CELEX: 62008TJ0246
Política exterior y de seguridad común
Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán a fin de impedir la proliferación nuclear
Congelación de fondos
Recurso de anulación
Control judicial
Proporcionalidad
Igualdad de trato
Excepción de ilegalidad
Obligación de motivar
Artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento (CE) nº 423/2007

Antecedentes del litigio
La demandante, Melli Bank plc, es una sociedad anónima inscrita en el registro de sociedades y con domicilio social en el Reino Unido, aprobada y regulada por la Financial Services Authority (autoridad británica de los servicios financieros, en lo sucesivo, «FSA»). La demandante comenzó sus operaciones bancarias en el Reino Unido el 1 de enero de 2002, a raíz de la transformación de la sucursal británica de Bank Melli Iran (en lo sucesivo, «BMI»). BMI, sociedad matriz que posee la totalidad del capital social de la demandante, es un banco iraní controlado por el Estado iraní.
Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán
Los presentes asuntos se inscriben en el marco de las medidas restrictivas establecidas con vistas a ejercer presión sobre la República Islámica de Irán con objeto de que ésta ponga fin a las actividades nucleares que crean un riesgo de proliferación y a la consecución de vectores de armas nucleares (en lo sucesivo, «proliferación nuclear»).
El origen del régimen del que se trata se encuentra en la Organización de las Naciones Unidas. El 23 de diciembre de 2006, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad») adoptó la Resolución 1737 (2006), cuyo anexo enumera a una serie de personas y de entidades implicadas en la proliferación nuclear y cuyos fondos y recursos económicos (en lo sucesivo, «fondos») debían ser congelados. La lista que figura en el anexo de la Resolución 1737 (2006) fue actualizada por varias resoluciones posteriores, y en especial por la Resolución 1747 (2007), del Consejo de Seguridad, mediante la que se congelaron los fondos del banco iraní Bank Sepah y de su filial en el Reino Unido, Bank Sepah International plc. Ni BMI ni la demandante fueron objeto de medidas de congelación de fondos adoptadas por el Consejo de Seguridad.
Por otra parte, a tenor del párrafo décimo de la Resolución 1803 (2008) del Consejo de Seguridad de 3 de marzo de 2008, este último exhorta «a todos los Estados a que se mantengan vigilantes en lo que respecta a las actividades que las instituciones financieras de su territorio mantienen con todos los bancos domiciliados en el Irán, en particular con el Banco Melli y el Banco Saderat, y sus sucursales y filiales en el extranjero, con el fin de evitar que esas actividades contribuyan a [la proliferación nuclear]».
En lo que respecta a la Unión Europea, la Resolución 1737 (2006) fue aplicada mediante la Posición Común 2007/140/PESC del Consejo, de 27 de febrero de 2007, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
DO L 61, p. 49
). Su artículo 5, apartado 1, letra a), prevé la congelación de todos los fondos que pertenezcan a las personas y a las entidades designadas en la Resolución 1737 (2006) del Consejo de Seguridad, al igual que todos los fondos que sean pertenencia o propiedad o estén bajo el control o a disposición, directa o indirecta, de esas personas o esas entidades. El artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140 prevé, además, que se aplicarán las mismas medidas, en particular, a las personas o entidades que sean de la propiedad o estén bajo el control de personas o entidades que se dediquen, estén directamente vinculadas o presten apoyo a la proliferación nuclear. Según el artículo 7, apartado 2, de la Posición Común 2007/140, el Consejo, por unanimidad, elaborará y modificará la lista de las personas o entidades afectadas por las medidas de congelación de fondos en virtud del artículo 5, apartado 1, letra b), de dicha Posición Común.
En cuanto atañe a las competencias de la Comunidad Europea, la Resolución 1737 (2006) fue aplicada por el Reglamento (CE) n
o
423/2007 del Consejo, de 19 de abril de 2007, sobre la aplicación de medidas restrictivas contra Irán (
DO L 103, p. 1
), cuyo contenido material es sustancialmente idéntico al de la Posición Común 2007/140. De este modo, el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n
o
423/2007 prevé la congelación de los fondos de las personas, entidades u organismos (en lo sucesivo, «entidades») designados por el Consejo de Seguridad. El artículo 7, apartado 2, prevé las mismas medidas en lo que atañe a las entidades que el Consejo de la Unión Europea considere que participan en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140. En particular, el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento prevé la congelación de los fondos de las entidades que son propiedad o están bajo control de las entidades que se considere que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear en el sentido del artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del Reglamento. Las entidades afectadas por una medida de congelación de fondos en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007, se enumeran en el anexo V del mismo Reglamento.
Como excepción al artículo 7 del Reglamento n
o
423/2007, los artículos 9 y 10 del mismo Reglamento autorizan en sustancia a las autoridades competentes de los Estados miembros para liberar los fondos congelados a fin de permitir en especial que las entidades citadas en el anexo V cumplan las obligaciones derivadas de contratos celebrados antes de la adopción de la medida de congelación de los fondos, y sufraguen necesidades básicas.
El artículo 15, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 prevé, por una parte, que el Consejo, por mayoría cualificada, establecerá, revisará y modificará la lista del anexo V, atendiendo plenamente a lo dispuesto por el propio Consejo en virtud del artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140, y, por otra parte, que dicha lista será objeto de revisiones periódicas y, como mínimo, cada 12 meses.
El artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007 obliga al Consejo a motivar de manera individual y específica las decisiones adoptadas en virtud del artículo 15, apartado 2, del mismo Reglamento, y a dar a conocer la motivación a las entidades afectadas.
La Decisión impugnada
El 23 de junio de 2008, el Consejo adoptó la Decisión 2008/475/CE, relativa a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) n
o
423/2007 (
DO L 163, p. 29
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). A tenor del apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión impugnada, tanto BMI como sus filiales, comprendida la demandante, fueron incluidas en la lista que figura en el anexo V de dicho Reglamento, con la consecuencia de la congelación de sus fondos.
El Consejo expuso los siguientes motivos:
«Facilita o intenta facilitar apoyo financiero a empresas que participan o abastecen el programa nuclear y el programa de misiles iraní (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company y DIO). Bank Melli sirve de facilitador para las actividades sensibles de Irán. Ha facilitado numerosas compras de materiales sensibles para los programas nuclear y de misiles de Irán. Facilita una serie de servicios financieros por cuenta de entidades vinculadas a la industria nuclear y misilística iraní, en particular la apertura de líneas de crédito y la gestión de cuentas. Muchas de las empresas enumeradas han sido designadas por las Resoluciones del Consejo de Seguridad 1737 y 1747.»
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 25 de junio de 2008, la demandante interpuso el recurso en el asunto T-246/08. Mediante escritos separados presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el mismo día, la demandante formuló una solicitud de sustanciación del asunto por el procedimiento acelerado en virtud del artículo 76
bis
del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, así como una demanda de medidas provisionales con objeto de que se suspendiera la aplicación del apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión impugnada.
Mediante un nuevo escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 15 de agosto de 2008, la demandante interpuso el recurso en el asunto T-332/08. Mediante escritos separados presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el mismo día, la demandante formuló una solicitud de sustanciación del asunto por el procedimiento acelerado en virtud del artículo 76
bis
del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, una nueva demanda de medidas provisionales con objeto de que se suspendiera la aplicación del apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión impugnada, así como una solicitud de acumulación de los asuntos T-246/08 y T-332/08.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia los días 10 de julio, y , respectivamente, la República Francesa, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión de las Comunidades Europeas solicitaron intervenir en el asunto T-246/08 en apoyo del Consejo. Mediante autos de y , el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia admitió sus intervenciones.
Mediante decisiones de 18 de julio y de , el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda) acogió las solicitudes de sustanciación de los asuntos por el procedimiento acelerado en virtud del artículo 76
bis
del Reglamento de Procedimiento y autorizó a los Estados miembros intervinientes en los litigios para presentar escritos de formalización de la intervención.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia los días 15 de septiembre, y , respectivamente, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República Francesa y la Comisión solicitaron intervenir en el asunto T-332/08 en apoyo del Consejo. Mediante autos de , y , el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia admitió sus intervenciones.
Mediante autos del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 27 de agosto y , las demandas de medidas provisionales presentadas por la demandante fueron desestimadas y se reservó la decisión sobre las costas.
En el asunto T-246/08, el escrito de contestación fue presentado el 30 de julio 2008 y los escritos de formalización de la intervención de la República Francesa y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte lo fueron el .
En el asunto T-332/08, el escrito de contestación fue presentado el 6 de octubre de 2008. El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la República Francesa presentaron sus respectivos escritos de formalización de la intervención los días y .
Mediante auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia de 15 de diciembre de 2008, se acordó la acumulación de los asuntos T-246/08 y T-332/08 a efectos de la fase oral y de la sentencia, de acuerdo con el artículo 50 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
El 12 de enero de 2009, la demandante presentó al Tribunal de Primera Instancia un escrito procedente de BMI y referido a las relaciones de este último con las entidades mencionadas en la Decisión impugnada. Mediante decisión de , el Tribunal de Primera Instancia decidió no admitir la aportación de ese escrito a los autos.
En la vista celebrada el 20 de enero de 2009, se oyeron los informes orales de las partes, así como sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia:
—
En el asunto T-246/08:
—
Que anule el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión impugnada en cuanto le afecta.
—
Que condene en costas al Consejo.
—
En el asunto T-332/08:
—
Que anule el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión impugnada en cuanto le afecta.
—
Si el Tribunal de Primera Instancia considerase que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 es de aplicación obligatoria, que declare su inaplicablilidad en virtud del artículo 241 CE.
—
Que condene en costas al Consejo.
El Consejo solicita al Tribunal de Primera Instancia:
—
Que desestime los recursos.
—
Que condene en costas a la demandante.
El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión solicitan al Tribunal de Primera Instancia que desestime los recursos.
La República Francesa solicita al Tribunal de Primera Instancia que desestime los recursos y condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
Sobre la admisibilidad de las alegaciones de la demandante según las cuales BMI no participa en la financiación de la proliferación nuclear
Procede observar, por una parte, que en sus demandas la demandante se ha limitado a la mera alegación de que BMI no participó en la financiación de la proliferación nuclear. Ahora bien, dicha alegación no cumple el requisito establecido por el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, según el cual la demanda debe contener una exposición sumaria de los motivos invocados. Por lo tanto, esa alegación no puede considerarse como un motivo admisible.
Por otra parte, en respuesta a una pregunta del Tribunal de Primera Instancia en la vista, la demandante alegó que, de haber sido admitida la aportación a los autos del documento que presentó el 12 de enero de 2009 al Tribunal de Primera Instancia, habría formulado un motivo basado en que BMI no participaba en la financiación de la proliferación nuclear. Ahora bien, suponiendo incluso que se hubiera formulado ese motivo, el mismo sería inadmisible en cualquier caso.
En efecto, ya sea en el escrito que acompaña al documento presentado al Tribunal de Primera Instancia el 12 de enero de 2009 o en la vista, la demandante no ha invocado una causa por la que no le fuera posible formular dicho motivo en la fase escrita, siendo así que resulta con claridad de la motivación reproducida en el apartado 11 anterior que el Consejo se basó en la supuesta participación de BMI en la financiación de la proliferación nuclear al adoptar la Decisión impugnada. En esas circunstancias, incluso suponiendo que el motivo del que se trata se hubiera formulado en el escrito de la demandante de , o bien en la vista, sería en cualquier caso inadmisible en virtud del artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, que prohíbe invocar en el curso del proceso motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
En virtud de lo antes expuesto, procede declarar que, en la medida en que la demandante no ha formulado un motivo admisible que impugne el fundamento de la apreciación del Consejo de que BMI participó en la financiación de la proliferación nuclear, esta cuestión no forma parte del objeto de los presentes litigios.
Sobre la admisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta por la demandante
En la vista la Comisión impugnó la admisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta por la demandante en el asunto T-332/08, y puso de relieve que había sido formulada en respuesta a argumentos invocados por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en el asunto T-246/08. La Comisión considera que esa «técnica procesal» puede tener consecuencias negativas para la recta administración de la justicia, en particular en el marco de los procedimientos acelerados.
No obstante, procede observar que ni el Reglamento de Procedimiento ni la jurisprudencia excluyen la admisibilidad de un segundo recurso de anulación de un acto interpuesto por la misma parte demandante. Sin embargo, dicha admisibilidad está supeditada a dos requisitos relativos, a la observancia del plazo para recurrir y a la inexistencia de litispendencia.
A este respecto, no se discute que el recurso en el asunto T-332/08 se interpuso dentro del plazo prescrito, por una parte.
Por otra parte, de la jurisprudencia resulta que, para que sea declarado inadmisible por causa de litispendencia, un recurso posterior debe reunir tres requisitos: que se enfrenten las mismas partes, se dirija a los mismos fines, y se fundamente en los mismos motivos que el recurso anterior (véanse, en ese sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 1985, Hoogovens Groep/Comisión, 172/83 y 226/83, Rec. p. 2831, apartado 9; el auto del Tribunal de Justicia de , Ainsworth y otros/Comisión, 159/84, 267/84, 12/85 y 264/85, Rec. p. 1579, apartados 3 y 4 y la sentencia del Tribunal de Justicia de , Francia/Parlamento, 358/85 y 51/86, Rec. p. 4821, apartado 12).
En el presente caso, si bien las partes en los litigios resultantes de los recursos que dieron lugar a los asuntos T-246/08 y T-332/08 son las mismas, el primer recurso solicita únicamente la anulación de la Decisión impugnada, en tanto que el segundo solicita también que se declare inaplicable el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007. Además, aun si el primer motivo formulado en el asunto T-332/08 se asemeja al primer motivo invocado en el asunto T-246/08, dado que se refiere a la supuesta vulneración del principio de proporcionalidad, no es sin embargo idéntico, en especial por la cuestión nueva de la interpretación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007. Por otra parte, el segundo motivo presentado en el asunto T-332/08, relativo al supuesto incumplimiento de la obligación de motivación, se diferencia de los motivos del recurso en el asunto T-246/08. En esas circunstancias, no se puede considerar que se cumplan los requisitos enunciados en la jurisprudencia para que el recurso en el asunto T-332/08 se declare inadmisible por causa de litispendencia.
En último lugar es preciso observar que, en el marco de un procedimiento acelerado, las posibles consecuencias negativas para la recta administración de justicia afectan esencialmente a los intereses de la parte que ha solicitado el beneficio de dicha clase de procedimiento, dados los plazos de tramitación más largos que resultan de la presentación sucesiva de dos recursos. Pues bien, en el presente caso tanto los recursos como las solicitudes de que éstos se sustanciaran por el procedimiento acelerado han sido formulados por la demandante, que, por otra parte, es consciente de las posibles consecuencias negativas según se desprende de sus escritos procesales.
A la luz de cuanto antecede, procede considerar admisible la excepción de ilegalidad propuesta por la demandante.
Sobre el fondo
En el asunto T-246/08, la demandante presenta observaciones previas sobre la intensidad del control jurisdiccional que debe realizar en el presente caso el Tribunal de Primera Instancia, así como dos motivos fundados en la vulneración del principio de proporcionalidad, el primero, y en la vulneración del «principio de no discriminación», el segundo.
En el asunto T-332/08, la demandante invoca dos motivos. En el primero sostiene que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 no es de aplicación obligatoria, ya que el Consejo dispone de una facultad de apreciación para aplicarlo. En el supuesto de que el Tribunal de Primera Instancia considerase que la disposición antes mencionada es de aplicación obligatoria, la demandante alega que sería contraria al principio de proporcionalidad y por tanto, inaplicable en virtud del artículo 241 CE. En el segundo motivo la demandante invoca el incumplimiento de la obligación de motivación.
El Consejo y las partes coadyuvantes refutan el fundamento de los motivos invocados por la demandante.
El Tribunal de Primera Instancia estima que, procede examinar la cuestión previa suscitada por la demandante, antes de abordar la cuestión de la interpretación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007, que es determinante para la forma de examinar las alegaciones referidas a la vulneración del principio de proporcionalidad.
Sobre la intensidad del control jurisdiccional
Alegaciones de las partes
La demandante mantiene que el Tribunal de Primera Instancia debe realizar un examen en profundidad de la legalidad de la Decisión impugnada, habida cuenta en especial de las graves consecuencias que derivan de ella para esa parte.
El Consejo, apoyado por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, pone de manifiesto que dispone de una amplia facultad de apreciación de los elementos que deben considerarse con vistas a la adopción de medidas restrictivas económicas o financieras.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En relación con la intensidad del control jurisdiccional, deben distinguirse dos clases de elementos en el Reglamento n
o
423/2007. En efecto, por una parte, los artículos del Reglamento n
o
423/2007 enuncian las reglas generales de las medidas restrictivas que establece. Por otra parte, el anexo V del Reglamento n
o
423/2007, que enumera las entidades afectadas por las medidas de congelación de los fondos adoptadas en virtud del artículo 7, apartado 2, del mismo Reglamento, constituye un conjunto de actos de aplicación de las reglas generales antes citadas a entidades singulares.
En lo referido a la primera clase de elementos, el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación respecto de los elementos que hay que tener en cuenta para tomar medidas de sanciones económicas y financieras con arreglo a los artículos 60 CE y 301 CE, conforme a una Posición común adoptada en virtud de la política exterior y de seguridad común (PESC). Teniendo en cuenta que el Juez comunitario no puede, en particular, sustituir la apreciación del Consejo sobre las pruebas, hechos o circunstancias que justifican la adopción de tales medidas por su propia apreciación, el control del Tribunal de Primera Instancia al respecto debe limitarse a comprobar la observancia de las normas de procedimiento y de motivación, así como la exactitud material de los hechos, la inexistencia de error manifiesto en la apreciación de los hechos y de desviación de poder. Este control limitado se aplica, en particular, a la valoración de las consideraciones de oportunidad sobre las que se basa la adopción de tales medidas (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, T-228/02, Rec. p. II-4665, apartado 159).
En cuanto al control de la legalidad de la Decisión mediante la que se incluye a una entidad en la lista del anexo V del Reglamento n
o
423/2007 en virtud del artículo 7, apartado 2, del mismo, incumbe al Tribunal de Primera Instancia comprobar en particular, teniendo en cuenta los motivos de anulación invocados por la entidad interesada o determinados de oficio, si el caso concreto corresponde a alguno de los cuatro supuestos contemplados en el artículo 7, apartado 2, letras a) a d), del Reglamento n
o
423/2007. Ello implica que el control judicial de la legalidad de la Decisión de que se trata se extiende a la apreciación de los hechos y circunstancias invocados para justificarla, así como a la verificación de los datos y pruebas en los que se haya basado tal apreciación. El Tribunal de Primera Instancia también deberá comprobar el respeto del derecho de defensa y el cumplimiento de la obligación de motivación a este respecto, así como, en su caso, el carácter fundado de las consideraciones imperiosas invocadas excepcionalmente por el Consejo para eximirse de tal obligación (véase, por analogía, la sentencia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, antes citada, apartado 154).
Sobre la interpretación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007
Alegaciones de las partes
La demandante mantiene que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 no es de aplicación obligatoria, es decir, que no puede ser sistemáticamente aplicado a todas las personas jurídicas que son propiedad o están bajo control de las entidades cuyos fondos han sido bloqueados en virtud del artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del mismo Reglamento, ya que, según ella, el Consejo dispone de una facultad de apreciación al respecto y, por tanto, estaba obligado a tomar en consideración la situación individual de cada una de las entidades afectadas.
A este respecto, en primer lugar, la demandante alega que la interpretación opuesta sería incompatible con la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia según la cual, en materia de congelación de fondos, la institución competente debe examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y motivar su decisión de modo suficiente (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, T-256/07, Rec. p. II-3019, apartado 139).
En efecto, según esa parte la congelación sistemática de los fondos dejaría de atender a las particularidades de la entidad poseída o controlada, como son su grado de independencia operativa, la vigilancia a la que esté sometida o la inexistencia de relación entre sus actividades y la proliferación nuclear. Sería también incompatible con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual las medidas restrictivas adoptadas en virtud de los artículos 60 CE y 301 CE pueden dirigirse únicamente a países terceros, concepto este último en el que cabe incluir a los dirigentes de países terceros y a los individuos y entidades asociados con dichos dirigentes o controlados directa o indirectamente por ellos (sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C-402/05 P y C-415/05 P, Rec. p. I-6351, apartado 166).
La demandante afirma que la necesidad de un examen caso por caso viene corroborado también por las conclusiones del Abogado General Sr. Poiares Maduro de 16 de enero de 2008 en el asunto que dio lugar a la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, (Rec. p. I-6351), por una parte, y, por otra, por el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007, que exige que se expongan motivos específicos en relación con cada entidad y, por tanto, en relación con cada entidad poseída o controlada.
En segundo lugar, según la demandante, visto el contenido del Reglamento n
o
423/2007, la congelación sistemática de los fondos de todas las filiales poseídas o controladas no es necesaria para asegurar la eficacia de las medidas adoptadas contra la entidad matriz. En efecto, las disposiciones del artículo 5, apartado 1, del artículo 7, apartados 3 y 4, del artículo 13, apartado 1, y del artículo 16 del Reglamento n
o
423/2007 tienen como efecto impedir que una filial establecida en la Unión Europea actúe directa o indirectamente siguiendo instrucciones de la entidad matriz.
En tercer lugar, la demandante se refiere a su situación individual. A este respecto, por una parte, alega que respeta todos los regímenes de sanciones y las medidas restrictivas y reglamentaciones en vigor. Por otra parte, dado que la demandante es diferente de su sociedad matriz tanto jurídica como funcionalmente, y que está bajo la vigilancia de la FSA, BMI no tiene la posibilidad de controlarla de forma irregular.
En cuarto y último lugar, la demandante afirma que el Consejo no sigue efectivamente la práctica de congelar sistemáticamente los fondos de todas las filiales de las entidades cuya participación en la proliferación nuclear se ha reconocido, en el sentido del artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del Reglamento n
o
423/2007. De tal forma, BMI es la única entidad afectada por la Decisión impugnada a cuyas filiales se ha impuesto la congelación de los fondos, a diferencia, por ejemplo, de Iran Electronic Industries, siendo así que ésta posee seis filiales. De igual modo, en tanto que BMI posee unas veinte filiales en diversos sectores industriales, sólo han sido objeto de una medida de congelación dos de ellas, entre las cuales se encuentra la demandante.
La demandante sostiene como conclusión que, si el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 fuera de aplicación obligatoria, infringiría el principio de proporcionalidad. Ahora bien, cuando «la redacción del Derecho derivado da lugar a más de una interpretación» es preciso dar prioridad a la que sea conforme con los principios generales del Derecho comunitario. Por lo tanto, según la demandante hay que considerar que la disposición antes mencionada confiere al Consejo una facultad de apreciación sobre la congelación de los fondos de la filial de una entidad que participe en la proliferación nuclear.
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, alega que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 prevé «sin ambigüedad» que la congelación de los fondos de una entidad lleva consigo la congelación «incondicional» de los fondos de todas las entidades que son propiedad o están bajo control de la primera, sin que pueda ejercerse ninguna facultad de apreciación al respecto.
El Consejo añade que, si fuera fundada la alegación de que la congelación de los fondos de BMI era suficiente para impedir a la demandante transferirle fondos, nunca se justificaría una congelación de fondos dado que bastaría prohibir la participación en la proliferación nuclear, sin que fuera necesario adoptar medidas contra las entidades que presentaran un riesgo de inobservancia de dicha prohibición.
El Consejo destaca además que BMI y sus filiales, incluida la demandante, forman una unidad económica, lo que implica que la aplicación de la medida de congelación de fondos a las filiales es necesaria para asegurar la eficacia y el efecto coercitivo de las medidas adoptadas respecto a BMI y, en definitiva, respecto a la República Islámica de Irán. El Consejo sostiene en ese contexto que, dado que la Comunidad no dispone de competencia extraterritorial, los efectos de la Decisión impugnada dependerán en esencia de su aplicación a las filiales y sucursales de BMI establecidas en la Unión Europea.
Para responder a la alegación de la demandante de que el Consejo no congela sistemáticamente los fondos de todas las filiales de las entidades afectadas por las medidas de congelación, dicha institución hace hincapié en que tales filiales pueden ser constituidas en cualquier momento, lo que implica que no siempre es posible identificarlas.
El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte comparte el criterio del Consejo. Aparte de las alegaciones presentadas por éste, se apoya en primer lugar en la formulación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007, según el cual los fondos de ciertas entidades «se congelarán». En segundo lugar, estima que sería ilógico que el Reglamento n
o
423/2007 hubiera previsto un trato diferenciado según que los fondos pertenezcan a la entidad matriz o a una entidad que es propiedad o está bajo control de la primera, a pesar del ejercicio de un control efectivo de esa última por la matriz. En tercer lugar, la alegación referida al artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007 sólo plantea la cuestión de saber si el Consejo puede limitarse a indicar motivos específicos e individualizados para la congelación de los fondos de la entidad matriz y a designar posteriormente a la entidad poseída o controlada como tal en el anexo V dicho Reglamento, sin ninguna justificación adicional.
A la vez que comparte la posición del Consejo, la República Francesa estima, en lo que atañe a la alegación basada en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007, que el Consejo no está obligado a exponer motivos específicos e individuales referidos a las filiales de una entidad afectada por una medida de congelación de fondos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con carácter previo, es preciso recordar que para la interpretación de una disposición de Derecho comunitario hay que tener en cuenta no sólo sus términos sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de noviembre de 1983, Merck, 292/82, Rec. p. 3781, apartado 12).
En cuanto a los términos del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007, esta disposición prevé que «se congelarán todos los [fondos] cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las [entidades] […] que, con arreglo al artículo 5, apartado 1, [letra] b), de la Posición Común 2007/140/PESC […] se considere que son [entidades] que son propiedad o están bajo control de una [entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear]». Esa formulación requiere dos observaciones.
Así, por una parte, debido al uso de la expresión «se congelarán», la extensión de la medida de congelación de fondos a las entidades poseídas o controladas es obligatoria, ya que el Consejo no dispone de ninguna facultad de apreciación a este respecto. En efecto, si el legislador hubiera querido conferir al Consejo tal margen de apreciación, habría manifestado su voluntad mediante una fórmula explícita, como «se podrán congelar».
Por otra parte, al adoptar una decisión en virtud del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007, el Consejo debe apreciar las circunstancias del caso concreto para determinar qué entidades tienen la condición de entidades que son propiedad o están bajo control de otras.
El contexto en el que se integra el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007, y en especial el sistema general del artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento, confirma el análisis textual de dicha disposición. En efecto, en la medida en que la expresión «que se considere» figura en la parte inicial de la disposición antes mencionada, hay que considerar que, al igual que en cada uno de los cuatro supuestos previstos en las letras a) hasta d), la condición de entidad «que es propiedad o está bajo control» es objeto de una apreciación caso por caso por parte del Consejo.
Por último la interpretación sugerida por los análisis textual y contextual es compatible con el objetivo pretendido por el Reglamento n
o
423/2007, a saber, la voluntad de impedir la proliferación nuclear y, más en general, de mantener la paz y la seguridad internacional, dada la gravedad del riesgo creado por la proliferación nuclear.
A la luz de cuanto precede es preciso concluir que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 obliga al Consejo a congelar los fondos de una entidad «que sea propiedad o esté bajo control» de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del mismo Reglamento, correspondiendo al Consejo apreciar caso por caso la condición de entidad «que sea propiedad o esté bajo control» de las entidades afectadas.
Las alegaciones expuestas por la demandante no pueden desvirtuar esa conclusión.
Así, en primer lugar, en la medida en que el Consejo tiene que apreciar la condición de entidad «que sea propiedad o esté bajo control», ha de considerar todos los elementos pertinentes del caso concreto, como el nivel de independencia operativa de la entidad examinada o la incidencia potencial de la vigilancia a la que esté sometida por parte de una autoridad pública. En cambio, la naturaleza de la actividad de la entidad considerada y la inexistencia en su caso de un nexo entre esa actividad y la proliferación nuclear no es un criterio pertinente en ese contexto, dado que del apartado 103 posterior resulta que la adopción de una medida de congelación de fondos que afecte a la entidad poseída o controlada no está motivada por el hecho de que ésta misma participe en la proliferación nuclear. De igual modo, la circunstancia de que las medidas restrictivas adoptadas en virtud del Reglamento n
o
423/2007 tienen el objetivo de impedir toda asistencia financiera o técnica a las actividades nucleares y de desarrollo de misiles de la República Islámica de Irán que crean un riesgo de proliferación implica necesariamente que dichas medidas han sido adoptadas en relación con un tercer Estado, por lo que deben considerarse compatibles con la interpretación de los artículos 60 CE y 301 CE realizada en la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada.
En lo que atañe a la obligación de motivación impuesta al Consejo por el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007, de los apartados 143 a 146 posteriores resulta que el Consejo está obligado a indicar los motivos que le han llevado a considerar que una entidad «es propiedad o está bajo control» de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear, y que, en consecuencia, sus fondos deben ser congelados en virtud del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007. No obstante esa obligación se impone sin perjuicio del hecho de que, una vez que haya apreciado que concurren los requisitos establecidos por la disposición antes mencionada, el Consejo está obligado a adoptar una medida de congelación de fondos contra la entidad afectada.
En segundo lugar, las disposiciones del Reglamento n
o
423/2007 mencionadas por la demandante prevén en primer término la prohibición de efectuar operaciones con entidades que se considera que participan en la proliferación nuclear, o de participar en éstas; en segundo término una obligación de transparencia y de cooperación con las autoridades competentes, y, por último, la obligación de los Estados miembros de prever las sanciones aplicables en caso de infracción del Reglamento antes mencionado. Esas disposiciones se han adoptado ciertamente para que se alcancen los objetivos pretendidos por el Consejo. No obstante, la mera existencia de reglas que prohíben efectuar operaciones con las entidades que se considera que participan en la proliferación nuclear y que prevén obligaciones y sanciones conexas no garantiza que no se efectúen en su caso tales operaciones por una entidad que sea propiedad o esté bajo control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear. Por tanto, esa circunstancia no permite estimar que sea superflua toda medida complementaria, como la congelación de los fondos de las entidades que sean propiedad o estén bajo control de las entidades que se considera que participan en la proliferación nuclear.
En tercer lugar, la alegación basada en la situación individual de la demandante no se refiere a la interpretación que debe hacerse del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007, sino en sustancia al supuesto error cometido por el Consejo al aplicar esa misma disposición a la demandante. Por consiguiente, esa alegación no es pertinente en este momento. Se examinará, en cuanto motivo autónomo, en la parte ulterior de la presente sentencia (véanse los apartados 119 a 129 posteriores).
En cuarto lugar, en lo que se refiere a la alegación de que el Consejo no sigue la práctica de congelar sistemáticamente los fondos de todas las filiales de las entidades que se considera que participan en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del Reglamento n
o
423/2007, es preciso señalar en primer término que del posterior apartado 123 resulta que puede legítimamente dejar de aplicar el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento antes mencionado a entidades que, a su juicio, no se ajusten a los criterios de aplicación de esa disposición, no obstante el hecho de que sean filiales de entidades que se considere que participan en la proliferación nuclear.
A continuación, tal como observan el Consejo y la República Francesa, no es posible identificar en todos los casos a todas las entidades que sean propiedad o estén bajo control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear.
Por último, incluso suponiendo que el Consejo hubiera omitido efectivamente adoptar medidas de congelación de fondos respecto a ciertas entidades que sean propiedad o estén bajo control de entidades que se considera que participan en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del Reglamento n
o
423/2007, por una parte hay que señalar que, en la medida en que el Consejo está obligado al cumplimiento de ese Reglamento, su eventual práctica divergente no puede constituir una excepción válida a lo dispuesto por dicho Reglamento, ni puede por tanto,
a fortiori,
crear una confianza legítima en las entidades interesadas. Por otra parte, si la alegación examinada se basa en la violación del principio de igualdad de trato, hay que recordar que éste debe conciliarse con el respeto del principio de legalidad, según el cual nadie puede invocar en su provecho una ilegalidad cometida en favor de otro (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 14 de mayo de 1998, SCA Holding/Comisión, T-327/94, Rec. p. II-1373, apartado 160; Mayr-Melnhof/Comisión, T-347/94, Rec. p. II-1751, apartado 334, y de , LR AF 1998/Comisión, T-23/99, Rec. p. II-1705, apartado 367). Por consiguiente el eventual comportamiento ilegal del Consejo en otros casos, de estar acreditado, no puede invocarse válidamente en apoyo del criterio de la demandante.
En estas circunstancias, no es pertinente la jurisprudencia según la cual, cuando cabe más de una interpretación de una norma de Derecho comunitario derivado, debe darse preferencia a la que hace compatible con el Tratado esa norma antes que a la que conduce a apreciar su incompatibilidad con éste (sentencia del Tribunal de Justicia, de 13 de diciembre de 1983, Comisión/Consejo, 218/82, Rec. p. 4063, apartado 15). En efecto, en el presente caso no cabe ninguna duda sobre la interpretación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007.
Por lo demás, las alegaciones de la demandante referidas a la supuesta incompatibilidad de la interpretación expuesta en el apartado 67 anterior con el principio de proporcionalidad se apreciarán en la parte ulterior de la presente sentencia al examinar la excepción de ilegalidad del artículo 7, apartado 2, letra d) del Reglamento n
o
423/2007 propuesta por la demandante en el asunto T-332/08.
Sobre la excepción de ilegalidad del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007
Alegaciones de las partes
La demandante sostiene que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 es contrario al principio de proporcionalidad y, por tanto, debe ser declarado inaplicable en el presente caso en virtud del artículo 241 CE. En consecuencia, según la demandante, la Decisión impugnada debe ser anulada por falta de fundamento jurídico.
Para fundamentar su posición, la demandante mantiene, en primer lugar, que la incompatibilidad del artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del Reglamento n
o
423/2007 con el principio de proporcionalidad resulta de sus alegaciones expuestas en los apartados 48 a 54 anteriores.
En segundo lugar, alega que la congelación de los fondos de todas las entidades que sean propiedad o estén bajo control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del Reglamento n
o
423/2007 carece de «vínculo racional» con el objetivo de impedir la proliferación nuclear y su financiación.
A este respecto, la demandante recuerda primero que es un banco del Reino Unido diferente de su sociedad matriz y que cumple todas las reglamentaciones aplicables. Puntualiza que estaba sometida a las mismas obligaciones que los demás bancos comunitarios respecto a las medidas restrictivas contra la República Islámica de Irán y que cumplió dichas obligaciones. En la medida en que no se ha demostrado ni alegado que la demandante participara en la financiación de la proliferación nuclear, que los motivos expuestos en la Decisión impugnada no se refieren expresamente a la demandante y que ni ella misma ni BMI han sido designadas como entidades que apoyen la proliferación nuclear por la Resolución 1803 (2008) del Consejo de Seguridad, la aplicación automática de la medida de congelación de fondos prevista por el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 no guarda relación con el objetivo de impedir la proliferación nuclear.
A continuación, prosigue la demandante, el hecho de congelar sus fondos no tiene incidencia en la proliferación nuclear, ya que la demandante no participa en su financiación, y las medidas adoptadas no pueden modificar la posición de las autoridades iraníes. A este respecto, la demandante alega además que, en cualquier caso, se atendría a la Decisión impugnada en cuanto ésta se refiere a BMI y a las otras entidades afectadas por las medidas restrictivas, lo que implica que la única consecuencia de la congelación de sus fondos es impedir que la demandante efectúe operaciones con entidades que no participan en la proliferación nuclear. De igual modo, la prohibición de efectuar operaciones impuesta a la demandante no ejerce presión económica en la financiación de la proliferación nuclear, ya que su actividad preponderante consiste en invertir el capital procedente de Irán en activos situados fuera de ese país.
Finalmente, la demandante considera que la alegación del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de que la congelación de los fondos de las entidades poseídas o controladas también persigue el objetivo de ejercer presión económica sobre BMI y la República Islámica de Irán es infundada dado que tal interpretación no se justifica en relación con el texto y el ámbito de aplicación del Reglamento n
o
423/2007.
En tercer lugar, la congelación de los fondos de todas las entidades que sean propiedad o estén bajo control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del Reglamento n
o
423/2007 no es la medida menos restrictiva que permita alcanzar el objetivo de impedir la proliferación nuclear o su financiación o de ejercer vigilancia respecto a la demandante.
En este contexto, la demandante afirma, en primer término, que la congelación de sus fondos le priva de la posibilidad de efectuar operaciones y causa así un grave perjuicio a sus finanzas y a su reputación. Por tanto la aplicación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 constituye una lesión desproporcionada del derecho al disfrute pacífico de sus bienes, de su libertad de prestar servicios financieros en la Unión Europea y de la libre circulación de los capitales y de los pagos.
En segundo término, añade la demandante, el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 es desproporcionado en relación con la Resolución 1803 (2008) que pretende aplicar. Los efectos de esa disposición van ciertamente más allá de la exigencia enunciada por el párrafo décimo de dicha Resolución, que se limita a exhortar a los Estados a que se mantengan vigilantes en lo que respecta a las actividades de BMI y de sus filiales.
Por último, a la vez que subraya que las medidas de vigilancia y de control existentes son adecuadas, la demandante mantiene que se podrían aplicar otras medidas menos restrictivas que la congelación de sus fondos, sean alternativas o acumulativas, para alcanzar los objetivos perseguidos. A este respecto, la demandante ha mencionado en sus escritos procesales el reforzamiento de la vigilancia del cumplimiento por la propia demandante de las medidas restrictivas, la exigencia de transparencia acrecentada en relación con sus actividades, en especial respecto a los detalles de las cuentas y operaciones relevantes, la adopción de medidas para que su situación sea reexaminada periódicamente y el reforzamiento de la cooperación con la FSA y con el grupo de acción financiera en el Reino Unido. En la vista la demandante aludió además a la aprobación previa de las operaciones y a su vigilancia por un mandatario independiente, así como a la prohibición total de operaciones con Irán.
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, mantiene que la congelación de los fondos de la demandante está ligada al objetivo de impedir la proliferación nuclear, ya que esa congelación es necesaria para garantizar que las medidas adoptadas en ese marco contra su sociedad matriz, BMI, resulten eficaces y no sean eludidas. El Consejo destaca en ese contexto que la demandante está bajo el control efectivo de BMI. Por tanto, según el Consejo, los fondos de la demandante podrían ser utilizados directa o indirectamente para aportar apoyo a la proliferación nuclear, y su congelación es, por consiguiente, necesaria en particular para impedir que las medidas que afectan a BMI sean eludidas mediante transferencias a ésta o a sus otras filiales o sucursales, en su caso a través de terceros cuya vinculación con BMI no fuera conocida.
A este respecto, el Consejo subraya también que, al no tener la Comunidad competencia extraterritorial, el efecto de la Decisión impugnada dependerá principalmente de su aplicación a las sucursales y filiales de BMI establecidas en la Unión Europea, incluida la demandante.
El Consejo añade que las medidas alternativas propuestas por la demandante no garantizan que se logre el objetivo perseguido. Así, la divulgación obligatoria de los detalles relativos a las cuentas y a las operaciones relevantes no tendría efectos en relación con las operaciones ya realizadas. De igual modo, el reforzamiento de la cooperación con las autoridades nacionales no impediría la realización de las operaciones a través de terceros cuya participación en la proliferación nuclear no fuera conocida.
El Consejo afirma también que, aun si la demandante sufre cierto perjuicio por la adopción de la Decisión impugnada, su existencia durante el período de congelación de sus fondos no se pondrá en peligro. En ese aspecto se refiere a las excepciones previstas en los artículos 9 y 10 del Reglamento n
o
423/2007, así como a las importantes reservas financieras de BMI y al hecho de que numerosos bancos comerciales han pasado por períodos durante los que no han obtenido beneficios. En cuanto a la lesión de la reputación de la demandante, el Consejo considera que ésa debe atribuirse en primer lugar a la Resolución 1803 (2008), en la que fueron expresamente mencionadas tanto BMI como sus sucursales y filiales.
El Consejo concluye que, habida cuenta de la importancia de la preservación de la paz y de la seguridad internacionales, ante la negativa de la República Islámica de Irán a suspender la proliferación nuclear, y dado que la demandante está controlada por una entidad que participa en dicha proliferación, la congelación de los fondos de la demandante no es desproporcionada.
Además de las alegaciones presentadas por el Consejo, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte afirma que la congelación de los fondos de las entidades que sean propiedad o estén bajo control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del Reglamento n
o
423/2007 también persigue el objetivo de ejercer una presión económica sobre BMI y, en definitiva, sobre la República Islámica de Irán. Pues bien, la actividad económica ininterrumpida de la demandante seguiría beneficiando a BMI tanto en el aspecto financiero como en lo que se refiere a la reputación y la presencia de la demandante en el mercado.
Además, según el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la Decisión impugnada no fue adoptada para aplicar la Resolución 1803 (2008), sino el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007, destinado éste a alcanzar los objetivos de la Resolución 1737 (2006). Por otro lado, el hecho de que la congelación de los fondos de la demandante y de BMI no haya sido solicitada en la Resolución 1803 (2008) no implica que tal medida no pudiera ser adoptada por el Consejo.
En lo que atañe a la incidencia de la Decisión impugnada en la demandante, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte indica que ya se han concedido a la demandante más de cien autorizaciones en virtud de los artículos 9 y 10 del Reglamento n
o
423/2007. Por consiguiente, la existencia de la demandante no está en peligro.
La República Francesa añade que la eficacia de las medidas menos restrictivas propuestas por la demandante presupone una relación de confianza con ésta. Ahora bien, dicha relación es imposible con una sociedad controlada por BMI.
Por otra parte, según la República Francesa el hecho de que la demandante deba respetar las medidas restrictivas y de que la infracción de las normas aplicables sea castigada con sanciones penales carece de pertinencia. En efecto, las medidas restrictivas tienen un objeto preventivo, en tanto que las sanciones penales sólo se imponen
a posteriori.
Por otra parte, en tanto que las medidas restrictivas afectan a la demandante, la posible incoación de un procedimiento penal contra uno de sus empleados no le afectaría.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con carácter previo, es preciso observar que la presente excepción de ilegalidad consiste en cuestionar la compatibilidad con el principio de proporcionalidad de una de las reglas generales que definen las modalidades de las medidas restrictivas establecidas por el Reglamento n
o
423/2007, a saber, su artículo 7, apartado 2, letra d), que impone al Consejo, como resulta de los apartados 61 a 67 anteriores, la obligación de congelar de los fondos de las entidades que sean propiedad o estén bajo control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del mismo Reglamento. De lo anterior resulta, por una parte, que las consideraciones expuestas en el apartado 45 anterior son aplicables en lo que atañe a la intensidad del control ejercido por el Tribunal de Primera Instancia y por otra parte, por analogía con lo que se ha apreciado en el apartado 72 anterior, que las alegaciones referidas a la relación entre la demandante y BMI y a la posición individual de la demandante como banco del Reino Unido no son pertinentes en el marco del examen de la presente excepción de ilegalidad. En cambio, esas alegaciones deben considerarse en el marco del examen de la imputación de que la aplicación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 a la demandante no estaba justificada. Por lo tanto, esas alegaciones se examinarán posteriormente en los apartados 119 a 121.
También hay que observar que la referencia a la Resolución 1803 (2008) del Consejo de Seguridad es inoperante. En efecto, a diferencia del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n
o
423/2007, la aplicación de las disposiciones de su artículo 7, apartado 2, es independiente de la adopción de medidas de congelación de fondos por el Consejo de Seguridad. El objetivo mismo de esta última disposición es permitir que el Consejo adopte si lo estima justificado, en el marco de sus competencias derivadas de los artículos 60 CE y 301 CE, medidas de congelación de los fondos respecto a entidades que no sean objeto de medidas análogas decididas por el Consejo de Seguridad. Por lo tanto, en contra de lo que alega la demandante, el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 no aplica la Resolución 1803 (2008), lo que implica que el contenido de esta última Resolución no constituye un criterio conforme al que deba apreciarse la compatibilidad del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 con el principio de proporcionalidad.
Según la jurisprudencia, en virtud del principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, la legalidad de la prohibición de una actividad económica está supeditada al requisito de que las medidas de prohibición sean apropiadas y necesarias para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/88, Rec. p. I-4023, apartado 13). Por lo tanto, procede examinar a la luz de estos criterios las demás alegaciones de la demandante.
A este respecto, en primer lugar, en la medida en que la alegación de la demandante sobre la interpretación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007, resumida en los apartados 48 a 54 anteriores, sea pertinente en relación con el examen de la compatibilidad de esa misma disposición con el principio de proporcionalidad, deberá desestimarse dicha alegación por las razones expuestas en los apartados 69 a 76 anteriores.
En segundo lugar, respecto a la existencia de un nexo entre el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 y el objetivo perseguido, cabe observar que el Reglamento n
o
423/2007 tiene como objetivo impedir la proliferación nuclear y su financiación, y ejercer así presión sobre la República Islámica de Irán para que ponga fin a las actividades consideradas. Ese objetivo se inserta en el marco más general de los esfuerzos ligados al mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales y es, por tanto, legítimo, lo que, por lo demás, la demandante no cuestiona.
En contra de lo alegado por la demandante, la congelación de los fondos de las entidades que sean propiedad o estén bajo control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del Reglamento n
o
423/2007 está ligada al objetivo expuesto en el apartado anterior. En efecto, cuando se congelan los fondos de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear, existe un riesgo no insignificante de que dicha entidad ejerza presión sobre las entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control para eludir el efecto de las medidas que le afectan, incitándolas a transferirle directa o indirectamente sus fondos, o bien a realizar operaciones que la propia entidad no puede efectuar a causa de la congelación de sus fondos. En esas circunstancias, procede considerar que la congelación de los fondos de las entidades que sean propiedad o estén bajo control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear es necesaria y apropiada para asegurar la eficacia de las medidas adoptadas contra esta última y para garantizar que no se eludirán dichas medidas.
La existencia del riesgo que se acaba de exponer permite explicar, además, por una parte, la circunstancia discutida en la vista de que las entidades poseídas o controladas sean afectadas por el Reglamento n
o
423/2007, a pesar de que no se haga referencia expresa a ellas en sus considerandos segundo y sexto, que enuncian las diferentes medidas restrictivas en cuestión. Por otra parte permite explicar por qué no es pertinente la cuestión de si la entidad poseída o controlada participa o no ella misma en la proliferación nuclear.
Las demás circunstancias alegadas por la demandante no pueden modificar esta conclusión. Así pues, el hecho de que la entidad poseída o controlada no haya sido objeto de medidas disciplinarias o reglamentarias en el pasado y de que haya respetado los regímenes de sanciones y las medidas restrictivas en vigor no es pertinente al respecto, ya que, mientras la entidad matriz no estaba afectada por una medida de congelación de fondos, dicha entidad podía, sin perjuicio de la observancia de las demás reglas aplicables, obtener la transferencia de los fondos de las entidades que fueran de su propiedad o estuvieran bajo su control, y efectuar operaciones en lo sucesivo incompatibles con las medidas restrictivas adoptadas. En consecuencia, esa entidad matriz no tenía motivos para ejercer presión sobre las últimas entidades citadas. De igual forma, una declaración de la entidad poseída o controlada en el sentido de que respetará las consecuencias de la congelación de los fondos de su entidad matriz no lleva consigo suficientes garantías de que la presión que pudiera ejercer esta última no sería eficaz.
En cambio, se ha de refutar la tesis del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de que la congelación de los fondos de las entidades poseídas o controladas también persigue el objetivo de ejercer presión económica sobre la República Islámica de Irán a través de BMI, impidiendo que este último banco saque provecho de los beneficios, de la reputación y de la posición en el mercado de la sociedad demandante. En efecto, las medidas restrictivas establecidas por el Reglamento n
o
423/2007 no tienen por objeto ejercer tal presión económica. A este respecto es preciso observar que si bien esas medidas, enunciadas en los considerandos segundo y sexto del Reglamento n
o
423/2007, tienen ciertamente el objetivo de ejercer presión sobre la República Islámica de Irán, se trata exclusivamente, sin embargo, de medidas preventivas dirigidas a impedir la proliferación nuclear y su financiación. Ahora bien, nada en el Reglamento n
o
423/2007 permite considerar que esas mismas medidas traten de incidir en la situación económica de las entidades afectadas, más allá de lo que resulta necesario para impedir la proliferación nuclear y su financiación.
En tercer lugar, en cuanto a la existencia de otras medidas menos restrictivas que la congelación de los fondos que pudieran aplicarse, alternativa o cumulativamente, para alcanzar el objetivo perseguido, procede observar en primer término que no se ha acreditado el carácter adecuado de las medidas de vigilancia y de control existentes antes de la adopción de la Decisión impugnada en relación con el riesgo expuesto en el apartado 103 anterior.
A continuación, el reforzamiento de la vigilancia del cumplimiento de las medidas restrictivas por las autoridades competentes y la cooperación acrecentada con éstas, la exigencia de una especial transparencia en relación con las actividades de la demandante y la adopción de medidas con objeto de que la situación de la demandante se reexamine periódicamente son medidas ex post referidas a operaciones ya realizadas y no pueden, por tanto, prevenir las posibles operaciones incompatibles con las medidas restrictivas adoptadas. Tanto más es así cuando su eficacia presupone que las autoridades competentes sean capaces de determinar si la otra parte en una operación está o no vinculada con BMI, o con otra entidad que se considere que participa en la proliferación nuclear.
Por último, en cuanto a las medidas aludidas por primera vez en la vista cabe afirmar que no pueden tomarse en consideración. En efecto, con vulneración de los artículos 48, apartado 2, y 76
bis,
apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, dichas medidas se han invocado en el curso del proceso, sin que se haya presentado justificación alguna. En cualquier caso, la viabilidad de un sistema de aprobación previa y de vigilancia por un mandatario independiente no ha sido demostrada por la demandante. En cuanto a la prohibición total de las operaciones con Irán, no sería eficaz en cualquier caso para prevenir las operaciones con intermediarios que no estuvieran situados en ese país y cuya vinculación con BMI no fuera conocida.
En estas circunstancias, procede concluir que las medidas alternativas propuestas por la demandante no son apropiadas para lograr el objetivo pretendido.
En cuarto lugar, en lo que atañe a los inconvenientes causados a la demandante, de la jurisprudencia resulta que los derechos fundamentales invocados por esa parte, a saber, el derecho de propiedad y el derecho a ejercer una actividad económica, no constituyen prerrogativas absolutas y que su ejercicio puede ser objeto de restricciones justificadas por objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad. De este modo, toda medida restrictiva económica o financiera produce, por definición, efectos que atañen a los derechos de propiedad y al libre ejercicio de actividades profesionales, ocasionando así perjuicios a terceros cuya responsabilidad en cuanto a la situación que condujo a la adopción de las medidas de las que se trata no se ha acreditado. La importancia de los objetivos perseguidos por la normativa objeto del litigio puede justificar las consecuencias negativas que de ella se deriven para ciertos operadores, aunque sean considerables (véanse, en ese sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de julio de 1996, Bosphorus, C-84/95, Rec. p. I-3953, apartados 21 a 23, y Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, apartados 354 a 361).
A este respecto, procede señalar que la libertad de ejercer una actividad económica así como el derecho de propiedad de un establecimiento bancario domiciliado en el territorio de la Comunidad se restringen en grado sustancial por la congelación de sus fondos. En efecto, la entidad afectada no puede concluir nuevas operaciones con sus clientes, y, salvo que disponga de autorizaciones específicas, no puede realizar transferencia alguna de sus fondos. No obstante, dada la importancia primordial del mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, el Tribunal de Primera Instancia considera que los inconvenientes causados no son desproporcionados en relación con los fines perseguidos.
Por último, en cuanto a los obstáculos a la libre circulación de los capitales y de los pagos que invoca la demandante, procede observar que, el artículo 60 CE, que forma parte de las disposiciones que regulan esa materia, autoriza expresamente al Consejo para tomar medidas urgentes sobre movimiento de capitales y sobre pagos respecto de terceros países conforme al procedimiento previsto por el artículo 301 CE. Pues bien, precisamente con fundamento en esas dos disposiciones del Tratado CE se adoptó el Reglamento n
o
423/2007, lo que implica que las restricciones que éste lleva consigo forman parte de las reglas que delimitan la libre circulación de capitales y de pagos garantizada por el citado Tratado y no pueden, por tanto, ser incompatibles con dicha libertad.
A la luz de cuanto antecede, es preciso concluir que no se ha demostrado que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 sea incompatible con el principio de proporcionalidad. En consecuencia, debe desestimarse la excepción de ilegalidad propuesta por la demandante contra dicha disposición.
Sobre si la demandante tiene la condición de entidad «que es propiedad o está bajo control» en el sentido del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007
Alegaciones de las partes
La demandante mantiene que su situación individual limita significativamente el control que BMI pudiera ejercer sobre ella, por lo que no se le debe aplicar el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007.
A este respecto, la demandante alega, en primer lugar, que constituye una entidad jurídica diferente y autónoma en relación con BMI, que en particular no interviene en la gestión corriente de la demandante. En segundo lugar, tanto la demandante como sus administradores y empleados están sujetos al Reglamento n
o
423/2007 y a las demás medidas restrictivas, regímenes de sanciones y reglamentaciones aplicables, y las respetan. En tercer lugar, según el Derecho inglés los administradores de una sociedad tienen diversas obligaciones respecto a ésta, y no respecto a sus accionistas, y un despido improcedente de un administrador sería ilícito. En cuarto lugar, como banco del Reino Unido la demandante está bajo la vigilancia de la FSA, en especial en lo que atañe a sus relaciones con BMI y al nombramiento y composición de su personal de dirección. Pues bien, ni la propia sociedad ni los administradores a su servicio han sido objeto de medidas reglamentarias o disciplinarias por parte de la FSA, uno de cuyos objetivos es combatir la delincuencia financiera, incluida la financiación del terrorismo y de la proliferación nuclear. En quinto lugar, la demandante se manifiesta dispuesta a concluir, en su caso, un acuerdo en virtud del cual ninguno de sus administradores podría ser sustituido sin el consentimiento de las autoridades competentes.
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, se remite a la jurisprudencia sentada en materia de Derecho de la competencia para mantener que la demandante, al ser propiedad plena de BMI, está controlada efectivamente por este banco y no dispone por ello de autonomía real en la determinación de su línea de actuación. Alega al respecto que con toda probabilidad los administradores de la sociedad demandante han sido nombrados por BMI, tienen que rendir cuentas a éste y pueden ser despedidos por el citado banco.
El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte añade que el compromiso propuesto por la demandante no es suficiente para impedir el ejercicio de un control significativo por BMI sobre esta última, ya que es improbable que ese compromiso se pudiera ejecutar, podría ser resuelto en cualquier momento y no puede prevalecer sobre las normas aplicables del Derecho inglés de sociedades.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Con carácter previo, cabe observar que el presente motivo se refiere a la legalidad de una Decisión que aplica a una determinada entidad las medidas restrictivas establecidas por el Reglamento n
o
423/2007. Esa circunstancia implica que las modalidades del control jurisdiccional ejercido por el Tribunal de Primera Instancia son las expuestas en el apartado 46 anterior.
En el presente caso, tanto de la motivación de la Decisión impugnada como de las observaciones del Consejo presentadas en la vista resulta que éste decidió aplicar el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 a la demandante porque era una entidad «propiedad» de BMI. El contenido de ese concepto parece preciso de entrada, puesto que se refiere a una participación de BMI en el capital de la sociedad demandante. No obstante, hay que observar que, en virtud de la jurisprudencia citada en el apartado 61 anterior, el análisis del concepto en cuestión no debe basarse únicamente en su contenido semántico, sino que también debe considerar en particular el vínculo existente entre el artículo 7, apartado 2, letra d) del Reglamento n
o
423/2007 y el objetivo perseguido por ese mismo Reglamento, tal como se ha expuesto en los anteriores apartados 102 y 103.
Por consiguiente se ha de determinar si, por el hecho de ser propiedad de BMI, la sociedad demandante puede ser inducida, con probabilidad no insignificante, a eludir el efecto de las medidas adoptadas contra su entidad matriz. En este contexto, el Tribunal de Primera Instancia considera útil en principio inspirarse en la jurisprudencia sentada en materia de Derecho de la competencia, y relativa a la imputabilidad del comportamiento infractor de una filial a su sociedad matriz. En efecto, en ambos supuestos se trata de apreciar si, debido a la existencia de una influencia determinante de la entidad matriz, la filial puede ser inducida a aplicar las instrucciones de ésta en lugar de determinar con autonomía su línea de acción (véanse, en ese sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1972, Imperial Chemical Industries/Comisión, 48/69, Rec. p. 619, apartado 133, y de , Viho/Comisión, C-73/95 P, Rec. p. I-5457, apartado 16), incluso si el comportamiento impuesto por la entidad matriz no es de la misma naturaleza en los dos supuestos.
Esa diferencia implica, por otra parte, que al interpretar el Reglamento n
o
423/2007 deba darse prioridad a los elementos relativos al nombramiento del personal en relación con los demás elementos considerados en el marco del Derecho de la competencia. En efecto, para que influya de manera relevante en el comportamiento de la entidad poseída, la presión ejercida por la entidad matriz, aludida en el apartado 103 anterior, debe dirigirse en esencia a los administradores y/o los empleados de la entidad poseída.
A este respecto, la circunstancia de que una entidad sea propiedad plena de otra implica en general que la segunda tiene derecho a nombrar los administradores de la primera y puede, por tanto, ejercer un control efectivo de la composición de la dirección de esta última y, en definitiva, del conjunto de su personal. No puede excluirse, sin embargo, que, en circunstancias excepcionales, la aplicación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 a una entidad poseída, incluso totalmente, por la entidad matriz, no se justifique debido a la existencia de factores que contrarresten la influencia de esta última sobre la primera.
En el presente caso no se discute que BMI posee la totalidad del capital de la sociedad demandante y puede por ello nombrar y sustituir a los administradores de esta última. BMI puede así ejercer una influencia en el personal de la sociedad demandante. En tales circunstancias, es preciso hacer constar que existe un riesgo no insignificante de que BMI pueda inducir a la sociedad demandante a realizar operaciones prohibidas por el Reglamento n
o
423/2007, ejerciendo presión bien sobre sus administradores, bien a través de éstos sobre los demás miembros del personal. Procede verificar, pues, si las circunstancias alegadas por la demandante pueden contrarrestar esa influencia.
A este respecto, en primer lugar el hecho de que la sociedad demandante tenga personalidad jurídica y de que BMI no intervenga en su gestión corriente carece de pertinencia. En efecto, esas circunstancias no excluyen la influencia que BMI ejerce, directa o indirectamente, sobre el personal de la sociedad demandante.
En segundo lugar, el hecho de que la sociedad demandante y su personal hayan respetado las medidas restrictivas, los regímenes de sanciones y otras reglamentaciones en vigor y no hayan sido objeto de medidas disciplinarias o reglamentarias en el pasado carece asimismo de pertinencia, por los motivos expuestos en el apartado 105 anterior. Del mismo modo, el Tribunal de Primera Instancia estima que el carácter disuasorio de las sanciones a las que se expondrían los miembros del personal de la sociedad demandante no es suficiente porque podrían tomarse medidas para encubrir el carácter ilícito de las operaciones relevantes, en especial recurriendo a intermediarios cuya vinculación con BMI no fuera conocida.
En tercer lugar, por analogía con lo expuesto en el apartado 71 anterior, la mera existencia de ciertas obligaciones de los administradores derivadas del Derecho inglés de sociedades no garantiza que las mismas sean cumplidas. Pues bien, dado que una posible infracción sólo podría descubrirse
a posteriori,
la existencia de las referidas obligaciones no puede asegurar un efecto preventivo equivalente al de las medidas restrictivas. En la medida en que la sociedad demandante propone en este contexto someter el nombramiento de sus futuros administradores a la aprobación de las autoridades competentes, procede observar, por una parte, que no se ha acreditado que dicho procedimiento sea factible y conforme con el Derecho inglés, y, por otra, que en cualquier caso no resolvería la situación de los administradores actuales de la sociedad demandante, nombrados por BMI.
En cuarto lugar, por último, es preciso observar que el objetivo esencial de la vigilancia de los bancos que realiza la FSA no es el cumplimiento de las medidas restrictivas que afectan a determinadas entidades, sino el mantenimiento de un sistema financiero estable, eficaz y justo. Si bien ese objetivo incluye algunos aspectos ligados a la delincuencia financiera, éstos se centran en el blanqueo de capitales, el fraude y los delitos de uso de información privilegiada. En cambio, la aplicación de las medidas restrictivas y la vigilancia de su cumplimiento, incluido lo relativo a las medidas establecidas por el Reglamento n
o
423/2007, es competencia directa del HM Treasury (Ministerio de Hacienda del Reino Unido), que ha creado una unidad especial con esa finalidad y que es también competente para conceder las autorizaciones en virtud de los artículos 9 y 10 del Reglamento n
o
423/2007. En esas circunstancias, la vigilancia ejercida por la FSA respecto a la demandante, en lo que atañe a sus relaciones con BMI y al nombramiento de los administradores y de algunos otros miembros del personal de la sociedad demandante, no puede contrarrestar la influencia ejercida en ésta por su entidad matriz.
A la luz de lo antes expuesto, procede concluir que el Consejo estimó acertadamente que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 era aplicable a la demandante. Debe desestimarse, por tanto, el presente motivo.
Sobre el motivo basado en la vulneración del «principio de no discriminación»
Alegaciones de las partes
La demandante mantiene que la Decisión impugnada vulnera el «principio de no discriminación», ya que por una parte, trata a la demandante de forma diferente que a los bancos que se encuentran en una situación materialmente idéntica, y, por otra, trata a la demandante de igual forma que a los bancos que se encuentran en una situación materialmente diferente.
De este modo, la demandante afirma que se encuentra en una posición comparable a la de otros bancos del Reino Unido, y en particular Persia International Bank plc y Bank Saderat plc (en lo sucesivo, «Banco Saderat»), que también son filiales en el Reino Unido de bancos iraníes pertenecientes al Estado iraní. Los tres bancos deben ser objeto de vigilancia por parte de los Estados en virtud de la Resolución 1803 (2008), dándose la circunstancia de que el Banco Saderat ha sido expresamente mencionado, al igual que la demandante. De igual modo, todos ellos figuran en la lista del United States Department of the Treasury (Departamento del Tesoro de los Estados Unidos de América) que enumera los bancos sospechosos de realizar operaciones con infracción de las medidas restrictivas y de los regímenes de sanciones en vigor. Ahora bien, la demandante es el único banco cuyos fondos se han congelado.
La demandante añade que, en virtud de la congelación de sus fondos ha sido sometida, en cambio, al mismo trato que Bank Sepah International plc, que sin embargo se encuentra en una situación materialmente diferente. En efecto, en tanto que el Consejo de Seguridad designó específicamente a ese último en la Resolución 1747 (2007) como una entidad que participaba en la proliferación nuclear, únicamente exhortó a los Estados a mantenerse vigilantes respecto a la demandante, en virtud de la Resolución 1803 (2008).
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, alega que no designó a la demandante porque sea una filial de un banco estatal iraní ni porque haya sido mencionada en la Resolución 1803 (2008), ni tampoco porque figure en la lista elaborada por el United States Department of the Treasury. En efecto, el Consejo afirma que, en el marco de su evaluación independiente, se basó en el hecho de que BMI ha aportado un apoyo financiero a las sociedades que participan en la proliferación nuclear. Por lo tanto, carece de pertinencia la comparación con el Persia Internacional Bank y el Banco Saderat.
El Consejo prosigue exponiendo que la demandante se encuentra en una situación comparable a la de Bank Sepah International plc, ya que tanto la sociedad matriz de éste, Bank Sepah, como BMI participan en la proliferación nuclear. En consecuencia, está justificada la congelación de sus fondos, así como la de los fondos de sus sucursales y filiales. A este respecto, el Consejo destaca que está facultado para adoptar medidas autónomas de congelación de los fondos que vayan más allá de las medidas impuestas por las resoluciones del Consejo de Seguridad, así como aplicar de este modo su propia política en materia de no proliferación.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Según la jurisprudencia, el principio de igualdad de trato, que constituye un principio fundamental del Derecho, prohíbe que situaciones semejantes sean tratadas de modo diferente o que situaciones diferentes sean tratadas de modo igual, a no ser que la diferencia de trato esté objetivamente justificada (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 2 de octubre de 2001, Martínez y otros/Parlamento,
T-222/99, T-327/99 y T-329/99, Rec. p. II-2823
, apartado 150).
Del examen de los anteriores motivos resulta que el criterio determinante para la aplicación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007, y por tanto el criterio de comparación aplicable para determinar la posible existencia de una violación del principio de igualdad de trato, es el de si la entidad afectada es propiedad o está bajo control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear en el sentido del artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del mismo Reglamento.
En el presente caso, BMI ha sido considerada en la Decisión impugnada como una entidad que participa en la proliferación nuclear, y en el anterior apartado 30 se declaró que el fundamento de esa apreciación no forma parte del objeto de los presentes litigios. Del mismo modo, según resulta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 119 a 129, la demandante es una entidad «que es propiedad o está bajo control» en el sentido del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007. En estas circunstancias, incluso suponiendo que el Consejo hubiera omitido efectivamente adoptar medidas de congelación de los fondos respecto a algunas entidades que sean propiedad o estén bajo control de entidades que se considera que participan en la proliferación nuclear, tales como el Persia Internacional Bank o el Banco Saderat, ese hecho no puede ser válidamente invocado por la demandante, por los motivos expuestos en el apartado 75 anterior. Por lo tanto, debe desestimarse la primera imputación de la demandante.
En lo que atañe a la segunda imputación, procede observar que, a diferencia de la sociedad demandante, cuyos fondos fueron congelados en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007, la medida que afecta a Bank Sepah International plc fue adoptada en aplicación del artículo 7, apartado 1, del mismo Reglamento. Esa circunstancia implica que la alegación es ineficaz en lo que se refiere a la supuesta violación del principio de igualdad de trato en el marco de la aplicación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007, pues la disposición de que se trata sólo fue aplicada en uno de los dos casos que la demandante pone de relieve. Por lo demás, la demandante no alega ni siquiera que la entidad matriz de Bank Sepah International plc no participe en la proliferación nuclear. En consecuencia, la demandante no ha demostrado que en ese aspecto se encuentre en una situación de hecho diferente de la de Bank Sepah Internacional plc.
Por consiguiente, debe desestimarse el presente motivo.
Sobre el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
Alegaciones de las partes
La demandante recuerda que el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007 impone una obligación de motivación, así como los requisitos que, según la jurisprudencia, debe cumplir la motivación de una decisión que ordene la congelación de los fondos. La demandante añade que en el presente caso el Consejo sólo indicó en las observaciones sobre la demanda de medidas provisionales en el asunto T-246/08 R el motivo por el que los fondos de la sociedad demandante fueron congelados, a saber, el hecho de que esta última está controlada por BMI, que ha participado en la financiación de la proliferación nuclear, y que la congelación de los fondos era, en consecuencia, necesaria para garantizar la eficacia de las medidas adoptadas respecto a BMI. Así pues, la Decisión impugnada no está motivada en cuanto afecta a la demandante.
Para replicar en ese contexto a la alegación de la República Francesa de que no es necesario identificar en el anexo V del Reglamento n
o
423/2007 a las entidades poseídas o controladas afectadas por las medidas de congelación de los fondos, la demandante mantiene que ese criterio impediría que los terceros comprobaran que no están «negociando» con tales entidades ni realizando, por tanto, operaciones prohibidas por dicho Reglamento.
El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, alega que, en la medida en que la congelación de los fondos de una entidad afecta también a las filiales poseídas o controladas por ésta, no es necesario manifestar motivos específicos para la congelación de los fondos de cada una de las filiales. En consecuencia, el Consejo estima que era suficiente con exponer en la Decisión impugnada motivos individuales y específicos referidos a BMI. A este respecto, la República Francesa añade que ni siquiera es necesario que las denominaciones de todas las filiales figuren en la Decisión que ordene una medida de congelación de fondos adoptada en virtud del Reglamento n
o
423/2007, puesto que tal Decisión se aplicará automáticamente a dichas filiales.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
La obligación de motivar un acto lesivo, tal como se establece en el artículo 253 CE y más concretamente, en lo que atañe al presente caso, en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007, tiene como finalidad, por una parte, proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la decisión está bien fundada o si adolece, en su caso, de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez comunitario, y, por otra parte, permitir a éste el ejercicio de su control sobre la legalidad de dicho acto. La obligación de motivación así establecida constituye un principio fundamental del Derecho comunitario que sólo puede encontrar excepciones en razón de consideraciones imperiosas. En principio, pues, la motivación debe notificarse al interesado al mismo tiempo que el acto lesivo, ya que la falta de motivación no puede quedar subsanada por el hecho de que el interesado descubra los motivos de la decisión en el procedimiento ante el juez comunitario. Por otra parte, el cumplimiento de la obligación de motivación es tanto más importante en el caso de una primera decisión mediante la que se congelan los fondos de una entidad, ya que constituye la única garantía que permite al interesado utilizar oportunamente las vías de recurso a su alcance para impugnar la validez de dicha decisión, puesto que el interesado no goza de un derecho de audiencia previo a la adopción de la misma (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, antes citada, apartados 138 a 140, y la jurisprudencia citada).
Por consiguiente, a menos que consideraciones imperiosas que afecten a la seguridad de la Comunidad o de sus Estados miembros o a la dirección de sus relaciones internacionales puedan oponerse a ello, el Consejo está obligado en virtud del artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007 a poner en conocimiento de la entidad interesada razones específicas y concretas cuando adopte una Decisión de congelación de fondos como la Decisión impugnada. Así pues, debe mencionar los elementos de hecho y de Derecho de los que depende la justificación legal de la medida y las consideraciones que le llevan a adoptarla. En la medida de lo posible esa motivación debe comunicarse, ya sea al tiempo de la adopción de la medida en cuestión o tan pronto como sea posible después de su adopción (véase, en ese sentido y por analogía, la sentencia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran, antes citada, apartados 143 y 148, y la jurisprudencia citada).
Sin embargo, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el cual éste se adopte. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de la motivación debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (sentencia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, antes citada, apartado 141, y la jurisprudencia citada).
Según resulta de los apartados 61 a 67 anteriores, la aplicación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007, controvertida en el presente caso, requiere que la entidad afectada sea propiedad o esté bajo control de una entidad que se considere que participa en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del mismo Reglamento, a cuyo efecto el Consejo apreciará caso por caso si la entidad de que se trate tiene la condición de entidad «que sea propiedad o esté bajo control». Por consiguiente, además de indicar el fundamento jurídico de la medida adoptada, la obligación de motivación del Consejo se refiere precisamente a esta circunstancia. En este contexto, debe refutarse la tesis de la República Francesa de que en las decisiones de aplicación del artículo 7, apartado 2, del mismo Reglamento no es preciso mencionar las denominaciones de las entidades poseídas o controladas a las que se aplican las medidas de congelación de fondos. En efecto, si se acogiera esa interpretación las entidades afectadas no estarían en condiciones ni de conocer por medios oficiales el hecho de que les eran aplicables medidas de congelación de fondos ni de conocer tampoco las razones por las que el Consejo consideró que tenían la condición de entidad «que sea propiedad o esté bajo control». Del mismo modo, los terceros no serían capaces de verificar el ámbito de aplicación
ratione personae
de las medidas adoptadas. Pues bien, tal situación sería incompatible tanto con la obligación de motivación que incumbe al Consejo como con los principios de seguridad jurídica y de transparencia.
En el presente asunto, el Consejo indicó, tanto en el título como en el segundo considerando de la Decisión impugnada, que las medidas adoptadas se basaban en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007. En el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión impugnada, afirmó que BMI participaba en la proliferación nuclear, apoyándose en los motivos expuestos en el apartado 11 de la presente sentencia. Por último, en el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión impugnada, mencionó a la sociedad demandante entre las «agencias y sucursales» de BMI.
En estas circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia considera que la motivación de la Decisión impugnada, en cuanto afecta a la demandante, aunque particularmente sucinta, es suficiente atendiendo a la jurisprudencia citada en los apartados 143 a 145 anteriores. En primer lugar, en efecto, la demandante podía identificar en la Decisión impugnada el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007 como el fundamento jurídico de la medida de congelación de fondos que le afectaba, ya que por una parte, se mencionó el artículo 7, apartado 2, del mismo Reglamento como la disposición aplicada por la Decisión impugnada, y, por otra parte la demandante figuraba incluida entre las «agencias [filiales] y sucursales» de BMI, lo que implica que se aplicó respecto a ella el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento, disposición aplicable específicamente a las entidades poseídas o controladas y, por tanto, específicamente a las filiales.
En segundo lugar, en la Decisión impugnada el Consejo expresa las razones por las que consideró que BMI participaba en la proliferación nuclear en el sentido del artículo 7, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento n
o
423/2007.
En tercer lugar, el hecho de que la sociedad demandante figurara incluida entre las «agencias [filiales] y sucursales» en la Decisión impugnada implica que el Consejo consideró que, debido al hecho de que la totalidad de su capital pertenecía a BMI, la sociedad demandante era «propiedad» de aquélla en el sentido del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007.
La conclusión del carácter suficiente de la motivación de la Decisión impugnada viene corroborada, por otra parte, por el contenido de la demanda en el asunto T-246/08. En efecto, en dicho escrito la sociedad demandante alegó que era jurídica y funcionalmente diferente de BMI y que no se le podía imputar la supuesta participación de esta última sociedad en la proliferación nuclear. También mantuvo que el hecho de congelar sus fondos no iba a tener incidencia en la proliferación nuclear, en especial dado que, en cualquier caso, la demandante cumplió la Decisión impugnada, congelando todos los fondos de BMI en su poder y absteniéndose de realizar operación alguna con BMI. De esa alegación se desprende que, en el momento de interponer su primer recurso, la sociedad demandante era consciente del nexo existente entre la congelación de sus fondos y la participación en la proliferación nuclear que se reprochaba a su entidad matriz, BMI.
A la luz de lo anteriormente expuesto, procede desestimar el presente motivo y, por consiguiente, los recursos en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que se han desestimado sus recursos, procede condenar a la demandante al pago de las costas del Consejo, incluidas las correspondientes a los procedimientos de medidas provisionales, conforme a las pretensiones del Consejo.
A tenor del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. En consecuencia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República Francesa y la Comisión soportarán sus propias costas, incluidas las correspondientes a los procedimientos de medidas provisionales.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
decide:

1)
Desestimar los recursos.

2)
Melli Bank plc cargará con sus propias costas y, además, con las del Consejo de la Unión Europea, incluidas las correspondientes a los procedimientos de medidas provisionales.

3)
El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República Francesa y la Comisión de las Comunidades Europeas cargarán con sus propias costas, incluidas las correspondientes a los procedimientos de medidas provisionales.

Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 9 de julio de 2009.
Firmas
Índice

Antecedentes del litigio

Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán

La Decisión impugnada

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Sobre la admisibilidad

Sobre la admisibilidad de las alegaciones de la demandante según las cuales BMI no participa en la financiación de la proliferación nuclear

Sobre la admisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta por la demandante

Sobre el fondo

Sobre la intensidad del control jurisdiccional

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre la interpretación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre la excepción de ilegalidad del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre si la demandante tiene la condición de entidad «que es propiedad o está bajo control» en el sentido del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento n
o
423/2007

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre el motivo basado en la vulneración del «principio de no discriminación»

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Sobre el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación

Alegaciones de las partes

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.