CELEX: 62008CJ0073
Cidadania da União
Artigos 18.º e 21.º TFUE
Directiva 2004/38/CE
Artigo 24, n.º 1
Liberdade de residência
Princípio da não discriminação
Acesso ao ensino superior
Estudantes cidadãos de um Estado-Membro que se deslocam para outro Estado-Membro para aí prosseguirem uma formação
Fixação através de numerus clausus das inscrições efectuadas por estudantes não residentes em formações universitárias no domínio da saúde pública
Justificação
Proporcionalidade
Risco para a qualidade do ensino das disciplinas médicas e paramédicas
Risco de escassez de titulares de diplomas nos sectores profissionais da saúde pública

O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação dos artigos 12.°, primeiro parágrafo, CE e 18.°, n.° 1, CE,
em conjugação com os artigos 149.°, n.
os
1 e 2, CE e 150.°, n.° 2, CE.
Este pedido foi apresentado no âmbito de litígios que opõem N. Bressol e o. e C. Chaverot e o. ao gouvernement de la Communauté
française, e que têm por objecto a apreciação da constitucionalidade do Decreto da Comunidade Francesa de 16 de Junho de 2006
que regula o número de estudantes em determinados cursos do primeiro ciclo do ensino superior (décret de la Communauté française
du 16 juin 2006 régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur) (
Moniteur belge
de 6 de Julho de 2006, p. 34055, a seguir «Decreto de 16 de Junho de 2006»).

Quadro jurídico

Direito internacional
Nos termos do artigo 2.°, n.° 2, do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, adoptado pela Assembleia‑Geral
das Nações Unidas em 16 de Dezembro de 1966, que entrou em vigor em 3 de Janeiro de 1976 (a seguir «Pacto»):
«Os Estados Partes no presente Pacto comprometem‑se a garantir que os direitos nele enunciados serão exercidos sem discriminação
alguma baseada em motivos de […] origem nacional […]»
O artigo 13.°, n.° 2, alínea c), do Pacto dispõe:
«Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem que, a fim de assegurar o pleno exercício [do direito de toda a pessoa à educação]:
[…]
c)      O ensino superior deve ser tornado acessível a todos em plena igualdade, em função das capacidades de cada um, por todos os
meios apropriados e nomeadamente pela instauração progressiva da educação gratuita; […]»

Direito da União
A Directiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação
e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento
(CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,
90/365/CEE e 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, e – rectificações – JO 2004, L 229, p. 35; JO 2005, L 197, p. 34; e JO 2007, L 204, p. 28),
adoptada em conformidade com o disposto nos artigos 12.°, segundo parágrafo, CE, 18.°, n.° 2, CE, 40.° CE, 44.° CE e 52.° CE,
enuncia no primeiro, terceiro e vigésimo considerandos:
«(1)      A cidadania da União confere a cada cidadão da União um direito fundamental e individual de circular e residir livremente
no território dos Estados‑Membros, sujeito às limitações e condições estabelecidas no Tratado e às medidas adoptadas em sua
execução.
[…]
(3)      A cidadania da União deverá ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros quando estes exercerem o seu direito
de livre circulação e residência. É, pois, necessário codificar e rever os instrumentos comunitários em vigor que tratam separadamente
a situação dos trabalhadores assalariados, dos trabalhadores não assalariados, assim como dos estudantes e de outras pessoas
não activas, a fim de simplificar e reforçar o direito de livre circulação e residência de todos os cidadãos da União.
[…]
(20)      Em conformidade com a proibição da discriminação em razão da nacionalidade, todos os cidadãos da União e membros das suas
famílias que residam num Estado‑Membro com base na presente directiva deverão beneficiar, nesse Estado‑Membro, de igualdade
de tratamento em relação aos nacionais nos domínios abrangidos pelo Tratado, sob reserva das disposições específicas expressamente
previstas no Tratado e no direito secundário.»
O artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 2004/38 enuncia:
«A presente directiva aplica‑se a todos os cidadãos da União que se desloquem ou residam num Estado‑Membro que não aquele
de que são nacionais, bem como aos membros das suas famílias […]»
Nos termos do artigo 24.°, n.° 1, da Directiva 2004/38, intitulado «Igualdade de tratamento»:
«Sob reserva das disposições específicas previstas expressamente no Tratado e no direito secundário, todos os cidadãos da
União que, nos termos da presente directiva, residam no território do Estado‑Membro de acolhimento beneficiam de igualdade
de tratamento em relação aos nacionais desse Estado‑Membro, no âmbito de aplicação do Tratado. O benefício desse direito é
extensível aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado‑Membro e tenham direito de residência ou direito
de residência permanente.»

Direito nacional
Segundo o Decreto de 16 de Junho de 2006, as universidades e as escolas superiores da Communauté française (a seguir «Comunidade
Francesa») estão obrigadas a limitar, respeitando determinadas modalidades, o número de estudantes que, não sendo considerados
residentes na Bélgica (a seguir «estudantes não residentes») na acepção do referido decreto à data da sua inscrição, se podem
inscrever pela primeira vez num dos nove cursos médicos e paramédicos abrangidos por esse decreto.
Nos termos do artigo 1.° do Decreto de 16 de Junho de 2006:
«Um estudante residente, para efeitos do presente decreto, é um estudante que, à data da sua inscrição numa instituição de
ensino superior, demonstre ter a sua residência principal na Bélgica e preencher uma das seguintes condições:
1°      Ter o direito de residir na Bélgica a título permanente;
2°      Ter tido a sua residência principal na Bélgica por um período mínimo de 6 meses antes da sua inscrição numa instituição de
ensino superior, exercendo simultaneamente uma actividade profissional remunerada ou não remunerada ou beneficiando de um
rendimento de substituição concedido por um serviço público belga;
3°      Ter autorização de permanência por um período ilimitado com base na [legislação belga aplicável];
4°      Ter autorização de permanência na Bélgica pelo facto de beneficiar do estatuto de refugiado [tal como definido na legislação
belga], ou ter apresentado um pedido de reconhecimento como refugiado;
5°      Ter o direito de residir na Bélgica pelo facto de beneficiar de protecção temporária com base [nas disposições nacionais aplicáveis];
6°      A sua mãe, o seu pai, o seu tutor ou o seu cônjuge preencher uma das condições acima referidas;
7°      Ter tido a sua residência principal na Bélgica por um período mínimo de 3 anos à data da sua inscrição numa instituição de
ensino superior;
8°      Ter‑lhe sido concedida uma bolsa de estudo no quadro da cooperação para o desenvolvimento para o ano académico e para os estudos
objecto do pedido de inscrição.
O ‘direito de residir a título permanente’ na acepção do primeiro parágrafo, n.° 1, significa, para os cidadãos de outro Estado‑Membro
da União Europeia, o direito reconhecido por força dos artigos 16.° e 17.° da [Directiva 2004/38] […]»
O capítulo II do referido decreto, composto pelos artigos 2.° a 5.°, contém disposições relativas às universidades.
Nos termos do artigo 2.° deste decreto:
«As autoridades académicas limitam o número de estudantes que se podem inscrever pela primeira vez numa universidade da Comunidade
Francesa num dos cursos enumerados no artigo 3.°, de acordo com o método descrito no artigo 4.°
[…]»
O artigo 3.° deste decreto enuncia:
«As disposições do [capítulo II] são aplicáveis aos cursos que dão acesso aos seguintes graus académicos:
1°      Bacharelato em fisioterapia e reabilitação;
2°      Bacharelato em medicina veterinária.»
O artigo 4.° deste mesmo decreto tem a seguinte redacção:
«Para cada instituição universitária e para cada um dos cursos mencionados no artigo 3.°, é determinado um número T igual
ao número total de estudantes que se inscrevem pela primeira vez no curso em questão e que são tomados em consideração para
efeitos do financiamento, assim como um número NR igual ao número de estudantes que se inscrevem pela primeira vez no curso
em questão e que não são considerados residentes na acepção do artigo 1.°
Quando a relação entre o número NR, por um lado, e número T do ano académico anterior, por outro, atingir uma percentagem P,
as autoridades académicas recusarão a inscrição suplementar de estudantes que nunca tenham estado inscritos no curso em questão
e que não sejam considerados residentes na acepção do artigo 1.°
O número P mencionado no número anterior é fixado em 30 por cento. Contudo, quando, num determinado ano académico, a quota
de estudantes que prosseguem os seus estudos num país diferente daquele em que obtiveram o seu diploma do ensino secundário
for superior a dez por cento em média em todos os estabelecimentos do ensino superior da União Europeia, o número P será equivalente,
para o ano académico seguinte, a essa percentagem multiplicada por três.»
O artigo 5.° do Decreto de 16 de Junho de 2006 dispõe:
«[...] os estudantes que não sejam considerados estudantes residentes na acepção do artigo 1.° podem entregar o seu pedido
de inscrição num dos cursos enumerados no artigo 3.° a partir do terceiro dia útil que antecede o dia 2 de Setembro que preceder
o ano académico em questão. […]
[…]
Em derrogação ao previsto no primeiro parágrafo, no que diz respeito aos estudantes não residentes que se apresentem para
entregar um pedido de inscrição num dos cursos mencionados no artigo 3.° o mais tardar no último dia útil que antecede o dia
2 de Setembro que preceder o ano académico, se o número desses estudantes que se apresentaram dessa forma exceder o número
NR referido no artigo 4.°, segundo parágrafo, a ordem de prioridade entre esses estudantes será determinada por sorteio. […]
[…]»
O capítulo III do Decreto de 16 de Junho de 2006, composto pelos artigos 6.° a 9.°, contém disposições relativas às escolas
superiores. Os artigos 6.°, primeiro parágrafo, 8.° e 9.° deste decreto contêm disposições análogas às dos artigos 2.°, primeiro
parágrafo, 4.° e 5.° do mesmo decreto.
Nos termos do artigo 7.° do referido decreto, estas disposições são aplicáveis aos cursos que dão acesso aos seguintes graus
académicos:
«1°      Bacharelato para exercício da profissão de parteira;
2°      Bacharelato em terapia ocupacional;
3°      Bacharelato em terapia da fala;
4°      Bacharelato em podiatria‑quiropodia;
5°      Bacharelato em fisioterapia;
6°      Bacharelato em audiologia;
7°      Educador(a) especializado(a) em aconselhamento psico‑educacional.»

Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
O sistema de ensino superior da Comunidade Francesa baseia‑se na liberdade de acesso à formação, sem limitações à inscrição
dos estudantes.
No entanto, há vários anos que esta Comunidade tem vindo a constatar um aumento sensível do número de estudantes provenientes
de outros Estados‑Membros que não do Reino da Bélgica, que se inscrevem nos estabelecimentos pertencentes ao seu sistema de
ensino superior, em especial em nove cursos médicos e paramédicos. Segundo a decisão de reenvio, o referido aumento deveu‑se,
nomeadamente, ao afluxo de estudantes franceses que optam pela Comunidade Francesa, por o ensino superior nesta última ser
ministrado na mesma língua que em França e por a República Francesa ter restringido o acesso aos estudos em causa.
Considerando que o número desses estudantes atingiu um nível demasiado elevado nos ditos cursos, a Comunidade Francesa adoptou
o Decreto de 16 de Junho de 2006.
Em 9 de Agosto e 13 de Dezembro de 2006, os recorrentes nos processos principais interpuseram recurso de anulação desse decreto
na Cour constitutionnelle.
Uma parte destes recorrentes é constituída por estudantes, nomeadamente de nacionalidade francesa e que não pertencem a nenhuma
das categorias mencionadas no artigo 1.° do Decreto de 16 de Junho de 2006, que, para o ano académico de 2006/2007, apresentaram
um pedido de inscrição num estabelecimento de ensino superior da Comunidade Francesa, para aí frequentarem um dos cursos abrangidos
por este decreto.
Tendo o número de estudantes não residentes ultrapassado o limiar fixado no referido decreto, os estabelecimentos em causa
efectuaram um sorteio entre esses estudantes, que veio a ser desfavorável para os recorrentes num dos processos principais.
Por conseguinte, os estabelecimentos em causa não aceitaram os seus pedidos de inscrição.
Outra parte dos recorrentes no outro processo principal é composta por professores das universidades e das escolas superiores
abrangidas pelo Decreto de 16 de Junho de 2006, que consideram que a aplicação deste decreto constitui uma ameaça directa
e imediata aos seus postos de trabalho, por, a médio prazo, provocar uma diminuição do número de estudantes inscritos nos
seus estabelecimentos de ensino.
Em apoio dos seus recursos, os recorrentes nos processos principais alegam nomeadamente que o Decreto de 16 de Junho de 2006
viola o princípio da não discriminação, por as suas disposições tratarem, sem nenhuma justificação válida, de forma diferente
os estudantes residentes e os estudantes não residentes. Com efeito, ao passo que os estudantes residentes continuam a beneficiar
de liberdade de acesso aos cursos abrangidos por aquele decreto, o acesso dos estudantes não residentes a esses cursos é de
tal forma limitado que o número de estudantes desta categoria, inscritos nos referidos cursos, não pode ultrapassar o limiar
de 30%.
O órgão jurisdicional de reenvio manifestou dúvidas quanto à legalidade do Decreto de 16 de Junho de 2006, tendo considerado
que a leitura das disposições da Constituição belga, cuja fiscalização lhe compete e cuja violação foi alegada, deve ser conjugada
com os artigos 12.°, primeiro parágrafo, CE, 18.°, n.° 1, CE, 149.°, n.
os
1 e 2, segundo travessão, CE e 150.°, n.° 2, terceiro travessão, CE.
Nestas condições, a Cour constitutionnelle decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões
prejudiciais:
«1)      Os artigos 12.°, primeiro parágrafo, [CE] e 18.°, n.° 1, [CE], em conjugação com o artigo 149.°, n.
os
1 e 2, segundo travessão, [CE] e com o artigo 150.°, n.° 2, terceiro travessão, [CE], devem ser interpretados no sentido de
que (estas disposições) se opõem a que uma comunidade autónoma de um Estado‑Membro, competente para o ensino superior, que
é confrontada com um afluxo de estudantes de um Estado‑Membro vizinho em vários cursos de carácter médico financiados principalmente
por fundos públicos, na sequência de uma política restritiva levada a cabo nesse Estado vizinho, adopte medidas como as constantes
do [Decreto de 16 de Junho de 2006], quando esta Comunidade invoca razões válidas para afirmar que a referida situação comporta
o risco de onerar excessivamente as finanças públicas e de hipotecar a qualidade do ensino dispensado?
2)      A resposta à primeira questão será diferente se esta Comunidade demonstrar que essa situação tem por efeito que o número de
estudantes residentes nesta Comunidade que obtêm o seu diploma é demasiado baixo para assegurar a existência, com carácter
duradouro, de pessoal médico qualificado suficiente a fim de garantir a qualidade do regime de saúde pública na mesma?
3)      A resposta à primeira questão será diferente se, tendo em conta o disposto no artigo 149.°, primeiro parágrafo,
in fine
, [CE] e no artigo 13.°, n.° 2, alínea c), do [Pacto], que contém uma obrigação de
standstill
, esta Comunidade optar pela manutenção de um acesso amplo e democrático a um ensino superior de qualidade para a sua população?»

Quanto à primeira e segunda questões
Com as suas duas primeiras questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial,
se o direito da União se opõe à legislação de um Estado‑Membro, como a que está em causa nos processos principais, que limita
o número de estudantes não residentes que se podem inscrever pela primeira vez em cursos médicos e paramédicos em estabelecimentos
do ensino superior, quando este Estado for confrontado com um afluxo de estudantes provenientes de um Estado‑Membro vizinho
na sequência de uma política restritiva levada a cabo por este último Estado e quando essa situação se traduza num número
demasiado baixo de estudantes residentes no primeiro Estado que obtêm o seu diploma nos referidos cursos.

Quanto à competência dos Estados‑Membros em matéria de educação
A título preliminar, há que recordar que, embora o direito da União não afecte a competência dos Estados‑Membros no que respeita
à organização dos respectivos sistemas educativos e da formação profissional – nos termos dos artigos 165.°, n.° 1, e 166.°,
n.° 1, TFUE –, o exercício desta competência tem no entanto de respeitar o direito da União, nomeadamente as disposições relativas
à liberdade de circulação e de residência no território dos Estados‑Membros (v., neste sentido, acórdãos de 11 de Setembro
de 2007, Schwarz e Gootjes‑Schwarz, C‑76/05, Colect., p. I‑6849, n.° 70, e de 23 de Outubro de 2007, Morgan e Bucher, C‑11/06
e C‑12/06, Colect., p. I‑9161, n.° 24).
Os Estados‑Membros podem assim optar por um sistema de ensino baseado na liberdade de acesso à formação – não limitando as
inscrições em função do número de estudantes –, ou por um sistema baseado num acesso regulado que selecciona os estudantes.
No entanto, depois de optarem por um desses sistemas ou por uma conjugação destes, as modalidades do sistema escolhido têm
de respeitar o direito da União, e, em especial, o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade.

Quanto à identificação das disposições aplicáveis aos litígios nos processos principais
O artigo 21.°, n.° 1, TFUE dispõe que qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território
dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adoptadas em sua aplicação.
Além disso, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que qualquer cidadão da União pode invocar a seu favor o artigo
18.° TFUE, que proíbe qualquer discriminação em razão da nacionalidade, em todas as situações abrangidas pelo domínio de aplicação
ratione materiae
do direito da União, incluindo estas situações o exercício da liberdade de circular e de permanecer no território dos Estados‑Membros
consagrada no artigo 21.° TFUE (v., neste sentido, acórdãos de 2 de Outubro de 2003, Garcia Avello, C‑148/02, Colect., p. I‑11613,
n.° 24; de 15 de Março de 2005, Bidar, C‑209/03, Colect., p. I‑2119, n.
os
32 e 33; e de 18 de Novembro de 2008, Förster, C‑158/07, Colect., p. I‑8507, n.
os
36 e 37).
Por outro lado, resulta desta mesma jurisprudência que a referida proibição abrange igualmente as situações relativas às condições
de acesso à formação profissional, uma vez que tanto o ensino superior como o ensino universitário constituem formação profissional
(acórdão de 7 de Julho de 2005, Comissão/Áustria, C‑147/03, Colect., p. I‑5969, n.
os
32, 33 e jurisprudência aí referida).
Daqui resulta que os estudantes em causa num dos processos principais podem invocar a seu favor o direito, consagrado nos
artigos 18.° TFUE e 21.° TFUE, de circular e permanecer livremente no território de um Estado‑Membro, como o Reino da Bélgica,
sem sofrerem discriminações directas ou indirectas em razão da sua nacionalidade.
Por conseguinte, não se pode excluir a possibilidade de a situação de determinados recorrentes num dos processos principais
ser regulada pelo artigo 24.°, n.° 1, da Directiva 2004/38, que visa todos os cidadãos da União que residam no território
do Estado‑Membro de acolhimento nos termos desta directiva.
A este respeito, resulta dos autos, em primeiro lugar, que os estudantes em causa nos processos principais são cidadãos da
União.
Em segundo lugar, não é relevante o facto de, eventualmente, não exercerem nenhuma actividade económica na Bélgica, porquanto
a Directiva 2004/38 é aplicável a todos os cidadãos da União, independentemente da questão de saber se esses cidadãos exercem,
no território de outro Estado‑Membro, uma actividade económica por conta de outrem ou uma actividade económica independente,
ou se não exercem nesse Estado‑Membro nenhuma actividade económica.
Em terceiro lugar, não se pode excluir a possibilidade de alguns recorrentes em causa num dos processos principais já terem
residido na Bélgica antes de se quererem inscrever num dos cursos em causa.
Em quarto lugar, há que referir que a Directiva 2004/38 se aplica
ratione temporis
aos litígios nos processos principais. Com efeito, os Estados‑Membros estavam obrigados, por um lado, a transpor esta directiva
antes de 30 de Abril de 2006. Por outro, o decreto em causa nos processos principais foi adoptado em 16 de Junho de 2006,
ou seja, depois daquela data. Além disso, é facto assente que os estudantes em causa nos processos principais apresentaram
um pedido de inscrição nos estabelecimentos de ensino superior em questão para o ano académico de 2006/2007, e que a recusa
dessa inscrição se baseou nesse decreto. A recusa de satisfazer os seus pedidos ocorreu necessariamente depois de 30 de Abril
de 2006.
No entanto, não dispondo o Tribunal de Justiça de todos os elementos que lhe permitam verificar se a situação dos recorrentes
nos processos principais é também abrangida pelo artigo 24.°, n.° 1, da Directiva 2004/38, cabe ao órgão jurisdicional de
reenvio analisar se esta disposição é efectivamente aplicável aos litígios nos processos principais.

Quanto à inexistência de desigualdade de tratamento
Há que recordar que o princípio da não discriminação proíbe não apenas as discriminações directas, baseadas na nacionalidade,
mas ainda todas as formas indirectas de discriminação que, através da aplicação de outros critérios de distinção, conduzam,
de facto, ao mesmo resultado (v., neste sentido, acórdão de 18 de Julho de 2007, Hartmann, C‑212/05, Colect., p. I‑6303, n.° 29).
A menos que seja objectivamente justificada e proporcionada ao objectivo prosseguido, uma disposição nacional deve ser considerada
indirectamente discriminatória quando, pela sua própria natureza, seja susceptível de afectar mais fortemente cidadãos de
outros Estados‑Membros do que os cidadãos nacionais e, por consequência, implique o risco de desfavorecer sobretudo os primeiros
(v., neste sentido, acórdãos de 30 de Novembro de 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund, C‑195/98, Colect., p. I‑10497,
n.° 40, e Hartmann, já referido, n.° 30).
Nos processos principais, o Decreto de 16 de Junho de 2006 prevê que o acesso dos estudantes aos cursos médicos e paramédicos
abrangidos por este decreto só está aberto sem restrições para os estudantes residentes, a saber, aqueles que preenchem simultaneamente
o requisito da condição da residência principal na Bélgica e uma das outras oito condições alternativas enumeradas nos n.
os
1 a 8 do artigo 1.°, primeiro parágrafo, do referido decreto.
Pelo contrário, os estudantes que não preencham estes requisitos beneficiam apenas de um acesso restrito aos referidos estabelecimentos,
pois o número total desses estudantes é em princípio limitado, para cada instituição universitária e para cada um dos cursos,
a 30% de todos os inscritos no ano académico anterior. No âmbito desta percentagem que foi fixada, a selecção dos estudantes
não residentes, com vista à sua inscrição, é feita por sorteio.
Deste modo, a legislação nacional em causa nos processos principais cria uma desigualdade de tratamento entre os estudantes
residentes e os estudantes não residentes.
Ora, um requisito de residência, como o que esta legislação exige, é mais facilmente preenchido pelos cidadãos nacionais,
que residem frequentemente na Bélgica, do que pelos cidadãos de outros Estados‑Membros, que, pelo contrário, em regra, residem
frequentemente noutro Estado‑Membro que não na Bélgica (v., por analogia, acórdãos de 8 de Junho de 1999, Meeusen, C‑337/97,
Colect., p. I‑3289, n.
os
23 e 24, e Hartmann, já referido, n.° 31).
Daqui decorre, como aliás o Governo belga reconhece, que a legislação nacional em causa nos processos principais afecta, pela
sua própria natureza, mais fortemente os cidadãos de outros Estados‑Membros que não sejam a Bélgica do que os cidadãos nacionais
e que desfavorece assim sobretudo os primeiros.

Quanto à justificação da desigualdade de tratamento
Como foi referido no n.° 41 do presente acórdão, uma desigualdade de tratamento, como a que foi criada pelo Decreto de 16
de Junho de 2006, constitui uma discriminação indirecta que se baseia na nacionalidade que, caso não seja objectivamente justificada,
é proibida.
Por outro lado, para ser justificada, a medida em causa tem de ser adequada para garantir a realização do objectivo legítimo
por ela prosseguido e não pode ultrapassar o necessário para alcançar esse objectivo (v., neste sentido, acórdãos de 16 de
Outubro de 2008, Renneberg, C‑527/06, Colect., p. I‑7735, n.° 81, e de 19 de Maio de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes
e o., C‑171/07 e C‑172/07, Colect., p. I‑0000, n.° 25).
Quanto à justificação relativa aos encargos excessivos para o financiamento do ensino superior
O Governo belga, apoiado pelo Governo austríaco, sustenta antes de mais que a desigualdade de tratamento entre os estudantes
residentes e os estudantes não residentes é necessária para evitar encargos excessivos para o financiamento do ensino superior,
resultando estes encargos do facto de, por não existir um tratamento diferente, o número de estudantes não residentes, inscritos
nos estabelecimentos de ensino superior da Comunidade Francesa, atingir um nível excessivamente elevado.
A este respeito, há que referir que, segundo as explicações da Comunidade Francesa, nos termos que resultam da decisão de
reenvio, o encargo financeiro não constitui um motivo essencial que justificou a adopção do Decreto de 16 de Junho de 2006.
Com efeito, segundo essas explicações, a organização do financiamento do ensino baseia‑se num sistema de «dotação fechada»
no qual a atribuição global não varia em função do número total de estudantes.
Nestas condições, o receio de um encargo excessivo para o financiamento do ensino superior não pode justificar a desigualdade
de tratamento entre os estudantes residentes e os estudantes não residentes.
Quanto à justificação relativa a uma salvaguarda da homogeneidade do sistema de ensino superior
O Governo belga, apoiado pelo Governo austríaco, alega que a presença dos estudantes não residentes nos cursos em causa atingiu
um nível que pode conduzir a uma diminuição da qualidade do ensino superior devido aos limites inerentes à capacidade de acolhimento
dos estabelecimentos de ensino e à disponibilidade do seu pessoal. Assim, para salvaguardar a homogeneidade desse sistema
e assegurar um acesso amplo e democrático, para a população da Comunidade Francesa, a um ensino superior de qualidade, julgou‑se
ser necessário criar uma desigualdade de tratamento entre estudantes residentes e estudantes não residentes, e limitar o número
destes últimos.
É certo que não se pode excluir desde já que a prevenção de um risco para a existência de um sistema nacional de ensino e
para a sua homogeneidade pode justificar uma desigualdade de tratamento entre determinados estudantes (v., neste sentido,
acórdão Comissão/Áustria, já referido, n.° 66).
No entanto, os elementos de justificação invocados a este respeito coincidem com os elementos relativos à protecção da saúde
pública, na medida em que todos os cursos em causa pertencem a este último domínio. Assim, têm apenas de ser examinados à
luz das justificações respeitantes às exigências ligadas à protecção da saúde pública.
Quanto à justificação relativa às exigências ligadas à saúde pública
–       Observações submetidas ao Tribunal
O Governo belga, apoiado pelo Governo austríaco, afirma que a legislação em causa nos processos principais é necessária para
atingir o objectivo que consiste em assegurar a qualidade e a perenidade dos cuidados médicos e paramédicos na Comunidade
Francesa.
O elevado número de estudantes não residentes conduz, em primeiro lugar, a uma diminuição importante da qualidade do ensino
nos cursos médicos e paramédicos, que exige, especialmente, que sejam ministradas numerosas horas de formação prática. Ora,
verificou‑se que tal formação não pode ser correctamente ministrada a mais de um determinado número de estudantes, por a capacidade
de acolhimento dos estabelecimentos de ensino superior, a disponibilidade do seu pessoal e as possibilidades de formação prática
não serem ilimitadas.
Para ilustrar as dificuldades encontradas em matéria de ensino, o Governo belga evoca, nomeadamente, a situação no domínio
dos estudos em medicina veterinária. Alega que, com base em normas de qualidade da formação veterinária – que implicam nomeadamente
que cada estudante efectue práticas clínicas num número suficiente de animais –, verificou‑se que não é possível formar anualmente,
na Comunidade Francesa, mais de 200 veterinários no segundo ciclo de estudos superiores. No entanto, devido ao afluxo de estudantes
não residentes, o número total de estudantes repartidos nos seis anos de estudos passou de 1 233 para 2 343 entre os anos
académicos de 1995/1996 e 2002/2003.
A situação é semelhante para os outros cursos abrangidos pelo Decreto de 16 de Junho de 2006.
Em segundo lugar, o Governo belga sustenta que a elevada presença de estudantes não residentes pode conduzir, a prazo, a uma
escassez de pessoal médico qualificado em todo o território, situação que comprometeria o sistema de saúde pública na Comunidade
Francesa. Este risco decorre do facto de, depois de terminarem os seus estudos, os estudantes não residentes regressarem ao
seu país de origem para aí exercerem a sua profissão, ao passo que o número de titulares de diplomas residentes continua a
ser muito reduzido em determinadas especialidades.
Os recorrentes nos processos principais alegam em especial que, ainda que esses elementos de justificação fossem admissíveis,
o Governo belga não demonstrou a realidade das circunstâncias supramencionadas.
A Comissão afirma que regista com séria preocupação os riscos invocados pelo Governo belga. No entanto, considera que não
está, neste momento, na posse de todos os elementos que lhe permitam pronunciar‑se sobre a procedência da justificação.
–       Resposta do Tribunal
Resulta da jurisprudência que uma desigualdade de tratamento baseada indirectamente na nacionalidade pode ser justificada
pelo objectivo de manter um serviço médico de qualidade, equilibrado e acessível a todos, quando contribua para a realização
de um nível elevado de protecção da saúde pública (v., neste sentido, acórdão de 10 de Março de 2009, Hartlauer, C‑169/07,
Colect., p. I‑0000, n.° 47 e jurisprudência aí referida).
Deste modo, há que analisar se a legislação em causa nos processos principais é adequada para garantir a realização desse
objectivo legítimo e se não excede o necessário para o atingir.
A este propósito, cabe em última instância ao órgão jurisdicional nacional, que é o único competente para apreciar a matéria
de facto e para interpretar a legislação nacional, determinar se e em que medida tal legislação respeita essas exigências
(v., neste sentido, acórdãos de 13 de Julho de 1989, Rinner‑Kühn, 171/88, Colect., p. 2743, n.° 15, e de 23 de Outubro de
2003, Schönheit e Becker, C‑4/02 e C‑5/02, Colect., p. I‑12575, n.° 82).
No entanto, o Tribunal de Justiça, chamado a dar respostas úteis ao juiz nacional, tem competência para lhe fornecer indicações
baseadas nos autos do processo principal e nas observações escritas e orais que lhe foram apresentadas, susceptíveis de permitir
que o órgão jurisdicional nacional se pronuncie (acórdãos de 20 de Março de 2003, Kutz‑Bauer, C‑187/00, Colect., p. I‑2741,
n.° 52, e Schönheit e Becker, já referido, n.° 83).
Num primeiro momento, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se existem verdadeiros riscos para a protecção da saúde
pública.
A este propósito, não se pode excluir
a priori
a possibilidade de uma eventual diminuição da qualidade da formação de futuros profissionais de saúde prejudicar, a prazo,
a qualidade dos cuidados administrados no território em causa, na medida em que a qualidade do serviço médico ou paramédico
num determinado território depende das competências dos profissionais de saúde que aí exerçam a sua actividade.
Também não se pode excluir a possibilidade de uma eventual limitação do número total de estudantes nos cursos em causa – nomeadamente
para garantir a qualidade da formação – diminuir, proporcionalmente, o número de titulares de diplomas dispostos, a prazo,
a assegurar o serviço de saúde no território em causa, o que pode em seguida ter uma incidência no nível de protecção da saúde
pública. Sobre esta questão, há que reconhecer que uma escassez de profissionais de saúde coloca graves problemas para a protecção
da saúde pública e que a prevenção deste risco exige que um número suficiente de titulares de diplomas se instalem no referido
território para aí exercerem uma das profissões médicas ou paramédicas abrangidas pelo decreto em causa nos processos principais.
No âmbito da apreciação destes riscos, o órgão jurisdicional de reenvio tem de tomar em consideração, em primeiro lugar, que
a relação entre a formação dos futuros profissionais de saúde e o objectivo destinado a manter um serviço médico de qualidade,
equilibrado e acessível a todos, é apenas indirecta e menos causal do que a relação entre o objectivo da saúde pública e a
actividade de profissionais de saúde já presentes no mercado (v. acórdãos, já referidos, Hartlauer, n.
os
51 a 53, e Apothekerkammer des Saarlandes e o., n.
os
34 a 40). Com efeito, a apreciação dessa relação depende nomeadamente de uma análise prospectiva que deverá ser efectuada
a partir de numerosos elementos aleatórios e incertos e ter em conta a evolução futura do domínio da saúde em causa, mas também
a análise da situação nos termos em que esta se apresenta no início, isto é, actualmente.
Em seguida, ao efectuar a apreciação concreta das circunstâncias dos processos principais, o órgão jurisdicional de reenvio
tem de tomar em consideração que, quando subsistam incertezas quanto à existência ou à importância de riscos para a saúde
no seu território, o Estado‑Membro pode tomar medidas de protecção sem ter de aguardar que a escassez dos profissionais de
saúde se concretize (v., por analogia, acórdão Apothekerkammer des Saarlandes, já referido, n.° 30 e jurisprudência aí referida).
É aplicável o mesmo entendimento no que respeita aos riscos para a qualidade do ensino neste domínio.
Assim sendo, incumbe às autoridades nacionais competentes demonstrar que esses riscos existem efectivamente (v., por analogia,
acórdão Apothekerkammer des Saarlandes e o., já referido, n.° 39). Com efeito, segundo jurisprudência assente, cabe às referidas
autoridades, quando adoptam uma medida derrogatória a um princípio consagrado pelo direito da União, provar, em cada caso
concreto, que a referida medida é adequada para garantir a realização do objectivo invocado e que não excede o necessário
para o atingir. As razões justificativas que podem ser invocadas por um Estado‑Membro devem ser acompanhadas de uma análise
da aptidão e da proporcionalidade da medida adoptada por esse Estado, bem como dos elementos precisos que permitam sustentar
a sua argumentação (v., neste sentido, acórdãos de 18 de Março de 2004, Leichtle, C‑8/02, Colect., p. I‑2641, n.° 45, e Comissão/Áustria,
já referido, n.° 63). É necessário que essa análise objectiva, circunstanciada e acompanhada de números seja susceptível de
demonstrar, com o auxílio de dados sérios, convergentes e que tenham uma natureza probatória, que existem efectivamente riscos
para a saúde pública.
Nos processos principais, esta análise tem nomeadamente de permitir avaliar, para cada um dos nove cursos abrangidos pelo
Decreto de 16 de Junho de 2006, qual o número máximo de estudantes que pode ser formado através da observância das desejadas
normas de qualidade da formação. Alem disso, tem de indicar o número exigido de titulares de diplomas que terão de se instalar
na Comunidade Francesa para aí exercerem uma profissão médica ou paramédica de forma a assegurar uma disponibilidade suficiente
do serviço de saúde pública.
Por outro lado, a dita análise não se pode limitar a mencionar números relativos a um e a outro grupo de estudantes que se
baseiem, em especial, na extrapolação segundo a qual, no final dos seus estudos, todos os estudantes não residentes se instalam
no Estado em que residiam antes de iniciarem os seus estudos para aí exercerem uma das profissões em causa nos processos principais.
Por conseguinte, a referida análise tem de tomar em consideração o impacto do grupo de estudantes não residentes na prossecução
do objectivo que consiste em garantir uma disponibilidade de profissionais na Comunidade Francesa. Além disso, tem de tomar
em consideração a possibilidade de, quando terminarem os seus estudos, os estudantes residentes decidirem exercer a sua profissão
num Estado‑Membro diferente do Reino da Bélgica. Do mesmo modo, tem de tomar em consideração em que medida as pessoas que
não estudaram na Comunidade Francesa aí se instalam posteriormente para nela exercerem uma das referidas profissões.
Cabe às autoridades competentes fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio uma análise que respeite estas exigências.
Num segundo momento, caso o órgão jurisdicional de reenvio considere que existem verdadeiros riscos para a protecção da saúde
pública, tem de apreciar, à luz dos elementos fornecidos pelas autoridades competentes, se a legislação em causa nos processos
principais pode ser considerada adequada para garantir a realização do objectivo de protecção da saúde pública.
Neste contexto, compete‑lhe nomeadamente avaliar se uma limitação do número de estudantes não residentes pode verdadeiramente
fazer aumentar o número de titulares de diplomas preparados para assegurar, a prazo, a disponibilidade do serviço de saúde
na Comunidade Francesa.
Num terceiro momento, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se a legislação em causa nos processos principais
não excede o necessário para atingir o objectivo invocado, ou seja, se não existem medidas menos restritivas que permitam
atingi‑lo.
A este propósito, há que precisar que cabe a esse órgão jurisdicional verificar, em especial, se o objectivo de interesse
geral invocado não poderia ser atingido através de medidas menos restritivas destinadas a encorajar os estudantes que efectuam
os seus estudos na Comunidade Francesa a aí se instalarem quando terminam os seus estudos ou destinadas a incentivar profissionais
formados fora da Comunidade Francesa a instalarem‑se nesta última.
Do mesmo modo, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio examinar se as autoridades competentes conciliaram, de forma adequada,
a realização do referido objectivo com as exigências que decorrem do direito da União, nomeadamente, com a faculdade de os
estudantes provenientes de outros Estados‑Membros acederem aos estudos de ensino superior, constituindo esta faculdade a essência
intrínseca do princípio da livre circulação dos estudantes (v., neste sentido, acórdão Comissão/Áustria, já referido, n.° 70).
As restrições de acesso aos ditos estudos, introduzidas por um Estado‑Membro, devem assim limitar‑se ao necessário para atingir
os objectivos prosseguidos e devem permitir um acesso suficientemente alargado dos mencionados estudantes aos estudos superiores.
A este respeito, resulta dos autos que os estudantes não residentes que estejam interessados em prosseguir os seus estudos
no ensino superior são seleccionados, com vista à sua inscrição, por um sorteio que, em si mesmo, não toma em consideração
os seus conhecimentos nem as suas experiências.
Nestas condições, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o processo de selecção dos estudantes não residentes
se limita ao sorteio e, se for esse o caso, se esse modo de selecção, baseado, não nas capacidades dos candidatos em causa,
mas na sorte, é necessário para atingir os objectivos prosseguidos.
Por conseguinte, há que responder à primeira e segunda questões prejudiciais que os artigos 18.° TFUE e 21.° TFUE se opõem
a uma legislação nacional que, como a dos processos principais, limita o número de estudantes não residentes que se podem
inscrever pela primeira vez nos cursos médicos e paramédicos de estabelecimentos de ensino superior, salvo se o órgão jurisdicional
de reenvio, depois de analisar todos os elementos relevantes apresentados pelas autoridades competentes, verificar que a referida
legislação se justifica à luz do objectivo de protecção da saúde pública.

Quanto à terceira questão
Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que precise, no essencial, qual a
incidência na situação em causa nos processos principais das exigências que se impõem aos Estados‑Membros por força do artigo
13.°, n.° 2, alínea c), do Pacto.
O Governo belga sustenta que a adopção do Decreto de 16 de Junho de 2006 era indispensável para respeitar o direito à educação
da população da Comunidade Francesa, nos termos em que este direito à educação resulta do artigo 13.°, n.° 2, alínea c), do
Pacto. Com efeito, a disposição em causa contém uma cláusula de
standstill
que obriga esta Comunidade a manter um acesso amplo e democrático a um ensino superior de qualidade. Ora, sem este decreto,
a manutenção desse acesso seria comprometida.
A este respeito, há no entanto que referir que não existe nenhuma incompatibilidade entre o Pacto e as exigências que decorrem,
eventualmente, dos artigos 18.° TFUE e 21.° TFUE.
Com efeito, resulta da redacção do artigo 13.°, n.° 2, alínea c), do Pacto que este prossegue em substância o mesmo objectivo
que os artigos 18.° TFUE e 21.° TFUE, a saber, assegurar o princípio da não discriminação no acesso ao ensino superior. Este
entendimento é confirmado pelo artigo 2.°, n.° 2, do Pacto, segundo o qual os Estados partes no Pacto se comprometem a garantir
que os direitos que nele são enunciados são exercidos sem discriminação alguma baseada, nomeadamente, em motivos de origem
nacional.
Em contrapartida, o artigo 13.°, n.° 2, alínea c), do Pacto não exige que um Estado parte garanta um acesso amplo a um ensino
superior de qualidade apenas aos seus cidadãos nacionais, nem aliás autoriza que um Estado parte o faça.
Em face do exposto, há que responder à terceira questão que as autoridades competentes não podem invocar a seu favor o artigo
13.°, n.° 2, alínea c), do Pacto se o órgão jurisdicional de reenvio verificar que o Decreto de 16 de Junho de 2006 não é
compatível com os artigos 18.° TFUE e 21.° TFUE.

Quanto à aplicação do acórdão no tempo
O Governo belga requereu que o Tribunal de Justiça limite os efeitos do acórdão proferido no tempo, caso venha a considerar
que o direito da União se opõe à legislação nacional em causa nos processos principais. Esta limitação é necessária por ser
grande o número de relações jurídicas constituídas de boa fé, porquanto numerosos estudantes não residentes apresentaram um
processo de inscrição, para o ano académico de 2006/2007, num dos cursos abrangidos pelo Decreto de 16 de Junho de 2006. Por
conseguinte, pôr em causa essas relações jurídicas poderia traduzir‑se em graves repercussões económicas susceptíveis de desequilibrar
o orçamento da Comunidade Francesa no domínio do ensino.
De acordo com jurisprudência assente, a interpretação que o Tribunal de Justiça faz de uma norma de direito da União, no exercício
da competência que lhe é conferida pelo artigo 267.° TFUE, esclarece e precisa, sempre que seja necessário, o significado
e o alcance dessa norma, tal como deve ser ou deveria ter sido entendida e aplicada desde o momento da sua entrada em vigor.
Daqui se conclui que a norma assim interpretada pode e deve ser aplicada pelo juiz mesmo a relações jurídicas nascidas e constituídas
antes de ser proferido o acórdão que se pronuncie sobre o pedido de interpretação, se, por outro lado, se encontrarem reunidas
as condições que permitam submeter aos órgãos jurisdicionais competentes um litígio relativo à aplicação da referida norma
(v. acórdãos de 2 de Fevereiro de 1988, Blaizot e o., 24/86, Colect., p. 379, n.° 27, e de 15 de Dezembro de 1995, Bosman,
C‑415/93, Colect., p. I‑4921, n.° 141).
Só a título excepcional é que o Tribunal de Justiça pode, em aplicação do princípio geral da segurança jurídica inerente ao
ordenamento jurídico da União, ser levado a limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar uma disposição por si
interpretada para pôr em causa relações jurídicas constituídas de boa fé. Para que se possa decidir por essa limitação, é
necessário que se encontrem preenchidos dois requisitos essenciais, a saber, a boa fé dos meios interessados e o risco de
perturbações graves (v., designadamente, acórdãos de 28 de Setembro de 1994, Vroege, C‑57/93, Colect., p. I‑4541, n.° 21,
e de 10 de Janeiro de 2006, Skov e Bilka, C‑402/03, Colect., p. I‑199, n.° 51).
Por outro lado, resulta de jurisprudência assente que as consequências financeiras que podem resultar para um Estado‑Membro
de um acórdão proferido a título prejudicial não justificam, por si só, a limitação dos efeitos desse acórdão no tempo (v.,
designadamente, acórdão de 20 de Setembro de 2001, Grzelczyk, C‑184/99, Colect., p. I‑6193, n.° 52).
Com efeito, o Tribunal de Justiça só recorreu a esta solução em circunstâncias bem precisas, quando, por um lado, existia
um risco de repercussões económicas graves devidas em especial ao grande número de relações jurídicas constituídas de boa
fé com base na regulamentação que se considerou estar validamente em vigor e quando, por outro, se verificou que os particulares
e as autoridades nacionais tinham sido levados a adoptar um comportamento não conforme com a regulamentação da União em virtude
de uma incerteza objectiva e importante quanto ao alcance das disposições da União, incerteza para a qual tinham eventualmente
contribuído os próprios comportamentos adoptados por outros Estados‑Membros ou pela Comissão (v. acórdão Grzelczyk, já referido,
n.° 53).
Nos processos principais, há que referir que o Governo belga não apresentou ao Tribunal de Justiça nenhum elemento concreto
que permita afirmar que os autores do Decreto de 16 de Junho de 2006 foram levados a adoptar um comportamento eventualmente
não conforme com o direito da União em virtude de uma incerteza objectiva e importante quanto ao alcance desse direito.
De igual modo, esse governo de forma nenhuma sustentou por elementos concretos a sua argumentação de que o presente acórdão
pode, caso os seus efeitos não sejam limitados no tempo, traduzir‑se em consequências financeiras graves.
Nestas condições, não há que limitar os efeitos do presente acórdão no tempo.

Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações
ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
1)
Os artigos 18.° TFUE e 21.° TFUE opõem‑se a uma legislação nacional que, como a dos processos principais, limita o número
de estudantes que não são considerados residentes na Bélgica que se podem inscrever pela primeira vez nos cursos médicos e
paramédicos de estabelecimentos de ensino superior, salvo se o órgão jurisdicional de reenvio, depois de analisar todos os
elementos relevantes apresentados pelas autoridades competentes, verificar que a referida legislação se justifica à luz do
objectivo de protecção da saúde pública.
2)
As autoridades competentes não podem invocar a seu favor o artigo 13.°, n.° 2, alínea c), do Pacto Internacional sobre os
Direitos Económicos, Sociais e Culturais, adoptado pela Assembleia‑Geral das Nações Unidas em 16 de Dezembro de 1966, se o
órgão jurisdicional de reenvio verificar que o Decreto da Comunidade Francesa de 16 de Junho de 2006 que regula o número de
estudantes em determinados cursos do primeiro ciclo do ensino superior não é compatível com os artigos 18.° TFUE e 21.° TFUE.
Assinaturas
*
Língua do processo: francês.