CELEX: 61995CJ0096
Incumplimiento de Estado
Derecho de residencia
Directivas 90/364/CEE y 90/365/CEE del Consejo

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de marzo de 1995, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, con objeto de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE, al no haber adoptado dentro del plazo señalado o al no haber comunicado inmediatamente a la Comisión las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su Derecho interno a la Directiva 90/365/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional (DO L 180, p. 28), y a la Directiva 90/364/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia (DO L 180, p. 26).
Sobre las Directivas 90/365 y 90/364
2 El artículo 1 de la Directiva 90/365 establece que los Estados miembros concederán el derecho de residencia a todos los nacionales de los Estados miembros que hayan desempeñado en la Comunidad una actividad como trabajadores por cuenta propia o por cuenta ajena, así como a los miembros de sus familias, siempre que disfruten de una pensión de invalidez, de jubilación anticipada o de vejez, o de un subsidio por accidente de trabajo o enfermedad profesional de nivel suficiente para que, durante su estancia, no lleguen a constituir una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida, y dispongan de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida.
3 Por su parte, el artículo 1 de la Directiva 90/364/CEE dispone que los Estados miembros concederán el derecho de residencia a los nacionales de los Estados miembros que no disfruten de dicho derecho en virtud de otras disposiciones del Derecho comunitario, así como a los miembros de sus familias, siempre que dispongan, para sí mismos y para los miembros de sus familias, de un seguro de enfermedad que cubra la totalidad de los riesgos en el Estado miembro de acogida y de recursos suficientes a fin de que no se conviertan, durante su residencia, en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida.
4 El artículo 2 de ambas Directivas establece que dicho derecho se materializará mediante la expedición de un permiso de residencia.
5 Por otra parte, el artículo 5 de las dos Directivas dispone que los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a ambas Directivas, a más tardar, el 30 de junio de 1992 y que informarán de ello inmediatamente a la Comisión.
Sobre la normativa nacional
6 El apartado 2 del artículo 2 de la Auslaendergesetz (Ley sobre los extranjeros, BGBl. I, p. 1354), prevé:
«La presente ley se aplicará a los extranjeros que disfruten del derecho de libre circulación en virtud del Derecho comunitario únicamente en la medida en que el Derecho comunitario y la Ley relativa a la residencia/CEE no establezcan otra cosa.»
7 Los artículos 15 y 15a de la Aufenthaltsgesetz/EWG de 22 de julio de 1969 (Ley relativa a la residencia/CEE BGBl. I, p. 927), en su versión resultante de la comunicación de 31 de enero de 1980 (BGBl. I, p. 116, BGBl. III, p. 26-2), disponen:
«Artículo 15: Aplicación de la Ley sobre los extranjeros
Salvo disposiciones en contrario de la presente Ley, se aplicarán en su versión vigente la Ley sobre los extranjeros y las disposiciones reglamentarias adoptadas en aplicación de ésta.
Artículo 15a: Reglamento y Directivas de las Comunidades Europeas
1. No se establecen excepciones al Reglamento de la Comisión de las Comunidades Europeas (CEE) nº 1251/70, de 29 de junio de 1970, relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo (DO L 142, p. 42; EE 05/01, p. 93); a este respecto, el número 5 del párrafo primero del artículo 1, la primera frase del párrafo segundo del artículo 1, el párrafo segundo del artículo 2, el artículo 6a y los párrafos segundo, tercero, cuarto y octavo del artículo 7 tienen un valor meramente declarativo.
2. Se faculta al Ministro federal del Interior para adaptar la presente Ley, mediante Decreto, previo acuerdo del Bundesrat, a los Reglamentos que adopten en el futuro las Comunidades Europeas, con el fin de regular la entrada y la residencia de los nacionales de los Estados miembros.
3. El Ministro federal del Interior queda autorizado para adoptar, mediante Decreto, previo acuerdo del Bundesrat, aquellas disposiciones relativas a la entrada y a la residencia de personas distintas de las mencionadas en los apartados 1 y 2 del artículo 1, en cuanto sea necesario para dar cumplimiento a las Directivas del Consejo de las Comunidades Europeas sobre:
1) el derecho de residencia, regulado en la Directiva 90/364/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990 (DO L 180, p. 26);
2) el derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional, regulado en la Directiva 90/365/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990 (DO L 180, p. 28);
3) el derecho de residencia de los estudiantes regulado en la Directiva 90/366/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990 (DO L 180, p. 30).»
8 El apartado 3 del artículo 15a de la Aufenthaltsgesetz/EWG fue añadido por la EWR-Ausfuehrungsgesetz de 27 de abril de 1993 (Ley por la que se aplica el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, BGBl. I, pp. 512, 528) y entró en vigor el 1 de enero de 1994.
Procedimiento administrativo previo
9 Al no haber recibido comunicación ni ninguna otra información acerca de las medidas adoptadas por Alemania para adaptar su Derecho interno a las Directivas 90/364 y 90/365, la Comisión, mediante escrito de requerimiento de 14 de octubre de 1992, instó al Gobierno alemán a presentarle sus observaciones en un plazo de dos meses, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE.
10 Mediante comunicación de 17 de diciembre de 1992, transmitida a la Comisión a través de un escrito de 5 de enero de 1993, el Gobierno alemán respondió, en primer lugar, que el Ministro federal del Interior había informado a los Ministros del Interior de los Laender, mediante circular de 30 de junio de 1992, que, con arreglo al Auslaendergesetz, el permiso de residencia previsto para los nacionales comunitarios debía concederse a las distintas categorías de personas contempladas en las dos Directivas las cuales, por lo tanto, formaban parte integrante de la normativa vigente. Por lo demás, en dicha comunicacion se indicaba que existía la intención de incorporar asimismo formalmente ambas Directivas a la Aufenthaltsgesetz/EWG mediante la adopción de un nuevo apartado 3 del artículo 15a, en el que se preveía una habilitación para dictar Decretos.
11 Mediante escrito de 5 de mayo de 1993, el Gobierno alemán dirigió a la Comisión una comunicación, de fecha 31 de marzo de 1993, relativa a la adaptación del Derecho interno a las Directivas 90/364 y 90/365 así como a la Directiva 90/366/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia de los estudiantes (DO L 180, p. 30). En esta comunicación, el Gobierno alemán alegaba que la cláusula general contenida en el apartado 2 del artículo 2 de la Auslaendergesetz garantizaba la aplicación de las Directivas 90/364 y 90/365 en territorio alemán. Además, recordaba su intención de incorporar ambas Directivas a la Aufenthaltsgesetz/EWG.
12 Finalmente, el Gobierno alemán transmitió a la Comisión, mediante escrito de 2 de junio de 1993, una comunicación, de fecha 20 de mayo de 1993, relativa a la Directiva 90/366. El escrito de 5 de mayo de 1993, a que antes se aludió, figuraba asimismo como anexo a este nuevo escrito, el cual constituía una respuesta a un escrito de la Comisión de 23 de abril de 1993, relativo a la Directiva 90/366.
13 El 22 de septiembre de 1993, la Comisión dirigió un dictamen motivado a la República Federal de Alemania, en el cual le instaba a adoptar las medidas necesarias para atenerse a éste en un plazo de dos meses. La Comisión señalaba que de las dos comunicaciones del Gobierno alemán de 17 de diciembre de 1992 y 20 de mayo de 1993 se deducía que las autoridades alemanas estaban elaborando las medidas necesarias para incorporar ambas Directivas a la Aufenthaltsgesetz/EWG, y que, por lo tanto, aún no habían adoptado dichas medidas o, en cualquier caso, aún no las habían comunicado a la Comisión.
14 El Gobierno alemán respondió al dictamen motivado, el 24 de noviembre de 1993. Como anexo a esta respuesta figuraban, por una parte, la comunicación de 31 de marzo de 1993, antes citada, y, por otra, una comunicación de 23 de noviembre de 1993 relativa a la adaptación del Derecho interno a las Directivas 90/364 y 90/365.
15 En esta comunicación de 23 de noviembre de 1993, el Gobierno alemán alegaba que, en su comunicación de 31 de marzo de 1993, ya se había opuesto al punto de vista de la Comisión según el cual la República Federal de Alemania no había adoptado las medidas necesarias para atenerse a las Directivas 90/364 y 90/365 y que la Comisión, en su dictamen motivado, no había examinado las alegaciones que había invocado a este respecto. Refiriéndose a esta comunicación de 31 de marzo de 1993, el Gobierno alemán ponía de relieve que la primacía del Derecho comunitario sobre el Derecho nacional de extranjería había quedado consagrada en la cláusula general contenida en el apartado 2 del artículo 2 de la Auslaendergesetz.
16 Finalmente, el Gobierno alemán añadía que, aun cuando las Directivas no requerían adaptación formal alguna del Derecho interno, tenía la intención de integrarlas expresamente en la Aufenthaltsgesetz/EWG por razones de claridad jurídica. Indicaba asimismo que la habilitación necesaria para ello, que el legislador nacional ya había aprobado al adoptar la Ley por la que se aplicaba el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, entraría en vigor al propio tiempo que el citado Acuerdo.
Sobre la admisibilidad
17 El Gobierno alemán afirma que debe declararse la inadmisibilidad del recurso ya que su objeto difiere del procedimiento administrativo previo. A su juicio, la Comisión expuso en su escrito de interposición del recurso que el principio de la primacía del Derecho comunitario, consagrado en el artículo 15 del Aufenthaltsgesetz/EWG, en relación con el apartado 2 del artículo 2 de la Auslaendergesetz, no constituye una adaptación suficiente del Derecho interno a las Directivas 90/364 y 90/365, siendo así que, en su dictamen motivado, se había limitado a afirmar que las medidas anunciadas en los escritos de 5 de enero y 2 de junio de 1993 aún no se había adoptado o, por lo menos, no se habían comunicado. De esta forma, se había abstenido de pronunciarse, en esta fase del procedimiento, sobre la comunicación del 31 de marzo de 1993, de lo cual se desprende que el Derecho alemán se había adaptado a las Directivas 90/364 y 90/365 dentro del plazo señalado para ello, en virtud del apartado 2 del artículo 2 de la Auslaendergesetz.
18 Por consiguiente, la Comisión infringió la norma según la cual, en los procedimientos judiciales iniciados al amparo del artículo 169 del Tratado, el objeto del litigio no se determina únicamente mediante el incumplimiento que se alega, sino también por los elementos invocados para fundamentar las imputaciones por omisión contra el Estado miembro.
19 La Comisión replica que la imputación relativa a la no adaptación del Derecho interno a ambas Directivas siguió siendo la misma durante todo el procedimiento, por lo cual no ha cambiado el objeto del litigio.
20 Para apoyar esta afirmación, la Comisión pone de manifiesto que, en el dictamen motivado, se alude expresamente al escrito de 2 de junio de 1993, que incluía como anexo la comunicación de 31 de marzo de 1993. Del propio texto del dictamen motivado se desprende que la Comisión, no sólo examinó la respuesta formal del 5 de enero de 1993 al escrito de requerimiento, sino también las comunicaciones posteriores, las cuales, sin embargo, no aludían al procedimiento en curso.
21 La Comisión añade que la razón de que en el dictamen motivado no se respondiera detalladamente a la alegación expuesta en la comunicación de 31 de marzo de 1993 es que esperaba que el Gobierno alemán adoptaría las medidas legislativas adicionales anunciadas en el escrito de 5 de enero de 1993 y en las comunicaciones posteriores. Explica que, al redactar el dictamen motivado, no atribuyó una importancia decisiva a los argumentos basados en la primacía del Derecho comunitario, por cuanto dichos elementos en ningún caso podían justificar la infracción.
22 Sobre este particular, procede recordar en primer lugar, que la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión (sentencia de 2 de febrero de 1988, Comisión/Bélgica, 293/85, Rec. p. 305, apartado 13).
23 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 12 de enero de 1994, Comisión/Italia, C-296/92, Rec. p. I-1, apartado 11), el procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 169 del Tratado delimita el objeto de un recurso interpuesto al amparo de dicho artículo. Por consiguiente, el recurso no podrá basarse en motivos distintos de los indicados en el dictamen motivado (véase asimismo, la sentencia de 17 de noviembre de 1992, Comisión/Países Bajos, C-157/91, Rec. p. I-5899, apartado 17).
24 El Tribunal de Justicia ha declarado, además (véase, en particular, la sentencia de 1 de marzo de 1983, Comisión/Bélgica, 301/81, Rec. p. 467, apartado 8) que el dictamen motivado debe contener una exposición coherente y detallada de las razones que llevaron a la Comisión al convencimiento de que el Estado miembro interesado había incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
25 En el presente caso, es cierto que fue únicamente en su escrito de interposición del recurso donde la Comisión expuso claramente sus alegaciones con el fin de demostrar que el apartado 2 del artículo 2 de la Auslaendergesetz no constituye una adaptación suficiente del Derecho interno alemán a las Directivas 90/364 y 90/365.
26 Sin embargo, procede señalar, en primer lugar, que el incumplimiento imputado a la República Federal de Alemania, a lo largo de todo el procedimiento, siempre fue el mismo, a saber, la no adaptación del Derecho interno a las Directivas 90/364 y 90/365.
27 A continuación, debe considerarse que la Comisión no ha modificado el objeto de la declaración del incumplimiento a través de un cambio de motivos. Efectivamente, debe señalarse a este respecto, que, la República Federal de Alemania, en sus comunicaciones dirigidas a la Comisión, había puesto de manifiesto que tenía la intención de incorporar formalmente ambas Directivas a su Derecho interno, por razones de claridad jurídica, aun cuando consideraba que la legislación nacional vigente ya había adaptado su Derecho interno a ambas Directivas. Por lo demás, había aclarado a la Comisión cuáles eran las medidas que pensaba adoptar y, durante el procedimiento administrativo previo, la adopción de dichas medidas había comenzado mediante la inserción en el artículo 15a de la Aufenthaltsgesetz/EWG de un nuevo apartado 3, el cual entró posteriormente en vigor.
28 Por consiguiente, al señalar, en su dictamen motivado, que las autoridades alemanas no habían adoptado aún las medidas necesarias, la Comisión no creó ambigueedad alguna ni en lo relativo a los motivos de la imputación ni en cuanto a las medidas que la propia Comisión consideraba necesarias para poner fin al incumplimiento que alegaba.
29 Además, no consta en autos que la Comisión no hubiera tenido en cuenta los argumentos contenidos en la comunicación de 31 de marzo de 1993, ya que el dictamen motivado aludía por lo demás al escrito del Gobierno alemán de 2 de junio de 1993 que incluía como anexo dicha comunicación (véase, a este respecto, el auto de 11 de julio de 1995, Comisión/España, C-266/94, Rec. p. I-1975, apartado 20).
30 A la vista de todo lo anterior, debe considerarse que el argumento expuesto por la Comisión en su escrito de interposición del recurso, según el cual el apartado 2 del artículo 2 de la Auslaendergesetz no basta para adaptar el Derecho interno a las dos Directivas de que se trata, no tuvo como efecto modificar el objeto del supuesto incumplimiento y que el dictamen motivado tiene una motivación suficiente.
31 Procede, pues, declarar la admisibilidad del recurso.
Sobre el fondo
32 El Gobierno alemán cuestiona la procedencia del recurso alegando que el principio de la primacía del Derecho comunitario sobre el Derecho interno, sancionado en el apartado 2 del artículo 2 de la Auslaendergesetz, tuvo como efecto introducir una excepción general en las normas de Derecho nacional aplicables a los extranjeros en lo relativo a aquellas personas que se hallan comprendidas dentro del ámbito de aplicación de las dos Directivas de que se trata. De esta forma, la adaptación del Derecho interno a dichas Directivas no adolece de ninguna laguna.
33 Para apoyar dicha afirmación, el Gobierno alemán pone de manifiesto, en primer lugar, que ambas Directivas se caracterizan por contener unas normas detalladas, que permiten a las autoridades nacionales reconocer el derecho a la libre circulación basándose en unos criterios de apreciación claramente reglamentados y exhaustivos. Sobre este particular, añade que las Administraciones de los Laender han sido debidamente informadas acerca de la modificación producida en la situación normativa.
34 En segundo lugar, considera que una norma nacional de remisión puede cumplir la exigencia de claridad jurídica cuando los particulares pueden conocer las disposiciones jurídicas que les son favorables a través de las fuentes accesibles al público, como el Diario Oficial de las Comunidades Europeas y, de esta forma, ser informados, de una forma exhaustiva y definitiva, acerca de la situación jurídica que dichas normas les confieren (véase la sentencia de 30 de mayo de 1991, Comisión/Alemania, C-361/88, Rec. p. I-2567). Máxime en el presente caso, ya que ambas Directivas tienen un carácter directamente ejecutorio, lo cual permite a los particulares conocer de una forma exhaustiva los límites y los requisitos del Derecho de residencia.
35 A este respecto, procede recordar que, con arreglo a reiterada jurisprudencia (véase, en particular, la sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 15), la adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente una reproducción formal y textual de sus disposiciones en una norma legal expresa y específica y, en función de su contenido, puede ser suficiente un contexto jurídico general, siempre que este último garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de manera suficientemente clara y precisa, para que, si la Directiva tiene como fin crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Este último requisito es particularmente importante cuando, la Directiva tiene por objeto conferir derechos a los nacionales de los demás Estados miembros (véase la sentencia de 23 de marzo de 1995, Comisión/Grecia, C-365/93, Rec. p. I-499, apartado 9).
36 En el caso de autos, debe considerarse, sin embargo, que la mera remisión general al Derecho comunitario, que efectúa el apartado 2 del artículo 2 de la Auslaendergesetz, no puede constituir una adaptación del Derecho interno que garantice de forma suficientemente clara y precisa la plena aplicación de las Directivas 90/364 y 90/365, cuya finalidad es crear derechos en favor de los particulares de los demás Estados miembros. A este respecto, procede señalar igualmente que el hecho de que la legislación alemana tenga expresamente en cuenta las disposiciones comunitarias en materia de libre circulación de determinadas categorías de personas distintas de aquellas a las que se refieren las dos Directivas de que se trata acentúa las dificultades que pueden tener estas dos últimas categorías de personas para conocer sus derechos.
37 Esta apreciación no se ve invalidada por la alegación del Gobierno alemán según la cual ambas Directivas tienen un contenido tan detallado que las autoridades nacionales y los particulares pueden reconocer el derecho a la libre circulación fundándose únicamente en las disposiciones de estas Directivas. Efectivamente, el derecho de los justiciables a invocar en juicio una Directiva frente a un Estado miembro en circunstancias particulares no constituye sino una garantía mínima derivada del carácter vinculante de la obligación impuesta a los Estados miembros por efecto de las Directivas en virtud del párrafo tercero del artículo 189 del Tratado, el cual no puede servir de justificación a un Estado miembro para no adoptar a su debido tiempo disposiciones de ejecución adecuadas al objeto de cada Directiva (véase, en particular, la sentencia de 6 de mayo de 1980, Comisión Bélgica, 102/79, Rec. p. 1473, apartado 12).
38 Por lo que se refiere a la alegación basada en que se informó a las Administraciones de los Laender acerca de las dos Directivas de que se trata, debe recordarse que un Estado miembro no puede cumplir las obligaciones que le impone una Directiva mediante una simple circular que la Administración puede discrecionalmente modificar (sentencia de 2 de diciembre de 1986, Comisión/Bélgica, 239/85, Rec. p. 3645, apartado 7).
39 Por todo ello, debe considerarse que el hecho de informar a las autoridades administrativas nacionales competentes acerca de las dos Directivas en cuestión no cumple en sí mismo, las exigencias de publicidad, de claridad y de certidumbre en lo relativo a las situaciones jurídicas reguladas por dichas Directivas.
40 En cuanto a la alegación relativa a la publicación de las citadas Directivas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, basta señalar que dicha publicación no hace que desaparezca la obligación del Estado miembro de adoptar las medidas necesarias para la adaptación de su Derecho interno, prevista expresamente en el artículo 5 de las dos Directivas.
41 Procede, pues, declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de las Directivas 90/364 y 90/365, al no haber adoptado, dentro del plazo señalado, las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su Derecho interno a las citadas Directivas.
Decisión sobre las costas
Costas
42 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha solicitado que se condene en costas a la República Federal de Alemania. Al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta)
decide:
1) Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de las Directivas 90/364/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia, y 90/365/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional, al no haber adoptado dentro del plazo señalado las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar su Derecho interno a ambas Directivas.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.