CELEX: 61995CJ0272
Støtte til skummetmælkspulver
Systematisk kontrol
Kontrolomkostninger

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 30. marts 1995, indgaaet til Domstolen den 11. august 1995, har Bundesverwaltungsgericht i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt en raekke spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 2, stk. 1 og 4, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1624/76 af 2. juli 1976 om saerlige bestemmelser vedroerende udbetaling af stoette til skummetmaelkspulver, der denatureres eller forarbejdes til foderblandinger paa en anden medlemsstats omraade (EFT L 180, s. 9), som affattet ved artikel 1 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1726/79 af 26. juli 1979 (EFT L 199, s. 10), og vedroerende fortolkningen af artikel 10 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1725/79 af 26. juli 1979 om naermere regler for stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmaelkspulver til kalvefoder (EFT L 199, s. 1), samt vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 9, 12, 16 og 95.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag mellem Deutsches Milch-Kontor GmbH (herefter »DMK«) og de tyske myndigheder (Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft, herefter »BEF«) angaaende betalingen af omkostningerne ved den systematiske kontrol ved graensen i anledning af, at DMK udfoerte skummetmaelkspulver til Italien og herfor modtog eksportrestitutioner.
3 Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169) bestemmer i artikel 10, stk. 1, at der ydes stoette til skummetmaelkspulver, der anvendes til foder, saafremt visse betingelser om sammensaetning og kvalitet er opfyldt.
4 I henhold til stk. 2 i samme artikel 10 udstedte Raadet forordning (EOEF) nr. 986/68 af 15. juli 1968 om fastsaettelse af almindelige regler for ydelse af stoette til skummetmaelk og skummetmaelkspulver til foderbrug (EFT 1968 I, s. 250).
5 I almindelighed ydes stoetten i den medlemsstat, hvor skummetmaelkspulveret anvendes til foder eller til fremstilling af foderblandinger. Imidlertid tillader artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 986/68 ogsaa medlemsstaterne at yde stoette til skummetmaelkspulver, der er fremstillet paa deres eget omraade, men som herefter denatureres eller anvendes paa en anden medlemsstats omraade. I saa fald gaelder betingelserne for at yde stoette ifoelge forordning nr. 1624/76, som aendret ved forordning nr. 1726/79. Medlemsstaterne har kun gjort brug af denne mulighed ved udfoersel af skummetmaelkspulver til Italien efter den 15. juli 1976.
6 Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1624/76, som affattet ved forordning nr. 1726/79, indfoerte to former for kontrol for at fastslaa, om der foreligger et krav paa eksportrestitution. Den foerste, som omhandles i artikel 10 i forordning nr. 1725/79, og som vedroerer sammensaetningen og kvaliteten af skummetmaelkspulveret, finder sted i afsendelsesmedlemsstaten. Den anden, der udfoeres i forarbejdningsstaten (Italien), bestaar i at undersoege, om produktet faktisk er blevet anvendt til fremstilling af foder.
7 DMK udfoerer til Italien skummetmaelkspulver, som koebes i Tyskland; i Italien skal varen forarbejdes til en foderblanding. Transporten sker med lastbiler, som hver transporterer ca. 25 tons.
8 BEF undersoegte, om det skummetmaelkspulver, som DMK udfoerte til Italien, kunne blive omfattet af stoetteordningen ifoelge forordning nr. 986/68.
9 Med henblik herpaa anmodede BEF afgangstoldstedet, beliggende inde i landet, om at udtage en proeve af hver enkelt lastbilladning, som herefter blev analyseret. Af oekonomiske og praktiske grunde blev den ovennaevnte kontrol udfoert samtidig med de oevrige udfoerselsformaliteter af det tyske toldvaesen, som hermed virker paa grundlag af reglerne om administrativ bistand.
10 BEF paalagde DMK omkostningerne ved de udtagne proever, som i alt androg 112 DM pr. proeve, og henviste herved til § 12 i Magermilch-Beihilfenverordnung (tysk ordning om stoette til skummetmaelk). Mellem den 29. april og den 8. september 1980 blev der saaledes udsendt opkraevninger for et totalbeloeb paa 17 081,28 DM til betaling for 152 proever.
11 DMK anlagde sag til proevelse af disse opkraevninger, men Verwaltungsgericht Frankfurt am Main frifandt sagsoegte den 20. april 1983.
12 Efter anke ophaevede Hessischer Verwaltungsgerichtshof ved dom af 5. juni 1989 de omtvistede opkraevninger. Som begrundelse anfoerte retten, at artikel 10, nr. 2, litra c), i forordning nr. 1725/79 kun foreskriver en stikproevevis kontrol. Da eksportoeren af tekniske aarsager ikke kan laste en ladning skummetmaelkspulver paa mere end 25 tons, opnaas der ved den systematiske kontrol af hver enkelt ladning en kontrolintensitet, som ikke er forudset i faellesskabsbestemmelserne. Hertil kom ifoelge retten, at DMK som foelge af de paalagte omkostninger maatte antages at blive ringere stillet i forhold til erhvervsdrivende, der fra andre medlemsstater udfoerer
skummetmaelkspulver til Italien. Under hensyn til den ringe fortjeneste i maelkesektoren kan omkostninger paa 112 DM pr. 25 tons, der kraeves af BEF, ikke laengere vaere »normale omkostninger ved kontrol«, som forudsat i Domstolens dom af 15. september 1982 (sag 233/81, Denkavit, Sml. s. 2933).
13 BEF indgav revisionsanke til Bundesverwaltungsgericht.
14 Da den forelaeggende ret fandt, at tvisten rejste en raekke problemer om fortolkning af faellesskabsretten - og uagtet, at retten som kassationsinstans var bundet af de faktiske omstaendigheder, der var lagt til grund af Hessischer Verwaltungsgerichtshof - har den ved kendelse af 27. august 1992 besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Skal artikel 2, stk. 4, foerste afsnit, i forordning (EOEF) nr. 1624/76 af 2. juli 1976, som aendret ved artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 1726/79 af 26. juli 1979, fortolkes saaledes, at den kompetente myndighed ved udfoersel paa lastbil af skummetmaelkspulver fremstillet i Tyskland til Italien med henblik paa fremstilling af foderblandinger skal udtage og lade undersoege en proeve af hver lastbilladning for at kunne udstede den i bestemmelsen naevnte attestation?
2) Saafremt spoergsmaal 1) skal besvares benaegtende, hvilke kriterier skal der da udledes af artikel 2, stk. 1, litra a), i forordning (EOEF) nr. 1624/76, som aendret ved artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 1726/79, sammenholdt med artikel 10 i forordning (EOEF) nr. 1725/79 for besvarelsen af spoergsmaalet, hvor ofte der skal og kan udtages proever ved eksport af skummetmaelkspulver til Italien paa lastbil?
3) Er det foreneligt med forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som told (EOEF-traktatens artikel 9, 12 og 16), forbuddet mod forskelsbehandling (EOEF-traktatens artikel 95) og faellesskabsretten i oevrigt i henhold til nationale retsforskrifter at paalaegge eksportoeren de fulde omkostninger ved de - systematiske eller lejlighedsvise - undersoegelser?«
15 Ved dom af 22. juni 1994, sag C-426/92, Deutsches Milch-Kontor (Sml. I, s. 2757, herefter »Deutsches Milch-Kontor I-dommen«) kendte Domstolen for ret:
»1) Artikel 2, stk. 1 og 4, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1624/76 af 2. juli 1976 om saerlige bestemmelser vedroerende udbetaling af stoette til skummetmaelkspulver, der denatureres eller forarbejdes til foderblandinger paa en anden medlemsstats omraade, som affattet ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1726/79 af 26. juli 1979 og artikel 10 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1725/79 af 26. juli 1979 om naermere regler for stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmaelkspulver til kalvefoder, sammenholdt med EOEF-traktatens artikel 34, skal fortolkes saaledes, at de ikke tillader en systematisk kontrol ved graensen for at fastslaa, om betingelserne vedroerende sammensaetning og kvalitet af skummetmaelkspulver, der skal anvendes til foderblandinger i en anden medlemsstat, er opfyldt, saaledes at der kan ydes eksportrestitution. De ovennaevnte bestemmelser er imidlertid ikke til hinder for kontrol ved graensen, forudsat at kontrollen kun foretages stikproevevis.
2) En afgift, som opkraeves i forbindelse med systematisk kontrol ved graensen som omhandlet ovenfor, udgoer en afgift med tilsvarende virkning som udfoerselstold, der er forbudt ifoelge traktatens artikel 9 og 12, selv om den svarer til den reelle omkostning ved den enkelte kontrolforanstaltning.«
16 Bundesverwaltungsgericht finder, at Domstolens besvarelse ikke kan fjerne rettens tvivl med hensyn til fortolkningen af faellesskabsretten.
17 Det er saaledes rettens opfattelse, at Domstolen i Deutsches Milch-Kontor I-dommen har lagt faktiske omstaendigheder til grund, som maerkbart afviger fra dem, der omtales i forelaeggelseskendelsen.
18 Det fremgaar nemlig af dommens praemisser, at Domstolen i sit raesonnement tog sigte paa kontrol foretaget ved graensen eller i umiddelbar naerhed af en graense.
19 Ifoelge Bundesverwaltungsgericht blev det i forelaeggelseskendelsen angivet, at den anfaegtede kontrol ikke fandt sted ved graensen eller i umiddelbar naerhed heraf, men inde i eksportlandet i betydelig afstand fra den graense, som skulle passeres.
20 Det er derfor den forelaeggende rets opfattelse, at det er tvivlsomt, om man kan sidestille systematisk kontrol inde i eksportlandet med den, der foretages ved faellesskabsgraenserne eller ved graensen til et transitland.
21 Foelgelig har retten besluttet at udsaette sagen og forelaegge de samme spoergsmaal som dem, der allerede var blevet forelagt Domstolen i Deutsches Milch-Kontor I-dommen:
»1) Skal artikel 2, stk. 4, foerste afsnit, i forordning (EOEF) nr. 1624/76 af 2. juli 1976, som aendret ved artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 1726/79 af 26. juli 1979, fortolkes saaledes, at den kompetente myndighed ved udfoersel paa lastbil af skummetmaelkspulver fremstillet i Tyskland til Italien med henblik paa fremstilling af foderblandinger skal udtage og lade undersoege en proeve af hver lastbilladning for at kunne udstede den i bestemmelsen naevnte attestation?
2) Saafremt spoergsmaal 1) skal besvares benaegtende, hvilke kriterier skal der da udledes af artikel 2, stk. 1, litra a), i forordning (EOEF) nr. 1624/76, som aendret ved artikel 1 i forordning (EOEF) nr. 1726/79, sammenholdt med artikel 10 i forordning (EOEF) nr. 1725/79 for besvarelsen af spoergsmaalet, hvor ofte der skal og kan udtages proever ved eksport af skummetmaelkspulver til Italien paa lastbil?
3) Er det foreneligt med forbuddet mod afgifter med tilsvarende virkning som told (EOEF-traktatens artikel 9, 12 og 16), forbuddet mod forskelsbehandling (EOEF-traktatens artikel 95) og faellesskabsretten i oevrigt i henhold til nationale retsforskrifter at paalaegge eksportoeren de fulde omkostninger ved de - systematiske eller lejlighedsvise - undersoegelser?«
Foerste og andet spoergsmaal
22 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at Bundesverwaltungsgericht med sine to foerste spoergsmaal - som boer besvares samlet - reelt oensker oplyst, om artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 1624/76, som affattet ved forordning nr. 1726/79, og artikel 10 i forordning nr. 1725/79 i forbindelse med traktatens artikel 34 er til hinder for en systematisk kontrol, hvis formaal er at fastslaa, om betingelserne vedroerende sammensaetning og kvalitet af skummetmaelkspulver til foderbrug i en anden medlemsstat, er opfyldt, saaledes at der kan ydes eksportrestitution, naar den paagaeldende kontrol med henblik paa senere udfoersel af de kontrollerede varer finder sted inde i udfoerselsstaten og ikke ved graensen.
23 Indledningsvis bemaerkes, at ifoelge EF-traktatens artikel 30 og 34 er kvantitative indfoersels- eller udfoerselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning forbudt mellem medlemsstaterne.
24 Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at disse forbud omfatter enhver regulering af handelen i medlemsstaterne, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet (jf. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, praemis 5, af 14.6.1988, sag 29/87, Dansk Denkavit, Sml. s. 2965, praemis 22, og af 7.3.1990, sag C-69/88, Krantz, Sml. I, s. 583, praemis 9).
25 Om sundhedskontrol ved graensen har Domstolen fastslaaet, at den omhandlede kontrol saerligt som foelge af den forsinkelse, kontrollen noedvendigvis maa medfoere, og de ekstra transportomkostninger, dette kan paafoere den erhvervsdrivende, vil goere indfoerslen mere vanskelig, eller mere byrdefuld (jf. dom af 15.12.1976, sag 35/76, Simmenthal, Sml. s. 1871, praemis 14).
26 Domstolen har i oevrigt antaget, at dette princip ogsaa gaelder for andre former for kontrol ved graensen, navnlig nationale bestemmelser, der hjemler en systematisk kontrol med varer ved graensepassagen (jf. dom af 20.9.1988, sag 190/87, Moormann, Sml. s. 4689, praemis 8).
27 Domstolen har vedroerende den i hovedsagen omhandlede kontrol i Deutsches Milch-Kontor I-dommen foerst fastslaaet, at artikel 2, stk. 1 og 4, i forordning nr. 1624/76, som affattet i forordning nr. 1726/79, og artikel 10 i forordning nr. 1725/79 ikke kraevede, at den skulle gennemfoeres ved graensen. Domstolen udtalte paa grundlag af de tidligere angivne principper dernaest, at denne kontrol, der systematisk blev gennemfoert ved graensen, var i strid med traktatens artikel 34.
28 Domstolen fandt tillige, at kontrollen ikke kunne retfaerdiggoeres efter artikel 36 under henvisning til grunde af oekonomisk og praktisk art, den frivillige karakter af det indfoerte system eller oensket om at undgaa svig. Domstolen tilfoejede dog, at hverken artikel 2, stk. 1 og 4, i forordning nr. 1624/76, som affattet ved forordning nr. 1726/79, eller artikel 10 i forordning nr. 1725/79, sammenholdt med traktatens artikel 34, var til hinder for kontrol ved graensen, forudsat at kontrollen kun foretages stikproevevis.
29 Der kan ikke rejses tvivl om den besvarelse, Domstolen har givet af de to foerste spoergsmaal i Deutsches Milch-Kontor I-dommen, af den grund, at kontrollen af de paagaeldende varer har fundet sted, ikke ved graensen, men inde i landet, eftersom varerne blev kontrolleret med henblik paa senere udfoersel.
30 Det afgoerende punkt i Domstolens raesonnement er ikke det sted, hvor kontrollen blev foretaget, men dels grunden til, at den blev foretaget - nemlig naar en graense skal passeres - dels maaden, hvorpaa den foretages.
31 Det ville stride mod betydning af og formaalet med artikel 34 at antage, at alene hindringer ved graensen eller i umiddelbar naerhed heraf kan vaere omfattet af artiklens anvendelsesomraade. Hvis det forholdt sig saaledes, ville det vaere let at omgaa det ved bestemmelsen indfoerte forbud ved at forlaegge det geografiske sted for hindringen.
32 Henset til de ovenstaaende betragtninger skal de to foerste spoergsmaal derfor besvares med, at artikel 2, stk. 1 og 4, i forordning nr. 1624/76, som affattet ved forordning nr. 1726/79, og artikel 10 i forordning nr. 1725/79, sammenholdt med traktatens artikel 34, er til hinder for en systematisk kontrol, hvis formaal er at fastslaa, om betingelserne vedroerende sammensaetning og kvalitet af skummetmaelkspulver, der skal anvendes til foderblandinger i en anden medlemsstat, er opfyldt, saaledes at der kan ydes eksportrestitution, naar kontrollen, med henblik paa en senere udfoersel af de kontrollerede varer, finder sted inde i udfoerselsstaten og ikke ved graensen. Ovennaevnte bestemmelser er imidlertid ikke til hinder for en saadan kontrol, forudsat at den kun foretages stikproevevis.
Tredje spoergsmaal
33 Med dette spoergsmaal oensker den forelaeggende ret reelt afklaret, om omkostningerne ved den systematiske kontrol inde i udfoerselslandet med henblik paa senere udfoersel af de kontrollerede varer, som paalaegges eksportoererne, er afgifter med tilsvarende virkning som told i strid med traktatens artikel 9, 12 og 16, eller er diskriminerende interne afgifter efter traktatens artikel 95.
34 Herom bemaerkes, at Domstolen indledningsvis i Deutsches Milch-Kontor I-dommen paapegede, at efter fast retspraksis udgoer enhver ensidigt paalagt oekonomisk byrde, uanset betegnelse og opkraevningsmaade, som rammer varerne, fordi de passerer graensen, men som ikke er en told i egentlig forstand, en afgift med tilsvarende virkning som told, jf. traktatens artikel 9, 12, 13 og 16, ogsaa selv om afgiften ikke tilfalder staten (jf. bl.a. dom af 9.11.1983, sag 158/82, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 3573, praemis 18).
35 Domstolen paapegede ogsaa, at ophaevelsen af told og afgifter med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne indbyrdes er et grundlaeggende princip for det faelles marked og finder anvendelse paa alle produkter og varer, medmindre der findes en klar undtagelse herfra, som i oevrigt skal fortolkes snaevert (jf. dom af 13.11.1964, forenede sager 90/63 og 91/63, Kommissionen mod Luxembourg og Belgien, Sml. 1954-1964, s. 555, org. ref.: Rec. s. 1217, og af 20.4.1978, forenede sager 80/77 og 81/77, Commissionnaires Réunis, Sml. s. 927, praemis 24).
36 I dommen af 15. september 1982 i Denkavit-sagen (sag 233/81, Sml. s. 2933) erkendte Domstolen, at artikel 10 i forordning nr. 1725/79 ikke er til hinder for, at en medlemsstat i medfoer af nationale lovbestemmelser paalaegger den beroerte virksomhed omkostningerne ved den kontrol, der foretages i henhold til bestemmelsen, saafremt de beloeb, virksomheden skal betale, svarer til de normale omkostninger ved en saadan kontrol, og saafremt de ikke er af en saadan stoerrelse, at de kan afholde virksomhederne fra at foretage de transaktioner, som stoetten netop skal soege fremmet.
37 Den fastslog imidlertid, at dette princip kun kan anvendes paa kontrol foretaget ifoelge bestemmelserne i forordning nr. 1624/76 og nr. 1725/79, hvilket ikke konkret var tilfaeldet, eftersom den omtvistede kontrol var foretaget ved graensen og ganske systematisk.
38 Domstolen konkluderede foelgelig, at de omtvistede afgifter - som vaerende uden hjemmel, og uanset at de svarer til de reelle omkostninger ved kontrollen - udgjorde afgifter med tilsvarende virkning som udfoerselstold, der er forbudt ifoelge traktatens artikel 9 og 12, hvorfor der ikke skulle tages stilling til deres forenelighed med traktatens artikel 95.
39 Henset til besvarelsen af de to foerste spoergsmaal og navnlig til raesonnementet i naervaerende doms praemis 30, 31 og 32, kan det forhold, at den omtvistede kontrol ikke foretages ved graensen, men inde i udfoerselsstaten med henblik paa senere udfoersel af de kontrollerede varer, ikke aendre denne konklusion.
40 Det tredje spoergsmaal skal derfor besvares med, at en afgift, som opkraeves i forbindelse med systematisk kontrol inde i udfoerselsstaten, med henblik paa senere udfoersel af de kontrollerede varer, udgoer en afgift med tilsvarende virkning som udfoerselstold, der er forbudt ifoelge traktatens artikel 9 og 12, selv om den svarer til den reelle omkostning ved den enkelte kontrolforanstaltning.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
41 De udgifter, der er afholdt Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
(Fjerde Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Bundesverwaltungsgericht ved kendelse af 30. marts 1995, for ret:
1) Artikel 2, stk. 1 og 4, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1624/76 af 2. juli 1976 om saerlige bestemmelser vedroerende udbetaling af stoette til skummetmaelkspulver, der denatureres eller forarbejdes til foderblandinger paa en anden medlemsstats omraade, som affattet ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1726/79 af 26. juli 1979, og artikel 10 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1725/79 af 26. juli 1979 om naermere regler for stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmaelkspulver til kalvefoder, sammenholdt med EF-traktatens artikel 34, er til hinder for en systematisk kontrol, hvis formaal er at fastslaa, om betingelserne vedroerende sammensaetning og kvalitet af skummetmaelkspulver til foderbrug i en anden medlemsstat er opfyldt, saaledes at der kan opnaas eksportrestitution, naar den paagaeldende kontrol, med henblik paa senere udfoersel af de kontrollerede varer, finder sted inde i udfoerselsstaten og ikke ved graensen. Ovennaevnte bestemmelser er imidlertid ikke til hinder for en saadan kontrol, forudsat at den kun foretages stikproevevis.
2) En afgift, som opkraeves i forbindelse med systematisk kontrol inde i udfoerselsstaten, med henblik paa senere udfoersel af de kontrollerede varer, udgoer en afgift med tilsvarende virkning som udfoerselstold, der er forbudt ifoelge traktatens artikel 9 og 12, selv om den svarer til den reelle omkostning ved den enkelte kontrolforanstaltning.