CELEX: 62004CJ0186
Directiva 90/313/CEE
Libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente
Solicitud de información
Obligación de motivación en caso de denegación
Plazo imperativo
Silencio de una autoridad pública durante el plazo establecido para resolver
Denegación presunta
Derecho fundamental a una tutela judicial efectiva

1       La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 3, apartado 4, y 4 de la Directiva
90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente (DO
L 158, p. 56).
2       Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Housieaux y el Collège des délégués du conseil de la Région
de Bruxelles-Capitale (Colegio de delegados del Consejo de la Región de Bruselas-Capital) (en lo sucesivo, «Colegio») sobre
una decisión de éste relativa al acceso a los documentos relativos a un contrato de ordenación urbana.

Marco jurídico

Normativa comunitaria
3       El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 90/313 prevé:
«Con sujeción a lo dispuesto en el presente artículo, los Estados miembros harán lo necesario para que las autoridades públicas
estén obligadas a poner la información relativa al medio ambiente a disposición de cualquier persona física o jurídica que
lo solicite y sin que dicha persona esté obligada a probar un interés determinado.
Los Estados miembros determinarán las disposiciones con arreglo a las cuales se facilitará de forma efectiva dicha información.»
4       El artículo 3, apartados 2 y 3, de la misma Directiva enumera los motivos que pueden justificar la denegación de una solicitud
de información.
5       El artículo 3, apartado 4, de la citada Directiva tiene el siguiente tenor:
«Las autoridades públicas deberán responder a los interesados lo antes posible y dentro de un plazo de dos meses. Se deberán
indicar las razones de la denegación de la solicitud de información.»
6       El artículo 4 de la Directiva 90/313 dispone:
«La persona que considere que su solicitud de información ha sido denegada o ignorada sin motivo justificado, o que haya recibido
una respuesta inadecuada por parte de una autoridad pública, podrá presentar un recurso judicial o administrativo contra la
decisión de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional en la materia.»

Normativa nacional
7       Mediante un Decreto de 29 de agosto de 1991, sobre el acceso a información medioambiental en la Región Bruselas-Capital
(Moniteur belge
de 1 de octubre de 1991, p. 21505; en lo sucesivo, «Decreto de 1991»), se adaptó el ordenamiento jurídico de dicha Región
a las disposiciones pertinentes de la Directiva 90/313.
8       El artículo 7 del Decreto de 1991 establece:
«El Ejecutivo elaborará la lista de las categorías de documentos escritos que las administraciones correspondientes deberán
permitir consultar inmediatamente
in situ.»

9       El artículo 8 del Decreto tiene la siguiente redacción:
«Por lo que respecta a la información distinta de la documentación a que se hace referencia en el artículo 7, la administración
a la que se dirija la solicitud dispondrá de un mes para responder por escrito al solicitante, sin perjuicio de la facultad
de una administración de permitir su consulta inmediata
in situ.
Si no se resuelve sobre la solicitud en el plazo mencionado, el silencio de la administración se considerará constitutivo
de una decisión de denegación de acceso. En tal caso, el solicitante podrá recurrir directamente, como excepción al artículo
12, apartado 2, a los Delegados del Consejo, que se pronunciarán sobre su solicitud.»
10     A tenor del artículo 12 del Decreto:
«1.      Los Delegados del Consejo serán los únicos competentes para denegar el acceso a un dato en posesión de la administración [...].
Ejercerán dicha competencia de forma colegiada dentro de los límites establecidos en el artículo 9.
2.      [...] Cualquier administración que se niegue a divulgar un dato que sea objeto de una solicitud de acceso deberá informar
de ello al solicitante y someter la cuestión simultáneamente a los Delegados del Consejo. La remisión a los Delegados del
Consejo se concretará mediante el traslado de la solicitud de acceso, acompañada de un ejemplar o de una copia del dato y
de los motivos que, según la administración, justifiquen la denegación del acceso. El plazo establecido en el artículo 8,
apartado 1, será ampliado en un mes a partir de la notificación al solicitante de la remisión a los Delegados del Consejo.»
11     El artículo 13 del Decreto de 1991 dispone:
«Cualquier decisión de denegación, total o parcial, del acceso debe indicar de manera clara, precisa, completa y veraz las
razones que la justifican.»
12     El artículo 14 del mencionado Decreto prevé:
«Los Delegados del Consejo comunicarán al solicitante el documento reclamado o le notificarán la denegación del acceso en
el plazo de dos meses tras la presentación de la solicitud. Expirado ese plazo, el silencio se entenderá constitutivo de una
decisión de denegación del acceso. Su decisión será comunicada asimismo a la administración ante la que se presentó la solicitud
de acceso.»
13     El Decreto de 1991 no establece, por lo que respecta al acceso a la información medioambiental, ningún procedimiento específico
de recurso contra las decisiones del Colegio y, por ello, resultan de aplicación en la materia los recursos ordinarios contencioso
administrativos.
14     Así, con arreglo al artículo 14, apartado 1, de las Leyes coordinadas sobre el Conseil d’État
(Moniteur belge
de 21 de marzo de 1973, p. 3459), «la sección [administrativa del Conseil d'État] resolverá mediante sentencia sobre los
recursos de anulación por vicios sustanciales de forma, nulidad o desviación de poder, interpuestos contra los actos y reglamentos
de diversas autoridades administrativas».
15     El Decreto del Regente de 23 de agosto de 1948, relativo al procedimiento ante la sección administrativa del Conseil d'État
precisa, en su artículo 4, párrafo tercero, que «los recursos mencionados en el artículo [14] de la ley prescribirán sesenta
días después de que los actos, reglamentos o decisiones impugnados hayan sido publicados o notificados. Si no deben ser publicados
ni notificados, el plazo comenzará a partir del día en que el demandante haya tenido conocimiento de los mismos».

Litigio principal y cuestiones prejudiciales
16     La Región de Bruselas-Capital expropió, en el mes de febrero de 1991, el solar de un antiguo hospital militar en beneficio
de la société de développement régional de Bruxelles (sociedad de desarrollo regional de Bruselas; en lo sucesivo, «SDRB»),
designada agente para la reconversión de dicho solar. SDRB celebró posteriormente un contrato de común acuerdo (en lo sucesivo,
«contrato») con la unión temporal de empresas constituida por las sociedades Batipont Immobilier SA e Immomills Louis de Waele
Development (en lo sucesivo, «Batipont»). Mediante dicho contrato, Batipont se comprometió a construir sobre el citado solar
un conjunto de edificios y obras con arreglo a un programa elaborado previamente por SDRB.
17     Mediante escrito de 21 de marzo de 1993, dirigido al presidente de SDRB, el Sr. Housieaux solicitó examinar el contrato y
obtener una copia. Mediante decisión de 5 de abril de 1994, SDRB desestimó la solicitud dado que, según el Decreto de 1991,
es el ejecutivo quien «determina, administración por administración, las disposiciones de organización del acceso a la información».
18     El 22 de abril de 1994, el Sr. Housieaux interpuso un recurso contra dicha decisión ante el Colegio y reiteró su solicitud
de acceso al contrato.
19     Tras diversos intercambios de correspondencia con el Sr. Housieaux, el Colegio, tras deliberar el 1 de febrero de 1995, tomó
la decisión de comunicar al demandante los anexos H e I del contrato, relativos al medio ambiente y cuya comunicación no comprometía
ningún interés comercial o industrial. Mediante escrito de 3 de febrero de 1995, el Colegio informó al Sr. Housieaux y a SDRB
de dicha decisión.
20     No conforme con la citada decisión, el Sr. Housieaux interpuso el 31 de marzo de 1995 un recurso ante el Conseil d'État con
objeto de que se anulase ésta.
21     Ante dicho órgano jurisdiccional, el Colegio propuso una excepción de inadmisibilidad del recurso, basada en que la decisión
de 1 de febrero de 1995 es una decisión confirmatoria que, como tal, no puede ser impugnada. El Colegio alegó que, a excepción
de la comunicación de los anexos H e I del contrato, dicha decisión no hacía más que confirmar la decisión denegatoria presunta
que se produjo anteriormente por el silencio mantenido durante más de dos meses sobre la solicitud de información presentada
el 22 de abril de 1994 por el Sr. Housieaux. Esta decisión denegatoria presunta se hizo definitiva dado que no fue impugnada
en el plazo de sesenta días previsto por el artículo 14, apartado 1, de las Leyes coordinadas sobre el Conseil d'État. Por
consiguiente, el Colegio sostiene que, el 31 de marzo de 1995, había caducado el derecho del Sr. Housieaux a interponer una
demanda con objeto de que se anulase la decisión desestimatoria de 1 de febrero de 1995.
22     En estas circunstancias, el Conseil d'État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes
cuestiones prejudiciales:
«1)      El plazo de dos meses que figura en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 […], ¿es un plazo de orden, es decir,
un plazo meramente indicativo para la autoridad a la que se ha dirigido una solicitud de información, o un plazo imperativo
cuyo respeto es obligatorio para dicha autoridad?
2)       En el supuesto de que el plazo de dos meses sea un plazo imperativo y de que, tras la expiración de dicho plazo, la autoridad
a la que se ha dirigido una solicitud de información no hayan adoptado ninguna decisión, ¿cuál es la “decisión” a la que se
hace referencia en el artículo 4
in fine
de la citada Directiva contra la cual puede presentarse un recurso judicial o administrativo “de conformidad con el ordenamiento
jurídico nacional en la materia”?
3)       ¿Prohíben los artículos 3, apartado 4, y 4 de la citada Directiva, que un “ordenamiento jurídico nacional en la materia” interprete
el silencio de la autoridad ante la que se ha presentado una solicitud de información mantenido durante los dos meses a que
se hace referencia en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva como una decisión denegatoria presunta de la solicitud y
que, por consiguiente, no está motivada, pero que puede ser objeto del recurso judicial o administrativo previsto en el artículo 4?
4)      En el supuesto de que el plazo de dos meses a que se hace referencia en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva fuera un
plazo de orden, ¿impiden los artículos 3, apartado 4, y 4 de la Directiva que un “ordenamiento jurídico nacional” pueda contemplar
la posibilidad de que el solicitante de información requiera a la autoridad para que responda a su solicitud de información
dentro de un determinado plazo, en defecto de lo cual el silencio de la autoridad se entenderá como una decisión denegatoria
presunta de comunicación de la información, decisión que puede ser objeto de un recurso judicial o administrativo?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

Sobre la primera cuestión
23     Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si el plazo previsto en el artículo
3, apartado 4, de la Directiva 90/313 tiene carácter indicativo o imperativo.
24     A este respecto, debe señalarse, como hizo la Abogado General en los puntos 23 y 24 de sus conclusiones, que tanto del tenor
como del espíritu de la citada disposición se desprende que debe considerarse que el plazo de dos meses previsto por ésta
tiene un carácter imperativo.
25     En efecto, por una parte, el uso de la fórmula «lo antes posible y dentro de un plazo de dos meses» indica claramente que
la autoridad pública competente para pronunciarse sobre la solicitud de información (en lo sucesivo, «autoridad pública»)
está obligada a respetar el plazo así establecido para examinar la solicitud y responderla.
26     Por otra parte, si dicho plazo no tuviera carácter imperativo sino meramente indicativo, el artículo 4 de la Directiva 90/313,
que establece la tutela judicial del particular, carecería de eficacia. En efecto, el solicitante de la información no sabría
exactamente a partir de qué fecha podría interponer un recurso.
27     Esta interpretación del artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 se ve corroborada por su finalidad, tal como resulta,
en particular, de su undécimo considerando, que es que se comunique al público de forma activa la información general sobre
la situación del medio ambiente.
28     Pues bien, como señaló la Abogado General en el punto 24 de sus conclusiones, el interés de esta información depende en gran
parte del hecho de que los particulares puedan disponer de ella lo más rápidamente posible.
29     Habida cuenta de estas consideraciones, procede responder a la primera cuestión planteada que el plazo de dos meses establecido
en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 es un plazo imperativo.

Sobre la tercera cuestión
30     Mediante su tercera cuestión, que debe examinarse antes que la segunda, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente
si los artículos 3, apartado 4, y 4 de la Directiva 90/313 se oponen a una normativa nacional según la cual se considera que
el silencio mantenido durante un plazo de dos meses por la autoridad pública respecto a la solicitud de información equivale,
a la expiración de dicho plazo, a una decisión denegatoria presunta de dicha solicitud, decisión que ciertamente no está motivada,
pero que puede ser objeto de un recurso judicial o administrativo al amparo del artículo 4 de la citada Directiva.
31     A este respecto procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la ficción según la cual el silencio administrativo
equivale a una resolución denegatoria presunta no puede en sí misma considerarse incompatible con las exigencias de la Directiva
90/313 por la mera razón de que una resolución denegatoria presunta no contiene por definición ninguna motivación (sentencia
de 26 de junio de 2003, Comisión/Francia, C‑233/00, Rec. p. I‑6625, apartado 111).
32     Por el contrario, el Tribunal de Justicia ha considerado que, en el supuesto de una denegación presunta de una solicitud de
información sobre medio ambiente, la comunicación de la motivación de dicha denegación debe producirse dentro de los dos meses
siguientes a la presentación de la solicitud inicial, habida cuenta de que dicha comunicación debe, en tal caso, considerarse
una «respuesta» en el sentido del artículo 3, apartado 4, de la Directiva (sentencia Comisión/Francia, antes citada, apartado 118).
33     Únicamente una interpretación de esta índole del artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 permite que mantenga su efecto
útil dicha disposición, cuya propia redacción implica que la autoridad pública está obligada a motivar toda decisión denegatoria
de una solicitud de información.
34     Contrariamente a la normativa nacional que fue objeto de la sentencia Comisión/Francia, antes citada, según la cual se considera
que el silencio mantenido por la autoridad pública durante un período de un mes respecto a la solicitud de información constituye
una decisión denegatoria presunta de dicha solicitud, la normativa controvertida en el litigio principal prevé que se produce
una decisión denegatoria presunta cuando la administración guarda silencio durante los dos meses siguientes a la presentación
de la solicitud.
35     Por tanto, de la sentencia Comisión/Francia, antes citada, resulta que si la Directiva 90/313 no se opone, a efectos de la
concesión de una tutela judicial efectiva de conformidad con el artículo 4 de la citada Directiva, a la ficción de una decisión
denegatoria presunta de una solicitud de acceso a la información tras un silencio de dos meses, el artículo 3, apartado 4,
de la mencionada Directiva se opone a que tal decisión no contenga una motivación en el momento de la expiración del plazo
de dos meses. En estas circunstancias, la decisión denegatoria presunta constituye ciertamente una «respuesta» en el sentido
de esta disposición pero debe considerarse ilegal.
36     Por ello, procede responder a la tercera cuestión que el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313, en relación con su
artículo 4, no se opone, en una situación como la del litigio principal, a una normativa nacional según la cual, a efectos
de una protección judicial efectiva, se considera que el silencio de la autoridad pública durante un plazo de dos meses equivale
a una decisión denegatoria presunta que puede ser objeto de un recurso judicial o administrativo de conformidad con el ordenamiento
jurídico nacional. No obstante, el citado artículo 3, apartado 4, se opone a que tal decisión no contenga una motivación en
el momento de la expiración del plazo de dos meses. En estas circunstancias, debe considerarse que la decisión denegatoria
presunta es ilegal.

Sobre la segunda cuestión
37     Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta cuál es la «decisión» que puede ser objeto de recurso
en el sentido del artículo 4 de la Directiva 90/313, cuando la autoridad pública no ha tomado ninguna decisión a la expiración
del plazo de dos meses a que se hace referencia en el artículo 3, apartado 4, de Dicha Directiva.
38     La respuesta a esta cuestión se deduce de las consideraciones relativas a la tercera cuestión, de las que resulta que se entenderá
que el silencio de la autoridad pública durante un plazo de dos meses equivale a una decisión que puede ser objeto de recurso
de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional.
39     Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión que la decisión a que se refiere el artículo 4 de la Directiva 90/313,
contra la que el solicitante de la información puede interponer un recurso judicial o administrativo, es la decisión denegatoria
presunta que se deriva del silencio mantenido durante un plazo de dos meses por la autoridad pública competente para pronunciarse
sobre dicha solicitud.

Sobre la cuarta cuestión
40     Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión, a saber que el plazo previsto en el artículo 3, apartado 4, de la
Directiva 90/313 es un plazo imperativo, ya no es necesario responder a la cuarta cuestión.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
1)
El plazo de dos meses establecido en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 del Consejo, de 7 de junio de 1990,
sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, es un plazo imperativo.
2)
La decisión a que se refiere el artículo 4 de la Directiva 90/313, contra la que el solicitante de la información puede interponer
un recurso judicial o administrativo, es la decisión denegatoria presunta que se deriva del silencio mantenido durante un
plazo de dos meses por la autoridad pública competente para pronunciarse sobre dicha solicitud.
3)
El artículo 3, apartado 4 de la Directiva 90/313, en relación con su artículo 4, no se opone, en una situación como la del
litigio principal, a una normativa nacional según la cual, a efectos de una protección judicial efectiva, se considera que
el silencio de la autoridad pública durante un plazo de dos meses equivale a una decisión denegatoria presunta que puede ser
objeto de un recurso judicial o administrativo de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional. No obstante, el citado
artículo 3, apartado 4, se opone a que tal decisión no contenga una motivación en el momento de la expiración del plazo de
dos meses. En estas circunstancias, debe considerarse que la decisión denegatoria presunta es ilegal.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: francés.