CELEX: 62004CJ0418
Неизпълнение на задължения от държава-членка
Директива 79/409/ЕИО
Опазване на дивите птици
Член 4 и член 10
Транспониране и прилагане
IBA 2000
Значение
Качество на данните
Критерии
Свобода на преценка
Директива 92/43/ЕИО
Опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна
Член 6
Транспониране и прилагане

В исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че:
—
като от 1981 г. не е класифицирала съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 година относно опазването на дивите птици (
ОВ L 103, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 77), изменена с Директива 97/49/ЕО на Комисията от 29 юли 1997 година (
ОВ L 223, стр. 9
, наричана по-нататък „Директивата за птиците“), най-подходящите по брой и по площ територии за видовете, посочени в приложение I към посочената директива (наричано по-нататък „приложение I“), както и за редовно срещащите се мигриращи видове,
—
като от 1981 г. не е въвела, съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците, необходимия правен режим за защита на тези територии,
—
като от 1981 г. не е осигурила прилагането на разпоредбите на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците за зоните, които по силата на посочената директива трябва да бъдат класифицирани като специални защитени зони (наричани по-нататък „СЗЗ“),
—
като не е транспонирала и приложила напълно и точно разпоредбите на член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците,
—
като, що се отнася до СЗЗ, класифицирани по силата на Директивата за птиците, не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграфи 2—4 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (
ОВ L 206, стр. 7
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109, наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“), и що се отнася до използването за развлекателни цели на всички обекти, които би следвало да попадат в приложното поле на член 6, параграф 2 от последната директива, не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на посочения член 6, параграф 2, и
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 10 от Директивата за птиците,
Ирландия не е изпълнила задълженията си по изброените разпоредби от посочените директиви.
С Определение на председателя на Съда от 17 март 2005 г. се допуска встъпването на Република Гърция и Кралство Испания в подкрепа на исканията на Ирландия, която моли Съда да отхвърли иска или ако е необходимо, да ограничи постановеното съдебно решение до конкретните пунктове, по които смята, че Ирландия не е изпълнила задълженията си по разглежданите директиви.
Правна уредба
Общностна правна уредба
Директивата за птиците
Девето съображение от Директивата за птиците предвижда, че „опазването, поддържането и възстановяването на достатъчното разнообразие и площ на местообитанията е от съществено значение за запазването на всички видове птици; […] че определени видове птици следва да бъдат предмет на специални мерки по запазването [другаде в текста: „опазването“], отнасящи се до техните местообитания, за да се осигури тяхното оцеляване и размножаване в района на разпространение; […] че подобни мерки трябва също така да вземат под внимание мигриращите видове и да бъдат координирани от гледна точка на създаването на едно цяло “.
Съгласно член 4 от Директивата за птиците:
„1.   Видовете, посочени в приложение I, са предмет на специални мерки по съхраняването [другаде в текста: „опазването“] на техните местообитания, за да се осигури тяхното оцеляване и размножаване в района на разпространението им.
Във връзка с това се взема предвид следното:
а)
видове, застрашени от изчезване;
б)
видове, чувствителни към специфичните промени в техните местообитания;
в)
видове, считани за редки поради своите малочислени популации или ограничен район на разпространение;
г)
други видове, изискващи особено внимание поради специфичния характер на техните местообитания.
Тенденциите и измененията в популационните нива се използват като база за оценки.
Държавите-членки подробно класифицират по-специално най-подходящите по брой и по площ територии като специални защитени зони за запазването на тези видове, като взимат предвид изискванията за тяхната защита в географските територии и акватории, за които се прилага настоящата директива.
2.   Държавите-членки предприемат подобни мерки за редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I, като се съобразяват с потребността от защитата им в териториите и акваториите, за които е в сила настоящата директива, по отношение на техните райони на размножаване, линеене, зимуване и почивка по време на техните миграционни маршрути. За тази цел държавите-членки обръщат особено внимание на защитата на влажните зони и особено на влажните зони от международно значение.
[…]
4.   По отношение на защитените територии, посочени в параграфи 1 и 2 по-горе, държавите-членки вземат подходящи мерки за избягване на замърсяването или влошаване на условията в местообитанията, или всякакво обезпокояване на птиците, доколкото те ще имат значение предвид целите на настоящия член. Извън тези защитени зони държавите-членки също така се стремят да избягват замърсяването и влошаване условията в местообитанията.“
Член 10 от Директивата за птиците предвижда:
„1.   Държавите-членки поощряват провеждането на изследвания и всички дейности, които се изискват като основа за защитата, управлението и използването на популациите на всички видове птици, посочени в член 1.
2.   Специално внимание се обръща на изследванията и дейностите по обектите [другаде в текста: „дейностите, свързани с видовете дейност], изброени в приложение V. Държавите-членки ще изпращат на Комисията цялата информация, която се изисква за вземането на съответните мерки за координацията на изследванията и дейностите, посочени в настоящия член.““
Изброените в приложение V от Директивата за птиците видове дейност, свързани с изследванията и дейностите, са следните:
„а)
Национални списъци на видовете, застрашени от изчезване, или особено застрашени видове, като се има предвид тяхното географско разпространение.
б)
Съставяне списък и екологично описание на области, които са от особено значение за мигриращите видове по техните маршрути на миграция и като места за зимуване и гнездене.
в)
Съставяне на списък за състоянието на популациите на мигриращите видове на база информацията от опръстеняването.
г)
Оценка на въздействието на методите на използването на диви птици върху състоянието на популациите.
д)
Разработване или усъвършенстване на екологичните методи за предотвратяване на вредите, причинени от птици.
е)
Определяне ролята на някои видове като индикатори за замърсяването.
ж)
Проучване на неблагоприятния ефект от химическото замърсяване върху птичите популации. “
Директивата за местообитанията
Член 6 от Директивата за местообитанията гласи следното:
„[…]
2.   Държавите-членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии [да се чете: „териториите със специален режим на защита“] на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.
3.   Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието [другаде в текста: „оценката на въздействието“] върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територията и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността.
4.   Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес [другаде в текста: „императивни съображения от значим обществен интерес“] , включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата-членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“. Държавата-членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки.
Ако в съответната област [другаде в текста: „обект“] има приоритетен природен тип местообитание и/или приоритетен вид, единствените съображения, които могат да бъдат посочени, са свързаните със здравето на човека или обществената безопасност, с благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение или други наложителни причини от приоритетен обществен интерес съгласно становището на Комисията.“
Национална правна уредба
European Communities Act
Законът относно Европейските общности от 1972 г. (European Communities Act 1972, наричан по-нататък „European Communities Act“) оправомощава министрите да осъществяват законодателна дейност независимо от националния парламент, когато задължения, произтичащи от общностното право, налагат това.
Wildlife Act
Член 11, параграфи 1 и 3 от Закона за дивата природа от 1976 г. (Wildlife Act 1976) в редакцията си след Закона за изменение от 2000 г. (Wildlife (Amendment) Act 2000, наричан по-нататък „Wildlife Act“) предвижда:
„1.   Министърът гарантира опазването на дивата природа и насърчава опазването на биологичното разнообразие.
[…]
3.   Министърът може пряко или в сътрудничество с трето лице, или с негово посредничество:
a)
да извършва или да възлага извършването на изследователска дейност, която счита за необходима за упражняването на функциите си по настоящия закон;
[…]“.
Членове 15—17 от Wildlife Act оправомощават ресорния министър да създава чрез наредби природни резервати на терени, които са държавна собственост. Този закон оправомощава също министъра да признава природни резервати, намиращи се на други терени, и да определя терени за убежища на животни.
Правилник за птиците
Правилникът за опазване на дивите птици в Европейските общности от 1985 г. (European Communities (Conservation of Wild Birds) Regulations, наричан по-нататък „Правилник за птиците“) забранява внасянето на храна, отпадъци или вредни вещества в съответните СЗЗ.
Правилник за местообитанията
В преамбюла на Правилника за естествените местообитания в Европейските общности от 1997 г. (European Communities (Natural Habitats) Regulations 1997, изменен със Закона за изменение от 2000 г. (Wildlife (Amendment) Act 2000, наричан по-нататък „Правилник за местообитанията“) се посочва, че този акт е приет, за да може Директивата за местообитанията да породи действие във вътрешното право.
Член 2 от Правилника за местообитанията предвижда, че европейски обект е: а) обект, за който е направено уведомяване за целите на член 4 […] от този правилник; б) обект, приет от Комисията за обект от значение за Общността за целите на член 4, параграф 2 от Директивата за местообитанията съгласно предвидената в член 21 от тази директива процедура; в) територия със специален режим на защита; г) зона, класифицирана съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците.
Член 4 от този правилник предвижда:
„1.   Министърът изпраща екземпляр от списъка на обектите, предложени за европейски обекти, или изменен списък съгласно член 3, параграф 3 на министъра на околната среда, министъра на земеделието, храните и горите, на министъра по морските въпроси, на министъра на транспорта, енергетиката и далекосъобщенията, на Commissioners of Public Works in Ireland (ирландска служба, отговаряща за общественото строителство), на Environmental Protection Agency (Агенция за защита на околната среда) и на всеки орган, компетентен в областта на благоустройството, в чийто териториален обхват на действие се намира теренът или част от терена, посочен в списъка, и ако е необходимо, се допитва до всички или някои от тях.
а)
министърът уведомява всички собственици и държатели на терени, посочени в списъка на обектите, предложени за европейски обекти, както и всички притежатели на валидна лицензия за проучване или обработване на такъв терен, надлежно предоставена съгласно нормативен акт, за предложението за включване на терена в посочения списък и за изпращане на списъка на Комисията съгласно разпоредбите на Директивата за местообитанията;
б)
когато след обикновено проучване не може да се открие адресът на лице, за което се прилага буква а) от настоящия параграф, на видно място се поставят обявления и карти на съответния обект:
i)
в едно или повече от управленията на Garda Síochána, в канцелариите на местните административни органи, в районните управления на Министерство на социалното осигуряване, в районните управления на Министерство на селското стопанство, храните и горите и в канцелариите на Teagasc, намиращи се в съответния обект или в близост до него, или
ii)
ако на това място [не се намира] нито едно управление или канцелария от този вид — в едно или повече управления или канцеларии, намиращи се в околностите на обекта или в близост до него, и
се излъчват предупреждения по поне една от радиостанциите с обхват в зоната на съответния обект и се публикуват предупреждения в поне един от вестниците, разпространявани в тази зона, като с тези предупреждения се приканват лицата, засегнати от списъка на обектите, предложени за европейски обекти, да се свържат с Министерството на изкуството, културата и Gaeltacht.
[…]
3.   За всеки обект списъкът на обектите, предложени за европейски обекти, изпратен от министъра съгласно параграф 1, и извършеното от министъра уведомяване съгласно параграф 2:
a)
се придружават от военнотопографска карта с пригоден за обстоятелствата мащаб, на която обектът се посочва така, че да могат да се определят недвижимите имоти, включени в обекта, за който се отнася обявлението, както и неговите граници;
б)
указват действията или дейностите, за които министърът смята, че могат да доведат до промяна, да увредят, да разрушат или да повлияят на целостта на обекта;
в)
указват вида или видовете местообитания или видовете, които се подслоняват в него, и заради които е предложено той да бъде признат за обект от значение за Общността;
г)
указват процесуалните способи за защита, с които разполагат лицата.
[…]“
Член 5 от посочения правилник предвижда, че адресатите на уведомлението по член 4, параграф 2 от него имат право да възразят срещу включването на обекта в списъка на обектите, предложени за европейски обекти, и урежда процедурата за произнасяне по възражението.
Член 7 от Правилника за местообитанията предвижда, че министърът може да назначава „оправомощени служители“, които да имат достъп до терените и да извършват проверки.
Член 9 от правилника гласи:
„1.   Най-късно шест години след датата на одобряване на обект от Комисията съгласно процедурата, предвидена в член 4, параграф 2 от Директивата за местообитанията, министърът определя обекта за територия със специален режим на защита и публикува или възлага публикуването на препис от актовете за определяне в
Iris Oifigiúil.
[…]“.
Член 13 от посочения правилник гласи следното:
„1.   Министърът постановява консервационните мерки, които счита за подходящи по отношение на териториите със специален режим на защита, определени по силата на член 9, и по-специално, ако е необходимо, приема планове за управление, които са изготвени специално за обектите или са включени в подходящи планове.
2.   Министърът постановява административните или договорните мерки, отговарящи на екологичните нужди на видовете естествени местообитания, посочени в приложение I към Директивата за местообитанията, и на видовете, посочени в приложение II към същата директива, които се срещат на територията на съответните обекти.
3.   Министърът предприема необходимите мерки за избягване в териториите със специален режим на защита, определени по силата на член 9, на влошаването на условията в естествените местообитания и в местообитанията на видовете, както и за избягване обезпокояването на видовете, за които са определени обектите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на Директивата за местообитанията.“
Съгласно член 14 от Правилника за местообитанията:
„1.   В недвижим имот, принадлежащ към територия със специален режим на защита или към обект, включен в списък съгласно глава I от настоящата част, е забранено да се извършват, да се възлага извършването или да се продължава извършването на действие или дейност, посочени в обявление, направено на основание член 4, параграф 2, освен ако действието или дейността се извършва или продължава да се извършва от собственика, държателя или ползвателя, или се извършва по тяхно искане или с тяхно разрешение, и ако:
а)
един от тях е отправил писмено предложение до министъра относно извършването на действието или дейността, като е уточнил тяхното естество и е указал имота, в който се предлага да се извършат, и
б)
е изпълнено едно от условията, посочени в параграф 2.
2.   Условията, посочени в параграф 1, са следните:
а)
действието или дейността да са извършени с писмено съгласие от министъра или
б)
действието или дейността да са извършени съобразно споразумението за управление, предвидено в член 12.
3.   Лице, което без основателна причина не спазва разпоредбите на параграф 1, извършва нарушение.
4.   Разпоредбите на този член не се прилагат за действията или дейностите, посочени в член 15, параграф 2.“
В параграф 1 от член 15 от този правилник се предвижда, че когато до ирландските власти е отправено искане за разрешение на основание член 14 от същия правилник и ако предвидената дейност може да окаже съществено въздействие върху обекта, властите трябва да направят оценка на въздействието върху обекта с оглед на целите за неговото опазване. В допълнение в параграф 2 от член 15 се предвижда, че ако за предвидената дейност вече е получено разрешение по силата на друго законодателство, ресорният министър, под чийто контрол е издадено разрешението, трябва да направи оценка на тази дейност и ако е необходимо, да измени или отмени посоченото разрешение.
Член 16 от посочения правилник предвижда, че не трябва да се дава разрешение за предвидената дейност, ако вследствие оценката, посочена в член 15 от правилника, се установи, че дейността ще се отрази неблагоприятно на обекта. При все това е предвидено изключение при „императивни съображения от значим обществен интерес“.
Член 17 от Правилника за местообитанията предвижда, че:
„1.   Ако министърът счита, че се извършват или може да бъдат извършени действие или дейност:
а)
в обект, включен в списък съгласно глава I от настоящата част, или
б)
в обект, за който са проведени консултации съгласно член 5 от Директивата за местообитанията, или
в)
в европейски обект,
като действието или дейността не са пряко свързани с управлението на тези обекти или не са необходими за него, но сами по себе си или заедно с други действия или дейности могат да имат съществено влияние върху обектите, той следи за това да се направи подходяща оценка на последиците от това действие или дейност върху обекта, като се вземат предвид целите за опазване на последния.
2.   За целите на настоящия член за подходяща оценка се приема оценката за влиянието върху околната среда.
3.   Ако, като взема предвид заключенията от направената съгласно параграф 1 оценка, министърът прецени, че действието или дейността може да навреди на целостта на съответния обект, той предявява иск пред компетентната юрисдикция, за да възпрепятства по-нататъшното извършване на действието или дейността.
4.   Искът пред компетентната юрисдикция се предявява по реда на бързото производство и сезираната с делото юрисдикция може (ако е необходимо) да постанови временно или неокончателно решение, ако счете, че това е уместно с оглед на член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията, както и с оглед на необходимостта по принцип да се опазва целостта на съответния обект и да се гарантира цялостната кохерентност на мрежата „Натура 2000“.
5.   За целите на настоящия раздел под „компетентна юрисдикция“ следва да се разбира или Judge от Circuit Court, в чийто съдебен район се намират съответните недвижими имоти или части от недвижими имоти, или High Court.“
Член 18 от правилника гласи следното:
„1.   Ако се извършва или се предлага извършването на действие или дейност в недвижим имот, който не е включен в:
а)
обект, включен в списък съгласно глава I от настоящата част, или
б)
обект, за който са проведени консултации съгласно член 5 от Директивата за местообитанията, или
в)
европейски обект,
като действието или дейността сами по себе си или заедно с други може да увредят целостта на съответния обект, министърът следи за това да се направи подходяща оценка на последиците от това действие или дейност върху обекта, като се вземат предвид целите за опазване на този обект.
2.   Разпоредбите на член 17, параграфи 2—5 се прилагат, като се вземат предвид заключенията от оценката, направена на основание параграф 1.“
Член 34 от посочения правилник предвижда:
„Ако е необходимо, разпоредбите на членове 4, 5, 7, 13, 14, 15 и 16 се прилагат mutatis mutandis за зоните, класифицирани съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците.“
Член 35 от същия правилник гласи следното:
„Министърът:
а)
насърчава образованието и общата информираност относно необходимостта от защита на видовете дива флора и фауна и от запазване на техните местообитания и на естествените местообитания;
б)
насърчава изследванията и научната дейност, необходими за спазване на разпоредбите на член 11 от Директивата за местообитанията, като се отделя особено внимание на научната дейност, необходима за прилагане на член 4 и член 10 от тази директива;
в)
ако е необходимо, предоставя на другите държави-членки и на Комисията информацията, която е полезна за правилното съгласуване на изследователската дейност, осъществявана на национално и общностно равнище.“
Досъдебна процедура и писмена фаза на производството пред Съда
След като е сезирана с оплаквания, Комисията образува две процедури по нарушение срещу Ирландия и между 11 ноември 1998 г. и 18 април 2002 г. ѝ изпраща четири официални уведомителни писма, свързани, от една страна, с липсата на пълно транспониране и на точно прилагане на Директивата за птиците и Директивата за местообитанията, и от друга страна, с конкретни нарушения във връзка с влошаването на условията в местообитанията в резултат на развлекателни дейности.
Тъй като преценява, че обясненията, които се съдържат в отговорите на ирландските власти, не са задоволителни и вследствие на двустранните срещи между Ирландия и Комисията, на 24 октомври 2001 г. последната изпраща на Ирландия мотивирано становище, а на 11 юли 2003 г. — допълнително мотивирано становище, както и мотивирано становище относно развлекателните дейности.
Тъй като смята, че доводите, изложени в отговорите на Ирландия на мотивираните становища, не са убедителни и следователно последната продължава да не изпълнява определени задължения по Директивата за птиците и Директивата за местообитанията, Комисията решава да предяви настоящия иск.
Предвид връзката между двете нарушения Комисията решава да предяви една искова молба за общото им разглеждане от Съда.
По иска
В подкрепа на иска си Комисията изтъква шест твърдения за нарушения, свързани с неизпълнението от Ирландия на определени задължения по член 4, параграфи 1, 2 и 4 и по член 10 от Директивата за птиците, както и по член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията.
Предварителни бележки
Член 18, параграф 1 от Директивата за птиците предвижда, че държавите-членки трябва да се съобразят с тази директива в срок от две години, считано от уведомяването за нея. Следователно за тази държава-членка срокът за транспониране на Директивата за птиците изтича на 6 април 1981 г.
Член 23, параграф 1 от Директивата за местообитанията предвижда, че държавите-членки трябва да се съобразят с тази директива в срок от две години, считано от уведомяването за нея. Следователно за тази държава-членка срокът за транспониране на Директивата за местообитанията изтича на 10 юни 1994 г.
Не е оспорено обстоятелството, че в настоящото дело за дата, на която изтича даденият в мотивираното становище срок, следва да се определи 11 септември 2003 г.
По първото твърдение за нарушение, изведено от класифицирането като СЗЗ на недостатъчни по брой и по площ територии в нарушение на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците
Комисията твърди, че от 1981 г. в нарушение на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците Ирландия не класифицирала всички територии, които са най-подходящи по брой и по площ за опазване на видовете, посочени в приложение I, както и на редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в това приложение. Това нарушение включва два аспекта. Комисията твърди, от една страна, че някои обекти въобще не били класифицирани и от друга страна, че други обекти не били напълно класифицирани.
Ирландия оспорва твърдяното неизпълнение. Тя твърди, че когато уведомявала Комисията за намеренията си относно класифициране като СЗЗ, тя извършвала тази дейност в рамките на сътрудничеството и консултациите между държавите-членки, както предвиждат Директивата за птиците и Директивата за местообитанията. В допълнение, от обстоятелството, че уведомявала Комисията за извършвани изследвания, не можело да се заключи, че съществуващата мрежа от СЗЗ е недостатъчна и че Ирландия не изпълнява задълженията си по Директивата за птиците.
Предварителни бележки
В самото начало следва да се припомни, че, на първо място, според постоянна практика на Съда член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците предвиждат задължение за държавите-членки да класифицират като СЗЗ териториите, които отговарят на установените в тези разпоредби орнитоложки критерии (Решение от 20 март 2003 г. по дело Комисия/Италия,
C-378/01, Recueil, стр. I-2857
, точка 14 и цитираната съдебна практика).
На второ място, държавите-членки са длъжни да класифицират като СЗЗ всички обекти, които при прилагане на орнитологичните критерии се явяват най-подходящи по отношение на запазването на въпросните видове (Решение от 19 май 1998 г. по дело Комисия/Нидерландия,
C-3/96, Recueil, стр. I-3031
, точка 62).
На трето място, задължението на държавите-членки да класифицират обекти като СЗЗ не може да бъде поставено под съмнение поради приемането на други мерки за специално опазване (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 55).
На четвърто и последно място, макар да е вярно, че държавите-членки разполагат с известна свобода на преценка, що се отнася до избора на СЗЗ, тези зони все пак се класифицират, като се спазват единствено установените в Директивата за птиците орнитоложки критерии (вж. в този смисъл Решение от 2 август 1993 г. по дело Комисия/Испания,
C-355/90, Recueil, стр. I-4221
, точка 26). Следователно при избора и очертаване на границите на определена СЗЗ не следва да се вземат предвид икономическите изисквания, посочени в член 2 от тази директива (Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 59 и цитираната съдебна практика).
Относно IBA 2000
В подкрепа на твърдението си за нарушение Комисията се позовава по-конкретно на Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, в което Съдът взема предвид
Inventory of Important Bird Areas in the European Community
(Списък на важните за авифауната райони в Европейската общност), публикуван през 1989 г. (наричан по-нататък „IBA 89“), като приема, че последният, макар и да няма задължителна юридическа сила за съответните държави-членки, поради научната си стойност може да се използва в конкретния случай от Съда като справочен материал, за да се прецени до каква степен определена държава-членка е изпълнила задължението си за определяне на СЗЗ. Според Комисията в настоящото дело бил взет предвид сходен списък.
Ирландия не е съгласна с Комисията относно определени аспекти на
Review of Ireland’s Important Bird Areas
(Списък на важните за авифауната райони в Ирландия), изготвен през 1999 г. при преброяване на европейско ниво и публикуван през 2000 г. (наричан по-нататък „IBA 2000“). Според Ирландия нито наличието само на този списък, нито наличието на това несъгласие представлявали доказателство, че тя не е изпълнила задълженията си по Директивата за птиците.
Република Гърция и Кралство Испания твърдят, че в IBA 2000 имало непълноти и следователно не трябвало да му се придава същото значение като на IBA 89.
Гръцкото и испанското правителство смятат в действителност, че IBA 2000 се различава от IBA 89 по няколко пункта. Според тях IBA 2000 съдържал научни данни, които безспорно можели да представляват справочен материал, удостоверяващ наличието на видовете във всяка територия, но те имали просто информативен и общ характер, що се отнася до размера на популациите на различните видове, както и що се отнася до определянето на границите, а оттам и до площта на териториите, които следва да се класифицират като СЗЗ. От друга страна, IBA 2000 не съдържал научни данни, които да позволяват точно определяне на границите на зоните от значение за опазване на птиците, включвал прекалено големи площи, които не са от особено значение от орнитоложка гледна точка, като списъкът с тези зони трябвало да се актуализира в съответствие с по-новите научни анализи. Ето защо от съдържанието на въпросния списък в този му вид не можело да се извеждат безспорни изводи за популациите и точните граници на СЗЗ.
Република Гърция и Кралство Испания заключават от посоченото, че IBA 2000 не представлявал достатъчно или единствено основание, позволяващо да се обоснове наличието на неизпълнение, в което Комисията упреква Ирландия.
Като се има предвид, че основателността на първото твърдение за нарушение зависи до голяма степен от това дали несъответствието между посоченото в IBA 2000 и действително определените от Ирландия СЗЗ доказва, че тази държава-членка не е изпълнила в достатъчна степен задължението си да класифицира обекти като СЗЗ, следва да се провери дали IBA 2000 има научна стойност съпоставима с тази на IBA 89 и следователно дали може да служи като справочен материал, позволяващ да се прецени наличието на твърдяното неизпълнение.
В това отношение следва да се напомни, че член 4 от Директивата за птиците предвижда специално насочен и по-строг режим на защита както за видовете, посочени в приложение І, така и за мигриращите видове, който е оправдан от обстоятелството, че става въпрос съответно за най-застрашените видове и за тези, които представляват общо наследство на Общността (Решение от 13 юли 2006 г. по дело Комисия/Португалия,
C-191/05, Recueil, стр. I-6853
, точка 9 и цитираната съдебна практика). Освен това от девето съображение от тази директива следва, че запазването, поддържането и възстановяването на достатъчното разнообразие и площ на местообитанията е от съществено значение за опазването на всички видове птици. Следователно държавите-членки са длъжни да приемат необходимите мерки за защита на споменатите видове (Решение от 28 юни 2007 г. по дело Комисия/Испания,
C-235/04, Сборник, стр. I-5415
, точка 23).
За тази цел, с оглед класифицирането на най-подходящите територии като СЗЗ, е необходимо актуализиране на научните данни, за да се определи състоянието на най-застрашените видове, както и това на видовете, които представляват общо наследство на Общността. Следователно е важно да се използват най-актуализираните научни данни, които са на разположение в края на срока, определен в мотивираното становище (Решение от 28 юни 2007 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 24).
В това отношение следва да се припомни, че националните списъци, сред които изготвеният от BirdLife International IBA 2000, извършват преглед на първото паневропейско изследване, осъществено в IBA 89, като представят по-точни и по-нови научни данни. Действително от IBA 2000 е видно, че що се отнася до Ирландия този списък отчита съществуването на 48 нови обекта спрямо IBA 89.
Както отбелязва генералният адвокат в точка 20 от заключението си, отчитането на обектите в двата списъка е резултат от прилагането на определени критерии спрямо данните за наличието на птици. Използваните в IBA 2000 критерии в голяма степен съвпадат с използваните в IBA 89. Следователно нарастването на отчетените обекти по брой и по площ се дължи по същество на по-доброто познаване на данните относно наличието на птици.
Ирландия твърди, че Комисията погрешно приемала, че IBA 2000 не е изчерпателен списък. В това отношение следвало да се уточни, че IBA 2000 се използва само за справка за правилното създаване на мрежа от зоните от значение за опазване на птиците и че класифицирането на териториите, които са най-подходящи за опазване на определени видове птици, можело да се извърши въз основа на други орнитоложки изследвания.
Както отбелязва генералният адвокат в точка 25 от заключението си, тези непълноти обаче не поставят под съмнение доказателствената стойност на IBA 2000. Положението щеше да е различно, ако Ирландия беше представила научни доказателства по-специално за това, че задълженията по член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците е можело да бъдат изпълнени чрез класифицирането като СЗЗ на обекти, различни от включените в списъка и обхващащи обща площ, по-малка от площта на последните (вж. Решение по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 18).
Като има предвид научния характер на IBA 89 и липсата на каквото и да е научно доказателство, представено от държава-членка, с което по-специално да се доказва, че задълженията по член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците е можело да бъдат изпълнени чрез класифициране като СЗЗ на обекти, различни от тези в посочения списък, с обща площ, по-малка от площта на последните, Съдът приема, че макар да няма задължителна юридическа сила, този списък може да му послужи като справочен материал, за да прецени дали държава-членка е класифицирала като СЗЗ достатъчни по брой и по площ територии по смисъла на споменатите разпоредби на директивата (Решение от 28 юни 2007 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 26 и цитираната съдебна практика).
В конкретния случай е безспорно, че Ирландия не е представила други орнитоложки критерии, които да могат да бъдат обективно проверени в съпоставка с критериите, използвани в IBA 2000, и въз основа на които да се извърши различна класификация. Ирландия също така не е представила в противовес на IBA 2000 пълен национален списък, изготвен съобразно научни методи, който да обозначава всички територии, които са най-подходящи с оглед на класифицирането като СЗЗ.
Ето защо следва да се заключи, че IBA 2000 съдържа актуализиран списък на зоните от значение за опазване на птиците в Ирландия, който при липса на научни доказателства за противното представлява справочен материал, позволяващ да се прецени дали тази държава-членка е класифицирала като СЗЗ достатъчни по брой и по площ територии, за да осигури защита на всички видове птици, изброени в приложение I, както и на мигриращите видове, които не са посочени в това приложение.
Този извод не е поставен под съмнение от довода на испанското правителство, според който различните неправителствени организации, чиято дейност е посветена на опазването на птиците, решили едностранно да изменят предходния списък по отношение на различните държави-членки, като нито един орган на публичната администрация, компетентен в областта на околната среда, не контролирал изготвянето на списъка, нито гарантирал, че съдържащите се в него данни са точни и верни.
В това отношение следва да се установи на първо място, че IBA 2000 е публикуван от BirdLife International — организация, обединяваща национални организации за защита на птиците, която вече е участвала в изготвянето на IBA 89 под името „Международен съвет за запазване на птиците“. Европейската група за опазване на птиците и на местообитанията, която също е участвала в изготвянето на списъка, към онзи момент е представлявала група от експерти ad hoc към този съвет. Следователно, както отбелязва генералният адвокат в точка 22 от заключението си, BirdLife International гарантира приемствеността при преброяването на териториите.
На второ място е безспорно, че главата от IBA 2000, посветена на Ирландия, е изготвена след консултации с Dúchas — службата, отговаряща за националното наследство, към Министерството на изкуствата, на националното наследство, на района, в който се говори гаелик и на островите (междувременно преобразувана в National Parks and Wildlife (служба за националните паркове и за дивата флора и фауна) към Министерство на околната среда, националното наследство и местните власти, наричана по-нататък „National Parks and Wildlife“). Тази част от списъка е изготвена със съдействието на висококвалифицирани ирландски експерти в областта на орнитологията и до голяма степен се основава на наличните данни относно броя и разпространението на птиците, както и на изследвания, проведени с финансовата подкрепа на компетентните власти. От списъка с научните справки е видно също така, че експертите са прибягвали в голяма степен до изследвания, публикувани и проведени с участието на учени от компетентните в областта на опазването власти.
В хода на съдебното заседание Ирландия поддържа становището, че естеството на задължението на държава-членка с оглед на член 4, параграф 1 от Директивата за птиците, както и на съображенията на последната, следвало да се прецени на европейско равнище, а не с оглед на територията само на засегнатата държава-членка. Следователно било възможно конкретна територия да отговаря на критериите, но да не е най-подходяща за класифициране като СЗЗ.
Въпреки това, макар, както основателно твърди Ирландия, задължението на държавите-членки по член 4, параграф 1 от посочената директива да се отнася само до класифицирането на териториите, които са най-подходящи за опазване на птиците, и макар да е възможно територии, които предвид изискванията за опазване на видовете са подходящи за опазването, никога да не бъдат класифицирани като СЗЗ, от член 4, параграф 1 от Директивата за птиците, както се тълкува от Съда, все пак е видно, че когато на територията на определена държава-членка обитават посочени в приложение I видове, последната е длъжна да определи СЗЗ за тях (вж. Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 56 и цитираната съдебна практика).
Както посочва генералният адвокат в точка 32 от заключението си, в държавите-членки, в които тези видове са често срещани, СЗЗ осигуряват най-вече опазването на голяма част от общата популация. При все това СЗЗ са необходими и там, където тези видове се срещат рядко. В действителност на тези места СЗЗ служат за географско разпространение на видовете.
Действително, ако бе възможно всяка държава-членка да не изпълни задължението си да определи СЗЗ, за да осигури защитата на видовете, които са посочени в приложение I и се намират на нейна територия, единствено с мотива, че в други държави-членки съществували значителен брой други обекти, много по-подходящи за опазване на същите видове, то би възникнал риск да не се постигне целта, предвидена в член 4, параграф 3 от Директивата за птиците, за създаване на кохерентна мрежа от СЗЗ (вж. по аналогия Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 58).
Гръцкото правителство поддържа, че задължението, поето от Ирландия в рамките на сътрудничеството с компетентните служби на Комисията, както и определеният от Ирландия график за ново установяване на границите и разширяване на СЗЗ, трябвало да бъдат взети предвид, тъй като тази държава-членка трябвало да провери съдържанието на IBA 2000, за да може да определи зоните от значение за опазване на птиците и да ги класифицира като СЗЗ.
В това отношение следва да се заключи, че макар класифицирането да предполага, че компетентните власти, като се основават на най-добрите налични научни достижения, са се уверили, че засегнатият обект е част от териториите, които са най-подходящи за опазване на птиците (вж. в този смисъл Решение от 8 юни 2006 г. по дело WWF Italia и др.,
C-60/05, Recueil, стр. I-5083
, точка 27), това не означава, че задължението за класифициране по принцип не възниква, докато властите не са оценили и проверили напълно новите научни достижения.
Напротив, както вече е постановил Съдът, точността на транспонирането придобива особено значение, когато става дума за Директивата за птиците, доколкото управлението на общото наследство е поверено, за територията им, на съответните държави-членки (вж. Решение от 8 юли 1987 г. по дело Комисия/Италия,
262/85, Recueil, стр. 3073
, точка 9 и Решение от 7 декември 2000 г. по дело Комисия/Франция,
C-38/99, Recueil, стр. I-10941
, точка 53).
Като се има предвид, че задължението за класифициране като СЗЗ на териториите, които са най-подходящи за опазване на видовете, възниква за Ирландия на 6 април 1981 г., не може да се уважи искането на тази държава-членка да ѝ се предостави допълнителен срок, за да прецени кой е най-добрия наличен научен източник, тъй като това искане е несъвместимо с целите, преследвани с Директивата за птиците, и с предвидената в нея отговорност на държавите-членки по отношение на управлението на общото наследство на тяхна територия.
В допълнение, както беше заключено в точка 47 от настоящото решение, важно е да се използват най-актуализираните научни данни, които са на разположение в края на срока, определен в мотивираното становище.
От всички посочени по-горе съображения следва, че ако не са представени научни изследвания, които да опровергаят резултатите на IBA 2000, този списък представлява най-актуалният и най-точен документ за справка за определяне на обектите, които са най-подходящи по брой и по площ за опазване на видовете, посочени в приложение I, както и на редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в това приложение.
По първата част от първото твърдение за нарушение
— Доводи на страните
По време на досъдебната процедура Комисията признава, че Ирландия е класифицирала като СЗЗ сравнително голям брой обекти. Въпреки това тя смята, че и други зони е трябвало да бъдат класифицирани. След като подчертава, че в IBA 2000 са изброени общо 140 зони от значение за опазване на птиците, които обхващат площ от 4309 km
, тоест около 6 % от сухопътната територия на тази държава-членка (приблизително 60 % от тези зони са крайбрежни, което е свързано с факта, че Ирландия разполага с 7100 km крайбрежна ивица; вътрешните води представляват още една пета), Комисията поддържа, че 42 от тези зони не били класифицирани като СЗЗ. Според нея, дори да се приеме, че всички тези зони са класифицирани като СЗЗ, ирландската мрежа от СЗЗ продължавала да бъде непълна, що се отнася до определен брой видове птици, посочени в приложение I, и що се отнася до видове редовно срещащи се мигриращи птици, тъй като те не били напълно обхванати с направеното в IBA 2000 класифициране.
От друга страна, тя отбелязва, че от гледна точка на териториално покритие ирландската мрежа от СЗЗ се намира на предпоследно място в групата на петнадесетте държави-членки преди разширяването през 2004 г. Всъщност равнището на териториално покритие на ирландската мрежа от СЗЗ вече било надминато от редица от новите десет държави-членки.
На последно място, Комисията припомня, че по време на досъдебната процедура ирландските власти са предложили график за определяне, „повторно определяне“ и разширяване на известен брой обекти. Всъщност този график не бил спазен и Ирландия не направила никакво класифициране, нито съобщила за такова.
След като подчертава, че ясно съзнава, че задължението ѝ да класифицира като СЗЗ зоните, подходящи за опазване на видовете, произтича от Директивата за птиците, а не от IBA 2000, Ирландия посочва в отговор, че в момента се провеждала обща проверка с оглед на разширяването, ако е необходимо, на ирландската мрежа от СЗЗ и че проверката щяла да приключи съвсем скоро.
Ирландия смята обаче, че европейското земеродно рибарче (Alcedo atthis) е разпространеният вид, за който било най-неподходящо да се прави опит за опазване посредством класифицирането на СЗЗ, и че съществувала основателна причина да не се определят други СЗЗ за ливадния дърдавец (Crex crex). Тази държава-членка отбелязва също така, че предвид данните, с които разполага, може съвсем законосъобразно да приеме, че обектът в Cross Lough (Killadoon) (наричан по-нататък „обектът в Cross Lough“) не е една от най-подходящите територии за класифициране като СЗЗ.
— Съображения на Съда
A —
Относно посочените в IBA 2000 обекти
Най-напред следва да се установи, че в допълнителното мотивирано становище Комисията признава, че в таблица 1 от мотивираното си становище, връчено на 24 октомври 2001 г., е допусната грешка относно обекта в Bull and Cow Rocks, който вече е класифициран като СЗЗ, и че следователно посоченият обект вече не е включен в предмета на настоящия иск.
Съгласно постоянната съдебна практика наличието на неизпълнение на задължения от държава-членка трябва да се преценява с оглед на положението на държавата-членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, и последващи промени не се вземат предвид от Съда (вж. по-специално Решение от 2 юни 2005 г. по дело Комисия/Ирландия,
C-282/02, Recueil, стр. I-4653
, точка 40).
В настоящото дело обаче от представените данни относно горепосочените съображения за наличие на неизпълнение на задължения е видно, че Ирландия не оспорва, че не е класифицирала като СЗЗ 42 от 140-те обекта, посочени в IBA 2000, в срока, определен в допълнителното мотивирано становище, връчено на 11 юли 2003 г.
Предвид посоченото в точка 67 от настоящото решение, самото обстоятелство, че Ирландия е предприела широка програма за класифициране и повторно класифициране на СЗЗ не може да оправдае факта, че посочените в IBA 2000 обекти не са класифицирани като СЗЗ.
За сметка на това Ирландия оспорва обстойно интереса от класифициране на обекта в Cross Lough, както и на трите обекта, подходящи за опазване на ливадния дърдавец, а именно обектите в Falcarragh to Min an Chladaigh, в Malin Head и на полуострова Fanad Head.
Следователно искът на Комисията трябва да се уважи, що се отнася до 38 от 42-та обекта, посочени в IBA 2000, и да се разгледа основателността на иска, що се отнася до четирите обекта, орнитоложкият интерес от които специално се оспорва от Ирландия.
1. Относно обекта в Cross Lough
а) Доводи на страните
Комисията изтъква обекта в Cross Lough по две причини. На първо място, Ирландия специално оспорвала необходимостта този обект да се класифицира като СЗЗ, макар че до скоро той е бил важен район за размножаване на гривестата рибарка (Sterna sandvicensis). На второ място, възможно било липсата на своевременно класифициране на този обект да се е отразила неблагоприятно на защитата му.
Действително, предвид данните, с които разполага, Комисията твърди, че изчезването на колонията от гривести рибарки, която съгласно IBA 89 се среща в този обект от 1937 г., било свързано с хищническите действия на американската норка (Mustela vison) и че никога не са били предприемани каквито и да било мерки за защита на тази колония. Според Комисията посредством подходящи мерки за възстановяване гривестата рибарка можела отново да насели този важен дългогодишен район за размножаване. Ирландия не следвало да извлича полза от обстоятелството, че своевременно не е класифицирала и осигурила защитата на обекта в Cross Lough.
Ирландия твърди, че Комисията не обосновава от научна гледна точка твърдението си, че тази държава-членка била длъжна да класифицира като СЗЗ обект, който вече не е от интерес за съответния вид и който вече не представлява зона от значение за опазването на птиците, но в който, след като са се размножавали и макар че са го напуснали, птиците биха могли да се завърнат. Макар Комисията основателно да приема с оглед на данните, с които разполага, че обектът в Cross Lough (или в случая всеки друг обект) би могъл да бъде повторно населен от гривестите рибарки и действително да бъде класифициран като СЗЗ, тя не доказала, че посоченият обект би бил един от най-подходящите за опазване на разглеждания вид. Ирландия добавя, че Комисията не е доказала, че изчезването на колонията от гривести рибарки е предизвикано от хищническите действия на американската норка в тази зона.
б) Съображения на Съда
Безспорно е, че разглежданият обект е посочен както в IBA 89, така и в IBA 2000 като една от най-подходящите територии за опазване на гривестата рибарка — вид, посочен в приложение I — съгласно орнитоложките критерии, установени съответно през 1984 г. и 1995 г. Следователно се налага изводът, че от 6 април 1981 г. този обект е спадал към териториите, които са били най-подходящи за опазване на посочения вид. Ето защо съгласно съдебната практика, произтичаща от Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 62, Ирландия е трябвало да класифицира този обект като СЗЗ.
Както отбелязва генералният адвокат в точка 58 от заключението си, това задължение за класифициране не се погасява непременно, макар обектът вече да не е най-подходящ.
Действително съгласно постоянната съдебна практика зоните, които не са класифицирани като СЗЗ, макар да е трябвало да бъдат, продължават да попадат в приложното поле на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците, тъй като в противен случай не могат да бъдат постигнати целите за защита, предвидени в тази директива и изрично посочени в деветото ѝ съображение (вж. Решение от 2 август 1993 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 22, както и Решение от 7 декември 2000 г. по дело Комисия/Франция,
C-374/98, Recueil, стр. I-10799
, точки 47 и 57).
Следователно Ирландия е трябвало да приеме поне подходящите мерки на основание член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата „птици“, за да избегне в обекта в Cross Lough замърсяването или влошаването на условията в местообитанията или всякакво обезпокояване на гривестата рибарка, доколкото това обезпокояване е от особено значение предвид целите на този член.
След като не приела подобни мерки по отношение на посочения обект, в настоящото дело тази държава-членка не е доказала, че обектът е щял да загуби предназначението си, дори да са били предприети мерки за защита (вж. в този смисъл Решение от 13 юли 2006 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точки 13 и 14).
В допълнение следва да се заключи, че според резултатите от научни изследвания и наблюдения, представени от Комисията в хода на писменото производство и които не са оспорени от Ирландия, предприемането на мерки за защита е било възможно. Всъщност, като се опира на две статии на ирландски естественик, Комисията пояснява последиците от хищническите действия на американската норка за гнездата на гнездящите на земята гривести рибарки и като се позовава на неотдавнашни наблюдения, извършени в обект в графство Donegal, тя доказва, че посредством дейност по управление (хващане на норките в капани) се ограничава проблемът с хищниците и по-голямата част от местната популация на гривести рибарки продължава да гнезди в същата зона.
Освен това, като се основава на посочените становища, които не са оспорени от Ирландия и които потвърждават възможността за повторно заселване на обекти с гривести рибарки, Комисията посочва, че повторното заселване на гривестата рибарка на тази територия е възможно. Тя добавя, че този вид трябвало да разполага в рамките на един и същи регион с няколко места на гнездене, като не всички от тях задължително биват използвани през определен размножителен период.
При тези условия следва да се заключи, че искът е основателен, що се отнася до обекта в Cross Lough.
2. Относно трите обекта, подходящи за опазване на ливадния дърдавец
а) Доводи на страните
Комисията твърди, че ливадният дърдавец е единственият съществуващ в Ирландия вид дива птица, който е застрашен в международен мащаб. През последните десетилетия популацията му силно е намаляла и тази птица вече се среща само в няколко географски области. Понастоящем в Ирландия е оцеляла много ограничена на брой популация, което обосновава високо равнище на защита на обектите.
Според Комисията държавите-членки не могат да се позовават на малочислеността и уязвимостта на популация от ливадни дърдавци, за да оправдаят липса на класифициране на териториите, които са най-подходящи за опазването на този вид. В репликата си Комисията допълва, че успешното опазване и управление на основните райони са от съществено значение за повторното въвеждане и разпространяване на ливадния дърдавец въз основа на съществуващата понастоящем нестабилна популация.
Ирландия твърди от своя страна, че евентуалното определяне на други СЗЗ трябва да се разгледа в светлината на наличните данни относно вида (които са многобройни) и положителните мерки, предприети от National Parks and Wildlife за опазването му. С оглед на наличните за този вид данни изразът „застрашен в международен мащаб“ вече не можел да се използва за ливадния дърдавец, поради което било погрешно последният да бъде описван по този начин. Употребата на разглежданите терени значително се променяла. Ирландия смята, че настояването на Комисията, че трябва да се класифицират като СЗЗ и други територии, подходящи за опазване на ливадния дърдавец, е неоснователно и не е подкрепено с релевантни доказателства.
След като отбелязва, че извън съществуващите СЗЗ ливадните дърдавци действително са разпространени слабо и по непредвидим начин, тази държава-членка уточнява, че трудност представлявала непредвидимостта, а не нестабилния характер на обитаването на определен обект от ливадните дърдавци. С други думи, класифицирането на определен обект като СЗЗ не трябвало да се основава на предположения, а по-скоро на подходящи орнитоложки критерии.
б) Съображения на Съда
В това отношение макар и да е вярно, че нови изследвания относно наличието на ливаден дърдавец в Европа променят категорията му в класацията, то категорията „почти застрашен“, в която той е класиран понастоящем, отговаря също толкова на условията за определяне на важни за опазване на птиците зони съгласно използвания в IBA 2000 критерий C.1, колкото и категорията „уязвим“, в която е бил класиран преди това. Това обстоятелство не се отразява и на прилагането на критерий C.6, използван в същия списък. Следователно обектите, определени в IBA 2000, не могат да се поставят под съмнение.
Този извод не се опровергава от довода на Ирландия, според който изискванията на Директивата за птиците били спазени, като били взети предвид потребностите на ливадния дърдавец чрез класифицирането като СЗЗ на териториите, използвани от голяма част от популацията на ливадните дърдавци, посредством държавно финансиране на Програмата за субсидии в полза на ливадния дърдавец (Corncrake Grant Scheme), която включва наемането на трима земеделски работници, административни разходи и субсидии за земеделските стопани, както и финансиране и улесняване на изследователската дейност и въвеждането на глава, посветена на ливадния дърдавец, в последната програма за екологична защита на земеделските райони (Rural Environment Protection Scheme).
Действително, както е видно от съдебната практика, припомнена в точки 37—39 от настоящото решение, подобни консервационни мерки не могат да се приемат за достатъчни.
Следва да се отхвърли и доводът на Ирландия, според който извън съществуващите СЗЗ ливадните дърдавци били разпространени слабо и по непредвидим начин.
Следва да се подчертае, че Комисията е представила, без Ирландия да е оспорила твърденията ѝ в това отношение, орнитоложки публикации, в които се посочва, че между 1999 г. и 2001 г. средно 39 % от популацията на ливадните дърдавци на ирландска територия се е намирала извън СЗЗ и че между 2002 г. и 2004 г. този процент се е увеличил до близо 50 %.
Следва също така да се отхвърли доводът на Ирландия, според който през кратки периоди от време (по-малко от 10 години) разпространението на този вид е било засегнато от съществени промени и докато това положение не се стабилизирало, щяло да бъде прибързано да се препоръчва класифицирането на други обекти като СЗЗ.
В това отношение се налага изводът, че през кратки периоди от време ливадният дърдавец обитава разглежданите обекти по достатъчно непроменлив начин. В действителност Ирландия не оспорва обстоятелството, че съгласно резултатите от изследване на BirdWatch Ireland, представени от Комисията, през периода 1993—.2001 г. ограниченият брой ливадни дърдавци във Falcarragh to Min an Chladaigh е представлявал 8 % от популацията му на национално равнище, в Malin Head — 4 % от популацията му на национално равнище и на полуострова Fanad Head — 3 % от популацията му на национално равнище. Според същия източник подобни данни могат да бъдат наблюдавани и за периода 2002—2004 г.
Що се отнася до довода на Ирландия, според който добрата воля и сътрудничеството на собствениците на недвижими имоти били от решаващо значение за успешното провеждане на бъдещи проекти за опазване и за прилагането на инструменти за защита, достатъчно е да се отбележи, че дори това да е така, подобно обстоятелство не освобождава определена държава-членка от задълженията ѝ по член 4 от Директивата за птиците.
При тези условия следва да се заключи, че искът е основателен и що се отнася до обектите във Falcarragh to Min an Chladaigh, в Malin Head и на полуострова Fanad Head.
Б —
Относно подлежащите на опазване птици в други обекти
Комисията твърди, че за червеногушия гмуркач (Gavia stellata), полския блатар (Circus cyaneus), малкия сокол (Falco columbarius), сокола скитник (Falco peregrinus), златистата булка (Pluvialis apricaria), ливадния дърдавец, земеродното рибарче, гренландската белочела гъска (Anser albifrons flavirostris) и блатната сова (Asio flammeus) — защитени видове, посочени в приложение I, както и за калугерицата (Vanellus vanellus), малкия червенокрак водобегач (Tringa totanus), средната бекасина (Gallinago gallinago), големия свирец (Numenius arquata) и тъмногръдия брегобегач (Calidris alpina), които са редовно срещащи се мигриращи видове, зоните от значение за опазване на птиците, посочени в IBA 2000, явно не представлявали съвкупност от обекти, достатъчни по брой и по площ, за да задоволят нуждите от опазване на тези видове.
Ирландия твърди, че са проведени изследвания за шест от деветте горепосочени вида, които фигурират в приложение I, както и за тъмногръдия брегобегач — редовно срещащ се мигриращ вид. Приключването на тази дейност позволявало вече да се определят обектите, които могат да бъдат класифицирани като СЗЗ за опазване на червеногушия гмуркач, полския блатар, малкия сокол, златистата булка и тъмногръдия брегобегач. В хода на досъдебната процедура Ирландия посочва, че СЗЗ, които ще бъдат предложени за опазване на полския блатар, щели да позволят и опазването на блатната сова. В допълнение понастоящем златистата булка била от „интерес, който отговаря на критериите“ в три вече определени СЗЗ, а малкият сокол — в четири обекта, които са от интерес от гледна точка на множество видове. Соколът скитник може да бъде вид, който отговаря на критериите по-голямата част от СЗЗ, които се отнасят за червеноклюната гарга (Pyrrhocorax pyrrhocorax).
Макар и да е вярно, че Ирландия доказва, че е предприела известни частични инициативи, те не са доведени до край в срока, предвиден в допълнителното мотивирано становище, връчено на 11 юли 2003 г. Тъй като обаче наличието на неизпълнение на задълженията трябва да се преценява единствено в зависимост от положението на държавата-членка в края на определения в мотивираното становище срок и с оглед на посочените в предишната точка сведения, следва да се заключи, че Ирландия не е изпълнила задълженията си относно определянето на СЗЗ, за да гарантира опазването на червеногушия гмуркач, полския блатар, малкия сокол, сокола скитник, златистата булка и блатната сова — видове, посочени в приложение I, както и на тъмногръдия брегобегач — редовно срещащ се мигриращ вид, който не е посочен в приложение I. Твърдението за нарушение по този пункт също е основателно.
Що се отнася до останалата част, Комисията, която носи доказателствената тежест в производството за установяване на неизпълнение на задължения (Решение от 21 октомври 2004 г. по дело Комисия/Гърция,
C-288/02, Recueil, стр. I-10071
, точка 35 и цитираната съдебна практика), не е доказала надлежно, че Ирландия не е изпълнила задълженията си относно определянето на СЗЗ, за да гарантира опазването на гренландската белочела гъска — вид, предвиден в приложение I, както и защитата на калугерицата, малкия червенокрак водобегач, средната бекасина и големия свирец — редовно срещащи се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I. Следователно твърдението за нарушение по този пункт е неоснователно.
Що се отнася до европейското земеродно рибарче и ливадния дърдавец, Ирландия отрича, че е необходимо други обекти да се класифицират като СЗЗ с оглед на тяхното опазване.
1. Относно обектите, подходящи за опазване на европейското земеродно рибарче
Комисията смята, че ирландската мрежа от СЗЗ трябва да включва представителна съвкупност от речни коридори, които могат да се използват от европейското земеродно рибарче. Ирландия обаче не предприела никаква мярка с цел да класифицира териториите, най-подходящи за опазване на европейското земеродно рибарче, и даже не била запозната с настоящата популация на този вид.
Ирландия смята, че толкова широко разпространен вид като европейското земеродно рибарче е най-неподходящ сред разпространените видове за опити за опазване посредством класифицирането на територии като СЗЗ. Този извод се налагал от наличните данни, които включват два Атласа по размножаване, изготвени между 1988 г. и 1991 г. Макар и настоящата популация на европейските земеродни рибарчета да не била известна, явно BirdWatch Ireland имало намерение да извърши проучване. Ако резултатите от проучването покажели, че популацията на европейските земеродни рибарчета е по-многобройна, то ирландските власти щели да преразгледат въпроса за създаване на СЗЗ с оглед на опазването им в бъдеще.
Както е припомнено в точка 59 от настоящото решение обаче, от член 4, параграф 1 от Директивата за птиците, както е тълкуван от Съда, е видно, че когато на територията на определена държава-членка обитават посочени в приложение І видове, последната е длъжна да определи СЗЗ за тях. Следователно Ирландия е трябвало да определи териториите, които са най-подходящи за опазване на европейското земеродно рибарче, и да ги класифицира като СЗЗ.
Ето защо Ирландия, която признава, че европейското земеродно рибарче обитава територията ѝ, не е изпълнила задължението си в срока, предвиден в допълнителното мотивирано становище, връчено на 11 юли 2003 г. Следователно искът е основателен и що се отнася до обектите, подходящи за опазване на европейското земеродно рибарче.
2. Относно обектите, подходящи за опазване на ливадния дърдавец
Комисията твърди, че настоящата мрежа от СЗЗ за опазване на ливадния дърдавец била незначителна. Тя отбелязва, че в IBA 2000 са посочени още пет допълнителни обекта, а именно тези във Falcarragh to Min an Chladaigh, в Malin Head и на полуостровите Fanad Head, Mullet и Moy valley.
Що се отнася до изброените в предходната точка пет допълнителни обекта, следва да се заключи, от една страна, че те представляват зони от значение за опазване на птиците, и от друга страна, че за три от тях, а именно обектите във Falcarragh to Min an Chladaigh, в Malin Head и на полуострова Fanad Head, в точка 102 от настоящото решение вече е установено неизпълнение на задълженията.
Що се отнася до обекта на полуострова Mullet, Комисията уточнява в репликата си, че част от посочения обект е класифицирана като СЗЗ за други цели. Ето защо най-напред следва да се заключи, че този обект е пример за частично класифициране.
На следващо място, за обекта на полуостров Mullet се прилага критерият C.6. С този критерий обаче се обозначава зона, която е сред петте най-значими зони във всеки европейски регион за определен вид или подвид, посочен в приложение I. Следователно, както произтича от използваните в IBA 2000 критерии, достатъчно е съответният обект да се обитава от значителен брой представители от дадения вид или подвид (поне 1 % от националната популация с възпроизводителна способност на вид, посочен в приложение I, или 0,1 % от биогеографската популация), за да се налага класифицирането на обекта като СЗЗ.
В това отношение се налага изводът, че в настоящото дело Комисията е представила в репликата си резултати от проучване на BirdWatch Ireland, които не са оспорени от Ирландия и според които през периода 1993—2001 г. ограниченото присъствие на ливадния дърдавец в тази зона е представлявало 4 % от националната популация. Според същия източник подобни данни могат да бъдат наблюдавани и за периода 2002—2004 г.
Ето защо искът на Комисията следва да се уважи, що се отнася до обекта на полуостров Mullet.
Що се отнася до обекта в Moy valley, Комисията признава, че данните от преброяването сочат отсъствие на ливадния дърдавец в продължение на няколко години. Данните на BirdWatch Ireland обаче показват, че през 80-те и до средата на 90-те години този обект е бил обитаван от многобройни ливадни дърдавци. По-конкретно до 1993 г. тази зона е включвала втората по значимост съвкупност от ливадни дърдавци след СЗЗ в River Shannon callows и следователно безспорно е отговаряла на критериите за класифициране като СЗЗ въз основа на разумно прилагане на орнитоложките критерии. Ето защо през дълъг период след влизането в сила на Директивата за птиците са съществували данни, обосноваващи класифицирането на обекта в Moy valley като СЗЗ. Изчезването на ливадния дърдавец в този обект е предизвикано от промяна в селскостопанските практики, като Ирландия не се опитала да предприеме мерки в тази насока. Комисията твърди, че не следва Ирландия да извлича облага от обстоятелството, че не е класифицирала или защитила този обект. Ирландия не е доказала, че повторното въвеждане на ливадния дърдавец е невъзможно.
В това отношение се налага изводът, че данните на BirdWatch Ireland, които Комисията представя в репликата си и които показват, че през 80-те години и до средата на 90-те години обектът в Moy valley е бил обитаван от множество ливадни дърдавци, не са оспорени от Ирландия. Следователно този обект е представлявал една от най-подходящите за опазване на ливадния дърдавец територии и в приложение на посочената в точка 37 от настоящото решение съдебна практика Ирландия е трябвало да го класифицира като СЗЗ.
Съгласно постоянната съдебна практика, припомнена в точка 84 от настоящото решение, зоните, които не са класифицирани като СЗЗ, макар и да е трябвало да бъдат, продължават да попадат в приложното поле на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците, тъй като в противен случай не могат да бъдат постигнати целите за защита, предвидени в тази директива и изрично посочени в деветото ѝ съображение. Следователно Ирландия е трябвало да приеме поне подходящите мерки на основание член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата „птици“, за да избегне влошаването на условията в местообитанията или обезпокояването на гривестата рибарка в обекта в Moy valley, доколкото това обезпокояване е от особено значение предвид целите на този член.
От преписката е видно обаче, че изчезването на ливадния дърдавец в обекта в Moy valley, който е трябвало да бъде класифициран като СЗЗ, е предизвикано от промяна на селскостопанските практики, като Ирландия не се е опитала да предприеме мерки в тази насока.
Освен това, Ирландия не доказва, че повторното въвеждане на ливадния дърдавец в този обект е невъзможно. Следователно искът на Комисията по този пункт следва да бъде уважен.
Ето защо искът е основателен и що се отнася до обекта на полуостров Mullet, и до обекта в Moy valley.
По втората част от първото твърдение за нарушение
— Доводи на страните
Комисията твърди, че Ирландия не е изпълнила задължението си по член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците, тъй като е класифицирала определени обекти като СЗЗ само частично. Според нея в редица случаи при очертаване на границите на СЗЗ са били изключени равностойни съседни зони, които представляват интерес от орнитоложка гледна точка и са посочени в IBA 2000. Възраженията на Комисията се отнасят общо до 37 обекта.
След като посочва, че границите на СЗЗ е трябвало да се определят в зависимост от орнитоложки, а не от икономически съображения, Комисията отбелязва, че противно на това в редица случаи ирландските власти са ограничили СЗЗ до обекти, които са публична собственост, и не са класифицирали обекти, когато на това явно са се противопоставяли икономически интереси.
Комисията добавя, че по време на процедурата ирландските власти са изразили намерението си да разширят и определят повторно значителен брой обекти преди края на месец юни 2004 г., но явно не са осъществили това намерение.
Ирландия отбелязва, че в момента се извършва съответната изследователска дейност и че е предвидено определянето на нови СЗЗ с оглед на опазване на разглежданите видове. Всяко повторно и ново класифициране щяло да се осъществява съгласно изискванията на Правилника за местообитанията. При все това тя оспорва твърдението за непълнота в класифицирането, което се отнася за площта на СЗЗ в Sandymount Strand и в Tolka Estuary.
— Съображения на Съда
Като приема, че определени СЗЗ трябва да бъдат разширени, Ирландия признава, че не е изпълнила задълженията си по член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците. Следователно искът на Комисията следва да се уважи що се отнася до 36 от 37-те обекта.
На следващо място е необходимо да се разгледа положението на СЗЗ в Sandymount Strand и в Tolka Estuary.
Комисията твърди, че границите на СЗЗ в Sandymount Strand и в Tolka Estuary не отчитат правилно орнитоложките интереси противно на разпоредбите на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците.
Според нея доказателствата сочат, че възприетият от ирландските власти подход при определяне на границите на СЗЗ в Sandymount Strand и в Tolka Estuary — обект, включващ обширна влажна зона от международно значение за водните птици, която е разположена в залива на Дъблин и в която редовно пребивават повече от 20000 зимуващи птици, води до изключването на две зони, предназначени за благоустройство в рамките на мащабно обществено строителство, като решението за изключване било взето въз основа на отделна проверка на орнитоложката значимост на тези зони, макар че границите на СЗЗ е трябвало да бъдат определени с оглед на естествените предели на влажната екосистема.
Що се отнася до първата зона от 4,5 ha, чието включване в СЗЗ е било предложено в предходен момент, според Комисията тя била изключена от първоначалния проект за разширяване на СЗЗ в Sandymount Strand и в Tolka Estuary вследствие на намесата на Dublin Port Company (пристанищни власти на Дъблин), които желаели да засипят зоната, за да разширят пристанището.
От своя страна Ирландия твърди, че тази зона не е трябвало да бъде включена в първоначално предложения район за разширяване и че е нямало научно основание за включването ѝ в него. Приспособяването на проекта за разширяване на СЗЗ било разгледано подробно, като било прието, че включването на зоната не е научно обосновано, тъй като само в малка част от нея за кратки периоди имало много ниски отливи.
Тази държава-членка посочва по-специално, че обикновено срещащите се приспособяващи се видове от разреди дългокраки, дъждосвирцоподобни и дърдавцоподобни могат да използват зоната само при отлив. Тези видове намирали основната част от прехраната си на други места. В допълнение, зоната можело да не е свързана с намиращите се в околностите важни местообитания, които осигурявали по-добри условия за разглежданите видове. Според тази държава Комисията не направила реален опит да оспори научната обосновка на тази гледна точка.
По отношение на първата зона следва най-напред да се установи, че твърденията за нарушение, посочени от Комисията в репликата ѝ във връзка с други площи в тази зона, се недопустими на етапа на производството пред Съда, тъй като не са включени в предмета на иска.
Действително, съгласно постоянната практика на Съда, предметът на предявения на основание на член 226 ЕО иск се предопределя от предвидената в тази разпоредба досъдебна процедура, така че искът трябва да се основава на същите мотиви и основания, както мотивираното становище (вж. Решение от 16 юни 2005 г. по дело Комисия/Италия,
C-456/03, Recueil, стр. I-5335
, точка 35 и цитираната съдебна практика).
На следващо място, както е видно от преписката, Комисията е представила орнитоложки експертен доклад, изготвен през ноември 2002 г. от Dublin Bay Watch, който въз основа на резултатите от оценка на орнитоложкото въздействие на проекта за засипване е препоръчал включването на тези територии в СЗЗ в Sandymount Strand и в Tolka Estuary. Действително в това изследване, което не е оспорено от ирландските власти, се посочва, както е отбелязал генералният адвокат в точка 72 от заключението си, че различни видове използват повече от половината от този терен, в който рядко има отливи. Освен това някои части от площта са сухи дори и при по-ниски отливи и могат да бъдат използвани от птиците. На последно място, разглежданите площи се използват не само от блатните птици, а например и от гривестите рибарки, които не зависят от морските отливи.
Следва да се заключи, че първата разглеждана зона е неразделна част от съвкупността на влажната екосистема и че е трябвало да бъде класифицирана като СЗЗ. Следователно искът е основателен, що се отнася до първата зона, изключена от първоначалния проект за разширяване на СЗЗ в Sandymount Strand и в Tolka Estuary.
Що се отнася до втората зона, тя е включвала 2,2 ha пясъчни и чакълести наноси на входа на естуара на река Tolka, които според Комисията са разрушени при изграждането на тунела на пристанището в Дъблин, като предприемач е била Dublin Corporation (понастоящем Dublin City Council (общинска управа на Дъблин). Комисията твърди, че макар и с ограничена площ, изключената зона е имала сходни характеристики с тези на завършена екосистема, а именно кални тераси, и е била редовно използвана от птици, зависещи от общата екосистема, тоест от стридояда (Haematopus ostralegus) и малкия червенокрак водобегач. Това частично изключване на някои елементи на цялостна влажна екосистема накърнявало целите на Директивата за птиците.
Ирландия твърди, че само незначителен брой стридояди и малки червенокраки водобегачи могат да бъдат открити в калната приливно-отливна зона от 2,2 ha, в която като район единствено за прехрана има отливи за много кратки периоди. Поради това не се смятало, че зоната трябва да бъде включена в съответната СЗЗ. При вземането на това решение били приложени сериозни от научна гледна точка орнитоложки критерии. Ирландия смята, че не може да се приеме становището на Комисията, според което изчезването на зоната от 2,2 ha би влошило съществено условията в местообитанията на птиците и би обезпокоило последните; тя смята също, че в подкрепа на становището си Комисията не е представила никакво научно доказателство или доказателство, което да може да бъде обективно проверено.
Що се отнася до втората зона, следва да се припомни, че според посочената в точка 39 от настоящото решение съдебна практика при класифицирането на териториите като СЗЗ се спазват единствено установените в Директивата за птиците орнитоложки критерии.
Следователно Комисията основателно твърди, от една страна, че класифицирането като СЗЗ не може да бъде резултат от изолирано проучване на орнитоложката значимост на всяка от разглежданите площи, а трябва да се извършва при отчитане на естествените предели на влажната екосистема, а от друга страна, че орнитоложките критерии, на които изключително трябва да се основава класифицирането, трябва да бъдат научно обосновани. Действително използването на негодни критерии, които само привидно са орнитоложки, би могло да доведе до погрешно определяне на границите на СЗЗ.
В конкретния случай е безспорно, че разглежданата площ е отделена от останалата класифицирана част от естуара от път, който пресича реката, и че като кална тераса тя има същите характеристики като целия обект на залива в Дъблин.
В допълнение, от оценката на въздействието върху околната среда, публикувана през м. юли 1998 г., на която в хода на производството се основават и двете страни, е видно, че тази площ се използва като район за прехрана от част от дивите птици, обитаващи СЗЗ в Sandymount Strand и в Tolka Estuary.
Ето защо следва да се заключи, че втората зона се използва като район за прехрана от три от деветте вида птици, които са от решаващо значение, за да се определи залива на Дъблин за важна орнитоложка зона. Тази зона се използва от посочените видове в средните предвидими граници, ако не и повече. Следователно зоната е неразделна част от цялата влажна екосистема, поради което също е трябвало да бъде класифицирана като СЗЗ.
От посоченото следва, че искът е основателен и що се отнася до втората зона, която не е включена в СЗЗ в Sandymount Strand и в Tolka Estuary.
Ето защо втората част от първото твърдение за нарушение следва да се приеме за основателна.
С оглед на всички посочени по-горе съображения следва да се заключи, че първото твърдение за нарушение е основателно, с изключение на частта относно определяне на СЗЗ, за да се гарантира опазването на гренландската белочела гъска — вид, предвиден в приложение I, както и защитата на калугерицата, на малкия червенокрак водобегач, на средната бекасина и на големия свирец — редовно срещащи се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I.
По второто твърдение за нарушение, изведено от липсата на въвеждане на необходимия правен режим за защита съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците
Доводи на страните
Комисията смята, че от 1981 г. разпоредбите на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците не са достатъчно добре въведени в ирландското законодателство и че освен това Ирландия не е приложила тези разпоредби на практика посредством предвиждането на подходящ правен режим за защита на СЗЗ, който да гарантира оцеляването и размножаването на съответните видове птици.
На първо място, според Комисията грижата за оцеляването и размножаването на намиращите се в СЗЗ видове птици може да налага не само предприемането на превантивни мерки, но и предприемането на активни или положителни мерки, каквито, с малки изключения, Ирландия не е предприела. На второ място, съществувало съмнение дали релевантното ирландско законодателство действително представлява правно основание, позволяващо приемането на подобни мерки.
Ирландия оспорва неизпълнението, в което е упреквана. Що се отнася до задължението за приемане на правен режим за ефективна защита на СЗЗ, като признава, че превантивният подход не е достатъчен за опазване на птиците във всички хипотези, Ирландия твърди, че с оглед на тази цел била въведена програма за субсидии в полза на ливадния дърдавец, която имала доброволен характер. Изготвен бил и списък с планове, под формата на проекти, за управление на опазването на птиците в определен брой СЗЗ.
Що се отнася до обхвата на ирландското законодателство, с което се транспонира член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците, тази държава-членка оспорва обстоятелството, че единствената цел на Правилника за местообитанията била да прилага Директивата за птиците и твърди, че посоченият правилник представлява подходящо правно основание по националното право за изготвяне и изпълнение на плановете за управление относно СЗЗ. Според Ирландия Правилникът за местообитанията изрично предвижда за СЗЗ определен брой решаващи мерки за защита и за изпълнение, по-специално член 13 от правилника, който е изрично посочен в член 34 от същия правилник като разпоредба, приложима за зоните, класифицирани по силата на Директивата за птиците.
Съображения на Съда
Важно е да се припомни, че съгласно практиката на Съда член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците задължава държавите-членки да предоставят на СЗЗ правен режим на защита, който да гарантира по-конкретно оцеляването и размножаването на видовете птици, посочени в приложение I, както и размножаването, линеенето и зимуването на редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I (Решение от 18 март 1999 г. по дело Комисия/Франция,
C-166/97, Recueil, стр. I-1719
, точка 21 и цитираната съдебна практика).
Както отбелязва генералният адвокат в точка 77 от заключението си, защитата на СЗЗ не трябва да се ограничава до мерки за предотвратяване на предизвиканите от човека външни посегателства и обезпокоявания, а според случая трябва да включва и положителни мерки с цел опазване и подобряване на състоянието на обекта.
Безспорно е, че член 13 от Правилника за местообитанията щеше да транспонира достатъчно добре член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците, ако тази разпоредба се прилагаше за СЗЗ. Противно на становището на Ирландия обаче, според която член 13 се прилага и за СЗЗ главно по силата на член 34 от същия правилник, Комисията твърди, че посоченият правилник цели въвеждането единствено на Директивата за местообитанията.
Член 34 от Правилника за местообитанията предвижда, че „[а]ко е необходимо, разпоредбите на членове 4, 5, 7, 13, 14, 15 и 16 се прилагат mutatis mutandis за зоните, класифицирани по член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците.“
Съгласно член 249, трета алинея ЕО, като обвързва всяка държава-членка, до която е адресирана, по отношение на постигането на даден резултат, директивата оставя на националните органи свобода при избора на формата и средствата. Следователно Ирландия, както и всяка друга държава-членка, има право да избира формата и средствата за въвеждане на Директивата за птиците (вж. в този смисъл Решение от 20 ноември 2003 г. по дело Комисия/Франция,
C-296/01, Recueil, стр. I-13909
, точка 55).
Въпреки това съгласно практиката на Съда транспонирането във вътрешното право на дадена директива трябва да осигурява ефективно цялостното прилагане на директивата по достатъчно ясен и точен начин (вж. в този смисъл Решение от 30 май 1991 г. по дело Комисия/Германия,
C-361/88, Recueil, стр. I-2567
, точка 15).
Както бе припомнено в точка 64 от настоящото решение, Съдът е постановил също така, че точността на транспонирането придобива особено значение, когато става дума за Директивата за птиците, доколкото управлението на общото наследство е поверено, за територията им, на съответните държави-членки.
Ето защо следва да се провери дали член 34 от Правилника за местообитанията не гарантира, както твърди Комисията, прилагането на член 13 от този правилник за зоните, класифицирани като СЗЗ по силата на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците.
Буквалното тълкуване на член 34 обаче позволява да се заключи, че сама по себе си тази разпоредба не изключва от приложното поле на Правилника за местообитанията прилагането на член 13 от него спрямо зоните, класифицирани по силата на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците.
Следователно не може да се приеме доводът на Комисията, според който поради обстоятелството, че в Правилника за местообитанията не е посочена ясно определена цел, изразяваща се в привеждането в действие и на Директивата за птиците, и предвид наложените с European Communities Act ограничения посоченият правилник не можел да представлява правно основание, позволяващо приемането на планове за управление на опазването на птиците в СЗЗ.
Поради същото съображение не може да се приеме и доводът на Комисията, според който Правилникът за местообитанията не позволявал прилагането за СЗЗ на мерките за управление, предвидени в член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, тъй като единствената изрично посочена цел на правилника била да въведе тази директива. Действително, както посочва генералният адвокат в точка 82 от заключението си, ако съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците за СЗЗ трябва да се прилагат мерки аналогични на предвидените в член 6, параграф 1, нищо не възпрепятства националния законодател да предвиди една-единствена разпоредба за транспониране на правилата на двете директиви.
Не може да се приеме и доводът на Комисията, свързан с наложените от European Communities Act ограничения. Действително Ирландия твърди в писмената си защита, като Комисията не оспорва това твърдение, че Правилникът за местообитанията не е закон, но че е в сила и поражда правно действие в своята цялост и по безспорен начин, докато не бъде уважено оспорването му пред компетентна юрисдикция.
На последно място, поради същото съображение като изложеното в точка 161 от настоящото решение трябва да се отхвърли доводът на Комисията, според който член 13 от Правилника за местообитанията, отнасящ се до консервационните мерки, които министърът следва да предприеме по отношение на териториите със специален режим на защита, не се прилагал автоматично за СЗЗ, тъй като съгласно редакцията на член 34 от този правилник определени разпоредби от него се прилагали „ако е необходимо“ и „mutatis mutandis“ спрямо зоните, класифицирани по силата на член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците.
В допълнение съгласно постоянната практика на Съда значението на законовите, подзаконовите и административните разпоредби трябва да се преценява с оглед на тълкуването им от националните юрисдикции (Решение от 29 май 1997 г. по дело Комисия/Обединеното кралство,
C-300/95, Recueil, стр. I-2649
, точка 37 и цитираната съдебна практика). В конкретния случай обаче Комисията не е изтъкнала в подкрепа на иска си нито едно национално съдебно решение, в което спорната национална разпоредба да се тълкува по начин, противоречащ на директивата.
При тези условия Комисията, която носи доказателствената тежест в производството за установяване на неизпълнение на задължения (Решение по дело Комисия/Гърция, посочено по-горе, точка 35 и цитираната съдебна практика), не е доказала надлежно, че към крайната дата на срока, определен в допълнителното мотивирано становище, връчено на 11 юли 2003 г., Правилникът за местообитанията е имал твърдения от Комисията обхват.
Ето защо второто твърдение за нарушение трябва да се отхвърли.
По третото твърдение за нарушение, изведено от липсата на прилагане на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците за зоните, които е трябвало да бъдат класифицирани като СЗЗ
Доводи на страните
Комисията твърди, че от 1981 г. Ирландия не осигурява прилагането на разпоредбите на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците за обектите, които не са класифицирани като СЗЗ по силата на посочената директива, а е трябвало да бъдат класифицирани. Тя смята, че като се има предвид до каква степен определените от ирландските власти СЗЗ са недостатъчни, тази непълнота може да предизвика съществени последици за опазването на съответните видове птици.
Според Комисията, макар в Ирландия да съществувало законодателство относно защитата на местообитанията извън зоните, класифицирани като СЗЗ, това законодателство не притежавало орнитоложката специфика, изисквана от посочената в предходната точка общностна разпоредба. По-конкретно националното законодателство не налагало специфични задължения във връзка с местообитанията на видовете диви птици, които би трябвало да се ползват от произтичащата от СЗЗ защита, в зоните, които не са включени в съществуващата в Ирландия мрежа от СЗЗ. Комисията посочва като конкретен пример затрудненията за полския блатар и добавя, че освен това зоните, които не са класифицирани като СЗЗ, а е необходимо да бъдат класифицирани като такива, не се ползват в Ирландия със защитата, изисквана по член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците, дори по отношение на действията на органите на публична власт.
В отговор Ирландия твърди по същество, че в момента приключва важна проучвателна дейност във връзка с полския блатар и че скоро трябва да бъде завършен проект с насоки за развитието на вятърната енергия.
Съображения на Съда
Следва да се отбележи, че както е припомнено в точка 84 от настоящото решение, предвидените в Директивата за птиците цели за защита, изрично посочени в деветото ѝ съображение, не биха могли да бъдат постигнати, ако държавите-членки са длъжни да изпълняват задълженията по член 4, параграф 4 от посочената директива само когато предварително е определена СЗЗ.
Както е видно и от практиката на Съда, в член 7 от Директивата за местообитанията се уточнява, че член 6, параграфи 2—4 от тази директива заместват член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците, считано от момента, в който започва да се прилага Директивата за местообитанията, или от датата, на която държавата-членка е извършила класифициране съгласно Директивата за птиците, ако последната дата е по-късна. Ето защо за зоните, които не са класифицирани като СЗЗ, а е трябвало да бъдат, очевидно продължава да се прилага режимът по член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците (Решение от 7 декември 2000 г. по дело Комисия/Франция, C-374/98, посочено по-горе, точки 46 и 47).
В конкретния случай обаче Ирландия дори не твърди, че е гарантирала прилагането на разпоредбите на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците спрямо зоните, които е трябвало да бъдат класифицирани като СЗЗ съгласно посочената директива.
Следователно и без да е необходимо да се разглеждат посочените от Комисията конкретни примери, третото твърдение за нарушение трябва да се приеме за основателно.
По четвъртото твърдение за нарушение, изведено от липсата на транспониране и прилагане на член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците
Доводи на страните
Комисията упреква Ирландия, че не е транспонирала, нито приложила напълно и точно второто изречение от член 4, параграф 4 от Директивата за птиците, което се отнася до подходящите мерки, които държавите-членки трябва да предприемат, за да избегнат замърсяването или влошаването на условията в местообитанията извън СЗЗ.
В подкрепа на твърдението си за нарушение Комисията изтъква, че различните вътрешноправни инструменти, и по-специално лицензиите за предотвратяване и комплексен контрол на замърсяването, системата за управление на оборския тор, законодателството в областта на териториалното устройство и разпоредбите относно оценката на въздействието върху околната среда, които би трябвало да транспонират член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците, нямали специфичното орнитоложко съдържание на посочения член. При липса на позоваване обаче на каквито и да било специфични орнитоложки съображения не можело да се смята, че органите, които имат роля във връзка с мерките за опазване на околната среда, ще отчитат орнитоложките интереси. Според Комисията редица вътрешни правила, които транспонират член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците, са непълни и съществуват многобройни празнини. Потвърждение за непълнотите било влошаването на състоянието на местообитанията и въпреки отричането от страна на Ирландия, в конкретния случай не можело да се оспори обстоятелството, че човешката намеса е довела до влошаване на състоянието на местообитанията.
В отговор Ирландия посочва, че член 4, параграф 4 от Директивата за птиците на практика е транспониран посредством известен брой законоустановени програми и мерки. Тя твърди също така, че предвидените във второто изречение от параграф 4 изисквания са въведени в Wildlife Act, който съдържа добра правна основа за защита на видовете птици в отдалечените селски райони.
Съображения на Съда
Макар да е вярно, че член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците не предвижда задължение за постигане на определени резултати, все пак държавите-членки трябва сериозно да си поставят за цел да осигуряват защитата на местообитанията извън СЗЗ. Следователно се налага изводът, че в настоящото дело Ирландия трябва да положи усилия за предприемане на необходимите мерки за избягване на замърсяването или обезпокояването на местообитанията (вж. в този смисъл Решение от 18 март 1999 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 48).
На първо място следва да се провери дали Ирландия напълно и точно е транспонирала посочената разпоредба, като е предприела необходимите мерки за избягване на замърсяването и влошаването на условията в местообитанията извън СЗЗ.
Предвид различните доказателства, разгледани в тяхната съвкупност, се налага изводът, че в настоящото дело случаят не е такъв.
Така, що се отнася до лицензиите, издавани от Environmental Protection Agency в рамките на режима за предотвратяване и комплексен контрол на замърсяването, не е оспорено посоченото от Комисията обстоятелство, че този режим се отнася само до ограничен кръг от замърсяващи околната среда дейности и не се позовава конкретно на орнитоложките съображения, предвидени в член 4 от Директивата за птиците. Освен това Ирландия явно се позовава на транспонирането на Директива 96/61/ЕО на Съвета от 24 септември 1996 година за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването (
ОВ L 257, стр. 26
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 183), която има други цели. Ето защо не може да се приеме, че националната правна уредба относно посочените лицензии транспонира в достатъчна степен член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците.
Що се отнася до кръстосаното спазване на условието за единно плащане в рамките на Общата селскостопанска политика, Ирландия твърди, че различните законоустановени изисквания за управлението — първи ключов елемент от кръстосаното спазване, посочени в член 4 от Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EО) 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001 (
ОВ L 270, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177), чийто списък се намира в приложение III към този регламент, щели да бъдат въведени постепенно в рамките на период от три години, считано от 1 януари 2005 г. Тази държава-членка уточнява, че списъкът на законоустановените изисквания включва препратка към Директивата за птиците. Поради същите съображения като изложените в точка 74 от настоящото решение обаче постепенното въвеждане на посочените изисквания във вътрешното право не може да бъде взето предвид.
Посоченото е валидно и за втория ключов елемент от кръстосаното спазване на условието за единно плащане, свързан с доброто селскостопанско и екологично състояние, предвидено в член 5 от Регламент № 1782/2003 и чиито минимални изисквания трябва да бъдат очертани на базата на рамката, определена в приложение IV към този регламент, като мерките за транспониране на този член трябва да влязат в сила, считано от 1 януари 2005 г.
Що се отнася до мерките, предприети в рамките на програмата за екологична защита на селските райони, чието предназначение е да възнагради земеделските производители, упражняващи земеделската си дейност по екологичен начин, за да доведе до свързани с околната среда подобрения в съществуващите стопанства, Комисията признава, че тези мерки са благоприятни за дивите птици, тъй като позволяват да се избегнат замърсяването и влошаването на условията в местообитанията. При все това е безспорно, че тази система не се прилага по общ начин за всички земеделски земи или територии, които не са класифицирани като СЗЗ. Ето защо за посочените мерки също не може да се приеме, че транспонират член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците.
Доводите относно програмата за управление на земеделските отпадъци (Farm Waste Management Scheme), както и законодателството в областта на териториалното устройство, включително разпоредбите относно оценката на въздействието върху околната среда, трябва също да бъдат отхвърлени. Действително в посочените текстове Ирландия не е включила нито едно орнитоложко съображение съгласно член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците.
На последно място, що се отнася до Wildlife Act, се налага изводът, че член 11, параграф 1 е единствената разпоредба от този закон, която е релевантна в този контекст и е изтъкната от Ирландия в хода на производството. При все това тази разпоредба не е достатъчно точна, за да се приеме, че тя гарантира транспонирането на член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците.
На второ място, следва да се провери дали Комисията е доказала, че Ирландия не е положила достатъчно усилия на практика, за да избегне замърсяването или влошаването на условията в местообитанията извън СЗЗ.
В това отношение следва да се припомни, че като примери Комисията посочва местообитанията на обикновената кукувица (Cuculus canorus), полската чучулига (Alauda arvensis), селската лястовица (Hirundo rustica) и бреговата лястовица (Riparia riparia) — разпръснати видове птици, включени в „оранжевата листа“ от списъка
Birds of Conservation Concern in Ireland,
публикуван през 1999 г. от BirdWatch Ireland и Royal Society for the Protection of Birds. В списъка се посочва, че тези видове птици са силно засегнати от развитието на земеделските практики. Освен това Комисията се позовава на доклада
Ireland’s Environment 2004,
изготвен от Environmental Protection Agency, в който общото влошаване на условията в местообитанията в Ирландия се обяснява със съвкупност от благоустройствени дейности.
В допълнение се налага изводът, че приемането на известен брой законоустановени програми и мерки, каквито Ирландия твърди, че е приела, не доказва само по себе си, че тази държава-членка е положила достатъчно усилия, за да избегне замърсяването или влошаването на условията в местообитанията. Действително, както посочва генералният адвокат в точка 111 от заключението си, значителното усилие — приемането на всички разумни мерки за постигане на търсения резултат, изисква целенасочено действие.
В конкретния случай следва да се заключи, че предприетите от Ирландия мерки са частични и несъгласувани, като само някои от тях благоприятстват опазването на съответните птичи популации, без обаче да образуват едно цяло.
Този извод се потвърждава от обстоятелството, че Ирландия не е оспорила съдържанието на списъка
Birds of Conservation Concern in Ireland,
публикуван през 1999 г., нито съдържанието на доклада
Ireland’s Environment 2004
— две орнитоложки изследвания, посочени по-горе, представени от Комисията.
Ето защо предвид всички представени от Комисията доказателства, следва да се заключи, че Ирландия не е транспонирала, нито приложила напълно и точно разпоредбите на член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците. Следователно в това отношение е налице неизпълнение на задълженията.
По петото твърдение за нарушение, изведено от обстоятелството, че член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията не е транспониран и приложен в достатъчна степен
Що се отнася до СЗЗ, определени съгласно Директивата за птиците, петото твърдение за нарушение е свързано с обстоятелството, че Ирландия не е приела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията. Това твърдение се отнася също и до обстоятелството, че член 6, параграф 2 от тази директива не е транспониран в достатъчна степен, що се отнася до използването за развлекателни цели на обектите, посочени в тази разпоредба.
Предварителни бележки
Член 7 от Директивата за местообитанията предвижда, че задълженията съгласно член 6, параграфи 2—4 от тази директива заменят задълженията, произтичащи от член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците по отношение на зоните, класифицирани съгласно член 4, параграф 1 от тази директива или признати за такива съгласно член 4, параграф 2 от нея, от датата на влизане в сила на Директивата за местообитанията или от датата на класифициране или признаване от страна на държава-членка съгласно Директивата за птиците, в случай че последната дата е по-късна.
От посоченото следва, че член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията се прилага за СЗЗ в Ирландия от 10 юни 1994 г. — дата, на която изтича срокът за транспониране на тази директива в посочената държава-членка, или от датата на тяхното класифициране или признаване съгласно Директивата за птиците, в случай че последната дата е по-късна.
Относно твърдението, че член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията не е транспониран и приложен в достатъчна степен
— Доводи на страните
Комисията смята, че към 10 юни 1994 г. или след тази дата Ирландия не е транспонирала, нито приложила точно член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията за всички зони, класифицирани съгласно член 4, параграф 1 от Директивата за птиците или признати съгласно член 4, параграф 2 от същата директива.
Тя твърди, че по смисъла на Правилника за местообитанията, който съгласно твърдението на Ирландия въвеждал член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, възможността за борба с потенциално вредоносната дейност на собствениците на недвижими имоти зависела до голяма степен от обявленията, доведени до знанието на последните в момента, в който се предлага определена зона да бъде класифицирана като обект, попадащ в обхвата на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. Член 14 от посочения правилник оправомощава ресорния министър да извършва обявяване и да налага условия във връзка с използването на терените. При все това са предвидени две ограничения на това правомощие.
Първото ограничение било ограничение de jure, доколкото поради редакцията си член 14 от Правилника за местообитанията се прилагал само за СЗЗ, определени след влизане в сила на този правилник, и не се прилагал за определените преди тази дата СЗЗ. За съществуващите СЗЗ не се предвиждало уведомяване на собствениците на недвижими имоти чрез обявления, в които изрично да се посочват дейностите, за които се изисква разрешение съгласно законодателството за транспониране, така че тези зони не се ползвали от системата за борба с вредоносната дейност.
Второто ограничение било ограничение de facto, доколкото посоченият правилник не бил приложен за всички СЗЗ.
Според Комисията при липсата на възможност за прибягване до обявления, с които се ограничават правата на засегнатите лица, в ирландското законодателство нямало разпоредба, която да въвежда напълно член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията по отношение на терените — държавна собственост, намиращи се в СЗЗ. Тя смята също, че доколкото тези дейности се извършват на терени, които са държавна собственост или върху които държавата упражнява контрол, националното законодателство не предвиждало изрично правно задължение за властите, натоварени с регламентирането на тези дейности, да предприемат изпълнителни мерки, за да гарантират спазването на разпоредбите на член 6, параграф 2 от посочената директива.
Комисията посочва като пример за дейност, която нарушава член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, забраненото механично събиране на миди в СЗЗ в Bannow Bay и се позовава на вредоносното благоустрояване на СЗЗ в Glen Lough.
Ирландия отрича всички твърдения на Комисията. Тя отбелязва, че освен разпоредбата на член 14 от Правилника за местообитанията, член 13, параграф 3 от този правилник, който се прилага едновременно за териториите със специален режим на защита и за СЗЗ, транспонира член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. За тази цел Ирландия се позовава и на разпоредбите на членове 17 и 18 от Правилника за местообитанията и поддържа становището, че законите във връзка с бреговата ивица (Foreshore Acts) позволяват да се осигури защитата на СЗЗ.
— Съображения на Съда
На първо място следва да се припомни, че член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, както и член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците, задължават държавите-членки да вземат подходящи мерки, за да се предотврати в зоните, класифицирани съгласно параграф 1 от посочения член 4 или признати съгласно параграф 2 от същия член, влошаването на състоянието на местообитанията или всякакво обезпокояване на птиците, което се отразява съществено на видовете, за които СЗЗ са определени или признати (вж. в този смисъл Решение от 13 юни 2002 г. по дело Комисия/Ирландия,
C-117/00, Recueil, стр. I-5335
, точка 26).
Що се отнася до довода на Ирландия, според който член 13, параграф 3 от Правилника за местообитанията транспонира член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, се налага изводът, че член 13, параграф 3 има за предмет единствено да наложи на ресорния министър задължението да предприема необходимите мерки за избягване на влошаването на условията в естествените местообитания и местообитанията на видовете, както и за избягване на обезпокояването на видовете, за които са определени тези зони, така че тази разпоредба поражда действие само когато министърът отговаря пряко за съответните СЗЗ. В схемата на Правилника за местообитанията обаче член 13, параграф 3 допълва разпоредбите на член 4 и член 14 от него, които предвиждат режим на отговорност на собствениците на недвижими имоти, основан на обявления. Като се има предвид, че в настоящото дело е безспорно, че тези обявления не са направени за всички СЗЗ, не може да се приеме, че член 13, параграф 3 от Правилника за местообитанията транспонира в достатъчна степен член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
Що се отнася до довода, според който член 14 от Правилника за местообитанията предвиждал контрол върху действията и дейностите, списъкът на които се съдържа в обявлението, оповестено от ресорния министър съгласно член 4 от този правилник, като според този довод изброените дейности могат да се извършват единствено след предоставено разрешение от министъра или въз основа на споразумение за управление, предвидено в член 12 от същия правилник, достатъчно е да се заключи, че посоченият член 14 също се основава на наличието на обявление. Ето защо, поради същия мотив, като посочения в предходната точка, не може да се приеме, че последната разпоредба транспонира в достатъчна степен член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
По отношение на довода, според който член 17 от Правилника за местообитанията оправомощава ресорния министър да сезира съдебните органи, като поиска да се забранят действията или дейностите, които с оглед на направената оценка явно са вредоносни за определен европейски обект, включително за СЗЗ, и според който член 18 от посочения правилник предоставя същото правомощие на ресорния министър, в случай че вредоносно за определена СЗЗ действие или дейност се извършва в зона, намираща се извън тази СЗЗ, следва да се заключи, че както основателно твърди Комисията и както посочва генералният адвокат в точка 127 от заключението си, тези разпоредби не позволяват да се избегне влошаването на условията в естествените местообитания и местообитанията на видове, както и сериозното обезпокояване на видовете, за които са определени съответните зони.
Действително, макар в писмената си дуплика Ирландия да отбелязва, че посочените в предходната точка правомощия на ресорния министър можело да бъдат упражнени чрез незабавно искане за временно налагане на поправителни мерки посредством съдебно нареждане, налага се изводът, че тези разпоредби могат да се приложат единствено след като разглежданите дейности вече са започнали и следователно след като вече е налице евентуално влошаване на условията. В допълнение ресорният министър няма правомощие едностранно да забранява извършването на вредоносна дейност и посочените правомощия предполагат, че преди да се поиска съдебна забрана, е извършена съответна оценка на въздействието на тази дейност върху околната среда. Противодействащата защита на СЗЗ може да бъде значително забавена поради тези процедурни етапи. Тези разпоредби не осигуряват също така защитата на СЗЗ от дейността на частноправните субекти, тъй като за тази защита е необходимо субектите да бъдат превантивно възпрени да извършват потенциално вредоносна дейност.
Ето защо не може да се приеме също, че членове 17 и 18 от посочения правилник транспонират в достатъчна степен член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
Доводът на Ирландия, според който законите за бреговата ивица позволяват да се осигури защита на СЗЗ, не може да се приеме. В това отношение е достатъчно да се заключи, че посочените закони позволяват да се осигури само защитата на бреговите зони и че следователно те не се прилагат за намиращите се извън тях СЗЗ.
На последно място, що се отнася до забраненото механично събиране на миди в СЗЗ в Bannow Bay, изтъкнато от Комисията като дейност, нарушаваща член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, следва да се заключи, че както посочва генералният адвокат в точка 140 от заключението си, става въпрос за обикновен пример, който не част от предмета на спора. Във всеки случай Комисията не е представила никакво доказателство за наличие на неизпълнение на задължения по този пункт.
От посоченото следва, че към 10 юни 1994 г. или след тази дата Ирландия не е транспонирала точно член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията по отношение на всички зони, класифицирани съгласно член 4, параграф 1 от Директивата за птиците или признати съгласно член 4, параграф 2 от същата директива.
Ето защо твърдението за нарушение по този пункт трябва да се приеме за основателно.
Относно твърдението, че член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията не е транспониран в достатъчна степен в областта на развлекателната дейност
— Доводи на страните
Комисията смята, че Ирландия не е транспонирала в достатъчна степен член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, що се отнася до използването на посочените в тази разпоредба обекти за развлекателни цели. Тя счита, че ирландското законодателство обхваща единствено дейността на собствениците на недвижими имоти и че в много отношения в него има празнини, що се отнася до предотвратяването на вредите, причинявани на местообитанията от лицата, ползващи терените за развлекателни цели. Прилагането на членове 14 и 17 от Правилника за местообитанията не водело до изготвяне на изчерпателни списъци на забранените дейности. В допълнение механизмите, предвидени в член 17 от посочения правилник, имали противодействащ характер и явно никакви други законови разпоредби, посочени от Ирландия, не защитавали СЗЗ срещу извършваните от ползвателите развлекателни дейности.
Въпреки сведенията относно предложенията за необходими законодателни промени, включително относно законопроекта относно морската безопасност от 2004 г. (Maritime Safety Bill 2004), Ирландия оспорва довода, според който действащото законодателство било недостатъчно от гледна точка на въвеждането на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, що се отнася до използването на намиращите се в СЗЗ терени за развлекателни цели. Тази държава-членка пояснява, че националните власти са оправомощени да упражняват контрол спрямо развлекателната дейност, както и другите дейности, извършвани в европейските обекти от лица, различни от собствениците на недвижими имоти, и да налагат санкции. В този смисъл Ирландия се позовава на разпоредбите на член 4, параграф 3, буква б) от Правилника за местообитанията, както и на разпоредбите на членове 14, 17, и 18 от него, на Wildlife Act и на Закона за наказателното правосъдие (обществен ред) от 1994 г. (Criminal Justice (Public Order) Act).
— Съображения на Съда
Що се отнася до довода на Ирландия, според който разпоредбите на член 14 от Правилника за местообитанията, в които се предвиждат ограничения за извършване на действия и дейности, не се отнасяли само за собствениците, държателите и притежателите на лицензии, а се прилагали за всички лица, стига действието или дейността да са посочени в обявлението, направено на основание член 4, параграф 2 от посочения правилник, достатъчно е да се заключи, че член 14, параграф 3 от правилника не допуска да се образува производство срещу трети лица, които не са били запознати с обявлението. Действително последните могат да се позоват на довода за „основателна причина“, уредена в тази разпоредба. Ето защо транспонирането на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията в никакъв случай не е достатъчно точно.
Що се отнася до довода на Ирландия, според който производството, предвидено в членове 17 и 18 от Правилника за местообитанията било отделно и самостоятелно и можело да бъде образувано срещу всяко лице, независимо от съдържанието на някакво конкретно „обявление“, се налага изводът, че не съществува гаранция, че това производство може да се образува срещу лица, които не са получили предвиденото в член 4 от посочения правилник обявление. В допълнение, както беше установено в точки 208 и 209 от настоящото решение, това производство е просто противодействаща мярка и следователно не може да се приеме, че членове 17 и 18 от Правилника за местообитанията осигуряват транспонирането в достатъчна степен на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
По отношение на довода, според който в членове 22, 23 и 76 от Wildlife Act се предвиждала възможност за предприемане на действия при явно и умишлено обезпокояване на местата за размножаване и покой на защитено диво животно или при обезпокояване на защитените птици в период на гнездене и според който предоставените с този закон правомощия включвали възможност за налагане на запор върху използваните от нарушителите оборудване и превозни средства, е достатъчно да се заключи, че този закон безспорно не обхваща всички вреди, които могат да бъдат причинени от ползвателите на терените с развлекателна цел.
На последно място, що се отнася до довода, според който във вътрешното право член 19 А от Закона за наказателното правосъдие (обществен ред) от 1994 г. преквалифицирал нарушаването на неприкосновеността на частната собственост в престъпление и наказанията, наложени в случай на осъждане, можело да бъдат глоби и налагане на запор върху превозните средства и оборудването, следва да се припомни, че в контекста на Директивата за местообитанията, която установява сложни и технически правила в областта на екологичното право, държавите-членки са задължени в особена степен да следят за това законодателството им, предназначено да осигури транспонирането на тази директива, да бъде ясно и точно (вж. Решение от 20 октомври 2005 г. по дело Комисия/Обединеното кралство,
C-6/04, Recueil, стр. I-9017
, точка 26).
От проверката на посочените от Ирландия наказателни разпоредби относно нарушаването на неприкосновеността на собствеността е видно обаче, че те не са изрично свързани със защитата на естествените местообитания и на местообитанията на видове от влошаването на условията и обезпокояването на тези видове и че следователно не са пригодени да предотвратяват вредите, причинявани на местообитанията от използването на СЗЗ за развлекателни цели. Ето защо те не въвеждат ясно и точно разпоредбите на Директивата за местообитанията, така че напълно да отговарят на изискването за правна сигурност.
Следователно твърдението за нарушение по този пункт също следва да се приеме за основателно.
Относно твърдението, че член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията не са транспонирани и приложени в достатъчна степен
— Доводи на страните
Комисията твърди, че Ирландия не е транспонирала точно, нито е приложила член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията.
Що се отнася до транспонирането, Комисията твърди, че вътрешното законодателство не съдържа разпоредби, които да гарантират, че плановете, които следва да се отличават от проектите, се оценяват съгласно член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията. Освен това националното законодателство не предвиждало подходящ начин за прилагане на тези общностни разпоредби за проекти извън СЗЗ, които обаче пораждат съществени последици на територията на СЗЗ.
Що се отнася до прилагането, Комисията смята, че Ирландия не гарантира по последователен начин, че плановете и проектите, които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние върху СЗЗ, се подлагат на подходяща предварителна оценка.
Ирландия твърди, че нито една мярка или проект съгласно който и да е план не може да породи правно или фактическо действие, без да му е направена оценка. Макар плановете да можели да насърчат определени дейности, те не освобождавали, нито възпрепятствали контрола спрямо обектите, за които се прилагат съответните регулаторни режими. Плановете не оказвали въздействие върху приемането или отхвърлянето на проект, които може да повлияе на определен обект. Съгласно разпоредбите на Директивата за местообитанията преди определен план или проект да може да бъде приложен за даден обект, той първо се подлага на процедура за пълна оценка в рамките на регулаторния режим, предвиден в Правилника за местообитанията, в рамките на Правилника за благоустройството или на друг регулаторен режим. Следователно нито едни план или проект не може да се приложи за определен обект преди да е бил подложен на оценка.
— Съображения на Съда
Що се отнася до транспонирането на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията, следва да се припомни на първо място, че Съдът вече е постановил, че член 6, параграф 3 от посочената директива предвижда, че изискването за подходяща оценка на въздействието на план или проект е подчинено на условието да съществува вероятност или опасност този план или проект да окаже значително влияние върху съответния обект. Като се има предвид по-специално принципът на предпазните мерки, такава опасност съществува, когато въз основа на обективни елементи не може да се изключи вероятността посоченият план или проект да окаже значително влияние върху съответния обект (Решение от 20 октомври 2005 г. по дело Комисия/Обединеното кралство, посочено по-горе, точка 54 и цитираната съдебна практика).
Следователно Директивата за местообитанията изисква всеки план или проект да бъде подлаган на подходяща оценка на въздействието му, когато въз основа на обективни елементи не може да се изключи вероятността посоченият план или проект да окаже значително влияние върху съответния обект.
В това отношение Ирландия твърди, че плановете се подлагали на подходяща оценка на въздействието им върху определен обект по силата на членове 27—33 от Правилника за местообитанията, които предвиждат оценка на различни проекти за развитие („various development proposals“). Ирландия обаче не е доказала, че подобни проекти представляват планове по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.
На следващо място Ирландия твърди, че със Закона за благоустройството и развитието от 2000 г. (Planning and Development Act 2000) са въведени изисквания относно отчитането на определени планове, по-конкретно насоките за регионалното благоустройство, плановете за развитие и плановете на местно равнище, които могат да окажат значително въздействие върху околната среда. От 1 януари 2001 г. всеки от посочените планове трябвало да съдържа данни относно значителното въздействие от изпълнението му, което би могло да бъде от значение за околната среда. Това изискване било въведено в очакване на Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 г. относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (
ОВ L 197, стр. 30
). Въпреки наличието на подобно законодателство обаче не може да се приеме, че Ирландия е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. В действителност задължението, предвидено в посочения Закон за благоустройството и развитието, се отнася единствено до данни относно възможно значително въздействие върху околната среда, докато член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията изисква предварителна оценка на въздействието на благоустройствените планове.
В допълнение Ирландия твърди също, че извършва оценките по Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 г. относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (
ОВ L 175, стр. 40
), както и по Директива 2001/42, която също е транспонирана с Правилника за екологичната оценка на определени планове и програми на Европейските общности от 2004 г. (European Communities (Environmental Assessment of certain Plans and Programmes) Regulations 2004) и с Правилника за стратегическа екологична оценка на благоустройството и развитието от 2004 г. (Planning and Development Strategic Environmental Assessment Regulations 2004).
Тези две директиви обаче съдържат разпоредби относно процедурата на обсъждане при вземане на решение, без да обвързват държавите--ленки по отношение на решението, и се отнасят само до определени планове и проекти. За сметка на това по смисъла на член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията определен план или проект може да бъде одобрен само когато компетентните национални власти са се уверили, че той няма да засегне целостта на обекта. Ето защо оценките по Директива 85/337 и по Директива 2001/42 не могат да заместят предвидената в член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията процедура.
На последно място, що се отнася до твърдението на Комисията, според което ирландското законодателство не предвиждало подходящ начин за прилагане на разпоредбите на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията спрямо проекти извън СЗЗ, които обаче могат да породят съществени последици на територията на СЗЗ, достатъчно е да се заключи, че безспорно докладът за оценка на въздействието върху околната среда, който трябва да се изготви по поръчка на заинтересованите частноправни субекти, като последните поемат разходите по него в размер най-малко на 15000 EUR, се изисква само за насажденията на площ от повече от 50 ha, като се има предвид, че средната площ на насажденията в Ирландия е от около 8 ha.
Ето защо от посоченото по-горе следва, че член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията не е бил транспониран в достатъчна степен във вътрешния правен ред на Ирландия, тъй като ирландското законодателство не подлага плановете на подходяща оценка на въздействието им върху СЗЗ.
Следователно искът трябва да се приеме за основателен по този пункт.
Що се отнася до прилагането на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията, Комисията се основава на примерите за проектите за аквакултура и дейността по отводняване в СЗЗ в Glen Lough. Ето защо тези примери следва да се разгледат последователно.
На първо място, що се отнася до проектите за аквакултура, Комисията се основава по същество на изследването
Review of the Aquaculture Licensing System in Ireland,
проведено през 2000 г. от BirdWatch Ireland, за да заключи, че в нарушение на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията Ирландия редовно не е оценявала правилно тези проекти в СЗЗ или в зоните, които са можели да окажат въздействие върху СЗЗ. В този смисъл тя подчертава значението на предварителната проверка, за да се оцени въздействието на даден проект върху целите за опазване, определени за съответната СЗЗ.
Следва да се уточни, че в това изследване се разглеждат 271 разрешения за проекти за аквакултура, предоставени от Министерство на далекосъобщенията, флота и естествените ресурси в периода от юни 1998 г. до декември 1999 г., и 46 молби, по които още не е било взето решение. В допълнение 72 разрешения и 9 молби, по които се е чакало решение, се отнасят до проекти за аквакултура в СЗЗ или в близост до тях. В 84 % от разрешените в рамките на СЗЗ дейности предоставените разрешения се отнасят до стопанствата за отглеждане на стриди и миди.
Следва да се припомни също така, че съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията планове или проекти, които не са непосредствено свързани с или необходими за управлението на обекта, се подлагат на подходяща оценка, за да се оцени въздействието им върху последния с оглед на целите за опазване на този обект, когато въз основа на обективни данни не може да се изключи възможността посоченият план или проект поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти да окаже значително влияние върху съответния обект (Решение от 7 септември 2004 г. по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging,
C-127/02, Recueil, стр. I-7405
, точка 45).
В посоченото изследване, направено от BirdWatch Ireland, обаче са изложени редица потенциално вредоносни последици от отглеждането на стриди и миди, между които намаляване на зоните за хранене, както и обезпокояване, предизвикано от нарастването на човешката дейност, и се посочва, че на местообитанията на птиците се осигурява много незначителна защита, дори когато проектът за аквакултура е във вътрешността на СЗЗ. От своя страна Ирландия не твърди, че всички проекти за аквакултура са без последици са СЗЗ.
От посоченото следва, че процедурата по предоставяне на разрешение е трябвало да включва подходяща оценка на въздействието на всеки отделен проект. В това отношение следва да се установи, че Ирландия просто твърди, без да представя конкретни обяснения, че ирландската процедура по предоставяне на разрешение за отглеждане на аквакултура, включително разпоредбите във връзка с консултациите, всъщност предвижда, че преди да се вземе решение дали да се предостави или не разрешение за определен проект за развитие на аквакултура, подробно се разглеждат всички аспекти на последния.
Ето защо следва да се приеме, че Ирландия не следи по последователен начин за това проектите за аквакултура, които поотделно или във взаимодействие с други проекти могат да окажат значително влияние върху СЗЗ, да бъдат подложени на предварителна подходяща оценка на въздействието им.
Този извод се потвърждава от обстоятелството, че за да оспори твърдяното от Комисията неизпълнение, Ирландия не е представила конкретни писмени научни оценки, които да удостоверяват извършването на подробна предварителна орнитоложка проверка на проектите за аквакултура.
Съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията обаче подходящата оценка на въздействието на плана или проекта върху съответния обект предполага, че преди одобряването му и като се вземат предвид най-добрите научни достижения в тази област, трябва да се очертаят всички аспекти на плана или проекта, които поотделно или във взаимодействие с други планове или проекти могат да засегнат целите за опазване на този обект. Компетентните национални власти предоставят разрешение за извършване на определена дейност в защитен обект само когато са се уверили, че тя няма да увреди целостта на обекта. Такава е хипотезата, когато от научна гледна точка не съществува никакво основателно съмнение относно липсата на такива последици (вж. Решение по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, посочено по-горе, точка 61).
Що се отнася до довода на Ирландия, според който не се изисквала оценка на въздействието върху околната среда на отглеждането на черупчести мекотели, тъй като те са с малък размер и с ограничено въздействие върху околната среда, Комисията основателно посочва, че това не е достатъчен мотив, за да не се оценяват последиците от подобен план или проект. Действително, както беше припомнено в точка 238 от настоящото решение, член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията изисква да се извършва подходяща оценка на всеки план или проект, който е във взаимодействие с други планове и проекти.
От практиката на Съда е видно също така, че липсата на отчитане на кумулативното действие на проектите може на практика да доведе до освобождаване на всички проекти от определен вид от задължението за оценка, макар да е възможно взети заедно те да оказват съществено въздействие върху околната среда (вж. по аналогия Решение от 21 септември 1999 г. по дело Комисия/Ирландия,
C-392/96, Recueil, стр. I-5901
, точка 76).
На последно място, що се отнася до довода на Ирландия, според който предоставянето на разрешение за запазване за проектите за развитие, осъществени без предварително разрешение, било съвместимо с Директивата за местообитанията, достатъчно е да се заключи, че оценката на вече извършена благоустройствена дейност не може да се приеме за еквивалентна на оценката на план или проект по смисъла на член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията.
Ето защо твърдението за нарушение по този пункт трябва да се приеме за основателно.
На второ място, що се отнася до дейността по отводняване в СЗЗ в Glen Lough, Комисията твърди, че в нарушение на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията през 1992 г. и 1997 г. Ирландия осъществява проект за отводняване, който можело да се отрази значително на СЗЗ в Glen Lough, без предварително да бъде направена подходяща оценка на проекта, нито да бъде проведена подходяща процедура по вземане на решение, което довело до влошаване на условията в местообитанията в нарушение на член 6, параграф 2 от посочената директива. В допълнение Ирландия не доказала, че е предприела мерки в тази насока.
Най-напред следва да се установи, че по време на дейността по отводняване, предприета през 1992 г. от Office of Public Works (служба за обществено строителство), Директивата за местообитанията все още не се е прилагала. Следователно, посоченото строителство не е част от предмета на спора.
В допълнение от практиката на Съда е видно, че що се отнася до намесата в защитения обект, за която се отнася определен план или проект, обстоятелството, че за последните е предоставено разрешение съгласно процедурата, предвидена в член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, обезсмисля едновременното прилагане на нормата за обща защита, съдържаща се в параграф 2 от същия член (Решение Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, посочено по-горе, точка 35).
Ето защо, що се отнася до твърдението за нарушение, свързано с предприетата през 1997 г. дейност по отводняване, следва да се провери дали подобна дейност може да наруши член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията.
Нарушаването на член 6, параграфи 3 и 4 от посочената директива предполага, че разглежданата дейност по отводняване представлява проект, който не е непосредствено свързан с управлението на обекта или необходим за него, но който поотделно или във взаимодействие с други планове или проекти може да окаже значително влияние върху този обект.
В това отношение е безспорно, че дейността представлява проект и че тя не е непосредствено свързана с управлението на обекта или необходима за него. Следователно съгласно съдебната практика, припомнена в точка 226 от настоящото решение, тази дейност е трябвало да бъде подложена на оценка на въздействието ѝ върху определените за СЗЗ в Glen Lough цели за опазване, ако въз основа на обективни елементи не е можело да се изключи възможността тя поотделно или във взаимодействие с други планове или проекти да окаже значително влияние върху посочения обект.
Като се има предвид по-специално принципът на предпазните мерки, който е един от основните елементи на политиката на високо равнище на защита, провеждана от Общността в областта на околната среда съгласно член 174, параграф 2, първа алинея ЕО, и в светлината на който трябва да се тълкува Директивата за местообитанията, подобна оценка на въздействието трябва да се проведе, когато съществува съмнение относно липсата на значителни последици (вж. Решение по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, посочено по-горе, точка 44).
От преписката по делото е видно, че СЗЗ в Glen Lough, чиято площ е около 80 ha и която е класифицирана през 1995 г., е обект за зимуване от значение за видовете мигриращи птици в централната част от Ирландия. Тази зона е била обитавана по-специално от значителен на световно равнище брой пойни лебеди (Cygnus cygnus) и е от особен интерес за птиците поради намиращите се в него водни пространства.
В настоящото дело обаче, след като подчертава, че разглежданата дейност представлява просто дейност по поддръжка на съществуващи отводнителни канали, провеждана в рамките на режим за отводняване, предхождащ класифицирането на обекта в Glen Lough като СЗЗ, и че тя не е оказала значително въздействие върху местообитанията на дивите птици в тази СЗЗ, Ирландия признава в писмената си защита, че поддръжката на отводняването на Silver River, направена през 1997 г. от Office of Public Works, явно е довела до намаляване на сроковете за хидроложка реакция, а от там и до намаляване на използването на обекта от пойните лебеди.
Ето защо следва да се заключи, че Ирландия е нарушила член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията, като преди извършването на дейността по поддръжка на отводнителни канали не е направила оценка на въздействието на последната върху целите за опазване на СЗЗ в Glen Lough.
На следващо място, от член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията е видно, че в хипотеза като тази по настоящото дело, предвид заключенията от подходящата оценка на въздействието на посочената дейност върху съответния обект с оглед на целите за неговото опазване, компетентните национални власти са можели да предоставят разрешение за тази дейност, само след като са се уверили, че тя няма да увреди целостта на обекта; такава би била хипотезата, когато от научна гледна точка не е съществувало никакво основателно съмнение относно липсата на вредоносни последици (вж. Решение по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, посочено, по-горе, точка 67).
Както посочва генералният адвокат в точка 182 от заключението си, предоставянето на разрешение би било незаконосъобразно по силата на член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията поради самата липса на оценка на въздействието върху обекта на предприетата през 1997 г. дейност по поддръжка на отводнителни канали. Както беше посочено в точка 256 от настоящото решение, изложените от Ирландия сведения сочат също така, че не е било възможно да се предостави разрешение, тъй като разглежданата дейност е можела да окаже значително влияние върху СЗЗ в Glen Lough. Като се има предвид, че опазването на зоните за зимуване на пойните лебеди е основна цел на тази СЗЗ, целостта на посочената зона действително е била засегната по смисъла на член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията.
От посоченото следва също, че въпреки негативната оценка на въздействието върху обекта, предоставянето на разрешение по член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията би било възможно, само ако липсва алтернативно решение и ако този проект е трябвало да бъде осъществен поради императивни съображения от значим обществен интерес, и при условие че държавата-членка предприеме всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“.
В това отношение, дори и да се предположи, както посочва генералният адвокат в точка 183 от заключението си, че отводняването е от обществен интерес, достатъчно е да се заключи, че по смисъла на член 6, параграф 4 от Директивата за местообитанията подобен интерес може да оправдае влошаване на условията в СЗЗ само при липса на алтернативно решение.
Ирландия посочва сама обаче, че след като през 1998 г. National Parks and Wildlife изгражда по поречието на Silver River в СЗЗ дига, която да задържа водата в езерото и същевременно да позволява на тази река да изпълнява функцията си за отводняване чрез хидрографска мрежа за намиращите се нагоре по течението терени, в началото на 2005 г. тя сключва договор за възлагане поправянето на дигата и поставяне на хидравличен шлюз и преливник за отводнителния тръбопровод. Според тази държава-членка това позволявало строго регулиране на нивото на езерото, като хидроложкият режим щял да бъде установен по такъв начин, че да се оптимизира използването на езерото от пойния лебед. При все това Ирландия не излага доводи за това, че преди извършване на дейността по поддръжка на отводнителните канали през 1997 г. не е било възможно да се намерят такива алтернативни решения.
От посоченото следва, че в нарушение на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията през 1997 г. Ирландия осъществява проект за дейности по поддръжка на отводнителни канали, който е можело да се отрази значително на СЗЗ в Glen Lough, без предварително да извърши подходяща оценка на въздействието на проекта върху обекта, нито да приложи подходяща процедура по вземане на решение, което довежда до влошаване на условията в местообитанията в нарушение на член 6, параграф 2 от посочената директива.
Следователно твърдението за нарушение по този пункт също е основателно.
При тези условия следва да се приеме, че петото твърдение за нарушение е основателно.
По шестото твърдение за нарушение, изведено от липсата на транспониране на член 10 от Директивата за птиците
Доводи на страните
Комисията твърди, че употребата на сегашно време в член 10 от Директивата за птиците налага на държавите-членки задължението да поощряват провеждането на изследвания, необходими с оглед на защитата, управлението и използването на популациите на всички видове птици, посочени в член 1 от тази директива. Релевантните национални разпоредби, уреждащи тази област, не предавали това задължение. Предвиденото във вътрешната правна уредба положение било най-малкото двусмислено.
Комисията твърди, че според редакцията на Wildlife Act поощряването на изследванията е факултативна дейност за ресорния министър.
Противно на това твърдение Ирландия смята, че е изпълнила задължението си за поощряване на изследванията. Тя твърди, че законодателството ѝ не съдържа празнини, че член 11, параграф 3 от Wildlife Act транспонира в достатъчна степен посочения член 10 в националното право и напълно отразява, като дори надхвърля, наложената с тази общностна разпоредба степен на обвързаност.
Съображения на Съда
На първо място се налага изводът, че буквалното тълкуване на член 11, параграф 3 от Wildlife Act позволява да се заключи, че тази разпоредба предвижда възможност за ресорния министър да извършва или да възлага извършването на изследователска дейност, която счита за необходима за упражняването на функциите си по настоящия закон. Тази разпоредба обаче не установява никакво задължение за ресорния министър да поощрява такава дейност.
Както основателно твърди Комисията обаче, член 10 от Директивата за птиците предвижда задължение за държавите-членки да поощряват провеждането на изследвания и всички дейности, необходими с оглед на защитата, управлението и използването на популациите на всички видове птици, посочени в член 1 от тази директива.
От посоченото следва, че не може да се приеме, че Ирландия е транспонирала член 10 от Директивата за птиците във вътрешния си правен ред.
Този извод не се поставя под съмнение от довода на Ирландия, според който по силата на член 11, параграф 1 от Wildlife Act ролята на ресорния министър е нарастнала. В действителност в тази разпоредба просто се посочва, че последният трябва да гарантира опазването на дивата природа и да насърчава опазването на биологичното разнообразие.
Следва да се отхвърли и доводът на Ирландия, според който, що се отнася до тълкуването на вътрешното право, употребата на глагола „may“ („може“) не означавала непременно, че ресорният министър може по своя преценка да реши дали да извърши или да възложи извършването на изследователска дейност или не.
В това отношение е достатъчно да се заключи, че в националната съдебна практика, на която се позовава посочената държава-членка, не се посочва, че подобно тълкуване на националното право е възприето по последователен начин и не се съдържа специална препратка към разглежданата национална разпоредба.
Ето защо шестото твърдение за нарушение следва да се приеме за основателно.
Предвид всички посочени по-горе съображения, следва да се установи, че:
—
като от 6 април 1981 г. не е класифицирала съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директивата за птиците всички най-подходящи по брой и по площ територии за видовете, посочени в приложение I, с изключение на тези, предназначени да осигурят опазването на гренладската белочела гъска, както и за редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I, с изключение на тези, предназначени да осигурят защитата на калугерицата, малкия червенокрак водобегач, средната бекасина и големия свирец,
—
като от 6 април 1981 г. не е осигурила прилагането на разпоредбите на член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците за зоните, които по силата на посочената директива трябва да бъдат класифицирани като СЗЗ,
—
като не е транспонирала и приложила напълно и точно разпоредбите на член 4, параграф 4, второ изречение от Директивата за птиците,
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, що се отнася до всички СЗЗ, класифицирани съгласно член 4, параграф 1 от Директивата за птиците или признати съгласно член 4, параграф 2 от същата директива,
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, що се отнася до използването за развлекателни цели на всички обекти, които би следвало да попадат в приложното поле на посочения член,
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията, що се отнася до плановете,
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, що се отнася до разрешенията за проекти за аквакултура,
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията, що се отнася до дейността по поддръжка на отводнителни канали в СЗЗ в Glen Lough, и
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 10 от Директивата за птиците,
Ирландия не е изпълнила задълженията си по член 4, параграфи 1, 2 и 4 и по член 10 от Директивата за птиците, както и по член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията.
По съдебните разноски
По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждане на Ирландия и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
В приложение на параграф 4, първа алинея от същия член от Процедурния правилник държавите-членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Ето защо следва да се постанови, че Република Гърция и Кралство Испания понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

1)
Установява, че:
—
като от 6 април 1981 г. не е класифицирала съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 година относно опазването на дивите птици, изменена с Директива 97/49/ЕО на Комисията от 29 юли 1997 година, всички най-подходящи по брой и по площ територии за видовете, посочени в приложение I от посочената директива, с изключение на тези, предназначени да осигурят опазването на гренландската белочела гъска (Anser albifrons flavirostris), както и за редовно срещащите се мигриращи видове, които не са посочени в приложение I, с изключение на тези, предназначени да осигурят защитата на калугерицата (Vanellus vanellus), малкия червенокрак водобегач (Tringa totanus), средната бекасина (Gallinago gallinago) и големия свирец (Numenius arquata),
—
като от 6 април 1981 г. не е осигурила прилагането на разпоредбите на член 4, параграф 4, първо изречение от Директива 79/409, изменена с Директива 97/49, за зоните, които по силата на посочената директива трябва да бъдат класифицирани като специални защитени зони,
—
като не е транспонирала и приложила напълно и точно разпоредбите на член 4, параграф 4, второ изречение от Директива 79/409, изменена с Директива 97/49,
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграф 2 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, що се отнася до всички специални защитени зони, класифицирани съгласно член 4, параграф 1 от Директива 79/409, изменена с Директива 97/49, или признати съгласно член 4, параграф 2 от същата директива,
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграф 2 от Директива 92/43, що се отнася до използването за развлекателни цели на всички обекти, които би следвало да попадат в приложното поле на посочения член,
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграфи 3 и 4 от Директива 92/43, що се отнася до плановете,
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграф 3 от Директива 92/43, що се отнася до разрешенията за проекти за аквакултура,
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 6, параграфи 2—4 от Директива 92/43, що се отнася до дейността по поддръжка на отводнителни канали в специалната защитена зона в Glen Lough, и
—
като не е предприела всички необходими мерки, за да се съобрази с разпоредбите на член 10 от Директива 79/409, изменена с Директива 97/49,
Ирландия не е изпълнила задълженията си по член 4, параграфи 1, 2 и 4 и по член 10 от Директива 79/409, изменена с Директива 97/49, както и по член 6, параграфи 2—4 от Директива 92/43.

2)
Отхвърля иска в останалата му част.

3)
Осъжда Ирландия да заплати съдебните разноски.

4)
Република Гърция и Кралство Испания понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.