CELEX: 62006CJ0357
Směrnice 92/50/EHS
Veřejné zakázky na služby
Vnitrostátní právní předpisy omezující zadání zakázky na místní veřejné služby hospodářského významu na kapitálové společnosti
Slučitelnost

1       Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 26 směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci
postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (Úř. věst. L 209, s.1; Zvl. vyd. 06/01, s. 322), ve znění směrnice Komise
2001/78/ES ze dne 13. září 2001 (Úř. věst. L 285, s. 1; Zvl. vyd. 06/04, s. 94, dále jen „směrnice 92/50“), čl. 4 odst. 1
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek
na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, p. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132), článků 39 ES, 43 ES, 48 ES a 81 ES,
článku 9 směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (Úř. věst. L 194, s. 39; Zvl. vyd. 15/01, s. 23), ve
znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991 (Úř. věst. L 78, s. 32; Zvl. vyd. 15/02, s. 3, dále jen „směrnice 75/442“),
jakož i článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES ze dne 5. dubna 2006 o odpadech (Úř. věst. L 114, s. 9).
2       Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Frigerio Luigi & C. Snc (dále jen „Frigerio“), veřejnou obchodní společností
podle italského práva, a Comune di Triuggio ve věci zadání zakázky na správu služeb v oblasti udržování čistoty v obci.

Právní rámec

Právní úprava Společenství
3       Cílem směrnice 92/50 je koordinace postupů při zadávání veřejných zakázek na služby. Podle druhého bodu jejího odůvodnění
přispívá k postupnému zavedení vnitřního trhu, který je oblastí bez vnitřních hranic, kde je zajištěn volný pohyb zboží, osob,
služeb a kapitálu.
4       Šestý bod odůvodnění této směrnice zejména uvádí, že je třeba odstranit překážky volného pohybu služeb, a že tedy poskytovateli
služeb mohou být jak fyzické, tak právnické osoby.
5       Podle dvacátého bodu odůvodnění uvedené směrnice je pro zamezení praktik, které omezují hospodářskou soutěž jako takovou,
a zejména účast příslušníků jiných členských států na zakázkách, nezbytné zlepšit přístup poskytovatelů služeb k zadávání
zakázek.
6       Článek 26 směrnice 92/50 stanoví:
„1.      Nabídky mohou podávat skupiny poskytovatelů služeb. Od těchto skupin nelze vyžadovat, aby vytvořily zvláštní právní formu,
aby mohly podat nabídku; lze to však vyžadovat, pokud byla takové skupině zakázka zadána.
2.      Zájemci nebo uchazeči o veřejnou zakázku, kteří podle právních předpisů členského státu, v němž jsou usazeni, mají právo poskytovat
takové služby, nemohou být odmítnuti pouze proto, že podle právních předpisů členského státu, v němž se zakázka zadává, by
museli být buď fyzickou, nebo právnickou osobou.
3.      Na právnických osobách může být požadováno, aby ve své nabídce nebo v žádosti o účast uvedly jména a odbornou kvalifikaci
osob, které budou zodpovídat za provádění služeb.“
7       Směrnice 92/50 byla s výjimkou článku 41 zrušena s účinností od 31. ledna 2006 a nahrazena směrnicí 2004/18. Znění článku
26 směrnice 92/50 bylo v podstatě převzato do článku 4 směrnice 2004/18.

Vnitrostátní právní úprava
8       Legislativní nařízení č. 267 ze dne 18. srpna 2000, kterým se stanoví jednotné znění zákonů o organizaci místních orgánů (testo
unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) (běžný doplněk ke GURI č. 227 ze dne 28. září 2000), ve znění vládního
nařízení s mocí zákona č. 269 ze dne 30. září 2003 o naléhavých ustanoveních pro podporu rozvoje a nápravu stavu veřejných
financí (disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici) (běžný doplněk
ke GURI č. 229 ze dne 2. října 2003), které bylo po změně přeměněno v zákon zákonem č. 326 ze dne 24. listopadu 2003 (běžný
doplněk ke GURI č. 274, ze dne 25. listopadu 2003, dále jen „legislativní nařízení č. 267/2000“), upravuje zejména způsoby
zadávání zakázek týkajících se provozování místních veřejných služeb hospodářského významu. Článek 113 odst. 5 uvedeného legislativního
nařízení stanoví:
„Poskytování služeb se uskutečňuje v souladu s odvětvovou právní úpravou a právní úpravou Evropské unie, přičemž zakázky na
služby jsou zadávány:
a)      kapitálovým společnostem vybraným prostřednictvím nabídkového řízení;
b)      společnostem se smíšenou veřejnou a soukromou kapitálovou účastí, ve kterých je soukromý společník vybírán prostřednictvím
nabídkového řízení, které zaručuje soulad s vnitrostátními předpisy a předpisy Společenství v oblasti hospodářské soutěže
podle hlavních zásad přijatých příslušnými orgány ve specifických aktech nebo oběžnících;
c)      společnostem s výhradně veřejnou kapitálovou účastí za podmínky, že veřejnoprávní korporace, které vlastní základní kapitál,
vykonávají nad společností kontrolu obdobnou té, kterou vykonávají nad vlastními organizačními složkami, a že společnost uskutečňuje
většinu své činnosti s veřejnoprávní korporací nebo veřejnoprávními korporacemi, které ji kontrolují.“
9       Co se týče konkrétně odvětví odpadů, čl. 2 odst. 6 regionálního zákona regionu Lombardie č. 26 o právní úpravě místních služeb
obecného hospodářského významu [–] Normy v oblasti nakládání s odpady, energie, využití podzemních zdrojů a vodních zdrojů
(disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo
del sottosuolo e di risorse idriche) ze dne 12. prosince 2003 (běžný doplněk Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia
č. 51 ze dne 16. prosince 2003, dále jen „regionální zákon č. 26“) stanoví:
„Poskytování služeb je zadáváno kapitálovým společnostem vybraným prostřednictvím veřejných nabídkových řízení nebo řízení
slučitelných s vnitrostátní právní úpravou a právní úpravou Společenství v oblasti hospodářské soutěže; [...]“
10     Podle čl. 198 odst. 1 legislativního nařízení č. 152 o normách v oblasti životního prostředí (norme in materia ambiente) ze
dne 3. dubna 2006 (běžný doplněk ke GURI č. 88 ze dne 14. dubna 2006):
„[…] obce nadále spravují sběr komunálního odpadu a podobného odpadu, určeného k likvidaci, v monopolním režimu způsobem podle
čl. 113 odst. 5 legislativního nařízení [č. 267/2000].“

Skutkový rámec a předběžné otázky
11     Obecní rada Comune di Triuggio zadala rozhodnutím č. 53 ze dne 29. listopadu 2005 (dále jen „rozhodnutí č. 53“) správu služeb
v oblasti udržování čistoty na území obce na dobu pěti let od 1. července 2006 společnosti Azienda Servizi Multisettoriali
Lombarda – A.S.M.L. SpA (dále jen „ASML“).
12     Týmž rozhodnutím se uvedená rada zavázala získat balík akcií, který umožní obecní správě „stát se řádným společníkem, jakož
i restrukturalizovat a upravit, jak z hlediska organizačního tak z hlediska fungování, vztahy s [ASML] za účelem získání řídící
a kontrolní pravomoci [Comune di Triuggio] nad tímto podnikem obdobné pravomoci vykonávané nad vlastními organizačními složkami.“
13     Frigerio, která zajišťovala správu uvedených služeb od 1. ledna 1996 do 30. ledna 2006 v dočasném sdružení s jinou veřejnou
obchodní společností podle italského práva, podala k Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionální správní
soud regionu Lombardie) žalobu proti rozhodnutí č. 53. V rámci této žaloby poukazuje na to, že obecní rada Comune di Triuggio
nebyla oprávněna zadat dotčenou zakázku přímo, ale byla povinna provést nabídkové řízení v souladu s právními předpisy Společenství
použitelnými v oblasti veřejných zakázek a v souladu s čl. 113 odst. 5 legislativního nařízení č. 267/2000.
14     Comune di Triuggio, jakož i ASML navrhly zamítnutí této žaloby, ale rovněž incidenčně její prohlášení za nepřípustnou. V tomto
ohledu zejména tvrdí, že žaloba je nepřípustná z důvodu, že Frigerio nemá na podání žaloby legitimní zájem, jelikož tato společnost,
která je založena v právní formě osobní společnosti (veřejná obchodní společnost), nemůže usilovat o zadání sporné zakázky
vzhledem k tomu, že čl. 113 odst. 5 legislativního nařízení č. 267/2000 vyhrazuje zadání zakázky na místní veřejné služby,
jako je služba v oblasti udržování čistoty v obci, pouze kapitálovým společnostem.
15     Za těchto podmínek se Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru
následující předběžné otázky:
„1)      Vyjadřuje ustanovení čl. 4 odst. 1 směrnice [2004/18] nebo obdobné ustanovení čl. 26 odst. 2 směrnice [92/50] (je-li toto
posledně uvedené ustanovení použitelné), podle něhož zájemci nebo uchazeči o veřejnou zakázku, kteří podle právní úpravy členského
státu, v němž jsou usazeni, mají právo poskytovat dotčené služby, nemohou být odmítnuti pouze proto, že podle právní úpravy
členského státu, v němž se zakázka zadává, by museli být buď fyzickou, nebo právnickou osobou, základní zásadu práva Společenství,
která má přednost před formálním omezením stanoveným v čl. 113 odst. 5 legislativního nařízení č. 267/2000 a v čl. 2 odst. 6
a čl. 15 odst. 1 regionálního zákona [č. 26], a kterou tudíž lze použít tak, aby umožňovala účast v nabídkových řízeních i zájemcům,
kteří nemají formu kapitálové společnosti?
2)      V případě, že Soudní dvůr nebude považovat výše uvedenou právní úpravu za výraz základní zásady práva Společenství, je ustanovení
čl. 4 odst. 1 směrnice [2004/18] nebo obdobné ustanovení čl. 26 odst. 2 směrnice [92/50] (je-li toto posledně uvedené ustanovení
použitelné) implicitním důsledkem zásady hospodářské soutěže, ve spojení se zásadami správní transparentnosti a zákazu diskriminace
na základě státní příslušnosti, nebo ,zásadou odvozenou‘ od těchto zásad, a je tudíž jako takové přímo použitelné a nadřazené
vnitrostátním právním předpisům, které s ním případně nejsou v souladu, přijatým členskými státy za účelem právní úpravy veřejných
zakázek na práce, které nespadají do oblasti přímé použitelnosti práva Společenství?
3)      Jsou ustanovení čl. 113 odst. 5 legislativního nařízení č. 267/2000, jakož i ustanovení čl. 2 odst. 6 a čl. 15 odst. 1 regionálního
zákona [č. 26] v souladu se zásadami Společenství vyplývajícími z článku 39 [ES] (zásada volného pohybu pracovníků ve Společenství),
článku 43 [ES] (svoboda usazování), článku 48 [ES] a 81 [ES] (dohody omezující hospodářskou soutěž) […], a, v případě, že
je shledán rozpor, je tedy použitelnost uvedených vnitrostátních ustanovení vyloučena, neboť jsou v rozporu s ustanoveními
Společenství, která jsou přímo použitelná a nadřazená vnitrostátním právním předpisům?
4)      Je ustanovení čl. 113 odst. 5 legislativního nařízení č. 267/2000, jakož i ustanovení čl. 2 odst. 6 a čl. 15 odst. 1 regionálního
zákona [č. 26] v souladu s ustanovením čl. 9 odst. 1 směrnice [75/442] nebo s obdobným ustanovením čl. 7 odst. 2 směrnice
[2006/12] (je-li toto posledně uvedené ustanovení použitelné), která stanoví, že ,?…? každá organizace nebo podnik, který
provádí operace uvedené v příloze II A [směrnice 75/442], [musí] získat povolení od příslušného orgánu podle článku 6 [této
směrnice]‘, respektive že ,plány uvedené v odstavci 1 [směrnice 2006/12] (nakládání s odpady) mohou například zahrnovat: a)
fyzické nebo právnické osoby zmocněné k nakládání s odpady […]‘?“

K předběžným otázkám

K první a druhé otázce
16     Úvodem je třeba poukázat na to, že podle ustálené judikatury v rámci řízení upraveného v článku 234 ES, založeného na jasné
dělbě činností mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem, spadá posouzení skutkových okolností věci do pravomoci vnitrostátního
soudu (viz zejména rozsudky ze dne 16. července 1998, Dumon a Froment, C‑235/95, Recueil, s. I‑4531, bod 25; ze dne 11. července
2006, Chacón Navas, C‑13/05, Sb. rozh. s. I‑6467, bod 32, a ze dne 8. listopadu 2007, ING. AUER, C‑251/06, Sb. rozh. s. I‑0000,
bod 19).
17     V tomto ohledu z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, a zejména z první a druhé otázky vyplývá, že předkládající soud
vychází z předpokladu, že na zakázku dotčenou v původním řízení se vztahuje jedna ze směrnic Společenství o veřejných zakázkách
na služby, a to buď směrnice 92/50, nebo směrnice 2004/18. Tento předpoklad je mimoto posílen skutečnostmi předloženými Soudnímu
dvoru, jako je rozhodnutí č. 53, jehož znění je připojeno k vyjádření Frigerio a z něhož vyplývá, že hodnota zakázky dotčené
v původním řízení překračuje prahovou hodnotu uvedených směrnic. Mimoto z vyjádření předložených během jednání vyplývá, že
protiplnění uvedené zakázky pochází od Comune di Triuggio, takže nemůže být kvalifikována jako koncese na služby.
18     Za těchto podmínek a s ohledem na skutečnost, že uvedené rozhodnutí je ze dne 29. listopadu 2005, je třeba konstatovat, že
na skutkové okolnosti věci v původním řízení se
ratione materiae
a
ratione temporis
použije směrnice 92/50.
19     Je tedy důvodné přeformulovat první a druhou otázku, které je třeba přezkoumat společně, v tom smyslu, že předkládající soud
se táže, zda čl. 26 odst. 2 směrnice 92/50 brání takovým vnitrostátním předpisům, jaké jsou dotčeny v původním řízení, které
omezují podání nabídek při zadávání veřejné zakázky na služby na zúčastněné mající právní formu kapitálové společnosti. Podpůrně
se uvedený soud táže na důsledky případné kladné odpovědi na výklad a použití vnitrostátního práva.
20     Podle čl. 26 odst. 2 směrnice 92/50 nemohou veřejní zadavatelé odmítnout zájemce nebo uchazeče o veřejnou zakázku, kteří podle
právních předpisů členského státu, v němž jsou usazeni, mají právo poskytovat danou službu, pouze proto, že podle právních
předpisů členského státu, v němž se zakázka zadává, by museli být buď fyzickou, nebo právnickou osobou.
21     Z tohoto ustanovení vyplývá, že veřejní zadavatelé nemohou vyloučit ani zájemce nebo uchazeče o veřejnou zakázku, kteří podle
právních předpisů příslušného členského státu mají právo poskytovat dotčenou službu, z nabídkového řízení pouze proto, že
jejich právní forma neodpovídá specifické kategorii právnických osob.
22     Z toho vyplývá, že uvedené ustanovení brání jakékoliv vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje zájemce nebo uchazeče o veřejnou
zakázku, kteří podle právních předpisů příslušného členského státu mají právo poskytovat dotčenou službu, ze zadávání veřejných
zakázek na služby, jejichž hodnota překračuje prahovou hodnotu směrnice 92/50, pouze proto, že tito zájemci nebo uchazeči
nemají právní formu odpovídající určité kategorii právnických osob.
23     V důsledku toho takové vnitrostátní právní předpisy, jaké jsou dotčeny v původním řízení, které omezují zadání zakázek na
místní veřejné služby hospodářského významu, jejichž hodnota překračuje prahovou hodnotu směrnice 92/50, na kapitálové společnosti,
nejsou v souladu s čl. 26 odst. 2 této směrnice.
24     Co se týče skutkového základu sporu v původním řízení, ze spisu vyplývá, že Frigerio podala žalobu v původním řízení jako
vedoucí společnost dočasné skupiny podniků, která zajišťovala správu v oblasti udržování čistoty v Comune di Triuggio mezi
1. lednem 1996 a 30. červnem 2006.
25     V tomto ohledu je třeba upřesnit, že z čl. 26 odst. 1 směrnice 92/50 rovněž vyplývá, že veřejní zadavatelé nemohou vyžadovat
za účelem podání nabídky přeměnu skupiny poskytovatelů služeb do zvláštní právní formy.
26     Před Soudním dvorem nadto nebylo popřeno, že podle italských právních předpisů byla Frigerio oprávněna poskytovat služby v oblasti
udržování čistoty v obci ve své právní formě, totiž jako veřejná obchodní společnost. V tomto ohledu předkládající soud zejména
uvádí, že Frigerio je zapsána v evidenci osob oprávněných k výkonu činností v oblasti odpadů.
27     Jak bylo uvedeno v bodě 19 tohoto rozsudku, předkládající soud se rovněž podpůrně táže na důsledky prohlášení neslučitelnosti
takových vnitrostátních právních předpisů, jaké jsou dotčené v původním řízení, se směrnicí 92/50.
28     V tomto ohledu stačí připomenout, že podle ustálené judikatury je vnitrostátní soud povinen, za plného využití posuzovací
pravomoci přiznané mu jeho vnitrostátním právem, vykládat a uplatňovat ustanovení vnitrostátního práva v souladu s požadavky
práva Společenství. Není-li takový konformní výklad možný, má vnitrostátní soud povinnost použít v plném rozsahu právo Společenství
a chránit práva, která právo Společenství přiznává jednotlivcům, s tím, že v případě potřeby neuplatní žádné ustanovení vnitrostátního
práva, které by bylo v rozporu s právem Společenství (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 4. února 1988, Murphy a další, 157/86,
Recueil, s. 673, bod 11, jakož i ze dne 11. ledna 2007, ITC, C‑208/05, Sb. rozh. s. I‑181, body 68 a 69).
29     S ohledem na předcházející je třeba na první a druhou otázku odpovědět tak, že čl. 26 odst. 1 a 2 směrnice 92/50 brání takovým
vnitrostátním předpisům, jaké jsou dotčeny v původním řízení, které zabraňují zájemcům nebo uchazečům o veřejnou zakázku,
kteří podle právních předpisů příslušného členského státu mají právo poskytovat dotčenou službu, včetně těch, kteří jsou tvořeni
skupinou poskytovatelů služeb, podávat nabídky při zadávání veřejných zakázek na služby, jejichž hodnota překračuje prahovou
hodnotu směrnice 92/50, pouze proto, že tito zájemci nebo uchazeči nemají právní formu odpovídající určité kategorii právnických
osob, totiž kategorii kapitálových společností. Vnitrostátnímu soudu přísluší, za plného využití posuzovací pravomoci přiznané
mu vnitrostátním právem, vykládat a uplatňovat ustanovení vnitrostátního práva v souladu s požadavky práva Společenství, a pokud
takový konformní výklad není možný, neuplatnit žádné ustanovení vnitrostátního práva, které by bylo v rozporu s těmito požadavky.

Ke třetí a čtvrté otázce
30     Podstatou třetí a čtvrté otázky předkládajícího soudu je soulad takových vnitrostátních právních předpisů, jaké jsou dotčené
v původním řízení, s články 39 ES, 43 ES, 48 ES a 81 ES, jakož i se směrnicí 75/442 a směrnicí 2006/12.
31     Jelikož, jak vyplývá z bodu 18 tohoto rozsudku, skutkové okolnosti věci v původním řízení spadají do působnosti směrnice 92/50
a výklad této směrnice poskytuje nezbytné skutečnosti umožňující předkládajícímu soudu rozhodnout o věci, jenž mu byla předložena,
přezkum výše uvedených předpisů Společenství by měl čistě hypotetický význam. V důsledku toho v souladu s ustálenou judikaturou
není důvodné na třetí a čtvrtou otázku odpovídat (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 22. listopadu 2005, Mangold, C‑144/04,
Sb. rozh. s. I‑9981, body 36 a 37, jakož i ze dne 4. července 2006, Adeneler a další, C‑212/04, Sb. rozh. s. I‑6057, body
42 a 43).

K nákladům řízení
32     Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu
před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření
Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Článek 26 odst. 1 a 2 směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na
služby, ve znění směrnice Komise 2001/78/ES ze dne 13. září 2001, brání takovým vnitrostátním předpisům, jaké jsou dotčeny
v původním řízení, které zabraňují zájemcům nebo uchazečům o veřejnou zakázku, kteří podle právních předpisů příslušného členského
státu mají právo poskytovat dotčenou službu, včetně těch, kteří jsou tvořeni skupinou poskytovatelů služeb, podávat nabídky
při zadávání veřejných zakázek na služby, jejichž hodnota překračuje prahovou hodnotu směrnice 92/50, pouze proto, že tito
zájemci nebo uchazeči nemají právní formu odpovídající určité kategorii právnických osob, totiž kategorii kapitálových společností.
Vnitrostátnímu soudu přísluší, za plného využití posuzovací pravomoci přiznané mu vnitrostátním právem, vykládat a uplatňovat
ustanovení vnitrostátního práva v souladu s požadavky práva Společenství, a pokud takový konformní výklad není možný, neuplatnit
žádné ustanovení vnitrostátního práva, které by bylo v rozporu s těmito požadavky.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: italština.