CELEX: 62008CJ0389
Elektronikus hírközlés
2002/21/EK irányelv (keretirányelv)
2. cikk, g) pont, 3. és 4. cikk
Nemzeti szabályozó hatóság
Nemzeti szabályozó hatóságként fellépő nemzeti jogalkotó
2002/22/EK irányelv (egyetemes szolgáltatási irányelv)
Hálózatok és szolgáltatások
12. cikk
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség költségeinek kiszámítása
Az egyetemes szolgáltatás szociális eleme
13. cikk
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek finanszírozása
A méltánytalan teher meghatározása

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az egyetemes szolgáltatásról, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus
hírközlési szolgáltatásokhoz kapcsolódó felhasználói jogokról szóló, 2002. március 7‑i 2002/22/EK európai parlamenti és tanácsi
irányelv (egyetemes szolgáltatási irányelv) (HL L 108., 51. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet, 367. o.)
12. cikkének értelmezésére vonatkozik.
Ezt a kérelmet a Base NV és társai (a továbbiakban: Base és társai) által az egyes rendelkezések megállapításáról szóló, 2007.
április 25‑i törvény (IV) (a
Moniteur belge
2007. május 8‑i száma, 25103. o., a továbbiakban: 2007. április 25‑i törvény) 173. cikke 3. és 4. pontjának, 200., 202. és
203. cikkének megsemmisítése iránt indított kereset tárgyában terjesztették elő, amely törvény módosította az elektronikus
hírközlésről szóló 2005. június 13‑i törvényt (a
Moniteur belge
2005. június 20‑i száma, 28070. o., a továbbiakban: 2005. június 13‑i törvény), amely többek között rögzíti azokat a feltételeket,
amelyek mellett meghatározzák a nyilvános telefonszolgáltatást nyújtó üzemeltetők által az egyetemes szolgáltatási kötelezettségei
miatt viselt úgynevezett méltánytalan terhek kompenzálását.

Jogi háttér

Az Unió joga
A keretirányelv
Az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március
7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (keretirányelv) (HL L 108., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet,
29. kötet, 349. o.) (11) preambulumbekezdése szerint:
„A szabályozói és üzemeltetői funkciók elkülönítésének elvével összhangban a tagállamoknak biztosítaniuk kell a nemzeti szabályozó
hatóság – vagy hatóságok – függetlenségét határozataik pártatlanságának biztosítása érdekében. A függetlenség e követelménye
nem sérti a tagállamok intézményeinek autonómiáját és a tagállamok alkotmányos kötelezettségeit, sem az [EK] 295. cikkben
megállapított, a tulajdoni rendszerre irányadó tagállami szabályokra vonatkozó semlegesség elvét. A nemzeti szabályozó hatóságoknak
rendelkezniük kell a feladataik ellátásához szükséges minden erőforrással a személyi állomány, a szakértelem és a pénzügyi
eszközök tekintetében.”
A keretirányelv 2. cikkének g) pontja szerint „»nemzeti szabályozó hatóság«: a tagállam által az ezen irányelvben és a különös
irányelvekben foglalt szabályozási feladatok bármelyikével megbízott szerv vagy szervek”.
A keretirányelv „Nemzeti szabályozó hatóságok” című 3. cikke szerint:
„(1)      A tagállamok biztosítják, hogy az ebben az irányelvben és a különös irányelvekben a nemzeti szabályozó hatóságokra ruházott
valamennyi feladatot a hatáskörrel rendelkező szerv végezze.
(2)      A tagállamok azáltal biztosítják a nemzeti szabályozó hatóságok függetlenségét, hogy gondoskodnak e hatóságoknak minden, elektronikus
hírközlő hálózatokat, berendezéseket vagy elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó szervezettől való jogi elkülönüléséről
és funkcionális függetlenségéről. Azok a tagállamok, amelyek elektronikus hírközlő hálózatokat, illetve elektronikus hírközlési
szolgáltatásokat szolgáltató vállalkozásokat állami tulajdonban tartanak, vagy ilyenekben meglévő ellenőrzésüket fenntartják,
gondoskodnak arról, hogy a szabályozó funkció a tulajdonlással, illetve ellenőrzéssel összefüggő tevékenységektől szerkezetileg
ténylegesen elkülönüljön.
(3)      A tagállamok biztosítják, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok pártatlanul és átlátható módon gyakorolják hatáskörüket.
[…]”
A keretirányelv 4. cikkének (1) bekezdése szerint:
„A tagállamok gondoskodnak arról, hogy nemzeti szinten olyan hatékony mechanizmusok létezzenek, amelyek keretében a nemzeti
szabályozó hatóság határozata által érintett minden felhasználó, illetve elektronikus hírközlő hálózatokat szolgáltató vagy
elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó vállalkozás a határozat ellen a felektől független jogorvoslati szervnél jogorvoslattal
élhet. E szervnek, amely lehet bíróság, rendelkeznie kell a feladatai elvégzését lehetővé tevő megfelelő szakértelemmel. A
tagállamok gondoskodnak az ügyek érdemi elbírálásáról, és arról, hogy hatékony jogorvoslati mechanizmus álljon rendelkezésre.
Az ilyen jogorvoslat elbírálásáig a nemzeti szabályozó hatóság határozata hatályban marad, kivéve ha a jogorvoslati szerv
másként határoz.”
A 2002/22 irányelv
A 2002/22 irányelv (4) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a]z egyetemes szolgáltatás biztosítása (azaz szolgáltatások meghatározott
minimális készletének megfizethető áron történő nyújtása minden végfelhasználó számára) során egyes szolgáltatásokat egyes
végfelhasználók részére a szokásos piaci feltételekből eredőtől eltérő árakon nyújthatnak. Azonban az ilyen szolgáltatások
ilyen körülmények között történő nyújtására kijelölt vállalkozások kompenzációjának nem feltétlenül kell a verseny bármiféle
torzulását eredményeznie, feltéve hogy a kijelölt vállalkozásokat a felmerülő konkrét nettó költség tekintetében kompenzálják,
továbbá feltéve, hogy a nettó költségteher megtérülésének biztosítása versenysemleges módon történik”.
A 2002/22 irányelvnek „Az egyetemes szolgáltatások rendelkezésre állása” című 3. cikke szerint:
„(1)      A tagállamok biztosítják, hogy az e fejezetben meghatározott szolgáltatások a területükön, földrajzi elhelyezkedéstől függetlenül,
meghatározott minőségben és – a konkrét nemzeti feltételek fényében – megfizethető áron minden végfelhasználónak rendelkezésére
álljanak.
(2)      A tagállamok meghatározzák azt a megközelítést, amely – a tárgyilagosság, az átláthatóság, a megkülönböztetés-mentesség és
az arányosság elvét tiszteletben tartva – az egyetemes szolgáltatás teljesítésének biztosításához a leghatékonyabb és a legmegfelelőbb.
A tagállamok – miközben védik a közérdeket – a piac torzulásainak, különösen a szokásos kereskedelmi feltételektől eltérő
árakon vagy feltételek mellett történő szolgáltatásnyújtásnak a minimalizálására törekednek.”
A 2002/22 irányelvnek „A vállalkozások kijelölése” című 8. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)      A tagállamok […] [az] egyetemes szolgáltatások nyújtásának garantálása céljából egy vagy több vállalkozást jelölhetnek ki
[…]
(2)      Amikor a tagállamok az államterület egy részén vagy egészén egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel rendelkezőként jelölnek
ki vállalkozásokat, ezt hatékony, tárgyilagos, átlátható és megkülönböztetéstől mentes kijelölési mechanizmus alkalmazásával
teszik, amelynek révén egyetlen vállalkozás sincs eleve kizárva a kijelölésből. Az ilyen kijelölési módszerek biztosítják,
hogy az egyetemes szolgáltatást költséghatékony módon nyújtsák, és e módszerek használhatók az egyetemes szolgáltatási kötelezettség
nettó költségének 12. cikk szerinti meghatározása eszközeként.”
A 2002/22 irányelvnek „A díjak megfizethetősége” című 9. cikke előírja:
„(1)      A nemzeti szabályozó hatóságok figyelemmel kísérik a 4., 5., 6. és 7. cikkben az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek körébe
tartozóként meghatározott, és a kijelölt vállalkozások által nyújtott szolgáltatások kiskereskedelmi díjszabásának alakulását
és szintjét, különösen a nemzeti fogyasztói árakkal és jövedelmekkel összefüggésben.
(2)      A nemzeti feltételek tükrében a tagállamok előírhatják, hogy a kijelölt vállalkozások olyan díjszabási lehetőségeket vagy
díjcsomagokat kínáljanak a fogyasztóknak, amelyek eltérnek a szokásos kereskedelmi feltételek szerint biztosítottaktól, különösen
annak biztosítása érdekében, hogy az alacsony jövedelmű, illetve a különleges szociális helyzetű fogyasztókat ne gátolják
a nyilvánosan elérhető telefonszolgáltatáshoz való hozzáférésben vagy annak használatában.
[…]”
A 2002/22 irányelvnek „Az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek költségeinek számítása” című 12. cikke kimondja:
„Amennyiben a nemzeti szabályozó hatóságok úgy ítélik meg, hogy az egyetemes szolgáltatás 3–10. cikkben meghatározott teljesítése
az egyetemes szolgáltatások nyújtására kijelölt vállalkozásokra méltánytalan terhet róhat, kiszámítják a kérdéses szolgáltatásnyújtás
nettó költségeit.
E célból a nemzeti szabályozó hatóságok:
a)      a IV. melléklet A. részével összhangban kiszámítják az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségét, figyelembe véve
az egyetemes szolgáltatás nyújtására kijelölt vállalkozásnál jelentkező bármilyen piaci előnyt; vagy
az egyetemes szolgáltatás nyújtása kapcsán felmerült, és a 8. cikk (2) bekezdésének megfelelő kijelölési mechanizmus keretében
meghatározott nettó költségeket használják fel.”
A 2002/22 irányelvnek az „Az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek finanszírozása” című 13. cikkének (1) bekezdése szerint:
„(1)      Amennyiben a nettó költség 12. cikkben említett számítása alapján a nemzeti szabályozó hatóság megállapítja, hogy valamely
vállalkozásra méltánytalan teher hárul, az érintett tagállam a kijelölt vállalkozás kérelmére határoz:
a)      olyan mechanizmus bevezetéséről, amely az adott vállalkozásnak állami forrásokból, átlátható feltételek mellett kompenzációt
biztosít a meghatározott nettó költségekre vonatkozóan; és/vagy
b)      az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek nettó költségének az elektronikus hírközlő hálózatok és hírközlési szolgáltatások
nyújtói közötti megosztásáról.
[…]”
A 2002/22 irányelv IV. mellékletének A része a következőképpen írja le az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek nettó költsége
kiszámításának módját:
„[…]
A nemzeti szabályozó hatóságok minden olyan eszközt mérlegelnek, amellyel a (kijelölt vagy nem kijelölt) vállalkozásoknak
az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek költséghatékony teljesítéséhez megfelelő ösztönzést adhatnak. Az egyetemes szolgáltatási
kötelezettségek nettó költségét a kijelölt vállalkozás számára egyetemes szolgáltatási kötelezettségek teljesítése mellett,
és egyetemes szolgáltatási kötelezettségek teljesítése nélkül felmerülő nettó költségek közötti különbözetként kell kiszámítani.
Ezt attól függetlenül kell alkalmazni, hogy egy adott tagállamban a hálózat már teljesen kiépített‑e, vagy még mindig fejlesztés
és bővítés alatt áll. Kellő figyelmet kell fordítani az olyan költségek helyes felmérésére, amelyeket bármelyik kijelölt vállalkozás
elkerült volna, ha nem lett volna egyetemes szolgáltatási kötelezettsége. A nettó költségszámítás keretében fel kell mérni
az egyetemes szolgáltatás üzemeltetőjénél jelentkező hasznot, beleértve a nem tárgyi hasznot is.
[…]”

A nemzeti szabályozás
A 2007. április 25‑i törvénnyel módosított 2005. június 13‑i törvény 74. cikke a következőképpen fogalmaz:
„Az egyetemes szolgáltatás szociális eleme a kedvezményezettek meghatározott csoportjaira vonatkozó különleges díjszabási
feltételeknek a fogyasztók számára nyilvánosan hozzáférhető telefonszolgáltatást nyújtó valamennyi üzemeltető általi biztosítását
jelenti.
A kedvezményezettek (1) bekezdésben említett csoportjait és a díjszabási feltételeket, valamint az e díjszabási feltételek
elnyeréséhez szükséges eljárást a melléklet rögzíti.
A [belga posta és távközlésügyi] intézet (a továbbiakban: intézet) évente jelentést készít a miniszter részére az üzemeltetőknek
a szociálisan rászoruló előfizetők teljes számából való – a piaci részesedésükhöz viszonyított – relatív részesedéséről, amelyet
a nyilvánosan hozzáférhető telefonszolgáltatások piacán megvalósított forgalom alapján állapítanak meg.
A szociális díjszabások terén létrejön egy egyetemes szolgáltatási alap, amelynek feladata a szociális díjszabások nyújtóinak
kompenzálása az intézethez benyújtott erre irányuló kérelem alapján. Ezen alap jogi személyiséggel rendelkezik, és az intézet
irányítása alatt áll.
A király a Miniszterek Tanácsa által kibocsátott rendelettel, az Intézet véleményének kikérését követően meghatározza e mechanizmus
működési módját.
Ha megállapítást nyer, hogy a valamely üzemeltető által biztosított díjszabás-kedvezmények száma nem éri el azt a számot,
amely megfelelne a nyilvánosan hozzáférhető telefonszolgáltatások piacának összforgalmából az adott üzemeltető által elért
részesedésnek, az üzemeltetőnek a különbséget ki kell egyenlítenie.
Ha megállapítást nyer, hogy a valamely üzemeltető által biztosított díjszabáskedvezmények száma meghaladja azt a számot, amely
megfelelne a nyilvánosan hozzáférhető telefonszolgáltatások piacának összforgalmából az adott üzemeltető által elért részesedésnek,
az üzemeltető az e különbséget kiegyenlítő kompenzációban részesül.
Az előző bekezdésekben említett kompenzáció megfizetése azonnal esedékes. A tényleges kompenzációra az alapon keresztül kerül
sor, amint az működőképessé válik, de legkésőbb az e cikk hatálybalépését követő egy éven belül.
Az intézet a mellékletben meghatározott módszerrel kiszámítja a szociális díjszabásnak az e célból az intézethez kérelmet
benyújtott valamennyi üzemeltetőre érvényes nettó költségét.
Az intézet a költségek és a kompenzáció kiszámításának módjait az e törvény és melléklete által meghatározott kereteken belül
maga határozhatja meg.”
A 2005. június 13‑i törvénybe a 2007. április 25‑i törvény 200. cikkével beillesztett 45a. cikk határozza meg a szociális
díjszabás nettó költsége kiszámításánál alkalmazandó módszert. Az említett 45a. cikk a következőképpen rendelkezik:
„Az egyetemes szolgáltatás szociális díjszabásainak nettó költsége a szociális díjszabások szolgáltatói által rendes gazdasági
feltételek mellett elkönyvelhető bevételek és az általuk a szociális díjszabás kedvezményezettjei javára az e törvény alapján
nyújtott kedvezmények mellett elkönyvelt bevételek közötti különbségből számítható ki.
A törvény hatálybalépésétől számított első öt évben a szociális díjszabások szolgáltatói által adott esetben kapott kompenzáció
az intézet által megállapított százalékkal csökken.
Az előző bekezdésben említett százalékot a közvetett haszon alapján kell megállapítani. Az intézet ezzel összefüggésben figyelembe
veszi a szociális díjszabások szolgáltatói nettó költségeinek megállapítása során már elvégzett számításokat.”
A 2007. április 25‑i törvény 202. cikke szerint:
„A […] 2005. június 13-i törvény 74. cikkének utolsó bekezdésében az »Az előző bekezdésekben említett kompenzáció megfizetése
azonnal esedékes« szövegrészt a következőképpen kell értelmezni:
A […] 2005. június 13‑i törvény előkészítésekor az egyetemes szolgáltatásról szóló [2002/22] irányelvben meghatározott feltételek
figyelembevétele mellett és az egyetemes szolgáltatás nyújtójának erre irányuló kérelme alapján, valamint az egyetemes szolgáltatás
nettó költségeinek az intézet általi megállapítását követően nemzeti szabályozó hatóságként eljáró jogalkotó megállapította
a teher ésszerűtlen jellegét. E tekintetben a jogalkotó, ahogyan azt egyebekben a Conseil d’État (államtanács) megállapította,
azon a véleményen volt, hogy − amennyiben minden közvetett hasznot figyelembe vesznek, ideértve az e szolgáltatás teljesítése
révén elkönyvelhető nem tárgyi hasznot is − az e számításból adódó valamennyi veszteséges helyzet ténylegesen ésszerűtlen
tehernek minősül.”

Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
A Base és társai a távközlési ágazatban működő vállalkozások, amelyek távközlési egyetemes szolgáltatást nyújthatnak.
2007. november 6‑án a Base és társai a 2007. április 25‑i törvény 173. cikke 3. és 4. pontjának, 200., 202. és 203. cikkének
megsemmisítésére irányuló indítványt terjesztettek a Grondwettelijk Hof (alkotmánybíróság) elé. A Base és társai azt állították,
hogy ezek a rendelkezések, amelyek az egyetemes szolgáltatási kötelezettségekből és különösen a szociális díjszabás nyújtásának
kötelezettségéből eredő teher méltánytalan jellegének értékelésére vonatkozó szabályokat határozzák meg, ellentétesek a hátrányos
megkülönböztetés tilalmának alkotmányos elvével. Ezek a jogszabályi rendelkezések ugyanis a Base és társaihoz képest előnyös
helyzetbe hozzák a Belgacom NV‑t – amely a 2005. június 13‑i törvény hatályba lépése előtt az egyedüli egyetemes szolgáltató
volt –, mivel a jogalkotó eleve úgy vélte, hogy az egyetemes szolgáltatás nyújtása a Belgacom NV számára „méltánytalan terhet”
jelent, míg a Base és társai esetében az ilyen teher fennállását megállapították, és azt az intézet a jövőben felülvizsgálhatja.
A Base és társai azt állították továbbá, hogy a Belgacom NV esetében az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségének
meghatározását a jogalkotó a 2001‑es könyvelési adatokra alapozta, míg a Base és társai esetében az intézet az aktuális adatokat
vette alapul.
A Grondwettelijk Hof, mivel úgy vélte, hogy a hozzá benyújtott keresetről való határozathozatalhoz szükség van a 2002/22 irányelv
12. cikkének értelmezésére, felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjesztette
a Bíróság elé:
„Értelmezhető‑e a […] 2002/22[…] irányelv (egyetemes szolgáltatási irányelv) 12. cikke oly módon, hogy az lehetővé teszi,
hogy valamely tagállam nemzeti szabályozó hatóságként fellépő, hatáskörrel rendelkező jogalkotója általánosan és az egyetemes
szolgáltatás korábban egyedüli nyújtója nettó költségeinek kiszámítása alapján állapítsa meg, hogy az egyetemes szolgáltatás
teljesítése méltánytalan terhet jelenthet az egyetemes szolgáltatás teljesítésére kijelölt vállalkozások számára?”

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
Előzetesen meg kell állapítani, hogy az előterjesztett kérdésnek két vonatkozása van. Egyrészt, az arra kér választ, hogy
a 2002/22 irányelv 12. cikkével – amennyiben az a nemzeti szabályozó hatóságok feladatává teszi annak értékelését, hogy az
egyetemes szolgáltatás teljesítése méltánytalan terhet jelenthet az erre kijelölt vállalkozásoknak – ellentétes‑e, hogy ezt
az értékelést formálisan a nemzeti jogalkotó végzi. Másrészt ez a kérdés arra kér választ, hogy az említett 12. cikkel ellentétes‑e,
hogy ezt az értékelést ténylegesen általában a vállalkozások összessége esetében az egyetemes szolgáltatás egyedüli nyújtójának
nettó költsége alapján végzik, amely korábban a történelmi szolgáltató volt.
A kérdés e két vonatkozását külön kell megvizsgálnia a Bíróságnak.

A nemzeti jogalkotó nemzeti szabályozó hatósági szerepéről
A keretirányelv 2. cikkének g) pontja szerint a nemzeti szabályozó hatóság a tagállam által az ezen irányelvben és a különös
irányelvekben foglalt szabályozási feladatok bármelyikével megbízott szerv vagy szervek. A keretirányelv 2. cikkének g) pontjában
meghatározott különös irányelvnek minősülő 2002/22 irányelv 2. cikkének első bekezdése szerint ez utóbbi irányelv alkalmazásában
ezt a fogalom-meghatározást kell alkalmazni.
Sem a keretirányelv, sem a 2002/22 irányelv nem jelölik ki a tagállamok azon szerveit, amelyekre a tagállamoknak meg kellene
bízniuk az említett hatóság szabályozási feladataival.
Ebben a tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EK 249. cikkből az következik, hogy a tagállamok az irányelv átültetésekor
kötelesek annak teljes érvényesülését biztosítani, az eszközök megválasztását illetően azonban széles mérlegelési mozgástérrel
rendelkeznek (lásd többek között a C‑216/05. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2006. november 9‑én hozott ítélet [EBHT
2006., I‑10787. o.] 26. pontját).
Emlékeztetni kell arra is, hogy egy irányelv végrehajtásának biztosítására szánt módozatok és eszközök megválasztásának szabadsága
nem érinti az egyes tagállamok arra irányuló kötelezettségét, hogy az érintett irányelv teljes hatályának biztosítása érdekében
– az irányelv céljával összhangban – valamennyi szükséges intézkedést megtegyenek (lásd többek között a C‑268/06. sz. Impact‑ügyben
2008. április 15‑én hozott ítélet [EBHT 2008., I‑2483. o.] 40. pontját).
Ha e körülmények között a tagállamok e területen intézményi önállósággal rendelkeznek is a keretirányelv 2. cikkének g) pontja
szerinti szabályozó hatóságok szervezésének és felépítésének tekintetében, ezen önállóságukat csak az ezen irányelv által
meghatározott célkitűzések és kötelezettségek tiszteletben tartásával gyakorolhatják (a C‑82/07. sz. Comisión del Mercado
de las Telecomunicaciones ügyben 2008. március 6‑án hozott ítélet [EBHT 2008., I‑1265. o.] 24. pontja).
Így valamely tagállam csak abban az esetben juttathat a nemzeti jogalkotónak a keretirányelv és a 2002/22 irányelv szerint
a nemzeti szabályozó hatóságra háruló feladatokat, ha a jogalkotó szerv a feladatai gyakorlásában megfelel azoknak a szervezési
és működési feltételeknek, amelyeket ezen hatóságok számára az említett irányelvek előírnak.
Ebben a vonatkozásban a keretirányelv (11) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a szabályozói és üzemeltetői funkciók elkülönítésének
elvével összhangban a tagállamoknak biztosítaniuk kell a nemzeti szabályozó hatóság – vagy hatóságok – függetlenségét határozataik
pártatlanságának biztosítása érdekében, és biztosítaniuk kell, hogy ezek a hatóságok rendelkezzenek a feladataik ellátásához
szükséges minden erőforrással a személyi állomány, a szakértelem és a pénzügyi eszközök tekintetében.
Így tehát a keretirányelv 3. cikke szerint a tagállamok többek között biztosítják, hogy a nemzeti szabályozó hatóságokra ruházott
valamennyi feladatot a hatáskörrel rendelkező szerv végezze, biztosítják e hatóságok függetlenségét azáltal, hogy gondoskodnak
e hatóságoknak minden, elektronikus hírközlő hálózatokat, berendezéseket vagy elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó
szervezettől való jogi elkülönüléséről és funkcionális függetlenségéről, és biztosítják, hogy az említett hatóságok pártatlanul
és átlátható módon gyakorolják hatáskörüket. Ezenkívül ugyanezen irányelv 4. cikkének megfelelően biztosítani kell, hogy az
e hatóságok határozataival szemben az érintett felektől független szervnél tényleges jogorvoslattal lehessen élni.
Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a 2002/22 irányelvvel főszabály szerint nem ellentétes, ha a nemzeti jogalkotó a keretirányelv
értelmében vett nemzeti szabályozó hatóságként lép fel, amennyiben e feladat gyakorlása során eleget tesz az említett irányelvekben
előírt szakértelemre, függetlenségre, pártatlanságra és átláthatóságra vonatkozó feltételeknek, és ha az általa hozott határozatokkal
szemben az érintett felektől független szervnél tényleges jogorvoslattal lehet élni.
A Grondwettelijk Hof feladata annak vizsgálata, hogy a keretirányelvben és a 2002/22 irányelvben rögzített valamennyi feltételnek
eleget tevő nemzeti szabályozó hatóságnak tekinthető‑e az elektronikus hírközlési szolgáltatások területén nemzeti szabályozó
hatóságként fellépő belga jogalkotó.

Az egyetemes szolgáltatás nyújtása által képviselt teher esetleges méltánytalan jellegének a nemzeti szabályozó hatóság általi
értékelésének módjáról
Emlékeztetni kell arra, hogy 2002/22 irányelv olyan harmonizált szabályozási keretet kíván létrehozni, amely az elektronikus
hírközlési ágazatban biztosítja az egyetemes szolgáltatást, azaz a szolgáltatások meghatározott minimális készletének megfizethető
áron történő nyújtását minden végfelhasználó számára. Ezen irányelv 1. cikkének (1) bekezdése szerint az irányelv egyik célja,
hogy a hatékony verseny és választás révén az Európai Közösség egészében biztosítsa a jó minőségű, nyilvánosan elérhető szolgáltatások
rendelkezésre állását (a C‑220/07. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2008. június 19‑én hozott ítélet [EBHT 2008.,
I‑95. o.] 28. pontja).
Az említett irányelv 3. cikkének (2) bekezdése szerint a tagállamok meghatározzák azt a megközelítést, amely – a tárgyilagosság,
az átláthatóság, a megkülönböztetés-mentesség és az arányosság elvét tiszteletben tartva – az egyetemes szolgáltatás teljesítésének
biztosításához a leghatékonyabb és a legmegfelelőbb, és a közérdek védelme mellett a piac torzulásainak minimalizálására törekednek
(a fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 29. pontja).
Ahogyan a 2002/22 irányelv (4) preambulumbekezdése kimondja, az egyetemes szolgáltatás biztosítása során egyes szolgáltatásokat
egyes végfelhasználók részére a szokásos piaci feltételekből eredőtől eltérő árakon nyújthatnak. Ezért a közösségi jogalkotó
az említett irányelv (18) preambulumbekezdésében előírta, hogy a tagállamoknak mechanizmusokat kell kialakítaniuk az egyetemes
szolgáltatási kötelezettségek nettó költségének finanszírozására olyan esetekben, amelyekben kimutatható, hogy a kötelezettségeket
csak veszteségesen vagy olyan nettó költség mellett lehet teljesíteni, amely a szokásos kereskedelmi normáktól eltér.
Ily módon a 2002/22 irányelv 12. cikkének (1) bekezdése szerint amennyiben a nemzeti szabályozó hatóságok úgy ítélik meg,
hogy az egyetemes szolgáltatás 3–10. cikkben meghatározott teljesítése az egyetemes szolgáltatások nyújtására kijelölt vállalkozásokra
indokolatlan terhet róhat, kiszámítják a kérdéses szolgáltatásnyújtás nettó költségeit.
Meg kell állapítani, hogy bár a 2002/22 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében, illetve IV. mellékletében
szereplő rendelkezések rögzítik azon szabályokat, amelyek alapján az egyetemes szolgáltatás nettó költségét ki kell számítani
abban az esetben, ha a nemzeti szabályozó hatóságok úgy vélik, hogy az méltánytalan terhet jelenthet, nem következik sem az
említett 12. cikk (1) bekezdéséből, sem az említett irányelv más rendelkezéséből, hogy a közösségi jogalkotó maga kívánta
volna rögzíteni azon feltételeket, amelyek alkalmazásával az említett hatóságoknak előzetesen meg kell ítélniük, hogy az említett
szolgáltatásnyújtás ilyen méltánytalan terhet jelenthet‑e.
Ezzel szemben a 2002/22 irányelv 13. cikkének rendelkezéseiből következik, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok csak az egyetemes
szolgáltatás nyújtása nettó költségének az említett irányelv 12. cikkében említett számítása alapján állapíthatják meg, hogy
az egyetemes szolgáltatás nyújtására kijelölt vállalkozást ténylegesen méltánytalan teher terheli, és ezt követően azt, hogy
a tagállamoknak e vállalkozás kérelmére döntést kell hozniuk e költség kompenzációjának feltételeiről.
E megfontolásokra tekintettel, ez a körülmény nem képezi akadályát annak, hogy a Bíróság a nemzeti bíróság részére a közösségi
jognak az előtte folyamatban lévő ügy elbírálásához esetleg hasznos, összes értelmezési szempontját megadja, függetlenül attól,
hogy ezen bíróság – kérdései megfogalmazásában – utalt‑e azokra, vagy sem (lásd többek között a C‑251/06. sz. ING. AUER ügyben
200. november 8‑án hozott ítélet [EBHT 2007., I‑9689. o.] 38. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot), még akkor
sem, ha a kérdést előterjesztő bíróság kérdései kifejezetten a 2002/22 irányelv 12. cikke értelmezésére irányultak).
Ennélfogva tekintettel a hozzá benyújtott kereset keretében a Grondwettelijk Hof előtt folyamatban lévő jogvita céljaira,
meg kell vizsgálni, hogy a 2002/22 irányelv 13. cikkével ellentétes‑e az a mód, ahogyan a belga jogalkotóhoz hasonló nemzeti
jogalkotó nemzeti szabályozó hatóságként eljárva megállapította, hogy az egyetemes szolgáltatás nyújtása méltánytalan terhet
jelent.
Ebből a szemszögből hangsúlyozni kell, hogy a 2002/22 irányelv 12. cikke (1) bekezdése első albekezdésének, valamint ugyanezen
irányelv IV. mellékletének rendelkezéseivel összhangban a nettó költséget az egyetemes szolgáltatás nyújtására kijelölt valamennyi
vállalkozás esetében ki kell számítani.
Egyebekben, mivel annak megállapítása, hogy az említett szolgáltatás nyújtása méltánytalan terhet jelent egy vagy több ilyen
vállalkozás számára, szükséges előfeltétele annak, hogy a tagállamok az említett vállalkozás vagy vállalkozások által viselt
költségek kompenzációjára szolgáló mechanizmusokat hozzanak létre, meg kell határozni, hogy mit kell érteni „méltánytalan
teher” alatt, mivel e fogalom meghatározása nem szerepel a 2002/22 irányelvben.
E vonatkozásban a 2002/22 irányelv (21) preambulumbekezdéséből következik, hogy a közösségi jogalkotó az egyetemes szolgáltatások
nyújtása folytán valamely vállalkozásnál esetlegesen felmerülő nettó költségek fedezésének mechanizmusait az e vállalkozásra
rótt túlzott teher fennállásához kívánta kapcsolni. Ezen összefüggésben – mivel úgy vélte, hogy az egyetemes szolgáltatás
nettó költsége nem szükségszerűen jelent túlzott költséget valamennyi érintett vállalkozás esetében – ki kívánta zárni azt
az esetet, hogy az egyetemes szolgáltatás nyújtásának valamennyi nettó költsége automatikusan jogosultságot adjon a kompenzációra.
E feltételek mellett azon méltánytalan teher, amelynek a fennállását a nemzeti szabályozó hatóságnak bármilyen kompenzációt
megelőzően meg kell állapítania, az a teher, amely valamennyi érintett vállalkozás esetében azok tűrőképességére tekintettel
túlzott jelleget mutat, figyelembe véve valamennyi sajátosságát, különösen felszereltségének szintjét, gazdasági és pénzügyi
helyzetét, valamint piaci részesedését.
Jóllehet a 2002/22 irányelvben szereplő ezirányú pontosítás hiányában a nemzeti szabályozó hatóság kötelezettsége, hogy általános
és személytelen módon rögzítse az azon küszöbértékek rögzítését lehetővé tévő kritériumokat, amelyek felett – figyelembe véve
az előző pontban említett sajátosságokat – az adott teher túlzottnak tekinthető, az említett hatóság csak azzal a feltétellel
állapíthatja meg, hogy az egyetemes szolgáltatás nyújtásának terhe az említett irányelv 13. cikkének alkalmazása vonatkozásában
méltánytalan, hogy az említett kritériumokra tekintettel elvégzi valamennyi érintett vállalkozás helyzetének konkrét vizsgálatát.
Ha a nemzeti szabályozó hatóság megállapítja, hogy az egyetemes szolgáltatás nyújtására kijelölt egy vagy több vállalkozást
méltánytalan teher terheli, és ha e vállalkozások e teher kompenzációja iránt kérelmet terjesztenek elő, a tagállam feladata
az e célból szükséges mechanizmusok létrehozása a 2002/22 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének a) pontjával összhangban, amelyből
ezenfelül az következik, hogy e kompenzációnak kapcsolódnia kell az említett irányelv 12. cikkének alkalmazásával kiszámított
nettó költségekhez.
A fentiek összességéből következik, hogy a tagállamok – a 2002/22 irányelvből eredő kötelezettségek megsértése nélkül – nem
állapíthatják meg, hogy az egyetemes szolgáltatás nyújtása ténylegesen kompenzációra jogosító, méltánytalan terhet jelent,
anélkül hogy elvégeznék azon nettó költség kiszámítását, amelyet e teher az ilyen szolgáltatásnyújtásra kötelezett egyes vállalkozások
esetében képvisel, illetve értékelnék, hogy e költség túlzott terhet jelent‑e az említett vállalkozás számára. A tagállamok
olyan kompenzációs rendszert sem fogadhatnak el, amelyben az említett teher nem kapcsolódik az említett nettó költséghez.
A 2005. június 13‑i törvénynek a 2007. április 25‑i törvénnyel értelmezett 74. cikkéből következik, hogy annak a következtetésnek
a levonásához, hogy az egyetemes szolgáltatás szociális elemének nyújtása méltánytalan terhet jelent, a belga jogalkotó szerint
– amennyiben az e szolgáltatás nettó költségének kiszámítása során figyelembe vették az e szolgáltatás által esetlegesen generált,
a nem tárgyi hasznot is magában foglaló valamennyi közvetett hasznot – „az e számítás eredményeként megjelenő valamennyi veszteséges
helyzet […] ésszerűtlen terhet jelent”. Ugyanezen 74. cikkből következik, hogy az említett jogalkotó úgy döntött, hogy amennyiben
kiderül, hogy a gazdasági szereplő által nyújtott díjcsökkentések száma nagyobb a nyilvános távközlési piac összforgalmának
rá eső részének megfelelő díjcsökkentések számánál, e gazdasági szereplő a különbözet alapján meghatározott összegű kompenzációra
jogosult.
Amikor a belga jogalkotó 2005‑ben így rendelkezett az egyetemes szolgáltatás címén kínált szociális díjszabás nettó költségének
méltánytalan jellegéről, az intézet által 2002‑ben kiadott – a történelmi szolgáltató Belgacom által viselt költségekkel kapcsolatos
és a 2003. évet érintő becslésekre vonatkozó – véleményre támaszkodott.
Ahogyan az a jelen ítélet 36. pontjában tett megállapításból következik, semmivel nem ellentétes, ha a nemzeti szabályozó
hatóság – annak ellenére, hogy a jogszabály az említett időponttól kezdve valamennyi távközlési üzemeltetőt kötelezi, hogy
szociális díjszabást kínáljon – a fent említettekhez hasonló adatok alapján úgy véli, hogy az egyetemes szolgáltatás nyújtásának
költsége „esetlegesen” méltánytalan terhet jelenthet a 2002/22 irányelv 12. cikke értelmében.
Ezzel szemben a kompenzációra jogosító méltánytalan teher meghatározásának az említett törvényben szereplő módozatai nem tűnnek
összeegyeztethetőnek a 2002/22 irányelv 13. cikkében előírt követelményekkel.
Először is, mivel úgy vélte, hogy a nettó költség számításából adódó valamennyi veszteséges helyzet „ésszerűtlen tehernek”
minősül az olyan nemzeti szabályozó hatóság, mint a jelen eljárás keretében a belga jogalkotó, eleve kompenzációra tette jogosulttá
a gazdasági szereplőket, még akkor is, ha az őket terhelő egyetemes szolgáltatási kötelezettség folytán viselt nettó költségek
nem jelentettek túlzott terhet, jóllehet a jelen ítélet 42. pontjában leírtakból következik, hogy bár a veszteséges helyzet
teher, az nem szükségképpen jelent valamennyi gazdasági szereplő számára túlzott terhet.
Másodszor ennek az egyetemes szolgáltatás nyújtásához kapcsolódó túlzott jellegnek a megítélése feltételezi az említett szolgáltatásnyújtás
által az egyes érintett számára képviselt nettó költség, valamint az e gazdasági szereplők olyan sajátosságainak konkrét vizsgálatát
is, mint a felszereltségük szintje, gazdasági és pénzügyi helyzetük, valamint piaci részesedésük, ahogyan a jelen ítélet 40.
és 42. pontjából következik. Az ügynek a Bíróság elé terjesztett irataiból sem következik, hogy a nemzeti jogalkotó figyelembe
vette volna valamennyi fenti sajátosságot azon következtetés levonásakor, hogy az egyetemes szolgáltatás nyújtása méltánytalan
terhet jelent.
Harmadszor a 2005. június 13‑i törvényhez hasonló törvény – annak előírásával, hogy ha valamely üzemeltető által biztosított
díjszabás-kedvezmények száma miatt az általa viselt összes költség arányosan meghaladja a piaci részesedését azt automatikusan
kompenzálni kell – olyan mechanizmust vezet be, amely az egyetemes szolgáltatás nyújtása nettó költségével kapcsolatban nem
álló kompenzációt eredményez, amelyet a jelen ítélet 40. pontjában felidézett feltételek alapján kellene kiszámítani.
A fenti megfontolások összességére tekintettel a következőképpen kell válaszolni a kérdést előterjesztő bíróság kérdésére:
–        a 2002/22 irányelvvel főszabály szerint nem ellentétes, ha a nemzeti jogalkotó a keretirányelv értelmében vett nemzeti szabályozó
hatóságként lép fel, amennyiben e feladat gyakorlása során eleget tesz az említett irányelvekben előírt szakértelemre, függetlenségre,
pártatlanságra és átláthatóságra vonatkozó feltételeknek, és ha az általa hozott határozatokkal szemben az érintett felektől
független szervnél tényleges jogorvoslattal lehet élni, amit a Grondwettelijk Hofnak kell megvizsgálnia;
–        a 2002/22 irányelv 12. cikkével nem ellentétes, hogy a tagállam nemzeti szabályozó hatósága általánosan és az egyetemes szolgáltatás
korábban egyedüli nyújtója nettó költségeinek kiszámítása alapján állapítsa meg, hogy az egyetemes szolgáltatás teljesítése
méltánytalan terhet jelenthet az egyetemes szolgáltatás teljesítésére kijelölt vállalkozásoknak, és
–        a 2002/22 irányelv 13. cikkével ellentétes, ha az említett hatóság ugyanezen a módon és ugyanezen számítás alapján azt állapítja
meg, hogy az e szolgáltatásnyújtás miatt ezen vállalkozások számára ténylegesen méltánytalan terhet írtak elő, anélkül hogy
külön megvizsgálta volna az egyes vállalkozások helyzetét.

A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás
egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült
költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:
1)
Az egyetemes szolgáltatásról, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus hírközlési szolgáltatásokhoz
kapcsolódó felhasználói jogokról szóló, 2002. március 7‑i 2002/22/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (egyetemes
szolgáltatási irányelv) főszabály szerint nem ellentétes, ha a nemzeti jogalkotó az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus
hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv
(keretirányelv) értelmében vett nemzeti szabályozó hatóságként lép fel, amennyiben e feladat gyakorlása során eleget tesz
az említett irányelvekben előírt szakértelemre, függetlenségre, pártatlanságra és átláthatóságra vonatkozó feltételeknek,
és ha az általa hozott határozatokkal szemben az érintett felektől független szervnél tényleges jogorvoslattal lehet élni,
amit a Grondwettelijk Hofnak kell megvizsgálnia.
2)
A 2002/22 irányelv 12. cikkével nem ellentétes, hogy a tagállam nemzeti szabályozó hatósága általánosan és az egyetemes szolgáltatás
korábban egyedüli nyújtója nettó költségeinek kiszámítása alapján állapítsa meg, hogy az egyetemes szolgáltatás teljesítése
méltánytalan terhet jelenthet az egyetemes szolgáltatás teljesítésére kijelölt vállalkozásoknak.
3)
A 2002/22 irányelv 13. cikkével ellentétes, ha az említett hatóság ugyanezen a módon és ugyanezen számítás alapján, az egyes
vállalkozások helyzetének külön vizsgálata nélkül megállapítja, hogy e szolgáltatásnyújtás ezen vállalkozásokra ténylegesen
méltánytalan terhet ró.
Aláírások
*
Az eljárás nyelve: holland.