CELEX: 61993TJ0472
Recurso de anulación
Reglamento
Ajuste del precio del azúcar en España al precio común
Falta de compensación para los productores de isoglucosa
Admisibilidad
Recurso de indemnización
Acto normativo que implica decisiones de política económica

Motivación de la sentencia
Hechos
1 La organización común de mercados en el sector del azúcar se rige por el Reglamento de base (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981 (DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80; en lo sucesivo, "Reglamento nº 1785/81"), modificado posteriormente en varias ocasiones.
2 El Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa, aneja al Tratado relativo a la adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa a la Comunidad Económica Europea, firmado el 12 de junio de 1985 (DO L 302, p. 9; en lo sucesivo, "Acta de adhesión"), establece en la letra a) del apartado 3 de su artículo 70, aplicable al azúcar y a la isoglucosa conforme a su artículo 108, que, cuando el precio de un producto agrícola, en España en la fecha de la adhesión, sea superior al precio común, el precio más elevado vigente en España se mantendrá a este nivel, siendo la aproximación resultado de la evolución de los precios comunes durante los siete años siguientes a la adhesión. Según la letra b) del apartado 3 del artículo 70 del Acta de adhesión, cuando el precio de un producto en España sea sensiblemente más alto que el precio común, el Consejo procederá, al final del cuarto año siguiente a la adhesión, a un análisis de la evolución de la aproximación de los precios, basándose en un dictamen de la Comisión, acompañado, en su caso, de propuestas adecuadas.
3 Al no haberse producido la aproximación de los precios a que se refiere el Acta de adhesión, el Consejo efectuó un examen de los precios después de los cinco primeros años y adoptó el Reglamento (CEE) nº 1716/91, de 13 de junio de 1991, sobre la aproximación a los precios comunes de los precios del azúcar y de la remolacha azucarera aplicables en España (DO L 162, p. 18; en lo sucesivo, "Reglamento nº 1716/91").
4 El Consejo decidió, por una parte, prolongar el período de aproximación de los precios hasta el 1 de julio de 1995 y, por otra, establecer una aproximación en dos etapas. De este modo, el artículo 2 del Reglamento nº 1716/91 dispone:
"Se prorroga hasta el 1 de julio de 1995 inclusive el período de aproximación de los precios en España. La aproximación a que se refiere el artículo 1 se realizará en dos etapas, la primera etapa abarcará las campañas de comercialización de 1991/92 y 1992/93 y la segunda etapa las de 1993/94, 1994/95 y 1995/96."
5 Conforme al Reglamento (CEE) nº 1718/91 del Consejo, de 13 de junio de 1991, por el que se fijan, para la campaña de comercialización 1991/92, los precios de intervención derivados del azúcar blanco, el precio de intervención del azúcar bruto, los precios mínimos de la remolacha A y de la remolacha B, los precios de umbral, el importe del reembolso para la compensación de los gastos de almacenamiento, así como los precios aplicables en España y en Portugal (DO L 162, p. 23), se bajó el precio de intervención del azúcar en España para la campaña 1991/92. El Reglamento (CEE) nº 1749/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se fijan, para la campaña de comercialización 1992/93, los precios de intervención derivados del azúcar blanco, el precio de intervención del azúcar bruto, los precios mínimos de la remolacha A y de la remolacha B, los precios de umbral, el importe del reembolso para la compensación de los gastos de almacenamiento, así como los precios aplicables en España y en Portugal (DO L 180, p. 14; en lo sucesivo, "Reglamento nº 1749/92"), hizo lo mismo para la campaña 1992/93. El descenso fue de 0,41 y de 1,72 ECU por 100 kilogramos de azúcar blanco.
6 El Reglamento (CEE) nº 3814/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1785/81 y se dispone la aplicación en España de los precios establecidos en ese Reglamento para el sector del azúcar (DO L 387, p. 7; en lo sucesivo, "Reglamento impugnado"), dispone un ajuste completo de los precios al 1 de enero de 1993 con vistas a la realización del mercado interior. De este modo, el precio de intervención del azúcar en España se redujo en 5,16 ECU por 100 kilogramos de azúcar blanco, al sustituir el nuevo precio al precio más elevado fijado en el marco de las medidas transitorias adoptadas en aplicación del Acta de adhesión, esto es, entre otros, el Reglamento nº 1716/91, que por consiguiente fue derogado por el Reglamento impugnado.
7 El Reglamento impugnado establece, en su artículo 2, unas ayudas transitorias y decrecientes a los productores de remolacha y a los productores de caña de azúcar de España. En cuanto a los productores de azúcar, el Reglamento impugnado concede una ayuda de 5,16 ECU por 100 kilogramos de azúcar expresados en azúcar blanco a los productos comprendidos en las cuotas y que se encuentren en las existencias, excepto las existencias mínimas, a las veinticuatro horas del 31 de diciembre de 1992, para aquellos que tengan derecho al reembolso de los gastos de almacenamiento para dichas existencias en virtud del artículo 8 del Reglamento nº 1785/81.
8 Además, en la letra b) del apartado 2 de su artículo 1, el Reglamento impugnado fija, reduciéndolo, el nuevo precio mínimo de la remolacha, para el período comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 30 de junio de 1993, que deben pagar los productores de azúcar que emplean como materia prima la remolacha.
9 Finalmente, el Reglamento impugnado, en su artículo 3, autoriza a España, para conceder una ayuda de adaptación a las empresas azucareras durante las campañas de comercialización de 1993/94 a 1995/96, dentro de planes de reestructuración tendentes a racionalizar la industria azucarera en España.
10 Las demandantes son los únicos productores de isoglucosa en España. Al establecerse, con ocasión de la adhesión de España, un régimen de cuotas en lo referente a la producción de isoglucosa, se atribuyeron a las demandantes las cuotas para las empresas productoras de isoglucosa en España (75.000 toneladas en el marco de las cuotas A y 8.000 toneladas en el marco de las cuotas B). Las demandantes no percibieron ayudas comunitarias cuando entró en vigor el Reglamento impugnado.
Procedimiento
11 En estas circunstancias las demandantes interpusieron, el 23 de marzo de 1993, su recurso ante el Tribunal de Justicia.
12 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 13 de septiembre de 1993, se admitió la intervención de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Consejo.
13 Dado que, conforme a la Decisión 93/350/Euratom, CECA, CEE del Consejo, de 8 de junio de 1993, por la que se modifica la Decisión 88/591/CECA, CEE, Euratom por la que se crea un Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (DO L 144, p. 21), el recurso es competencia, desde el 1 de agosto de 1993, de este último, el Tribunal de Justicia remitió el asunto al Tribunal de Primera Instancia mediante auto de 27 de septiembre de 1993.
14 Visto el informe del Juez ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Primera) decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
15 Se oyeron los informes orales de las partes, así como sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal de Primera Instancia durante la vista celebrada el 8 de julio de 1994.
Pretensiones de las partes
16 Las partes demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
° Anule el Reglamento impugnado.
° Condene al Consejo a reparar el daño sufrido por las demandantes como resultado de este Reglamento y fije la indemnización en 3.540.650 ECU para Campo Ebro Industrial, S.A.; 1.313.415 ECU para Levantina Agrícola Industrial, S.A., y 1.865.029 ECU para Cerestar Ibérica, S.A., o cualquier otra cantidad que el Tribunal de Primera Instancia considere apropiada, incrementada con un interés del 8 % anual a partir de la fecha de presentación del recurso hasta el día en que se haga efectivo el pago; y/o
° Condene al Consejo a cualquier otra reparación que el Tribunal de Primera Instancia juzgue oportuna en Derecho o equidad.
° Condene en costas al Consejo.
17 El Consejo solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
° Acuerde la inadmisión del recurso de anulación interpuesto por las demandantes y, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
° Desestime el recurso de indemnización interpuesto por las demandantes por infundado;
y en ambos casos:
° Condene en costas a las demandantes.
18 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
° Acuerde la inadmisión del recurso de anulación o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
° Desestime el recurso de indemnización por infundado.
° Condene en costas a las demandantes.
Sobre la admisibilidad de la pretensión de anulación
Alegaciones de las partes
19 El Consejo, sin plantear formalmente una excepción de inadmisibilidad en el sentido del artículo 114 del Reglamento de Procedimiento, considera que no procede la admisión de la pretensión de anulación, porque el Reglamento impugnado no constituye una Decisión que, aunque revista la forma de un Reglamento, afecte directa e individualmente a las demandantes.
20 El Consejo subraya, en primer lugar, que el Reglamento impugnado es un acto de alcance general y que sólo afecta a las demandantes en su condición objetiva de operadores económicos que ejercen una actividad en el sector de que se trata.
21 Seguidamente, el Consejo alega que la existencia de un régimen de cuotas en el sector de la isoglucosa no basta para probar que las demandantes vean perjudicada "su posición jurídica a causa de una situación de hecho que les caracterice en relación a cualquier otra persona y les individualice de una manera análoga a la de un destinatario", como exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse, en particular, la sentencia de 24 de febrero de 1987, Deutz und Geldermann/Consejo, 26/86, Rec. p. 941, y los autos de 24 de mayo de 1993, Arnaud y otros/Consejo, C-131/92, Rec. p. I-2573, y de 21 de junio de 1993, Comafrica y otros/Consejo y Comisión, C-282/93, no publicada en la Recopilación). El Consejo recuerda que se desprende igualmente de esta jurisprudencia que "la posibilidad de determinar, con mayor o menor precisión, el número o incluso la identidad de los sujetos de Derecho a los que se aplica una medida no implica en modo alguno que los citados sujetos deban considerarse como afectados individualmente por esta medida siempre que se acredite que la citada aplicación se efectúa en virtud de una situación objetiva de hecho o de Derecho definida por el citado acto".
22 Además, el Consejo señala que las demandantes reconocieron, en su escrito de réplica, que tanto los productores de azúcar españoles como ellas mismas sufrirán todos igualmente, debido a la adopción del Reglamento impugnado, una disminución de los márgenes de beneficio de sus ventas. De este modo, las demandantes resultarían "individualmente" afectadas por el Reglamento impugnado en la misma medida que los productores de azúcar españoles.
23 El Consejo deduce de ello que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse las sentencias de 6 de octubre de 1982, Alusuisse/Consejo y Comisión, 307/81, Rec. p. 3463, y de 24 de noviembre de 1992, Buckl y otros/Comisión, asuntos acumulados C-15/91 y C-108/91, Rec. p. I-6061), debe declararse la inadmisibilidad de la pretensión de anulación, por no afectar individualmente a las demandantes.
24 Las demandantes alegan que se cumplen los requisitos del párrafo segundo del artículo 173 del Tratado CEE. En primer lugar, el Reglamento impugnado es directamente aplicable, puesto que no deja a los Estados miembros margen alguno en la elección de las modalidades de aplicación. Seguidamente, les afecta individualmente, conforme a los criterios que ha deducido a este respecto el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión (25/62, Rec. p. 197), y de 17 de enero de 1985, Piraïki-Patraïki y otros/Comisión (11/82, Rec. p. 207).
25 Para apoyar esta tesis, las demandantes subrayan, por una parte, que son las únicas productoras de isoglucosa de España, como consecuencia del establecimiento del régimen de cuotas con motivo de la adhesión de España, y que seguirán siéndolo en un futuro previsible, y, por otra parte, que son las únicas productoras que se hallan en una situación particularmente desfavorable en cuanto a competencia se refiere debido a la disminución del precio de intervención del azúcar. A este respecto, las demandantes añaden que, dada la relación de competencia tan estrecha que existe entre el precio de intervención del azúcar y el precio de venta de la isoglucosa, como ha reconocido el Consejo (véanse, en particular, los considerandos segundo y tercero del Reglamento nº 1785/81 y la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de octubre de 1978, Royal Scholten-Honig y otros, asuntos acumulados 103/77 y 145/77, Rec. p. 2037), se les impidió aumentar los precios de venta para reflejar la depreciación del tipo verde de la peseta, tras la reducción del precio de intervención del azúcar. A diferencia de los productores de azúcar, no recibieron ninguna compensación por la disminución de su margen de beneficio ocasionada por el Reglamento impugnado.
26 Por lo demás, el Consejo debería haber sabido que, al adoptar el Reglamento impugnado sin disponer medidas transitorias en favor de los productores de isoglucosa, este Reglamento sólo afectaría a los intereses de las demandantes (véase la sentencia Piraïki-Patraïki y otros/Comisión, antes citada).
27 Finalmente, las demandantes añaden, en su escrito de réplica, que el Tribunal de Justicia, en la sentencia Alusuisse/Consejo y Comisión, antes citada, al declarar la inadmisibilidad del recurso, destacó el hecho de que la demandante en este asunto estaba facultada para impugnar ante las órganos jurisdiccionales nacionales los actos individuales adoptados por las autoridades nacionales en aplicación de los Reglamentos comunitarios controvertidos. Ahora bien, las demandantes destacan que, en el asunto de autos, carecen de esta posibilidad.
28 La Comisión, parte coadyuvante, coincide, en lo fundamental, con los argumentos expuestos por el Consejo y añade que la situación de las demandantes es análoga a la de la demandante en el asunto AEFMA/Comisión (auto del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1993, C-107/93, Rec. p. I-3999), en el que el Tribunal de Justicia decidió que no procedía admitir el recurso.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
29 Procede recordar que el párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado CE, que reproduce las disposiciones del párrafo segundo del artículo 173 del Tratado CEE, permite a las personas físicas o jurídicas impugnar las decisiones de las que sean destinatarias o las que, aunque revistan la forma de un Reglamento o de una Decisión dirigida a otra persona, les afecten directa e individualmente. Sin embargo, de una jurisprudencia reiterada se deduce que no procede admitir un recurso de anulación interpuesto por un particular cuando se dirija contra un Reglamento de alcance general, en el sentido del párrafo segundo del artículo 189 del Tratado, puesto que el criterio de distinción entre un Reglamento y una Decisión debe buscarse, según la jurisprudencia establecida, en el alcance general o no del acto de que se trate (véase la sentencia Alusuisse/Consejo y Comisión, antes citada). Por consiguiente, en el presente asunto, hay que determinar la naturaleza del Reglamento impugnado y, en particular, los efectos jurídicos que pretende producir o que efectivamente produce.
30 Del Reglamento impugnado se desprende que su objetivo es modificar el Reglamento nº 1785/81, Reglamento de base en el sector del azúcar, y que dispone la aplicación en España, en este sector, de los precios establecidos por dicho Reglamento. Establece el ajuste del precio del azúcar aplicable en España al precio común, es decir, una reducción del precio de intervención del azúcar y del precio mínimo de la remolacha en España. Para facilitar el ajuste de los precios, el Reglamento impugnado concede, por una parte, ayudas a los productores de remolacha y de caña de azúcar y, por otra, una ayuda a los productores de azúcar para el azúcar almacenado a 31 de diciembre de 1992.
31 Estas disposiciones revisten la forma de medidas de alcance general, en el sentido del artículo 189 del Tratado, que se aplican a situaciones determinadas objetivamente y tienen efectos jurídicos respecto de categorías de personas consideradas de modo general y abstracto, esto es, los productores del sector del azúcar. Hay que subrayar que no se menciona a los productores de isoglucosa en dichas disposiciones.
32 Seguidamente, procede recordar que de una jurisprudencia consolidada se desprende que el alcance general y, por ende, la naturaleza normativa de un acto no se pone en tela de juicio por la posibilidad de determinar con mayor o menor precisión el número o incluso la identidad de los sujetos de Derecho a los que se aplica en un momento dado, siempre que conste que esta aplicación se efectúa en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por el acto y relacionada con la finalidad de éste (véanse, por ejemplo, la sentencia Alusuisse/Consejo y Comisión, antes citada, y el auto del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1993, Gibraltar y Gibraltar Development/Consejo, C-128/91, Rec. p. I-3971, apartado 15).
33 Aun cuando, en el caso de autos, las demandantes son en la actualidad, como consecuencia del establecimiento de un régimen de cuotas, los únicos productores de isoglucosa de España y, aun suponiendo que les afecte el Reglamento impugnado, en la medida en que se aplica a situaciones futuras, en cualquier caso, las demandantes sólo resultan afectadas en su condición objetiva de productores de isoglucosa, del mismo modo que cualquier otro operador económico del sector del azúcar que se encuentre, real o potencialmente, en una situación idéntica.
34 En cuanto a la alegación de las demandantes, según la cual son los únicos operadores que se encuentran en una situación particularmente desfavorable en el terreno de la competencia, puesto que, al contrario de los productores de azúcar españoles, no han recibido una compensación con motivo de la reducción del precio de intervención del azúcar, procede examinar si puede considerarse que esta situación da lugar a circunstancias específicas en el sentido de la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 1969, Eridania y otros/Comisión (asuntos acumulados 10/68 y 18/68, Rec. p. 459).
35 Como se desprende de la apreciación del Tribunal de Primera Instancia sobre el fondo del asunto en cuanto a la pretensión de indemnización (véanse los apartados 82 a 91 infra), la elección de política económica realizada por el legislador comunitario se basó en circunstancias de hecho propias de los operadores económicos directamente afectados por el Reglamento impugnado. El mero hecho de que las demandantes se encontraran en una situación pretendidamente desfavorable en materia de competencia no puede, por tanto, dar lugar a circunstancias específicas, de modo que resultasen afectadas individualmente por el Reglamento impugnado, cuando se encuentran en una situación de hecho diferente de las que determina objetivamente dicho Reglamento.
36 Además, procede señalar que, aun suponiendo que las demandantes hayan sido contempladas por el Reglamento impugnado, de la jurisprudencia se desprende que la circunstancia de que una disposición de un acto pueda tener efectos concretos diferentes para los diversos sujetos de Derecho a los que se aplica no contradice su carácter reglamentario, siempre que esta situación esté determinada objetivamente (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/Consejo, 6/68, Rec. p. 595, y de 5 de mayo de 1977, Koninklijke Scholten Honig/Consejo y Comisión, 101/76, Rec. p. 797). Esta jurisprudencia es aún más pertinente en el caso de autos por cuanto el Reglamento impugnado no es aplicable a las demandantes. Por otro lado, la cuestión de si debería haberlo sido debe dilucidarse, conforme al sistema de recursos establecido por el Derecho comunitario, en el marco del examen de una posible responsabilidad extracontractual de la Comunidad.
37 De estas consideraciones se deduce que procede declarar la inadmisibilidad de la pretensión de anulación.
Sobre la pretensión de indemnización
Sobre el fundamento de la responsabilidad
Alegaciones de las partes
38 Las demandantes sostienen que el Consejo, al adoptar el Reglamento impugnado, ha incurrido en una ilegalidad que puede generar la responsabilidad de la Comunidad.
39 En primer lugar, consideran, remitiéndose a las conclusiones del Abogado General Sr. VerLoren van Themaat para la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1986, Tezi/Comisión (59/84, Rec. pp. 887 y ss., especialmente p. 889), que no son aplicables los requisitos deducidos por el Tribunal de Justicia en materia de responsabilidad por actos normativos, porque el Reglamento impugnado representa en realidad, para ellos, una decisión que les afecta directa e individualmente. El mero hecho de que haya existido violación de los principios del Derecho comunitario generaría la responsabilidad de la Comunidad por el perjuicio originado, sin que sea necesario examinar la gravedad de la infracción.
40 Por su parte, el Consejo opina que el Reglamento impugnado constituye una medida normativa, por ser dicho Reglamento aplicable a todos los operadores económicos vinculados económicamente con el sector del azúcar en España. Se trata de una decisión de política económica realizada en un contexto normativo, caracterizada por el ejercicio de una amplia facultad de apreciación, indispensable para la ejecución de la política agrícola común.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
41 Con carácter preliminar, es necesario recordar que, dado el marco en el que se adoptó el Reglamento impugnado, esto es, la organización común de mercados agrícolas, se trata de un acto normativo de alcance general que implica una decisión de política económica. Además, este Tribunal ya ha manifestado anteriormente que, por lo tanto, las demandantes no resultan afectadas directa e individualmente por el Reglamento impugnado.
42 El párrafo segundo del artículo 215 del Tratado dispone que, en materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus Instituciones en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. Cuando se trata de actos normativos que implican decisiones de política económica, la Comunidad únicamente incurre en responsabilidad si se produce una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica de rango superior destinada a proteger a los particulares (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de diciembre de 1971, Zuckerfabrik Schoeppenstedt/Consejo, 5/71, Rec. p. 975, y de 19 de mayo de 1992, Mulder y otros/Consejo y Comisión, asuntos acumulados C-104/89 y C-37/90, Rec. p. I-3061).
43 Según jurisprudencia reiterada, una violación suficientemente caracterizada implica, en un contexto normativo como el del caso de autos, caracterizado por el ejercicio de una amplia facultad de apreciación, indispensable para la ejecución de la política agrícola común, que tan sólo puede generarse la responsabilidad de la Comunidad si la Institución de que se trate rebasa, de un modo manifiesto y grave, los límites impuestos al ejercicio de sus facultades (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 25 de mayo de 1978, HNL y otros/Consejo y Comisión, asuntos acumulados 83/76 y 94/76, 4/77, 15/77 y 40/77, Rec. p. 1209, y Mulder y otros/Consejo y Comisión, antes citada).
44 Por lo tanto, procede determinar si, en el caso de autos, se ha cometido una violación de esta naturaleza. A este respecto, es preciso examinar los motivos invocados por las demandantes basados, respectivamente, en una violación del principio de protección de la confianza legítima y del principio de no discriminación.
En cuanto a la pretendida violación del principio de protección de la confianza legítima
Alegaciones de las partes
45 Las demandantes sostienen, refiriéndose a la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de mayo de 1975, CNTA/Comisión (74/74, Rec. p. 533), que el Consejo ha violado el principio de protección de la confianza legítima al adoptar el Reglamento impugnado sin previo aviso y sin establecer medidas transitorias en su favor.
46 En apoyo de esta tesis, las demandantes aducen que la aproximación de los precios de intervención del azúcar debería haber sido consecuencia del establecimiento de los precios comunes en España durante los siete años siguientes a la adhesión. No obstante, el período de aproximación fue prolongado, en dos etapas, hasta la campaña de comercialización 1995/96, por el Reglamento nº 1716/91, al no haber evolucionado los precios comunes como se había previsto.
47 Según las demandantes, sus expectativas legítimas relativas a la fijación de los niveles de aproximación para el período restante de la primera etapa, es decir, del 1 de enero de 1993 al 1 de julio de 1993, son indiscutibles. Aunque el Reglamento nº 1716/91 no haya adoptado ninguna disposición precisa en cuanto al ajuste de los precios durante la segunda etapa de la aproximación, ha ampliado el período de ajuste de los precios hasta la campaña de comercialización 1995/96, lo que implicaba una aplicación gradual de las modificaciones de los precios a lo largo de este período.
48 Las demandantes recalcan que el Reglamento nº 1716/91, basado en un análisis del mercado del azúcar, conforme a la letra b) del apartado 3 del artículo 70 del Acta de adhesión, fue adoptado en un momento en que ya existía la necesidad de establecer el mercado interior. Ahora bien, el Reglamento impugnado, que fue adoptado a efectos de la realización de dicho mercado, constituyó una sorpresa total para ellas.
49 En primer lugar, el Consejo recuerda que las demandantes reconocieron en su escrito de réplica que no bajaron sus precios de venta en pesetas el 1 de enero de 1993, porque la disminución de los precios de intervención del azúcar en ECU fue absorbida enteramente por la depreciación del tipo verde de la peseta. Como las demandantes gestionan su empresa en moneda nacional y como la confianza legítima que han alegado reside, según el Consejo, en el hecho de que han supuesto, basándose en el Reglamento nº 1716/91, que los precios del azúcar (en pesetas) seguirían siendo más elevados en España hasta la campaña de comercialización 1995/96, no ha existido, en el caso de autos, una confianza legítima que haya podido ser defraudada.
50 Aun suponiendo que no haya sido así, el Consejo recuerda que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, todo operador prudente y debidamente informado debe prever las modificaciones de la normativa pertinente indispensables para tener en cuenta la evolución del mercado (véanse las sentencias de 1 de febrero de 1978, Luehrs, 78/77, Rec. p. 169, y de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión, C-350/88, Rec. p. I-395) y que los operadores económicos no pueden invocar una confianza legítima, digna de protección, en el mantenimiento de una ventaja económica que les haya sido otorgada en el marco de una organización común de mercado y menos aún cuando la justificación económica de esta medida ha desaparecido entretanto. A este respecto, el Consejo afirma que la fecha de 1 de julio de 1995, que marca el final de la prolongación del período de aproximación previsto por el Reglamento nº 1716/91, no podía generar una confianza legítima, dado que dicha prolongación encontraba su justificación en la situación económica en que se encontraban los productores de remolacha y los productores de azúcar españoles, situación que, entretanto, cambió de tal manera que permitía un ajuste anticipado de los precios a 1 de enero de 1993.
51 La Comisión apoya las alegaciones del Consejo y añade que las disposiciones controvertidas del Reglamento impugnado eran idénticas a las disposiciones correspondientes de la propuesta que la Comisión había enviado al Consejo el 11 de noviembre de 1992 y que fue analizada en la prensa española a partir de julio de 1992.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
52 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que existe violación del principio de protección de la confianza legítima cuando una Institución comunitaria, sin que exista un interés público perentorio en sentido contrario, suprime con efecto inmediato y sin previo aviso una ventaja específica digna de protección de las empresas afectadas sin adoptar las medidas transitorias apropiadas (véase la sentencia CNTA/Comisión, antes citada). Ahora bien, como se deduce igualmente de la jurisprudencia, el ámbito de aplicación del principio de confianza legítima no puede extenderse hasta el punto de impedir, de manera general, que una nueva normativa se aplique a los efectos futuros de situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior, y ello en particular en una materia como la de las organizaciones comunes de mercado, cuyo objeto es precisamente una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo, 203/86, Rec. p. 4563).
53 De este modo, corresponde al Tribunal de Primera Instancia comprobar si la normativa anterior al Reglamento impugnado ha generado una confianza legítima para los operadores económicos del sector afectado.
54 A este respecto, procede hacer constar, en primer lugar, que de la letra a) del apartado 3 del artículo 70 del Acta de adhesión se desprende que se ha previsto un período transitorio de siete años siguientes a la adhesión para la aproximación de los precios del azúcar aplicables en España a los precios comunes, y que los precios comunes serán aplicables, sin perjuicio de lo dispuesto en la letra b) del apartado 3, en el momento de la séptima aproximación. El período transitorio debía finalizar, según el tercer considerando del Reglamento nº 1716/91, durante la campaña de comercialización 1992/93.
55 En segundo lugar, este Tribunal señala que de la letra b) del apartado 3 del artículo 70 del Acta de adhesión se deduce que, cuando los precios del azúcar en España fueran sensiblemente más altos que los precios comunes, el Consejo debía proceder, al final del cuarto año siguiente a la adhesión, a un análisis de la evolución de la aproximación de los precios, basándose en un dictamen de la Comisión, acompañado, en su caso, de propuestas adecuadas. El Consejo podía, en particular, prolongar el período de aproximación de los precios, así como decidir otros métodos de aproximación acelerada de precios.
56 De ello se deduce que el Consejo estaba facultado, después de las cuatro primeras campañas de comercialización, para adoptar un método de aproximación diferente y, como mínimo, a partir de la séptima aproximación siguiente a la adhesión, para proceder a un ajuste completo de los precios del azúcar mediante un Reglamento. Por tanto, las demandantes no han podido, en virtud del Acta de adhesión, confiar legítimamente en que se les garantizara un período transitorio de aproximación más allá del comienzo de la campaña de comercialización 1992/93.
57 Seguidamente, procede apreciar si la adopción del Reglamento nº 1716/91 ha podido generar una confianza legítima por lo que respecta a las demandantes.
58 En cuanto a la primera etapa de aproximación, prevista por dicho Reglamento, este Tribunal recuerda, con carácter preliminar, que el Reglamento impugnado modificó el régimen de precios del azúcar durante la campaña de comercialización 1992/93, tal como se fijó en el Reglamento nº 1749/92 en el marco de los artículos 3 y 4 del Reglamento nº 1716/91. Incumbe pues al Tribunal de Primera Instancia examinar si esta modificación del régimen de precios constituye una supresión, con efecto inmediato y sin previo aviso, de una ventaja específica digna de protección.
59 Es necesario recordar a este respecto que de los considerandos cuarto y quinto del Reglamento nº 1716/91 se desprende que se prolonga el período de aproximación de los precios por un período que abarca cinco campañas de comercialización, hasta el 1 de julio de 1995, con la finalidad, por una parte, de no perjudicar a los agricultores en particular con una reducción demasiado rápida de los precios de la remolacha y, por otra, de tener en cuenta la situación extremadamente difícil que atravesaba el sector del azúcar en España, como se deducía del análisis efectuado en aquella época.
60 Del Reglamento impugnado se desprende igualmente que el legislador comunitario, en el momento de la adopción del acto impugnado, consideró (véase el tercer considerando del Reglamento) que era posible un ajuste total de los precios a partir del 1 de enero de 1993 si se compensaban simultáneamente los ingresos de los productores españoles de remolacha y, en su caso, los ingresos de los productores de caña de azúcar mediante la concesión de una ayuda transitoria y decreciente. En efecto, el legislador comunitario consideró que para la realización del mercado único el 1 de enero de 1993 era deseable la eliminación de los obstáculos a los intercambios comerciales (véase el primer considerando del Reglamento).
61 Hay que recordar, además, que, según jurisprudencia consolidada, las Instituciones comunitarias disponen de una amplia facultad de apreciación en materia de política agrícola común y que no cabe justificar que los operadores económicos depositen su confianza legítima en el mantenimiento de una situación existente que puede modificarse mediante decisiones adoptadas por estas Instituciones en el marco de su facultad de apreciación (véase la sentencia Delacre y otros/Comisión, antes citada).
62 Basándose en estas afirmaciones, este Tribunal considera que el Consejo no rebasó, mediante la decisión de política económica que adoptó, los límites de su facultad de apreciación. En efecto, la motivación del acto impugnado revela que la concesión de la ayuda se basó en consideraciones que no excedían los límites de su facultad de apreciación. La decisión de suprimir el período de aproximación fue, por tanto, una opción legítima de política económica, que se incluye entre los actos normativos que podía adoptar la Comunidad en el interés superior de la realización del mercado interior.
63 Además, aunque el Reglamento nº 1716/91, por el que se prolonga el período de aproximación, haya sido adoptado después de la entrada en vigor del Acta Unica Europea, este Tribunal considera que un operador económico prudente e informado debía prever que la realización del mercado único podría también dar lugar a un ajuste anticipado de los precios de intervención del azúcar, puesto que las diferencias de precio existentes en este sector habían conducido al establecimiento de un régimen de montantes compensatorios de "adhesión" que, en contra del objetivo de la realización del mercado interior, podía mantener los obstáculos a los intercambios entre los Estados miembros.
64 Esto es aun más cierto en el caso de autos, en el que las propuestas que la Comisión presentó al Consejo el 11 de noviembre de 1992 y que condujeron a la adopción del Reglamento impugnado fueron analizadas previamente en la prensa española durante el mes de julio de 1992.
65 Por lo tanto, el Tribunal de Primera Instancia declara que las demandantes no han probado, en lo referente a la primera etapa de aproximación, la existencia, por lo que a ellos respecta, de una confianza legítima que haya sido defraudada.
66 En cuanto a la segunda etapa de aproximación, basta con señalar que se deduce, tanto del séptimo considerando como del artículo 7 del Reglamento nº 1716/91, que las condiciones de aproximación para este período no fueron fijadas al adoptarse dicho Reglamento. Según el artículo 7, el Consejo debía adoptar, antes del 1 de enero de 1993, las condiciones de aproximación para esta segunda etapa. Este motivo permite por sí solo descartar que las demandantes hayan podido depositar una confianza legítima digna de protección en las condiciones en que se efectuaría la aproximación de los precios a partir de la campaña de comercialización 1993/94.
67 De ello se deduce que las demandantes no han probado la existencia de una confianza legítima, por lo que a ellas respecta, que haya sido defraudada por la aproximación total del precio del azúcar realizada a partir del 1 de enero de 1993.
68 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo basado en una violación del principio de protección de la confianza legítima.
En cuanto a la presunta violación del principio de no discriminación
Alegaciones de las partes
69 Las demandantes alegan que al adoptar el Reglamento impugnado se violó igualmente el principio de no discriminación enunciado en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado.
70 En primer lugar, las demandantes exponen que la diferencia de trato entre operadores económicos no se justifica objetivamente, por no contener el Reglamento impugnado ninguna motivación de esta diferencia. Por consiguiente, debería anularse, sólo por este motivo, ya que infringe el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado.
71 En segundo lugar, las demandantes recuerdan que el Tribunal de Justicia decidió, en su sentencia de 25 de octubre de 1978, Royal Scholten-Honig y otros, antes citada, que el azúcar y la isoglucosa deben, en principio, recibir igual trato. El Reglamento impugnado, por el contrario, trata los dos productos de modo diferente: a diferencia de las demandantes, los productores de azúcar pueden, en efecto, disfrutar simultáneamente de una ayuda a los productos almacenados a 1 de enero de 1993 (apartado 2 del artículo 2) y de una reducción del precio de la remolacha, que constituye una de sus materias primas [letra b) del apartado 2 del artículo 1].
72 A este respecto, las demandantes afirman, por una parte, que la cuestión del almacenamiento, planteada por el Consejo, carece de pertinencia, dado que tanto los productores de azúcar como ellas mismas sufren una pérdida del margen de beneficio sobre las ventas efectuadas desde la entrada en vigor del Reglamento impugnado, independientemente de la proporción de las cantidades almacenadas a 1 de enero de 1993. Por otra parte, las demandantes están obligadas también a comprar sus materias primas, es decir, los cereales, a precios mínimos en el marco de la organización común del mercado de los cereales, que establece un precio de intervención que define el precio mínimo del mercado.
73 Finalmente, las demandantes recuerdan, en lo referente a la autorización dada a España para otorgar, en determinadas circunstancias, una ayuda de adaptación a las empresas productoras de azúcar, que han de enfrentarse a problemas comparables a los de estas últimas, como consecuencia de una reducción de aproximadamente el 30 % de su capacidad productiva al establecerse el régimen de cuotas.
74 El Consejo niega que el Reglamento impugnado viole el principio de no discriminación, por ser la situación en que se encontraban los productores de azúcar objetivamente diferente de la de los productores de isoglucosa.
75 En primer lugar, el Consejo considera que la ayuda pagada por el azúcar almacenado estaba justificada por razones objetivas, puesto que los productores de isoglucosa, al contrario de los productores de azúcar, no están obligados a almacenar existencias, como consecuencia ineludible del proceso de transformación, dado que la isoglucosa debe utilizarse inmediatamente después de su fabricación. En efecto, los productores de azúcar habían pagado, por el azúcar almacenado a 1 de enero de 1993, la remolacha de la cosecha 1992 al precio mínimo más elevado aplicable durante la campaña de comercialización 1991/92 y, por lo tanto, no se habían beneficiado de la disminución del precio de la remolacha como consecuencia de la entrada en vigor del Reglamento impugnado. En cambio, los productores de isoglucosa tienen libertad para comprar sus materias primas sin estar obligados a pagar un precio mínimo fijado por la Comunidad.
76 Seguidamente, por lo que respecta a la ayuda nacional que, conforme al artículo 3 del Reglamento impugnado, España está autorizada a conceder a los productores de azúcar con la finalidad de facilitar las adaptaciones estructurales, el Consejo afirma que los productores de isoglucosa no se enfrentan a problemas estructurales comparables. En efecto, los productores de isoglucosa españoles disponen de métodos e instalaciones más adaptados y más modernos que los que utilizan los productores de azúcar.
77 Finalmente, el Consejo discute que exista una nexo causal entre la entrada en vigor del Reglamento impugnado y las pérdidas que las demandantes pretenden haber sufrido. Por una parte, el Consejo recuerda que las demandantes han reconocido que no han bajado sus precios de venta en pesetas después de la entrada en vigor del Reglamento impugnado y, por otra, que los datos aportados por las demandantes parecen estar en contradicción con su alegación según la cual habrían aumentado sus precios de venta si no se hubiese adoptado el Reglamento impugnado.
78 La Comisión señala que el Reglamento impugnado no ha otorgado verdaderamente una ayuda a los productores de azúcar, como pretenden las demandantes. Además de la ayuda pagada a los que poseían existencias a 31 de diciembre de 1992, la ayuda a los productores de azúcar se limita a la ayuda nacional autorizada por el artículo 3 del Reglamento impugnado en el marco del plan de reestructuración. Si en este Reglamento se hubiera concedido una ayuda a los productores de isoglucosa, se les habría tratado entonces de modo diferente en relación con los productores de azúcar, puesto que no tenían ninguna necesidad de una ayuda a la reestructuración.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
79 Con carácter preliminar, este Tribunal recuerda que, según una jurisprudencia consolidada, la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate. Ha de expresar de un modo claro e inequívoco el razonamiento de la autoridad comunitaria, autora del acto criticado, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de septiembre de 1982, Amylum/Consejo, 108/81, Rec. p. 3107).
80 El Reglamento impugnado indica como motivación, por una parte, "que para la realización del mercado único el 1 de enero de 1993 es deseable la eliminación de los obstáculos a los intercambios comerciales", "que en el sector del azúcar existen montantes compensatorios de adhesión aplicables a los intercambios comerciales entre España y los demás Estados miembros hasta el final de la campaña de 1994/95", y, por otra, que "es posible anticipar el ajuste de los precios al 1 de enero de 1993 y, por consiguiente, eliminar en esa fecha todos los montantes compensatorios de adhesión, si se compensan los ingresos de los productores españoles de remolacha mediante la concesión de una ayuda transitoria y decreciente". Finalmente, de los considerandos de dicho Reglamento se deduce "que la situación del mercado español hace aconsejable aplicar en ese país los precios establecidos en el presente Reglamento".
81 Esta motivación, por lacónica que sea, satisface el requisito exigido por el artículo 190 del Tratado. En efecto, no se puede exigir que el Reglamento impugnado indique por qué no dispone medidas transitorias en favor de los productores que podrían resultar afectados de modo indirecto por el Reglamento. Debe desestimarse, por tanto, la alegación de las demandantes según la cual el Reglamento impugnado está viciado por una falta de motivación.
82 Seguidamente, es necesario recordar que, según reiterada jurisprudencia, el principio de no discriminación supone que las situaciones comparables no deben recibir un trato diferente, a no ser que éste se justifique objetivamente (véase la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de febrero de 1990, Wuidart y otros, asuntos acumulados C-267/88 a C-285/88, Rec. p. I-435).
83 A este respecto, este Tribunal señala, en primer lugar, que, en lo referente a la existencia de una relación de competencia entre la isoglucosa y el azúcar, de los considerandos segundo y tercero del Reglamento nº 1785/81 se deduce que "[...] la isoglucosa es un producto de sustitución directa del azúcar líquido, procedente de la transformación de la remolacha o de la caña de azúcar; que, por consiguiente, los mercados del azúcar y de la isoglucosa están estrechamente ligados; [...] y que toda decisión comunitaria relativa a uno de dichos productos tendrá necesariamente repercusiones sobre el otro; [...] que los jarabes de sacarosa y la isoglucosa, cuyos precios dependen de los del azúcar, se benefician igualmente de estas garantías de precio dadas al azúcar".
84 En segundo lugar, procede recordar que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 25 de octubre de 1978, Royal Scholten-Honig y otros, antes citada, en un asunto relativo al establecimiento de un régimen de cotización a la producción de isoglucosa, consideró, refiriéndose a los considerandos de los Reglamentos controvertidos relativos a la existencia de una relación de competencia entre los dos productos °considerandos reproducidos posteriormente, en lo fundamental, en los del Reglamento nº 1785/81°, que el azúcar y la isoglucosa se encontraban en situaciones comparables.
85 No obstante, este Tribunal considera que no cabe excluir que podrían existir circunstancias particulares de la producción del azúcar, que pudieran justificar, llegado el caso, que se otorgue un trato diferente a los productores de azúcar en relación con los productores de isoglucosa.
86 Corresponde pues al Tribunal de Primera Instancia examinar si existe una posible diferencia de trato entre los productores de azúcar y los productores de isoglucosa y, en su caso, en que medida está justificada.
87 En primer lugar, en lo relativo a la ayuda que España está autorizada a pagar a las empresas productoras de azúcar en el marco de los planes de reestructuración dirigidos a racionalizar la industria del azúcar, el Tribunal de Primera Instancia señala que las demandantes no han presentado nada que permita refutar la argumentación del Consejo. Basándose en los motivos que éste ha indicado (véase el apartado 76 supra), este Tribunal considera, pues, que el legislador comunitario, al autorizar esta ayuda, no ha rebasado, de modo manifiesto y grave, los límites a que está sujeto el ejercicio de sus facultades.
88 Seguidamente, en cuanto a la ayuda pagada a los productores de azúcar que poseían existencias almacenadas a 31 de diciembre de 1992, procede recordar que, como ha subrayado acertadamente el Consejo, el objetivo de esta ayuda es proporcionar una compensación a los productores de azúcar que, para los productos almacenados en esta fecha, habían pagado las remolachas de la cosecha 1992 al precio mínimo más alto aplicado antes de la entrada en vigor del Reglamento impugnado.
89 De los autos de desprende, sin que haya sido discutido por las demandantes, que los productores de azúcar están obligados, de hecho, como consecuencia ineludible del proceso de transformación del azúcar (cosecha de remolachas en otoño de un determinado año, posterior transformación de las remolachas en azúcar y comercialización gradual a lo largo de la campaña), a almacenar existencias, y que la totalidad del azúcar que debía venderse durante el resto de la campaña de comercialización 1992/93 estaba almacenada el 31 de diciembre de 1992. Ahora bien, las demandantes han reconocido, en la fase escrita del procedimiento, que sólo una pequeña parte, esto es, aproximadamente el 7 % (Campo Ebro Industrial), el 2 % (Levantina Agrícola Industrial) y el 1 % (Cerestar Ibérica) de sus productos, que debía venderse durante los seis últimos meses de la campaña de comercialización antes mencionada, se encontraba almacenada cuando entró en vigor el Reglamento impugnado. Además, de los autos se deduce igualmente que la producción de isoglucosa no implica necesariamente, por su propia naturaleza, el almacenamiento de existencias del producto terminado, y que, al contrario del azúcar, la isoglucosa no se presta, por sus características, a ser almacenada durante un período largo.
90 Además, procede señalar que los productores de isoglucosa no están sujetos, a diferencia de los productores de azúcar, a la obligación de pagar por sus materias primas un precio mínimo fijado por la Comunidad. En efecto, el argumento expuesto por las demandantes ante el Tribunal de Primera Instancia durante la fase oral del procedimiento demuestra que han pagado por sus materias primas un precio determinado por las circunstancias del mercado, entre las cuales el precio de intervención era sólo un elemento.
91 Finalmente, en lo referente a la reducción del precio mínimo de la remolacha, con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento impugnado, procede recordar que, aun cuando la producción de isoglucosa está sujeta, al igual que la del azúcar, a un régimen de cuotas, los productores de isoglucosa no están sujetos, como ha podido verse con anterioridad, a la obligación de comprar sus materias primas a un precio mínimo fijado por la Comunidad. Por consiguiente, las demandantes pueden, llegado el caso, beneficiarse directamente de las eventuales mejoras de las circunstancias del mercado de los cereales, mientras que los productores de azúcar no tienen la misma posibilidad en lo relativo a sus materias primas.
92 En estas circunstancias, este Tribunal considera que no se ha probado que el Consejo, al no adoptar medidas transitorias semejantes en favor de los productores de isoglucosa, ha rebasado de modo manifiesto y grave los límites a que está sujeto el ejercicio de sus facultades, dado que las demandantes se encontraban en una situación objetivamente diferente de la de los productores de azúcar.
93 De ello se deduce que debe desestimarse igualmente el motivo basado en una violación del principio de no discriminación.
94 De la totalidad de las consideraciones precedentes se deduce que no puede imputarse al Consejo ninguna infracción caracterizada de una norma superior de Derecho que proteja a los particulares. Procede, pues, desestimar la pretensión de indemnización por infundada, sin que sea necesario examinar si el daño alegado excede los límites de los riesgos económicos normales inherentes al sector afectado.
Decisión sobre las costas
Costas
95 A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por las demandantes, procede condenarlas a cargar con sus propias costas, así como con las del Consejo, que así lo ha solicitado.
96 La Comisión, que intervino como coadyuvante en apoyo de las pretensiones formuladas por el Consejo, soportará sus propias costas, conforme al apartado 4 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso, en la medida en que tiene por objeto la anulación del Reglamento (CEE) nº 3814/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1785/81 y se dispone la aplicación en España de los precios establecidos en ese Reglamento para el sector del azúcar.
2) Desestimar el recurso, en la medida en que tiene por objeto la concesión de una indemnización de daños y perjuicios.
3) Las demandantes cargarán con sus propias costas así como, solidariamente, con las costas en que ha incurrido el Consejo.
4) La Comisión cargará con sus propias costas.