CELEX: 61997CJ0356
Tillægsafgift på mælk
Årlig opgørelse af de til køberen leverede mælkemængder
Forsinket fremsendelse
Sanktion
Gyldigheden af artikel 3, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 536/93

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 17. september 1997, indgået til Domstolen den 16. oktober 1997, har Finanzgericht München i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende gyldigheden af artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter (EFT L 57, s. 12).
2 Spørgsmålet er blevet rejst under en tvist mellem Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen eG (herefter »Wiedergeltingen mejeri«) og Hauptzollamt Lindau (herefter »Hauptzollamt«) vedrørende den forsinkede fremsendelse, som mejeriet i sin egenskab af opkøber af mælk foretog af de opgørelser over leverede mængder af mælk, som var udfærdiget for hver af de tilsluttede producenter.
Retsforskrifter
3 Ved Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 405, s. 1, herefter »grundforordningen«) blev den tillægsafgift på mælk, der var indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 om ændring af forordning (EØF) nr. 804/68 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 10), med virkning fra den 1. april 1993 forlænget for yderligere syv tolvmånedersperioder.
4 Grundforordningens artikel 2, stk. 1 og stk. 2, første afsnit, bestemmer:
»1. Afgiften skal erlægges for alle de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der afsættes i den pågældende tolvmånedersperiode, og som overstiger en af de mængder, der er omhandlet i artikel 3. Den betales af de producenter, der har bidraget til overskridelsen.
Alt efter medlemsstatens afgørelse, fastsættes producenternes bidrag til betalingen af afgiften efter eventuel ekstratildeling af de uudnyttede referencemængder enten på opkøberniveau på grundlag af den overskridelse, der tilbagestår, efter at de uudnyttede referencemængder er blevet fordelt i forhold til hver producents referencemængde, eller på nationalt niveau på grundlag af overskridelsen af den referencemængde, som hver producent råder over.
2. For så vidt angår leverancer betaler den opkøber, der skal erlægge afgiften, inden en dato og efter regler, som skal fastsættes nærmere, det skyldige beløb til medlemsstatens kompetente organ; beløbet fratrækkes i den mælkepris, der betales til de afgiftspligtige producenter, og hvis dette ikke er muligt, opkræves det på anden passende vis.«
5 Grundforordningens artikel 11 bestemmer:
»Gennemførelsesbestemmelserne til denne forordning, navnlig de kendetegn ved mælk, herunder fedtindholdet, der betragtes som repræsentative ved fastsættelsen af de mælkemængder, der er leveret eller opkøbt, vedtages efter fremgangsmåden i artikel 30 i forordning (EØF) nr. 804/68.«
6 Kommissionen har i henhold til sidstnævnte bestemmelse vedtaget forordning nr. 536/93.
7 Sidstnævnte forordnings artikel 3, stk. 2, og stk. 4, første afsnit, bestemmer:
»2. Inden den 15. maj hvert år meddeler opkøberen medlemsstatens myndigheder en oversigt over de opgørelser, der er udfærdiget for de enkelte producenter, eller, hvis medlemsstaten har besluttet det, den samlede mængde, mængden justeret ifølge artikel 2, stk. 2, og det gennemsnitlige fedtindhold for den mælk og/eller de mælkeækvivalenter, disse producenter har leveret ham, og det angives, hvilken sum af individuelle referencemængder og hvilket gennemsnitligt repræsentativt fedtindhold producenterne råder over.
Hvis fristen overskrides, skal opkøberen betale et beløb svarende til afgiften ved overskridelse af de mængder mælk og mælkeækvivalenter, som producenterne har leveret ham, med 0,1%. Dog kan sanktionen højst udgøre 20 000 ECU.
4. Inden den 1. september hvert år indbetaler den afgiftspligtige opkøber det beløb, der skal erlægges, til det kompetente organ efter regler, som medlemsstaten fastsætter.«
8 Fristbestemmelsen i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 blev gentaget i § 11, stk. 3, i Milch-Garantiemengen-Verordnung (bekendtgørelse om mælkemængder).
9 Det skal tilføjes, at Kommissionen den 13. maj 1998 vedtog forordning (EF) nr. 1001/98 om ændring af forordning nr. 536/93 (EFT L 142, s. 22), der ganske vist ikke finder anvendelse i sagen, men som indeholder følgende bestemmelse i artikel 1:
»Artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning (EØF) nr. 536/93 affattes således:
Hvis fristen overskrides, skal opkøberen betale en bøde, der beregnes således:
- Hvis den i første afsnit omhandlede meddelelse foretages inden den 1. juni, er sanktionen lig med det skyldige afgiftsbeløb for en overskridelse svarende til 0,1% af de mængder mælk og mælkeækvivalent, som producenterne har leveret ham. Sanktionen må ikke være lavere end 500 ECU eller over 20 000 ECU.
- Hvis den i første afsnit omhandlede meddelelse foretages efter den 31. maj, men inden den 16. juni, er sanktionen lig med det skyldige afgiftsbeløb for en overskridelse svarende til 0,2% af de mængder mælk og mælkeækvivalent, som producenterne har leveret ham. Sanktionen må ikke være lavere end 1 000 ECU eller over 40 000 ECU.
- Hvis den i første afsnit omhandlede meddelelse foretages efter den 15. juni, men inden den 1. juli, er sanktionen lig med det skyldige afgiftsbeløb for en overskridelse svarende til 0,3% af de mængder mælk og mælkeækvivalent, som producenterne har leveret ham. Sanktionen må ikke være lavere end 1 500 ECU eller over 60 000 ECU.
- Hvis den i første afsnit omhandlede meddelelse foretages inden den 1. juli, er sanktionen lig med sanktionen i tredje led, forhøjet med et beløb lig med 3% af sidstnævnte sanktion for hver kalenderdags forsinkelse fra den 1. juli. Sanktionen må ikke være over 100 000 ECU.
Er den mængde mælk og mælkeækvivalent, der er leveret opkøberen pr. tolvmånedersperiode, lavere end 100 000 kg, nedsættes de i de tre første led omhandlede minimumssanktioner henholdsvis til 100, 200 og 300 ECU.«
Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger i hovedsagen
10 Wiedergeltingen mejeri er en mælkeforarbejdningsvirksomhed, der har form af et kooperativ (mejerikooperativ), hvis medlemmer er de mælkeproducenter, der leverer mælk til mejeriet, og som oppebærer den fortjeneste, det opnår. I 1996 havde mejeriet en omsætning på 17 086 021 DEM.
11 De 24 289 tons mælk, som mejeriet forarbejdede i 1996, blev leveret af 165 mælkeproducenter, hvilket i gennemsnit svarer til en leveret mælkemængde på 147 206 kg pr. producent. Denne mængde overstiger væsentligt den gennemsnitlige produktion pr. mælkeproducent i Bayern, som er på 95 642 kg pr. år.
12 Den 9. april 1997 meddelte Hauptzollamt Wiedergeltingen mejeri, at det var forpligtet til senest den 14. maj 1997 at fremsende de opgørelser, som er fastsat i artikel 3, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 536/93. Opgørelserne blev imidlertid først fremsendt den 16. maj 1997 og først modtaget af Hauptzollamt den 20. maj 1997, da den 19. maj var en helligdag.
13 Den 22. maj 1997 pålagde Hauptzollamt i medfør af artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 mejeriet en sanktion på 16 661,90 DEM.
14 Mejeriet indgav en klage over denne afgørelse, som imidlertid blev afvist, hvorefter det anlagde sag ved den forelæggende ret, Finanzgericht München.
15 Denne besluttede at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 (EFT L 57, s. 12) gyldig hvad angår bestemmelsen om at pålægge et mejeri (opkøber af mælk) en sanktion?«
Det forelagte spørgsmål
16 Finanzgericht er i tvivl om gyldigheden af artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93, for det første fordi grundforordningen ikke indeholder nogen gyldig hjemmel til at delegere beføjelsen til at indføre sanktioner til Kommissionen, og for det andet fordi sanktionen står i misforhold til forsinkelsens omfang.
17 Den tyske regering har gjort gældende, at artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 strider mod proportionalitetsprincippet og forbuddet mod forskelsbehandling. Ifølge Wiedergeltingen mejeri tilsidesætter denne bestemmelse tillige visse strafferetlige grundsætninger.
Manglende hjemmel
18 Efter den nationale rets opfattelse udgør hverken grundforordningens artikel 11 eller traktatens bestemmelser vedrørende landbruget, dvs. EF-traktatens artikel 38, 40 og 43 (efter ændring nu artikel 32 EF, 34 EF og 37 EF) samt EF-traktatens artikel 39, 41, 42 og 46 (nu artikel 33 EF, 35 EF, 36 EF og 38 EF) en hjemmel, der bemyndiger Kommissionen til at fastsætte sanktionen i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93. Ifølge den nationale ret havde Kommissionen alene kunnet indføre en sådan sanktion på grundlag af en af Rådet i henhold til EF-traktatens artikel 145 (nu artikel 202 EF) vedtaget grundforordning.
19 Heroverfor har den tyske regering og Kommissionen gjort gældende, at grundforordningens artikel 11 giver Kommissionen kompetence til at vedtage gennemførelsesbestemmelser til tillægsafgiftsordningen for mælk, herunder til at indføre sanktioner.
20 Herom bemærkes, at Domstolen i dom af 27. oktober 1992, sag C-240/90, Tyskland mod Kommissionen (Sml. I, s. 5383, præmis 35), har fastslået, at der ved traktatens artikel 43, stk. 2, tredje afsnit, ganske vist i princippet tillægges Rådet beføjelse til på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet at udstede forskrifterne vedrørende de fælles markedsordninger, men at Rådet ved EF-traktatens artikel 145 og 155 (nu artikel 211 EF) bemyndiges til i de retsakter, det vedtager, at tillægge Kommissionen beføjelse til at gennemføre de af Rådet vedtagne forskrifter. Dog hedder det i traktatens artikel 145, at Rådet i særlige tilfælde kan forbeholde sig retten til selv at udøve disse beføjelser.
21 Hvad angår anvendelsen af traktatens artikel 145 og 155 sondres der i retspraksis mellem bestemmelser, som er af væsentlig betydning, og som alene henhører under Rådets kompetence, og bestemmelser, som kun er gennemførelsesbestemmelser, og som Kommissionen kan bemyndiges til at træffe. Kun bestemmelser, som har til formål at omsætte hovedprincipperne i Fællesskabets politik i praktiske foranstaltninger, kan betegnes som væsentlige (jf. dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, præmis 36 og 37).
22 Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 23 i sit forslag til afgørelse, kan til denne kategori ikke henføres sanktioner, der har til formål at sikre gennemførelsen af disse hovedprincipper, således som det er tilfældet med sanktionen i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93.
23 Når Rådet har fastsat de væsentligste bestemmelser vedrørende tillægsafgiften på mælk i grundforordningen, er det ifølge Domstolens nævnte praksis tilstrækkeligt for at vedtage gennemførelsesforanstaltninger, at Kommissionen har fået tildelt en generel bemyndigelse. Grundforordningens artikel 11 må derfor antages at udgøre en gyldig bemyndigelse for Kommissionen til at indføre sanktionen i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93.
24 Grundforordningens artikel 11 giver Kommissionen beføjelse til at træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige eller hensigtsmæssige med henblik på at gennemføre grundforordningen, forudsat at de ikke strider mod denne (jf. i denne retning dom af 17.10.1995, sag C-478/93, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 3081, præmis 31).
25 Den nationale ret rejser imidlertid spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen, da den ved indførelsen af den pågældende sanktion gjorde brug af sin bemyndigelse, respekterede de principper og formål, som Rådet har fastsat i grundforordningen. Ifølge Finanzgericht er der forskel mellem Rådets hensigter og de formål, Kommissionen forfølger med sanktionen.
26 Hvad angår Rådets formål henviser den nationale ret på den ene side til grundforordningens ottende betragtning, hvorefter »det [bør] fastsættes, at opkøberne, der synes at være bedst egnet til at udføre de nødvendige transaktioner, skal betale afgiften, og der bør gives opkøberne de nødvendige midler til at sikre opkrævningen hos de afgiftspligtige producenter«. Efter den nationale rets opfattelse fremgår det af denne betragtning, at Rådet har villet styrke opkøbernes, dvs. mejeriernes stilling og rettigheder.
27 På den anden side slutter den nationale ret på grundlag af femte betragtning til forordning nr. 536/93, at Kommissionen i modsætning til, hvad Rådet har ytret ønske om, hovedsagelig har givet opkøberne skylden for forsinkelserne, eftersom det i denne betragtning anføres, at »erfaringen viser, at der er forekommet betydelige forsinkelser i fremsendelsen af oplysningerne om indsamling og direkte salg og i afgiftsbetalingen, hvilket har hindret, at ordningen har kunnet blive fuldt effektiv; der bør tages fornødent hensyn til disse erfaringer i form af strenge krav om frister for formidling af oplysninger og for betaling, og kravene bør være forbundet med sanktioner«.
28 I så henseende bemærkes, at grundforordningens ottende betragtning på ingen måde er i modstrid med det formål, som Kommissionen har forfulgt ved indførelsen af bøden.
29 Den sidstnævnte betragtning udtaler nemlig, at det er opkøberen, der skal betale tillægsafgiften, ligesom den indeholder en præciserende bemærkning om opkøberens forbindelse til de afgiftspligtige producenter. Denne betragtning angår således i det væsentlige opkøberens opkrævning af de pågældende beløb, som denne derpå skal betale i medfør af grundforordningens artikel 2, stk. 2, første afsnit, og artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 536/93, dvs. forholdet mellem den, som skal betale afgiften, og den afgiftspligtige producent. Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 26 i sit forslag til afgørelse, fremgår det ikke, at Rådet i forbindelse med vedtagelsen af grundforordningen har villet kompensere for de administrative byrder, som blev pålagt mejerierne ved de gældende bestemmelser om mælkekvoter.
30 Derimod vedrører femte betragtning til forordning nr. 536/93 de nærmere bestemmelser for betalingen af de beløb, der opkræves i tillægsafgift på mælk, og der sigtes dermed til forholdet mellem den, som skal betale afgiften, og det organ, som er kompetent til at modtage den.
31 De to nævnte betragtninger tilsigter således begge at forbedre og fremskynde overførslen af tillægsafgiften på mælk fra den afgiftspligtige, dvs. producenten, til kreditor, dvs. medlemsstatens kompetente myndighed. Samtidig fremhæver de den rolle, opkøberen har som mellemmand ved overførslen, da det er ham, som betaler beløbet.
32 Det fremgår af det anførte, at grundforordningens artikel 11 udgør en gyldig hjemmel, der bemyndiger Kommissionen til at indføre sanktionen i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93.
Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, forbuddet mod forskelsbehandling og visse strafferetlige grundsætninger
33 Hvad angår tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet har alle de parter, som har afgivet indlæg for Domstolen, med undtagelse af Kommissionen, gjort gældende, at dette princip er blevet tilsidesat, da bødens størrelse er fastsat uafhængigt af omfanget af forsinkelsen med fremsendelsen af opgørelsen, at 15. maj er en fuldstændig vilkårlig dato, at bøden beregnes på grundlag af de leverede mælkemængder og ikke på grundlag af det beløb, der eventuelt skal betales i tillægsafgift på mælk, at bøden pålægges, selv om der ikke påhviler mejeriet nogen afgift, at den beregnes uden hensyn til mejeriets ansvar for forsinkelsen, og endelig at eventuelle vanskeligheder i forbindelsen mellem medlemsstatens kompetente myndigheder er uden betydning for beregningen af sanktionens størrelse.
34 Den forelæggende ret og Wiedergeltingen mejeri har i det væsentlige gjort gældende, at bødens størrelse fastsættes uafhængigt af forsinkelsens omfang. Sanktionen i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 er derfor den samme, uanset om forsinkelsen udgør en dag eller meget længere tid.
35 Indledningsvis bemærkes, at det efter Domstolens faste praksis ved afgørelsen af, om en bestemmelse i fællesskabsretten er forenelig med proportionalitetsprincippet, navnlig inden for de fælles markedsordninger for landbruget, må undersøges, om sanktionen går videre, end det er hensigtsmæssigt og nødvendigt for at opfylde det formål, der tilsigtes med den tilsidesatte ordning (jf. dom af 27.6.1990, sag C-118/89, Lingenfelser, Sml. I, s. 2637, præmis 12, af 21.1.1992, sag C-319/90, Pressler, Sml. I, s. 203, præmis 12, og af 17.7.1997, sag C-354/95, National Farmers' Union m.fl., Sml. I, s. 4559, præmis 49).
36 Det må navnlig efterprøves, om den sanktion, som den pågældende bestemmelse fastsætter til opfyldelse af de tilstræbte formål, står i rimeligt forhold til dette formåls betydning, og om byrderne er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. i denne retning dom af 26.6.1990, sag C-8/89, Zardi, Sml. I, s. 2515, præmis 10, Pressler-dommen, præmis 12, og dom af 5.10.1994, forenede sager C-133/93, C-300/93 og C-362/93, Crispoltoni m.fl., Sml. I, s. 4863, præmis 41).
37 Det må på grundlag af denne retspraksis for det første understreges, at formålet med sanktionen i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 er at sikre overholdelsen af den årlige frist pr. 15. maj, som er den sidste frist for fremsendelsen af den opgørelse over de af hver enkelt producent leverede mælkemængder, som alle mejerier skal tilsende den kompetente nationale myndighed.
38 Hvad angår det formål, som forfølges med denne frist, fremgår det af de ubestridte forklaringer fra Wiedergeltingen mejeri, at fristen udgør den første etape i en national administrativ procedure, hvis formål i sidste ende er at sikre, at mejeriet indbetaler de beløb, der skyldes i tillægsafgift på mælk, til det kompetente organ. Fristen skal i særdeleshed sikre, at proceduren afvikles rettidigt, således at indbetalingen sker hvert år inden den 1. september i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 536/93.
39 Hvad angår fristens betydning fremgår det af ordlyden af femte betragtning til forordning nr. 536/93, at denne forordning stiller strenge krav til fristerne for indsendelse af oplysninger for at sikre, at der tages fornødent hensyn til de indvundne erfaringer. Disse erfaringer viste nemlig, at der var forekommet betydelige forsinkelser i fremsendelsen af oplysningerne om indsamling og i afgiftsbetalingen, hvilket hindrede, at ordningen kunne blive helt effektiv.
40 En strikt anvendelse af fremsendelsesfristen i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 er så meget mere nødvendig, som det navnlig fremgår af Kommissionens forklaringer, at en forsinket fremsendelse, efter den 15. maj, af oplysningerne om indsamling dels vil have virkninger for alle de øvrige frister, som skal overholdes under den administrative procedure, dels vil indebære en risiko for, at tillægsafgiften ikke betales rettidigt.
41 Ganske vist er en overholdelse af fristen pr. 15. maj nødvendig for ordningens gnidningsløse funktion, således at det kan sikres, at indbetalingen sker rettidigt, men fristens overholdelse er dog ikke uomgængelig nødvendig herfor, da en ubetydelig fristoverskridelse som den i hovedsagen omhandlede ikke medfører nogen risiko for, at tillægsafgiften på mælk ikke betales inden den 1. september.
42 Det fremgår navnlig af den detaljerede redegørelse, som Wiedergeltingen mejeri har givet for de administrative formaliteter, som blev afsluttet efter fremsendelsen af opgørelsen, at en ubetydelig overskridelse af fristen ikke har nogen indflydelse på den rettidige betaling af tillægsafgiften.
43 Hertil kommer, at der hverken er mulighed for at afpasse bøden i artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 efter fristoverskridelsens omfang eller efter den virkning, som fristoverskridelsen kan have for opfyldelsen af det formål, der forfølges med ordningen.
44 Det må herefter fastslås - uanset mejeriets grunde til at overskride fristen pr. 15. maj - at artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 er ugyldig, for så vidt som den ikke giver mulighed for at afpasse bødens størrelse efter omfanget af overskridelsen af fristen for fremsendelse af oplysninger, og efter den virkning, forsinkelsen har for opkøberens forpligtelse til at betale tillægsafgiften på mælk inden den 1. september hvert år.
45 Uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige anbringender, som Wiedergeltingen mejeri og den tyske regering har gjort gældende til støtte for, at den i hovedsagen omhandlede bestemmelse er ugyldig, følger det af det anførte, at det forelagte spørgsmål må besvares med, at artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 536/93 er ugyldig, i det omfang den i tilfælde af en overskridelse af fristen i bestemmelsens første afsnit pålægger opkøberen en bøde svarende til den tillægsafgift på mælk, der skal betales ved en overskridelse af de af producenterne leverede mængder mælk og mælkeækvivalenter med 0,1%, uden at der er mulighed for at tage hensyn til fristoverskridelsens omfang.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
46 De udgifter, der er afholdt af den tyske regering og Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Finanzgericht München ved kendelse af 17. september 1997, for ret:
Artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter er ugyldig, i det omfang den i tilfælde af en overskridelse af fristen i bestemmelsens første afsnit pålægger opkøberen en bøde svarende til den tillægsafgift på mælk, der skal betales ved en overskridelse af de af producenterne leverede mængder mælk og mælkeækvivalenter med 0,1%, uden at der er mulighed for at tage hensyn til fristoverskridelsens omfang.