CELEX: 61997CJ0387
Incumplimiento de Estado
Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara un incumplimiento
Incumplimiento
Artículo 171 del Tratado CE (actualmente artículo 228 CE)
Sanciones pecuniarias
Multa coercitiva
Residuos
Directivas 75/442/CEE y 78/319/CEE

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de noviembre de 1997, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, en virtud del artículo 171 del Tratado CE (actualmente artículo 228 CE), un recurso con el fin de que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 171 del Tratado CE (actualmente artículo 228 CE), al no haber adoptado las medidas indispensables para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de abril de 1992, Comisión/Grecia (C-45/91, Rec. p. I-2509) y, en particular, al no haber establecido ni aplicado aún los planes y programas necesarios para la eliminación de los residuos y de los residuos tóxicos y peligrosos de la región de que se trata sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente, y que se la condene a abonar a la Comisión, en la cuenta «recursos propios de la CE», una multa coercitiva por importe de 24.600 ECU por cada día de retraso en la ejecución de las medidas necesarias para cumplir la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, a partir de la comunicación de la presente sentencia.
La normativa comunitaria
2 En su versión vigente al expirar el plazo de dos meses fijado en el dictamen motivado en el que se estimaba que existía un incumplimiento en el asunto Comisión/Grecia, antes citado, las Directivas 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129) y 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98) imponían la aproximación de las legislaciones nacionales en materia de eliminación de determinados residuos. Como resulta, respectivamente, del tercer considerando de la Directiva 75/442 y del cuarto considerando de la Directiva 78/319, el objetivo principal de estas Directivas era la protección de la salud humana y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de dichos residuos.
3 Para alcanzar este objetivo, las Directivas 75/442 y 78/319 imponían a los Estados miembros la adopción de determinadas disposiciones y de algunas otras medidas.
4 En primer lugar, en virtud del artículo 4 de la Directiva 75/442, los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para garantizar que los residuos se eliminasen sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente y, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora, sin provocar incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los lugares y los paisajes.
5 El artículo 5, apartado 1, de la Directiva 78/319 preveía que los Estados miembros debían tomar las medidas necesarias para asegurar que los residuos tóxicos y peligrosos se eliminasen sin poner en peligro la salud humana ni perjudicar al medio ambiente y, en particular, sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora, sin provocar molestias por ruidos u olores y sin provocar alteraciones en el paisaje y en lugares de especial interés. En virtud del artículo 5, apartado 2, de dicha Directiva, los Estados miembros debían tomar, en particular, las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido, el depósito y el transporte incontrolados de residuos tóxicos y peligrosos, así como su cesión a instalaciones, establecimientos o empresas distintas de las previstas en el artículo 9, apartado 1, de la misma Directiva.
6 El artículo 5 de la Directiva 75/442 disponía que los Estados miembros tenían la obligación de establecer o designar la autoridad o autoridades competentes encargadas de la planificación, organización, autorización y supervisión de las operaciones de eliminación de los residuos en una zona determinada.
7 A tenor del artículo 6, párrafo primero, de la Directiva 75/442, la autoridad o autoridades competentes así designadas tenían la obligación de establecer, tan pronto como fuese posible, uno o varios planes relativos, en particular, a los tipos y cantidades de residuos que hubiesen de eliminarse, a las prescripciones técnicas generales, a los lugares apropiados para su tratamiento y evacuación o depósito, así como todas las disposiciones especiales relativas a residuos particulares. El artículo 6, párrafo segundo, de dicha Directiva preveía que dicho plan o planes podían incluir, por ejemplo, las personas físicas o jurídicas facultadas para proceder a la eliminación de los residuos, la estimación de los costes de las operaciones de eliminación y las medidas capaces de fomentar la racionalización de la recogida, de la clasificación y del tratamiento de los residuos.
8 A tenor del artículo 6 de la Directiva 78/319, los Estados miembros debían designar o establecer la autoridad o autoridades competentes encargadas, en una zona determinada, de planificar, organizar, autorizar y supervisar las operaciones de eliminación de los residuos tóxicos y peligrosos.
9 El artículo 12, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 78/319 disponía que las autoridades competentes debían establecer y mantener al día unos programas para la eliminación de los residuos tóxicos y peligrosos. Dichos programas debían versar, en particular, sobre los tipos y cantidades de los residuos que debían eliminarse, los métodos de eliminación, los centros de tratamiento especializados, si fuere necesario, y los sitios de depósito adecuados.
10 De conformidad con el artículo 145 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Helénica y a las adaptaciones de los Tratados (DO 1979, L 291, p. 17; en lo sucesivo, «Acta de adhesión»), la República Helénica tenía hasta el 1 de enero de 1981 para poner en vigor las medidas necesarias para cumplir las disposiciones de las Directivas 75/442 y 78/319.
La sentencia Comisión/Grecia
11 Mediante la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que la República Helénica había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 6 de la Directiva 75/442, y 5 y 12 de la Directiva 78/319.
12 De esta sentencia se desprende que, al tener conocimiento de determinados problemas planteados por la eliminación de los residuos en el departamento de La Canea, en Creta (Grecia), la Comisión instó al Gobierno helénico a dar explicaciones sobre esta situación. Le pidió, principalmente, que facilitara informaciones sobre la existencia de un vertedero público en la desembocadura del torrente Kouroupitos.
13 El Gobierno helénico respondió que se iba a poner término al funcionamiento de este vertedero y que se crearían nuevas zonas de depósito. Sin embargo, señaló que, hasta que no se terminaran las obras de infraestructura necesarias en estas nuevas zonas, los residuos del departamento de La Canea continuarían depositándose en el vertedero del Kouroupitos hasta el mes de agosto de 1988.
14 La Comisión, al considerar esta respuesta insatisfactoria, envió un escrito de requerimiento a la República Helénica. En este escrito consideraba que, en contra de lo dispuesto en los artículos 4 de la Directiva 75/442 y 5 de la Directiva 78/319, la República Helénica no había adoptado ninguna medida para que los residuos controvertidos fueran eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente. Destacaba, además, que este Estado miembro aún no había elaborado el plan de eliminación de residuos prescrito por el artículo 6 de la Directiva 75/442 ni el programa para la eliminación de residuos tóxicos y peligrosos previsto por el artículo 12 de la Directiva 78/319. La Comisión añadía que dicho Estado no había adoptado ninguna de las disposiciones relativas a la eliminación impuestas por el artículo 7 de la Directiva 75/442. Por ello, consideraba que la República Helénica había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de los artículos 4, 5, 6, 7 y 13 de la Directiva 75/442, y 5, 6, 12 y 21 de la Directiva 78/319.
15 En su respuesta a este escrito, las autoridades helénicas señalaron que la población de La Canea se oponía al proyecto de creación de nuevas zonas de enterramiento de residuos, y que, por tanto, las autoridades proyectaban la creación, a medio plazo, de zonas de enterramiento de residuos en localidades más pequeñas y, a largo plazo, la incineración y el reciclado de los desechos.
16 El 5 de marzo de 1990, la Comisión emitió un dictamen motivado que notificó a la República Helénica. En él estimaba que las autoridades helénicas no habían cumplido sus obligaciones derivadas del Tratado, puesto que todavía se hallaban en la fase de preparación de las medidas necesarias para atenerse a lo dispuesto en las Directivas 75/442 y 78/319 en la región de La Canea.
17 En el recurso por incumplimiento que interpuso contra la República Helénica, la Comisión sostuvo que las autoridades helénicas no habían adoptado ninguna medida para que los residuos de la región de La Canea fuesen eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente. Añadía que las autoridades competentes no habían adoptado ninguna disposición para aplicar un verdadero plan que permitiese, sobre la base de un calendario, una correcta gestión de los residuos de la región. Efectuó las mismas críticas respecto de los residuos tóxicos y peligrosos de la región, para los que las autoridades helénicas tampoco habían adoptado medidas adecuadas ni habían previsto ningún programa relativo a su eliminación.
18 La República Helénica respondió que entre 1989 y 1991 se habían efectuado varios estudios sobre la gestión y el reciclado de los residuos de la región de La Canea. No obstante, la ejecución del programa proyectado se suspendió debido a la oposición de la población local.
19 En el apartado 21 de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, el Tribunal de Justicia señaló que, según el artículo 145 del Acta de adhesión, las Directivas 75/442 y 78/319 deberían haber sido puestas en vigor en Grecia a más tardar el 1 de enero de 1981. Además, recordó que, según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede alegar situaciones de su ordenamiento jurídico interno, tales como las dificultades de aplicación surgidas en la fase de ejecución de un acto comunitario, para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos que le incumben en virtud de las normas del Derecho comunitario.
20 En consecuencia, el Tribunal de Justicia decidió:
«Declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 6 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, y de los artículos 5 y 12 de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que en la región de La Canea los residuos y los residuos tóxicos y peligrosos sean eliminados sin poner en peligro la salud humana ni perjudicar al medio ambiente y al no establecer para esta región planes o programas para la eliminación de los residuos y de los residuos tóxicos y peligrosos.»
El procedimiento administrativo previo
21 Al no habérsele comunicado las medidas de ejecución de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, la Comisión recordó, mediante escrito de 11 de octubre de 1993 dirigido a las autoridades helénicas, que la República Helénica había sido condenada por esta sentencia y destacó que no se le había comunicado ninguna medida para atenerse a ella.
22 Mediante escrito de 24 de agosto de 1994, el Gobierno helénico informó a la Comisión de que el organismo competente para la gestión de los residuos a nivel local había obtenido la «licencia previa» para dos zonas de enterramiento de residuos en Kopinadi y en Vardia. Se estaban elaborando los estudios de impacto medioambiental de estos emplazamientos, de conformidad con la legislación nacional de adaptación del Derecho interno a la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), que debían estar terminados antes de finales del año 1994. Al término de este procedimiento, el organismo competente podría elaborar el estudio final sobre la construcción, puesta en funcionamiento, vigilancia y rehabilitación de aquella de las dos zonas que resultase más adecuada.
23 Al no recibir ninguna información nueva del Gobierno helénico, la Comisión decidió incoar el procedimiento previsto en el artículo 171, apartado 2, del Tratado. El 21 de septiembre de 1995, requirió al Gobierno helénico para que presentase sus observaciones sobre el incumplimiento de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, en un plazo de dos meses.
24 Mediante escrito de 14 de diciembre de 1995, el Gobierno helénico comunicó a la Comisión que el Consejo de gobierno del departamento de La Canea había elegido una zona de depósito para los residuos y que, por consiguiente, se llevaría a cabo el programa de eliminación de residuos.
25 La Comisión consideró que de esta respuesta resultaba claramente que, cuatro años después de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, las autoridades helénicas aún no habían adoptado las medidas para su ejecución, que la adopción de la medidas de ejecución se encontraba en una fase preliminar y que los planes o los programas de eliminación de residuos aún no podían aplicarse. Así, según la Comisión, los residuos seguían depositándose en el vertedero del Kouroupitos, poniendo en peligro la salud pública y perjudicando al medio ambiente.
26 Mediante dictamen motivado de 6 de agosto de 1996, la Comisión consideró que la República Helénica había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, al no haber adoptado las medidas indispensables para la ejecución de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, y, en particular, al no haber establecido ni aplicado aún los planes o programas necesarios para la eliminación de los residuos y de los residuos tóxicos y peligrosos de la región de que se trata sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente.
27 La Comisión, con arreglo al artículo 171, apartado 2, del Tratado, instó a la República Helénica a adoptar las medidas necesarias para atenerse al dictamen motivado en un plazo de dos meses a partir de su notificación. Además, la Comisión llamó la atención de las autoridades helénicas sobre la posible imposición de una multa coercitiva por el incumplimiento, por parte de la República Helénica, de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, indicando que determinaría el importe reclamado ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 171, apartado 2, del Tratado, en función de las circunstancias existentes en el momento de la interposición de su recurso.
28 En su respuesta de 11 de noviembre de 1996, las autoridades helénicas mencionaron un plan nacional de gestión de residuos, garantizado y aplicado a nivel departamental y regional, para el que se habían aprobado, y estaban disponibles, los créditos necesarios. Por lo que se refiere al plan regional de gestión de residuos en el departamento de La Canea, las autoridades helénicas indicaron que consistía en la aplicación de un programa global de gestión que comprendía:
- la separación de residuos en origen;
- la construcción y la puesta en funcionamiento de una planta de reciclado mecánico;
- el acondicionamiento y la puesta en funcionamiento de una zona de enterramiento de residuos;
- un programa de ordenación y rehabilitación de la región debido a la eliminación incontrolada de residuos en el vertedero del Kouroupitos.
29 Por lo que se refiere a los residuos depositados en el vertedero del Kouroupitos, las autoridades helénicas señalaron que habían llevado a cabo actuaciones e intervenciones concretas para solucionar los problemas locales con el fin de resolver definitivamente la cuestión de este vertedero, para el que estaban elaborando programas particulares de gestión.
30 Por lo que se refiere a la gestión de los residuos tóxicos y peligrosos y, en particular, de los residuos de hospitales, las autoridades helénicas declararon que seguían llevando a cabo una serie de actuaciones e intervenciones relativas a la financiación de estudios y a la realización de trabajos sobre la gestión de residuos y, en particular, que la Administración territorial del departamento de La Canea había iniciado los trámites necesarios para la instalación de una planta de reciclado mecánico y de una zona de enterramiento de residuos. Según las autoridades competentes, la realización de este programa resolvería el problema del Kouroupitos y solucionaría la gestión de los residuos en la región de La Canea.
31 Mediante escrito de 28 de agosto de 1997, las autoridades helénicas facilitaron información complementaria sobre los avances en el procedimiento de gestión de los residuos en el departamento de La Canea. Señalaron, en particular, que se había concedido la licencia previa del lugar elegido para la ubicación de la zona de enterramiento de los residuos, y que el estudio sobre impacto medioambiental de la planta de reciclado y compostaje de los residuos estaba terminado, así como la primera fase de un procedimiento de licitación internacional restringido.
32 Al no considerar satisfactorias estas respuestas, la Comisión estimó que aún no se habían llevado a cabo las medidas de ejecución de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, y decidió, por consiguiente, interponer el presente recurso.
Las pretensiones de las partes
33 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 171 del Tratado, que le imponga una multa coercitiva por importe de 24.600 EUR por día de retraso en la ejecución de las medidas necesarias para cumplir la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, y que la condene en costas.
34 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 1998, se admitió la intervención del Reino Unido en apoyo de las pretensiones de la Comisión. No obstante, no formuló pretensiones.
35 El Gobierno helénico solicita al Tribunal de Justicia, con carácter principal, que declare la inadmisibilidad del recurso o que lo desestime por infundado, y que condene en costas a la Comisión. Con carácter subsidiario, este Gobierno solicita al Tribunal de Justicia que fije la multa coercitiva sobre la base de coeficientes de gravedad y duración más favorables para la República Helénica que los utilizados por la Comisión, y teniendo en cuenta el alto grado de cumplimiento de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, alcanzado por la República Helénica.
Sobre la admisibilidad
36 Basándose en las sentencias de 3 de marzo de 1982, Alpha Steel/Comisión (14/81, Rec. p. 749), apartado 28, y de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C-331/88, Rec. p. I-4023), apartado 42; en las conclusiones del Abogado General Sr. Fennelly en el asunto en el que recayó la sentencia de 7 de marzo de 1996, Comisión/Francia (C-334/94, Rec. p. I-1307), así como en parte de la doctrina, el Gobierno helénico sostiene que el recurso es inadmisible porque el artículo 171, apartado 2, del Tratado, que resulta del Tratado de la Unión Europea, entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, con posterioridad al inicio del procedimiento por incumplimiento de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, basado en el artículo 171 del Tratado.
37 En efecto, el artículo 171, apartado 2, del Tratado prevé, según el Gobierno helénico, la imposición a los Estados miembros de sanciones muy gravosas y constituye, por consiguiente, una norma más estricta y más severa que no puede, en principio, aplicarse con carácter retroactivo.
38 Pues bien, afirma que el procedimiento por incumplimiento de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, comenzó el 11 de octubre de 1993 cuando, al no haber recibido ninguna información sobre la ejecución de esta sentencia, la Comisión se dirigió a las autoridades helénicas para recordarles la condena de la República Helénica mediante dicha sentencia y fijarles un plazo para que comunicaran las medidas adoptadas para atenerse a esta condena.
39 El Gobierno helénico sostiene que, aunque la multa atañe al futuro y no al pasado, y no se aplica retroactivamente, contiene elementos de retroactividad. El procedimiento del artículo 171, apartado 2, del Tratado supone, en esencia, la toma en consideración del pasado, y el cálculo de la multa se efectúa sobre la base de elementos y criterios referidos a actos realizados en el pasado. La Comisión pretende sancionar un comportamiento pasado persiguiendo, al mismo tiempo, un objetivo más lejano, que consiste en evitar para el futuro una «reincidencia» del Estado miembro «indisciplinado».
40 La Comisión replica que no puede alegarse ninguna aplicación retroactiva del artículo 171, apartado 2, del Tratado. El presente recurso se diferencia del asunto Comisión/Francia, antes citado, ya que, en el presente asunto, todas las fases del procedimiento por incumplimiento se han desarrollado tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea.
41 Además, tampoco existe una aplicación retroactiva de las sanciones. La multa coercitiva propuesta por la Comisión no puede considerarse una sanción penal, ya que se impone para incidir en un comportamiento futuro.
42 A este respecto, basta con señalar, por un lado, que todas las fases del procedimiento administrativo previo, y en particular el escrito de requerimiento, que data del 21 de septiembre de 1995, se produjeron tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea. En efecto, el escrito de 11 de octubre de 1993, al que hace referencia el Gobierno helénico, no forma parte de este procedimiento. Por otro lado, por lo que respecta a la alegación formulada por el Gobierno helénico relativa a la toma en consideración, a efectos de fijar la multa coercitiva, de elementos y criterios referidos al pasado, coincide, en esencia, con el examen del fondo del asunto y, en particular, del objeto de la multa coercitiva contemplada en el artículo 171, apartado 2, del Tratado.
43 En estas circunstancias, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Gobierno helénico.
Sobre el fondo
44 Con carácter preliminar, procede examinar si las obligaciones que incumbían a la República Helénica en virtud de los artículos 4 y 6 de la Directiva 75/442 y de los artículos 5 y 12 de la Directiva 78/319 siguen existiendo actualmente en el Derecho comunitario.
45 A este respecto, debe recordarse que la Directiva 75/442 fue considerablemente modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32). En efecto, del artículo 1 de la Directiva 91/156 resulta que los artículos 1 a 12 de la Directiva 75/442 fueron sustituidos por los artículos 1 a 18 y que se añadieron tres Anexos.
46 La Directiva 78/319 fue derogada con efectos de 12 de diciembre de 1993 y fue sustituida por la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20). La Directiva 94/31/CE del Consejo, de 27 de junio de 1994, por la que se modifica la Directiva 91/689 (DO L 168, p. 28), retrasó la derogación de la Directiva 78/319 al 27 de junio de 1995.
47 De un examen comparativo de estas disposiciones se desprende que la Directiva 75/442 modificada reforzó algunas disposiciones de la Directiva 75/442 (sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, C-365/97, Rec. p. I-7773, apartado 37). Así, las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el artículo 4 de la Directiva 75/442 siguen siendo aplicables en virtud del artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 modificada (sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, antes citada, apartado 61). Por lo que se refiere a la obligación de establecer planes de eliminación de residuos, prevista en el artículo 6 de la Directiva 75/442, esta obligación se corresponde ahora con la obligación, prevista en el artículo 7 de la Directiva 75/442 modificada, de establecer planes de gestión de residuos.
48 Asimismo, las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el artículo 5 de la Directiva 78/319 subsisten en virtud del artículo 4 de la Directiva 75/442 modificada. En efecto, por una parte, la obligación de eliminar los residuos tóxicos y peligrosos sin poner en peligro la salud humana ni perjudicar al medio ambiente, derivada del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 78/319, figura ahora en el artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 modificada, que resulta aplicable a los residuos peligrosos en virtud del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/689.
49 Por otra parte, el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 78/319 establecía una obligación precisa para los Estados miembros de adoptar las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido, el depósito y el transporte incontrolados de residuos tóxicos y peligrosos, así como su cesión a instalaciones, establecimientos o empresas distintas de las previstas en el artículo 9, apartado 1, de la misma Directiva. Esta obligación figura ahora en el artículo 4, párrafo segundo, de la Directiva 75/442 modificada.
50 Por lo que se refiere a la obligación de establecer y mantener al día programas para la eliminación de los residuos tóxicos y peligrosos, prevista en el artículo 12 de la Directiva 78/319, esta obligación se corresponde con la de establecer planes para la gestión de los residuos peligrosos recogida en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 91/689.
51 De cuanto precede se desprende que las obligaciones que incumben a la República Helénica en virtud de los artículos 4 y 6 de la Directiva 75/442 y de los artículos 5 y 12 de la Directiva 78/319 siguen existiendo actualmente en el Derecho comunitario.
Sobre el alcance de las obligaciones cuyo incumplimiento fue declarado en la sentencia Comisión/Grecia, antes citada
52 La Comisión sostiene que la República Helénica habría cumplido la obligación de ejecutar la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, que le incumbe en virtud del artículo 171 del Tratado, si hubiese elaborado y ejecutado los planes y programas previstos en los artículos 6 de la Directiva 75/442 y 12 de la Directiva 78/319. En su opinión, las obligaciones que resultan de los artículos 4 y 6 de la Directiva 75/442, y 5 y 12 de la Directiva 78/319 sólo se satisfacen mediante la adopción y la ejecución concreta de los planes y programas previstos en estas Directivas.
53 Pues bien, de las indicaciones proporcionadas por el Gobierno helénico se desprende que el plan de eliminación de residuos exigido por el artículo 6 de la Directiva 75/442 y el programa de eliminación de residuos tóxicos y peligrosos exigido por el artículo 12 de la Directiva 78/319 se encontraban aún en una fase preliminar, y que el Kouroupitos seguía utilizándose como zona de eliminación incontrolada de los residuos de la región de La Canea.
54 El Gobierno helénico señala que un Estado miembro podría perfectamente haber elaborado y comunicado a la Comisión los planes y programas previstos en los artículos 6 de la Directiva 75/442 y 12 de la Directiva 78/319 sin haber adoptado, no obstante, las medidas indispensables exigidas por los artículos 4 de la Directiva 75/442 y 5 de la Directiva 78/319. A la inversa, un Estado miembro podría haber adoptado las medidas indispensables exigidas por los artículos 4 de la Directiva 75/442 y 5 de la Directiva 78/319, sin haber por ello elaborado y comunicado los planes y programas previstos en los artículos 6 de la Directiva 75/442 y 12 de la Directiva 78/319, supuesto en el que el incumplimiento afectaría únicamente a estas últimas disposiciones.
55 Debe destacarse que, aunque el artículo 4 de la Directiva 75/442 no especificaba el contenido concreto de las medidas que deben adoptarse para garantizar que los residuos se eliminen sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente, no es menos cierto que obligaba a los Estados miembros en cuanto al resultado que debe alcanzarse, dejándoles al mismo tiempo un margen de apreciación en la evaluación de la necesidad de tales medidas (sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, antes citada, apartado 67).
56 Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que una degradación significativa del medio ambiente durante un período prolongado, sin que intervengan las autoridades competentes, pone en principio de manifiesto que el Estado miembro de que se trata ha sobrepasado el margen de apreciación que le confiere este precepto (sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, antes citada, apartado 68).
57 El mismo análisis puede realizarse respecto del artículo 5 de la Directiva 78/319.
58 Además, debe señalarse que las obligaciones derivadas de los artículos 4 de la Directiva 75/442 y 5 de la Directiva 78/319 eran autónomas en relación con las obligaciones más específicas que imponían las disposiciones de los artículos 5 a 11 de la Directiva 75/442 en materia de planificación, de organización y de control de las operaciones de eliminación de los residuos y del artículo 12 de la Directiva 78/319 en materia de eliminación de los residuos tóxicos y peligrosos. Lo mismo ocurre con las obligaciones correspondientes de la Directiva 75/442 modificada y de la Directiva 91/689.
59 Por tanto, para determinar si la República Helénica ha cumplido la obligación de ejecutar la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, procede verificar sucesivamente si cada una de las obligaciones cuyo incumplimiento fue declarado en dicha sentencia ha sido satisfecha desde entonces, ya que estas obligaciones son independientes unas de otras.
Sobre el cumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 171, apartado 1, del Tratado
60 En su defensa, el Gobierno helénico sostiene que el volumen de los residuos que siguen vertiéndose en el barranco del Kouroupitos ha disminuido de manera significativa, ya que, por un lado, una parte de éstos se entierra en zonas apropiadas situadas en cuatro distritos del departamento de La Canea (Sfakia, Kalyves, Selino y Kissamo) y, por otro, se ha puesto en marcha un sistema de separación y reciclado de papel.
61 Desde 1996 ya no se depositan los residuos tóxicos y peligrosos de la base militar americana de Souda en el barranco del Kouroupitos, sino que se confían a una empresa privada, que los transfiere al extranjero para su tratamiento. Lo mismo ocurre con los residuos de los hospitales, que son recogidos por un vehículo especial y conservados en una cámara frigorífica hasta su incineración pirolítica. Por lo que se refiere a los sedimentos de hidrocarburos, el Gobierno helénico asegura que se almacenan en un lugar apropiado hasta que se envían al extranjero. Los aceites minerales usados se entregan a la Administración territorial del departamento de La Canea para su transporte a una planta de regeneración, mientras que las cisternas ya no depositan el contenido de las fosas sépticas en el Kouroupitos, al haberse construido en la región de La Canea una instalación de depuración biológica.
62 A este respecto, debe recordarse, con carácter preliminar, que en un principio se presentó ante la Comisión, el 22 de septiembre de 1987, una queja por la que se denunciaba el vertido incontrolado de residuos por parte de la mayoría de los municipios del departamento de La Canea en la desembocadura del torrente Kouroupitos, en la península de Akrotiri. Entre estos desechos figuraban los de las bases militares de la región, los de los hospitales y los de las clínicas, así como los residuos de las fábricas de sal, de los centros avícolas, de los mataderos y de todas las instalaciones industriales de la región.
63 Del estudio «Environmental impact of uncontrolled solid waste combustion in the Kouroupitos' Ravine, Crete» (Impacto medioambientel de la combustión incontrolada de residuos sólidos en el barranco del Kouroupitos, Creta), realizado en junio de 1996 por el Taller de tecnología y de gestión del medio ambiente de la Escuela Politécnica de Creta en colaboración con el Instituto de química ecológica de Múnich, presentado por el Gobierno helénico, se desprende que:
«[...] Los residuos sólidos se eliminan en el barranco del Kouroupitos, situado a unos 30 km al este de La Canea, en la península de Akrotiri. Los residuos se vierten en el barranco, sin ningún tipo de precaución, desde su cima, a una distancia de 200 m del mar. Los residuos arden desde hace al menos diez años, sin que se pueda controlar el fuego, ya que la combustión se autoalimenta debido a la elevada tasa de materia orgánica. De este modo inadecuado de eliminar los residuos, junto con la combustión incontrolada de los residuos sólidos, se ha derivado una situación peligrosa para el medio ambiente, dado que las aguas de infiltración del vertedero fluyen al mar y que los restos del proceso de combustión se esparcen tanto en la tierra como en el mar.»
64 Por lo que se refiere, en primer lugar, a la ejecución de la obligación de eliminar los residuos sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente, prevista en el artículo 4 de la Directiva 75/442, el Gobierno helénico no niega que los residuos sólidos, en particular los domésticos, siguen vertiéndose en el Kouroupitos.
65 En efecto, de los escritos del departamento de La Canea de 7 de mayo y 18 de agosto de 1998 enviados al Ministerio del Medio Ambiente, comunicados por el Gobierno helénico, se desprende que la mayoría de los residuos continúan vertiéndose de manera incontrolada e ilegal en el barranco del Kouroupitos, que en la actualidad recibe todos los residuos domésticos de la aglomeración de La Canea.
66 El Gobierno helénico admite en su escrito de dúplica que «en cualquier caso, sólo podría considerarse plenamente satisfactoria una solución definitiva del problema, consistente en parar el funcionamiento del Kouroupitos y poner en marcha un sistema moderno, regular y eficaz».
67 Además, del apartado 10 de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, se desprende que el Gobierno helénico ya había respondido a la Comisión, el 15 de marzo de 1988, que iba a poner término al funcionamiento de este vertedero después del mes de agosto de 1988, y que iba a crear nuevas zonas de depósito.
68 Es necesario señalar que esto aún no se ha producido.
69 Es cierto que, según el Gobierno helénico, las autoridades competentes, que proyectaron instalar y hacer funcionar, en el lugar conocido como «Strongylo Kefali», en el municipio de Chordakios, una planta de reciclado mecánico y de compostaje, así como una zona de enterramiento sanitario de residuos, chocan con la resistencia de los particulares afectados, que se ha traducido en la interposición de reclamaciones y de recursos ante las autoridades administrativas y judiciales competentes contra las decisiones administrativas relativas a la ubicación de las dos instalaciones.
70 Pero, como ya se recordó en el apartado 21 de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, según jurisprudencia reiterada un Estado miembro no puede alegar situaciones de su ordenamiento jurídico interno, tales como las dificultades de aplicación surgidas en la fase de ejecución de un acto comunitario, para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos que le incumben en virtud de las normas del Derecho comunitario.
71 Por consiguiente, procede señalar que la República Helénica no ha ejecutado la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, en la medida en que sigue incumpliendo las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva 75/442, por lo que se refiere a la adopción de las medidas necesarias para garantizar que en la región de La Canea los residuos serán eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente.
72 Por lo que se refiere, en segundo lugar, a la ejecución de la obligación de eliminar los residuos tóxicos y peligrosos sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente, prevista en el artículo 5 de la Directiva 78/319, debe señalarse que la afirmación del Gobierno helénico según la cual desde 1996 ya no se vierten los residuos tóxicos y peligrosos en el Kouroupitos se ve reforzada por el estudio de los autos. Esta afirmación sólo es cuestionada parcialmente por la Comisión, que reconoce que se han reducido las cantidades de residuos tóxicos y peligrosos.
73 En estas circunstancias, procede señalar que, en el marco del presente procedimiento, le corresponde a la Comisión facilitar al Tribunal de Justicia los elementos necesarios para determinar el estado de ejecución por parte de un Estado miembro de una sentencia por incumplimiento.
74 A falta de estos elementos, procede declarar que no ha quedado demostrado que la República Helénica no haya cumplido íntegramente la obligación de eliminar los residuos tóxicos y peligrosos de la región de La Canea de conformidad con las disposiciones del artículo 5 de la Directiva 78/319.
75 Por lo que se refiere, en tercer lugar, a la ejecución de las obligaciones de establecer planes de eliminación de los residuos y de establecer y mantener al día programas para la eliminación de los residuos tóxicos y peligrosos, previstas respectivamente en el artículo 6 de la Directiva 75/442 y en el artículo 12 de la Directiva 78/319, procede señalar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede cumplir la obligación que le incumbe de elaborar un programa global con vistas a alcanzar determinados objetivos mediante actuaciones materiales parciales o normativas fragmentarias (sentencia de 28 de mayo de 1998, Comisión/España, C-298/97, Rec. p. I-3301, apartado 16).
76 Pues bien, a diferencia de lo que sostiene el Gobierno helénico, una normativa o medidas concretas que sólo representan una serie de intervenciones normativas aisladas, que no pueden constituir un sistema organizado y articulado destinado a eliminar los residuos y los residuos tóxicos y peligrosos, no pueden considerarse planes o programas que los Estados miembros están obligados a elaborar en virtud de los artículos 6 de la Directiva 75/442 y 12 de la Directiva 78/319 (véase, por analogía, la sentencia de 25 de noviembre de 1998, Comisión/España, C-214/96, Rec. p. I-7661, apartado 30).
77 Por consiguiente, procede declarar que la República Helénica tampoco ha ejecutado la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, en la medida en que continúa incumpliendo las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 6 de la Directiva 75/442 y 12 de la Directiva 78/319, por lo que se refiere al establecimiento de planes de eliminación de residuos y de programas de eliminación de residuos tóxicos y peligrosos.
78 Sobre la base de todas las consideraciones precedentes, procede declarar que la República Helénica no ha adoptado todas las medidas que entraña la ejecución de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, y ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 171 del Tratado, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que en la región de La Canea los residuos serán eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente, de conformidad con el artículo 4 de la Directiva 75/442, y al no haber establecido para esta región planes para la eliminación de los residuos, de conformidad con el artículo 6 de la Directiva 75/442, y programas para la eliminación de los residuos tóxicos y peligrosos, de conformidad con el artículo 12 de la Directiva 78/319.
Sobre la fijación de la multa coercitiva
79 La Comisión, basándose en el método de cálculo que definió en sus comunicaciones 96/C 242/07, de 21 de agosto de 1996, sobre la aplicación del artículo 171 del Tratado CE (DO C 242, p. 6), y 97/C 63/02, de 28 de febrero de 1997, sobre el método de cálculo de la multa coercitiva prevista en el artículo 171 del Tratado CE (DO C 63, p. 2), propuso al Tribunal de Justicia la imposición de una multa coercitiva de 24.600 ECU por día de retraso para sancionar el incumplimiento de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, a partir de la fecha en que se comunique la presente sentencia y hasta el día en que se ponga término al incumplimiento. La Comisión considera que una sanción pecuniaria en forma de multa coercitiva es el medio más apropiado para alcanzar el objetivo del cumplimiento de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, con la mayor brevedad posible.
80 El Gobierno helénico solicita al Tribunal de Justicia que fije la multa coercitiva sobre la base de coeficientes de gravedad y de duración más favorables para la República Helénica que los aplicados por la Comisión. Sostiene que el coeficiente relativo a la duración de la infracción, fijado unilateralmente por la Comisión sin examinar el grado de ejecución de la sentencia, no refleja la situación existente, y que sería injusto para la República Helénica. Según este Gobierno, aunque la Comisión dispone de una facultad discrecional que le permite fijar coeficientes de gravedad, de duración y de capacidad de pago de los Estados miembros sin su asentimiento, le corresponde exclusivamente al Tribunal de Justicia apreciar lo que es justo, proporcionado y equitativo.
81 A este respecto, debe recordarse que el artículo 171, apartado 1, del Tratado dispone que si el Tribunal de Justicia declarare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, dicho Estado estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia.
82 El artículo 171 del Tratado no precisa el plazo para la ejecución de una sentencia. No obstante, según jurisprudencia reiterada, la importancia atribuida a la aplicación inmediata y uniforme del Derecho comunitario exige que dicha ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve posible (sentencias de 6 de noviembre de 1985, Comisión/Italia, 131/84, Rec. p. 3531, apartado 7; de 13 de julio de 1988, Comisión/Francia, 169/87, Rec. p. 4093, apartado 14, y de 7 de marzo de 1996, Comisión/Francia, antes citada, apartado 31).
83 Si el Estado miembro afectado no hubiere tomado las medidas que entrañe la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia en el plazo establecido por la Comisión en su dictamen motivado adoptado sobre la base del artículo 171, apartado 2, párrafo primero, del Tratado, la Comisión podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia. Según el artículo 171, apartado 2, párrafo segundo, del Tratado, la Comisión indicará el importe que considere adecuado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado.
84 A falta de disposiciones al respecto en el Tratado, debe admitirse que la Comisión puede adoptar directrices cuyo objetivo sea establecer los criterios para calcular el importe de las sumas a tanto alzado o de las multas coercitivas que decida proponer al Tribunal de Justicia, con vistas a garantizar, en particular, la igualdad de trato entre los Estados miembros.
85 A este respecto, la comunicación 96/C 242/07, antes citada, prevé, en particular, que la determinación del importe de la multa o de la multa coercitiva debe estar guiada por el objetivo mismo de dicho instrumento, a saber, asegurar la aplicación efectiva del Derecho comunitario. La Comisión estima, por tanto, que el importe debe calcularse en función de tres criterios fundamentales, a saber, la gravedad de la infracción, su duración y la necesidad de asegurar el efecto disuasorio de la sanción para evitar la reincidencia.
86 La comunicación 97/C 63/02, antes citada, identifica las variables matemáticas utilizadas para calcular el importe de una multa coercitiva, a saber, un tanto alzado de base uniforme, un coeficiente de gravedad, un coeficiente de duración, así como un factor destinado a reflejar la capacidad de pago del Estado miembro al tiempo que persigue que la multa coercitiva sea a la vez proporcionada y disuasoria, calculado a partir del Producto Interior Bruto de los Estados miembros y de la ponderación de sus votos en el Consejo.
87 Estas normas indicativas, que definen la conducta que la Comisión pretende seguir, contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de su actuación, a la vez que persiguen la proporcionalidad de los importes de las multas coercitivas que decida proponer.
88 A este respecto, la propuesta de la Comisión consistente en tener en cuenta tanto el Producto Interior Bruto del Estado miembro de que se trate como el número de votos de que dispone en el Consejo resulta pertinente, en la medida en que permite reflejar la capacidad de pago de este Estado miembro manteniendo al mismo tiempo una diferencia razonable entre los distintos Estados miembros.
89 Debe destacarse que estas propuestas de la Comisión no pueden vincular al Tribunal de Justicia. En efecto, a tenor del artículo 171, apartado 2, párrafo tercero, del Tratado, el Tribunal de Justicia, si «declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva». No obstante, estas propuestas constituyen una referencia útil.
90 En efecto, por una parte, como el objetivo principal de la multa coercitiva es que el Estado miembro ponga fin al incumplimiento con la mayor brevedad, debe fijarse el importe de la multa coercitiva de modo que sea adecuado a las circunstancias y proporcionado tanto respecto del incumplimiento declarado como de la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate.
91 Por otra parte, el grado de urgencia de la ejecución de las obligaciones del Estado miembro de que se trate puede variar según los casos de incumplimiento.
92 Desde este punto vista, y como ha sugerido la Comisión, los criterios de base que deben tomarse en consideración para garantizar la naturaleza coercitiva de la multa con vistas a la aplicación uniforme y efectiva del Derecho comunitario son, en principio, la duración de la infracción, su gravedad y la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate. Para aplicar estos criterios, deben tenerse en cuenta, en particular, las consecuencias de la falta de ejecución sobre los intereses privados y públicos y la urgencia que exista de que el Estado miembro de que se trate cumpla sus obligaciones.
93 En el presente caso, debe señalarse que, a la vista de la naturaleza de los incumplimientos de que se trata, que aún perduran, el pago de una multa coercitiva es, efectivamente, el medio más adecuado a las circunstancias del caso.
94 Por lo que se refiere a la gravedad de las infracciones y, en particular, a las consecuencias de la falta de ejecución sobre los intereses privados y públicos, debe señalarse que la obligación de eliminar los residuos sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente forma parte de los objetivos mismos de la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente, tal como resulta del artículo 130 R del Tratado CE (actualmente artículo 174 CE, tras su modificación). El incumplimiento de la obligación que resulta del artículo 4 de la Directiva 75/442 puede, por la propia naturaleza de esta obligación, poner directamente en peligro la salud humana y perjudicar al medio ambiente, y debe considerarse, a la vista de las demás obligaciones, especialmente grave.
95 El incumplimiento de las obligaciones más específicas de establecer un plan de eliminación de residuos y de establecer y mantener al día programas para la eliminación de los residuos tóxicos y peligrosos, previstas respectivamente en el artículo 6 de la Directiva 75/442 y en el artículo 12 de la Directiva 78/319, debe considerarse grave, en la medida en que el cumplimiento de estas obligaciones específicas constituía un requisito necesario para alcanzar plenamente los objetivos contemplados en los artículos 4 de la Directiva 75/442 y 5 de la Directiva 78/319.
96 Así, a diferencia de lo que sostiene la Comisión, el hecho de que se hayan adoptado medidas concretas para reducir las cantidades de residuos tóxicos y peligrosos, con arreglo al artículo 5 de la Directiva 78/319, no puede tener una incidencia sobre la gravedad del incumplimiento de la obligación de establecer y mantener al día programas para la eliminación de los residuos tóxicos y peligrosos en virtud del artículo 12 de la Directiva 78/319.
97 Además, debe tenerse en cuenta el hecho de que no ha quedado demostrado que la República Helénica no haya cumplido íntegramente la obligación de eliminar los residuos tóxicos y peligrosos de la región de La Canea de conformidad con las disposiciones del artículo 5 de la Directiva 78/319.
98 Por lo que se refiere a la duración de la infracción, basta con señalar que es considerable, incluso partiendo de la fecha de entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea en lugar de la fecha en que se dictó la sentencia Comisión/Grecia, antes citada.
99 Teniendo en cuenta todos los elementos precedentes, procede condenar a la República Helénica a pagar a la Comisión, en la cuenta «recursos propios de la CE», una multa coercitiva de 20.000 EUR por día de retraso en la adopción de las medidas necesarias para cumplir la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, a partir del pronunciamiento de la presente sentencia y hasta la ejecución de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada.
Decisión sobre las costas
Costas
100 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Helénica, y por haber sido desestimadas, en lo fundamental, las pretensiones formuladas por esta última, procede condenarla en costas. El Reino Unido cargará con sus propias costas, con arreglo al artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Helénica no ha adoptado todas las medidas que entraña la ejecución de la sentencia de 7 de abril de 1992, Comisión/Grecia (C-45/91), y ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 171 del Tratado CE, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que en la región de La Canea los residuos serán eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente, de conformidad con el artículo 4 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, y al no haber establecido para esta región planes para la eliminación de los residuos, de conformidad con el artículo 6 de la Directiva 75/442, y programas para la eliminación de los residuos tóxicos y peligrosos, de conformidad con el artículo 12 de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos.
2) Condenar a la República Helénica a pagar a la Comisión de las Comunidades Europeas, en la cuenta «recursos propios de la CE», una multa coercitiva de 20.000 EUR por día de retraso en la adopción de las medidas necesarias para cumplir la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, a partir del pronunciamiento de la presente sentencia y hasta la ejecución de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada.
3) Condenar en costas a la República Helénica.
4) El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargará con sus propias costas.