CELEX: 61999CJ0107
Fondi strutturali
Finanziamento delle iniziative comunitarie
Modifica delle ripartizioni indicative

Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato in cancelleria il 29 marzo 1999, la Repubblica italiana ha chiesto a questa Corte, in forza dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE), l'annullamento della decisione della Commissione 16 dicembre 1998 di approvazione di modifiche alle ripartizioni indicative delle iniziative comunitarie, comunicata alla ricorrente con lettera del Segretario generale della Commissione 19 gennaio 1999 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), nonché di tutti gli atti connessi e presupposti, in particolare del parere del comitato di gestione 22 settembre 1998 e della tabella allegata alla detta lettera.
Contesto normativo e fatti della controversia
2 L'art. 130 A del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 158 CE) dispone che la Comunità sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica e sociale. Essa mira in particolare a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo di quelle che sono meno favorite, per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità. Ai sensi dell'art. 130 B del Trattato CE (divenuto art. 159 CE), la Comunità appoggia questa realizzazione anche con l'azione che essa svolge attraverso fondi a finalità strutturale.
3 Per raggiungere questi scopi e disciplinare le missioni dei Fondi, il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9), modificato in particolare dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081 (GU L 193, pag. 5; in prosieguo: il «regolamento n. 2052/88»), e il regolamento (CEE) 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro (GU L 374, pag. 1), modificato in particolare dal regolamento (CEE) 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193, pag. 20; in prosieguo: il «regolamento n. 4253/88»).
4 Ai sensi dell'art. 4, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2052/88:
«L'azione comunitaria è complementare alle azioni nazionali corrispondenti o vi contribuisce. Ciò è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato, le autorità e gli organismi competenti (...) designati dallo Stato membro a livello nazionale, regionale, locale o altro, i quali agiscono in qualità di partner che perseguono un obiettivo comune. Tale concertazione sarà in appresso denominata "partnership". La partnership è operante in fatto di preparazione e finanziamento, nonché di valutazione ex ante, sorveglianza e valutazione ex post delle azioni».
5 A norma dell'art. 5, n. 5, terzo comma, del detto regolamento:
«Gli interventi [finanziari dei Fondi strutturali] sono intrapresi su iniziativa degli Stati membri o della Commissione, di concerto con lo Stato membro interessato».
6 Gli interventi intrapresi su iniziativa della Commissione ricevono la denominazione di «iniziative comunitarie».
7 L'art. 12, nn. 4 e 5, dello stesso regolamento dispone quanto segue:
«4. Per ciascuno degli obiettivi nn. 1, 2, 3, 4 e 5 b) la Commissione procede, in base a procedure trasparenti, a ripartizioni indicative per Stato membro degli stanziamenti d'impegno dei Fondi strutturali, tenendo pienamente conto, come in precedenza, dei seguenti criteri oggettivi: la prosperità nazionale, la prosperità regionale, la popolazione delle regioni e la gravità relativa dei problemi strutturali, compreso il livello di disoccupazione e, per gli obiettivi interessati, le esigenze di sviluppo nelle zone rurali (...).
(...)
5. Per il periodo [1994-1999], il 9% degli stanziamenti d'impegno dei Fondi strutturali è destinato al finanziamento degli interventi intrapresi su iniziativa della Commissione a norma dell'articolo 5, paragrafo 5».
8 Infine, ai sensi dell'art. 17, n. 2, del regolamento n. 2052/88:
«Per gli interventi intrapresi su propria iniziativa, conformemente alle disposizioni dell'articolo 5, paragrafo 5, ultimo comma, la Commissione è assistita da un comitato di gestione composto di rappresentanti degli Stati membri».
9 Debbono essere citate anche talune disposizioni del regolamento n. 4253/88.
10 L'art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 4253/88, che tratta delle iniziative comunitarie, così dispone:
«In applicazione dell'articolo 5, paragrafo 5 del regolamento (CEE) n. 2052/88 la Commissione può, di propria iniziativa e in conformità delle procedure stabilite al titolo VIII, previa comunicazione al Parlamento europeo per informazione, decidere di proporre agli Stati membri di presentare richieste di contributo per azioni che rivestono un interesse particolare per la Comunità (...)».
11 In forza dell'art. 14 dello stesso regolamento, la Commissione «decide il contributo dei Fondi».
12 Ai sensi dell'art. 20, n. 1, dello stesso regolamento:
«Gli impegni di bilancio sono stabiliti sulla base delle decisioni della Commissione, con cui sono approvate le azioni in questione (...)».
13 D'altro canto, a norma dell'art. 24 dello stesso regolamento, dal titolo «Riduzione, sospensione o soppressione del contributo»:
«1. Se la realizzazione di un'azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l'attuazione dell'azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza determinata.
2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l'azione o la misura in questione, se l'esame conferma l'esistenza di un'irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell'azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l'approvazione della Commissione.
(...)».
14 Quanto all'art. 25 del regolamento n. 4253/88, esso dispone:
«1. Nel quadro della partnership la Commissione e gli Stati membri assicurano una sorveglianza efficace dell'attuazione del contributo dei Fondi a livello di quadri comunitari di sostegno e di azioni specifiche (programmi, ecc.) (...)
(...)
3. I comitati di sorveglianza sono creati, nel quadro della partnership, in base ad un accordo tra lo Stato membro interessato e la Commissione.
(...)
5. Il comitato di sorveglianza adegua, se necessario, senza modificare l'importo totale del contributo comunitario concesso e nel rispetto di limiti armonizzati per singolo obiettivo, le modalità di concessione del contributo finanziario inizialmente approvate nonché, nel rispetto delle disponibilità e delle norme in materia di bilancio, il piano di finanziamento previsto, ivi compresi gli eventuali trasferimenti tra fonti di finanziamento comunitarie e le conseguenti modifiche dei tassi d'intervento. I limiti armonizzati per singolo obiettivo di cui sopra sono definiti dalla Commissione secondo la procedura di cui al titolo VIII e inclusi nei quadri comunitari di sostegno.
Le modifiche sono notificate senza indugio alla Commissione e allo Stato membro interessato. Sono applicabili previa conferma da parte della Commissione e dello Stato membro interessato; tale conferma deve aver luogo entro un termine di venti giorni lavorativi a decorrere dal ricevimento della notifica, all'atto del quale la Commissione rilascia debito avviso di ricevuta.
Le altre modifiche sono decise dalla Commissione d'intesa con lo Stato membro interessato, previo parere del comitato di sorveglianza.
(...)».
15 Inoltre, ai sensi dell'art. 16, primo comma, del regolamento interno della Commissione, nella sua formulazione risultante dalla decisione della Commissione 17 febbraio 1993, 93/492/Euratom, CECA, CEE (GU L 230, pag. 15), modificata dalla decisione della Commissione 8 marzo 1995, 95/148/CE, Euratom, CECA (GU L 97, pag. 82), applicabile al caso in esame:
«Gli atti adottati in riunione vengono annessi, nella lingua o nelle lingue in cui fanno fede, al processo verbale della riunione della Commissione nel corso della quale sono stati adottati e formano con questa un tutto inscindibile. Tali atti sono autenticati dalle firme del presidente e del segretario generale apposte sulla prima pagina del suddetto processo verbale».
16 Con decisioni in data 13 luglio, 12 ottobre, 21 dicembre 1994 e 8 maggio 1996, la Commissione ha adottato una ripartizione indicativa per l'insieme delle iniziative comunitarie per il periodo di programmazione 1994-1999.
17 Uno scambio regolare di corrispondenza si è successivamente svolto tra la Repubblica italiana e la Commissione nell'ambito della sorveglianza dell'attuazione delle iniziative comunitarie in tale Stato membro.
18 Per l'anno 1999 la Commissione ha deciso di procedere ad una modifica delle ripartizioni indicative delle iniziative comunitarie al fine di reperire un importo di ECU 100 milioni destinati a garantire il finanziamento di un'iniziativa comunitaria consistente in un programma speciale di aiuto a favore della pace e della riconciliazione in Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell'Irlanda (in prosieguo: l'«iniziativa Peace»).
19 Tenendo conto di diversi criteri, in particolare dello stadio di esecuzione delle varie iniziative comunitarie negli Stati membri, la Commissione ha elaborato una proposta di modifica della ripartizione delle iniziative comunitarie, sotto forma di un documento di lavoro che è stato approvato dal comitato di gestione nella sua riunione del 22 settembre 1998.
20 Risulta da tale documento di lavoro che la ridistribuzione finanziaria di ECU 100 milioni a vantaggio dell'iniziativa Peace doveva comportare, per la Repubblica italiana, una riduzione in misura pari a ECU 44,7 milioni, mentre le altre riduzioni di ammontare consistente riguardavano altresì la Repubblica francese (ECU 18,1 milioni), il Regno Unito (ECU 16,4 milioni), la Repubblica portoghese (ECU 6,8 milioni) e la Repubblica federale di Germania (ECU 6 milioni).
21 Per quanto riguarda la Repubblica italiana, la riduzione di ECU 44,7 milioni riguardava le iniziative Interreg (ECU 21 milioni), PMI (ECU 17,8 milioni), Urban (ECU 3,2 milioni), Leader (ECU 2 milioni) e Konver (ECU 0,7 milioni).
22 Tale nuova ripartizione è stata poi adottata dalla Commissione il 16 dicembre 1998 e comunicata alla ricorrente con lettera del Segretario generale della Commissione 19 gennaio 1999.
23 Tale lettera è così redatta:
«La Commissione europea ha approvato, nella riunione del 16 dicembre 1998, le modifiche alle ripartizioni indicative delle Iniziative Comunitarie, sulle quali il competente Comitato di gestione aveva espresso parere favorevole il 22 settembre 1998. La decisione tiene conto del grado di avanzamento delle Iniziative e della necessità di reperire ulteriori risorse finanziarie per il 1999 in favore dell'Iniziativa "Peace and Reconciliation in Ireland and Northern Ireland".
La nuova tabella allegata sostituisce le analoghe tabelle accluse alla lettera del 13 luglio 1994 e 13 giugno 1996 del signor Williamson».
24 Alla detta lettera era allegata una tabella dal titolo: «Stanziamenti indicativi per iniziativa comunitaria e per Stato membro (in MECU, prezzi 1999)», che riportava per ciascuno Stato membro l'importo totale assegnatogli a titolo indicativo nonché la ripartizione di quest'ultimo importo tra le diverse iniziative comunitarie. Relativamente alla Repubblica italiana, un asterisco rinviava alla nota a piè di pagina, la quale precisava che «tali stanziamenti potranno essere programmati nella loro totalità solo qualora lo Stato membro confermi il suo accordo ad una riduzione delle risorse programmate all'interno dell'Iniziativa PMI».
25 Con ordinanze del presidente della Corte, rispettivamente, 17 giugno e 1° luglio 1999, il Regno Unito e l'Irlanda sono stati autorizzati ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Sull'eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dall'Irlanda
26 Nella sua memoria d'intervento l'Irlanda eccepisce l'irricevibilità del ricorso della Repubblica italiana, che sarebbe stato presentato oltre il termine per ricorrere stabilito dall'art. 173, quinto comma, del Trattato e che sarebbe rivolto contro un atto che la Commissione era tenuta ad adottare nella sua funzione di attuazione del bilancio comunitario, laddove il detto Stato membro non ha contestato il bilancio generale delle Comunità per l'anno 1999.
27 Si deve tuttavia rilevare che la Commissione, parte convenuta a sostegno della quale è stato autorizzato l'intervento dell'Irlanda, non ha sollevato alcuna eccezione di irricevibilità nei confronti del ricorso della Repubblica italiana; essa ha anzi ammesso espressamente che, ad ogni buon conto, lo stesso non era tardivo.
28 Orbene, ai sensi dell'art. 37, quarto comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia, le conclusioni dell'istanza di intervento possono avere come oggetto soltanto l'adesione alle conclusioni di una delle parti. Inoltre, a tenore dell'art. 93, n. 4, del regolamento di procedura, l'interveniente accetta il procedimento nello stato in cui questo si trova all'atto del suo intervento.
29 Ne consegue che l'Irlanda, parte interveniente, non è legittimata a sollevare un'eccezione di irricevibilità e che la Corte non è pertanto tenuta a statuire su tale eccezione (v. sentenze 24 marzo 1993, causa C-313/90, CIRFS e a./Commissione, Racc. pag. I-1125, punti 20-22, e 15 giugno 1993, causa C-225/91, Matra/Commissione, Racc. pag. I-3203, punto 12).
30 Va tuttavia accertato d'ufficio, in forza dell'art. 92, n. 2, del regolamento di procedura, che il ricorso non sia tardivo.
31 E' però sufficiente rilevare che la Repubblica italiana ha ricevuto il 20 gennaio 1999 la lettera del Segretario generale della Commissione 19 gennaio 1999, con la quale era stata informata della decisione impugnata, e che il termine per ricorrere, tenuto conto del termine in ragione della distanza di dieci giorni fissato dall'art. 1, terzo trattino, dell'allegato II del regolamento di procedura, quale vigente alla data di presentazione del ricorso, scadeva il 30 marzo 1999. Di conseguenza il ricorso, iscritto a ruolo il 29 marzo 1999, non si può considerare tardivo.
Nel merito
Sull'oggetto del ricorso
32 Dal fascicolo risulta che, se la Repubblica italiana ha chiesto l'annullamento della decisione impugnata e, «per quanto possa occorrere», degli altri atti e decisioni connessi alla stessa, siffatta estensione eventuale del ricorso a decisioni diverse da quella adottata il 16 dicembre 1998 riflette in realtà l'incertezza in cui, a suo dire, la ricorrente versava inizialmente circa l'atto contenente la decisione di ridistribuire taluni finanziamenti che avevano costituito oggetto di una ripartizione indicativa che glieli attribuiva. Poiché è stato chiarito che la decisione impugnata era stata effettivamente adottata nel corso della riunione della Commissione 16 dicembre 1998, la Repubblica italiana ha rinunciato a contestare gli altri atti eventualmente connessi a tale decisione.
33 Si deve perciò rilevare che, nella sua forma ultima, il ricorso è esclusivamente diretto contro la decisione impugnata.
Sulla natura della decisione impugnata
34 La Commissione sostiene, da una parte, che la decisione impugnata dev'essere interpretata come una ridistribuzione dei contributi finanziari attribuiti alle iniziative comunitarie tra gli Stati membri, la quale si traduce, per quanto riguarda la Repubblica italiana, in una riduzione di ECU 44,7 milioni del tetto indicativo dei finanziamenti eventualmente disponibili per la ricorrente ai fini dell'esecuzione dei programmi di iniziativa comunitaria. Essa ritiene che tale riduzione, la quale, in forza dell'art. 12, n. 4, del regolamento n. 2052/88, riguarda importi indicativi e non richiede il consenso degli Stati membri, ammonti nel caso in esame ad un importo inferiore a quello dei finanziamenti risultanti dalla ripartizione iniziale e non ancora concessi e non incida perciò sugli importi che sono già stati concessi alla Repubblica italiana in applicazione degli artt. 14 e 20 del regolamento n. 4253/88.
35 Essa fa valere, d'altra parte, che la decisione impugnata ha ad oggetto la modifica della ripartizione degli stanziamenti tra le iniziative comunitarie che interessano la Repubblica italiana. Sottolinea tuttavia che tale seconda fase, che colpisce contributi già concessi e che presuppone quindi il previo consenso della ricorrente, ha per quest'ultima solo valore di proposta.
36 Secondo la Commissione, la decisione impugnata sarebbe perciò un atto «atipico», mero documento di lavoro, e non costituirebbe una decisione, ai sensi dell'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE), soggetta alle formalità applicabili agli atti previsti da tale articolo.
37 Risulta tuttavia dagli atti, in particolare dal controricorso e dalla controreplica della Commissione, che, se l'attuazione della proposta fatta alla Repubblica italiana, presupponendo la riduzione di finanziamenti già concessi, necessitava dell'accordo di quest'ultima, la Commissione ritiene che la mancanza di accordo della Repubblica italiana avrebbe comunque l'effetto di ridurre dello stesso importo di ECU 44,7 milioni i contributi destinati ad altre iniziative che interessano lo Stato membro.
38 Peraltro, il testo della comunicazione 9 dicembre 1998 relativa agli stanziamenti indicativi per iniziativa comunitaria e per Stato membro, sulla quale la Commissione ha deliberato nel corso della sua 1413ª riunione svoltasi a Strasburgo il 16 dicembre 1998, fa emergere che era stato proposto a quest'ultima di adottare «una decisione recante modifica del pacchetto indicativo stabilito per Stato membro e per Iniziativa, conformemente alla tabella 2 (qui allegata)». La Commissione è stata così indotta ad «approvare il pacchetto indicativo delle iniziative comunitarie stabilite per Stato membro e per Iniziativa, conformemente alla tabella 2 qui allegata».
39 Orbene, tale tabella 2, la quale soltanto ha costituito oggetto di approvazione, si limita a presentare, sottoponendola alla valutazione degli Stati membri, una nuova ripartizione degli stanziamenti indicativi per iniziativa comunitaria e per Stato membro. Invece la tabella 1, anch'essa allegata a tale comunicazione e dalla quale risulta una riduzione di ECU 44,7 milioni della dotazione italiana, non è stata formalmente approvata dalla Commissione.
40 Si deve desumere dal complesso di tali elementi che la decisione impugnata è, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, una decisione ai sensi dell'art. 189 del Trattato e che la stessa in realtà riguarda unicamente gli importi che, all'interno di ciascuna iniziativa, non sono stati ancora oggetto di concessione di contributi finanziari. La portata della decisione impugnata non è quindi di ridurre di ECU 44,7 milioni gli stanziamenti indicativi assegnati per iniziativa comunitaria alla Repubblica italiana nei termini contenuti nella tabella 2, ma di ridurre di un importo corrispondente la parte della ripartizione indicativa inizialmente prevista per tale Stato membro per la quale non erano ancora stati concessi fondi comunitari.
Sulla violazione di forme sostanziali
41 La ricorrente sostiene che la decisione impugnata è inesistente o viziata da nullità assoluta poiché essa non figura, a sua conoscenza, in alcun atto recante la data in cui la Commissione avrebbe deliberato in proposito e che solo la lettera del Segretario generale della Commissione 19 gennaio 1999 consente di conoscerne il contenuto. Supponendo che tale lettera rappresenti il supporto materiale della detta decisione, quest'ultima sarebbe viziata a motivo del fatto che essa non reca né la firma del Presidente della Commissione né quella di un membro della stessa e che non è assistita da una motivazione sufficiente, in violazione dell'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE).
42 Dai documenti prodotti dalla Commissione in allegato al controricorso risulta che la decisione impugnata è stata presa nella riunione della Commissione del 16 dicembre 1998, nel corso della quale quest'ultima ha approvato la comunicazione 9 dicembre 1998 che le proponeva una nuova ripartizione degli stanziamenti indicativi per iniziativa comunitaria e per Stato membro.
43 Tuttavia, benché la prima pagina del processo verbale della detta riunione rechi la firma di un'autorità delegata a rappresentare l'istituzione, la tabella recante la modifica delle ripartizioni indicative degli stanziamenti per le iniziative comunitarie tra gli Stati membri non è stata annessa al detto processo verbale in modo da formare con questo un tutto inscindibile, contrariamente alle prescrizioni dell'art. 16, primo comma, del regolamento interno della Commissione, né è stata firmata.
44 La Commissione non ha contestato tali fatti nella controreplica, ma si è limitata a rispondere, anche in sede di udienza, che tali formalità non costituivano una condizione di validità di un atto come la decisione impugnata che essa considera atipico e che la loro inosservanza non era comunque di una gravità talmente manifesta da far ritenere la decisione impugnata giuridicamente inesistente.
45 La Corte ha infatti già dichiarato che vizi analoghi a quelli presenti nella decisione impugnata, vale a dire relativi alla mancanza di autenticazione dell'atto, senza che sia seriamente contestato che la Commissione abbia effettivamente deciso di adottare il dispositivo controverso, non sono così gravi da far sì che la decisione impugnata debba essere considerata inesistente (v. sentenza 15 giugno 1994, causa C-137/92 P, Commissione/BASF e a., Racc. pag. I-2555, punti 48-53). Tuttavia, la Corte ha anche dichiarato che tali vizi possono comportare la nullità di una decisione per violazione di forme sostanziali (sentenza Commissione/BASF e a., già citata, punti 72-78).
46 Orbene, la Repubblica italiana fa valere non solamente che la decisione impugnata è inesistente, il che nel caso in esame non può essere riconosciuto dalla Corte, ma anche che essa dev'essere annullata per violazione di forme sostanziali.
47 Come la Corte ha già dichiarato nella sua sentenza 6 aprile 2000, causa C-286/95 P, Commissione/ICI (Racc. pag. I-2341, punto 42), la violazione di una forma sostanziale è costituita dalla sola mancanza di autenticazione di un atto, senza che sia inoltre necessario dimostrare che l'atto presenta un altro vizio o che la mancanza di autenticazione ha causato un danno a chi la fa valere. Inoltre è indispensabile che l'autenticazione dell'atto preceda la notifica, senza di che vi sarebbe sempre il rischio che il testo notificato non sia identico a quello adottato dalla Commissione (sentenza Commissione/ICI, già citata, punto 62).
48 Pertanto la decisione impugnata, non essendo stata annessa al processo verbale della riunione del 16 dicembre 1998, in modo da formare con questo un tutto inscindibile, conformemente alle prescrizioni dell'art. 16, primo comma, del regolamento interno della Commissione, non può essere considerata come debitamente autenticata. Di conseguenza, essa è viziata da violazione delle forme sostanziali e dev'essere annullata per questo solo motivo.
49 Non occorre, ciò posto, esaminare gli altri motivi del ricorso.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
50 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Repubblica italiana ha chiesto la condanna della Commissione, che è rimasta soccombente, quest'ultima va condannata alle spese. A termini dell'art. 69, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, l'Irlanda ed il Regno Unito, intervenuti nella controversia, sopporteranno le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 16 dicembre 1998 di approvazione di modifiche alle ripartizioni indicative delle iniziative comunitarie, comunicata alla Repubblica italiana con lettera del Segretario generale della Commissione 19 gennaio 1999, è annullata.
2) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
3) L'Irlanda e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporteranno le proprie spese.