CELEX: 62000CJ0298
Pourvoi
Aides d'État
Transport de marchandises par route
Incidence sur les échanges entre les États membres et distorsion de concurrence
Aides existantes ou aides nouvelles
Principes de proportionnalité et de protection de la confiance légitime
Motivation

Par requête déposée au greffe de la Cour le 3 août 2000, la République italienne a, en vertu de l’article 49 du statut CE
de la Cour de justice, formé un pourvoi contre l’arrêt du Tribunal de première instance du 15 juin 2000, Alzetta e.a./Commission
(T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 à T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 à T‑6/98 et T‑23/98, Rec. p. II‑2319, ci‑après
l’«arrêt attaqué»), par lequel celui‑ci a rejeté partiellement le recours tendant à l’annulation partielle de la décision
98/182/CE de la Commission, du 30 juillet 1997, concernant les aides octroyées par la région Frioul‑Vénétie Julienne (Italie)
aux entreprises de transport routier de marchandises de la région (JO 1998, L 66, p. 18, ci‑après la «décision attaquée»).
Le cadre juridique et le contexte factuel
Le cadre juridique
Le cadre juridique du litige a été exposé par l’arrêt attaqué dans les termes suivants:
«2
Les dispositions générales relatives aux aides d’État énoncées par les articles 92 du traité CE (devenu, après modification,
article 87 CE) et 93 et 94 du traité CE (devenus articles 88 CE et 89 CE) s’appliquent dans le domaine des transports, sous
réserve de l’application des dispositions spéciales de l’article 77 du traité CE (devenu article 73 CE) déclarant compatibles
avec le traité des aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports ou qui correspondent au remboursement
de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public.
Le règlement (CEE) n° 1107/70 du Conseil, du 4 juin 1970, relatif aux aides accordées dans le domaine des transports par chemin
de fer, par route et par voie navigable (JO L 130, p. 1), modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 543/97 du Conseil,
du 17 mars 1997 (JO L 84, p. 6), qui se fonde sur l’article 75 du traité CE (devenu, après modification, article 71 CE) et
les articles 77 et 94 du traité, confirme, en son article 2, que les articles 92 à 94 du traité sont applicables dans le domaine
concerné et énonce par ailleurs certaines règles particulières relatives aux aides visées pour autant que ces dernières sont
spécifiques à l’activité de ce secteur. Il précise ainsi les cas et les conditions dans lesquels les États membres ont la
faculté de prendre des mesures de coordination ou d’imposer des servitudes inhérentes à la notion de service public comportant
l’octroi d’aides d’État au titre de l’article 77 du traité.
En matière de coordination des transports, l’article 3, paragraphe 1, sous d), du règlement n° 1107/70 autorise, jusqu’à l’entrée
en vigueur des réglementations communautaires relatives à l’accès au marché des transports, les aides accordées à titre exceptionnel
et temporaire afin d’éliminer, dans le cadre d’un plan d’assainissement, une surcapacité entraînant de graves difficultés
structurelles et de contribuer ainsi à mieux répondre aux besoins du marché des transports.
Dans le cadre de l’instauration d’une politique commune des transports, le marché des transports internationaux de marchandises
par route a été partiellement libéralisé, dans la Communauté, par l’instauration, en 1969, d’un régime de contingentement
par le règlement (CEE) n° 1018/68 du Conseil, du 19 juillet 1968, relatif à la constitution d’un contingent communautaire
pour les transports de marchandises par route effectués entre États membres (JO L 175, p. 13). En 1991 et 1992, par exemple,
le contingent communautaire comprenait, respectivement, 47 094 et 65 936 autorisations, réparties entre les différents États
membres selon une clé déterminée. La République italienne s’est ainsi vu attribuer 5 550 autorisations en 1991 et 7 770 en
1992. Les autorisations communautaires habilitaient leurs titulaires à effectuer des transports entre États membres pour une
durée d’un an. Ce régime a été maintenu en vigueur jusqu’au 1
er
janvier 1993, date de la libéralisation complète de cette activité par le règlement (CEE) n° 881/92 du Conseil, du 26 mars
1992, concernant l’accès au marché des transports de marchandises par route dans la Communauté exécutés au départ ou à destination
du territoire d’un État membre, ou traversant le territoire d’un ou de plusieurs États membres (JO L 95, p. 1).
En ce qui concerne le marché des transports de marchandises à l’intérieur d’un État membre, le règlement (CEE) n° 4059/89
du Conseil, du 21 décembre 1989, fixant les conditions de l’admission de transporteurs non‑résidents aux transports nationaux
de marchandises par route dans un État membre (JO L 390, p. 3), a soumis, à partir du 1
er
juillet 1990, le cabotage, c’est‑à‑dire le transport de marchandises à l’intérieur d’un État membre par un transporteur établi
dans un autre État membre, à un régime transitoire sous la forme d’un contingent communautaire à ouverture progressive. Le
contingent initial total comprenait 15 000 autorisations de cabotage d’une durée de deux mois, réparties entre les États membres
selon une clé déterminée. Dans ce cadre, 1 767 autorisations ont été attribuées à la République italienne. Le règlement (CEE)
n° 3118/93 du Conseil, du 25 octobre 1993, fixant les conditions de l’admission de transporteurs non‑résidents aux transports
nationaux de marchandises par route dans un État membre (JO L 279, p. 1), a prévu le maintien de ce régime transitoire, sous
la forme d’un contingent communautaire total initial de 30 000 autorisations (dont 3 520 pour la République italienne) qui
augmentait de 30 % par an, jusqu’à l’instauration définitive de la libéralisation complète des activités de cabotage à partir
du 1
er
juillet 1998.»
Le contexte factuel
Les éléments relatés dans ce point ressortent des constatations de fait effectuées par le Tribunal dans l’arrêt attaqué dans
les termes suivants:
«7
La legge regionale n° 28 de la Région Frioul‑Vénétie Julienne, du 18 mai 1981, relative à des interventions pour la promotion
et le développement des transports intéressant la région Frioul‑Vénétie Julienne, ainsi que du transport routier de marchandises
pour le compte d’autrui (ci‑après la ‘loi n° 28/1981’) prévoyait, en ses articles 4, 7 et 8, certaines mesures d’aides en
faveur des entreprises de transport pour le compte d’autrui établies sur le territoire de la région.
Le régime instauré par cette loi a été remplacé par la legge regionale n° 4, du 7 janvier 1985, relative à des interventions
pour la promotion et le développement des transports intéressant la région Frioul‑Vénétie Julienne, ainsi que du transport
routier de marchandises pour le compte d’autrui ([…] ci‑après la ‘loi n° 4/1985’). La loi n° 4/1985 instaurait, en ses articles
4 à 6, un régime d’aides régionales pour l’essentiel identique à celui mis en place par la loi n° 28/1981.
Ces lois prévoyaient trois mesures en faveur des entreprises de transport routier pour le compte d’autrui établies sur le
territoire de la Région Frioul‑Vénétie Julienne:
a)
le financement annuel, pendant une période maximale de dix ans, à concurrence de 60 % (pour les entreprises individuelles)
et de 70 % (pour les coopératives et les groupements) du taux de référence fixé par décret ministériel, des intérêts des emprunts
contractés en vue (articles 4 des lois n
os
28/1981 et 4/1985):
–
de la réalisation d’infrastructures de l’entreprise (construction, achat, agrandissement, achèvement et modernisation des
locaux nécessaires à l’activité de l’entreprise, y compris ceux destinés à l’entreposage, au stockage et à la manipulation
des marchandises);
–
de l’achat, du développement et du renouvellement des équipements fixes et mobiles, ainsi que des moyens de transport internes
et routiers;
b)
le financement du coût des opérations de crédit‑bail d’une durée de trois ou cinq ans relatives à des véhicules, remorques
et semi‑remorques de première main et leurs carrosseries interchangeables, adaptés à l’activité de transport routier de marchandises,
ainsi qu’aux installations, machines et équipements pour l’utilisation, l’entretien et la réparation des véhicules et pour
la manutention des marchandises, à concurrence de 25 % (pour les entreprises individuelles) et de 30 % (pour les coopératives
et les groupements) du prix d’achat des biens. Cette aide, prévue par les articles 7 de la loi n° 28/1981 et 5 de la loi n° 4/1985,
a été réduite, pour tous les bénéficiaires, à 20 % puis à 15 % du prix d’achat par des lois régionales postérieures;
c)
le financement annuel, en faveur des groupements et des autres formes associatives, à concurrence de 50 %, des investissements
destinés à la construction ou à l’achat d’installations et d’équipements nécessaires à la poursuite de l’objet du groupement
ou de l’association, ou destinés à contribuer à la gestion et au développement des services communs de garage, d’entretien
et de réparation des véhicules, et des installations et équipements qui y sont liés (article 8 de la loi n° 28/1981 et article
6 de la loi n° 4/1985).
[…] le montant des crédits prévus pour les aides visées à l’article 4 de la loi n° 4/1985, pour la période comprise entre
1985 et 1995, se serait élevé à 13 000 millions de ITL (6,7 millions d’euros) et les demandes retenues auraient été au nombre
de 155. En moyenne, le niveau des aides versées aurait été compris entre 13 et 26 % des coûts et des intérêts des emprunts.
Le montant prévu pour la période comprise entre 1981 et 1985 aurait atteint 930 millions de ITL (0,4 million d’euros) et 14
demandes auraient été retenues durant cette période (point II de la décision attaquée).
[…] les crédits prévus pour les aides visées à l’article 5 de la loi n° 4/1985 auraient atteint 23 300 millions de ITL (11,8
millions d’euros) durant la période comprise entre 1985 et 1995, et 1 691 demandes auraient été retenues pour un financement
moyen de l’ordre de 19 %, durant cette période. En 1993, 83 demandes auraient été accueillies et le niveau de l’aide aurait
été de 10 %. De 1981 à 1985, 305 demandes auraient été retenues et 5 790 millions de ITL (2,9 millions d’euros) d’aides auraient
été versés (point II de la décision attaquée).
D’après les informations communiquées à la Commission [des Communautés européennes] par le gouvernement italien à la suite
de l’ouverture de la procédure administrative, les aides octroyées en application de l’article 6 de la loi n° 4/1985 étaient
destinées à des investissements dans le secteur du transport combiné (point II, septième alinéa, de la décision attaquée).
Il ressort de la décision attaquée (point VIII, septième alinéa) que ces aides représentaient 10 à 15 % du montant total des
aides allouées.
[…]
Par lettre du 14 février 1997, la Commission a informé le gouvernement italien de sa décision d’ouvrir la procédure prévue
à l’article 93, paragraphe 2, du traité à l’encontre du régime d’aides en faveur des entreprises de transport routier de marchandises
pour le compte d’autrui, institué par les lois n
os
4/1985 et 28/1981 (JO 1997, C 98, p. 16). Elle invitait les autorités italiennes et les tiers intéressés à présenter leurs
observations et à fournir tous les documents, informations et données nécessaires pour examiner la compatibilité des aides
en cause avec le marché commun. La Commission a reçu les observations du gouvernement italien le 3 avril 1997 […].
Le 30 juillet 1997, la Commission a clos la procédure, en adoptant la décision attaquée. […]»
Le point VI des motifs de la décision attaquée précise que, puisque les aides en cause visent à améliorer la position concurrentielle
des entreprises de transport routier de marchandises pour le compte d’autrui établies dans la Région Frioul‑Vénétie Julienne
(ci‑après la «région»), en réduisant les coûts normaux de leur activité, lesquels continueraient à être supportés par les
entreprises concurrentes en dehors de cette région, elles profitaient dès lors à celles‑ci et à ce secteur particulier, ce
qui était susceptible de produire une distorsion de concurrence.
Tout d’abord, la Commission fait une distinction, au point VII, troisième à onzième alinéa, des motifs de la décision attaquée,
entre le marché du transport routier de marchandises au niveau local, régional et national, d’une part, et celui du transport
routier international de marchandises, d’autre part. Elle rappelle que, jusqu’à l’entrée en vigueur du règlement n° 4059/89,
le 1
er
juillet 1990, le premier marché n’était pas ouvert à la concurrence communautaire. En conséquence, les aides accordées avant
cette date aux entreprises de transport opérant exclusivement au niveau local, régional ou national ne pouvaient pas affecter
les échanges intracommunautaires et ne constituaient donc pas des aides d’État au sens de l’article 92, paragraphe 1, du traité.
En revanche, les aides accordées auxdites entreprises après cette date seraient des aides d’État au sens de cette disposition,
en ce qu’elles auraient été susceptibles d’affecter les échanges entre les États membres.
Quant au marché du transport international de marchandises par route, la Commission indique, au point III, quatrième alinéa,
des motifs de la décision attaquée, qu’il a été ouvert à la concurrence intracommunautaire à partir de 1969, date d’entrée
en vigueur du règlement n° 1018/68. Elle en déduit, au point VII, dernier alinéa, desdits motifs, que les aides prévues par
les lois n
os
28/1981 et 4/1985 renforçaient la position financière et, partant, les possibilités d’action des entreprises de transport
routier de marchandises pour le compte d’autrui de la région par rapport à celles de leurs concurrents depuis 1969, pour les
entreprises faisant du transport international, et pouvaient, de ce fait, avoir une incidence sur les échanges entre les États
membres. Lesdites aides constituent donc des aides d’État au sens de l’article 92, paragraphe 1, du traité et le caractère
local ou limité de la concurrence des transporteurs régionaux ne saurait exclure l’application de celui‑ci.
Examinant ensuite, au point VIII, neuvième alinéa, des motifs de la décision attaquée, si les aides ainsi qualifiées d’aides
d’État sont susceptibles de bénéficier d’une dérogation, la Commission considère que les aides octroyées en application de
l’article 6 de la loi n° 4/1985 pour le financement de matériel destiné au secteur du transport combiné peuvent bénéficier
de l’exemption prévue à l’article 3, paragraphe 1, sous e), du règlement nº 1107/70. Aucune des autres dérogations prévues
par celui‑ci ou par le traité n’aurait été applicable aux autres aides accordées par la région.
Enfin, au point VIII, dernier alinéa, des motifs de la décision attaquée, il est précisé que l’aide octroyée en vertu des
lois n
os
28/1981 et 4/1985 aux entreprises de transport routier de marchandises de la région faisant du transport local, régional ou
national à partir du 1
er
juillet 1990, ainsi qu’à celles faisant du transport international, n’est pas compatible avec le marché commun au sens de
l’article 92 du traité. La Commission en conclut, au point IX desdits motifs, que, le gouvernement italien ayant mis en œuvre
le régime d’aides en cause sans avoir rempli l’obligation de notification, celui‑ci doit être considéré comme illégal et la
récupération desdites aides est nécessaire en vue de rétablir les conditions de concurrence équitables existant avant l’octroi
de telles aides.
Le dispositif de la décision attaquée est libellé comme suit:
«Article premier
Les subventions octroyées au titre des lois n° 28/81 et n° 4/85 de la région Frioul‑Vénétie Julienne (ci‑après dénommées ‘subventions’)
jusqu’au 1
er
juillet 1990 aux entreprises faisant exclusivement du transport local, régional ou national ne constituent pas des aides
d’État au sens de l’article 92, paragraphe 1, du traité.
Article 2
Les subventions non couvertes par l’article 1
er
de la présente décision constituent des aides au sens de l’article 92, paragraphe 1, du traité et sont illégales car elles
ont été mises en œuvre en violation de l’article 93, paragraphe 3, du traité.
Article 3
Les subventions destinées au financement de matériels spécifiquement adaptés au transport combiné et utilisés seulement en
transport combiné constituent des aides d’État au sens de l’article 92, paragraphe 1, du traité, mais sont compatibles avec
le marché commun en vertu de l’article 3, paragraphe 1, sous e), du règlement (CEE) n° 1107/70.
Article 4
Les subventions octroyées à partir du 1
er
juillet 1990 aux entreprises faisant du transport local, régional ou national et à celles faisant du transport international
sont incompatibles avec le marché commun car elles ne remplissent aucune des conditions requises pour les dérogations prévues
à l’article 92, paragraphes 2 et 3, du traité, ni les conditions prévues par le règlement (CEE) n° 1107/70.
Article 5
L’Italie supprime et récupère l’aide visée à l’article 4. L’aide est remboursée selon les dispositions de droit interne, majorée
des intérêts calculés en appliquant les taux de référence utilisés pour l’évaluation des régimes d’aides régionaux, qui courent
à compter du jour où l’aide a été versée jusqu’à la date du remboursement effectif.
[…]
Article 7
La République italienne est destinataire de la présente décision.»
À la suite de l’adoption de la décision attaquée, la région, qui avait suspendu l’allocation des aides en cause à partir du
er
janvier 1996, a abrogé le régime d’aides prévu par la loi n° 4/1985 et a pris les mesures nécessaires à la récupération des
aides déjà versées.
La procédure, les conclusions et moyens devant le Tribunal ainsi que l’arrêt attaqué
C’est dans ces circonstances que, par requêtes déposées au greffe du Tribunal les 2 décembre 1997 (T‑298/97), 11 décembre
1997 (T‑312/97 et T‑313/97), 16 décembre 1997 (T‑315/97), 19 décembre 1997 (T‑600/97 à T‑607/97), 2 janvier 1998 (T‑1/98),
5 janvier 1998 (T‑3/98 à T‑6/98) et 26 janvier 1998 (T‑23/98), certaines des entreprises bénéficiaires des aides en cause
ont introduit un recours tendant à l’annulation partielle de la décision attaquée.
Par ordonnance du président de la quatrième chambre élargie du 29 septembre 1998, la République italienne a été admise à intervenir
au soutien des entreprises demanderesses en première instance (ci‑après les «requérantes»).
La République italienne a, en outre, par requête déposée au greffe de la Cour le 28 octobre 1997, introduit un recours, enregistré
sous le numéro C‑372/97, tendant à obtenir, à titre principal, l’annulation partielle de la décision attaquée et, à titre
subsidiaire, l’annulation de celle‑ci en tant seulement que, à son article 5, elle impose audit État membre de récupérer les
aides accordées à partir du 1
er
juillet 1990. Cette procédure a été suspendue, par ordonnance de la Cour du 24 novembre 1998, jusqu’au prononcé de l’arrêt
attaqué.
Par leurs recours devant le Tribunal, les requérantes concluaient, à titre principal, à l’annulation partielle de la décision
attaquée et, à titre subsidiaire, à l’annulation de celle‑ci en tant seulement que, à son article 5, elle impose à la République
italienne de récupérer les aides accordées à partir du 1
er
juillet 1990, majorées des intérêts. À l’appui de leurs conclusions, elles invoquaient en substance quatre moyens d’annulation.
Le premier moyen d’annulation invoqué était pris d’une violation de l’article 92, paragraphe 1, du traité. Les requérantes
soutenaient que la Commission avait commis une erreur de droit en s’étant bornée à évoquer la simple possibilité que les échanges
entre les États membres soient affectés et en ne démontrant pas l’existence d’une menace réelle et concrète de distorsion
de concurrence. En l’espèce, étant donné que les aides en cause étaient d’un montant modeste, que leurs bénéficiaires exerçaient
des activités surtout régionales et qu’elles avaient une fonction compensatoire, lesdites aides n’auraient pas été susceptibles
d’affecter les échanges entre les États membres ni d’altérer la concurrence. En outre, les requérantes reprochaient à la décision
attaquée un défaut de motivation.
Le Tribunal a rejeté ce premier moyen en retenant la motivation explicitée aux points 76 à 106 de l’arrêt attaqué. Il ressort,
notamment, de celle‑ci que, d’une part, la Commission n’était pas tenue d’établir l’existence d’une incidence réelle des aides
en cause sur les échanges entre les États membres et la concurrence et que, d’autre part, ni le montant prétendument minime
de ces aides ni la taille relativement modeste des entreprises bénéficiaires non plus que le fait que celles‑ci exercent leur
activité au niveau local ne permettaient de conclure à l’absence d’incidence desdites aides sur le marché et les échanges
intracommunautaires. En outre, le grief relatif à l’insuffisance de motivation de la décision attaquée a également été rejeté
par le Tribunal, au motif que, dans celle‑ci, la Commission avait indiqué de manière succincte mais claire les raisons pour
lesquelles lesdites aides étaient de nature à affecter les échanges entre les États membres et à fausser la concurrence.
Le deuxième moyen d’annulation invoqué par les requérantes était tiré, d’une part, d’une violation par la Commission des articles
92, paragraphe 3, sous a) et c), du traité et 3, paragraphe 1, sous d), du règlement n° 1107/70, en ce qui concerne l’interprétation
des dispositions dérogatoires prévues à ces articles, et, d’autre part, d’un défaut de motivation de la décision attaquée
à cet égard.
Le Tribunal a rejeté ce deuxième moyen en considérant, aux points 124 à 135 de l’arrêt attaqué, que la décision attaquée ne
saurait être considérée comme entachée d’erreur de droit sur ce point ni, au demeurant, de défaut de motivation.
Le troisième moyen d’annulation invoqué par les requérantes consistait à soutenir que, dès lors que les aides en cause avaient
été instituées par des lois antérieures à la libéralisation du secteur des transports, elles ne devaient pas être qualifiées
d’aides nouvelles, mais devaient être considérées comme des aides existantes.
Le Tribunal a accueilli ce moyen, uniquement en ce qu’il se rapporte aux aides allouées aux entreprises effectuant exclusivement
du transport local, régional ou national et l’a rejeté pour ce qui concerne celles qui opèrent dans le secteur du transport
international de marchandises par route. Les motifs sur lesquels le Tribunal a fondé son raisonnement sont les suivants:
«142
Selon une jurisprudence bien établie, constituent des aides existantes les aides instituées avant l’entrée en vigueur du traité
ou l’adhésion de l’État membre concerné aux Communautés européennes et celles qui ont été mises régulièrement à exécution
dans les conditions prévues par l’article 93, paragraphe 3, du traité (arrêts de la Cour [du 15 mars 1994,] Banco Exterior
de España, [C‑387/92, Rec. p. I‑877], point 19, et du 17 juin 1999, Piaggio, C‑295/97, Rec. p. I‑3735, point 48).
De même, un régime d’aides institué dans un marché initialement fermé à la concurrence doit être considéré, lors de la libéralisation
de ce marché, comme un régime d’aides existant, dans la mesure où il ne relevait pas, au moment de son institution, du champ
d’application de l’article 92, paragraphe 1, du traité, uniquement applicable dans les secteurs ouverts à la concurrence,
eu égard aux conditions énoncées par ce texte, relatives à l’affectation des échanges entre les États membres et aux répercussions
sur la concurrence.
[…]
En l’espèce, le secteur du transport international de marchandises par route ayant été ouvert à la concurrence par le règlement
n° 1018/68 à partir de 1969, les régimes d’aides en cause, institués en 1981 et en 1985, relevaient lors de leur instauration
du champ d’application de l’article 92, paragraphe 1, du traité et devaient, de ce fait, être considérés comme des régimes
d’aides nouveaux soumis, à ce titre, à l’obligation de notification prévue par l’article 93, paragraphe 3, du traité.
À l’inverse, dans la mesure où le marché du cabotage n’a été libéralisé par le règlement n° 4059/89 qu’à partir du 1
er
juillet 1990, les régimes d’aides en cause ne relevaient pas, lors de leur institution en 1981 et en 1985, en ce qui concerne
les aides allouées dans le secteur du transport local, régional ou national, du champ d’application de l’article 92, paragraphe
1, du traité.
Il s’ensuit que les aides versées à des entreprises effectuant exclusivement un tel type de transport doivent être qualifiées
d’aides existantes et ne peuvent faire l’objet, le cas échéant, que d’une décision d’incompatibilité produisant des effets
pour l’avenir.
En effet, en vertu des dispositions de l’article 93, paragraphes 1 et 2, du traité et conformément au principe de la sécurité
juridique, dans le cadre de son contrôle permanent des aides existantes, la Commission est uniquement habilitée à imposer
la suppression ou la modification de telles aides dans le délai qu’elle détermine. Celles‑ci peuvent donc être régulièrement
exécutées tant que la Commission n’a pas constaté leur incompatibilité (arrêts de la Cour du 30 juin 1992, Italie/Commission,
C‑47/91, Rec. p. I‑4145, points 23 et 25, et Banco Exterior de España, précité, point 20).
[…]
La décision attaquée doit, dès lors, être annulée en ce qu’elle déclare illégales, en son article 2, les aides versées à partir
du 1
er
juillet 1990 aux entreprises effectuant exclusivement du transport local, régional ou national, et impose, en son article
5, leur récupération.»
Le quatrième moyen d’annulation invoqué par les requérantes était tiré de ce que l’article 4 de la décision attaquée, auquel
renvoie l’article 5 de celle‑ci, prévoyant la récupération des aides incompatibles avec le traité, constate sans équivoque
l’incompatibilité avec le marché commun des aides versées à partir du 1
er
juillet 1990, date qui ne s’applique pas seulement aux aides versées aux entreprises effectuant exclusivement du transport
local, régional ou national, mais également à celles effectuant du transport international de marchandises par route. Il est
ainsi reproché à la Commission d’avoir méconnu tant les principes de proportionnalité et de protection de la confiance légitime
que l’obligation de motivation en ce qui concerne la récupération des aides.
Le Tribunal a également rejeté ce moyen en retenant la motivation exposée aux points 162 à 177 de l’arrêt attaqué, qui est
fondée sur la considération selon laquelle l’article 4 de la décision attaquée doit être interprété comme visant les aides
octroyées aux entreprises effectuant du transport local, régional ou national à partir du 1
er
juillet 1990 ainsi que celles octroyées aux entreprises effectuant du transport international de marchandises par route depuis
l’instauration des régimes d’aides en cause.
Le Tribunal a également jugé que, les aides en cause n’ayant pas été notifiées à la Commission, les requérantes n’avaient
établi l’existence d’aucun élément concret permettant de présumer que l’obligation de rembourser les aides individuelles octroyées
à des entreprises effectuant du transport international de marchandises par route présente, compte tenu de l’incidence de
ces aides sur la concurrence, un caractère manifestement disproportionné par rapport aux objectifs du traité ni aucune circonstance
exceptionnelle de nature à fonder une confiance légitime dans la régularité des aides versées auxdites entreprises. En outre,
il a conclu que la décision attaquée est suffisamment motivée à cet égard.
Le dispositif de l’arrêt attaqué est libellé comme suit:
«1)
L’article 2 de la décision 98/182/CE de la Commission, du 30 juillet 1997, concernant les aides octroyées par la Région Frioul‑Vénétie
Julienne (Italie) aux entreprises de transport routier de marchandises de la région est annulé en ce qu’il déclare illégales
les aides octroyées à partir du 1
er
juillet 1990 aux entreprises effectuant exclusivement du transport local, régional ou national.
2)
L’article 5 de la décision 98/182 est annulé en ce qu’il oblige la République italienne à récupérer ces aides.
3)
Le recours est rejeté pour le surplus.
4)
Chacune des parties supportera ses propres dépens.»
Le pourvoi
Par son pourvoi, la République italienne conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–
à titre principal, annuler partiellement l’arrêt attaqué;
–
à titre subsidiaire, annuler la décision attaquée en ce qu’elle impose l’obligation de récupérer les subventions accordées,
majorées des intérêts;
–
condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–
rejeter le pourvoi;
–
annuler l’arrêt attaqué ou, à titre subsidiaire, annuler celui‑ci dans la mesure où il a annulé partiellement la décision
attaquée;
–
condamner la République italienne et Impresa Edo Collorigh e.a. (ci‑après «Collorigh e.a.»), qui étaient au nombre des requérantes
de première instance, aux dépens.
Dans le mémoire qu’ils ont produit en réponse à la communication du pourvoi, Collorigh e.a. concluent, en substance, à ce
qu’il plaise à la Cour:
–
annuler l’arrêt attaqué en ce qu’il:
–
juge incompatibles avec le marché commun les aides accordées aux entreprises exerçant l’activité de transport international
de marchandises par route qui ont bénéficié des subventions accordées en vertu des lois n
os
28/1981 et 4/1985;
–
qualifie d’«aides nouvelles» les subventions versées aux entreprises ayant exercé des activités de transport international
de marchandises par route durant la période comprise entre 1981 et 1995;
–
ordonne aux autorités compétentes de la République italienne de procéder à la récupération des aides prétendument illégales;
–
à titre subsidiaire, annuler la décision attaquée en tant qu’elle impose l’obligation de récupérer les subventions accordées,
majorées des intérêts;
–
à titre plus subsidiaire, annuler la décision attaquée en limitant l’obligation de restitution à la somme minimale en tenant
compte du bénéfice effectivement réalisé par les entreprises concernées et des charges fiscales pesant sur celles‑ci.
Sur le pourvoi incident
Argumentation des parties
Par son pourvoi incident, qu’il convient d’examiner en premier lieu, la Commission fait valoir que le Tribunal a violé tant
son obligation de vérifier d’office la recevabilité des recours formés en première instance que l’article 173, paragraphe
4, du traité CE (devenu, après modification, article 230, paragraphe 4, CE), disposition qui établit le critère de l’intérêt
individuel. Selon la Commission, le Tribunal aurait dû juger que lesdits recours devaient être déclarés irrecevables pour
défaut d’un tel intérêt individuel, les requérantes ne pouvant se prévaloir ni de qualités qui leur sont particulières ni
d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à tout autre bénéficiaire, actuel ou potentiel, des aides en cause.
En considérant que la décision attaquée constitue un acte de portée générale, la Commission allègue qu’elle ne concerne pas
individuellement les requérantes, qui sont des entreprises n’ayant pas fait et ne pouvant pas faire valoir le moindre élément
spécifique de nature à les individualiser par rapport aux autres entreprises intéressées et qui n’ont pas participé à la procédure
formelle d’examen des aides en cause. Plus précisément, cette décision n’aurait pas porté atteinte à des droits spécifiques
de ces requérantes, différents de ceux des autres entreprises bénéficiaires desdites aides.
Selon la Commission, cette analyse est confirmée par la jurisprudence (voir, notamment, arrêts du 10 juillet 1986, DEFI/Commission,
282/85, Rec. p. 2469, et du 2 février 1988, Van der Kooy e.a./Commission, 67/85, 68/85 et 70/85, Rec. p. 219) et n’est pas
infirmée par l’arrêt du 19 octobre 2000, Italie et Sardegna Lines/Commission (C‑15/98 et C‑105/99, Rec. p. I‑8855). En particulier,
l’entreprise concernée dans l’affaire ayant donné lieu à ce dernier arrêt se serait trouvée dans une position différente,
car elle n’aurait pas seulement été affectée par la décision de la Commission en tant qu’entreprise potentiellement bénéficiaire
du régime d’aides, «mais également en sa qualité de bénéficiaire effective d’une aide individuelle octroyée au titre de ce
régime et dont la Commission a ordonné la récupération».
La Commission souligne notamment que, tout d’abord, l’ordre de récupération des aides déjà versées ne constitue que l’un des
aspects de la décision attaquée, qui continue à concerner tous les bénéficiaires, y compris ceux qui ne le sont que de manière
potentielle. Elle soutient ensuite que l’existence effective d’une obligation imposée à chaque entreprise de rembourser les
aides perçues ne pourra être déterminée qu’à l’issue de constatations complexes. Enfin, si tous les recours des entreprises
ayant bénéficié d’aides octroyées dans le cadre de régimes déclarés illégaux et incompatibles avec le marché commun et dont
la récupération a été ordonnée par une décision de la Commission étaient recevables à contester cette décision devant le Tribunal,
dans les cas où lesdites entreprises ne forment pas de recours, tout renvoi préjudiciel concernant la récupération de telles
aides serait jugé irrecevable (voir arrêt du 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Rec. p. I‑833, points 25 et
26). Elle estime que l’effet pervers d’une telle situation consisterait à obliger les entreprises bénéficiaires à attaquer
la décision devant le Tribunal dans le délai restreint fixé pour le recours en annulation, avant même de savoir si, selon
le droit national, elles seront effectivement appelées à rembourser les aides reçues, un tel effet risquant d’affaiblir la
protection juridictionnelle desdites entreprises.
La Commission considère que ce moyen d’irrecevabilité est un moyen d’ordre public. Dès lors, puisque le Tribunal aurait dû
vérifier d’office si la décision attaquée concerne individuellement les requérantes, la Cour doit sanctionner une telle violation
de cette obligation. À titre subsidiaire, la Commission demande à la Cour d’examiner elle‑même la question de la recevabilité
des recours formés en première instance. Statuant conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice,
cette dernière pourrait rejeter ces recours comme étant irrecevables.
Appréciation de la Cour
À titre liminaire, il convient de constater que la Commission a abandonné ses conclusions subsidiaires tendant à l’annulation
de l’arrêt attaqué en tant qu’il a annulé partiellement la décision attaquée.
Il y a lieu de rappeler que l’article 173 du traité, en vertu duquel la Cour contrôle la légalité des actes communautaires,
prévoit que toute personne physique ou morale peut former un recours pour incompétence, violation des formes substantielles,
violation dudit traité ou de toute règle de droit relative à son application, ou encore pour détournement de pouvoir, contre
les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou
d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement.
À défaut pour une personne physique ou morale d’être concernée individuellement par une décision au sens de ladite disposition,
ce qui est une condition essentielle afin d’avoir la qualité pour agir dans le cadre d’un recours tendant au contrôle juridictionnel
d’un acte communautaire, un tel recours est irrecevable et cette irrecevabilité constitue, par conséquent, un moyen d’ordre
public qui peut, et même doit, être soulevé d’office par le juge communautaire (voir, à propos d’un défaut d’intérêt d’une
partie à introduire ou à poursuivre un pourvoi, arrêt du 19 octobre 1995, Rendo e.a./Commission, C‑19/93 P, Rec. p. I‑3319,
point 13).
Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, les sujets autres que les destinataires d’une décision ne peuvent prétendre
être concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières
ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d’une manière
analogue à celle du destinataire (voir, notamment, arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 197, 223;
du 2 avril 1998, Greenpeace Council e.a./Commission, C‑321/95 P, Rec. p. I‑1651, points 7 et 28, ainsi que Italie et Sardegna
Lines/Commission, précité, point 32).
La Cour a ainsi jugé qu’une entreprise ne saurait, en principe, attaquer une décision de la Commission interdisant un régime
d’aides sectoriel si elle n’est concernée par cette décision qu’en raison de son appartenance au secteur en question et de
sa qualité de bénéficiaire potentiel dudit régime. En effet, une telle décision se présente, à l’égard de l’entreprise requérante,
comme une mesure de portée générale qui s’applique à des situations déterminées objectivement et comporte des effets juridiques
à l’égard d’une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite (arrêts Van der Kooy e.a./Commission, précité,
point 15; du 7 décembre 1993, Federmineraria e.a./Commission, C‑6/92, Rec. p. I‑6357, point 14, ainsi que Italie et Sardegna
Lines/Commission, précité, point 33).
Il convient cependant de rappeler la position adoptée par la Cour dans l’arrêt Italie et Sardegna Lines/Commission, précité,
à propos de la décision 98/95/CE de la Commission, du 21 octobre 1997, concernant une aide octroyée par la région de Sardaigne
(Italie) au secteur de la navigation en Sardaigne (JO 1998, L 20, p. 30), qui obligeait la République italienne à récupérer
auprès de chaque bénéficiaire des prêts et des crédits‑bails en cause l’élément d’aide qu’ils contenaient. En effet, aux points
34 et 35 dudit arrêt, la Cour a jugé que, puisque l’entreprise Sardegna Lines n’était pas seulement concernée par la décision
98/95 en tant qu’entreprise du secteur de la navigation en Sardaigne, potentiellement bénéficiaire du régime d’aides aux armateurs
sardes, mais également en sa qualité de bénéficiaire effective d’une aide individuelle octroyée au titre de ce régime et dont
la Commission a ordonné la récupération, elle était individuellement concernée par ladite décision et son recours dirigé contre
celle‑ci était recevable.
Contrairement à ce que prétend la Commission, tel est précisément le cas dans la présente espèce, puisque les requérantes
se trouvent dans une position différente de celle de demandeurs pour lesquels une décision de la Commission revêt le caractère
d’une mesure de portée générale. En effet, ces requérantes ne sont pas seulement concernées par la décision attaquée en tant
qu’entreprises du secteur du transport routier de marchandises dans la région, potentiellement bénéficiaires du régime d’aides
en cause, mais aussi en leur qualité de bénéficiaires effectives des aides individuelles octroyées au titre de ce régime et
dont la Commission a ordonné la récupération. Ainsi qu’il ressort des points 10 et 11 de l’arrêt attaqué, le nombre des demandes
retenues et le montant des crédits prévus pour les aides en cause durant les périodes comprises entre 1981 et 1985 ainsi qu’entre
1985 et 1995 ont été précisés au point II des motifs de la décision attaquée et la Commission ne pouvait donc ignorer l’existence
desdites bénéficiaires effectives.
Étant donné qu’il résulte de ce qui précède que, dans le cas d’espèce, les recours des requérantes étaient recevables, le
Tribunal n’a commis aucune erreur de droit en ne soulevant pas d’office un moyen d’irrecevabilité au motif que ces dernières
n’auraient pas été individuellement concernées par la décision attaquée.
Il s’ensuit que le pourvoi incident de la Commission doit être rejeté comme non fondé.
Sur le fond
À l’appui de son pourvoi, la République italienne soulève deux moyens. Par son premier moyen, elle fait valoir en substance
que le Tribunal a violé l’article 92, paragraphe 1, du traité. Par la première branche de ce moyen, elle considère que le
Tribunal a commis une erreur de droit en interprétant cette disposition. Par les deuxième et troisième branches dudit moyen,
elle soutient que c’est à la suite d’une erreur d’appréciation que le Tribunal a jugé que les aides octroyées aux entreprises
effectuant du transport international de marchandises par route (ci‑après les «aides litigieuses») ont eu une incidence sur
les échanges intracommunautaires et la concurrence et doivent, par conséquent, être considérées comme des régimes d’aides
nouveaux, soumis, à ce titre, à l’obligation de notification prévue à l’article 93, paragraphe 3, du traité. Par la quatrième
branche du même moyen, il est soutenu que l’arrêt attaqué est entaché d’insuffisance de motivation quant à l’incidence des
aides litigieuses sur lesdits échanges. Par son second moyen, concernant la demande de remboursement desdites aides, la République
italienne allègue que le Tribunal a commis une erreur d’appréciation ainsi qu’une violation des principes de proportionnalité
et de protection de la confiance légitime.
Sur le premier moyen
Sur la première branche du premier moyen, tirée de l’erreur de droit commise par le Tribunal en interprétant l’article 92,
paragraphe 1, du traité
– Argumentation des parties
La République italienne ainsi que Collorigh e.a. soutiennent que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que l’article
92, paragraphe 1, du traité ne doit pas être interprété de manière restrictive comme exigeant une incidence réelle et concrète
des aides visées par cette disposition sur les échanges intracommunautaires. Selon eux, le Tribunal aurait dû interpréter
celle‑ci en ce sens qu’elle requiert que la Commission établisse et précise concrètement si des entreprises avaient subi un
préjudice et, le cas échéant, combien d’entre elles étaient concernées.
En revanche, selon la Commission, elle n’était pas tenue, non plus que le Tribunal, de vérifier si les mesures d’aide avaient,
dans les faits, porté préjudice à d’autres entreprises communautaires. Cet examen ne serait requis ni par la lettre de l’article
92 du traité, qui fait simplement référence à la menace de distorsion de concurrence, ni par l’économie de cette disposition.
En outre, un tel examen serait quasi impossible à effectuer, en particulier dans des marchés fragmentés qui se caractérisent
par la présence de très nombreux opérateurs.
– Appréciation de la Cour
Il convient de relever à cet égard que l’article 92, paragraphe 1, du traité définit les aides qui sont réglementées par celui‑ci
comme étant les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit, qui faussent
ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, dans la mesure où
elles affectent les échanges entre les États membres.
Les règles de procédure établies par le traité varient selon que les aides constituent des aides existantes ou des aides nouvelles.
En ce qui concerne les aides existantes, en vertu des dispositions de l’article 93, paragraphes 1 et 2, du traité et conformément
au principe de la sécurité juridique, dans le cadre de son contrôle permanent de ces aides, si, après avoir mis les intéressés
en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu’une aide n’est pas compatible avec le marché commun
aux termes de l’article 92 dudit traité, ou que cette aide est appliquée de manière abusive, elle décide que l’État intéressé
doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu’elle détermine. De telles aides peuvent donc être régulièrement exécutées
tant que la Commission n’a pas constaté leur incompatibilité (voir arrêts précités Italie/Commission, points 23 et 25, ainsi
que Banco Exterior de España, point 20).
Quant aux aides nouvelles, l’article 93, paragraphe 3, du traité prévoit que la Commission est informée, en temps utile pour
présenter ses observations, des projets tendant à instituer de telles aides. Celle‑ci procède alors à un premier examen du
projet d’aides. Si, au terme de cet examen, elle estime que ce projet n’est pas compatible avec le marché commun, elle ouvre
sans délai la procédure d’examen contradictoire prévue au paragraphe 2 dudit article. Dans une telle hypothèse, l’État membre
intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que la procédure n’ait abouti à une décision finale. Les
aides nouvelles sont donc soumises à un contrôle préventif exercé par la Commission et elles ne peuvent en principe être mises
à exécution aussi longtemps que cette dernière ne les a pas déclarées compatibles avec le traité.
Ainsi que le Tribunal, aux points 77 à 79 de l’arrêt attaqué, l’a notamment constaté, dans le cadre de son appréciation des
aides nouvelles qui doivent lui être notifiées en vertu de l’article 93, paragraphe 3, du traité avant d’être mises en œuvre,
la Commission est tenue d’établir non pas une incidence réelle de ces aides sur les échanges entre les États membres et la
concurrence, mais si lesdites aides sont susceptibles d’affecter ces échanges. Si la Commission devait faire dans sa décision
la démonstration de l’effet réel d’aides déjà accordées, cela aboutirait à favoriser les États membres qui versent des aides
en violation de l’obligation de notification prévue à l’article 93, paragraphe 3, du traité au détriment de ceux qui notifient
les aides à l’état de projet (arrêt du 14 février 1990, France/Commission, dit «Boussac Saint Frères», C‑301/87, Rec. p. I‑307,
points 32 et 33).
Dès lors, c’est à bon droit que le Tribunal a jugé, au point 95 de l’arrêt attaqué, qu’il n’était pas nécessaire d’établir
que certaines entreprises communautaires avaient subi un préjudice en raison de l’octroi des aides litigieuses. Cette première
branche du premier moyen, tirée d’une erreur de droit commise par le Tribunal en interprétant l’article 92, paragraphe 1,
du traité, doit donc être rejetée comme non fondée.
Sur la deuxième branche du premier moyen, tirée de l’incidence des aides litigieuses sur les échanges intracommunautaires
et la concurrence
– Argumentation des parties
La République italienne et Collorigh e.a. font valoir que le Tribunal aurait dû conclure, compte tenu notamment de certains
éléments pertinents du dossier, que les aides litigieuses n’avaient pas d’incidence sur les échanges intracommunautaires et
la concurrence. En premier lieu, en raison du fait que, d’une part, ces aides représentaient un montant global très modeste
et, d’autre part, les transporteurs routiers de la région constituaient une partie tout à fait marginale dans le secteur du
transport intracommunautaire, l’impact desdites aides ne pouvait être qu’absolument insignifiant. En deuxième lieu, le secteur
du transport international de marchandises par route, caractérisé par les contingents et les accords bilatéraux, ne pouvait
pas encore être considéré comme étant complètement libéralisé. D’ailleurs, le Tribunal aurait dû démontrer que le contingent
communautaire en vigueur sur le marché du transport international par route n’avait pas été épuisé, alors que tel était le
cas en l’espèce. En troisième lieu, selon Collorigh e.a., le Tribunal aurait dû exclure que le régime des aides litigieuses
ait été susceptible de renforcer la position financière des entreprises bénéficiaires, dès lors que ces aides avaient pour
objectif de compenser la concurrence exercée par les opérateurs d’Autriche, de Croatie et de Slovénie.
La Commission rétorque, d’une part, que l’application d’un régime d’aides, de nature à favoriser non pas une seule entreprise,
mais tout un secteur, notamment lorsque la structure du marché se caractérise par la présence d’un grand nombre d’entreprises
de petite dimension, a nécessairement une influence sur les échanges. Ainsi que le relève à bon droit le Tribunal au point
86 de l’arrêt attaqué, dans un tel contexte, les effets d’une aide même relativement modeste sur la concurrence et les échanges
pourraient ne pas être négligeables et une telle aide ne saurait être considérée comme présentant une faible importance.
D’autre part, dans le secteur du transport international de marchandises par route, il aurait existé en Italie, même avant
1969, une certaine concurrence en vertu des accords bilatéraux conclus par la République italienne. En 1981 et en 1985, lorsque
les régimes d’aides litigieuses ont été institués, les contingents communautaires auraient autorisé tous les transporteurs
en possession des autorisations prescrites à établir toute relation de trafic entre deux États membres et auraient créé ou
renforcé un rapport de concurrence entre des entreprises établies dans des États membres différents, ainsi que le Tribunal
l’aurait relevé au point 145 de l’arrêt attaqué. D’ailleurs, à ce même point, le Tribunal aurait correctement indiqué les
raisons qui l’ont conduit à considérer que les avantages accordés aux entreprises de transport international de marchandises
par route constituent des aides d’État au sens du traité.
– Appréciation de la Cour
En premier lieu, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’importance relativement faible d’une aide
ou la taille relativement modeste de l’entreprise bénéficiaire n’excluent pas a priori l’éventualité que les échanges entre
États membres soient affectés (voir arrêts du 21 mars 1990, Belgique/Commission, dit «Tubemeuse», C‑142/87, Rec. p. I‑959,
point 43; du 14 septembre 1994, Espagne/Commission, C‑278/92 à C‑280/92, Rec. p. I‑4103, point 42, et du 24 juillet 2003,
Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Rec. p. I‑7747, point 81). Une aide d’une importance relativement
faible est de nature à affecter la concurrence et les échanges entre États membres lorsque le secteur dans lequel opèrent
les entreprises qui en bénéficient connaît une vive concurrence (voir arrêts du 11 novembre 1987, France/Commission, 259/85,
Rec. p. 4393, point 24, et du 26 septembre 2002, Espagne/Commission, C‑351/98, Rec. p. I‑8031, point 63).
Le Tribunal, après avoir constaté que cette jurisprudence était applicable en l’espèce, d’une part, a jugé à bon droit, aux
points 84 et 86 de l’arrêt attaqué, que la taille modeste des entreprises bénéficiaires et le montant relativement faible
des aides allouées ne permettaient pas d’éviter toute incidence sur la concurrence et les échanges, lorsque la structure du
marché se caractérise, comme dans le secteur du transport routier de marchandises, par la présence d’un grand nombre d’entreprises
de faible dimension. D’autre part, ainsi que l’a relevé le Tribunal au point 94 de l’arrêt attaqué, bien que les transporteurs
de la région ne fussent que très faiblement impliqués dans ledit secteur, un tel caractère limité de la concurrence ne saurait
exclure l’application de l’article 92, paragraphe 1, du traité. Il en a déduit, au même point, que les aides litigieuses renforçaient
la position financière et, partant, les possibilités d’action des transporteurs routiers de marchandises pour le compte d’autrui
de la région par rapport à leurs concurrents et pouvaient, de ce fait, avoir une incidence sur les échanges entre les États
membres.
Étant donné que la République italienne n’a invoqué aucun élément de nature à établir que le Tribunal aurait méconnu, dans
le cas d’espèce, les principes reconnus par la Cour dans la jurisprudence mentionnée au point 54 du présent arrêt, cet argument
concernant l’incidence des aides litigieuses sur les échanges intracommunautaires et la concurrence doit être rejeté comme
non fondé.
En deuxième lieu, l’argument de la République italienne et de Collorigh e.a., selon lequel le Tribunal aurait dû conclure
que le secteur du transport international de marchandises par route, caractérisé par l’existence de contingents et d’accords
bilatéraux, ne pouvait pas encore être considéré comme étant complètement libéralisé à la date de la décision attaquée et
que, en conséquence, les aides litigieuses ne pouvaient être considérées comme ayant une incidence sur la concurrence, doit
être rejeté comme non fondé.
En effet, au point 92 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté que, en vertu des dispositions pertinentes du règlement n
o
1018/68, les autorisations communautaires, établies au nom du transporteur et utilisables pour un seul véhicule, étaient
octroyées, à l’intérieur des contingents nationaux, pour une durée d’un an en ce qui concerne le transport international de
marchandises par route, les titulaires d’une autorisation de transport routier international étant habilités, durant ces périodes
de validité, à effectuer, avec un véhicule, sans limitation, des transports de marchandises entre les États membres de leur
choix.
C’est donc à bon droit que le Tribunal a conclu que les régimes de contingentement en vigueur de 1969 à 1993 sur le marché
du transport international de marchandises par route ont permis l’instauration d’une situation de concurrence effective dans
la limite des contingents fixés, susceptible d’être affectée par l’octroi des aides litigieuses.
À cet égard, le Tribunal a jugé également à bon droit, au point 96 de l’arrêt attaqué que, à supposer même que le contingent
communautaire ait été épuisé, cette circonstance n’aurait pas permis de conclure à l’absence d’incidence des aides litigieuses
sur les échanges intracommunautaires et la concurrence. En effet, compte tenu du libre choix réservé par les régimes du contingentement
aux titulaires des autorisations communautaires, en ce qui concerne les États membres entre lesquels ils peuvent réaliser
des transports internationaux de marchandises par route, l’épuisement de ces contingents ne fournirait, en toute hypothèse,
aucune indication sur l’utilisation qui en a été faite, notamment pour de tels transports à partir ou à destination de l’Italie
ou, plus précisément, de la région.
En troisième lieu, selon une jurisprudence bien établie, la circonstance selon laquelle un État membre cherche à rapprocher,
par des mesures unilatérales, les conditions de concurrence existant dans un certain secteur économique de celles prévalant
dans d’autres États membres ne saurait enlever à ces mesures le caractère d’aides (arrêts du 10 décembre 1969, Commission/France,
6/69 et 11/69, Rec. p. 523, points 20 et 21, ainsi que du 19 mai 1999, Italie/Commission, C‑6/97, Rec. p. I‑2981, point 21).
Il s’ensuit que c’est à bon droit que, au point 101 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que les aides litigieuses
ne pouvaient être justifiées ni par l’existence de taux d’escompte plus élevés en Italie ni par la concurrence exercée par
les opérateurs établis en Autriche, en Croatie ou en Slovénie. L’argument de Collorigh e.a. selon lequel le Tribunal aurait
dû exclure que le régime desdites aides a renforcé la position financière des entreprises bénéficiaires, puisque ces aides
étaient de nature à compenser ladite concurrence, doit être rejeté comme non fondé.
Dès lors, la deuxième branche du premier moyen, tirée de l’incidence des aides litigieuses sur les échanges intracommunautaires
et la concurrence, doit être rejetée dans son ensemble comme non fondée.
Sur la troisième branche du premier moyen, tirée de l’erreur d’appréciation des aides litigieuses comme des aides nouvelles
– Argumentation des parties
La République italienne et Collorigh e.a. contestent l’appréciation du Tribunal, au point 145 de l’arrêt attaqué, selon laquelle,
puisque les aides litigieuses relevaient, lors de leur instauration, du champ d’application de l’article 92, paragraphe 1,
du traité, elles devaient, de ce fait, être considérées comme des régimes d’aides nouveaux soumis, à ce titre, à l’obligation
de notification prévue à l’article 93, paragraphe 3, du traité. Selon eux, le Tribunal aurait dû constater que de telles aides,
instituées en 1981 et en 1985 dans un marché non totalement libéralisé, devaient être qualifiées d’aides existantes et ne
pouvaient faire l’objet, le cas échéant, que d’une décision d’incompatibilité produisant des effets pour l’avenir.
En revanche, bien que la Commission ne conteste pas l’interprétation des aides existantes faite par le Tribunal aux points
142 et 143 de l’arrêt attaqué, elle souligne qu’il s’agit d’une acception très extensive de la notion d’aides existantes.
En tout état de cause, puisque les aides litigieuses avaient été instituées en 1981 et en 1985 dans un secteur ouvert à la
concurrence, elles relevaient du champ d’application de l’article 92, paragraphe 1, du traité et devaient être considérées
comme des aides nouvelles.
– Appréciation de la Cour
En l’espèce, ainsi que le Tribunal l’a déjà relevé, à juste titre, au point 5 de l’arrêt attaqué, le secteur du transport
international de marchandises par route était déjà partiellement ouvert à la concurrence communautaire à partir de 1969 par
le règlement n° 1018/68 et complètement libéralisé depuis le 1
er
janvier 1993.
Il en a déduit, au point 94 de l’arrêt attaqué, que les aides litigieuses renforçaient la position financière et, partant,
les possibilités d’action des transporteurs routiers de marchandises pour le compte d’autrui de la région par rapport à leurs
concurrents et pouvaient, de ce fait, avoir une incidence sur les échanges entre les États membres.
Institueés en 1981 et en 1985, lesdites aides relevaient donc, lors de leur instauration, du champ d’application de l’article
92, paragraphe 1, du traité. Il s’ensuit que le Tribunal, en constatant au point 145 de l’arrêt attaqué que, de ce fait, lesdites
aides devaient être considérées comme des régimes d’aides nouveaux soumis, à ce titre, à l’obligation de notification prévue
à l’article 93, paragraphe 3, du traité, n’a commis aucune erreur de droit.
Dès lors, la troisième branche du premier moyen, tirée d’une appréciation erronée des aides litigieuses comme des aides nouvelles
doit être rejetée.
Sur la quatrième branche du premier moyen, tirée du défaut de motivation de l’arrêt attaqué
En ce qui concerne la quatrième branche du premier moyen, tirée du défaut de motivation de l’arrêt attaqué au regard de l’incidence
des aides litigieuses sur les échanges intracommunautaires, il convient de rappeler que le Tribunal a explicité de manière
approfondie, aux points 76 à 106 de l’arrêt attaqué, les raisons pour lesquelles la Commission avait considéré que de telles
aides étaient de nature à affecter les échanges entre les États membres et à fausser la concurrence.
Dès lors, la quatrième branche du premier moyen, tirée du défaut de motivation de l’arrêt attaqué, doit être rejetée comme
non fondée.
Eu égard aux considérations qui précèdent, aucune des quatre branches du premier moyen ne saurait être accueillie et, partant,
celui‑ci doit être rejeté dans son ensemble comme non fondé.
Sur le second moyen
Par son second moyen, qui comporte trois branches, la République italienne reproche au Tribunal, d’une part, d’avoir commis
une erreur de droit en tant qu’il a jugé que la décision attaquée, en ce qu’elle impose la récupération des aides litigieuses,
majorées des intérêts, est compatible avec les principes de proportionnalité ainsi que de protection de la confiance légitime
et, d’autre part, d’avoir méconnu l’étendue de l’obligation de récupération desdites aides.
Sur la première branche du second moyen, tirée de la violation du principe de proportionnalité
– Argumentation des parties
Par la première branche du second moyen, Collorigh e.a. soutiennent que le Tribunal aurait dû constater que la Commission
a négligé de fournir des éléments susceptibles de justifier que la récupération des aides litigieuses était soit raisonnable,
soit nécessaire. La République italienne, quant à elle, souligne que, bien que ces aides aient eu une incidence insignifiante
sur la situation des entreprises bénéficiaires, leur remboursement présenterait, pour celles‑ci, une charge très importante
susceptible d’entraîner une désastre économique pour un grand nombre d’entre elles.
– Appréciation de la Cour
Selon une jurisprudence constante, rappelée à juste titre par le Tribunal au point 169 de l’arrêt attaqué, la suppression
d’une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité. Par conséquent,
la récupération d’une aide étatique illégalement accordée, en vue du rétablissement de la situation antérieure, ne saurait,
en principe, être considérée comme une mesure disproportionnée par rapport aux objectifs des dispositions du traité en matière
d’aides d’État (voir arrêts Tubemeuse, précité, point 66, et du 14 janvier 1997, Espagne/Commission, C‑169/95, Rec. p. I‑135,
point 47).
Par la restitution de l’aide, le bénéficiaire perd l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents
et la situation antérieure au versement de l’aide est rétablie (voir arrêt du 4 avril 1995, Commission/Italie, C‑350/93, Rec.
p. I‑699, point 22). Il résulte également de cette fonction du remboursement que, en règle générale, sauf circonstances exceptionnelles,
la Commission ne saurait méconnaître son pouvoir discrétionnaire, reconnu par la jurisprudence de la Cour, lorsqu’elle demande
à l’État membre de récupérer les sommes accordées au titre d’aides illégales puisqu’elle ne fait que rétablir la situation
antérieure (voir arrêts du 17 juin 1999, Belgique/Commission, C‑75/97, Rec. p. I‑3671, point 66, et du 7 mars 2002, Italie/Commission,
C‑310/99, Rec. p. I‑2289, point 99).
S’agissant de l’argument de Collorigh e.a. selon lequel le remboursement des aides litigieuses représenterait, pour les entreprises
bénéficiaires, une charge très importante susceptible d’entraîner la disparition du marché d’un grand nombre d’entre elles
et de provoquer ainsi une crise grave tant en matière d’emploi que sur le plan social, de telle sorte que cette récupération
serait pratiquement impossible, il suffit de relever que les circonstances invoquées par Collorigh e.a. ne sont nullement
susceptibles de démontrer l’impossibilité de récupération des aides litigieuses. Il s’agit tout simplement d’éventuelles difficultés
internes.
Or, conformément à la jurisprudence de la Cour, la crainte de difficultés internes ne saurait justifier qu’un État membre
ne respecte pas les obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire (voir, notamment, arrêts du 27 juin 2000,
Commission/Portugal, C‑404/97, Rec. p. I‑4897, point 52; du 7 mars 2002, Italie/Commission, précité, point 105, et du 26 juin
2003, Commission/Espagne, C‑404/00, Rec. p. I‑6695, point 55).
Dans ces circonstances, le Tribunal a conclu à bon droit, au point 170 de l’arrêt attaqué, qu’il n’avait été avancé aucun
élément concret permettant de présumer que l’obligation de rembourser les aides litigieuses présente un caractère disproportionné
par rapport aux objectifs du traité.
Dès lors, la première branche du second moyen, tirée par la République italienne de la méconnaissance par le Tribunal du principe
de proportionnalité, doit être rejetée.
Sur la deuxième branche du second moyen, tirée de la violation du principe de protection de la confiance légitime
– Argumentation des parties
Bien que la République italienne ne conteste pas la jurisprudence de la Cour qui, de manière générale, ne permet pas à l’État
membre ayant accordé des aides incompatibles avec le marché commun d’invoquer la confiance légitime des bénéficiaires pour
se soustraire à l’obligation de récupérer celles‑ci, elle fait valoir, par la deuxième branche de son second moyen, que ce
principe pourrait être reformulé, notamment dans des cas où, comme en l’espèce, la mesure a été appliquée durant une période
très longue sans soulever aucune contestation et en ayant même été licite et compatible avec le traité durant une grande partie
de cette période.
La République italienne soutient, d’une part, que la limitation dans le temps, par le dispositif de la décision attaquée,
de l’obligation de récupération des aides litigieuses pouvait être justifiée en l’espèce, puisqu’il s’agissait d’aides instituées
et versées depuis plus de quatorze ans lors de l’ouverture de la procédure par la Commission, à savoir en novembre 1995, et,
d’autre part, que l’arrêt attaqué constitue une reformatio in pejus de ladite décision, méconnaissant ainsi les principes
de protection de la confiance légitime et de la sécurité juridique. Ce serait précisément pour empêcher l’adoption d’actes
à l’égard de situations juridiques et économiques consolidées dans le temps que l’article 15 du règlement (CE) n° 659/1999
du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (JO L 83, p. 1), a prévu, à juste
titre, que le pouvoir d’intervention de la Commission en matière de récupération d’aides illégales est prescrit à l’expiration
d’un délai de dix ans qui commence à courir à compter de la date à laquelle celles‑ci ont été octroyées. Bien qu’il s’agisse
d’une disposition non applicable ratione temporis à la présente espèce, il pourrait en être tiré d’utiles éléments d’appréciation
pour circonscrire raisonnablement l’ampleur dans le temps de la récupération des aides litigieuses.
Collorigh e.a. se rallient à cette thèse, tout en soulignant que l’affirmation du Tribunal, au point 173 de l’arrêt attaqué,
selon laquelle il n’existait aucune possibilité pour les entreprises bénéficiaires desdites aides d’invoquer des circonstances
exceptionnelles, qui auraient légitimement pu fonder leur confiance dans le caractère régulier de ces aides, et de s’opposer,
par conséquent, au remboursement de celles-ci, est erronée. Selon eux, le Tribunal a pris en compte de nombreux éléments qui
sont certainement susceptibles d’être qualifiés de circonstances exceptionnelles.
La Commission rétorque que, aux points 172 et 173 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a, à juste titre, refusé de constater l’existence
de circonstances exceptionnelles de nature à fonder une confiance légitime dans la régularité des aides litigieuses.
Or, la République italienne n’avancerait aucun argument convaincant pour réfuter cette conclusion. D’abord, en l’absence de
tout délai de prescription, l’allégation selon laquelle les mesures auraient été appliquées depuis dix ou quatorze ans lorsque
la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen serait dénuée de pertinence et la référence à l’article 15 du règlement
n° 659/1999 s’avérerait inopérante. Ensuite, il serait faux de prétendre que la mesure en cause a été «légale et compatible
avec le traité durant une longue période de temps». Ladite mesure n’aurait, au contraire, jamais été légale puisqu’elle n’a
pas été notifiée. En outre, lorsque la Commission a eu l’occasion de l’examiner, elle l’a jugée incompatible avec le marché
commun et sa décision a été confirmée par l’arrêt attaqué qui n’est pas critiqué sur ce point. Enfin, contrairement à ce que
prétend la République italienne, cette incompatibilité ne serait pas survenue soudainement, mais caractériserait les aides
litigieuses depuis la date à laquelle elles ont été instituées.
– Appréciation de la Cour
Il y a lieu de relever que la possibilité, pour le bénéficiaire d’une aide illégale, d’invoquer des circonstances exceptionnelles,
qui ont légitimement pu fonder sa confiance dans le caractère régulier de cette aide, et de s’opposer, par conséquent, à son
remboursement ne saurait certes être exclue. Dans un tel cas, il appartient au juge national, éventuellement saisi, d’apprécier,
le cas échéant après avoir posé à la Cour des questions préjudicielles d’interprétation, les circonstances en cause (arrêts
du 20 septembre 1990, Commission/Allemagne, C‑5/89, Rec. p. I‑3437, point 16, et du 7 mars 2002, Italie/Commission, précité,
point 103).
En l’espèce, le Tribunal a tout d’abord constaté, au point 172 de l’arrêt attaqué, que les aides litigieuses avaient été octroyées
sans avoir été préalablement notifiées à la Commission, contrairement à l’obligation imposée aux États membres par l’article
93, paragraphe 3, du traité.
Ensuite, c’est à bon droit que, au même point de l’arrêt attaqué, le Tribunal a conclu que le fait que les entreprises bénéficiaires
sont de petites entreprises ne saurait justifier qu’elles aient pu avoir une confiance légitime dans la régularité desdites
aides.
Enfin, dans la mesure où la République italienne fait valoir que, puisque les entreprises bénéficiaires s’étaient fiées à
la régularité d’aides instituées et versées depuis de nombreuses années, le Tribunal aurait dû en conclure que cette longue
période avait entraîné une confiance légitime de ces bénéficiaires au regard de la récupération des aides litigieuses qui,
ainsi que la Cour l’a déjà jugé, justifiait une limitation dans le temps du pouvoir détenu par la Commission pour remplir
sa fonction, il suffit de répondre qu’un tel délai de prescription doit être fixé par avance, la fixation de ce délai et de
ses modalités d’application relevant de la compétence du législateur communautaire (voir, en ce sens, arrêt du 14 juillet
1972, Geigy/Commission, 52/69, Rec. p. 787, point 21). Or, à la date de la décision attaquée, ce dernier n’était pas encore
intervenu pour fixer un délai de prescription dans le domaine du contrôle des aides accordées au titre du traité, le règlement
n° 659/1999, entré en vigueur que le 16 avril 1999, ne s’appliquant pas aux faits de l’espèce.
Toutefois, l’exigence fondamentale de la sécurité juridique s’oppose à ce que la Commission puisse retarder indéfiniment l’exercice
de ses pouvoirs (voir arrêts Geigy/Commission, précité, points 20 et 21, ainsi que du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie
di Bolzano/Commission, C‑74/00 P et C‑75/00 P, Rec. p. I‑7869, point 140). À cet égard, un retard pris par la Commission pour
décider qu’une aide est illégale et qu’elle doit être supprimée et récupérée par un État membre, peut, dans certaines circonstances,
fonder chez les bénéficiaires de ladite aide une confiance légitime de nature à empêcher la Commission d’enjoindre audit État
membre d’ordonner la restitution de cette aide (voir arrêt du 24 novembre 1987, RSV/Commission, 223/85, Rec. p. 4617, point
17). Cependant, les circonstances de l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt étaient exceptionnelles et ne présentent aucune
similitude avec celles de l’espèce. En effet, la mesure en cause dans ledit arrêt concernait un secteur qui, depuis plusieurs
années, était bénéficiaire d’aides d’État autorisées par la Commission et elle était destinée à faire face aux coûts supplémentaires
d’une opération qui avait déjà bénéficié d’une aide autorisée (arrêt du 28 janvier 2003, Allemagne/Commission, C‑334/99, Rec.
p. I‑1139, point 44).
En tout état de cause, en cas d’aides d’État non notifiées, un tel retard ne saurait être imputé à la Commission qu’à partir
du moment où elle a pris connaissance de l’existence des aides incompatibles avec le marché commun.
En l’espèce, il est constant que la Commission n’a eu connaissance des aides litigieuses qu’en septembre 1995. Compte tenu,
d’une part, que de telles aides n’avaient pas fait l’objet d’une autorisation de la Commission et, d’autre part, que la situation
complexe dans le cadre de laquelle ces aides avaient été octroyées n’était pas connue de cette dernière, il était donc nécessaire,
avant de parvenir à une décision, d’effectuer une enquête. Dans ces conditions, le délai qui s’est écoulé entre septembre
1995 et la date d’adoption de la décision attaquée, à savoir le 30 juillet 1997, est raisonnable. Il ne saurait, par conséquent,
être reproché au Tribunal d’avoir méconnu le principe de protection de la confiance légitime à cet égard.
Par suite, la deuxième branche du second moyen doit être rejetée.
Sur la troisième branche du second moyen, tirée de l’étendue de l’obligation de récupération des aides litigieuses
– Argumentation des parties
Par la troisième branche de son second moyen, la République italienne soutient que l’article 4 de la décision attaquée, auquel
renvoie l’article 5 de celle‑ci, prévoyant la récupération des aides incompatibles avec le traité, ne fait aucune distinction
entre les aides aux entreprises faisant du transport local, régional ou national et celles faisant du transport international
de marchandises par route et que cet article 4 constate sans équivoque l’incompatibilité de toutes les aides versées à partir
du 1
er
juillet 1990 par la région. Dès lors, le principe selon lequel, dans les circonstances où le dispositif d’une décision est
équivoque, il est possible de faire référence aux motifs de celle‑ci n’est pas pertinent en l’espèce.
La Commission rétorque quﾙil n’est pas évident de savoir si la date du 1
er
juillet 1990, mentionnée à l’article 4 de la décision attaquée, se réfère uniquement aux subventions octroyées aux entreprises
faisant du transport local, régional ou national ou si elle vise également celles octroyées aux entreprises de transport international
de marchandises par route. Toutefois, ainsi que le Tribunal l’aurait correctement rappelé aux points 163 et 164 de l’arrêt
attaqué, les motifs de la décision attaquée dissiperaient tout doute à cet égard et préciseraient que la limite temporelle
du 1
er
juillet 1990 s’applique uniquement aux aides octroyées à la première catégorie d’entreprises et ne concerne pas les entreprises
de la seconde catégorie. D’ailleurs, l’analyse effectuée par le Tribunal au point 165 dudit arrêt, qui est fondée sur la prise
en considération de l’ensemble du dispositif de la décision attaquée, infirmerait cette thèse de la République italienne.
– Appréciation de la Cour
Contrairement à ce que prétend la République italienne, le Tribunal, au point 164 de l’arrêt attaqué, a constaté à juste titre
que l’article 4 de la décision attaquée est formulé de manière équivoque en ce qui concerne l’exigence de la récupération,
laquelle serait susceptible de viser soit toutes les aides litigieuses octroyées depuis leur instauration, soit uniquement
les aides allouées à partir du 1
er
juillet 1990.
En tout état de cause, il convient de rappeler que le Tribunal, au point 163 de l’arrêt attaqué, est parti du principe général
selon lequel le dispositif d’un acte est indissociable de sa motivation et doit être interprété, si besoin est, en tenant
compte des motifs qui ont conduit à son adoption (voir, notamment, arrêts du 15 mai 1997, TWD/Commission, C‑355/95 P, Rec.
p. I‑2549, point 21, et Commission/Portugal, précité, point 41).
À cet égard, aux points 164 et 166 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a, d’une part, conclu que, à la lumière des motifs de la
décision attaquée, et notamment du point VIII, dernier alinéa, de ceux‑ci, l’article 4 de cette décision doit être interprété
en ce sens que les aides octroyées en vertu des lois n
os
28/1981 et 4/1985, à partir du 1
er
juillet 1990, aux entreprises faisant du transport routier local, régional ou national, ainsi que celles octroyées aux entreprises
effectuant du transport international de marchandises par route depuis l’instauration des aides litigieuses, sont incompatibles
avec le marché commun.
D’autre part, au point 165 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que cette interprétation ressort de la lecture du dispositif
de la décision attaquée considéré dans son ensemble, une telle analyse ne traduisant aucune erreur d’appréciation du Tribunal.
Il s’ensuit que la troisième branche du second moyen, tirée de l’étendue de l’obligation de récupération des aides litigieuses,
doit être rejetée.
Eu égard aux considérations qui précèdent, le second moyen du pourvoi doit être rejeté dans son ensemble.
Aucun des deux moyens invoqués par la République italienne au soutien de son pourvoi n’étant susceptible d’être accueilli,
celui‑ci doit être rejeté.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de
l’article 118 du même règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois,
selon l’article 69, paragraphe 3, premier alinéa, dudit règlement, la Cour peut décider que chaque partie supporte ses propres
dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. La République italienne ainsi que Collorigh e.a.
ayant succombé en leurs moyens dans le cadre du pourvoi principal et la Commission ayant succombé en ses moyens dans le cadre
du pourvoi incident, il y a lieu de décider que chacun d’eux supporte ses propres dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1)

Le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés.
2)

La République italienne, Impresa Edo Collorigh e.a. ainsi que la Commission des Communautés européennes supportent leurs propres
dépens.
Skouris
Cunha Rodrigues
Puissochet
Schintgen
Macken
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 29 avril 2004.
Le greffier
Le président
R. Grass
V. Skouris
–
Langue de procédure: l'italien.