essa aplicação uniforme é uma exigência fundamental da ordem jurídica comunitária; implica, portanto, que a suspensão da execução de actos administrativos baseados num regulamento comunitário, embora sujeita às regras processuais nacionais, no que respeita, designadamente, à apresentação e à instrução do pedido, dependa, em todos os Estados-membros, pelo menos de requisitos de concessão uniformes.
Dado que o poder dos órgãos jurisdicionais para decretarem a suspensão corresponde à competência reservada ao Tribunal de Justiça pelo artigo 185.° no âmbito das acções ou recursos propostos com base no artigo 173.°, os referidos órgãos jurisdicionais só devem decretar a suspensão nas condições que estão estabelecidas para o Tribunal de Justiça no que respeita aos processos de medidas provisórias.
A este propósito, resulta da jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que as medidas de suspensão da execução de um acto impugnado só podem ser tomadas se forem urgentes, ou seja, se forem necessárias e se se pretender que produzam efeitos antes da decisão de mérito, a fim de evitar que a parte que as solicita sofra um prejuízo grave e irreparável.
No que respeita à urgência, esclareça-se que o prejuízo invocado pelo requerente deve ser susceptível de se concretizar antes de o Tribunal de Justiça poder pronunciar-se sobre a validade do acto comunitário impugnado. Quanto à natureza do prejuízo, como já por várias vezes foi decidido pelo Tribunal, um prejuízo puramente pecuniário não pode, em princípio, ser considerado irreparável. Todavia, compete ao órgão jurisdicional que deva conhecer das medidas provisórias examinar as circunstâncias de cada caso concreto. Para tanto, deve apreciar os elementos que lhe permitam determinar se a execução imediata do acto que é objecto do pedido de suspensão seria susceptível de provocar ao requerente prejuízos irreversíveis e impossíveis de ser reparados no caso de o acto comunitário ser declarado inválido.
Acrescente-se, por outro lado, que o juiz nacional encarregue de aplicar, dentro dos limites da sua competência, as disposições do direito comunitário, tem obrigação de assegurar a plena eficácia deste e, assim, em caso de dúvida acerca da validade dos regulamentos comunitários, deve tomar em conta o interesse da Comunidade em que esses regulamentos não sejam afastados sem garantias sérias.
A fim de cumprir essa obrigação, o órgão jurisdicional nacional, ao qual seja apresentado um pedido de suspensão, deve verificar, em primeiro lugar, se o acto comunitário em causa não ficaria, na falta de imediata aplicação, privado de qualquer efeito útil.
Quando a suspensão da execução for susceptível de provocar um risco financeiro para a Comunidade, o órgão jurisdicional nacional deve igualmente poder impor ao requerente a prestação de garantias suficientes, como a caução ou o depósito à ordem do tribunal.
Resulta das considerações que precedem que há que responder à segunda parte da primeira questão colocada pelo Finanzgericht Hamburg que a suspensão da execução de um acto nacional baseado num regulamento comunitário só pode ser decretada por um órgão jurisdicional nacional se :
—
esse órgão jurisdicional tiver sérias dúvidas acerca da validade do acto comunitário e se for o próprio órgão a submeter ao Tribunal de Justiça a questão da validade do acto impugnado, isto no caso de a questão ainda não ter sido submetida a este Tribunal;
—
se houver urgência e se o requerente correr o risco de sofrer um prejuízo grave e irreparável;
—
se o órgão jurisdicional nacional tomar devidamente em consideração o interesse da Comunidade.
Quanto à validade
O Finanzgericht Hamburg põe em causa a validade do Regulamento n.° 1914/87, acima citado, pelo facto de ele ser eventualmente contrário ao princípio da não retroactividade e de ignorar, por esse facto, o princípio da segurança jurídica.
O Finanzgericht Düsseldorf, por seu turno, manifestou as suas dúvidas sobre a validade do mesmo regulamento, colocando cinco questões que suscitam a eventual existência de inadequação da base jurídica para a instauração da quotização de reabsorção especial, de incompatibilidade do Regulamento n.° 1914/87 com o Regulamento de base (CEE) n.° 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (
JO L 177, p. 4
; EE 03 F22 p. 80), de violação dos princípios da proibição de sobrecarregar um sector da economia com riscos que lhe são alheios, bem como com encargos financeiros desproporcionados e de violação dos princípios da protecção do direito de propriedade e do direito ao livre exercício das actividades profissionais.
As questões colocadas em ambos os processos constituem apenas diferentes perspectivas sob as quais o mesmo acto poderia ser criticado, pelo que as analisaremos conjuntamente.
Quanto à violação do procedimento instituído pelo artigo 201. ° do Tratado CEE
O Finanzgericht Düsseldorf considera, em suma, que para poder ser adoptada com base no artigo 43.° do Tratado CEE, no àmbito da organização comum de mercados agrícolas, uma quotização deve visar a regulação do mercado em causa. Ora, tal medida só pode respeitar ao presente ou ao futuro. Em seu entender, não é esta a situação da quotização de reabsorção especial, dado que se destina a reabsorver as perdas de uma campanha de comercialização passada. Além disso, só os fabricantes de açúcar são obrigados a pagá-la, quando é certo que uma medida de regulação do mercado deveria, em primeiro lugar, incidir sobre os produtores de beterraba. Segundo o Finanzgericht Düsseldorf, a quotização em causa tem, assim, a natureza de uma taxa de financiamento que só poderia ter sido validamente instaurada com base no artigo 201.° do Tratado.
Para responder a esta afirmação, há que ter presente que o artigo 2.° da Decisão 85/257/CEE do Conselho, de 7 de Maio de 1985, relativa ao sistema dos recursos próprios da Comunidade (
JO L 128, p. 15
; EE 01 F4 p. 99), em vigor no momento da adopção do regulamento impugnado, distingue, por um lado, as «quotizações e outros direitos previstos no âmbito da organização comum dos mercados para o sector do açúcar» que passam a constituir recursos próprios e, por outro, as «receitas provenientes de outras imposições que sejam instituídas no âmbito de uma política comum», em conformidade com as disposições dos tratados e que apenas serão recursos próprios desde que adoptadas com base no procedimento previsto no artigo 201.° do Tratado CEE e nos artigos correspondentes dos outros tratados.
Atendendo às evoluções que não poderiam deixar de se verificar na produção e no mercado comunitário do açúcar, a referida decisão de 7 de Maio de 1985 não terá certamente pretendido limitar, no artigo 2.°, primeiro parágrafo, alínea a), a sua aplicação às quotizações previstas no momento da adopção da decisão, ou seja, as quotizações instituídas pelo Regulamento n.° 1785/81 do Conselho, acima referido (a seguir «regulamento de base»). Dado o carácter complementar da quotização de reabsorção especial relativamente às quotizações que já existiam no momento da adopção da decisão de 7 de Maio de 1985, deve entender-se que ela se engloba nas «quotizações e outros direitos previstos no âmbito da organização comum dos mercados para o sector do açúcar», na acepção da decisão.
Em qualquer caso, assinale-se que, como o Tribunal já decidiu no acórdão de 30 de Setembro de 1982, Amylum (
108/81, Recueil, p. 3107
), a propósito da decisão do Conselho de 21 de Abril de 1970, relativa à substituição das contribuições financeiras dos Estados-membros por recursos próprios das Comunidades (
JO L 94, p. 19
), a decisão de 7 de Maio de 1985, como medida de direito orçamental, tem como objecto a definição dos recursos próprios inscritos no orçamento das Comunidades e não das instituições comunitárias competentes para fixar direitos, taxas, imposições, quotizações e outras formas de receitas.
Daqui resulta que não havia que recorrer ao procedimento do artigo 201.° para adoptar uma medida como a quotização de reabsorção especial prevista no Regulamento n.° 1914/87, mesmo que esta tivesse o carácter de uma taxa de financiamento.
Saber se o artigo 43.° do Tratado pode servir de base jurídica para a instauração de uma quotização que irá onerar operações económicas por uma situação passada traduz-se em determinar se uma quotização pode ser instaurada retroactivamente ao abrigo desse artigo. Esta acusação confunde-se, portanto, com a de violação do princípio da não retroactividade, que será analisado a seguir.
Quanto à alegação de incompatibilidade do Regulamento n.° 1914/87 com o regulamento de base
O Finanzgericht Düsseldorf, invocando o acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Março de 1979, NTN Toyo Bearing Company (
113/77, Recueil, p. 1185
), considera que, o Conselho ao limitar, no artigo 28.° do regulamento de base, o montante das quotizações que poderiam ser exigidas aos fabricantes de açúcar, admitiu implicitamente que não poderia instaurar, através de um regulamento directamente baseado no artigo 43.° do Tratado, uma quotização que ultrapassasse esse limite.
Recorde-se, a este respeito, que o regulamento de base e o Regulamento impugnado n.° 1914/87 foram ambos adoptados com base no artigo 43.° do Tratado. O Regulamento n.° 1914/87 não pode, portanto, ser considerado como um regulamento de execução do regulamento de base, como acontecia com o regulamento em causa no acórdão de 16 de Junho de 1987, Romkes (
46/86, Colect., p. 2671
).
O Conselho pode alterar, completar ou revogar um regulamento de base que tenha adoptado segundo o procedimento do artigo 43.° do Tratado, desde que as disposições de alteração, complementares ou revogatórias sejam adoptadas segundo o mesmo procedimento, não tendo que inserir essas disposições no regulamento de base.
No caso vertente, a situação é diferente da que esteve na origem do acórdão de 29 de Março de 1979, NTN Toyo Bearing Company, acima citado. Neste último caso, o Conselho, após ter adoptado um regulamento geral a fim de dar execução a um dos objectivos do artigo 113.° do Tratado, derrogou as regras assim estabelecidas, num regulamento aplicável a um caso individual.
Nestas condições, há que considerar que o regulamento de base não proibia o Conselho de adoptar o Regulamento n.° 1914/87, desde que fosse seguido o procedimento do artigo 43.° do Tratado.
Quanto à alegação de violação do princípio da não retroactividade
O Finanzgericht Hamburg, tal como Finanzgericht Düsseldorf, considera que o Regulamento n.° 1914/87 é contrário ao princípio da não retroactividade pelo facto de ter sido adoptado no dia 2 de Julho de 1987, ou seja, após terminar a campanha de comercialização de 1986/1987, que acabou em 30 de Junho de 1987, e cujas perdas se destina a reabsorver. Assim, no entender daqueles órgãos jurisdicionais, o regulamento relaciona o pagamento da quotização com factos passados, ou seja, o fabrico de açúcar realizado durante a referida campanha de comercialização. Além disso, a confiança legítima dos produtores de açúcar não foi respeitada, dado que estes tinham uma legítima expectativa de que as quotizações previstas no regulamento de base não seriam aumentadas ou, mesmo que o fossem, de que poderiam ser inteiramente repercutidas sobre os produtores de beterraba.
O Tribunal de Justiça já declarou, nomeadamente nos acórdãos de 25 de Janeiro de 1979, Racke (
98/78, Recueil, p. 69
), e Decker (
99/78, Recueil, p. 101
), e de 30 de Setembro de 1982, Amylum (108/81, atrás citado), que se, geralmente, o princípio da segurança das situações jurídicas obsta a que a aplicação no tempo de um acto comunitàrio tenha um ponto de partida fixado em data anterior à da sua publicação, as coisas podem passar-se diversamente, a título excepcional, quando o objectivo a alcançar o exigir e a confiança legítima dos interessados for devidamente respeitada.
No que respeita à primeira destas duas condições, há que recordar aqui alguns elementos de facto e de direito. Os excedentes resultantes da relação entre a produção e o consumo de açúcar na Comunidade devem ser escoados para os mercados dos países terceiros. A diferença entre as cotações ou os preços no mercado mundial e os preços na Comunidade é coberta por uma restituição à exportação. O regulamento de base prevê que os encargos financeiros daí resultantes sejam integralmente financiados pelos próprios produtores.
A fim de melhor avaliar a realidade econòmica e de permitir estabilizar o mercado, que é um dos objectivos do artigo 39.° do Tratado, o artigo 28.° do regulamento de base prevê que, em princípio, as quotizações são devidas antes do final de cada campanha de comercialização e, consequentemente, com base nas perdas normalmente previsíveis em resultado dos compromissos à exportação a assumir com base na campanha em curso.
Todavia, a influência de alguns acontecimentos excepcionais, como, no presente caso, a queda brutal do dólar e das cotações mundiais do açúcar, que ocorreram durante a campanha em causa, pode não ter sido prevista com suficiente precisão no momento da fixação das quotizações. Nesse caso, justifica-se que só após se constatar a globalidade dos efeitos desses acontecimentos, e, eventualmente, no termo da campanha em que tais acontecimentos tiveram lugar, é que os encargos financeiros a pagar pelos produtores sejam fixados.
Se, após contabilizar o conjunto das perdas relativas à campanha de comercialização de 1986/1987, o Conselho não tivesse tomado qualquer medida para completar as quotizações já suportadas pelos produtores, o objectivo que se propunha alcançar, isto é, a estabilização no interesse comum do mercado do açúcar, através, designadamente, de restituições à exportação, só poderia ser atingido onerando o orçamento da Comunidade, quando é certo que o financiamento integral pelos produtores é um princípio da organização comum do mercado do açúcar.
Deste modo, o Conselho tinha perfeita legitimidade para considerar que o objectivo a alcançar no interesse geral, ou seja, a estabilização do mercado comunitário do açúcar, exigia que o regulamento impugnado se aplicasse à campanha de comercialização de 1986/1987. Consequentemente, a primeira condição a que está sujeita a aplicação de um acto comunitário numa data anterior à da sua publicação pode considerar-se preenchida.
Para determinar se a segunda condição está igualmente preenchida, há que averiguar se a acção do Conselho ofendeu a eventual confiança legítima que os interessados tenham tido na manutenção dos limites das quotizações estabelecidos no regulamento de base e que terá sido lograda com a publicação, em 2 de Julho de 1987, do Regulamento n.° 1914/87.
Nos processos principais, as partes no litígio não têm, porém, qualquer legitimidade para invocar uma confiança legítima digna de protecção.
Efectivamente, em primeiro lugar, os produtores de açúcar foram informados, através do décimo primeiro considerando do regulamento de base, que os encargos com o escoamento dos excedentes, resultantes da discrepância entre a produção da Comunidade e o respectivo consumo, deveriam ser por eles integralmente cobertos.
Em segundo lugar, a Comissão tinha publicado, em 9 de Setembro de 1986, um balanço, com a referência VI PC 2 — 408, que revelava claramente a provável existência de um défice na campanha de 1986/1987.
Em terceiro lugar, com a publicação da proposta no Jornal Oficial de 3 de Abril de 1987 (
JO C 89, p. 18
), ou seja, antes do fim da campanha, os produtores de açúcar tomaram conhecimento de que a Comissão apresentara ao Conselho uma proposta de regulamento de criação de uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987, nos mesmos moldes que os finalmente adoptados no Regulamento n.° 1914/87, ora impugnado.
Daqui resulta que a acusação de violação do princípio da não retroactividade não pode ser acolhida.
Quanto à alegação de proibição de sobrecarregar um sector da economia com riscos alheios à organização de mercado que lhe respeita ou com encargos financeiros desproporcionados
O Finanzgericht Düsseldorf considera que as perturbações do mercado que podem ser corrigidas através de medidas tomadas no quadro das organizações comuns de mercado são as que podem ser atribuídas a causas internas a esse mercado. Nas outras organizações de mercado, que não a do açúcar, os riscos resultantes da queda dos preços no mercado mundial, bem como da queda da cotação do dólar, são exclusivamente financidos pelo FEOGA. Isso prova, no entender daquele órgão jurisdicional, que o legislador os considera riscos que escapam ao controlo dos operadores económicos e que, por conseguinte, não os devem onerar.
Em primeiro lugar, assinale-se que é verdade que tais riscos são, a maior parte das vezes, financidos pelo FEOGA. Todavia, isso não é exigido pelo Tratado, que autoriza, no artigo 40.°, n.° 4, a criação de tal Fundo sem, no entanto, impor a sua participação em todas as medidas de organização de mercados. Se o sector do açúcar é o único que está sujeito ao princípio do autofinanciamento é porque, como declarou o Conselho em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal, noutros sectores agrícolas os produtores têm menores garantias de preços, o que explica que o financiamento não lhes incumba.
Sublinhe-se, em seguida, que graças ao sistema das restituições à exportação, os produtores de açúcar comunitário têm acesso ao mercado mundial para escoar parte da respectiva produção. É em relação a este mercado que há que apreciar os riscos corridos pelos produtores. Ora, circunstâncias como uma sobreprodução de açúcar ou variações entre as moedas europeias e o dólar são susceptíveis de modificar a oferta ou a procura e, consequentemente, o preço desse produto.
Os
riscos resultantes dessas circunstâncias não podem, portanto, ser considerados alheios ao mercado em causa.
Por outro lado, a quotização de reabsorção especial não provoca encargos financeiros desproporcionados para os produtores de açúcar. Efectivamente, por ura lado, constitui a contrapartida dos benefícios que para os produtores representou a possibilidade de receberem restituições à exportação para escoar as quantidades que tenham produzido para além do consumo comunitário. Por outro, por força do artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1914/87, os fabricantes de açúcar podem exigir aos vendedores de beterraba ou de cana produzidas na Comundiade, o reembolso da maior parte dessa quotização.
Atendendo às considerações que precedem, a alegação feita pelo órgão jurisdicional nacional não pode colher.
Quanto à alegação de prática de uma discriminação
O Finanzgericht Düsseldorf afirma que a circunstância de a quotização de reabsorção especial onerar mais fortemente os produtores de açúcar B do que os de açúcar A, tratando-se, como se trata, do mesmo produto, constitui uma discriminação proibida pelo artigo 40.°, n.° 3, do Tratado.
Recorde-se que o regulamento de base fixa, para cada campanha anual de comercialização de açúcar e para cada região de produção, uma quantidade de base A e uma quantidade de base B. Os Estados-membros repartem entre as empresas a sua quantidade de base A, sob a forma de quotas A, e a quantidade B sob a forma de quotas B. O conjunto das quotas A atribuídas por campanha de comercialização corresponde aproximadamente ao consumo de açúcar na Comunidade durante essa campanha. O açúcar produzido no âmbito das quotas A (açúcar A) e B (açúcar B) pode ser livremente comercializado na Comunidade, beneficiando de garantias de preço e de escomamento graças ao sistema da intervenção. Pode igualmente ser exportado para países terceiros, eventualmente acompanhado de uma restituição à exportação. Finalmente, todo o açúcar produzido par além das quotas A e B de uma empresa (designado por açúcar C) só pode ser comercializado para os países terceiros, não beneficiando de qualquer restituição à exportação.
Decorre deste regime que qualquer empresa que produza para além da sua quota A, ou seja, além da sua parte na produção de açúcar destinado ao consumo comunitário, produz necessariamente excedentes que só podem ter como destino normal a exportação para países terceiros.
Ora, como acima se disse, a quotização de reabsorção especial destina-se a reabsorver as perdas excepcionais provocadas pela concessão de restituições à exportação elevadas, destinadas a favorecer o escoamento dos excedentes comunitários para os países terceiros.
Por conseguinte, justificava-se que fossem aplicadas ao açúcar produzido para além da quota A imposições proporcionalmente mais elevadas.
Consequentemente, a alegação de uma eventual violação do artigo 40.°, n ° 3, segundo parágrafo, do Tratado, deve igualmente ser afastada.
Quanto à alegação de violação da propriedade e do direito ao livre exercício das actividades económicas
O Finanzgericht Düsseldorf entende que os direitos fundamentais que são a propriedade e a livre empresa são ilegalmente afectados quando uma empresa não consegue, com os lucros normais obtidos ao longo de uma campanha, pagar as sucessivas quotizações acumuladas ao longo dessa campanha, sendo obrigada a consumir as suas reservas, ou seja, a pôr em causa a sua própria existência.
A este propósito, recorde-se que o Tribunal já reconheceu (ver, designadamente, acórdão de 11 de Julho de 1989, Schräder, n.° 15,
265/87, Colect., p. 2237
) que podem ser introduzidas restrições à utilização do direito de propriedade e ao livre exercício de uma actividade profissional, designadamente no âmbito de uma organização comum de mercado, desde que tais restrições respondam efectivamente a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituam, à luz do objectivo visado, uma intervenção desproporcionada e intolerável que afecte a própria essência dos direitos desse modo garantidos.
Como justamente sublinhou o Governo do Reino Unido, a obrigação de pagar uma quotização não pode ser equiparada a uma medida restritiva do direito de propriedade.
Assim, há que declarar que a quotização de reabsorção especial não afecta minimamente o direito de propriedade dos fabricantes de açúcar.
No que respeita ao livre exercício das actividades económicas, já acima se declarou que a quotização de reabsorção especial responde a objectivos de interesse geral, uma vez que evita que as perdas sofridas por um sector da economia sejam suportadas pela Comunidade. Tal tipo de intervenção não pode considerar-se desproporcionado. A quotização, que, na verdade, pode ser parcialmente repercutida sobre os produtores de beterraba, foi instaurada com o objectivo essencial «de não voltar a pôr em causa, antes da data prevista, o regime das quotas de produção», como esclarece o quarto considerando do Regulamento n.° 1914/87. Ora, como justamente assinalou a Comissão, uma diminuição das quotas, que reduziria, a longo prazo, a parte da indústria de transformação de açúcar da Comunidade no mercado mundial, teria constituído uma violação bastante mais grave dos interesses dos produtores de açúcar e dos cultivadores de beterraba.
A alegação de violação do direito ao livre exercício das actividades económicas não pode, portanto, ser acolhida.
Resulta das considerações que precedem que há que responder ao Finanzgericht Hamburg e ao Finanzgericht Düsseldorf que a análise das questões colocadas não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade do Regulamento n.° 1914/87 do Conselho, de 2 de Julho de 1987, que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelo Governo italiano e pelo Governo do Reino Unido, bem como pelo Conselho e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Dado que o processo reveste, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
decidindo sobre as questões que lhe foram submetidas por despachos, de 31 de Março de 1988 e de 19 de Outubro de 1988, respectivamente do Finanzgericht Hamburg e do Finanzgericht Düsseldorf, declara:

1)
O artigo 189.° do Tratado deve ser interpretado no sentido de que não exclui o poder de os órgãos jurisdicionais nacionais decretarem a suspensão da execução de um acto administrativo nacional adoptado com base num regulamento comunitário.

2)
A suspensão da execução de um acto nacional adoptado em execução de um acto comunitario só pode ser concedida por um órgão jurisdicional nacional se esse órgão tiver sérias dúvidas quanto à validade do acto comunitário e se, no caso de a questão da validade do acto impugnado não ter sido ainda submetida à apreciação do Tribunal de Justiça, esse mesmo órgão lha reenviar, se houver urgência, se o requerente correr o risco de sofrer um prejuízo grave e irreparável e se esse órgão jurisdicional tomar em devida conta o interesse da Comunidade.

3)
O exame das questões apresentadas não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade do Regulamento (CEE) n.° 1914/87 do Conselho, de 2 de Julho de 1987, que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987.

Due
Mancini
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Slynn
Kakouris
Joliét
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 21 de Fevereiro de 1991.
O secretario
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: alemão.