CELEX: 61984CJ0205
Libre prestación de servicios
Seguro

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de agosto de 1984, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Federal de Alemania,
a)
al aplicar la «Versicherungsaufsichtsgesetz» (Ley sobre control de las empresas de seguros; en lo sucesivo, la «VAG»), en la versión de la decimocuarta Ley de modificación de 29 de marzo de 1983, la cual impone la obligación de establecimiento y de autorización a las empresas de seguros de la Comunidad que pretendan realizar en la República Federal de Alemania —mediante representantes, mandatarios, agentes y otros intermediarios— prestaciones de seguro directo (con la excepción de los seguros de transporte), y prohibe a los mediadores de seguros establecidos en la República Federal de Alemania proponer a los residentes en dicho país contratos de seguro con aseguradores establecidos en otros Estados miembros, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado.
b)
al poner en vigor y al aplicar la decimocuarta Ley de modificación de la «Versicherungsaufsichtsgesetz», de 29 de marzo de 1983, encaminada a incorporar la Directiva 78/473 del Consejo, de 30 de mayo de 1978, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado y de la Directiva citada, en la medida en que las disposiciones de la Ley prescriben, respecto al coaseguro comunitario, que la entidad abridora (en el caso de riesgos localizados en la República Federal de Alemania) deberá estar establecida allí y autorizada para cubrir también allí por sí sola los riesgos asegurados;
c)
al fijar, a través de la Bundesaufsichtsamt y en el contexto de la incorporación de la Directiva mencionada, umbrales demasiado elevados para los riesgos en los ramos de seguro de incendio, responsabilidad civil en vehículos aéreos y responsabilidad civil general —riesgos que pueden constituir objeto de coaseguro comunitario—, en la medida en que, por ello, el coaseguro como servicio queda excluido en la República Federal de Alemania para los riesgos situados por debajo de dichos umbrales, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 2 del artículo 1 y del artículo 8 de la Directiva 78/473 así como de los artículos 59 y 60 del Tratado.
La Comisión interpuso asimismo recursos por incumplimiento contra la República Francesa (asunto 220/83), Dinamarca (asunto 252/83) e Irlanda (asunto 206/84), relativos a la incorporación por dichos Estados miembros de la citada Directiva 78/473. En dichos recursos, la Comisión presenta alegaciones que coinciden en gran medida con las planteadas en las letras b) y c) del presente asunto. Por el contrario, dichos recursos no contienen acusaciones paralelas a la de la letra a), aunque en dichos Estados miembros la normativa general sobre control de las empresas de seguros contenga restricciones similares a las que constituyen el objeto de esa alegación.
En el presente asunto, los Gobiernos belga, danés, francés, irlandés e italiano intervinieron en apoyo de la República Federal de Alemania, mientras que los Gobiernos británico y neerlandés lo hicieron en apoyo de la Comisión.
En lo que respecta a las disposiciones de la legislación alemana en cuestión, a las Directivas comunitarias de coordinación en el sector del coaseguro, y a los motivos y alegaciones tanto de las partes del recurso como de las partes coadyuvantes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida necesaria para el razonamiento del Tribunal.
I — Sobre la admisibilidad
Con carácter preliminar, conviene examinar ciertos problemas de admisibilidad que han sido discutidos ante el Tribunal.
El Gobierno irlandés alegó que, al interponer todos estos recursos, la Comisión pretende anticiparse a los procedimientos ya iniciados por el Consejo en virtud del apartado 2 del artículo 57 del Tratado. La propuesta de segunda Directiva referente al seguro directo distinto del seguro de vida (
DO 1976, C 32, p. 2
, denominada en lo sucesivo «propuesta de segunda Directiva»), actualmente sometida a la consideración del Consejo, versa exactamente sobre los mismos problemas de delimitación de la libre prestación de servicios que se discuten en el caso de autos. De hecho, la Comisión está pidiendo al Tribunal de Justicia que desempeñe la misión que el Tratado ha atribuido al Consejo.
A este respecto, conviene recordar que, según el artículo 155 del Tratado, incumbe a la Comisión velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado. Para el cumplimiento de dicha misión, la Comisión puede, con arreglo al artículo 169, interponer un recurso si estima que un Estado miembro ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. El mero hecho de que se encuentre ya sometida al Consejo la propuesta de una disposición legal, cuya adopción e incorporación al Derecho nacional podría hacer cesar la infracción alegada por la Comisión, no excluye el que la Comisión pueda inteponer dicho recurso por incumplimieto.
Los Gobiernos francés e irlandés han sostenido que, en realidad, la Comisión pone en duda la conformidad con el Tratado de la Directiva 78/473 y que, por consiguiente, la Comisión discute la legalidad de dicha Directiva. Ahora bien, la Comisión no interpuso dentro de plazo recurso de anulación contra la misma Directiva. Dichos Gobiernos manifiestan, por consiguiente, serias dudas en cuanto a la admisibilidad de la acción ejercitada por la Comisión, que pretende impugnar un texto de Derecho comunitario considerado firme.
Procede constatar que esta argumentación pone en evidencia una interpretación divergente de la Directiva. En su recurso, la Comisión la entiende en un sentido conforme a su interpretación de los artículos 59 y 60 del Tratado, mientras que los dos Gobiernos interpretan la Directiva de manera contraria a dicha interpretación de los artículos 59 y 60. Ahora bien, estos problemas de interpretación únicamente pueden resolverse en el momento del examen del fondo del asunto.
En estas circunstancias, nada se opone a que el Tribunal proceda a examinar el fondo del asunto.
II — Sobre el fondo
A. En cuanto a la primera alegación de la Comisión
1) Sobre el objeto de la alegación
Del propio texto de las pretensiones de la Comisión se deduce que la primera alegación versa sobre las exigencias de autorización y de establecimiento impuestas por la VAG a todo prestador de servicios en el sector del seguro directo en general, con excepción de los seguros de transporte, que no están sujetos a dichas obligaciones, y en el del coaseguro comunitario, que constituye el objeto de la segunda y la tercera alegación. Por otra parte, el Tribunal tiene presente que, en la fase oral del procedimiento, la Comisión precisó que el recurso no se refería a los seguros obligatorios.
Por el contrario, en su respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, la Comisión explicó que, contrariamente a las alegaciones relativas al coaseguro comunitario, la primera alegación se refiere también a los seguros de vida. Durante la fase oral, el Gobierno alemán confirmó que nunca había puesto en duda el que esos seguros estuviesen incluidos en el procedimiento por incumplimiento. Algunos de los Gobiernos que intervienen en apoyo de la República Federal de Alemania, sin embargo, han considerado la respuesta de la Comisión como una tentativa de ampliar el objeto del recurso, privándoles de este modo de la posibilidad de poder demostrar las situaciones especiales que se dan en el sector de los seguros de vida.
A este respecto conviene precisar que el dictamen motivado, lo mismo que la demanda, están redactados en términos generales y se refieren a disposiciones alemanas que sí que se aplican igualmente a los seguros de vida. Es verdad que ambos documentos únicamente mencionan la Directiva 73/239 del Consejo, de 24 de julio de 1973, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida y a su ejercicio (
DO L 228, p. 3
; EE 06/01, p. 143) y la ya citada Directiva 78/473, sobre coaseguro comunitario, pero no la Directiva 79/267 del Consejo, de 5 de marzo de 1979, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes al acceso a la actividad del seguro directo sobre la vida y a su ejercicio (
DO L 63, p. 1
; EE 06/02, p. 62). Esta circunstancia puede explicarse, sin embargo, por el hecho de que, en los puntos relevantes para el presente recurso, la Directiva de 1979 no difiere de la de 1973. Aunque los seguros de vida plantean efectivamente problemas específicos, especialmente en lo que se refiere a las condiciones de seguro y a la colocación de las reservas técnicas, dichos problemas pueden distinguirse de los planteados por las exigencias de establecimiento y de autorización, que son las únicas impugnadas por la Comisión mediante su primera alegación. En estas circunstancias, procede considerar la respuesta de la Comisión como una precisión y no como una ampliación del recurso.
En su primera alegación, la Comisión hace referencia, separadamente, a la prohibición, impuesta por la VAG a los mediadores establecidos en la República Federal de Alemania, de proponer a los residentes en dicho país contratos de seguro con aseguradores establecidos en otros Estados miembros. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, la Comisión y el Gobierno británico sostuvieron que tales mediadores, al facilitar asesoramiento sobre elección de seguros y de aseguradores, actúan en interés exclusivo de los tomadores de seguros. Las razones relativas a la protección de éstos, que el Gobierno alemán ha invocado, no pueden, pues, en modo alguno, justificar dicha prohibición, tanto menos cuanto que, según este último Gobierno, la VAG no prohibe a los tomadores de seguros residentes en territorio alemán dirigirse directamente a la empresa de seguros extranjera de que se trate.
El Gobierno alemán replicó que, cuando el tomador del seguro se dirige directamente, por propia iniciativa, a una empresa de seguros extranjera, es consciente de que renuncia a la protección de la legislación de su país. Por el contrario, en el caso de un mediador establecido en la República Federal de Alemania, el tomador del seguro se dirige a una empresa alemana que, sin embargo, ejerce sus actividades por cuenta de empresas de seguros y, en este caso, por cuenta de una empresa que no está ni establecida ni autorizada en Alemania. La prohibición impugnada constituye, pues, para el Gobierno alemán, un complemento necesario de los requisitos de establecimiento y de autorización.
Sobre este punto, conviene recordar que la profesión de mediador en el sector de los seguros no ha sido objeto de ninguna regulación comunitaria que permita al Tribunal de Justicia comprobar si tal mediador ejerce sus actividades en interés de una o de la otra parte en el contrato de seguro. Además, la circunstancia de que el contrato de seguro se negocie con intervención de un mediador que no es mandatario de la empresa de seguros extranjera no puede cambiar la naturaleza de dicho contrato como prestación de servicios realizada por dicha empresa al tomador del seguro. De ello se deduce que, por lo que se refiere a las normas sobre libre prestación de servicios, la prohibición impugnada no puede disociarse de la alegación relativa a las obligaciones de establecimiento y de autorización impuestas a la empresa de seguros en tanto que prestadora de servicios, y que es suficiente, pues, para el Tribunal de Justicia, pronunciarse sobre dicha alegación.
Procede concluir, pues, que la primera alegación de la Comisión se refiere al sector del seguro en general, con excepción de los seguros de transporte, del coaseguro comunitario y de los seguros obligatorios, y que contempla las exigencias de establecimiento y de autorización impuestas por la legislación alemana a los aseguradores comunitarios en tanto que prestadores de servicios en el sentido del Tratado.
2) Sobre el concepto de prestación de servicios en materia de seguros
Según el apartado 1 del artículo 59 del Tratado, la supresión de las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad se extiende a todos los servicios prestados por los nacionales de los Estados miembros establecidos en un país de la Comunidad que no sea el del destinatario de la prestación. A tenor del párrafo 1 del artículo 60, se considerarán como servicios, en el sentido del Tratado, las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración, en la medida en que no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas.
Por lo que se refiere a las prestaciones de servicios así definidas, dichos artículos imponen la supresión de toda restricción a su libre circulación, sin perjuicio, no obstante, de las disposiciones del artículo 61 y de las de los artículos 55 y 56, a las que remite el artículo 66. Aunque estas últimas disposiciones no se cuestionan en el presente recurso, el Gobierno italiano ha recordado que, según el apartado 2 del artículo 61, la liberalizáción de los seguros vinculados a los movimientos de capitales se realizará en armonía con la liberalizáción progresiva de la circulación de capitales. A este respecto, conviene señalar, no obstante, que ya la primera Directiva del Consejo, de 11 de mayo de 1960, para la aplicación del artículo 67 del Tratado (DO 1960, p. 921; EE 10/01, p. 6), dispone que los Estados miembros concederán cualquier autorización de cambio correspondiente a movimientos de capitales que se requiera para las transferencias en ejecución de contratos de seguro, a medida que dichos contratos se beneficien de la libre circulación de servicios en cumplimiento de los artículos 59 y siguientes del Tratado.
Aunque las normas sobre movimientos de capitales no restringen, pues, la libertad de celebrar contratos de seguro en forma de prestación de servicios en virtud de los artículos 59 y 60, se plantea sin embargo el problema de la delimitación del ámbito de aplicación de dichos artículos con respecto al de las disposiciones del Tratado relativas al derecho de establecimiento.
A este respecto, conviene reconocer que una empresa de seguros de otro Estado miembro que mantenga una presencia permanente en el Estado miembro de que se trate se regirá por las disposiciones del Tratado sobre derecho de establecimiento, y ello aunque dicha presencia no haya adquirido la forma de una sucursal o agencia sino que se ejerza por medio de una simple oficina gestionada por el propio personal de la empresa o de una persona independiente pero apoderada para actuar permanentemente por cuenta de ésta como lo haría una agencia. En razón a la citada definición contenida en el párrafo 1 del artículo 60, tal empresa de seguros no podría, pues, acogerse a los artículos 59 y 60 en relación con sus actividades en el Estado miembro de que se trate.
Del mismo modo, según lo ha declarado el Tribunal de Justicia en su sentencia de 3 de diciembre de 1974 (van Binsbergen,
33/74, Rec. 1974, p. 1299
), no se puede negar a un Estado miembro el derecho a adoptar disposiciones destinadas a evitar que la libertad garantizada por el artículo 59 sea utilizada por un prestador, cuya actividad esté total o principalmente orientada hacia su territorio, para sustraerse a las normas profesionales que le resultarían aplicables en el caso de que estuviese establecido en el territorio de dicho Estado, pues a tal situación deberá aplicarse el capítulo relativo al derecho de establecimiento y no el relativo a la prestación de servicios.
Conviene mencionar, por último, que al estar definido el ámbito de aplicación de los artículos 59 y 60 en función del lugar de establecimiento o de residencia del prestador de los servicios y de su destinatario, pueden plantearse problemas particulares cuando el riesgo cubierto por el contrato de seguro esté localizado en el territorio de un Estado que no sea el del tomador del seguro, destinatario de los servicios. Estos problemas, que no han sido objeto de debate ante el Tribunal, no serán examinados' por éste en el asunto presente. El siguiente examen sólo se refiere, pues, a los seguros contra riesgos localizados en el Estado miembro del tomador del seguro (en lo sucesivo denominado «Estado destinatario»).
Se desprende de lo que antecede que las prestaciones de servicios que es preciso examinar para pronunciarse sobre el presente recurso se refieren sólo a los contratos de seguros contra riesgos localizados en un Estado miembro y que se celebren entre un tomador del seguro establecido o residente en dicho Estado y un asegurador que esté establecido en otro Estado miembro y que no mantenga en el primer Estado ninguna presencia permanente ni dirija total o principalmente sus actividades hacia el territorio de ese Estado.
3) Sobre la conformidad de los requisitos discutidos con los artículos 59 y 60 del Tratado
Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, los artículos 59 y 60 del Tratado son de aplicación directa desde la expiración del período transitorio, sin que su aplicabilidad esté supeditada a la armonización o a la coordinación de las legislaciones de los Estados miembros. Dichos artículos exigen la supresión no sólo de toda discriminación contra el prestador en razón de su nacionalidad, sino también de toda restricción a la libre prestación de servicios impuesta por la circunstancia de estar establecido en un Estado miembro distinto de aquél en que la prestación debe realizarse.
Dado que el Gobierno alemán y algunos de los Gobiernos que intervienen en su apoyo se han referido al párrafo 3 del artículo 60 para alegar que el Estado destinatario puede también aplicar su legislación de control a los aseguradores establecidos en otro Estado miembro, conviene añadir, tal como lo ha precisado el Tribunal de Justicia, en particular en su sentencia de 17 de diciembre de 1981 (Webb,
279/80, Rec. 1981, p. 3305
), que la finalidad de dicho párrafo es, en primer lugar, hacer posible para el prestador el ejercicio de su actividad en el Estado miembro destinatario sin que sea discriminado con respecto a los nacionales de dicho Estado. Sin embargo, no implica que toda normativa nacional aplicable a los nacionales de ese Estado, y que contempla normalmente una actividad permanente de las empresas establecidas en el mismo, pueda aplicarse íntegramente y de la misma manera a las actividades de carácter temporal ejercidas por empresas establecidas en otros Estados miembros.
No obstante, el Tribunal de Justicia ha admitido, en particular en las sentencias de 18 de enero de 1979 (van Wesemael,
110 y 111/78, Rec. 1979, p. 35
) y de 17 de diciembre de 1981 (Webb, 279/80, ya citada), que, habida cuenta de la particular naturaleza de determinadas prestaciones de servicios, no se pueden considerar incompatibles con el Tratado las exigencias específicas impuestas al prestador que estuviesen motivadas por la aplicación de normas que rigen dichos tipos de actividades. No obstante, la libre prestación de servicios, en tanto que principio fundamental del Tratado, únicamente puede restringirse mediante regulaciones justificadas por el interés general y que se apliquen a toda persona o empresa que ejerza una actividad en el territorio del Estado destinatario, en la medida en que dicho interés no se halle salvaguardado por las normas a las que el prestador está sujeto en el Estado miembro donde se encuentra establecido. Además, dichas exigencias deberán ser objetivamente necesarias para garantizar la observancia de las normas profesionales y para asegurar la protección de los intereses que constituyen el objetivo de éstas.
Procede declarar que las exigencias impugnadas en el asunto presente, a saber, las obligaciones impuestas a un asegurador establecido en otro Estado miembro, autorizado por la autoridad de control de éste y sujeto al control de dicha autoridad, de poseer un establecimiento permanente en el territorio del Estado destinatario y de obtener de la autoridad de control de dicho Estado una nueva autorización, constituyen restricciones a la libre prestación de servicios, por cuanto hacen dichas prestaciones más onerosas en el Estado destinatario, sobre todo cuando las actividades del asegurador en ese Estado presentan un carácter puramente ocasional.
De lo que resulta que dichas exigencias únicamente podrán considerarse compatibles con los artículos 59 y 60 del Tratado si se demuestra que existen, en el sector de actividad considerado, razones imperiosas vinculadas al interés general que justifiquen restricciones a la libre prestación de servicios; que dicho interés no se encuentra ya garantizado por las normas del Estado del lugar del establecimiento, y que el mismo resultado no puede alcanzarse mediante normas menos restrictivas.
a) Sobre la existencia de un interés que justifique ciertas restricciones a la libre prestación de servicios en materia de seguros
Tal como han afirmado el Gobierno alemán y las partes que intervienen en su apoyo, sin ser contradichos por la Comisión ni por los Gobiernos británico y neerlandés, el sector del seguro constituye un campo particularmente sensible desde el punto de vista de la protección del consumidor en calidad de tomador del seguro o de asegurado. Esto resulta, en particular, del carácter específico de la prestación del asegurador, que está vinculada a acontecimientos futuros cuya realización o, al menos, el momento de la misma, resultan inciertos en el momento de la celebración del contrato. El asegurado que no obtenga indemnización después de un siniestro puede encontrarse en una situación muy precaria. Del mismo modo, por regla general, resulta extremadamente difícil para el tomador del seguro apreciar si las perspectivas de evolución de la situación financiera del asegurador y las cláusulas del contrato, impuestas por éste casi siempre, le proporcionan suficiente garantía de ser indemnizado en caso de siniestro.
Por otra parte, es preciso tomar en consideración, como lo ha señalado el Gobierno alemán, que, en ciertos ramos, el seguro se ha convertido en un fenómeno de masa. En efecto, son celebrados contratos por un número muy elevado de tomadores de seguro, hasta el punto de que la salvaguardia de los intereses de los asegurados y de los terceros perjudicados afecta prácticamente a toda la población.
Estas características particulares del sector del seguro han conducido a todos los Estados miembros a adoptar legislaciones que someten a las empresas de seguros a normas imperativas, tanto en lo que se refiere a su situación fianciera como a las condiciones de seguro que aplican, y a un control permanente del cumplimiento de dichas normas.
Es evidente, pues, que existen en el sector de que se trata razones imperiosas vinculadas al interés general que pueden justificar restricciones a la libre prestación de servicios, a condición sin embargo de que las normas del Estado de establecimiento no sean suficientes para alcanzar el nivel de protección necesario y de que las exigencias del Estado destinatario no vayan más allá de lo que resulta necesario a este respecto.
b) Sobre la cuestión de si el interés general no está ya garantizado por las normas del Estado de establecimiento
La Comisión y los Gobiernos británico y neerlandés sostienen que, por lo menos después de la adopción de las primeras Directivas de coordinación 73/239 y 79/267, las consideraciones de protección mencionadas más arriba se encuentran en amplia medida salvaguardadas por el control de las autoridades del Estado de establecimiento.
A este respecto, conviene señalar de entrada que, según su procedencia, sus considerandos y el tenor literal de sus disposiciones, estas dos Directivas tienen por objeto facilitar la creación de sucursales o de agencias en Estados miembros que no sean el del domicilio. Regulan las relaciones entre la legislación y la autoridad de control del Estado del domicilio, por una parte, y las de los Estados donde la empresa haya establecido sucursales o agencias, por otra, pero no se refieren a las actividades que la empresa ejerce en forma de prestación de servicios con arreglo al Tratado. Por consiguiente, no es posible aplicar las disposiciones de dichas Directivas a la relación entre el Estado de establecimiento, donde se encuentran el domicilio, la sucursal o la agencia, y el Estado en el que se realiza la prestación del servicio. Esta relación sólo se contempla en la propuesta de segunda Directiva.
Sin embargo, procede examinar si las dos primeras Directivas han previsto, no obstante, condiciones de ejercicio de las actividades de seguro suficientemente equivalentes en toda la Comunidad y posibilidades de control suficientemente eficaces para que se supriman en su totalidad, o al menos en parte, las restricciones impuestas por los Estados destinatarios a las empresas prestadoras de servicios.
En lo que se refiere a la situación financiera de las empresas de seguros, las dos Directivas contienen disposiciones muy detalladas sobre el patrimonio libre de la empresa, a saber, su capital propio. Dichas disposiciones tienen por objeto garantizar la solvencia de la empresa y las Directivas exigen a la autoridad de control del Estado miembro del domicilio que compruebe el estado de solvencia de la empresa «para el conjunto de sus actividades». Debe entenderse que este precepto se aplica igualmente a las actividades ejercidas en forma de prestación de servicios. De ello se deduce que el Estado destinatario no tiene derecho a proceder por sí mismo a tales comprobaciones, sino que deberá aceptar el certificado de solvencia expedido por la autoridad de control del Estado miembro en cuyo territorio esté situado el domicilio social de la empresa prestadora de servicios. Según el Gobierno alemán, que no ha sido contradicho por la Comisión, tal es el caso en la República Federal de Alemania.
Por el contrario, las dos Directivas no han procedido a la armonización de las normas nacionales relativas a las reservas o provisiones técnicas, es decir, a los medios financiersos inmovilizados para servir de garantía a las obligaciones asumidas en virtud de los contratos suscritos, y que son distintos del capital propio de la empresa. A este respecto, las directivas han reservado expresamente la necesaria armonización a directivas ulteriores. Las Directivas 73/239 y 79/267 encomiendan, pues, a cada país de explotación el cometido de regular con arreglo a su propio Derecho el cálculo de tales reservas y de determinar la naturaleza y la evaluación de los activos que constituyen su contrapartida. Los activos que correspondan a las actividades ejercidas en el Estado miembro en cuestión deberán estar localizados en dicho Estado y su existencia controlada por la autoridad de control de éste, aunque las Directivas prevean la obligación, impuesta al Estado del domicilio, de velar por que el balance de la empresa presente activos congruentes y equivalentes a los compromisos contraídos en todos los países donde ejerza sus actividades. La supresión de esta exigencia de localización no se propone sino en el proyecto de segunda Directiva, que contempla en particular la armonización de las disposiciones nacionales relativas a las reservas técnicas.
En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, el Gobierno alemán y los Gobiernos que intervienen en su apoyo demostraron la existencia de importantes diferencias entre las normas nacionales actualmente en vigor relativas a las reservas y provisiones técnicas así como a los activos que constituyen su contrapartida. En defecto de una armonización a este respecto y de cualquier norma que exija que la autoridad de control del Estado miembro de establecimiento controle el cumplimiento de las normas vigentes en el Estado destinatario, procede admitir que éste está legitimado para exigir y controlar el cumplimiento de sus propias normas sobre reservas y provisiones técnicas en relación con las prestaciones de servicios realizadas en su territorio, siempre y cuando dichas normas no vayan más allá de lo que resulta necesario para garantizar la protección de los tomadores de seguros y de los aseguradores.
Por último, en lo que se refiere a las condiciones del seguro, las dos primeras Directivas de coordinación no contienen ninguna armonización y dejan a cada Estado miembro de explotación la competencia de velar por el cumplimiento de sus propias normas imperativas en relación con las actividades ejercidas en su territorio. La propuesta de segunda Directiva determina el ámbito de aplicación de tales normas imperativas y excluye su apliación a determinados seguros de carácter mercantil que se definen de manera detallada. Habida cuenta de las considerables diferencias existentes entre las normas nacionales al respecto, procede reconocer que, también en esta cuestión y con las mismas salvedades, el Estado miembro destinatario está legitimado para exigir y controlar el cumplimiento de sus propias normas en relación con las prestaciones de servicios realizadas en su territorio.
Por consiguiente, procede reconocer que, en el estado actual del Derecho comunitario, las consideraciones sobre la protección de los tomadores de seguros y asegurados que han sido descritas más arriba justifican que el Estado miembro destinatario garantice la aplicación de su propia legislación en lo que respecta a las reservas o provisiones técnicas y a las condiciones del seguro, siempre que las exigencias de dicha legislación no vayan más allá de lo que resulta necesario para garantizar la protección de los tomadores de seguros y de los asegurados. Queda entonces por examinar si es necesario que ese control se efectúe en el marco de un régimen de autorización y sujeto a la condición de que la empresa de seguros disponga de un establecimiento permanente en el Estado destinatario.
c) Sobre la necesidad de un régimen de autorización
La Comisión no niega al Estado destinatario el derecho a ejercer un determinado control respecto a las empresas de seguros que realizan prestaciones de servicios en su territorio. En la fase oral del procedimiento, admitió incluso la posibilidad de establecer ciertas medidas de control previas al ejercicio de cualquier actividad de prestación de servicios por parte de la empresa de que se trate. No obstante, insistió en que esas medidas deben adoptarse en el marco de un régimen menos restrictivo que el de la autorización previa, sin aclarar, empero, las eventuales modalidades de tal régimen.
El Gobierno alemán y los Gobiernos que intervienen en su apoyo alegan que el control necesario no puede ejercerse más que mediante un régimen de autorización que permita un examen anterior al comienzo de las actividades, una vigilancia continua de éstas y la posibilidad de revocar la autorización en caso de infracciones graves y persistentes.
A este respecto, conviene destacar que, en todos los Estados miembros, el control de las empresas de seguros se organiza en el marco de un régimen de autorización, y que la necesidad de tal sistema es reconocida por las dos primeras Directivas de coordinación en lo que se refiere a las actividades por ellas reguladas. Según los artículos 6 de ambas Directivas, cada Estado miembro supeditará a la obtención de autorización administrativa el acceso a la actividad de seguro en su territorio. Por ello, la empresa que establezca sucursales o agencias en Estados miembros que no sean el de su domicilio deberá obtener autorización de la autoridad de control de cada uno de dichos Estados.
Procede señalar, por otra parte, que la propuesta de segunda Directiva prevé mantener este régimen. La empresa deberá obtener autorización administrativa para cada Estado miembro donde pretenda ejercer sus actividades en forma de prestación de servicios. Si bien dicha autorización debe, según el proyecto, obtenerse de la autoridad de control del Estado de establecimiento, dicha autoridad deberá, sin embargo, consultar previamente a la del Estado destinatario, transmitiéndole copia de la totalidad del expediente. Por otra parte, el proyecto plantea una colaboración permanente entre las dos autoridades de control que permita, especialmente a la del Estado de establecimiento, adoptar todo tipo de medidas, incluso la revocación de la autorización, que sirvan para poner fin a las infracciones que le comunique la autoridad de control del Estado destinatario.
En estas circunstancias, no se puede rechazar el argumento del Gobierno alemán según el cual únicamente la exigencia de autorización puede garantizar de manera eficaz el control que, habida cuenta de las consideraciones anteriores, está justificado por razones relativas a la protección de los consumidores, en su calidad de tomadores de seguro o de asegurados. Teniendo en cuenta que un sistema como el propuesto en el proyecto de segunda Directiva, que confía la administración del régimen de autorización al Estado miembro de establecimiento en estrecha colaboración con el Estado destinatario, sólo puede instaurarse por vía legislativa, habrá que admitir igualmente que, en el estado actual del Derecho comunitario, corresponde al Estado destinatario conceder y revocar dicha autorización.
Conviene subrayar, no obstante, que la autorización deberá concederse, previa solicitud, a toda empresa establecida en otro Estado miembro, que reúna los requisitos previstos por la legislación del Estado destinatario; que dichos requisitos no podrán ser una repetición de los requisitos legales equivalentes ya cumplidos en el Estado de establecimiento; y que la autoridad de control del Estado destinatario habrá de tener en cuenta los controles y verificaciones ya efectuados en el Estado miembro de establecimiento. Ahora bien, según el Gobierno alemán, que no ha sido contradicho en este punto por la Comisión, el régimen de autorización alemán se ajusta plenamente a estas exigencias.
Todavía procede examinar si la exigencia de autorización que, según la VAG, se refiere a toda actividad de seguro excepto los seguros de transporte, está justificada con carácter general. A este respecto, se ha subrayado en particular por el Gobierno británico que la libre circulación de servicios es importante sobre todo para los seguros mercantiles, y que, precisamente respecto a dichos seguros, no se dan las razones de protección del tomador del seguro invocadas por el Gobierno alemán y por los Gobiernos que intervinieron en su apoyo.
Resulta de lo que antecede que la exigencia de autorización sólo podrá mantenerse en la medida en que se justifique por las razones de protección del tomador del seguro y del asegurado invocadas por el Gobierno alemán. Procede asimismo admitir que dichas razones no tienen la misma importancia para todo el sector de los seguros y que incluso pueden existir casos en que, por razón del carácter del riesgo asegurado y del tomador del seguro, no haya ninguna necesidad de proteger a éste mediante la aplicación de las normas imperativas de su Derecho nacional.
No obstante, si bien es verdad que la propuesta de segunda Directiva ha tenido en cuenta estas consideraciones al excluir en especial los seguros de carácter mercantil, definidos de manera detallada, de la aplicación de las normas imperativas del Estado destinatario, es preciso reconocer igualmente que, a partir de los elementos de hecho y de Derecho de que dispone, el Tribunal de Justicia no está en condiciones de establecer semejante distinción general ni de fijar los límites con suficiente precisión para determinar los casos especiales en que la necesidad de protección, característica de las actividades de seguro en general, no justifique la exigencia de una autorización.
Se deriva de lo que antecede que debe desestimarse la primera alegación de la Comisión en la medida en que se dirige contra la exigencia de autorización.
d) Sobre el requisito del establecimiento
Si la exigencia de autorización constituye una restricción a la libre pretación de servicios, la exigencia de establecimiento permanente es de hecho la negación misma de dicha libertad. Tiene como consecuencia privar de todo efecto útil al artículo 59 del Tratado, cuyo objeto es precisamente suprimir las restricciones a la libre prestación de servicios por parte de personas no establecidas en el Estado en cuyo territorio ha de realizarse la prestación (véanse, en particular, las sentencias de 3 de diciembre de 1974, ya citada; de 26 de noviembre de 1975, Coenen,
39/75, Rec. 1975, p. 1547
, y de 10 de febrero de 1982, Transporoute,
76/81, Rec. 1982, p. 417
). Para que tal exigencia se pueda admitir, es preciso demostrar que constituye una condición indispensable para alcanzar el objetivo perseguido.
A este respecto, el Gobierno alemán precisa ante todo que la exigencia de un establecimieto en el Estado destinatario pone a la autoridad de control de dicho Estado en condiciones de comprobar sobre el terreno y de una manera continua la actividad ejercida por el asegurador autorizado y que, sin esa exigencia, dicha autoridad no podría desempeñar su misión.
En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha subrayado ya, la última vez en su sentencia de 3 de febrero de 1983 (van Luipen,
29/82, Rec. 1983, p. 151
), que consideraciones de orden admistrativo no pueden justificar el incumplimiento por parte de un Estado miembro de las normas de Derecho comunitario. Esta consideración se aplica con mayor razón cuando el incumplimiento en cuestión conduce a excluir el ejercicio de una de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado. En el caso de autos no basta, pues, con que la presencia
in situ
de todos los documentos necesarios para el control por las autoridades del Estado destinatario sea adecuada para facilitar el cumplimiento de la misión de éstas. Es preciso demostrar también que, incluso en el marco de un régimen de autorizaciones, dichas autoridades no podrán desempeñar de manera eficaz su misión de control sin que la empresa disponga, en dicho Estado miembro, de un establecimiento permanente que posea todos los documentos necesarios.
Tal demostración no se ha realizado. Según se ha comprobado más arriba, el Derecho comunitario en materia de seguros, en su estado actual, no se opone a que el Estado destinatario exija que los activos que correspondan a las reservas o provisiones técnicas relativas a las actividades ejercidas en su territorio estén localizados en el mismo Estado. En esos casos, la presencia de dichos activos puede comprobarse sobre el terreno, aunque la empresa no disponga de ningún establecimiento permanente en dicho Estado. Respecto a las demás condiciones de la actividad sometidas a control, el Tribunal de Justicia considera que dicho control puede ejercerse basándose en copias de balances, cuentas, y documentos mercantiles, incluyendo las condiciones generales de los seguros y los programas de actividades, enviadas desde el Estado de establecimiento y debidamente certificadas por las autoridades de dicho Estado miembro. En el marco de un régimen de autorizaciones, resulta posible someter a la empresa a dichas condiciones de control en el acto administrativo de la autorización y, en su caso, garantizar su cumplimiento por medio de la revocación de dicho acto.
De este modo, no se ha demostrado que las consideraciones admitidas anteriormente, relativas a la protección del tomador del seguro y del asegurado, hagan indispensable el establecimiento del asegurador en el territorio del Estado destinatario.
Por lo que se refiere a la primera alegación de la Comisión, procede concluir, pues, que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado CEE, al someter, por medio de la «Versicherungsaufsichtsgesetz», a la obligación de poseer un establecimiento en su territorio a las empresas de seguros de la Comunidad que pretendan realizar allí, mediante representantes, mandatarios, agentes u otros mediadores, prestaciones de seguro directo, con la excepción de los seguros de transporte, salvo, en todo caso, los seguros obligatorios y los seguros para los cuales el asegurador, o bien mantenga una presencia permanente que debe ser asimilada a una agencia o sucursal, o bien centre sus actividades, total o principalmente, en el territorio de la República Federal de Alemania.
B. En cuanto a la segunda alegación de la Comisión
Mediante su segunda alegación, la Comisión pretende que se reconozca el incumplimiento tanto de la Directiva 78/473 sobre coaseguro comunitario como de los artículos 59 y 60 del Tratado. No obstante, esta alegación se basa, lo mismo que la primera, en la tesis de que las obligaciones de autorización y de establecimiento son contrarias a los artículos 59 y 60 del Tratado para el sector de seguros en su totalidad. Según la Comisión, por consiguiente, no hay ninguna razón para distinguir a este respecto entre la situación del asegurador en general y la de la entidad abridora en particular. De este modo, la República Federal de Alemania ha cometido, según la Comisión, una infracción de dichos artículos cuando, al adaptar al Derecho nacional la Directiva 78/473, dispensó únicamente de dichas obligaciones a los demás coaseguradores, pero no a la entidad abridora.
La Comisión reconoce que la Directiva es ambigua en este punto, pero sostiene que se debe interpretar en el sentido que sea conforme al Tratado, lo que los Estados miembros admitieron en su declaración común que figura en el acta de la reunión del Consejo de 23 de mayo de 1978. Por consiguiente, añade la Comisión, no puede considerarse de ninguna manera que la Directiva obligue a la entidad abridora a obtener autorización y a establecerse en el Estado miembro donde esté localizado el riesgo.
El Gobierno alemán, por su parte, se remite a la distinción efectuada por la Directiva 78/473 entre la entidad abridora y los demás coaseguradores. Las disposiciones de esta Directiva relativas a la entidad abridora y, en particular, la letra c) del apartado 1 de su artículo 2, en cuanto se remite a la Directiva 73/239, demuestran que el país donde radica el riesgo puede exigir que la entidad abridora esté establecida y autorizada en su territorio, de manera que pueda cubrir por sí sola todo el riesgo. Por consiguiente, concluye, la legislación alemana no infringe ni la Directiva 78/473 ni los artículos 59 y 60 del Tratado.
Es cierto que dicha disposición de la Directiva prevé que «la entidad abridora ha de estar autorizada en las condiciones previstas por la primera Directiva de coordinación, es decir, ha de ser tratada como el asegurador que cubriría la totalidad del riesgo». La Directiva no indica, sin embargo, en qué Estado miembro deberá estar autorizado el asegurador delegado, y se desprende de lo precisado más arriba en el punto A que, según el Derecho comunitario, un asegurador que esté ya autorizado y establecido en un Estado miembro no necesitará estar establecido en otro Estado miembro para poder cubrir la totalidad de un riesgo localizado en el territorio de este último Estado.
Según ha declarado el Tribunal de Justicia en la sentencia de 13 de diciembre de 1983 (Comisión contra Consejo,
218/82, Rec. 1983, p. 4063
), cuando un texto de Derecho comunitario derivado sea susceptible de más de una interpretación, procede dar preferencia a la que haga que la disposición resulte conforme con el Tratado antes que a la que conduzca a comprobar su incompatibilidad con el mismo. En estas circunstancias, no procede interpretar de manera aislada la Directiva, sino examinar si las exigencias en cuestión resultan o no contrarias a las disposiciones ya citadas del Tratado, y aplicar el resultado de este examen a la interpretación de la Directiva.
Ahora bien, en lo que se refiere al sector de los seguros en general, el Tribunal de Justicia ya declaró más arriba que la obligación de establecimiento resulta incompatible con los artículos 59 y 60 del Tratado. Por consiguiente, una exigencia de este tipo respecto a la entidad abridora no puede basarse en la Directiva 78/473. Es suficiente, pues, examinar si la obligación impuesta a la entidad abridora de estar autorizada en el país de riesgo resulta conforme con el Derecho comunitario.
A este respecto, del examen de la primera alegación resulta que la exigencia de autorización en el Estado destinatario de las empresas de seguros prestadoras de servicios sólo podrá considerarse compatible con el Tratado en la medida en que se justifique por razones relativas a la protección del consumidor en Su calidad de tomador del seguro o de asegurado. Ahora bien, según el apartado 2 de su artículo 1, la Directiva 78/473 sólo se refiere a seguros contra riesgos que, por la naturaleza o importancia, exijan la participación de varios aseguradores para su garantía. Por otra parte, según el apartado 1 de su artículo 1, la Directiva sólo se aplicará a las operaciones de coaseguro comunitario relativas a algunos de los riesgos enumerados en el Anexo de la Directiva 73/239. Por ejemplo, no se aplica ni a los seguros de vida, ni a los seguros contra los accidentes y la enfermedad, ni a los seguros de responsabilidad civil derivada de la circulación automóvil. Los seguros contemplados por la Directiva únicamente son concertados por grandes empresas o grupos de empresas que están en condiciones de valorar y de negociar las pólizas de seguro que se les proponen; por consiguiente, los argumentos basados en la protección de los consumidores no resultan tan oportunos como en el caso de las demás formas de seguros.
Del examen de la primera alegación resulta asimismo que la exigencia de autorización en el Estado destinatario tampoco se justifica si la empresa prestadora de los servicios cumple ya requisitos equivalentes en el Estado miembro de establecimiento y si existe un sistema de colaboración entre las autoridades de control de los Estados miembros interesados que garantice un control eficaz del cumplimiento de tales requisitos también en lo que se refiere a las prestaciones de servicios. Ahora bien, como se desprende de los considerandos de la Directiva 78/473, la misma tiene por objeto realizar el mínimo de coordinación considerado necesario para facilitar el ejercicio de la actividad de coaseguro comunitario, y la Directiva establece una especial colaboración entre las autoridades de control de los Estados miembros y entre estas autoridades y la Comisión, colaboración que, respecto de las prestaciones de servicios en el sector de los seguros en general, únicamente se prevé en la propuesta de segunda Directiva.
Por otra parte, una diferencia de trato a este respecto entre la entidad abridora y los demás coaseguradores no parece objetivamente justificada. En efecto, si bien corresponde a la entidad abridora negociar el contrato y asegurar su ejecución, nada se opone a que ella cubra una parte del riesgo muy inferior a la de los demás coaseguradores.
En estas condiciones y respecto de los seguros comprendidos en la Directiva 78/473 sobre coaseguro, no sólo la exigencia de establecimiento sino también la obligación de autorización del asegurador delegado previstas por la VAG están en contradicción con los artículos 59 y 60 del Tratado y, por consiguiente, también con la Directiva.
Procede reconocer, pues, que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado y de la Directiva 78/473 del Consejo, en la medida en que las disposiciones de su legislación prescriben, para el coaseguro comunitario, que la entidad abridora, en el caso de riesgos localizados en la República Federal de Alemania, deberá estar establecida y autorizada en dicho país.
C. En cuanto a la tercera alegación de la Comisión
Según su texto, la tercera alegación se refiere al nivel de los umbrales fijados en la República Federal de Alemania para determinados riesgos que constituyen objeto del coaseguro comunitario. No obstante, en el procedimiento ante el Tribunal, la Comisión precisó que dicha alegación se dirige en realidad contra la existencia misma de tales umbrales.
Procede declarar, sin embargo, que se trata de una alegación distinta y de mayor amplitud que la formulada en el
petitum
de la demanda. Por consiguiente, no puede aceptarse su admisibilidad. Por lo que se refiere a la alegación inicial, la Comisión no ha aportado ninguna argumentación capaz de demostrar que el nivel de los umbrales fijados por la legislación alemana sea demasiado elevado.
De ello resulta que debe ser desestimada la tercera alegación de la Comisión.
III — Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Sin embargo, según el párrafo 1 del apartado 3 del mismo artículo, el Tribunal podrá imponer el pago de las mismas, parcialmente o en su totalidad, cuando sean desestimadas respectivamente una o varias de las pretensiones de las partes. Por haber sido desestimadas algunas de las pretensiones de ambas partes, procede repartir el pago de las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Declarar que la República Federal de Alemania, al someter, por medio de la «Versicherungsaufsichtsgesetz», a la obligación de establecimiento a las empresas de seguros de la Comunidad que pretendan realizar en ese Estado miembro, mediante representantes, mandatarios, agentes u otros mediadores, prestaciones de seguro directo, con la excepción de los seguros de transporte, salvo, en todo caso, los seguros obligatorios y los seguros para los cuales el asegurador, o bien mantenga una presencia permanente que debe ser asimilada a una agencia o sucursal, o bien centre sus actividades, total o principalmente, en el territorio de la República Federal de Alemania, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado CEE.

2)
Declarar que la República Federal de Alemania, al prescribir, respecto de las prestaciones de servicios comprendidas en el coaseguro comunitario, que la entidad abridora, en el caso de riesgos localizados en la República Federal de Alemania, deberá estar establecida y autorizada en dicho país, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 59 y 60 del Tratado CEE y de la Directiva 78/473 del Consejo, de 30 de mayo de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de coaseguro comunitario.

3)
Destimar el recurso en todo lo demás.

4)
Cada parte, incluidas las coadyuvantes, cargará con sus propias costas.

Mackenzie Stuart
Galmot
Kakouris
O'Higgins
Schockweiler
Bosco
Koopmans
Due
Everling
Bahlmann
Joliét
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 4 de diciembre de 1986.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.