CELEX: 61985CJ0358
Europaparlamentets arbetsplatser
Resolution om sammanträdeslokaler i Bryssel
Lagenlighet
Litispendens

1 Genom två ansökningar, ingivna till domstolens kansli den 20 november 1985 (mål 358/85) respektive den 20 februari 1986 (mål 51/86), har Frankrike i enlighet med artikel 38 i EKSG-fördraget, artikel 173 i EEG-fördraget och artikel 146 i Euratomfördraget väckt talan i två mål och yrkat ogiltigförklaring av Europaparlamentets resolution av den 24 oktober 1985 om sammanträdeslokaler i Bryssel (EGT C 343, 31.12.1985, s. 84, fransk version, vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Genom beslut av den 8 juli 1987 har domstolen förordnat om förening av dessa två mål vad avser det muntliga förfarandet och domen.
2 I den angripna resolutionen, som antogs vid en debatt om aktuella och brådskande frågor i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 48 i Europaparlamentets arbetsordning, anges följande: "Europaparlamentet, som
"A.  konstaterar att den största sammanträdeslokal som man disponerar i Bryssel endast har 187 platser ... och att det inte finns tillgång till någon påtagligt större konferenslokal i Bryssel, som kan förses med all nödvändig utrustning ...
B.  oroas över att de sammanträdeslokaler som parlamentet för närvarande har tillgång till i Bryssel efter utvidgningen av gemenskapen kommer att vara för små för att tillåta en politisk grupp att sammanträda under normala förhållanden, och över att faciliteterna efter de kommande valen eller ett eventuellt samgående av grupper, skulle kunna bli otillräckliga för att hysa ännu en politisk grupp.
C.  noterar att det redan är omöjligt för två eller fler än två stora politiska grupper att sammanträda samtidigt i parlamentets byggnad eller i någon av de övriga permanenta anläggningarna i Bryssel,
D.  även oroas över stelheten i parlamentets arbetssätt, vilken kan tillskrivas det faktum att det i Bryssel saknas permanenta faciliteter som gör det möjligt att där hålla en särskild eller extra sammanträdesperiod under en vecka som i stor utsträckning är avsatt för sammanträden inom utskott eller politiska grupper,
E.  är medvetet om den roll parlamentet spelar i egenskap av den institution som står Europas medborgare närmast och är angeläget om att förbättra sina faciliteter så att de medborgare som har gemensamma intressen får möjlighet att mötas inom ramen för gemenskapstäckande organisationer,
F.  konstaterar att allt fler organisationer av denna karaktär förlägger sina huvudkontor till Bryssel, och
G.  är medvetet om att en enda sammanträdeslokal skulle kunna täcka alla dessa behov,
.....
1.  beslutar att låta uppföra en byggnad innehållande en lokal med minst 600 platser, en åhörarläktare och tillhörande utrustning, som tillgodoser ovannämnda behov och är belägen så nära parlamentets byggnad på rue Belliard som möjligt.
2.  uppdrar åt sitt presidium och kvestorerna att utarbeta planer för detta ... och att se till att projektet genomförs så snart som möjligt och senast den 31 augusti 1988 samt bemyndigar ordföranden, presidiet och kvestorerna att för detta ändamål förhandla om och sluta alla nödvändiga avtal;
3.  åtar sig att vidta erforderliga budgetåtgärder och uppdrar åt ordföranden, presidiet och generalsekretariatet att lägga fram alla nödvändiga förslag för detta ändamål."
3 Den franska regeringen har bestritt att Europaparlamentet är behörigt att besluta om uppförande av en sammanträdeslokal i Bryssel med 600 platser eller fler i syfte att där kunna hålla vissa sammanträdesperioder.
4 Den franska regeringen har i sin första ansökan (mål 358/85) åberopat två grunder, nämligen åsidosättande av väsentliga formföreskrifter eftersom resolutionen inte kunde antas i enlighet med det brådskande förfarandet, och att parlamentet saknar behörighet eftersom enligt fördragen medlemsstaternas regeringar har ensam behörighet att fastställa säte för institutionerna. I sin andra ansökan (mål 51/86) har den franska regeringen upprepat dessa grunder och dessutom hävdat att resolutionen åsidosätter proportionalitetsprincipen eftersom de planerade faciliteterna väsentligt överskrider vad som är nödvändigt för parlamentets arbete i Bryssel. Denna sista synpunkt har också anförts i repliken i mål 358/85.
5 För en utförligare redogörelse för omständigheterna och bakgrunden till tvisten, rättegångens förlopp vid domstolen samt parternas grunder och argument hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.
Upptagande till sakprövning
6 Parlamentet har gjort två invändningar om rättegångshinder. Den första riktar sig mot talan i mål 51/86 och grundar sig på att denna talan är identisk med talan i mål 358/85, som tidigare väckts av samma sökande. Enligt den andra invändningen, som gäller talan i båda målen, utgör den angripna resolutionen inte en rättsakt som kan prövas av domstolen.
a)  Frågan om litispendens
7 Parlamentet har gjort gällande att talan i de två målen rör samma parter samt har samma föremål och även samma grunder, eftersom grunden om åsidosättande av proportionalitetsprincipen som först framförts i det andra målet, 51/86, i repliken har framförts av sökanderegeringen även i det första målet, 358/85. Frågan om denna tredje grund kan tas upp till sakprövning i det målet har parlamentet överlämnat till domstolens avgörande.
8 Den franska regeringen har inte invänt mot att den andra talan avvisas, förutsatt att domstolen inte bedömer det argument som baserar sig på proportionalitetsprincipen som en ny grund som inte kan prövas inom ramen för den första talan. I sistnämnda fall, anser den franska regeringen, föreligger det inte litispendens enligt domstolens rättspraxis (jfr bl.a. dom av den 19 september 1985, Hoogovens Groep mot kommissionen, 172 och 226/83, Rec. s. 2831), som förutsätter att talan i de två målen är densamma även när det gäller grunderna.
9 I detta sammanhang skall det anmärkas att grunden gällande parlamentets avsaknad av behörighet i allt väsentligt är liktydigt med att hävda att syftet med den antagna resolutionen är att tillåta parlamentet att hålla sammanträdesperioder i Bryssel, vilket skulle gå utöver parlamentets behörighet eftersom medlemsstaterna har ensam behörighet att fastställa platsen för parlamentets sammanträden.
10 Som framhållits av den franska regeringens ombud under det muntliga förfarandet, har hänvisningen till proportionalitetsprincipen som enda syfte att understryka att den byggnad som enligt resolutionen skall uppföras inte står i proportion till de andra användningsområden som anges i resolutionen, dvs. bl.a. de politiska gruppernas sammanträden, att dessa användningsområden inte kan motivera uppförandet av en sådan byggnad och att beslutet att uppföra byggnaden därför egentligen inte kan ha några andra motiv än att sammanträdesperioder skall hållas i Bryssel.
11 Den på detta sätt förtydligade argumentationen kan inte anses utgöra en grund som skiljer sig från den om avsaknad av behörighet, eftersom man därmed vill visa att den omtvistade resolutionen endast kan syfta till ett sådant utnyttjande av de ifrågavarande faciliteterna som parlamentet, enligt sökanden, saknar behörighet att besluta om.
12 Mot denna bakgrund kan det fastställas att talan i mål 51/86, som väckts senare, rör samma parter och syftar till ogiltigförklaring av samma resolution med stöd av samma grunder som talan i mål 358/85. Talan i mål 51/86 skall därför avvisas.
b)  Frågan om resolutionen är en rättsakt mot vilken talan kan föras
13 Parlamentet har gjort gällande att den antagna resolutionen inte är en rättsakt mot vilken talan kan föras. I enlighet med domstolens senare praxis kan talan väckas vid domstolen endast mot sådana parlamentsrättsakter som kan ha rättsverkan i förhållande till tredje man. Den omtvistade resolutionen kan emellertid enligt parlamentet inte ha någon sådan verkan, särskilt inte till den del den innefattar köp av fast egendom, eftersom parlamentet inte självständigt kan besluta om ett sådant förvärv, vilket enligt artikel 211 i EEG-fördraget kräver åtminstone kommissionens medverkan.
14 I detta sammanhang skall det anmärkas att den franska regeringens invändningar mot den angripna resolutionen inte gäller parlamentets förvärv av fast egendom och inte heller uppförandet av byggnader i Bryssel, utan parlamentets i resolutionen uttryckta vilja att hålla sammanträdesperioder i Bryssel och att för detta ändamål förse sig med nödvändiga faciliteter. Enligt den franska regeringen avser parlamentet att på så sätt handla i stället för medlemsstaternas regeringar som är ensamt behöriga i fråga om institutionernas säte.
15 Eftersom ett avgörande angående talans upptagande till sakprövning således kräver en analys av resolutionens innehåll och räckvidd, skall en prövning i sak ske av talan i mål 358/85.
Saken
a)  Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter
16 Den franska regeringen har gjort gällande att den omtvistade resolutionen inte lagenligt kunde antas i enlighet med det brådskande förfarande som föreskrivs i artikel 48 i parlamentets arbetsordning. Detta förfarande avser endast anmodanden att hålla debatter om aktuella och brådskande frågor samt motsvarande resolutionsförslag. Den omtvistade resolutionen rörde enligt den franska regeringen inte någon sådan aktuell och brådskande fråga och kunde således inte antas i enlighet med detta förfarande.
17 I detta hänseende är det tillräckligt att konstatera att parlamentets beslut att hålla en parlamentarisk debatt om aktuella och brådskande frågor inom ramen för ett resolutionsförslag i ett givet ämne hänför sig till parlamentsarbetets interna organisation och därför inte kan bli föremål för domstolsprövning.
18 Den franska regeringens första grund kan därför inte godtas.
b)  Avsaknad av behörighet.
19 Innan parternas argumentation i denna fråga granskas skall det, i den mån det behövs, erinras om bestämmelserna i fördragen och om de beslut som fattats av medlemsstaternas regeringar angående säte och provisoriska arbetsplatser för gemenskapens institutioner.
20 Enligt artikel 77 i EKSG-fördraget, artikel 216 i EEG-fördraget och artikel 189 i Euratomfördraget skall säte för institutionerna fastställas av medlemsstaternas regeringar i samförstånd.
21 Den 25 juli 1952, i samband med ikraftträdandet av EKSG-fördraget, beslöt medlemsstaternas utrikesministrar bl.a. att församlingen skulle hålla sitt första sammanträde i Strasbourg och att ett slutgiltigt beslut om församlingens säte skulle fattas senare.
22 Den 7 januari 1958, i samband med ikraftträdandet av EEG- och Euratomfördragen, enades medlemsstaternas utrikesministrar, enligt det pressmeddelande som utsändes vid ministermötets avslutning, om att på en och samma plats samla de sex ländernas samtliga europeiska organisationer så snart som en sådan koncentration med hänsyn till fördragens bestämmelser blev praktiskt genomförbar och man beslöt bl.a. att "församlingen skall sammanträda i Strasbourg".
23 I artikel 37 i fördraget av den 8 april 1965 om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna föreskrivs att företrädarna för medlemsstaternas regeringar, utan att det påverkar tillämpningen av de ovannämnda bestämmelserna i fördragen om säte för institutionerna, skall fastställa de bestämmelser som behövs för att lösa vissa särskilda problem vad avser Storhertigdömet Luxemburg, vilka uppstår på grund av upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission.
24 Den 8 april 1965, vid undertecknandet av detta fördrag, fattade företrädarna för medlemsstaternas regeringar med stöd av nämnda artikel 37 ett beslut (EGT nr L 152, 1967, s. 18, fransk version; svensk specialutgåva, del 01, volym 01), vars artikel 1 har följande lydelse: "Luxemburg, Bryssel och Strasbourg skall tills vidare fortsätta att vara arbetsplatser för gemenskapernas institutioner". I artikel 4 i beslutet föreskrivs att "församlingens generalsekretariat och dess avdelningar skall vara kvar i Luxemburg". I beslutet klargörs i artikel 12 att beslutet, om inte annat följer av de för rådet och kommissionen föreskrivna ändringarna, inte skall inverka på de provisoriska arbetsplatser för institutionerna som grundar sig på tidigare regeringsbeslut.
25 Som svar på en skrivelse från parlamentets ordförande om de operativa problem som parlamentet ställdes inför efter de allmänna valen till detta och ökningen av antalet parlamentsledamöter, underrättade rådets ordförande den 22 september 1977 parlamentets ordförande om att medlemsstaternas regeringar inte fann anledning att vare sig rättsligt eller faktiskt ändra de då gällande bestämmelserna om församlingens provisoriska arbetsplatser, nämligen Strasbourg samt Luxemburg, där parlamentets generalsekretariat och dess avdelningar var kvar, medan parlamentsutskotten tagit för vana att sammanträda i Bryssel med det minimum av infrastruktur som var nödvändigt för att säkerställa sådana sammanträdens funktion.
26 På initiativ av den franska regeringen inledde medlemsstaternas regeringar 1980, inom ramen för en konferens angående säte för gemenskapens institutioner, förhandlingar i syfte att nå en slutgiltig lösning av denna fråga. Då man emellertid under konferensen kunde konstatera att meningsskiljaktigheterna mellan regeringarna fortfarande kvarstod bedömde man att den mest tillfredsställande av de olika ofullkomliga lösningarna var att upprätthålla status quo, dvs. att behålla de olika provisoriska arbetsplatserna. Under Europeiska rådets möte i Maastricht den 23 och 24 mars 1981 beslöt medlemsstaternas stats- och regeringschefer enhälligt att "bekräfta status quo med avseende på de europeiska institutionernas provisoriska arbetsplatser".
27 Konferensen om säte för gemenskapens institutioner, vid vilken stats- och regeringschefernas ovannämnda beslut beaktades, avslutades den 30 juni 1981 med antagande av följande beslut:
"1.  Medlemsstaternas regeringar konstaterar att de enligt artikel 216 i fördraget är ensamma behöriga att fastställa säte för gemenskapens institutioner.
2.  Beslutet att behålla status quo med avseende på de provisoriska arbetsplatserna, vilket fattades av medlemsstaternas regeringar, församlade i Maastricht den 23 och 24 mars 1981, omfattas av utövandet av denna behörighet. Beslutet föregriper inte fastställandet av sätet för institutionerna."
28 Medlemsstaternas regeringar har därefter inte fattat något ytterligare beslut rörande säte eller provisoriska arbetsplatser för institutionerna.
29 Mot bakgrund av det anförda skall först konstateras, vilket domstolen redan gjort i sin dom av den 10 februari 1983 (Storhertigdömet Luxemburg mot Europaparlamentet, mål 230/81, Rec. s. 255), att medlemsstaternas regeringar ännu inte fullgjort sin skyldighet att i enlighet med artikel 77 i EKSG-fördraget, artikel 216 i EEG-fördraget och artikel 189 i Euratomfördraget fastställa säte för institutionerna, men att de vid flera tillfällen fattat beslut om fastställande av provisoriska arbetsplatser för institutionerna, varvid regeringarna stött sig på sin behörighet att fastställa säte och, vad gäller beslutet av den 8 april 1965, på den behörighet som uttryckligen föreskrivs i ovannämnda artikel 37 i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna.
30 Även om de uttalanden som gjordes av de sex ursprungliga medlemsstaternas utrikesministrar 1952 och 1958 möjligen kan ge upphov till tvekan om räckvidden av besluten om parlamentets sammanträdesplats, så är detta dock inte fallet när det gäller beslutet av den 8 april 1965, i vilket det fastslås att "Luxemburg, Bryssel och Strasbourg skall tills vidare fortsätta att vara arbetsplatser för gemenskapernas institutioner." Som domstolen framhöll i sin ovannämnda dom av den 10 februari 1983 var parlamentets plenarsammanträden den enda verksamhet från gemenskapsinstitutionernas sida som då för tiden regelbundet ägde rum i Strasbourg.
31 Som det också fastslogs i den ovannämnda domen kan de beslut som 1981 fattades av medlemsstaternas regeringar om att "behålla status quo" endast uppfattas som uttryck för deras vilja att inte ändra det befintliga rättsläget. Samma tolkning måste för övrigt göras av skrivelsen av den 22 september 1977 från rådets ordförande till parlamentets ordförande. Således måste den slutsatsen dras att Strasbourg faktiskt fastställdes som provisorisk sammanträdesplats för parlamentets plenarsammanträden.
32 Fastställande av en provisorisk sammanträdesplats för en institution betyder emellertid inte nödvändigtvis att denna institutions medlemmar aldrig kan sammanträda utanför denna plats. Det måste därför prövas om de beslut som fattats av medlemsstaternas regeringar skall förstås på så sätt, att de hindrar parlamentet från att besluta om att hålla en sammanträdesperiod utanför Strasbourg med stöd av den interna organisationsbehörighet som parlamentet tillerkänns i artikel 25 i EKSG-fördraget, artikel 142 i EEG-fördraget och artikel 112 i Euratomfördraget.
33 I detta sammanhang skall det fastslås att vid tidpunkten för de relevanta regeringsbesluten hade parlamentet faktiskt hållit sammanträdesperioder i Rom, Bryssel och särskilt i Luxemburg. I den sistnämnda staden hade parlamentet till och med hållit en väsentlig del av sina sammanträdesperioder, och då särskilt de kortvariga. Den franska regeringen protesterade visserligen vid flera tillfällen mot avhållandet av sådana sammanträdesperioder, men dessa protester avspeglades inte i regeringarnas beslut. Dessa beslut innehåller ingen vare sig positiv eller negativ värdering av den praxis som då tillämpades av parlamentet och inte heller någon bestämmelse som var avsedd att hindra att sammanträdesperioder i framtiden hölls utanför Strasbourg.
34 När det gäller att fastställa räckvidden av de beslut som fattats av medlemsstaternas regeringar skall även framhållas regeln om medlemsstaternas och gemenskapsinstitutionernas ömsesidiga skyldighet att samarbeta lojalt, vilken särskilt kommer till uttryck i artikel 5 i EEG-fördraget. När det gäller parlamentets arbetsförhållanden är denna regel av särskild betydelse i en situation där medlemsstaternas regeringar ännu inte har fullgjort sin skyldighet att fastställa institutionernas säte och inte ens fastställt en gemensam provisorisk arbetsplats för parlamentet.
35 Domstolen har i sin ovan angivna dom av den 10 februari 1983 ur denna regel härlett dels parlamentets skyldighet att vid utövandet av sin behörighet att reglera sin interna organisation respektera medlemsstaternas regeringars behörighet att fastställa säte för institutionerna och de provisoriska beslut som fattas under mellantiden, dels medlemsstaternas skyldighet att då de fattar dessa beslut respektera parlamentets nämnda behörighet och att se till att sådana beslut inte hindrar parlamentets goda funktion.
36 Mot bakgrund av dessa överväganden måste den slutsatsen dras att medlemsstaternas regeringars beslut inte utesluter att parlamentet vid utövandet av sin behörighet att reglera sin interna organisation beslutar att hålla en sammanträdesperiod utanför Strasbourg, när ett sådant beslut har undantagskaraktär och därför respekterar sagda stads ställning som normal sammanträdesplats samt motiveras av objektiva skäl som sammanhänger med parlamentets goda funktion.
37 Den omtvistade resolutionen skall bedömas mot bakgrund av dessa överväganden och denna slutsats.
38 Enligt punkt 1 i resolutionen "beslutar" Europaparlamentet "att låta uppföra en byggnad .... som tillgodoser ovannämnda behov". Ett av de behov som anges under punkt D i ingressen är att "där hålla en särskild eller extra sammanträdesperiod under en vecka som i stor utsträckning är avsatt för sammanträden inom utskott eller politiska grupper". Det är endast denna användning av byggnaden som enligt den franska regeringen strider mot de beslut som fattats av medlemsstaternas regeringar och faller utanför parlamentets behörighet.
39 Parlamentets ombud har under det muntliga förfarandet motiverat ovannämnda behov med nödvändigheten av att med kort varsel kunna anordna kortvariga sammanträdesperioder, särskilt inom ramen för budgetförfarandet och det samarbetsförfarande mellan rådet och parlamentet som föreskrivs i artikel 149.2 i EEG-fördraget i dess lydelse enligt Europeiska enhetsakten. När dessa kortvariga sammanträdesperioder skall äga rum under en vecka som enligt den av parlamentet antagna kalendern avsatts för sammanträden inom utskott eller politiska grupper, som normalt sett hålls i Bryssel, är det enligt parlamentets uppfattning föga rationellt att kräva att dess ledamöter, som befinner sig i Bryssel för att delta i dessa sammanträden, skall bege sig till Strasbourg för en kortvarig sammanträdesperiod, även om sammanträdeslokalen i Strasbourg skulle kunna disponeras under den aktuella veckan.
40 Det skall fastslås dels att själva lydelsen i resolutionen genom uttrycket "särskilda eller extra sammanträdesperioder" understryker undantagskaraktären av den planerade användningen, dels att det i resolutionen angivna behovet, som även klargjorts av parlamentet under det muntliga förfarandet, utgör ett objektivt skäl som sammanhänger med parlamentets goda funktion. Detta behov har nämligen sin grund i de hinder mot denna funktion som orsakas av avsaknaden av ett sådant beslut om säte för institutionerna som enligt fördragen skall fattas av medlemsstaterna. Den planerade användningen håller sig således inom ovan angivna gränser för parlamentets behörighet att reglera sin interna organisation.
41 Under dessa omständigheter skall det fastslås att den omtvistade resolutionen, såvitt denna uttrycker en vilja att hålla särskilda eller extra sammanträdesperioder i Bryssel under de veckor som i stor utsträckning är avsatta för sammanträden inom parlamentsutskott eller politiska grupper, inte går utöver de åtgärder som parlamentet är behörigt att vidta inom ramen för organisationen av sitt arbete och inte åsidosätter de beslut som fattats av medlemsstaternas regeringar beträffande gemenskapsinstitutionernas provisoriska arbetsplatser eller inkräktar på medlemsstaternas behörighet i denna fråga.
42 Den franska regeringens andra grund kan därför inte godtas och talan skall följaktligen ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
43 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Sökanden har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1)  Talan i mål 51/86 avvisas.
2)  Talan i mål 358/85 ogillas.
3)  Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.