CELEX: 61984CJ0029
Etableringsret og fri udveksling af tjenesteydelser
sygeplejersker
gennemførelser af direktiver

1 Ved staevning , indgivet til Domstolens justitskontor den 30 . januar 1984 , har Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om , at det statueres , at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har overholdt de forpligtelser , der paahviler den i henhold til EOEF-traktaten , idet den ikke inden for de fastsatte frister har truffet de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme Raadets direktiv 77/452 af 27 . juni 1977 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser , certifikater og andre kvalifikationsbeviser for sygeplejersker med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje samt om foranstaltninger , der skal lette den faktiske udoevelse af etableringsretten og den fri udveksling af tjenesteydelser ( EFT L 176 , s . 1 ), samt Raadets direktiv 77/453 af 27 . juni 1977 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som sygeplejerske med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje ( EFT L 176 , s . 8 ).
2 Direktiv 77/452 vedroerer adgangen til den naevnte virksomhed for statsborgere fra andre medlemsstater og disses udoevelse af saadan virksomhed , mens direktiv 77/453 omhandler den uddannelse og de eksamener , der kraeves for at opnaa de eksamensbeviser , som skal anerkendes i henhold til det foerstnaevnte direktiv .
3 I henhold til artikel 2 i direktiv 77/452 skal hver medlemsstat anerkende de eksamensbeviser , certifikater og andre kvalifikationsbeviser , de oevrige medlemsstater udsteder til deres statsborgere , og give dem samme gyldighed paa sit omraade som de eksamensbeviser , certifikater og andre kvalifikationsbeviser , den selv udsteder . I artikel 3 anfoeres de eksamensbeviser og andre kvalifikationsbeviser , som de andre medlemsstater skal anerkende , og som den kompetente medlemsstat kun maa udstede , dersom den i direktiv 77/453 omhandlede uddannelse er gennemfoert , og de eksamener , der naevnes i direktivet , er bestaaet .
4 Statsborgere i Faellesskabet , hvis eksamensbeviser er udstedt foer ivaerksaettelsen af direktiv 77/453 og ikke opfylder alle kravene i direktivet , har i henhold til artikel 4 en lignende retsstilling , forudsat at de har udoevet den omhandlede virksomhed i en periode , der ikke maa vaere under en naermere angivet varighed .
5 Artikel 5 hjemler ret til benyttelse af den uddannelsestitel , der er opnaaet i hjemlandet . Artiklerne 6-9 omhandler beviset for vandel og haederlighed samt dokumentation for den paagaeldendes fysiske og psykiske sundhed , og artikel 10 fastsaetter frister for godkendelsesproceduren i vaertslandet .
6 Artiklerne 11 og 12 indeholder forskrifter vedroerende fritagelse for krav om autorisation eller indregistrering i eller medlemskab af en faglig organisation ; denne fritagelse gaelder kun for den , der udfoerer tjenesteydelser .
7 I henhold til artikel 15 skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa at goere det muligt for de personer , der omfattes af direktivet , at faa oplysning om bl.a . sundheds- og sociallovgivningen i den medlemsstat , der er vaertsland . I henhold til artikel 17 skal en medlemsstat underrette de andre medlemsstater og Kommissionen om , hvilke myndigheder og organer medlemsstaten har udpeget til bl.a . at udstede eller modtage eksamensbeviserne eller certifikaterne samt til at meddele de oplysninger , der omhandles i direktivet .
8 I henhold til artikel 18 i direktiv 77/452 og artikel 3 i direktiv 77/453 gaelder de to direktiver tillige for statsborgere i medlemsstaterne , der udoever de naevnte former for virksomhed som loenmodtagere .
9 I henhold til artikel 19 i direktiv 77/452 og artikel 4 i direktiv 77/453 skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktiverne inden to aar efter deres meddelelse og skal straks underrette Kommissionen herom . Eftersom direktiverne blev meddelt den 29 . juni 1977 , udloeb de fastsatte frister den 29 . juni 1979 .
10 Da Kommissionen ikke havde modtaget underretning fra Forbundsrepublikken Tyskland om andre foranstaltninger end dem , der omhandles i artiklerne 15 og 17 i direktiv 77/452 , anmodede den under henvisning til EOEF-traktatens artikel 169 ved skrivelse af 2 . juli 1980 Forbundsrepublikken Tyskland om at fremsaette sine bemaerkninger .
11 Ved skrivelse af 30 . juli 1980 meddelte forbundsregeringen Kommissionen , at der var fremsat forslag til lovgivning med henblik paa opfyldelse af direktiverne , hvis vaesentligste bestemmelser imidlertid ifoelge forbundsregeringen allerede blev anvendt i praksis , selv om den formelle gennemfoerelseslov endnu ikke var vedtaget .
12 Den 25 . november 1981 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland .
13 Den 13 . april 1982 meddelte forbundsregeringen Kommissionen , at de bestemmelser , hvorved direktivet formelt ville blive gennemfoert , var indeholdt i et andet forslag til lov om sygeplejen , som indebar en omfattende reform paa dette omraade . Forbundsregeringen anfoerte , at selv om vedtagelsen af det naevnte forslag var blevet forsinket , blev direktiverne de facto allerede anvendt fuldt ud i Forbundsrepublikken Tyskland .
14 I september og november 1983 meddelte forbundsregeringen Kommissionen , at lovgivningsproceduren var blevet yderligere forsinket . Herefter anlagde Kommissionen denne sag .
Det almindelige spoergsmaal om gennemfoerelse af direktiver
15 Forbundsregeringen har anerkendt , at de to direktiver foerst vil blive gennemfoert i tysk ret som led i den generelle lovreform inden for sygeplejeomraadet , der snart vil vaere gennemfoert , men regeringen har herved anfoert , at den ikke har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten som foelge af forsinkelsen af lovgivningsproceduren . Gaeldende tysk ret er ganske vist formelt ikke i overensstemmelse med direktivbestemmelserne , men er heller ikke til hinder for , at disse anvendes af de tyske myndigheder ; faktisk efterleves de fuldt ud i forvaltningens faste praksis .
16 Efter forbundsregeringens opfattelse kraever artikel 189 , stk . 3 , alene , at de rettigheder , der hjemles i direktiverne , skal gennemfoeres i national ret , samt at borgeren skal kunne haevde disse rettigheder ved domstolene . Hvorledes denne retsstilling sikres i national ret , afgoeres af den enkelte medlemsstat . I saa henseende paabyder faellesskabsretten ikke , at der gennemfoeres lovgivning .
17 Forbundsregeringen har ikke bestridt , at det foelger af Domstolens faste praksis , at en simpel forvaltningspraksis , som ifoelge sagens natur frit kan aendres af forvaltningen , og som ikke er tilstraekkeligt kendt , ikke kan anses for at udgoere en gyldig opfyldelse af den forpligtelse , som paahviler medlemsstaterne i henhold til artikel 189 . Regeringen har imidlertid anfoert , at den naevnte praksis ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfaelde , eftersom den her omhandlede forvaltningspraksis dels ikke kan aendres frit af forvaltningen , dels er tilstraekkeligt bekendt .
18 Forbundsregeringen har herved anfoert , at den faste praksis , hvorefter de tyske forvaltningsmyndigheder har efterlevet direktiverne , siden disse faellesskabsretsakter traadte i kraft , hviler paa en fortolkning af gaeldende lovgivning i lyset af retsprincipper , der gaelder med grundlovskraft . Forbundsregeringen har for saa vidt henvist til den almindelige ligebehandlingsgrundsaetning , der er fastslaaet i grundloven , og som forbyder enhver forskelsbehandling , der ikke er sagligt begrundet , samt til princippet om national behandling af statsborgere fra de andre medlemsstater , som er en faellesskabsretlig grundsaetning , der imidlertid gaelder umiddelbart i tysk ret ; endelig har regeringen henvist til den tyske forvaltningsretlige grundsaetning , hvorefter en saadan fast praksis binder forvaltningen selv og dermed er til hinder for afvigelser fra praksis , medmindre saglige hensyn tilsiger dette . I det foreliggende tilfaelde kan forvaltningen ikke paaberaabe sig saadanne hensyn , dels paa grund af de to foerstnaevnte retsprincipper , dels fordi den tyske lovgiver ved forslaget til lov om sygeplejen saavel som ved de allerede vedtagne love om andre beskaeftigelser inden for sundhedssektoren klart har givet udtryk for , at direktiverne skal gennemfoeres i national ret for derved at stadfaeste den gaeldende forvaltningspraksis ved lov . Efter gaeldende tysk ret er der saaledes fuld sikkerhed for , at de to direktiver stedse vil blive anvendt i praksis .
19 For saa vidt angaar kendskabet til denne praksis , har forbundsregeringen anfoert , at Forbundsrepublikken i henhold til artikel 17 i direktiv 77/452 har underrettet de andre medlemsstater og Kommissionen om de organer , som skal meddele de oplysninger , der omhandles i artikel 15 . Hos disse organer kan de personer , der omfattes af direktiverne , skaffe sig alle fornoedne oplysninger om deres retsstilling i henhold til national ret . Der foreskrives ikke andre offentliggoerelsesforanstaltninger i direktiverne , og under hensyn til den fortolkning , Domstolen har anlagt af artikel 189 , er saadanne foranstaltninger heller ikke noedvendige , eftersom forvaltningens praksis , hvorved direktiverne efterleves , ikke paa nogen maade er i strid med gaeldende lovgivning .
20 Kommissionen har anfoert , at direktiverne har til formaal at lette den faktiske udoevelse af etableringsretten og den fri udveksling af tjenesteydelser , bl.a . ved at de forskellige nationale eksamener ubetinget anerkendes samt ved indfoerelse af en raekke garantier omkring sagsbehandlingen . Dette maal kan kun naas , dersom de nationale bestemmelser paa omraadet , der ikke er i overensstemmelse med direktiverne , udtrykkeligt aendres eller suppleres . I oevrigt har forbundsregeringen forudsaetningsvis anerkendt dette krav , idet den har indsat bestemmelser i dette oejemed i forslaget til lov om sygeplejen . Forsinkelsen med udstedelsen af loven kan ikke afhjaelpes ved , at forvaltningen har aendret praksis i den hensigt at efterleve direktiverne i tiden indtil vedtagelsen af loven .
21 Kommissionen har anfoert , at selv om det laegges til grund , at forvaltningen som haevdet af forbundsregeringen er bundet af sin egen praksis , skaber denne retsopfattelse ikke i sig selv en sikker , klar og gennemskuelig retstilstand som tilsigtet med direktiverne . En medlemsstat kan isaer ikke under henvisning til , at princippet om national behandling finder direkte anvendelse , frigoere sig fra pligten til at gennemfoere et direktiv , hvormed det netop tilsigtes at gennemfoere dette princip i praksis ved at lette den faktiske udoevelse af de grundrettigheder , der sikres i traktaten . Efter Kommissionens opfattelse ses det heller ikke , hvorledes de retsgrundsaetninger , forbundsregeringen har henvist til , skulle kunne anvendes til at gennemfoere de direktivbestemmelser , som regulerer visse dele af forvaltningens sagsbehandling eller foreskriver en samordning af de nationale uddannelser , men ikke hjemler rettigheder for private .
22 Det bemaerkes , at de anfoerte opfattelser vil vaere at bedoemme i lyset af EOEF-traktatens artikel 189 , stk . 3 , hvorefter et direktiv med hensyn til det tilsigtede maal er bindende for enhver medlemsstat , som det rettes til , men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfoerelsen .
23 Det fremgaar af den naevnte bestemmelse , at der ikke noedvendigvis kraeves lovgivning med henblik paa gennemfoerelsen af et direktiv i hver enkelt medlemsstat . Navnlig almindelige forfatnings- eller forvaltningsretlige retsgrundsaetninger kan overfloediggoere en gennemfoerelse ved hjaelp af saerlige , ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser ; dette forudsaetter imidlertid , at de naevnte grundsaetninger giver en sikker hjemmel for , at direktivet efterleves fuldt ud af de nationale myndigheder , at retstilstanden med hjemmel i de naevnte grundsaetninger er tilstraekkelig bestemt og klar , for saa vidt som direktivet tilsigter at skabe rettigheder for private , samt at de af direktivet omfattede saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan haandhaeve rettighederne ved de nationale domstole . Denne sidste betingelse er saerlig vaesentlig , saafremt det omhandlede direktiv tilsigter at give rettigheder til statsborgere fra andre medlemsstater , eftersom disse statsborgere i almindelighed ikke har kendskab til saadanne grundsaetninger .
24 I lyset af det anfoerte skal der herefter tages stilling til , om den af forbundsregeringen forsvarede retsopfattelse imoedekommer disse krav . I denne forbindelse skal de to direktiver behandles hver for sig .
Direktiv 77/452
25 For saa vidt angaar direktivet om adgang til og udoevelse af virksomhed som sygeplejerske , har parterne i deres indlaeg navnlig beskaeftiget sig med spoergsmaalet om anerkendelse af eksamensbeviser , som andre medlemsstaters statsborgere har erhvervet i deres hjemstater .
26 Forbundsregeringen har herved anfoert , at en saadan anerkendelse allerede foelger af § 2 i lov om sygeplejen , som affattet ved bekendtgoerelse af 20 . september 1965 ( BGBl . I , s . 443 ). Det fremgaar for det foerste af bestemmelsen , at personer , der har gennemfoert den i loven omhandlede uddannelse samt har bestaaet den i loven foreskrevne eksamen , er berettiget til at faa den tilladelse , der kraeves for at udoeve den omhandlede virksomhed . I henhold til bestemmelsen gaelder det samme for tyske statsborgere og statsloese udlaendinge , der har afsluttet en uddannelse , der ikke er omfattet af loven , forudsat at de paagaeldendes uddannelser godtgoeres at ligge paa samme niveau . Endelig bestemmes : »Under de samme betingelser kan tilladelse gives til andre personer.«
27 Efter forbundsregeringens opfattelse ville det vaere i strid med det almindelige ligebehandlingsprincip , der er fastslaaet i grundloven , at afvise at anerkende en udenlandsk uddannelse , medmindre dette sker ud fra saglige hensyn . Saadanne hensyn kan ikke foreligge i forbindelse med de uddannelser , der omhandles i de to direktiver , eftersom forbundsregeringen ved at tiltraede direktiverne i Raadet allerede har anerkendt , at de paagaeldende uddannelser ligger paa samme niveau . Eftersom myndighederne , for saa vidt angaar tyske statsborgere , er forpligtet til at anerkende uddannelsesniveauet som tilstraekkeligt , ville det herefter vaere i strid med det faellesskabsretlige princip om national behandling , der gaelder umiddelbart i tysk ret , dersom dette ikke blev anerkendt , for saa vidt angaar statsborgere fra de andre medlemsstater . Den faste praksis , som de kompetente myndigheder har fulgt i overensstemmelse med den anfoerte fortolkning , er endeligt bindende for forvaltningen , og det skoen , der tilkommer myndighederne i henhold til § 2 i den nugaeldende lov , er dermed bortfaldet . I henhold til gaeldende ret har de personer , der omfattes af direktivet , saaledes en ret , der kan haandhaeves ad rettens vej .
28 Denne argumentation kan ikke tages til foelge . I henhold til § 2 i lov om sygeplejen har de kompetente tyske myndigheder befoejelse til i hvert enkelt tilfaelde at vurdere , hvorvidt en uddannelse ligger paa samme niveau , og bestemmelsen giver ikke statsborgerne fra andre medlemsstater ret til at udoeve den omhandlede virksomhed alene paa grundlag af et eksamensbevis , der er erhvervet i en af disse stater , selv om det paagaeldende eksamensbevis er naevnt i artikel 3 i direktiv 77/452 . En saadan lovbestemmelse kan ikke med stoette i en retsopfattelse som forsvaret af forbundsregeringen skabe en retstilstand , der er tilstraekkelig bestemt , klar og gennemskuelig til , at statsborgerne fra de andre medlemsstater kan faa kendskab til deres rettigheder samt goere disse gaeldende . Det er herved uden betydning , at de organer , som de tyske myndigheder i henhold til direktivets artikel 15 har udpeget til at give den af direktivet omfattede personkreds oplysninger om sundheds- og sociallovgivningen , har kendskab til den tyske forvaltningspraksis .
29 Forbundsregeringen har anfoert , at det almindelige ligebehandlingsprincip , der alene omfatter tyske statsborgere , suppleret med det faellesskabsretlige princip om national behandling , giver yderligere stoette for den anfoerte retsopfattelse . Det bemaerkes imidlertid , som med rette anfoert af Kommissionen , at den omstaendighed , at det faellesskabsretlige princip er umiddelbart anvendeligt , ikke fritager for pligten til at gennemfoere et direktiv , der foreskriver konkrete foranstaltninger for at lette og sikre princippets fulde gennemfoerelse i medlemsstaterne .
30 For saa vidt angaar de oevrige direktivbestemmelser , har forbundsregeringen anfoert , at der ikke i den for tiden gaeldende lovgivning findes nogen bestemmelse , der er til hinder for , at de paagaeldende myndigheder anvender direktivet , samt at der ogsaa her foreligger en endeligt bindende forvaltningspraksis , der hviler paa , at Forbundsrepublikken har tiltraadt de naevnte bestemmelser samt optaget dem i forslaget til lov om sygeplejen .
31 Det bemaerkes , at Domstolen ogsaa paa dette punkt kan tiltraede Kommissionens opfattelse , hvorefter de ganske generelt udformede retsgrundsaetninger , som forbundsregeringen har henholdt sig til , ikke giver tilstraekkeligt grundlag for at fastslaa , at de overordentligt praecise og detaljerede direktivbestemmelser fuldt ud efterleves i national ret .
32 Det maa herefter fastslaas , at Forbundsrepublikken Tyskland ikke inden for den fastsatte frist har truffet de noedvendige foranstaltninger for at gennemfoere direktiv 77/452 i national ret .
Direktiv 77/453
33 Forbundsregeringen har anerkendt , at uddannelseskravene i henhold til de gaeldende tyske bestemmelser ikke er de samme som i direktiv 77/453 . Den gaeldende uddannelses- og eksamensbekendtgoerelse af 2 . august 1966 ( BGBl . I , s . 462 ) fastsaetter imidlertid alene mindstekravene og er foelgelig ikke til hinder for , at de statsanerkendte sygeplejerskeskoler stiller strengere krav i deres studieplaner og eksamensbestemmelser .
34 Ifoelge den tyske regering er forvaltningens praksis i overensstemmelse med Europaraadsoverenskomsten af 25 . oktober 1967 om den teoriske og praktiske uddannelse af sygeplejersker ( Série des Traités européens nr . 59 , april 1968 ), hvis indhold i detaljer svarer til direktivets . Forbundsrepublikken Tyskland har ratificeret overenskomsten ved tiltraedelseslov af 13 . juni 1972 ( BGBl . II , s . 629 ), og i henhold til tysk ret betragtes gennemfoerelsen i national ret som sket ved en lov af denne art .
35 Den tyske regering har anfoert , at med hjemmel i uddannelses- og eksamensbekendtgoerelsen samt under henvisning til den naevnte europaeiske overenskomst har sundhedsmyndighederne i de enkelte delstater allerede _ og senest med virkning fra udgangen af juni 1979 _ indfoert studieplaner , der opfylder kravene i overenskomsten og i direktiv 77/453 . Som bevis herfor har den tyske regering fremlagt studieplanen for sygeplejerskeskolen i Muenchen og anfoert , at planen fuldt ud daekker de emner , der anfoeres i bilaget til direktiv 77/453 , med undtagelse af visse fag , der ikke udgoer saerskilte uddannelsesomraader , men henhoerer under andre mere omfattende undervisningsfag .
36 Efter at Forbundsrepublikken Tyskland har tiltraadt direktiv 77/453 , kan der efter den tyske regerings opfattelse ikke laengere forekomme saglige grunde til at aendre den anfoerte faste forvaltningspraksis ; denne er saaledes blevet endeligt bindende , og dermed er det skoen , som i henhold til gaeldende tysk ret tilkommer de paagaeldende myndigheder , bortfaldet . Selv uden den europaeiske overenskomst er gennemfoerelsen af direktivet i Forbundsrepublikken Tyskland saaledes fuldt ud sikret .
37 Kommissionen har anfoert , at den europaeiske overenskomst ikke daekker alle direktivets bestemmelser , og at den studieplan , der er fremlagt som illustration , og som ikke omfatter visse af de fag , der anfoeres i bilaget til direktivet , har bekraeftet Kommissionen i dens tvivl med hensyn til , om direktivet faktisk er gennemfoert .
38 Domstolen kan heller ikke tage forbundsregeringens argumentation vedroerende dette punkt til foelge . Under de givne omstaendigheder kan gennemfoerelsen af den europaeiske overenskomst i national ret ikke traede i stedet for en gyldig gennem foerelse af faellesskabsdirektivet . Gaeldende tysk ret paa forbundsplan er ikke i overensstemmelse med direktivet , og det er fremgaaet under retsforhandlingerne , at denne lakune ikke er blevet udfyldt ved den forvaltningspraksis , de paagaeldende delstatsmyndigheder foelger med hensyn til godkendelse af studieplaner og eksamensbestemmelser .
39 Under henvisning til det anfoerte maa det i overensstemmelse med den under sagen nedlagte paastand herefter statueres , at traktaten er blevet tilsidesat saavel med hensyn til direktiv 77/453 som med hensyn til direktiv 77/452 .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
40 Ifoelge procesreglementets artikel 69 , stk . 2 , doemmes den part , der taber sagen , til at afholde sagens omkostninger . Sagsoegte har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) Forbundsrepublikken Tyskland har undladt at opfylde de forpligtelser , der paahviler den i henhold til EOEF-traktaten , ved ikke inden for de fastsatte frister at have vedtaget de noedvendige bestemmelser for at efterkomme Raadets direktiver 77/452 og 77/453 af 27 . juni 1977 , det foerste om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser , certifikater og andre kvalifikationsbeviser for sygeplejersker med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje samt om foranstaltninger , der skal lette den faktiske udoevelse af etableringsretten og den fri udveksling af tjenesteydelser , det andet om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som sygeplejerske med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje .
2)Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger .