CELEX: 62000CJ0147
Traktatbrud
Kvaliteten af badevand
Ukorrekt gennemførelse af direktiv 76/160/EØF

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 17. april 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik ikke har truffet alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at overholde de forpligtelser, der påhviler den i henhold til Rådets direktiv 76/160/EØF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand (EFT 1976 L 31, s. 1, herefter »direktivet«), og har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktivets artikel 3, 4, 5 og 6,
- idet den ikke har truffet alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at badevandskvaliteten inden ti år efter meddelelsen af direktivet var bragt i overensstemmelse med de i direktivet fastsatte krav, hvilket er i strid med direktivets artikel 4, stk. 1
- idet den ikke udfører prøveudtagningerne med den mindstehyppighed, der er fastsat i bilaget til direktivet, for alle parametre og alt badevand, hvilket er i strid med direktivets artikel 6, stk. 1
- idet den ikke foretager prøveudtagninger med hensyn til parameteren »kolibakterier i alt«.
De relevante retsregler
2 Direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
a) 'badevand', rindende eller stillestående ferskvand eller havvand, der
- af de kompetente myndigheder i hver stat udtrykkeligt er godkendt til badning eller
- i hvilket badning ikke er forbudt, og som sædvanlig anvendes til dette formål af et stort antal badende.«
3 Direktivets artikel 3, stk. 1, har følgende ordlyd: »Medlemsstaterne fastsætter for alle badeområder eller for hvert enkelt badeområde de værdier, der skal gælde for badevandet, med hensyn til de i bilaget anførte parametre.« Bilaget til direktivet indeholder bl.a. i punkt 1 parameteren »colibakterier i alt« og i punkt 2 parameteren »fækale colibakterier«.
4 I direktivets artikel 3, stk. 2, hedder det: »De i henhold til stk. 1 fastsatte værdier må ikke være lempeligere end de i kolonne I i bilaget anførte værdier.«
5 Det fremgår af direktivets artikel 4, stk. 1, at medlemsstaterne skulle træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten inden ti år efter meddelelsen af direktivet var bragt i overensstemmelse med de grænseværdier, der fastsættes i medfør af direktivets artikel 3. Da direktivet blev meddelt den 10. december 1975, skulle alt fransk badevand have været bragt i overensstemmelse med direktivets krav senest den 10. december 1985.
6 I direktivets artikel 5 er det anført hvilke resultater, de analyser, der foretages af prøver af badevand, skal nå, for at det pågældende badevand ved anvendelsen af direktivets artikel 4 kan anses for at være i overensstemmelse med de parametre, som gælder for det.
7 I direktivets artikel 6, stk. 1, er det præciseret, at medlemsstaternes kompetente myndigheder skal udføre de prøveudtagninger, hvis mindstehyppighed er fastsat i bilaget til direktivet.
8 Ifølge direktivets artikel 12 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet inden to år efter dets meddelelse.
9 Direktivets artikel 13, som ændret ved Rådets direktiv 91/692/EØF af 23. december 1991 om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver (EFT L 377, s. 48), bestemmer, at medlemsstaterne hvert år og første gang den 31. december 1993 skal sende Kommissionen en rapport om gennemførelsen af direktivet for det pågældende år. Rapporten skal sendes til Kommissionen før udgangen af det pågældende år. Kommissionen offentliggør senest fire måneder efter modtagelsen af medlemsstaternes rapporter en samlet rapport for Fællesskabet (herefter »den sammenfattende rapport«) om gennemførelsen af direktivet.
10 Som foranstaltninger til gennemførelse af direktivet tilstillede de franske myndigheder Kommissionen dekret nr. 91-980 af 20. september 1991 om ændring af dekret nr. 81-324 om fastsættelse af hygiejne- og sikkerhedsnormer for svømmebade og vand egnet til badning samt bekendtgørelse af 29. november 1991, udstedt til gennemførelse af dekret nr. 91-980 af 20. september 1991.
Faktiske omstændigheder og den administrative procedure
11 De franske myndigheder tilstillede Kommissionen rapporter om gennemførelsen af direktivet for 1995, 1996 og 1997. Kommissionen blev herved opmærksom på en række huller med hensyn til gennemførelsen af direktivet. Den indledte følgelig to særskilte administrative procedurer, som den under den foreliggende sag har forenet som følge af deres konneksitet.
12 For det første anførte Kommissionen i en åbningsskrivelse af 5. september 1996 og derefter i en begrundet udtalelse af 5. august 1998 (herefter »den første begrundede udtalelse«), at Den Franske Republik havde tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktivet, idet den ikke havde truffet alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at badevandskvaliteten inden ti år efter meddelelsen af direktivet var bragt i overensstemmelse med de i direktivet fastsatte krav, hvilket er i strid med direktivets artikel 4, stk. 1, og ikke udfører prøveudtagningerne med den mindstehyppighed, der er fastsat i bilaget til direktivet, for alle parametre og alt badevand, hvilket er i strid med direktivets artikel 6, stk. 1. Kommissionen gav Den Franske Republik en frist på to måneder fra meddelelsen af den første begrundede udtalelse til at efterkomme udtalelsen.
13 De franske myndigheder svarede ved skrivelse af 13. oktober 1998, at den del af de franske badeområder, der var i overensstemmelse med direktivets krav, var steget fra 60% i 1980 til 93% i 1997. Myndighederne forpligtede sig til at gøre alt for, at alle badeområder i 1999 var i overensstemmelse med de bindende grænseværdier, der er fastsat i direktivet. De påtog sig den samme forpligtelse med hensyn til prøveudtagningerne, ligesom de forpligtede sig til at tage hensyn til de fysisk-kemiske parametre i relation til spørgsmålet om overensstemmelse med direktivet.
14 Da Kommissionen ikke efterfølgende modtog nogen oplysninger fra de franske myndigheder, på grundlag af hvilke den måtte antage, at myndighederne havde opfyldt de nævnte forpligtelser, konkluderede Kommissionen, at traktatbruddet fortsat bestod, og anlagde denne sag.
15 For det andet anførte Kommissionen i en åbningsskrivelse af 11. november 1998 og derefter i en begrundet udtalelse af 6. august 1999 (herefter »den anden begrundede udtalelse«), at Den Franske Republik ikke havde udført prøveudtagninger for parameteren »colibakterier i alt«, hvilket er i strid med de forpligtelser, der følger af direktivets artikel 3, 4, 5 og 6. Kommissionen gav Den Franske Republik en frist på to måneder fra meddelelsen af den anden begrundede udtalelse til at efterkomme udtalelsen.
16 De franske myndigheder svarede ved skrivelse af 5. oktober 1999, at de siden badesæsonen 1995 ikke længere målte parametrene »colibakterier i alt« og »fækale colibakterier«, men i stedet målte parameteren escherichia Coli på grundlag af en mere effektiv metode, den såkaldte »mikrobakterie-metode«, og fortsat målte parameteren »fækale streptokokker«. Myndighederne var af den opfattelse, at de havde handlet i overensstemmelse med ånden bag direktivet og med det grundlæggende hensyn til beskyttelse af de badendes sundhed.
17 Under et »pakke«-møde, der blev afholdt den 3. februar 2000 som led i administrative procedurer på miljøområdet, tilstillede de franske myndigheder Kommissionen DGS/DE-cirkulære nr. 99/311 og DGS-cirkulære nr. 99/312 fra Ministeriet for Beskæftigelse og Solidaritet. De var begge udstedt den 31. maj 1999 og indeholder en række foranstaltninger, som skulle sikre, at Den Franske Republik overholdt sine forpligtelser i henhold til direktivet.
18 Kommissionen fandt alligevel, at den måtte fortsætte traktatbrudsproceduren ved at anlægge denne sag.
19 Efter indleveringen af stævningen har de franske myndigheder vedtaget DGS/DAGPB-cirkulære nr. 2000/312 af 7. juni 2000 fra Ministeriet for Beskæftigelse og Solidaritet. Det havde også til formål at sikre, at Den Franske Republik overholdt sine fællesskabsretlige forpligtelser, og som er fremlagt i sagen som bilag til svarskriftet, der i den foreliggende sag blev indleveret den 26. juni 2000.
De påtalte traktatbrud og Domstolens bemærkninger
20 I stævningen har Kommissionen fremført tre klagepunkter over for Den Franske Republik, nemlig for det første, at de bindende grænseværdier, der er fastsat i direktivet, ikke overholdes, for det andet, at antallet af prøveudtagninger er utilstrækkeligt, og for det tredje, at parameteren »colibakterier i alt« ikke længere måles.
Det første klagepunkt: Manglende overholdelse af de bindende grænseværdier, der er fastsat i direktivet
21 Kommissionen har gjort gældende, at det på baggrund af en detaljeret gennemgang af de franske myndigheders rapport om badevandskvaliteten i 1995 må fastslås, at badevandskvaliteten i Frankrig i 1995 ikke var i overensstemmelse med de bindende grænseværdier, der er angivet i kolonne I i bilaget til direktivet. De franske myndigheders rapporter om badevandskvaliteten i 1996 og 1997 bekræfter ifølge Kommissionen, at denne manglende overensstemmelse fortsat bestod. Da medlemsstaterne i henhold til direktivet har en klar og ubetinget forpligtelse til at sikre, at de bindende grænseværdier overholdes, har Den Franske Republik ifølge Kommissionen således tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet.
22 Den franske regering har ikke bestridt, at visse badeområder ikke var i overensstemmelse med de bindende grænseværdier, der er fastsat i direktivet, i 1995, 1996 og 1997. Regeringen har imidlertid understreget, at de tilfælde af manglende overensstemmelse med direktivet, der er iagttaget, og som Kommissionen har nævnt i den sammenfattende rapport for 1998 (EF-Kommissionen, Kvaliteten af Badevand (badesæson 1998), EUR 18831, maj 1999, s. 137-138), viser, at tallene for Frankrig bliver stadig bedre. Ifølge regeringen kan de hurtigt blive endnu bedre, og de foranstaltninger, der i det øjemed er truffet allerede den 31. maj 1999, og som følgelig finder anvendelse i badesæsonen 1999, kan medføre en sådan forbedring. Således indeholder DGS/DE-cirkulære nr. 99/311, der er udstedt den 31. maj 1999, et bilag, som omfatter en række foranstaltninger, der skal sikre, at Den Franske Republik overholder sine fællesskabsretlige forpligtelser, ligesom DGS-cirkulære nr. 99/312, der er udstedt samme dag, også vil medføre en forøgelse af prøveudtagningshyppigheden, hvilket i sig selv må bidrage til, at badevandet i Frankrig i højere grad bliver i overensstemmelse med direktivets kvalitetskrav. I øvrigt er det ved DGS/DAGBP-cirkulære nr. 2000/213, som er udstedt den 7. juni 2000, bekræftet, at disse foranstaltninger også opretholdes for badesæsonen 2000.
23 Den franske regering er følgelig af den opfattelse, at på det tidspunkt, hvor den i den første begrundede udtalelse fastsatte frist udløb, var det ikke sikkert, at det traktatbrud, Kommissionen havde påtalt med sit første klagepunkt, bestod. Under disse omstændigheder har regeringen anmodet Domstolen om at fastslå, at Kommissionen ikke har bevist, at det traktatbrud, den havde påtalt med hensyn til 1995, 1996, og 1997, har varet ud over det tidspunkt, hvor den i den første begrundede udtalelse fastsatte frist udløb.
24 Heroverfor har Kommissionen anført, at DGS/DE-cirkulære nr. 99/311 og DGS-cirkulære nr. 99/312 kun indeholder en angivelse af, hvilke foranstaltninger der er iværksat, hvorimod det ikke herved er godtgjort, at de bindende grænseværdier, der er fastsat i direktivet, overholdes. Endvidere har de franske myndigheder ikke fremsendt oplysninger vedrørende badevandskvaliteten for 1999, hvilket er i strid med, hvad der er fastsat i direktivets artikel 13, som ændret.
25 Den franske regering har anført, at i henhold til Domstolens praksis påhviler det Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og Kommissionen kan ikke herved påberåbe sig nogen formodning. Med hensyn til oplysningerne for 1999 og 2000 har den franske regering ikke bestridt, at de endnu ikke er meddelt, og at dette udgør en overtrædelse af direktivets artikel 13, som ændret, men har understreget, at denne overtrædelse adskiller sig fra den, den foreliggende sag vedrører, og hvorunder der kun er nedlagt påstand om, at direktivets artikel 3, 4, 5 og 6 er tilsidesat. Da et sådant klagepunkt ikke var omfattet af den administrative procedure, kan Kommissionen ifølge regeringen ikke fremføre det på dette stadium af sagen.
26 I den forbindelse bemærkes, at det følger af fast praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 30.11.2000, sag C-384/99, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 10633, præmis 16).
27 Som den franske regering har anført, fremgår det ligeledes af fast praksis, at det under en traktatbrudssag i medfør af artikel 226 EF påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at Kommissionen ikke herved kan påberåbe sig nogen formodning (jf. bl.a. dom af 16.11.2000, sag C-214/98, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 9601, præmis 42).
28 For så vidt angår den foreliggende sag bemærkes, at i henhold til den første begrundede udtalelse, der vedrører de to første klagepunkter, fik Den Franske Republik en frist på to måneder fra meddelelsen af udtalelsen til at efterkomme den. Udtalelsen blev meddelt den 5. august 1998, og fristen udløb således den 5. oktober 1998. Det er derfor dette sidste tidspunkt, der skal lægges til grund ved vurderingen af, om der er tale om traktatbrud eller ej.
29 Det er ubestridt, at badevandet i Frankrig i badesæsonerne 1995, 1996 og 1997 ikke var i overensstemmelse med de bindende grænseværdier, der er fastsat i direktivet. I Kommissionens sammenfattende rapport vedrørende 1998, som den franske regering ikke har bestridt, hedder det, at trods en vis forbedring var de pågældende værdier fortsat ikke overholdt i badesæsonen 1998. Ifølge rapporten var forholdet i 1998 det, at den del af badeområderne, der ikke var i overensstemmelse med de bindende værdier, udgjorde 5,5% for saltvandsområderne og 4,2% for ferskvandsområderne.
30 I den sammenfattende rapport er det med hensyn til den kontinentale del af Frankrig præciseret, at badesæsonen 1998 varer »fra den 29. april til den 30. september« for saltvandsområderne og »fra to til tre måneder, generelt juli og august« for ferskvandsområderne. For så vidt angår de oversøiske departementer er det præciseret, at badesæsonen varer hele året for saltvandsområderne og »fra seks til tolv måneder« for ferskvandsområderne. Heraf følger, at pr. den 5. august 1998, hvor den første begrundede udtalelse blev fremsat, er det godtgjort, at det hævdede traktatbrud forelå.
31 I øvrigt bemærkes, at den franske regering ikke har gjort gældende, at den har efterkommet den første begrundede udtalelse inden for de to måneder efter fremsættelsen af den begrundede udtalelse. Regeringen har reelt blot påberåbt sig en hypotetisk forbedring, der tilmed tidligst er indtrådt med virkning fra den 31. maj 1999, hvor DGS/DE-cirkulære nr. 99/311 og DGS-cirkulære nr. 99/312 blev udstedt, dvs. flere måneder efter udløbet af den frist, der var fastsat i den første begrundede udtalelse.
32 Det må således fastslås, at den 5. oktober 1998 havde Den Franske Republik ikke bragt det traktatbrud, Kommissionen havde påtalt med sit første klagepunkt, til ophør.
Det andet klagepunkt: Utilstrækkelig prøveudtagning
33 Kommissionen har gjort gældende, at i 1995, 1996 og 1997 blev antallet af prøveudtagninger i en række badeområder ganske vist forøget, men det er fortsat for lavt til, at det overholder den i direktivet fastsatte minimumshyppighed. Endvidere måler den franske regering ifølge Kommissionen ikke længere parameteren »colibakterier i alt«.
34 Den franske regering har ikke bestridt, at prøveudtagningshyppigheden i visse områder ikke var i overensstemmelse med direktivet for så vidt angår 1995, 1996 og 1997, men har understreget, at den del af områderne, hvor der ikke udtages et tilstrækkeligt antal prøver, har været konstant faldende mellem 1995 og 1998. Regeringen har tilføjet, at de foranstaltninger, der er indeholdt i DGS/DE-cirkulære nr. 99/311 og DGS-cirkulære nr. 99/312, der blev udstedt den 31. maj 1999, samt i DGS/DAGBP-cirkulære nr. 2000/312, der blev udstedt den 7. juni 2000, skulle medføre, at den uoverensstemmelse med reglerne, der i øvrigt for så vidt angår saltvandsområderne allerede var gennemført på det tidspunkt, hvor den frist, der var fastsat i den første begrundede udtalelse, udløb, blev bragt til ophør. I henhold til de nævnte cirkulærer skal prøveudtagningshyppigheden således forøges dér, hvor den fortsat er utilstrækkelig, ligesom der vil blive gennemført en ændring af målemetoden med henblik på at imødekomme Kommissionens bemærkninger.
35 Kommissionen har understreget, at det er utilstrækkeligt at henvise til en hypotetisk forbedring, og anført, at eftersom de franske myndigheder ikke har fremsendt oplysninger vedrørende 1999, er det berettiget at antage, at overtrædelsen også bestod i 1999. Kommissionen har tilføjet, at selv om der i saltvandsområderne blev foretaget tilstrækkelige prøveudtagninger i 1998, var prøveudtagningerne i det pågældende år fortsat utilstrækkelige for så vidt angik 4,4% af ferskvandsområderne.
36 Den franske regering har, som det var tilfældet med det foregående klagepunkt, påpeget, at Kommissionen er forpligtet til at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at Kommissionen ikke herved kan påberåbe sig nogen formodning og heller ikke, at der ikke er fremsendt oplysninger, som ikke har været inddraget i den administrative procedure.
37 Indledningsvis bemærkes hertil, at Kommissionen såvel i den sammenfattende rapport for 1998 som i replikken har indrømmet, at der blev udtaget et tilstrækkeligt antal prøver i kystområderne i 1998. Dette klagepunkt omfatter derfor nu kun ferskvandsområderne.
38 Den franske regering har i den forbindelse erkendt, at dette klagepunkt er begrundet for så vidt angår 1995, 1996 og 1997. I øvrigt fremgår det af Kommissionens sammenfattende rapport for 1998, at der er udtaget et utilstrækkeligt antal prøver med hensyn til 4,4% af ferskvandsområderne, hvilket den franske regering ikke har bestridt. Selv om denne procentsats er lavere end for det foregående år, må det fastslås, at traktatbruddet forelå på det tidspunkt, hvor den første begrundede udtalelse blev fremsat.
39 I øvrigt bemærkes, at den franske regering ikke har gjort gældende, at den har efterkommet den første begrundede udtalelse i de to måneder efter fremsættelsen af den begrundede udtalelse. Regeringen har reelt kun påberåbt sig en hypotetisk forbedring, der tidligst er indtrådt efter den 31. maj 1999 og i hvert fald efter udløbet af den frist, der var fastsat i den første begrundede udtalelse.
40 Det må herefter fastslås, at den 5. oktober 1998 havde Den Franske Republik ikke bragt det traktatbrud, Kommissionen har påtalt med sit andet klagepunkt, til ophør, for så vidt som klagepunktet vedrører prøveudtagningshyppigheden i ferskvandsområderne.
Det tredje klagepunkt: Manglende måling af parameteren »colibakterier i alt«
41 Kommissionen har gjort gældende, at parameteren »colibakterier i alt« er omfattet af direktivet. Da de franske myndigheder ikke længere måler den, har de tilsidesat en klar forpligtelse, der følger af direktivets artikel 3, 4, 5 og 6.
42 Den franske regering har indrømmet, at den omstændighed, at parameteren »colibakterier i alt« ikke længere måles, indebærer, at direktivets kvalitetskrav ikke kan overholdes fuldt ud, men den har gjort gældende, at den har bragt dette traktatbrud til ophør gennem udstedelsen af DGS/DAGPB-cirkulære nr. 2000/312 af 7. juni 2000, hvorefter målingen af denne parameter skal genoptages.
43 Det er ubestridt, at den 6. oktober 1999, hvor den i den anden begrundede udtalelse fastsatte frist udløb, målte de franske myndigheder ikke parameteren »colibakterier i alt«. Det må følgelig fastslås, at dette traktatbrud foreligger.
44 Sammenfattende må det herefter fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktivets artikel 3, 4, 5 og 6,
- idet den ikke har truffet alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at badevandskvaliteten inden ti år efter meddelelsen af direktivet var bragt i overensstemmelse med de i direktivet fastsatte krav, hvilket er i strid med direktivets artikel 4, stk. 1
- idet den ikke udfører prøveudtagningerne med den mindstehyppighed, der er fastsat i bilaget til direktivet, for alle parametre og alt badevand, hvilket er i strid med direktivets artikel 6, stk. 1
- idet den ikke foretager prøveudtagninger med hensyn til parameteren »colibakterier i alt«.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
45 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger og Den Franske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1) Den Franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 3, 4, 5 og 6 i Rådets direktiv 76/160/EØF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand,
- idet den ikke har truffet alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at badevandskvaliteten inden ti år efter meddelelsen af direktivet var bragt i overensstemmelse med de i direktivet fastsatte krav, hvilket er i strid med direktivets artikel 4, stk. 1
- idet den ikke udfører prøveudtagningerne med den mindstehyppighed, der er fastsat i bilaget til direktivet, for alle parametre og alt badevand, hvilket er i strid med direktivets artikel 6, stk. 1
- idet den ikke foretager prøveudtagninger med hensyn til parameteren »colibakterier i alt«.
2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.