CELEX: 61999CJ0454
Manquement d'État
Pêche
Conservation et gestion des ressources
Mesures de contrôle des activités de pêche

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 30 novembre 1999, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater pour chacune des années 1985 à 1988 et pour l'année 1990 que, en omettant:
- de mettre en place des modalités particulières pour l'utilisation des quotas qui lui ont été attribués,
- de procéder aux inspections et aux autres contrôles prévus par les règlements communautaires pertinents,
- de fermer provisoirement certaines pêches lorsque les quotas étaient épuisés,
- de prendre (en 1988 uniquement) des mesures suffisantes pour éviter des déclarations inexactes relatives aux mises à terre de maquereaux, et
- d'engager des poursuites administratives ou pénales à l'encontre des capitaines de bateaux commettant des infractions aux règlements ou à l'encontre de toute autre personne responsable de ces infractions,
le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche (JO L 24, p. 1), 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2057/82 du Conseil, du 29 juin 1982, établissant certaines mesures de contrôle à l'égard des activités de pêche exercées par les bateaux des États membres (JO L 220, p. 1), pour la période allant jusqu'au 1er août 1987, et 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2241/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, établissant certaines mesures de contrôle à l'égard des activités de pêche (JO L 207, p. 1), pour la période suivante, ainsi que des articles 10, paragraphe 2, du règlement n° 2057/82 et 11, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87, 9 du règlement n° 2241/87, 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2057/82 ou 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 en combinaison avec l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83.
Le cadre juridique
2 Le règlement n° 170/83, abrogé à compter du 1er janvier 1993 par le règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture (JO L 389, p. 1), avait pour objectif, selon son article 1er, premier alinéa, «d'assurer la protection des fonds de pêche, la conservation des ressources biologiques de la mer et leur exploitation équilibrée sur des bases durables et dans des conditions économiques et sociales appropriées».
3 Aux termes des articles 2, paragraphe 2, sous d), et 3 du règlement n° 170/83, les mesures adoptées dans le cadre de ce régime peuvent comporter la limitation de l'effort de pêche, en particulier par la limitation du «total admissible des captures» (ci-après le «TAC»). Lorsque des TAC sont jugés nécessaires, ils sont établis chaque année, à la fin du mois de décembre, par des règlements du Conseil, agissant sur proposition de la Commission. Ces règlements établissent, pour l'année civile suivante, le TAC pour l'ensemble de la Communauté et le quota attribué à chaque État membre. Les TAC et les quotas sont déterminés par stock, c'est-à-dire par espèce pour une zone donnée.
4 Aux termes de l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83:
«Les États membres déterminent, en conformité avec les dispositions communautaires applicables, les modalités d'utilisation des quotas qui leur ont été attribués. [...]»
5 Le règlement n° 2057/82 a arrêté, pour les captures effectuées par les bateaux de pêche battant pavillon d'un État membre ou enregistrés dans un État membre, des règles de contrôle du respect des limitations des possibilités de pêche. Ledit règlement comportait des dispositions prévoyant l'inspection des bateaux de pêche et le contrôle de leurs activités par les autorités des États membres, tant en mer que dans les ports, ainsi que la communication des résultats de ces inspections à la Commission.
6 L'article 1er, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2057/82 disposait:
«1. À l'intérieur des ports situés sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, chaque État membre inspecte les bateaux de pêche battant pavillon d'un État membre ou enregistrés dans un État membre afin d'assurer le respect de toute réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle.
2. Si, à l'issue d'une inspection effectuée en vertu du paragraphe 1, les autorités compétentes d'un État membre constatent qu'un bateau de pêche battant pavillon d'un État membre ou enregistré dans un État membre ne respecte pas la réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle, elles intentent une action pénale ou administrative contre le capitaine de ce bateau.»
7 Le règlement (CEE) n° 3723/85 du Conseil, du 20 décembre 1985, modifiant le règlement n° 2057/82 (JO L 361, p. 42), entré en vigueur le 1er janvier 1986, a étendu l'obligation des États membres d'intenter une action pénale ou administrative pour les infractions aux mesures de conservation et de contrôle, prévue à l'article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2057/82, de manière à leur imposer explicitement de poursuivre non seulement le capitaine, mais également «toute autre personne responsable».
8 Une nouvelle modification de l'article 1er, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2057/82 a été introduite par le règlement (CEE) n° 4027/86 du Conseil, du 18 décembre 1986 (JO L 376, p. 4). Entrée en vigueur le 1er janvier 1987, la version ainsi modifiée de l'article 1er, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2057/82 est libellée comme suit:
«1. Afin d'assurer le respect de toute réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle, chaque État membre, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, contrôle l'exercice de la pêche et des activités connexes. Il inspecte les bateaux de pêche et toutes les activités dont l'inspection devrait permettre de vérifier la mise en oeuvre du présent règlement, notamment les activités de mise à terre, de vente et de stockage du poisson et d'enregistrement des mises à terre et des ventes.
2. Si, à l'issue d'un contrôle ou d'une inspection effectué en vertu du paragraphe 1, les autorités compétentes d'un État membre constatent que la réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle n'est pas respectée, elles intentent une action pénale ou administrative contre le capitaine du bateau concerné ou contre toute autre personne responsable.»
9 L'article 10, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2057/82, disposait:
«1. Toutes les captures d'un stock ou d'un groupe de stocks soumises à quota effectuées par les bateaux de pêche battant pavillon d'un État membre ou enregistrés dans un État membre sont imputées sur le quota applicable, pour le stock ou groupe de stocks en question, à cet État, quel que soit le lieu de la mise à terre.
2. Chaque État membre fixe la date à laquelle les captures d'un stock ou d'un groupe de stocks soumises à quota, effectuées par les bateaux de pêche battant son propre pavillon ou enregistrés sur son territoire, sont réputées avoir épuisé le quota qui lui est applicable pour ce stock ou groupe de stocks. Il interdit provisoirement, à compter de cette date, la pêche de poissons de ce stock ou de ce groupe de stocks par lesdits bateaux aussi bien que la conservation à bord, le transbordement et le débarquement, pour autant que les captures aient été effectuées après cette date, et fixe une date jusqu'à laquelle les transbordements et les débarquements ou les dernières notifications sur les captures sont permis. Cette mesure est notifiée sans délai à la Commission, qui en informe les autres États membres.»
10 Le règlement n° 2057/82 a été remplacé, à compter du 1er août 1987, par le règlement n° 2241/87 qui, dans un souci de clarté, a codifié le règlement n° 2057/82 à la suite des modifications substantielles intervenues en matière d'inspection et de contrôle des activités de pêche visées par celui-ci. Le règlement n° 2241/87, qui a été abrogé à son tour à la date du 1er janvier 1994 par le règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (JO L 261 p. 1), comportait notamment des articles 1er et 11 dont le libellé était identique à celui des articles 1er et 10 du règlement n° 2057/82, tel que modifié par le règlement n° 4027/86.
11 Aux termes de l'article 9 du règlement n° 2241/87:
«1. Les États membres veillent à ce que toutes les mises à terre, effectuées par des bateaux de pêche battant pavillon d'un État membre ou enregistrés dans un État membre, de stocks ou groupes de stocks soumis à des TAC ou à des quotas soient enregistrées. [...]
[...]
2. Chaque État membre notifie à la Commission, avant le 15 de chaque mois, les quantités de chaque stock ou groupes de stocks soumises à des TAC ou à des quotas mises à terre au cours du mois précédent et lui communique toute information reçue au titre des articles 7 et 8.
Les notifications à la Commission indiquent le lieu des captures tel que spécifié aux articles 5 et 6, ainsi que la nationalité des bateaux de pêche en question.
Sans préjudice des autres dispositions du présent paragraphe, les États membres fournissent à la Commission, à sa demande, lorsque les captures de stocks ou groupes de stocks soumises à des TAC ou à des quotas risquent d'atteindre le niveau des TAC ou des quotas, des informations plus détaillées ou plus fréquentes que ledit paragraphe ne l'exige.
3. La Commission informe les États membres des notifications qu'elle a reçues au titre du présent article, dans un délai ne dépassant pas 10 jours à compter de la date à laquelle elle a reçu ces notifications.
4. Chaque État membre doit conserver ou faire conserver les documents soumis à ses autorités compétentes conformément aux articles 5 et 6 et aux modalités particulières de ces articles, de manière à pouvoir remonter à ces documents, qui sont à la base des notifications à la Commission visées au paragraphe 2, pendant une période de trois ans à compter du début de l'année suivant celle au cours de laquelle les mises à terre en question ont été effectuées.»
La procédure précontentieuse
12 Conformément à l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), la Commission a adressé au Royaume-Uni des lettres de mise en demeure, respectivement les 2 octobre 1986, 13 mai 1987 et 26 mars 1991, en ce qui concerne la surpêche de certains stocks en 1985; les 28 septembre 1987 et 26 mars 1991, en ce qui concerne la surpêche de certains stocks en 1986; les 10 avril 1989 et 26 mars 1991, en ce qui concerne la surpêche de certains stocks en 1987; le 28 mai 1991, en ce qui concerne la surpêche de certains stocks en 1988, et le 18 février 1993, en ce qui concerne la surpêche de certains stocks en 1990.
13 Par ces lettres, la Commission reprochait au Royaume-Uni le fait que les captures des pêcheurs relevant de cet État membre durant les années en question avaient dépassé les quantités attribuées à celui-ci et, plus particulièrement, le fait que ledit État n'avait pas adopté ou avait adopté trop tardivement les mesures nécessaires pour éviter cette surpêche, en violation des règles communautaires en vigueur. Lesdites lettres invitaient les autorités du Royaume-Uni à présenter leurs observations dans le délai d'un mois suivant leur réception.
14 Le gouvernement du Royaume-Uni a répondu aux différentes lettres de mise en demeure, respectivement les 9 décembre 1986, 11 juin 1987 et 16 mai 1991, en ce qui concerne la surpêche en 1985; les 10 novembre 1987 et 16 mai 1991, en ce qui concerne la surpêche en 1986; les 28 juin 1989 et 16 mai 1991, en ce qui concerne la surpêche en 1987; le 22 juillet 1991, en ce qui concerne la surpêche en 1988, et le 19 avril 1993, en ce qui concerne la surpêche en 1990.
15 Dans ses lettres de réponse, ledit gouvernement a invoqué de nombreuses raisons pour expliquer les surpêches en cause, telles que des mises à terre imprévisibles et inattendues de stocks, de mauvaises conditions météorologiques ainsi que la tardiveté des déclarations concernant les débarquements effectués en Espagne par des navires battant pavillon du Royaume-Uni ou enregistrés dans cet État membre, mais dont le propriétaire réel est établi en Espagne, et opérant au départ de ports espagnols (ci-après les «navires opérant depuis l'Espagne»).
16 Considérant que les autorités du Royaume-Uni s'étaient abstenues d'adopter les mesures appropriées pour résoudre les problèmes de surpêche faisant l'objet de ses griefs, la Commission a transmis auxdites autorités quatre avis motivés en date respectivement des 21 novembre 1988, en ce qui concerne les infractions alléguées qui auraient été commises en 1985; 9 février 1989, pour celles qui auraient été commises en 1986; 1er octobre 1992, pour celles qui auraient été commises en 1985, en 1986 ainsi qu'en 1987, et 17 avril 1996, pour celles qui auraient été commises en 1988 et en 1990.
17 Dans ces avis motivés, la Commission a fait valoir qu'aucun des arguments invoqués par les autorités du Royaume-Uni en réponse à ses lettres de mise en demeure ne pouvait exonérer cet État membre de sa responsabilité en raison de la surpêche au cours des périodes en cause.
18 Les autorités du Royaume-Uni ont répondu aux avis motivés par lettres des 8 février 1989, 17 avril 1989 et 5 février 1993, en ce qui concerne les griefs relatifs aux années 1985 à 1987, ainsi que par lettre du 13 juin 1996, en ce qui concerne ceux relatifs aux années 1988 et 1990. Selon elles, les problèmes rencontrés durant la période allant de 1985 à 1987 étaient dus aux activités des navires opérant depuis l'Espagne et des améliorations ont été apportées au système de contrôle et de surveillance de ces navires, comme cela ressort du fait que, en 1991, aucune surpêche n'a été constatée pour ceux-ci. Le Royaume-Uni soutenait donc qu'il avait adopté les mesures nécessaires pour éviter une surpêche ultérieure. En outre, la surpêche relative à l'année 1990, qui s'est produite nonobstant l'adoption des mesures nécessaires avant l'épuisement des quotas pertinents, aurait résulté d'augmentations soudaines et inattendues des mises à terre.
19 Considérant que, au cours des cinq années en cause, le Royaume-Uni avait manqué aux obligations découlant de la réglementation communautaire applicable, la Commission a décidé d'introduire le présent recours.
Sur le recours
20 Dans sa requête, la Commission présente sous la forme de tableaux les stocks ayant donné lieu à 27 cas de surpêche ou de pêche dans des zones pour lesquelles le Royaume-Uni ne bénéficiait d'aucun quota. Chaque tableau mentionne les stocks litigieux, le quota attribué à cet État - ou l'absence de quota - et la quantité de surpêche pour chacune des années en cause.
21 À cet égard, pour la période de 1985 à 1988 et pour l'année 1990, la Commission a formulé les cinq griefs suivants à l'encontre du Royaume-Uni:
- l'absence de modalités particulières d'utilisation des quotas, en violation de l'article 5, paragraphe 2, du règlement nº 170/83;
- l'absence de mesures de contrôle, en violation des articles 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2057/82, pour la période allant jusqu'au 1er août 1987, et 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87, pour la période suivante;
- l'interdiction tardive de la pêche, en violation des articles 10, paragraphe 2, du règlement n° 2057/82, pour la période allant jusqu'au 1er août 1987, et 11, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87, pour la période suivante;
- l'absence (en 1988 uniquement) de mesures suffisantes pour éviter de fausses déclarations relatives aux mises à terre de maquereaux, en violation de l'article 9 du règlement n° 2241/87, et
- l'absence de sanctions pénales ou administratives, en violation des articles 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2057/82, dans les versions successivement applicables au cours de la période allant jusqu'au 1er août 1987, et 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87, pour la période suivante.
22 Il convient d'analyser les premier et deuxième griefs conjointement.
Sur l'absence de règles détaillées appropriées pour l'utilisation des quotas ainsi que l'absence de mesures de contrôle
Argumentation des parties
23 Selon la Commission, le Royaume-Uni a omis de veiller à ce que les pêcheurs déclarent toutes les captures effectuées aux autorités compétentes. Il aurait également omis d'instituer un système d'analyse rapide de l'ensemble des informations recueillies, permettant d'interdire à temps, de manière provisoire, la pêche pour éviter tout dépassement du quota, de s'assurer que les pêcheurs cessent réellement la pêche et la mise à terre de stocks dès l'application de l'interdiction et de veiller à ce que les navires opérant depuis l'Espagne fassent régulièrement escale au Royaume-Uni afin de se soumettre à un contrôle.
24 À cet égard, la Commission fait valoir que, loin de pouvoir être considérés comme des incidents isolés intervenant dans un contexte fondamentalement sain, les 27 cas de surpêche ou de pêche dans des zones pour lesquelles le Royaume-Uni ne bénéficiait d'aucun quota, qui sont décrits dans la requête, illustrent les carences systématiques dont souffrait le système général mis en place par cet État membre.
25 Le gouvernement du Royaume-Uni ne remet pas en cause la constatation selon laquelle une surpêche importante a été pratiquée au cours de chacune des cinq années litigieuses et accepte, à deux exceptions près, les chiffres mentionnés par la Commission dans sa requête. En revanche, ce gouvernement conteste que les autorités nationales compétentes auraient omis de faire respecter les dispositions évoquées par la Commission et que le non-respect des quotas de pêche aurait donc été le résultat de manquements à des obligations précises imposées par la réglementation communautaire.
26 Selon ledit gouvernement, la Commission n'aurait pas satisfait à l'obligation en vertu de laquelle il lui appartient d'apporter la preuve des allégations générales qui constituent le fondement du manquement reproché. En particulier, elle aurait fondé son recours sur un nombre limité de cas de surpêche constatés. Or, selon la jurisprudence de la Cour, la Commission ne saurait se fonder sur une présomption pour prouver l'existence du manquement d'un État membre aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire. En outre, elle aurait dû indiquer spécifiquement au Royaume-Uni qu'il devait procéder à l'adoption de mesures déterminées si elle entendait faire du défaut d'adoption de celles-ci l'objet de son recours en manquement.
Appréciation de la Cour
27 À titre liminaire, il convient d'observer que l'article 226 CE permet à la Commission d'intenter une procédure en manquement chaque fois qu'elle estime qu'un État membre a méconnu l'une de ses obligations communautaires, sans qu'il y ait lieu de distinguer selon la nature ou l'importance de l'infraction, une telle procédure reposant sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent le traité ou un acte de droit dérivé (voir arrêts du 1er mars 1983, Commission/Belgique, 301/81, Rec. p. 467, point 8; du 27 novembre 1990, Commission/Italie, C-209/88, Rec. p. I-4313, point 13; du 1er octobre 1998, Commission/Espagne, C-71/97, Rec. p. I-5991, point 14, et du 1er février 2001, Commission/France, C-333/99, Rec. p. I-1025, points 32 et 33).
28 Il y a lieu de rappeler que, selon l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83, il appartient aux États membres de déterminer «en conformité avec les dispositions communautaires applicables, les modalités d'utilisation des quotas qui leur ont été attribués». Dans ce contexte, les articles 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2057/82, tel que modifié par les règlements nos 3723/85 et 4027/86, pour la période allant jusqu'au 1er août 1987, et 1er, paragraphe 1, du règlement nº 2241/87, pour la période suivante, prévoyaient pour les États membres l'obligation d'adopter des mesures d'inspection aptes à assurer le respect de toute réglementation adoptée dans le contexte du régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche. L'adoption de ces mesures était donc nécessaire pour garantir le fonctionnement dudit régime et, notamment, le respect des quotas attribués aux États membres.
29 En l'espèce, la Commission fournit, à l'appui de son recours, des éléments de fait circonstanciés concernant les stocks par espèce de poisson et les zones concernées, ainsi que les quotas attribués et les tonnages constatés de surpêche ou de pêche non autorisée. Ces éléments permettent d'établir six cas de surpêche pour un total de 1 217 tonnes et trois cas de pêche en zone non autorisée pour un total de 140 tonnes en 1985; quatre cas de surpêche pour un total de 752 tonnes et un cas de pêche en zone non autorisée, portant sur une tonne, en 1986; deux cas de surpêche pour un total de 2 606 tonnes et six cas de pêche en zone non autorisée pour un total de 274,1 tonnes en 1987; un cas de surpêche concernant le maquereau en 1988 portant sur 23 620 tonnes, et quatre cas de surpêche en 1990 pour un total de 389 tonnes.
30 Le Royaume-Uni ne remet pas en cause la constatation de la Commission selon laquelle une surpêche importante a été pratiquée au cours de chacune des cinq années en cause et accepte, à deux exceptions près, les chiffres mentionnés par cette dernière dans sa requête.
31 Il ressort de l'importance de ces chiffres et de la répétition de la situation qu'ils décrivent que les cas de surpêche n'ont pu être que la conséquence, d'une part, de l'absence de modalités appropriées d'utilisation des quotas de pêche et, d'autre part, d'un manquement aux obligations de contrôle de l'État membre concerné (voir arrêt Commission/France, précité, point 35).
32 Dans ces conditions, l'argumentation du gouvernement du Royaume-Uni consistant à soutenir que la Commission se fonde sur une simple présomption et sur un nombre limité de cas de surpêche ne saurait être retenue.
33 Il y a donc lieu de constater que, pour chacune des années 1985 à 1988 et pour l'année 1990, en ayant omis de mettre en oeuvre des modalités particulières pour l'utilisation des quotas qui lui ont été attribués et de procéder aux inspections et aux autres contrôles prévus par les règlements communautaires pertinents, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83, 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2057/82, tel que modifié par les règlements nos 3723/85 et 4027/86, pour la période allant jusqu'au 1er août 1987, et 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87, pour la période suivante.
Sur la fermeture tardive de la pêche
Argumentation des parties
34 La Commission fait valoir que, selon la jurisprudence de la Cour, les articles 10 du règlement n° 2057/82 et 11 du règlement n° 2241/87 imposent à l'État membre concerné de prendre en temps utile toutes les mesures nécessaires pour éviter des surpêches par les bateaux battant pavillon de ce dernier ou enregistrés sur son territoire. Des difficultés pratiques empêchant les autorités compétentes de prévoir l'épuisement imminent des quotas ne sauraient être invoquées pour justifier un manquement à cette obligation. En outre, l'indication des quantités capturées à la date d'entrée en vigueur des interdictions relatives aux stocks dont le quota est épuisé satisferait à l'obligation de prouver le manquement en question. Selon la Commission, seule cette date serait déterminante en l'espèce.
35 Le gouvernement du Royaume-Uni ne conteste pas que, dans les cinq cas décrits par la Commission, les quotas étaient dépassés au moment où les ordres d'interdiction respectifs sont entrés en vigueur. Toutefois, il fait valoir à cet égard que le fait de ne pas interdire la pêche en temps utile pour empêcher un dépassement de quota ne saurait constituer un manquement que si l'épuisement du quota en cause était prévisible. La Commission n'aurait pas tenu compte de plusieurs éléments, tels que les mises à terre en Espagne ainsi que les fluctuations des quantités débarquées dans les autres États membres ou dans les pays tiers, que ledit gouvernement avait invoqués au cours de la procédure précontentieuse et qui démontreraient que l'épuisement des quotas concernés était difficilement prévisible. En outre, la Commission n'aurait fourni aucun chiffre pour étayer sa thèse relative à une fermeture tardive de la pêche au cours des années 1985 à 1987.
Appréciation de la Cour
36 Il convient de constater, en premier lieu, que la Cour a déjà jugé que les articles 10, paragraphe 2, du règlement n° 2057/82 et 11, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 obligent les États membres à prendre des mesures contraignantes pour interdire provisoirement toute activité de pêche avant même que les quotas ne soient épuisés. Il résulte de ces dispositions que les États membres sont tenus de prendre en temps utile toutes mesures nécessaires pour prévenir le dépassement des quotas en cause, afin d'assurer le respect des quotas qui leur sont alloués dans le but de la conservation des ressources de la pêche (voir arrêts du 20 mars 1990, Commission/France, C-62/89, Rec. p. I-925, point 17; du 7 décembre 1995, Commission/France, C-52/95, Rec. p. I-4443, points 29 et 30, ainsi que du 25 avril 2002, Commission/France, C-418/00 et C-419/00, Rec. p. I-3969, point 58).
37 À cet égard, il suffit de constater que, d'une part, le gouvernement du Royaume-Uni ne conteste pas que, dans les cinq cas décrits par la Commission, les quotas étaient dépassés au moment où les ordres d'interdiction respectifs sont entrés en vigueur. D'autre part, en ce qui concerne les autres cas de surpêche, ledit gouvernement ne conteste pas qu'aucune mesure d'interdiction n'avait été adoptée par les autorités nationales avant le dépassement des quotas.
38 En second lieu, selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait invoquer des difficultés pratiques pour justifier le défaut de mise en oeuvre en temps utile de mesures appropriées pour interdire la pêche. Bien au contraire, il est obligé de surmonter ces difficultés en prenant de telles mesures (voir arrêt du 1er février 2001, Commission/France, précité, point 44).
39 Il s'ensuit que les difficultés pratiques invoquées par le gouvernement du Royaume-Uni, telles que les mises à terre en Espagne et les fluctuations des quantités débarquées dans les autres États membres ou dans les pays tiers, ne sauraient être prises en considération.
40 Il y a donc lieu de constater que, pour chacune des années 1985 à 1988 et pour l'année 1990, en ayant omis d'interdire provisoirement certaines pêches lorsque les quotas étaient épuisés, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 10, paragraphe 2, du règlement n° 2057/82, pour la période allant jusqu'au 1er août 1987, et 11, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87, pour la période suivante.
Sur l'absence de mesures suffisantes pour éviter des déclarations inexactes relatives aux mises à terre de maquereaux en 1988
Argumentation des parties
41 La Commission fait valoir que l'article 9 du règlement n° 2241/87 imposait à chaque État membre non seulement d'enregistrer les mises à terre effectuées par des bateaux de pêche battant pavillon de cet État ou enregistrés dans celui-ci et de les notifier à la Commission avant le 15 de chaque mois, mais aussi de s'assurer que l'enregistrement et la notification reflètent la réalité des mises à terre et que les zones de pêche où les captures ont eu lieu sont correctement indiquées. Les autorités du Royaume-Uni auraient omis d'adopter des mesures suffisantes pour éviter des enregistrements erronés des captures de maquereaux en 1988 ou pour permettre qu'ils soient rectifiés à temps.
42 Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que la Commission n'a pas prouvé que les notifications des prises effectuées par des bateaux de pêche battant pavillon de cet État membre comportaient des indications inexactes quant au lieu d'exécution des captures. La Commission se serait fondée sur une estimation pour déterminer le niveau des quantités excédentaires. En outre, l'obligation essentielle imposée aux États membres par l'article 9, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 serait uniquement celle de notifier à la Commission les données pertinentes, sur le fondement des informations apportées par les journaux de bord et les déclarations de débarquement, obligation dont le Royaume-Uni se serait acquitté avec ponctualité.
43 L'allégation selon laquelle le Royaume-Uni aurait manqué à l'obligation de rectifier les données initialement notifiées serait dénuée de tout fondement, compte tenu de l'impossibilité d'arriver à des chiffres exacts concernant la quantité éventuelle de captures à réaffecter même lorsqu'une enquête approfondie a été menée par les autorités nationales et les inspecteurs de la Commission.
44 Selon la Commission, le système de déclaration des captures a pour principal objectif de donner à cette dernière et aux États membres une idée précise de l'évolution globale de la pêche, de manière à permettre l'adoption des mesures nécessaires en vue d'éviter tout dépassement des quotas. Les États membres seraient donc tenus de fournir les statistiques les plus fiables possible, en tenant compte des cas d'absence de déclaration ou de fausse déclaration ou d'autres problèmes dont ils ont, le cas échéant, connaissance.
45 Dans sa duplique, le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que les moyens concernant la violation prétendue de l'article 9, paragraphe 4, du règlement n° 2241/87 ont été produits pour la première fois dans la réplique et qu'ils devraient donc être déclarés irrecevables en application de l'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour.
Appréciation de la Cour
46 Il convient de constater, en premier lieu, que le bon fonctionnement du régime communautaire des TAC et des quotas de pêche dépend essentiellement de l'efficacité des contrôles des mises à terre et de la fiabilité des données collectées par les États membres, laquelle est une condition indispensable pour garantir également l'accomplissement des tâches de contrôle de la Commission.
47 Dans ce contexte, aux termes de l'article 9, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2241/87, les États membres doivent, d'une part, veiller à ce que toutes les mises à terre de stocks ou de groupes de stocks soumis à des TAC ou à des quotas soient enregistrées et, d'autre part, notifier ces informations à la Commission.
48 Ainsi, ces dispositions ne sauraient être interprétées en ce sens qu'elles se limitent à prévoir l'obligation de transmettre dans les délais les données que les États membres ont recueillies. Au contraire, ces derniers doivent veiller à ce que les données communiquées soient exactes.
49 Par conséquent, l'argumentation du Royaume-Uni consistant à soutenir que l'article 9, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 prévoirait seulement l'obligation pour les États membres de communiquer les informations figurant dans les journaux de bord sans vérifier leur exactitude, que la Commission ne se serait fondée que sur des estimations et qu'il aurait été impossible d'obtenir des chiffres exacts pour les quantités qui auraient dû être réaffectées ne saurait être retenue.
50 Il convient de relever, en second lieu, qu'il résulte des enquêtes menées par les autorités du Royaume-Uni et par la Commission que, sur la totalité des quantités de maquereaux déclarées par le Royaume-Uni pour l'année 1988, plus de 32 000 tonnes n'ont pas été correctement enregistrées dans les journaux de bord ou déclarations de débarquement. En outre, le Royaume-Uni a lui-même admis que, d'une part, les données enregistrées relatives aux lieux de pêche étaient, au moins en partie, inexactes et que, d'autre part, il y avait plusieurs incohérences entre les informations relatives aux lieux de pêche des maquereaux en 1988, qui ont été obtenues par les autorités nationales lors des opérations d'enquête et communiquées à la Commission par la suite, et les inscriptions dans les journaux de bord.
51 Dans ces conditions, les éléments que la Commission a présentés dans sa requête sont de nature à établir que, en ce qui concerne l'année 1988, le Royaume-Uni n'a pas fait en sorte que toutes les quantités de maquereaux aient été régulièrement enregistrées par les autorités nationales.
52 Quant au moyen tiré de la violation de l'obligation prévue à l'article 9, paragraphe 4, du règlement n° 2241/87, concernant la conservation des documents qui constituent le fondement des communications, il suffit, sans qu'il soit nécessaire d'examiner s'il s'agit d'un moyen nouveau, de relever que, en tout état de cause, la Commission n'a apporté aucun élément de nature à établir la réalité du manquement à l'obligation spécifique prévue par ladite disposition.
53 Il y a donc lieu de constater que, en ayant omis de prendre (en 1988 uniquement) des mesures suffisantes pour éviter des déclarations inexactes relatives aux mises à terre de maquereaux, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 9, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2241/87.
Sur l'absence de sanctions pénales ou administratives
Argumentation des parties
54 La Commission fait valoir que, en vertu des articles 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2057/82, tel que modifié par les règlements nos 3723/85 et 4027/86, et 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87, les États membres étaient tenus d'engager des actions pénales ou administratives contre toute personne ayant enfreint la réglementation communautaire relative aux mesures de conservation et de contrôle. Des difficultés pratiques ainsi que le fait que les bateaux responsables des surpêches en cause opéraient presque exclusivement en dehors des eaux territoriales du Royaume-Uni ne sauraient justifier l'absence de telles poursuites.
55 Le gouvernement du Royaume-Uni fait valoir que, selon la jurisprudence de la Cour, la Commission doit, afin d'établir l'existence d'une violation des dispositions susmentionnées, présenter des éléments de preuve spécifiques et concrets qui établissent que les autorités compétentes d'un État membre se sont systématiquement abstenues de prendre des mesures contre le capitaine d'un navire ou toute autre personne responsable des infractions en cause, nonobstant l'existence d'éléments de preuve suffisants pour intenter une action pénale ou administrative.
56 Quant au grief portant sur la non-adoption de mesures pénales ou administratives appropriées à l'encontre des responsables des navires opérant depuis l'Espagne, le gouvernement du Royaume-Uni soutient que les autorités espagnoles n'ont pas été en mesure de lui fournir les éléments d'information qu'il avait demandés à plusieurs reprises au sujet des éventuels débarquements irréguliers effectués par lesdits navires enregistrés au Royaume-Uni.
57 La Commission rétorque que les arguments invoqués par le Royaume-Uni ne sauraient être pris en considération dans la mesure où la non-application de sanctions pénales ou administratives par les autorités nationales compétentes aurait été systématique en l'espèce, aucune action n'ayant été intentée à l'encontre de quelque responsable que ce soit alors que des infractions ont été commises pendant cinq années.
58 Dans sa duplique, le gouvernement du Royaume-Uni apporte des précisions concernant certaines procédures que les autorités nationales ont engagées contre les responsables d'activités illégales exercées dans des zones pour lesquelles cet État membre ne disposait d'aucun quota ou à la suite de l'arrêt de la pêche d'une espèce déterminée. Il justifie le fait qu'il n'a pas fourni ces données à la Commission au cours de la procédure précontentieuse par le retard avec lequel la Commission a engagé la procédure, ce qui aurait rendu plus difficile la collecte des informations demandées.
Appréciation de la Cour
59 Il convient de relever, en premier lieu, que, en cas de violation de la réglementation communautaire en matière de conservation et de contrôle des ressources de pêche, les autorités compétentes d'un État membre étaient tenues, en vertu des règles énoncées aux points 6 à 10 du présent arrêt, d'intenter une action pénale ou administrative contre les capitaines des bateaux concernés ou, à partir du 1er janvier 1986, contre les capitaines de ces bateaux ou toute autre personne responsable.
60 En effet, si les autorités compétentes d'un État membre s'abstenaient systématiquement de poursuivre les responsables de telles infractions, tant la conservation et la gestion des ressources de pêche que l'application uniforme de la politique commune de la pêche seraient compromises (arrêt du 7 décembre 1995, Commission/France, précité, point 35).
61 Il en découle que, à partir des dates fixées par la Commission pour l'interdiction de la pêche au cours des années en cause, le Royaume-Uni était tenu d'intenter une action pénale ou administrative contre les responsables de la poursuite des activités de pêche alors que celles-ci faisaient l'objet d'une mesure d'interdiction.
62 En l'espèce, il suffit de constater que, même en tenant compte des informations produites par le Royaume-Uni dans l'annexe de sa duplique, il apparaît que cet État membre n'a été en mesure de communiquer à la Commission aucune information relative à d'éventuelles poursuites pénales ou administratives, alors même qu'un nombre significatif de cas de pêche illégale ont été constatés au cours des années en question. L'argument invoqué par le Royaume-Uni concernant la nécessité pour la Commission de fournir des éléments de preuve spécifiques ne saurait donc être retenu (voir arrêt du 7 décembre 1995, Commission/France, précité, point 36).
63 En ce qui concerne l'argument relatif aux difficultés pratiques résultant du fait que la plupart des navires battant pavillon du Royaume-Uni auxquels il est reproché une surpêche n'auraient pas opéré dans les eaux territoriales de cet État membre, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier le non-respect des obligations résultant des normes du droit communautaire (voir arrêts du 8 juin 1993, Commission/Pays Bas, C-52/91, Rec. p. I-3069, point 36, et du 25 avril 2002, Commission/France, précité, point 59). Cet argument ne saurait donc être retenu.
64 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que, pour chacune des années 1985 à 1988 et pour l'année 1990, en ayant omis d'engager des poursuites pénales ou administratives à l'encontre des capitaines de bateaux commettant des infractions aux règlements ou à l'encontre de toute autre personne responsable de ces infractions, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2057/82, tel que modifié par les règlements nos 3723/85 et 4027/86, pour la période allant jusqu'au 1er août 1987, et 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87, pour la période suivante.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
65 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume-Uni et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1) Pour chacune des années 1985 à 1988 et pour l'année 1990, en ayant omis:
- de mettre en oeuvre des modalités particulières pour l'utilisation des quotas qui lui ont été attribués et de procéder aux inspections et aux autres contrôles prévus par les règlements communautaires pertinents,
- d'interdire provisoirement certaines pêches lorsque les quotas étaient épuisés,
- de prendre (en 1988 uniquement) des mesures suffisantes pour éviter des déclarations inexactes relatives aux mises à terre de maquereaux, et
- d'engager des poursuites pénales ou administratives à l'encontre des capitaines de bateaux commettant des infractions aux règlements ou à l'encontre de toute autre personne responsable de ces infractions,
le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche, 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2057/82 du Conseil, du 29 juin 1982, établissant certaines mesures de contrôle à l'égard des activités de pêche exercées par les bateaux des États membres, pour la période allant jusqu'au 1er août 1987, et 1er, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2241/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, établissant certaines mesures de contrôle à l'égard des activités de pêche pour la période suivante, ainsi que des articles 10, paragraphe 2, du règlement n° 2057/82, pour la période allant jusqu'au 1er août 1987, et 11, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 pour la période suivante, 9, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2241/87 et 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2057/82, tel que modifié par les règlements (CEE) nos 3723/85 du Conseil, du 20 décembre 1985, et 4027/86 du Conseil, du 18 décembre 1986, pour la période allant jusqu'au 1er août 1987, et 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87, pour la période suivante.
2) Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord est condamné aux dépens.