CELEX: 62004CJ0027
Žaloba na neplatnost
Článek 104 ES
Nařízení (ES) č. 1467/97
Pakt stability a růstu
Nadměrné schodky veřejných financí
Rozhodnutí Rady podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES
Nedosažení požadované většiny
Nepřijetí rozhodnutí
Žaloby proti ,rozhodnutím o nepřijetí formálních nástrojů obsažených v doporučeních Komise‛
Nepřípustnost
Žaloba proti "závěrům Rady"

Návrhem na zahájení řízení došlým kanceláři Soudního dvora dne 27. ledna 2004 Komise Evropských společenství na základě článku
230 ES podala žalobu na zrušení aktů Rady Evropské unie ze dne 25. listopadu 2003, a to:
–
rozhodnutí nepřijmout ve vztahu k Francouzské republice a ke Spolkové republice Německo formální nástroje obsažené v doporučeních
Komise podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES; a
–
závěrů přijatých ve vztahu k oběma těmto členským státům s názvem „Závěry Rady k vyhodnocení opatření podniknutých [Francouzskou
republikou resp. Spolkovou republikou Německo] v reakci na doporučení podaná Radou v souladu s čl. 104 odst. 7 Smlouvy o založení
Evropského společenství a k posouzení nových opatření ke snížení schodku za účelem nápravy situace nadměrného schodku” (dále
jen „závěry Rady”) v rozsahu, v němž tyto závěry s sebou nesou pozastavení postupu při nadměrném schodku (dále jen „postup
při nadměrném schodku”), použití nástroje neupraveného Smlouvou a změnu doporučení přijatých Radou na základě čl. 104 odst.
7 ES.
Právní rámec
Článek 104 ES stanoví:
„1. Členské státy se vyvarují nadměrných schodků veřejných financí.
2. Komise sleduje vývoj rozpočtové situace a výši veřejného zadlužení v členských státech, aby bylo možno zjistit závažné
chyby. Zkoumá zejména dodržování rozpočtové kázně [...]
[...]
5. Usoudí-li Komise, že v členském státě existuje nebo může vzniknout nadměrný schodek, předloží Radě stanovisko.
6. Rada na doporučení Komise a po zvážení všech připomínek, které dotyčný členský stát případně učiní, kvalifikovanou většinou
rozhodne po celkovém zhodnocení, zda existuje nadměrný schodek.
7. Rozhodne-li Rada podle odstavce 6, že nadměrný schodek existuje, podá dotyčnému členskému státu doporučení s cílem odstranit
tento schodek během určité lhůty. S výhradou odstavce 8 nebudou tato doporučení zveřejněna.
8. Zjistí-li Rada, že ve stanovené lhůtě nebyla na její doporučení přijata žádná účinná opatření, může svá doporučení zveřejnit.
9. Nenásleduje-li členský stát ani poté doporučení Rady, může Rada rozhodnout o výzvě členskému státu, aby v určité lhůtě
učinil opatření ke snížení schodku, která Rada považuje za nezbytná pro nápravu situace.
V takovém případě může Rada žádat dotyčný členský stát, aby podle zvláštního harmonogramu předkládal zprávy za účelem posouzení
jeho úsilí o nápravu.
10. Právo podat žalobu podle článků 226 a 227 nelze uplatnit v rámci odstavců 1 až 9 tohoto článku.
11. Pokud se členský stát nepodřídí rozhodnutí přijatému podle odstavce 9, může Rada rozhodnout, že použije nebo případně
zostří jedno nebo více z následujících opatření:
–
požádá dotyčný členský stát, aby před vydáním obligací a jiných cenných papírů zveřejnil dodatečné informace, které Rada určí,
–
vyzve Evropskou investiční banku, aby přehodnotila svou úvěrovou politiku vůči dotyčnému členskému státu,
–
požádá dotyčný členský stát, aby uložil neúročený vklad v přiměřené výši u Společenství, dokud nebude podle názoru Rady nadměrný
schodek napraven,
–

uloží pokuty v přiměřené výši.
Předseda Rady informuje Evropský parlament o přijatých rozhodnutích.
12. Rada zruší některá nebo všechna svá rozhodnutí uvedená v odstavcích 6 až 9 a 11 v takovém rozsahu, v jakém bude napraven
podle názoru Rady nadměrný schodek v dotyčném členském státě. Zveřejnila-li Rada předtím svá doporučení, učiní, jakmile bude
zrušeno rozhodnutí podle odstavce 8, veřejné prohlášení, že nadměrný schodek v dotyčném členském státě již neexistuje.
13. Při přijímání rozhodnutí uvedených v odstavcích 7 až 9, 11 a 12 rozhoduje Rada na doporučení Komise dvoutřetinovou většinou
hlasů svých členů, jimž je přidělena váha v souladu s čl. 205 odst. 2, s vyloučením hlasů zástupce dotyčného členského státu.
14. Další ustanovení týkající se provádění postupu popsaného v tomto článku jsou stanovena v Protokolu o postupu při nadměrném
schodku, připojeném k této smlouvě.
Rada přijme na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem a ECB jednomyslně vhodná ustanovení, která poté nahradí
tento protokol.
[...]”
V souladu s čl. 104 odst. 9 a 13 ES ve spojení s čl. 122 odst. 3 a 5 ES, pokud Rada přijímá rozhodnutí uvedená v odstavci
9, pozastavují se hlasovací práva členských států, které nezavedly jednotnou měnu.
Evropská rada ve svém usnesení o paktu stability a růstu, přijatém v Amsterodamu dne 17. června 1997 (Úř. věst. C 236, s.
1, dále jen „usnesení Evropské rady ze dne 17. června 1997”), s poukazem na zásadní význam zajištění rozpočtové kázně během
třetí etapy Hospodářské a měnové unie (dále jen „HMU”) vydala směrné pokyny určené členským státům, Komisi a Radě.
Pokud jde o pokyny týkající se Rady, prohlašuje se v tomto usnesení, že Rada:
„1.
je zavázána k přísnému a včasnému provádění všech složek paktu stability a růstu, které patří do její působnosti; co nejrychleji
přijme nezbytná rozhodnutí podle článku 103 a 104 [...] Smlouvy;
[...]
3.
se vyzývá, aby vždy ukládala sankce, kdykoli zúčastněný členský stát nepřijme opatření nezbytná pro odstranění situace nadměrného
schodku podle doporučení podaných Radou;
[...]
6.
se vyzývá, aby vždy písemně vylíčila důvody, které odůvodňují její rozhodnutí zůstat nečinnou, pokud Rada v některé fázi postupu
při nadměrném schodku nebo postupu při sledování rozpočtových pozic nerozhodne na doporučení Komise, a aby v tomto případě
zveřejnila, jakým způsobem hlasoval každý členský stát.”
(neoficiální překlad)
Nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku (Úř. věst. 209,
s. 6) ve svých oddílech 2 a 3 stanoví:
„Oddíl 2
Urychlení postupu při nadměrném schodku
Článek 3
[...]
3. Rada rozhodne o existenci nadměrného schodku v souladu s čl. 104 [...] odst. 6 do tří měsíců ode dne oznámení podle čl.
4 odst. 2 a 3 nařízení (ES) č. 3605/93. Pokud v souladu s čl. 104 [...] odst. 6 rozhodne, že nadměrný schodek existuje, podá
Rada zároveň doporučení dotyčnému členskému státu podle čl. 104 [...] odst. 7.
4. Doporučení Rady podané v souladu s čl. 104 [...] odst. 7 stanoví nejvýše čtyřměsíční lhůtu, během níž má dotyčný členský
stát přijmout účinná opatření. Doporučení Rady také stanoví lhůtu pro odstranění nadměrného schodku, což by mělo být ukončeno
[který by měl být odstraněn] v následujícím roce po jeho zjištění, pokud nenastanou zvláštní okolnosti.
Článek 4
Jestliže se zjistí, že nebyla přijata žádná účinná opatření podle čl. 104 [...] odst. 8, potom se případné rozhodnutí Rady
zveřejnit podané doporučení přijme okamžitě po vypršení [uplynutí] lhůty stanovené v souladu s čl. 3 odst. 4 tohoto nařízení.
[...]
Článek 5
Případné rozhodnutí Rady podle čl. 104 [...] odst. 9 vyzývající dotyčný členský stát k tomu, aby učinil opatření ke snížení
nadměrného schodku, se přijme do jednoho měsíce od rozhodnutí Rady podle čl. 104 [...] odst. 8 o tom, že nebyla přijata žádná
účinná opatření.
Článek 6
Pokud jsou splněny podmínky uplatnění čl. 104 [...] odst. 11, uvalí Rada sankce podle čl. 104 [...] odst. 11. Takové rozhodnutí
se přijme nejpozději do dvou měsíců od rozhodnutí Rady podle čl. 104 [...] odst. 9 vyzývajícího dotyčný členský stát, aby
učinil opatření.
Článek 7
Pokud se dotyčný členský stát nepodřídí jednotlivým rozhodnutím, které [která] Rada postupně přijme na základě ustanovení
čl. 104 [...] odst. 7 a 9, potom se rozhodnutí Rady o uvalení sankcí podle čl. 104 [...] odst. 11 přijme do deseti měsíců
ode dne oznámení podle nařízení (ES) č. 3605/93, jak je uvedeno v čl. 3 odst. 3 tohoto nařízení. V případě záměrně plánovaného
schodku, o němž Rada rozhodne, že je nadměrný, se použije zrychlené řízení.
[...]
Oddíl 3
Pozastavení postupu a sledování
Článek 9
Postup při nadměrném schodku se pozastaví,
–
pokud dotyčný členský stát jedná podle doporučení podaných v souladu s čl. 104 [...] odst. 7,
–
pokud dotyčný zúčastněný členský stát jedná podle výzev vydaných v souladu s čl. 104 [...] odst. 9.
2. Doba, po kterou je postup pozastaven, se nezapočítává ani do desetiměsíční lhůty uvedené v článku 7, ani do dvouměsíční
lhůty uvedené v článku 6 tohoto nařízení.
[...]”
Skutkový rámec
Rozhodnutí Rady podle čl. 104 odst. 6 a 7 ES
V průběhu měsíce listopadu 2002 byl zahájen postup při nadměrném schodku vůči Spolkové republice Německo. Rozhodnutím 2003/89/ES
ze dne 21. ledna 2003 o existenci nadměrného schodku v Německu – Použití čl. 104 odst. 6 Smlouvy o založení Evropského společenství
(Úř. věst. L 34, s. 16) rozhodla Rada na doporučení Komise, že v tomto členském státě existuje nadměrný schodek. V souladu
s čl. 104 odst. 7 ES a čl. 3 odst. 4 nařízení č. 1467/97 doporučila Rada německé vládě, aby tento schodek za použití různých
opatření co nejdříve odstranila. Rada stanovila den 21. května 2003 jako mezní datum pro přijetí doporučených opatření. Jelikož
opatření přijatá Spolkovou republikou Německo byla k tomuto datu považována za účinná, postup při nadměrném schodku byl konkludentně
pozastaven.
V průběhu měsíce dubna 2003 byl zahájen postup při nadměrném schodku ve vztahu k Francouzské republice. Rozhodnutím 2003/487/ES
ze dne 3. června 2003 o existenci nadměrného schodku ve Francii – Použití čl. 104 odst. 6 Smlouvy o založení Evropského společenství
(Úř. věst. L 165, s. 29) rozhodla Rada na doporučení Komise, že v tomto členském státě existuje nadměrný schodek. Podle čl.
104 odst. 7 ES a čl. 3 odst. 4 nařízení č. 1467/97 doporučila Rada francouzské vládě, aby tento schodek za použití různých
opatření co možná nejrychleji, nejpozději v rozpočtovém roce 2004, odstranila. Rada stanovila den 3. října 2003 jako mezní
datum pro přijetí doporučených opatření.
Doporučení Komise podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES
Dne 8. října 2003 Komise podala Radě doporučení k rozhodnutí na základě čl. 104 odst. 8 ES, jímž by bylo určeno, že Francouzská
republika nepodnikla žádná účinná opatření v reakci na doporučení podané Radou na základě čl. 104 odst. 7 ES.
Dne 21. října 2003 Komise doporučila Radě, aby na základě čl. 104 odst. 9 ES rozhodla o výzvě Francouzské republice k přijetí
opatření ke snížení jejího schodku. Komise Radě doporučila tento členský stát vyzvat zejména k odstranění nadměrného schodku
nejpozději v roce 2005 a k dosažení v roce 2004 meziročního snížení jeho rozpočtového schodku, očištěného o konjunkturální
výkyvy, o 1% jeho hrubého domácího produktu (dále jen „HDP”).
Pokud jde o Spolkovou republiku Německo, Komise nakonec usoudila, že opatření přijatá v reakci na doporučení podané Radou
v souladu s čl. 104 odst. 7 ES byla nevhodná. Dne 18. listopadu 2003 proto podala Radě doporučení k rozhodnutí na základě
čl. 104 odst. 8 ES, jímž by bylo určeno, že opatření podniknutá Spolkovou republikou Německo k nápravě nadměrného schodku
se ukázala jako nevhodná.
Ve stejný den Komise doporučila Radě na základě čl. 104 odst. 9 ES rozhodnout o výzvě Spolkové republice Německo, aby učinila
opatření ke snížení svého schodku. Komise Radě zejména doporučila, aby vyzvala tento členský stát k odstranění nadměrného
schodku nejpozději v roce 2005 a k meziročnímu snížení jeho rozpočtového schodku, očištěného o konjunkturální výkyvy, o 0,8%
jeho HDP v roce 2004.
Zasedání Rady (hospodářské a finanční záležitosti) ze dne 25. listopadu 2003
V průběhu svého zasedání konaného dne 25. listopadu 2003 Rada přikročila k hlasování o doporučeních rozhodnutí podle čl. 104
odst. 8 ES, předložených Radě Komisí, pokud jde o Francouzskou republiku a Spolkovou republiku Německo. V souladu s čl. 104
odst. 13 ES se těchto dvou hlasování účastnily všechny členské státy s výjimkou dotyčného členského státu. Protože požadované
většiny nebylo dosaženo, rozhodnutí nebyla přijata.
Rada rovněž přistoupila k hlasování o doporučeních rozhodnutí podle čl. 104 odst. 9 ES, předložených Radě Komisí, pokud jde
o tytéž členské státy. V souladu s čl. 104 odst. 13 ES a 122 odst. 3 a 5 ES se obou těchto hlasování účastnily výlučně členské
státy, které přijaly jednotnou měnu, s výjimkou dotyčného členského státu. Protože požadovaná většina nebyla dosažena, tato
rozhodnutí nebyla přijata.
Téhož dne v souladu s pravidly hlasování vztahujícími se na rozhodnutí podle čl. 104 odst. 9 ES Rada ve vztahu k oběma dotyčným
členským státům přijala závěry, které se v podstatných ohledech shodovaly.
V bodě 1 těchto závěrů Rada uvádí skutečnosti, které vzala v úvahu při hodnocení rozpočtové situace dotyčného členského státu.
V bodě 2 týchž závěrů Rada bere na vědomí, že dotyčný členský stát přijal několik opatření v návaznosti na doporučení, která
mu byla podána na základě čl. 104 odst. 7 ES.
V bodě 3 „vítá veřejný závazek převzatý [dotyčným členským státem] provést veškerá opatření nezbytná k tomu, aby bylo zajištěno,
že schodek bude nejpozději v roce 2005 nižší než 3 % HDP”.
(neoficiální překlad)
V bodě 4 vydává Rada doporučení pro dotyčný členský stát „[ve] světle doporučení Komise a závazků převzatých [uvedeným členským
státem]”. Doporučení se zejména týkají meziročního snížení schodku za rok 2004 a 2005 a pokračování v úsilí o ozdravení rozpočtu
po roce 2005. Rada rovněž doporučuje „ukončit nynější stav nadměrného schodku co možná nejrychleji, nejpozději však do roku
2005”.
Body 5 a 6 jsou formulovány následovně:
„5.
Ve světle výše uvedených doporučení a závazků převzatých [dotyčným členským státem] se Rada rozhodla v této chvíli nepostupovat
na základě doporučení rozhodnutí podle čl. 104 odst. 9, předloženého Radě Komisí.
6.
Rada se rozhodla prozatím pozastavit postup při nadměrném schodku vůči [dotyčnému členskému státu]. Rada zůstává připravena
přijmout rozhodnutí podle čl. 104 odst. 9 na základě doporučení Komise, pokud by [dotyčný členský stát] nejednal v souladu
se závazky zmíněnými v těchto závěrech, což by vyplynulo z hodnocení uvedeného v bodě 7 níže.”
(neoficiální překlad)
V bodě 7 vybízí Rada dotyčný členský stát k předkládání zpráv bez přesného harmonogramu a předvídá hodnocení pokroku dosaženého
tímto státem ze strany Rady a Komise.
Návrhy účastníků řízení
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil jednak rozhodnutí Rady o nepřijetí formálních nástrojů obsažených v doporučeních Komise podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES
a jednak závěry Rady v rozsahu, v němž s sebou nesou pozastavení postupu při nadměrném schodku, použití nástroje neupraveného
Smlouvou a změnu doporučení přijatých Radou na základě čl. 104 odst. 7 ES;
–
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
prohlásil žalobu za nepřípustnou;
–
podpůrně ji zamítl;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
K přípustnosti žaloby
Rada namítá nepřípustnost žaloby Komise, pakliže tato žaloba směřuje k tomu, aby bylo zrušeno jak nepřijetí formálních nástrojů
obsažených v doporučeních Komise podle č. 104 odst. 8 a 9 ES ze strany Rady, tak i závěry Rady týkající se Francouzské republiky
resp. Spolkové republiky Německo.
K návrhu na zrušení nepřijetí formálních nástrojů obsažených v doporučeních Komise podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES ze strany
Rady
Argumenty účastníků řízení
Rada uplatňuje, že nepřijetím doporučení Komise Rada nepřijala, a to ani konkludentně, žádné žalovatelné rozhodnutí. Rada
poukazuje na to, že postupem, jímž lze přinutit orgán k jednání, je podle Smlouvy žaloba na nečinnost podle článku 232 ES.
Podle tohoto ustanovení má Komise právo předložit věc Soudnímu dvoru, aby určil, že Rada tím, že nepřijala rozhodnutí, porušila
Smlouvu. Podmínky pro použití tohoto právního prostředku však v daném případě nejsou splněny. Rada totiž jednak neobdržela
žádnou předchozí výzvu od Komise a jednak neměla právní povinnost přijmout rozhodnutí podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES. Ať už
je tomu jakkoli, nemůže jí být vytýkána nečinnost, neboť přikročila k hlasování o doporučeních Komise.
Rada tvrdí, že rozsudek ze dne 30. září 2003, Eurocoton a další v. Rada (C-76/01 P, dosud nezveřejněn ve Sbírce rozhodnutí),
v němž Soudní dvůr rozhodl, že nepřijetí Komisí předloženého návrhu nařízení o zavedení konečného antidumpingového cla ze
strany Rady zakládá právní následky pro jednotlivce a představuje napadnutelný akt, není v daném případě relevantní. V této
souvislosti Rada zdůrazňuje, že antidumpingové řízení na rozdíl od postupu při nadměrném schodku má přímý dopad na určité
hospodářské subjekty, jimž musí být zajištěna účinnost procesních záruk, které jim dává právní úprava Společenství. Mimoto
v rámci antidumpingového řízení Rada po uplynutí lhůty stanovené za tímto účelem již nemá právo přijmout návrh Komise. Jinak
tomu je u doporučení podaných Komisí Radě podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES. Protože neuplynula žádná závazná a konečná lhůta,
měla Rada i nadále právo přijmout uvedená doporučení a Komise měla i nadále právo buď požadovat přijetí svých doporučení,
nebo formulovat doporučení nová.
Komise odpovídá, že v systému zavedeném článkem 104 ES představuje hlasování, jímž Rada zaujímá stanovisko k doporučení Komise,
aby bylo učiněno zjištění podle odstavce 8 nebo bylo rozhodnuto o výzvě podle odstavce 9 téhož článku, v každém případě rozhodnutí,
ať už podle výsledku hlasování kladné nebo záporné, a tedy napadnutelný akt v souladu s judikaturou vyplývající z výše uvedeného
rozsudku Eurocoton a další v. Rada.
V konečném výsledku Rada tím, že odmítla učinit zjištění, že Francouzská republika a Spolková republika Německo nepřijaly
žádná účinná opatření, rozhodla, byť konkludentně, o tom, že v rozporu s názorem Komise obě tyto země ve skutečnosti účinná
opatření přijaly.
Závěry Soudního dvora
Je třeba připomenout, že podle čl. 104 odst. 13 ES, a aniž by tím byl dotčen čl. 122 odst. 3 a 5 ES, přijímá-li Rada rozhodnutí
podle odstavců 7 až 9 téhož ustanovení, rozhoduje na doporučení Komise dvoutřetinovou většinou hlasů svých členů, jimž je
přidělena váha v souladu s čl. 205 odst. 2 ES, s vyloučením hlasů zástupce dotyčného členského státu.
Tudíž v případě, kdy Rada učiní zjištění, že v reakci na její doporučení nebyla přijata žádná účinná opatření, rozhodnutí
Rady podle čl. 104 odst. 8 ES o zveřejnění těchto doporučení může být dáno pouze tehdy, bylo-li přijato většinou vzpomenutou
v předchozím bodě tohoto rozsudku. Tak tomu je i u rozhodnutí Rady podle čl. 104 odst. 9 ES o výzvě dotyčnému členskému státu,
aby v určité lhůtě přijal opatření ke snížení schodku, která Rada považuje za nezbytná pro nápravu situace nadměrného schodku.
Pokud tedy Komise doporučí Radě přijmout rozhodnutí podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES a požadované většiny v Radě není dosaženo,
nedochází k přijetí žádného rozhodnutí ve smyslu těchto ustanovení.
Mimoto neexistuje žádné ustanovení práva Společenství, které by stanovilo lhůtu, po jejímž uplynutí by se mělo za to, že došlo
ke konkludentnímu rozhodnutí podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES, a které by vymezilo obsah takového rozhodnutí.
Ač je pravda, jak vyplývá z šestnáctého bodu odůvodnění nařízení č. 1467/97, že výskyt nadměrného schodku ve třetí etapě hospodářské
a měnové unie je závažnou skutečností, která vyžaduje bezodkladné kroky všech zúčastněných stran, a že uvedené nařízení stanoví
lhůty, které musí být zachovány, nic to nemění na tom, že uplynutí uvedených lhůt nebrání tomu, aby Rada přijala akty doporučené
Komisí. Jak totiž vyplývá z dvanáctého bodu odůvodnění nařízení č. 1467/97, lhůty stanovené v tomto nařízení mají za cíl zajistit
urychlené a účinné uplatnění postupu při nadměrném schodku. Bylo by tak v rozporu s tímto účelem vyvozovat z uplynutí těchto
lhůt zánik pravomoci Rady přijmout akty doporučené Komisí v rámci uvedeného postupu. Takový zánik by případně vyžadoval znovuzahájení
tohoto postupu.
Ve světle výše uvedeného je třeba konstatovat, že nepřijetí Komisí doporučených aktů podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES ze strany
Rady nemůže být považováno za skutečnost zakládající napadnutelné akty ve smyslu článku 230 ES.
Je třeba poukázat na to, že v případě nepřijetí Komisí doporučených formálních nástrojů podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES ze strany
Rady může Komise přikročit k právnímu prostředku podle článku 232 ES za podmínek tam uvedených.
S ohledem na výše uvedené je žaloba v rozsahu, v němž směřuje ke zrušení nepřijetí v doporučeních Komise podle čl. 104 odst.
8 a 9 ES obsažených formálních nástrojů ze strany Rady, nepřípustná.
K návrhu na zrušení závěrů Rady týkajících se Francouzské republiky resp. Spolkové republiky Německo
Argumenty účastníků řízení
Rada uplatňuje, že její závěry představují dokumenty politické povahy, a nikoli akty, které by zakládaly právní následky.
Tyto závěry nijak nezasahují do práv Komise. Jejich jediným účelem a následkem je konstatování situace v probíhajícím postupu
při nadměrném schodku, jež vznikla poté, co Rada přezkoumala doporučení Komise a nepřijala je.
Pokud se týká pozastavení postupů při nadměrném schodku, které byly zahájeny vůči Spolkové republice Německo a Francouzské
republice, toto pozastavení v žádném ohledu nevyplývá ze samotných závěrů. Toto pozastavení vyplývá automaticky ze skutečnosti,
že doporučení Komise nebyla Radou přijata, aniž by bylo třeba, aby Rada v tomto směru přijala výslovné a právně závazné rozhodnutí.
V této souvislosti Rada poukazuje na to, že pouze čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1467/97 upravuje pozastavení postupu při nadměrném
schodku. Toto ustanovení se omezuje na úpravu pozastavení za dvou určitých předpokladů, aniž by uvádělo, za jakých jiných
okolností může či nesmí k pozastavení dojít, a aniž by stanovilo jakýkoli mechanismus, pomocí něhož se pozastavení postupu
konstatuje či prohlašuje. K pozastavení probíhajícího postupu dochází konkludentně. Toto pozastavení vyplývá z uplynutí lhůty
stanovené v aktu přijatém na základě čl. 104 odst. 7 nebo 9 ES.
Ať už je tomu jakkoli, skutečnost, že Rada toto pozastavení výslovně uvedla ve svých politických závěrech, nic nemění na tom,
že s těmito závěry nejsou spojeny žádné právní následky. Z toho vyplývá, že jejich případné zrušení nemění nic na skutkovém
ani právním stavu probíhajících postupů při nadměrném schodku.
Komise tvrdí, že bylo-li by pozastavení těchto probíhajících postupů vůči Francouzské republice a Spolkové republice Německo
automatickým důsledkem nepřijetí rozhodnutí doporučených Komisí, mohla by se Rada omezit na pouhé konstatování takového pozastavení,
aniž by o něm musela formálně rozhodnout a připojit k němu nová doporučení.
Ve skutečnosti k pozastavení postupu při nadměrném schodku může dojít pouze při splnění dvou předpokladů, které jsou vymezeny
v čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1467/97. Pakliže tedy Rada odmítla učinit zjištění, že dotyčné členské státy nepřijaly účinná
opatření, a tím tedy rozhodla, že se doporučeními přijatými podle čl. 104 odst. 7 ES řídily, mohla pozastavit probíhající
postup při nadměrném schodku pouze prostřednictvím rozhodnutí přijatých v souladu s procesními pravidly a pravidly hlasování,
která platí v rámci posledně uvedeného ustanovení. Avšak závěry Rady byly přijaty, tvrdí Komise, podle procesních pravidel
a pravidel hlasování, která se použijí v rámci čl. 104 odst. 9 ES.
Závěry Rady představují akty sui generis, jejichž hlavním právním následkem je vymanit Radu a dotyčné členské státy ze svazujícího
právního rámce článku 104 ES a nařízení č. 1467/97 a nahradit je novými základními směry, jimiž se řídí hodnocení podmínek
pro použití čl. 104 odst. 9 ES, a novým rámcem pro sledování nadměrných schodků dotyčných členských států.
Závěry Soudního dvora
Podle ustálené judikatury musí žalobě na neplatnost podléhat veškerá opatření přijatá orgány bez ohledu na jejich povahu či
formu, pokud směřují k založení právních následků (viz rozsudky ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada, nazývaný „AETR”, 22/70,
Recueil, s. 263, bod 42, a ze dne 2. března 1994, Parlament v. Rada, C-316/91, Recueil, s. I-625, bod 8).
V projednávaném případě je namístě zkoumat, zda závěry Rady směřují k založení takových následků.
V bodě 6 svých závěrů Rada prohlašuje, že se rozhodla prozatím pozastavit postup při nadměrném schodku a zůstává připravena
přijmout rozhodnutí podle čl. 104 odst. 9 ES, pokud by se jevilo, že dotyčný členský stát nedodržuje jím převzaté závazky,
které jsou uvedeny v těchto závěrech.
V této souvislosti je třeba nejprve konstatovat, že jelikož jsou rozhodnutí o pozastavení probíhajících postupů při nadměrném
schodku vázána na dodržování závazků převzatých dotyčnými členskými státy, neomezují se v rozporu s tím, co tvrdí Rada, na
potvrzení faktického pozastavení vyplývajícího z nepřijetí aktů doporučených Komisí v rámci čl. 104 odst. 8 a 9 ES.
Dále je třeba zdůraznit, že předmětné závazky jsou závazky jednostrannými, na něž oba dotyčné členské státy přistoupily mimo
rámec doporučení, o nichž bylo předtím rozhodnuto podle čl. 104 odst. 7 ES. Rada tedy váže případné rozhodnutí o zásahu podle
čl. 104 odst. 9 ES na posouzení, jehož referenčním parametrem již není obsah doporučení přijatých na základě čl. 104 odst.
7 ES, ale jsou jím jednostranné závazky dotyčného členského státu.
Konečně je třeba konstatovat, že postupuje-li Rada tímto způsobem, fakticky rovněž mění doporučení dříve přijatá na základě
čl. 104 odst. 7 ES, zejména v tom, že v týchž závěrech odkládá mezní datum pro snížení schodku veřejných financí pod hranici
3 % HDP, a v důsledku toho mění význam požadovaných ozdravných opatření.
Z výše uvedeného vyplývá, že závěry Rady směřují k založení právních následků, a to přinejmenším v tom směru, že pozastavují
probíhající postupy při nadměrném schodku a fakticky mění doporučení dříve přijatá Radou na základě čl. 104 odst. 7 ES.
Z toho vyplývá, že v rozsahu, v němž směřuje proti těmto závěrům, je žaloba přípustná.
K věci samé
Komise se domáhá toho, aby byly zrušeny závěry Rady přijaté ve vztahu ke každému z obou dotyčných členských států, pokud s sebou
nesou pozastavení postupu při nadměrném schodku, použití nástroje neupraveného Smlouvou a změnu doporučení přijatých Radou
na základě čl. 104 odst. 7 ES.
Tvrzení účastníků řízení
Komise tvrdí, že po předložení doporučení k rozhodnutím podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES Rada přijala „závěry”, což není akt upravený
Smlouvou a zejména článkem 104 ES. Podle Komise Rada nemohla přijmout jiné nástroje než nástroje upravené v posledně uvedeném
ustanovení, tedy rozhodnutí, jež jsou závaznými akty. Komise dodává, že Rada tak nemohla učinit tím spíše, že její závěry
obsahovaly prvky rozhodnutí, jakým je pozastavení postupů, jakož i doporučení dotyčným členským státům.
Závěry Rady tím, že pozastavují postup při nadměrném schodku, jsou v rozporu s čl. 9 odst. 1 první odrážkou nařízení č. 1467/97,
podle kterého je tento postup pozastaven, pokud dotyčný členský stát přijme opatření v reakci na doporučení Rady přijatá na
základě čl. 104 odst. 7 ES. Z těchto rozhodnutí o pozastavení totiž nevyplývá, že je splněna podmínka stanovená v posledně
uvedeném ustanovení. Právě naopak, ze závěrů Rady vyplývá, že Rada se ztotožnila s rozborem Komise, což nezbytně muselo vést
k závěru, že tato podmínka splněna nebyla. Navíc rozhodnutí o pozastavení nebyla přijata v souladu s pravidly hlasování stanovenými
v čl. 104 odst. 13 ES, když byla přijata členskými státy eurozóny s výjimkou dotyčného členského státu, a nikoli všemi členskými
státy vyjma dotyčného členského státu. Jelikož k případnému pozastavení mohlo legálně dojít až ve stadiu čl. 104 odst. 7 ES,
měla být z důvodu souběžnosti forem použita pravidla hlasování, která se vztahují na toto stadium.
Pokud jde o rozhodnutí změnit doporučení přijatá Radou na základě čl. 104 odst. 7 ES, Komise nepopírá jeho opodstatněnost
z ekonomického hlediska, zejména pokud jde o prodloužení lhůty, v níž mají být odstraněny nadměrné schodky. Komise však má
za to, že Rada nemůže bez zachování postupů stanovených Smlouvou přijímat doporučení odporující doporučením již dříve přijatým.
Rada poukazuje na svá vyjádření v rámci své námitky nepřípustnosti o tom, že její závěry jsou politické, a nikoli právní povahy
a zvláště pak že pozastavení probíhajících postupů automaticky vyplývalo z nepřijetí aktů doporučených Komisí.
Podle Rady případné zrušení jejích závěrů nic nezmění na skutkovém nebo právním stavu probíhajících postupů při nadměrném
schodku. To potvrzuje konstatování, přijaté Komisí, že tyto postupy nebyly ukončeny a že Komise má i nadále možnost kdykoli
uplatnit své právo iniciativy a předložit Radě doporučení podle čl. 104 odst. 7, 8 a 9 ES v závislosti na svém rozboru situace
v té době.
Mimoto Rada uplatňuje, že doporučení jí dříve přijatá na základě čl. 104 odst. 7 ES byla alespoň zčásti překonána. Tato doporučení
byla předstižena vývojem ekonomické situace. Různé faktory, zejména méně příznivý vývoj ekonomické situace ve vztahu k odhadům,
které byly k dispozici v době přijetí doporučení, vedly k tomu, že dotyčné členské státy nemohly napravit své schodky ve stanovených
lhůtách.
Alternativní přístup by spočíval v tom, že by Rada přijala nová doporučení na základě čl. 104 odst. 7 ES. Takové řešení však
bylo nemožné, když se Komise rozhodla, že Radě nepředloží nová doporučení na základě právě uvedeného ustanovení.
Rada tudíž pokládala za užitečné přijmout napadené závěry, které vedle toho, že zkonstatovaly vývoj ekonomické situace i opatření
a závazky přijaté oběma dotyčnými členskými státy, rovněž těmto členským státům ukázaly, co podle názoru Rady mají učinit
k nápravě svého nadměrného schodku.
Tento přístup měl několik výhod:
–
byla vyjasněna skutečnost, že postupy při nadměrném schodku nebyly v důsledku nepřijetí rozhodnutí doporučených Komisí ukončeny,
ale pouze pozastaveny;
–
byla vzata na vědomí opatření, k jejichž přijetí se zavázala Francouzská republika a Spolková republika Německo, a cíle, k jejichž
dosažení se zavázaly;
–
byla znovu potvrzena vůle Rady v budoucnosti jednat v rámci čl. 104 odst. 9 ES v případě, že by dotyčné státy nedodržovaly
své závazky;
–
bylo vyjasněno, že Rada stojí za zásadami a pravidly paktu stability a růstu.
Rada se tímto přístupem vyvarovala toho, aby po nepřijetí rozhodnutí doporučených Komisí na základě čl. 104 odst. 8 a 9 ES
mlčení Rady zpochybnilo důvěryhodnost paktu stability a růstu a ponechalo ekonomické subjekty i devizové trhy v nejistotě
s neblahými následky.
Rada má za to, že Smlouva neobsahuje žádné ustanovení zakazující takový postup.
Rada dodává, že doporučení na základě čl. 104 odst. 7 ES, přijatá 21. ledna 2003 ve vztahu ke Spolkové republice Německo resp.
3. června 2003 ve vztahu k Francouzské republice, zůstávají v platnosti.
Závěry Soudního dvora
Je třeba poznamenat, že nehledě na formulaci své žaloby se Komise v podstatě domáhá zrušení závěrů Rady pouze v rozsahu, v němž
obsahují rozhodnutí o pozastavení postupu při nadměrném schodku a rozhodnutí, jímž dochází ke změně doporučení již dříve podaných
dotyčným členským státům.
Její formální návrh na zrušení uvedených závěrů v rozsahu, v němž s sebou rovněž nesou použití nástroje neuvedeného ve Smlouvě,
ve skutečnosti nepředstavuje samostatný návrh, ale spíše argumentaci na podporu návrhu na zrušení, který byl vzpomenut v předchozím
bodě tohoto rozsudku.
Tento posledně uvedený návrh je namístě přezkoumat poté, co bude na úvod objasněna systematika postupu při nadměrném schodku.
Systematika postupu při nadměrném schodku
Podle čl. 4 odst. 1 a 2 ES činnosti členských států a Společenství zahrnují zavedení hospodářské politiky, která je založena
na úzké koordinaci hospodářských politik členských států a souběžně s tím i na zavedení HMU. V souladu s odstavcem 3 téhož
článku zahrnují tyto činnosti dodržování následujících hlavních zásad: stabilní ceny, zdravé veřejné finance a měnové podmínky
a trvale udržitelná platební bilance.
Čl. 104 odst. 1 ES stanoví, že členské státy se vyvarují nadměrných schodků veřejných financí.
Účelem postupu při nadměrném schodku, upraveného v čl. 104 odst. 2 až 13 ES, je podnítit a, je-li třeba, donutit dotyčný členský
stát ke snížení případně zjištěného schodku.
Pravidla stanovená v článku 104 ES jsou upřesněna a posílena paktem stability a růstu, který byl založen zejména usnesením
Evropské rady ze dne 17. června 1997 a nařízením č. 1467/97.
V usnesení Evropské rady ze dne 17. června 1997 je zdůrazněn zásadní význam, jaký má zajištění rozpočtové kázně během třetí
etapy HMU. Ve světle tohoto konstatování usnesení slavnostně vyzývá Radu, aby se zavázala k přísnému a včasnému provádění
všech složek paktu stability a růstu, které patří do její působnosti, a aby lhůty stanovené pro použití postupu při nadměrném
schodku považovala za nejzazší lhůty.
V osmém bodu odůvodnění nařízení č. 1467/97 se konstatuje, že ve třetí etapě HMU je nutná rozpočtová disciplína k zajištění
cenové stability. V šestnáctém bodu odůvodnění téhož nařízení se zdůrazňuje, že výskyt nadměrného schodku ve třetí etapě hospodářské
a měnové unie je závažnou skutečností vyžadující bezodkladné kroky všech zúčastněných stran.
V těchto souvislostech, které se vyznačují důrazem, který autoři Smlouvy kladou na dodržování rozpočtové kázně a účel pravidel
stanovených k zajištění této kázně, je namístě tato pravidla vykládat tak, aby byl zajištěn veškerý jejich užitečný účinek.
Je třeba konstatovat, že podle čl. 104 odst. 10 ES právo Komise a členských států podat žalobu podle článků 226 a 227 ES na
nesplnění povinnosti proti členskému státu nelze uplatnit v rámci čl. 104 odst. 1 až 9.
Jak zdůraznila Komise, odpovědnost za to, aby členské státy dodržovaly rozpočtovou kázeň, má hlavně Rada.
Postup při nadměrném schodku je řízení, které probíhá v několika fázích a může vyústit v uložení sankcí na základě čl. 104
odst. 11 ES.
Článek 104 ES stanoví způsoby, jimiž probíhá každá fáze, i úlohu a pravomoci jednotlivých dotčených orgánů. Nařízení č. 1467/97,
jednomyslně přijaté na základě čl. 104 odst. 14 druhého pododstavce ES, stanoví přísný rámec lhůt, které musí být dodržovány
v průběhu postupu při nadměrném schodku, aby bylo zajištěno jeho účinné a urychlené uplatnění. Ve svém článku 9 upravuje pozastavení
postupu při nadměrném schodku, pokud dotyčný členský stát jedná v souladu s doporučeními nebo výzvou podanou podle čl. 104
odst. 7 resp. odst. 9 ES. Ve svém článku 10 rovněž upravuje sledování provádění opatření dotyčným členským státem.
Každé z fází postupu, která zahrnuje předložení věci Radě, odpovídá akt, jehož přijetí Radou Komise doporučuje. Každá fáze
postupu předpokládá, že Rada přezkoumá, zda členský stát dodržoval své povinnosti, které jsou mu uloženy na základě článku
104 ES, a zejména povinnosti, které vyplývají z doporučení a rozhodnutí již dříve přijatých Radou.
Jak připouští Komise, Radě přísluší posuzovací pravomoc. Protože jí jsou předkládána doporučení Komise, a nikoli návrhy ve
smyslu článku 250 ES, může Rada zejména na základě odchylného vyhodnocení příslušných ekonomických údajů, opatření, jež mají
být přijata, a časového harmonogramu, jímž se má řídit dotyčný členský stát, změnit akt doporučený Komisí většinou požadovanou
pro přijetí tohoto aktu.
Ze znění Smlouvy i z její systematiky však vyplývá, že se Rada nemůže vyvázat z pravidel stanovených v článku 104 ES a z pravidel,
které sama sobě uložila v nařízení č. 1467/97. Rada tak nemůže použít alternativní postup, například přijetím aktu, který
by nebyl samotným rozhodnutím upraveným pro určitou fázi postupu nebo který by byl přijat za podmínek, které se odlišují od
požadavků příslušných ustanovení.
A právě ve světle těchto konstatování je třeba přezkoumat, zda závěry Rady mají být zrušeny v rozsahu, v němž obsahují rozhodnutí
o pozastavení postupu při nadměrném schodku a rozhodnutí, jímž dochází ke změně doporučení již dříve přijatých Radou na základě
čl. 104 odst. 7 ES.
Pozastavení postupu při nadměrném schodku
V sedmnáctém bodu odůvodnění nařízení č. 1467/97 se prohlašuje, že postup při nadměrném schodku je namístě dočasně pozastavit
v případě, že dotyčný členský stát přijme příslušná opatření v reakci na doporučení podle čl. 104 odst. 7 ES nebo na výzvu
podle čl. 104 odst. 9 ES, a tím členské státy motivovat, aby podle toho jednaly.
Čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1467/97 stanoví, že postup při nadměrném schodku se pozastaví, pokud dotyčný členský stát jedná
podle doporučení Rady nebo podle její výzvy.
Článek 104 ES ani nařízení č. 1467/97 neupravují možnost rozhodnout o pozastavení za jiných předpokladů.
Jak tvrdí Rada, faktické pozastavení může vyplývat z okolnosti, že Rada, jíž bylo podáno doporučení Komise, nedospěje k rozhodnutí
z důvodu nedosažení požadované většiny.
V projednávaném případě se však v napadených závěrech výslovně prohlašuje, že se Rada „rozhodla [...] pozastavit postup při
nadměrném schodku ve vztahu k [dotyčnému členskému státu]” a že „zůstává připravena na základě doporučení Komise přijmout
rozhodnutí podle čl. 104 odst. 9 ES, pokud by [uvedený členský stát] nejednal v souladu se závazky uvedenými v těchto závěrech
[...]”.
V těchto prohlášeních se Rada neomezuje na konstatování faktického pozastavení postupu při nadměrném schodku vyplývajícího
z nemožnosti přijmout rozhodnutí doporučené Komisí, přičemž tuto nemožnost by bylo možno kdykoli odstranit. Jelikož závěry
Rady vážou pozastavení na dodržování závazků dotyčného členského státu, omezují pravomoc Rady přikročit k výzvě podle čl.
104 odst. 9 ES na základě předchozího doporučení Komise po celou dobu, v níž se má za to, že tyto závazky byly dodrženy. Tím
tyto závěry mimoto předvídají, že referenčním parametrem při hodnocení Rady za účelem rozhodnutí o výzvě, tedy za účelem pokračování
v postupu při nadměrném schodku, nebude již obsah doporučení, která již byla dotyčnému členskému státu podána podle čl. 104
odst. 7 ES, ale obsah jeho jednostranných závazků.
Takové rozhodnutí o pozastavení je v rozporu s článkem 104 ES a článkem 9 nařízení č. 1467/97.
Je třeba dodat, že ačkoli Soudní dvůr připouští, že faktické pozastavení může vyplývat prostě již z okolnosti, že Rada nedospěla
k přijetí rozhodnutí doporučeného Komisí, nevyjadřuje se tím současně k otázce, zda může mít Rada povinnost podle čl. 104
odst. 9 ES přijmout rozhodnutí, pokud členský stát soustavně pokračuje v tom, že se odmítá řídit jejími doporučeními podle
čl. 104 odst. 7 ES, což je otázka, k jejímuž zodpovězení Soudní dvůr v rámci tohoto řízení nebyl povolán.
Změna doporučení přijatých Radou podle čl. 104 odst. 7 ES
V souladu s čl. 104 odst. 13 ES mohou být doporučení podle čl. 104 odst. 7 ES přijata pouze na doporučení Komise. Jak bylo
vzpomenuto, Radě přísluší pravomoc přijímat rozhodnutí odlišná od rozhodnutí doporučených Komisí.
Pokud však Rada přijala rozhodnutí podle čl. 104 odst. 7 ES, nemůže je následně změnit, aniž by jí bylo předloženo nové doporučení
Komise, které totiž, jak Rada uznává, přísluší právo iniciativy v rámci postupu při nadměrném schodku.
V projednávaném případě Rada přijala taková doporučení pro Spolkovou republiku Německo dne 21. ledna 2003 a pro Francouzskou
republiku dne 3. června 2003.
Závěrům Rady nepředcházela doporučení Komise, aby Rada na základě čl. 104 odst. 7 ES přijala doporučení Rady odlišná od doporučení
přijatých dříve.
Mimoto byla doporučení obsažená v těchto závěrech Rady přijata nikoli podle pravidel hlasování stanovených pro doporučení
Rady podle čl. 104 odst. 7 ES, ale podle pravidel hlasování stanovených pro rozhodnutí podle čl. 104 odst. 9 ES, tedy pouze
za účasti členských států eurozóny.
Rozhodnutí o přijetí těchto doporučení Rady je tudíž v rozporu s čl. 104 odst. 7 a 13 ES, a je tedy protiprávní.
Závěry Rady přijaté ve vztahu k Francouzské republice resp. ke Spolkové republice Německo musí být v důsledku toho zrušeny
v rozsahu, v němž obsahují rozhodnutí o pozastavení postupu při nadměrném schodku a rozhodnutí, jímž dochází ke změně doporučení
již dříve přijatých Radou na základě čl. 104 odst. 7 ES.
K nákladům řízení
Podle čl. 69 odst. 3 jednacího řádu může Soudní dvůr rozdělit náklady řízení mezi účastníky nebo rozhodnout, že každý z účastníků
řízení ponese své vlastní náklady, pokud jsou účastníci řízení současně neúspěšní v jednom či více bodech nebo ve výjimečných
případech. Protože oba účastníci řízení byli zčásti neúspěšní, je namístě rozhodnout tak, že každý z nich ponese své vlastní
náklady.
Z těchto důvodů
SOUDNﾍ DVŮR (plénum)
rozhodl takto:
1)
Žaloba Komise Evropských společenství je v rozsahu, v němž směřuje ke zrušení nepřijetí v doporučeních Komise podle čl. 104
odst. 8 a 9 ES obsažených formálních nástrojů ze strany Rady Evropské unie, nepřípustná.
2)
Závěry Rady ze dne 25. listopadu 2003, přijaté ve vztahu k Francouzské republice resp. ke Spolkové republice Německo, se zrušují
v rozsahu, v němž obsahují rozhodnutí o pozastavení postupu při nadměrném schodku a rozhodnutí, jímž dochází ke změně doporučení
již dříve přijatých Radou na základě čl. 104 odst. 7 ES.
3)
Každý účastník řízení ponese své vlastní náklady.
Skouris
Jann
Timmermans
Rosas
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 13. července 2004.
Vedoucí soudní kanceláře
Předseda
R. Grass
V. Skouris
–
Jednací jazyk: francouzština.