CELEX: 62005CJ0440
Recurso de anulação
Artigos 31.º, n.º 1, alínea e), UE, 34.º UE e 47.º UE
Decisão-Quadro 2005/667/JAI
Repressão da poluição por navios
Sanções penais
Competência da Comunidade
Base jurídica
Artigo 80.º, n.º 2, CE

Fundamentação jurídica do acórdão
1. Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que anule a Decisão‑Quadro 2005/667/JAI do Conselho, de 12 de Julho de 2005, destinada a reforçar o quadro penal para a repressão da poluição por navios (JO L 255, p. 164).
Quadro jurídico e antecedentes do litígio
2. Em 12 de Julho de 2005, o Conselho da União Europeia adoptou, por iniciativa da Comissão, a Decisão‑Quadro 2005/667.
3. Baseada no título VI do Tratado UE, designadamente nos artigos 31.º, n.º 1, alínea e), UE e 34.º, n.º 2, alínea b), UE, a Decisão‑Quadro 2005/667 constitui, como decorre dos seus cinco primeiros considerandos, o instrumento através do qual a União Europeia pretende aproximar as legislações dos Estados‑Membros em matéria penal, obrigando‑os a prever sanções penais comuns a fim de lutar contra a poluição por navios, intencionalmente ou por negligência grave.
4. Esta decisão‑quadro completa a Directiva 2005/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Setembro de 2005, relativa à poluição por navios e à introdução de sanções em caso de infracções (JO L 255, p. 11), com o objectivo de reforçar a segurança marítima através da aproximação das legislações dos Estados‑Membros.
5. A referida decisão‑quadro prevê a adopção, pelos Estados‑Membros, de um certo número de medidas relacionadas com o direito penal, para atingir o objectivo prosseguido pela Directiva 2005/35, concretamente, um nível elevado de segurança e de protecção do ambiente no transporte marítimo.
6. Nos termos do artigo 1.º da Decisão‑Quadro 2005/667:
«Para efeitos da presente decisão‑quadro, são aplicáveis as definições constantes do artigo 2.º da Directiva 2005/35/CE.»
7. O artigo 2.º da decisão‑quadro prevê:
«1. Sob reserva do n.º 2 do artigo 4.º da presente decisão‑quadro, cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para garantir que as infracções, na acepção dos artigos 4.º e 5.º da Directiva 2005/35/CE, sejam consideradas infracções penais.
2. O n.º 1 não se aplica aos membros da tripulação no que se refere às infracções ocorridas nos estreitos utilizados para a navegação internacional, nas zonas económicas exclusivas e no alto mar, se preencherem as condições estabelecidas na alínea b) da regra 11 do anexo I ou na alínea b) da regra [6] do anexo II da Convenção MARPOL 73/78.»
8. O artigo 3.º da referida decisão‑quadro dispõe:
«Cada Estado‑Membro deve tomar, em conformidade com a legislação nacional, as medidas necessárias para garantir que a cumplicidade numa infracção a que se refere o artigo 2.º, ou a instigação à sua prática, seja punível.»
9. O artigo 4.º da Decisão‑Quadro 2005/667 tem a seguinte redacção:
«1. Cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para garantir que as infracções a que se referem os artigos 2.º e 3.º sejam puníveis com sanções penais efectivas, proporcionadas e dissuasivas que incluam, pelo menos nos casos graves, pena de prisão com duração máxima de, pelo menos, um a três anos.
2. Em casos menos graves, em que o acto cometido não cause a deterioração da qualidade da água, o Estado‑Membro pode prever a aplicação de sanções de natureza diferente das previstas no n.º 1.
3. As sanções penais previstas no n.º 1 podem ser acompanhadas de outras sanções ou medidas, em especial multas, ou, tratando‑se de uma pessoa singular, da inibição de exercer uma actividade que exija autorização ou aprovação oficial, ou de criar, gerir ou dirigir uma empresa ou fundação, sempre que os factos que tenham levado à sua condenação demonstrem a existência de um risco manifesto de que possa reincidir no mesmo tipo de actividade criminosa.
4. Cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para garantir que as infracções cometidas intencionalmente a que se refere o artigo 2.º sejam puníveis com pena de prisão com duração máxima de, pelo menos, cinco a dez anos, quando essas infracções tenham causado danos significativos e generalizados à qualidade das águas, ou a espécies animais ou vegetais, ou partes destas últimas, e a morte ou lesões graves a pessoas.
5. Cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para garantir que as infracções cometidas intencionalmente a que se refere o artigo 2.º sejam puníveis com pena de prisão com duração máxima de, pelo menos, dois a cinco anos, quando:
a) A infracção tenha causado danos significativos e generalizados à qualidade das águas, ou a espécies animais ou vegetais, ou partes destas últimas; ou
b) A infracção tenha sido cometida no âmbito de uma organização criminosa, na acepção da Acção Comum 98/733/JAI do Conselho, de 21 de Dezembro de 1998, relativa à incriminação da participação numa organização criminosa nos Estados‑Membros da União Europeia [JO L 351, p. 1], independentemente do nível da sanção a que se faça referência nessa acção comum.
6. Cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para que as infracções a que se refere o artigo 2.º, quando cometidas por negligência grave, sejam puníveis com pena de prisão com duração máxima de, pelo menos, dois a cinco anos, quando essas infracções tenham causado danos significativos e generalizados à qualidade das águas, ou a espécies animais ou vegetais, ou partes destas últimas, e a morte ou lesões graves a pessoas.
7. Cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para garantir que as infracções a que se refere o artigo 2.º, quando cometidas por negligência grave, sejam puníveis com pena de prisão com duração máxima de, pelo menos, um a três anos, quando essas infracções tenham causado danos significativos e generalizados à qualidade das águas, ou a espécies animais ou vegetais, ou partes destas últimas.
8. No que se refere às penas privativas de liberdade, o presente artigo é aplicável sem prejuízo do direito internacional, em especial o artigo 230.º da Convenção das Nações Unidas de 1982 sobre o direito do mar.»
10. Nos termos do artigo 5.º da Decisão‑Quadro 2005/667:
«1. Cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para garantir que as pessoas colectivas possam ser consideradas responsáveis pelas infracções referidas nos artigos 2.º e 3.º cometidas em seu proveito por outrem, agindo individualmente ou como membro de um órgão da pessoa colectiva, que nesta tenha uma posição de autoridade na pessoa colectiva, com base nos seguintes elementos:
a) Poderes de representação da pessoa colectiva; ou
b) Autoridade para tomar decisões em nome da pessoa colectiva; ou
c) Autoridade para exercer controlo dentro da pessoa colectiva.
2. Para além dos casos previstos no n.º 1, os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para garantir que uma pessoa colectiva possa ser considerada responsável nos casos em que a falta de supervisão ou controlo por uma pessoa referida no n.º 1 tenha tornado possível a prática, por uma pessoa sob a sua autoridade, das infracções a que se refere o artigo 2.º em benefício dessa pessoa colectiva.
3. A responsabilidade das pessoas colectivas nos termos dos n. os  1 e 2 não exclui a instauração de acções penais contra pessoas singulares que estejam envolvidas como autores, instigadores ou cúmplices nas infracções a que se referem os artigos 2.º e 3.º»
11. O artigo 6.º da Decisão‑Quadro 2005/667 dispõe:
«1. Cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para garantir que as pessoas colectivas consideradas responsáveis nos termos do n.º 1 do artigo 5.º sejam puníveis com sanções efectivas, proporcionadas e dissuasivas. As sanções:
a) Incluem multas ou coimas, as quais, pelo menos nos casos em que a pessoa colectiva seja considerada responsável por infracções a que se refere o artigo 2.º, são:
i) de um máximo de pelo menos 150 000 a 300 000 euros;
ii) de um máximo de, pelo menos, 750 000 a 1 500 000 euros nos casos mais graves, incluindo, pelo menos, as infracções cometidas intencionalmente abrangidas pelos n. os  4 e 5 do artigo 4.º;
b) Podem, em todos os casos, incluir outras sanções que não sejam multas ou coimas, como:
i) exclusão do direito a benefícios ou auxílios públicos;
ii) inibição temporária ou permanente do exercício de actividades comerciais;
iii) colocação sob vigilância judicial;
iv) liquidação por decisão judicial;
v) obrigação de tomar medidas específicas para eliminar as consequências da infracção que deu origem à responsabilidade da pessoa colectiva.
2. Para efeitos da aplicação da alínea a) do n.º 1 e sem prejuízo do primeiro período do n.º 1, os Estados‑Membros que não tenham adoptado o euro devem aplicar as taxas de câmbio entre o euro e as suas moedas publicadas no Jornal Oficial da União Europeia  em 12 de Julho de 2005.
3. Os Estados‑Membros podem dar execução à alínea a) do n.º 1 mediante a aplicação de um regime em que a multa ou coima seja proporcional ao volume de negócios da pessoa colectiva, aos proveitos financeiros obtidos ou previstos com a prática da infracção ou a qualquer outro valor indicativo da situação financeira da pessoa colectiva, desde que esse regime preveja multas ou coimas máximas pelo menos equivalentes ao mínimo para as multas ou coimas máximas estabelecido na alínea a) do n.º 1.
4. Os Estados‑Membros que apliquem a decisão‑quadro nos termos do n.º 2 devem notificar o Secretariado‑Geral do Conselho e a Comissão de que tencionam fazê‑lo.
5. Cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para garantir que as pessoas colectivas consideradas responsáveis nos termos do n.º 2 do artigo 5.º sejam puníveis com sanções ou medidas efectivas, proporcionadas e dissuasivas.»
12. O artigo 7.º, n.º 1, da Decisão‑Quadro 2005/667 prevê as características factuais das infracções em relação às quais os Estados‑Membros devem, dentro dos limites permitidos pelo direito internacional, tomar as medidas necessárias para se atribuir competência.
13. Em conformidade com o artigo 7.º, n.º 4, da decisão‑quadro, sempre que uma infracção esteja sujeita à jurisdição de mais de um Estado‑Membro, os Estados‑Membros em causa devem procurar articular as suas acções de forma adequada, especialmente no que se refere às condições do procedimento penal e às regras de execução de assistência mútua. O artigo 7.º, n.º 5, da referida decisão‑quadro prevê os elementos de conexão que devem ser tidos em conta.
14. O artigo 8.º da Decisão‑Quadro 2005/667 dispõe:
«1. Sempre que um Estado‑Membro seja informado da prática de uma infracção a que se refere o artigo 2.º ou de que existe o risco de ocorrência de tal infracção, que cause ou possa causar uma poluição iminente, deve informar imediatamente os outros Estados‑Membros que possam estar expostos a esses danos, bem como a Comissão.
2. Sempre que um Estado‑Membro seja informado da prática de uma infracção a que se refere o artigo 2.º ou de que existe o risco de ocorrência de tal infracção provavelmente na jurisdição de um Estado‑Membro, deve informar imediatamente este último.
3. Os Estados‑Membros devem comunicar sem demora ao Estado‑Membro do pavilhão ou a qualquer outro Estado interessado as medidas tomadas em aplicação da presente decisão‑quadro, em especial do artigo 7.º»
15. Nos termos do artigo 9.º da Decisão‑Quadro 2005/667:
«1. Cada Estado‑Membro deve designar pontos de contacto existentes ou criar, se necessário, novos pontos de contacto, em especial para o intercâmbio de informações, a que se refere o artigo 8.º
2. Cada Estado‑Membro deve comunicar à Comissão qual o serviço ou os serviços que desempenham as funções de ponto de contacto em conformidade com o n.º 1. A Comissão notificará os outros Estados‑Membros desses pontos de contacto.»
16. Em conformidade com o artigo 10.º da Decisão‑Quadro 2005/667, o âmbito de aplicação territorial da mesma coincide com o da Directiva 2005/35.
17. O artigo 11.º da Decisão‑Quadro 2005/667 prevê:
«1. Os Estados‑Membros devem aprovar as medidas necessárias para dar cumprimento à presente decisão‑quadro até 12 de Janeiro de 2007.
2. Os Estados‑Membros devem transmitir ao Secretariado‑Geral do Conselho e à Comissão, até 12 de Janeiro de 2007, o texto das disposições que transpõem para o respectivo direito interno as obrigações decorrentes da presente decisão‑quadro. Até 12 de Janeiro de 2009, com base nessas informações e num relatório escrito da Comissão, o Conselho verificará em que medida os Estados‑Membros deram cumprimento às disposições da presente decisão‑quadro.
3. Até 12 de Janeiro de 2012, com base nas informações que lhe forem comunicadas pelos Estados‑Membros sobre a aplicação prática das disposições de execução da presente decisão‑quadro, a Comissão apresentará um relatório ao Conselho e fará as propostas que considerar adequadas, que poderão incluir propostas tendentes a que cada Estado‑Membro, no que se refere às infracções cometidas no seu mar territorial ou na sua zona económica exclusiva ou zona equivalente, não considere estrangeiro, na acepção do artigo 230.º da Convenção das Nações Unidas de 1982 sobre o direito do mar, o navio que arvore pavilhão de outro Estado‑Membro.»
18. Nos termos do seu artigo 12.º, a Decisão‑Quadro 2005/667 entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia .
19. O artigo 1.º da Directiva 2005/35 prevê:
«1. O objecto da presente directiva consiste em incorporar no direito comunitário as normas internacionais relativas à poluição provocada por navios e assegurar que as pessoas responsáveis por descargas ilegais são sujeitas a sanções adequadas, em conformidade com o artigo 8.º, a fim de melhorar a segurança marítima e de reforçar a protecção do meio marinho relativamente à poluição por navios.
2. A presente directiva não obsta a que os Estados‑Membros tomem medidas mais rigorosas contra a poluição provocada por navios, nos termos do direito internacional.»
20. O artigo 2.º da Directiva 2005/35 dispõe:
«Para efeitos da presente directiva, entende‑se por:
1. ‘Convenção Marpol 73/78’, a Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios de 1973 e o protocolo de 1978, com a redacção que lhe for dada pelas subsequentes alterações.
2. ‘Substâncias poluentes’, as substâncias abrangidas pelo anexo I (hidrocarbonetos) e anexo II (substâncias líquidas nocivas a granel) da Convenção Marpol 73/78.
3. ‘Descarga’, qualquer forma de lançamento de produtos efectuada por um navio, nos termos do artigo 2.º da Convenção Marpol 73/78.
4. ‘Navio’, uma embarcação de qualquer tipo, independentemente do seu pavilhão, que opere no meio marinho, incluindo embarcações de sustentação hidrodinâmica, veículos de sustentação por ar, submersíveis e estruturas flutuantes.»
21. Nos termos do artigo 3.º desta directiva:
«1. A presente directiva é aplicável, nos termos do direito internacional, a descargas de substâncias poluentes:
a) Nas águas interiores, incluindo portos, de um Estado‑Membro, desde que o regime Marpol seja aplicável;
b) No mar territorial de um Estado‑Membro;
c) Nos estreitos utilizados para a navegação internacional sujeitos ao regime de passagem em trânsito estabelecido na secção 2 da parte III da Convenção das Nações Unidas sobre o direito do mar, de 1982, na medida em que um Estado‑Membro exerça jurisdição sobre esses estreitos;
d) Na zona económica exclusiva de um Estado‑Membro ou numa zona equivalente, estabelecida nos termos do direito internacional; e
e) No alto mar.
2. A presente directiva é aplicável a descargas de substâncias poluentes efectuadas por qualquer navio, independentemente do seu pavilhão, com excepção dos navios de guerra, das unidades auxiliares de marinha e dos navios pertencentes ou operados por um Estado e utilizados, no momento considerado, unicamente para fins de serviço público não comercial.»
22. O artigo 4.º da referida directiva prevê:
«Os Estados‑Membros devem assegurar que as descargas de substâncias poluentes de navios em qualquer das zonas referidas no n.º 1 do artigo 3.º sejam consideradas infracções, se cometidas com dolo, mera culpa ou negligência grave. Estas infracções são consideradas infracções penais pela Decisão‑Quadro 2005/667/JAI, que complementa a presente directiva, e nas circunstâncias previstas na referida decisão.»
23. Em conformidade com o artigo 8.º da Directiva 2005/35:
«1. Os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar que as infracções a que se refere o artigo 4.º sejam objecto de sanções efectivas, proporcionadas e dissuasivas, que podem incluir sanções penais ou administrativas.
2. Cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para assegurar que as sanções referidas no n.º 1 sejam aplicadas a qualquer pessoa que seja considerada responsável por uma infracção na acepção do artigo 4.º»
24. Quando da adopção quer da Directiva 2005/35 quer da Decisão‑Quadro 2005/667, a Comissão fez declarações no sentido de não estar solidária com o «corte» efectuado pelo Conselho. A declaração relativa à Decisão‑Quadro 2005/667 tem a seguinte redacção:
«Dada a importância da luta contra a poluição por navios, a Comissão é favorável à penalização das descargas de substâncias poluentes pelos navios e à adopção de sanções ao nível nacional, no caso de infracções à legislação comunitária relativa à poluição causada por navios.
Todavia, a Comissão é de opinião que a decisão‑quadro não constitui o instrumento jurídico apropriado para impor aos Estados‑Membros a penalização das descargas ilegais de substâncias poluentes no mar e a aplicação de sanções de natureza penal correspondentes ao nível nacional.
A Comissão, como defendeu perante o Tribunal de Justiça no seu recurso C‑176/03 [acórdão de 13 de Setembro de 2005, Comissão/Conselho, C‑176/03, Colect., p. I‑7879] contra a decisão‑quadro ‘protecção do ambiente pelo direito penal’ considera efectivamente que, no âmbito das competências de que dispõe para efeitos de alcançar os objectivos previstos no artigo 2.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, a Comunidade tem competência para exigir aos Estados‑Membros que prevejam sanções – incluindo, se for caso disso, sanções penais – ao nível nacional, quando isso se revelar necessário para atingir o objectivo comunitário.
É o que se passa com as questões relativas à poluição causada por navios, cuja base jurídica é o artigo 80.º, n.º 2, do Tratado que institui a Comunidade Europeia.
Enquanto se aguarda a prolação do acórdão C‑176/03, se o Conselho adoptar a decisão‑quadro apesar dessa competência comunitária, a Comissão reserva‑se todos os direitos que lhe confere o Tratado.»
25. Considerando que a Decisão‑Quadro 2005/667 não foi adoptada com fundamento na base jurídica adequada e que, por esse facto, foi violado o artigo 47.º UE, a Comissão interpôs o presente recurso.
Quanto ao recurso
26. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 25 de Abril de 2006, o Parlamento Europeu, por um lado, e o Reino da Bélgica, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a República da Estónia, a República Helénica, a República Francesa, a Irlanda, a República da Letónia, a República da Lituânia, a República da Hungria, a República de Malta, o Reino dos Países Baixos, a República da Áustria, a República da Polónia, a República Portuguesa, a República da Eslováquia, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, por outro, foram admitidos a intervir em apoio dos pedidos, respectivamente, da Comissão e do Conselho.
27. Por despacho de 28 de Setembro de 2006, o presidente do Tribunal de Justiça admitiu a República da Eslovénia a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.
Argumentos das partes
28. A Comissão considera que, tendo em conta a base jurídica escolhida para a sua adopção, a Decisão‑Quadro 2005/667 viola o artigo 47.º UE e deve, portanto, ser anulada.
29. No entender da Comissão, decorre do acórdão Comissão/Conselho, já referido, cujo alcance ultrapassa o domínio da política comunitária relativa à protecção do ambiente, que há que fazer referência ao objectivo e ao conteúdo de um acto, a fim de determinar a base jurídica adequada para a sua adopção. Na verdade, o Tribunal de Justiça recordou nesse acórdão que o direito penal, em princípio, não se enquadra na competência da Comunidade. Todavia, o Tribunal de Justiça reconheceu que a Comunidade tem uma competência implícita vinculada a uma base jurídica específica e pode, assim, adoptar medidas penais adequadas, desde que exista uma necessidade de lutar contra os incumprimentos na execução dos objectivos da Comunidade e que essas medidas tenham por objectivo garantir a plena eficácia da política comunitária em causa. Além disso, o Tribunal de Justiça não definiu o âmbito da competência do legislador comunitário em matéria penal, dado que não fez nenhuma distinção consoante a natureza das medidas penais em causa.
30. No caso vertente, decorre do preâmbulo da Decisão‑Quadro 2005/667 que o seu objectivo é completar, a fim de garantir a sua eficácia, as disposições previstas na Directiva 2005/35, que foi adoptada com base no artigo 80.º, n.º 2, CE.
31. Quanto ao conteúdo da decisão‑quadro, a Comissão alega que as medidas previstas nos seus artigos 1.º a 10.º estão todas relacionadas com o direito penal e dizem respeito a comportamentos que devem ser considerados repreensíveis nos termos do direito comunitário.
32. O critério relativo à exigência da necessidade, estabelecido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Comissão/Conselho, já referido, está também preenchido no caso em apreço. Por um lado, o Conselho admitiu implicitamente este facto ao adoptar a Decisão‑Quadro 2005/667, dado que o artigo 29.º, segundo parágrafo, terceiro travessão, UE estipula que os Estados‑Membros só podem proceder à aproximação das suas legislações penais «quando necessário». Por outro lado, tendo em consideração as características específicas dos actos visados pela Directiva 2005/35, todas as disposições desta decisão‑quadro são necessárias para garantir a eficácia das disposições da referida directiva.
33. A Comissão acrescenta que, contrariamente ao que sustenta o Conselho, o Tribunal de Justiça não exige a existência de um critério suplementar ligado ao carácter «transversal» da política comunitária em questão, para que possa ser reconhecida à Comunidade uma competência em matéria penal. Aliás, esse critério privaria a maior parte dos domínios do direito comunitário da possibilidade de qualquer protecção penal através do direito comunitário, mesmo numa situação em que estivesse provada a necessidade de tomar medidas relacionadas com o direito penal.
34. Quanto ao argumento segundo o qual o Conselho tem a liberdade de agir, com base no título VI do Tratado UE, para adoptar medidas relacionadas com o direito penal dos Estados‑Membros, dado que decidiu, em conformidade com o direito que lhe é reconhecido pelo artigo 80.º, n.º 2, CE, não precisar, de forma mais ampla, as sanções na Directiva 2005/35, a Comissão alega que essa disposição não condiciona a competência comunitária enquanto tal, mas unicamente o seu exercício. Na verdade, o Conselho poderia decidir que os Estados‑Membros continuavam a ser competentes. Todavia, nesse caso, os Estados‑Membros deveriam intervir separadamente, dado que o artigo 47.º UE exclui a aplicação do título VI do Tratado UE.
35. Além disso, a Comissão sustenta que a Decisão‑Quadro 2005/667 não harmoniza o grau e os tipos de sanções penais aplicáveis, dado que os Estados‑Membros mantêm uma certa liberdade na matéria e os órgãos jurisdicionais nacionais dispõem da faculdade de individualizar as penas. Assim, as disposições desta decisão‑quadro não se distinguem fundamentalmente das do artigo 5.º, n.º 1, da Decisão‑Quadro 2003/80/JAI do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa à protecção do ambiente através do direito penal (JO L 29, p. 55), anulada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Comissão/Conselho, já referido.
36. A Comissão afirma que, embora o direito penal não constitua uma política comunitária autónoma, a Comunidade dispõe de uma competência penal acessória que pode exercer em caso de necessidade. O critério relativo à exigência da necessidade, referido pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Comissão/Conselho, já referido, aplica‑se unicamente ao exercício da referida competência, e não à sua existência.
37. Tendo em conta a abordagem funcional adoptada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Comissão/Conselho, já referido, bem como o facto de as medidas previstas pelos artigos 1.º a 10.º da Decisão‑Quadro 2005/667 constituírem normas de natureza penal necessárias para garantir a eficácia da política comum dos transportes, desenvolvida pela Directiva 2005/35, a Comissão considera que a decisão‑quadro não tem em conta, no seu conjunto, o artigo 47.º UE e deve, portanto, ser anulada.
38. A Comissão refere também que os termos «indispensável» e «necessário», por um lado, e o conceito de «quando necessário», na acepção do artigo 29.º UE, por outro, abrangem efectivamente a mesma ideia e que, a este nível, não existe diferença entre o Tratado CE e o Tratado UE.
39. A Comissão considera, por último, que a interpretação que faz do acórdão Comissão/Conselho, já referido, não priva o título VI do Tratado UE do seu efeito útil na medida em que numerosos domínios abrangidos por este título não são afectados pelos efeitos desta interpretação.
40. O Parlamento Europeu observa que a Decisão‑Quadro 2005/667 corresponde perfeitamente à situação que foi objecto do acórdão Comissão/Conselho, já referido. Em primeiro lugar, esta decisão‑quadro, quanto ao seu objectivo e ao seu conteúdo, é inteiramente análoga à Decisão‑Quadro 2003/80 anulada pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão. Como decorre do preâmbulo da Decisão‑Quadro 2005/667, a luta contra a poluição e a protecção do ambiente não constituem objectivos acessórios ou secundários desta decisão‑quadro. Do mesmo modo, o conteúdo desta última é semelhante ao da Decisão‑Quadro 2003/80, dado que, em ambos os casos, os comportamentos incriminados estão relacionados com a descarga de substâncias poluentes. Na verdade, estas duas decisões‑quadro distinguem‑se no que diz respeito à definição precisa do grau e dos tipos de sanções penais a aplicar, mas esta diferença não pode justificar, no presente processo, uma solução que se afaste da adoptada no acórdão Comissão/Conselho, já referido. Com efeito, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça já declarou que a competência do legislador comunitário em matéria penal abrange as disposições, como as do artigo 5.º, n.º 1, da Decisão‑Quadro 2003/80, relativas ao tipo e ao grau das sanções penais.
41. Em seguida, o Parlamento considera que o critério relativo à exigência de uma necessidade está também preenchido no caso em apreço. Por último, observa que, dado que a matéria dos artigos 1.º a 6.º da Decisão‑Quadro 2005/667 faz parte da competência comunitária, deve considerar‑se que a referida decisão, tendo em conta a indivisibilidade das suas disposições, infringe, no seu conjunto, o artigo 47.º UE.
42. Ao invés, o Conselho alega, a título principal, que, ao adoptar com o Parlamento Europeu, segundo o processo de co‑decisão, a Directiva 2005/35, resolveu, em conformidade com o artigo 80.º, n.º 2, CE, a questão de saber «se» e «em que medida» o legislador comunitário deve exercer a sua competência para adoptar disposições relativas à poluição causada por navios e, nomeadamente, disposições que prevêem sanções em caso de infracção às normas que regem a matéria. Através da adopção desta directiva, o legislador comunitário pretendeu fixar os limites do seu próprio poder de actuação em matéria de política dos transportes marítimos. Este modo de proceder está totalmente em conformidade com o artigo 80.º, n.º 2, CE e com a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
43. Segundo o Conselho, o legislador comunitário poderia decidir ir mais além com base no artigo 80.º, n.º 2, CE. Todavia, em conformidade com o direito que lhe é conferido pelo Tratado CE, optou por não o fazer. Aliás, é importante salientar que o Parlamento Europeu e o Conselho seguiram a proposta da Comissão no que diz respeito à base jurídica a ter em conta para a adopção da Directiva 2005/35. Mesmo que esta directiva prossiga também objectivos relativos à protecção do ambiente, o legislador comunitário considerou que ela se insere essencialmente na política comum dos transportes e que não era necessário acrescentar uma base jurídica relativa à protecção do ambiente, nomeadamente o artigo 175.º, n.º 1, CE. Nem o Parlamento Europeu nem a Comissão impugnaram a base jurídica escolhida.
44. Tendo em consideração o carácter condicional da competência que o artigo 80.º CE confere à Comunidade em matéria de política de transportes e o facto de essa política, diferentemente da política relativa ao ambiente em causa no acórdão Comissão/Conselho, já referido, não prosseguir um objectivo de carácter essencial, transversal e fundamental, o Conselho considera que as consequências a tirar desse acórdão não devem forçosamente ser as mesmas no que diz respeito a estas duas políticas.
45. Nestas condições, não pode ser validamente sustentado que as disposições previstas pela Decisão‑Quadro 2005/667 deveriam ter sido adoptadas pelo legislador comunitário.
46. A título subsidiário, o Conselho sustenta que a Comunidade não tem competência para fixar, de forma vinculativa, o grau e os tipos de sanções penais que os Estados‑Membros devem prever no seu direito nacional e que, portanto, o Conselho não violou os Tratados CE e UE ao adoptar os artigos 1.º, 4.º, n. os  1, 4, 5, 6 e 7, e 6.º, n. os  1, alínea a), 2 e 3, bem como os artigos 7.º a 12.º da Decisão‑Quadro 2005/667.
47. Tendo em consideração o objectivo e o conteúdo da Decisão‑Quadro 2005/667, que constituem elementos essenciais para determinar a base jurídica adequada para efeitos da adopção de um acto, o Conselho afirma que a decisão‑quadro tem por objectivo aproximar as legislações dos Estados‑Membros em matéria de luta contra a poluição causada por navios, procedendo a uma harmonização do grau e dos tipos de sanções pena is aplicáveis. Ora, decorre do acórdão Comissão/Conselho, já referido, que essa harmonização, que ultrapassa em muito a prevista pela Decisão‑Quadro 2003/80, não é actualmente matéria de competência comunitária.
48. Dado que a solução consagrada pelo Tribunal de Justiça no referido acórdão deve ser analisada como uma excepção ao princípio segundo o qual a legislação penal, tal como as normas de processo penal, não é da competência da Comunidade, o Conselho considera que os critérios adoptados pelo Tribunal de Justiça em apoio desta solução são de interpretação estrita. Assim, a referida solução só se aplica em caso de «necessidade», conceito que não é idêntico ao de «quando necessário», previsto no artigo 29.º, segundo parágrafo, UE.
49. O Conselho acrescenta que a interpretação do acórdão Comissão/Conselho, já referido, preconizada pela Comissão, por um lado, teria por resultado esvaziar, em grande parte, o título VI do Tratado UE do seu efeito útil e, por outro, ignora manifestamente o facto de a solução adoptada pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão se basear no carácter essencial, transversal e fundamental do objectivo comunitário da protecção do ambiente.
50. Por último, o Conselho salienta que o Tribunal de Justiça, no seu acórdão Comissão/Conselho, já referido, decidiu que, devido à sua finalidade e ao seu conteúdo, os artigos 1.º a 7.º da Decisão‑Quadro 2003/80 poderiam ser adoptados pela Comunidade e excluiu assim os artigos 8.º, relativo à competência jurisdicional, e 9.º, relativo à extradição e às acções penais, da referida decisão, dessa esfera de competências. Do mesmo modo, há que observar, no caso vertente, que os artigos 7.º, 8.º e 9.º da Decisão‑Quadro 2005/667 dizem respeito a matérias relativamente às quais não foi conferida qualquer competência à Comunidade pelo Tratado CE.
51. Os argumentos aduzidos pelos Estados‑Membros que intervieram no presente litígio correspondem, em grande medida, aos invocados pelo Conselho.
Apreciação do Tribunal de Justiça
52. Por força do artigo 47.° UE, nenhuma disposição do Tratado CE pode ser afectada por uma disposição do Tratado UE. Esta exigência consta igualmente do primeiro parágrafo do artigo 29.° UE, que introduz o título VI deste último Tratado, sob a epígrafe «Disposições relativas à cooperação policial e judiciária em matéria penal».
53. Compete ao Tribunal de Justiça certificar‑se de que os actos que o Conselho considera abrangidos pelo título VI não invadem a esfera de competências que as disposições do Tratado CE atribuem à Comunidade (v. acórdãos de 12 de Maio de 1998, Comissão/Conselho, C‑170/96, Colect., p. I‑2763, n.° 16, e de 13 de Setembro de 2005, Comissão/Conselho, já referido, n.º 39).
54. Assim, há que verificar se as disposições da Decisão‑Quadro 2005/667 não afectam a competência que a Comunidade tem por força do artigo 80.º, n.º 2, CE, na medida em que poderiam, como sustenta a Comissão, ser adoptadas com fundamento nesta última disposição.
55. A este respeito, em primeiro lugar, há que recordar que a política comum dos transportes se insere nos fundamentos da Comunidade, dado que o artigo 70.º CE, interpretado em conjugação com o artigo 80.º, n.º 1, CE, prevê que os objectivos do Tratado são efectivamente prosseguidos pelos Estados‑Membros no sector dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável, no âmbito dessa política (v. acórdão de 28 de Novembro de 1978, Schumalla, 97/78, Recueil, p. 2311, n.º 4, Colect., p. 795).
56. Em seguida, há que precisar que o artigo 80.º CE prevê, no seu n.º 2, que o Conselho pode decidir se, em que medida, e por que processo, podem ser adoptadas disposições adequadas para a navegação marítima (v., nomeadamente, acórdão de 17 de Maio de 1994, Corsica Ferries, C‑18/93, Colect., p. I‑1783, n.º 25) e que são aplicáveis as disposições processuais do artigo 71.º CE.
57. Como decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 80.º, n.º 2, CE, longe de excluir a aplicação do Tratado CE aos transportes marítimos, limita‑se a prever que as suas regras específicas relativas à política comum dos transportes, que constam do título V do mesmo Tratado, não se aplicam de pleno direito a este domínio de actividade (v., nomeadamente, acórdão de 7 de Junho de 2007, Comissão/Grécia, C‑178/05, ainda não publicado na Colectânea, n.º 52).
58. Na medida em que o artigo 80.º, n.º 2, CE não prevê nenhum limite explícito quanto à natureza das regras comuns específicas que o Conselho, em conformidade com as disposições processuais do artigo 71.º CE, pode adoptar com esta base, o legislador comunitário dispõe, ao abrigo dessa disposição, de um amplo poder normativo e é competente, a esse título, e por analogia com as outras disposições do Tratado CE relativas à política comum dos transportes, em especial o artigo 71.º, n.º 1, CE, para prever, nomeadamente, «medidas que permitam aumentar a segurança dos transportes» bem como «quaisquer outras disposições adequadas» em matéria de navegação marítima (v., neste sentido, quanto aos transportes rodoviários, acórdão de 9 de Setembro de 2004, Espanha e Finlândia/Parlamento e Conselho, C‑184/02 e C‑223/02, Colect., p. I‑7789, n.º 28).
59. Esta conclusão, segundo a qual, no âmbito das competências que lhe são conferidas pelo artigo 80.º, n.º 2, CE, o legislador comunitário pode adoptar medidas destinadas a aumentar a segurança dos transportes marítimos, não é posta em causa pela circunstância de, no caso vertente, o Conselho não ter julgado oportuno adoptar as disposições da Decisão‑Quadro 2005/667 com fundamento no artigo 80.º, n.º 2, CE. Com efeito, basta salientar, a este respeito, que a existência de uma competência atribuída pelo artigo 80.º, n.º 2, CE não depende da decisão de o legislador a exercer efectivamente.
60. Deve acrescentar‑se que, na medida em que as exigências da protecção do ambiente, que constitui um dos objectivos essenciais da Comunidade (v., nomeadamente, acórdão de 13 de Setembro de 2005, Comissão/Conselho, já referido, n.º 41), devem, nos termos do artigo 6.º CE, «ser integradas na definição e execução das políticas e acções da Comunidade», essa protecção deve ser considerada um objectivo que também faz parte da política comum dos transportes. O legislador comunitário pode, assim, com fundamento no artigo 80.º, n.º 2, CE, e no exercício das atribuições que lhe são conferidas por essa disposição, decidir promover a protecção do ambiente (v., por analogia, acórdão de 19 de Setembro de 2002, Huber, C‑336/00, Colect., p. I‑7699, n.º 36).
61. Por último, há que recordar que, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, a escolha da base jurídica de um acto comunitário deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram, nomeadamente, a finalidade e o conteúdo do acto (v. acórdãos de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho, dito «dióxido de titânio», C‑300/89, Colect., p. I‑2867, n.° 10; Huber, já referido, n.º 30; e de 13 de Setembro de 2005, Comissão/Conselho, já referido, n.º 45).
62. Especificamente, quanto à Decisão‑Quadro 2005/667, decorre do seu preâmbulo que esta tem por objectivo melhorar a segurança marítima e, simultaneamente, reforçar a protecção do ambiente marinho contra a poluição causada por navios. Como resulta do seu segundo e terceiro considerandos, tem por objectivo, efectivamente, a aproximação das legislações dos Estados‑Membros para evitar que se reproduzam danos como os que resultaram do naufrágio do petroleiro Prestige .
63. A decisão‑quadro completa, como resulta do seu quarto considerando e do sexto considerando da Directiva 2005/35, esta directiva através de normas específicas no âmbito penal. Como decorre do seu primeiro e décimo quinto considerandos e do seu artigo 1.º, a referida directiva tem igualmente por finalidade garantir um nível elevado de segurança e de protecção do ambiente nos transportes marítimos. Tem por objectivo, como resulta do seu décimo quinto considerando e do seu artigo 1.º, a introdução, no direito comunitário, de normas internacionais relativas à poluição causada por navios e a aplicação de sanções – penais e administrativas – em caso de infracção a estas normas, a fim de garantir a sua eficácia.
64. No respeitante ao conteúdo da Decisão‑Quadro 2005/667, esta estabelece, nos termos dos seus artigos 2.º, 3.º e 5.º, a obrigação de os Estados‑Membros preverem sanções penais para as pessoas, singulares ou colectivas, que cometeram, instigaram ou que se tornaram cúmplices de uma das infracções previstas nos artigos 4.º e 5.º da Directiva 2005/35.
65. A decisão‑quadro, nos termos da qual as sanções penais devem ser efectivas, proporcionadas e dissuasivas, prevê, por outro lado, nos seus artigos 4.º e 6.º, o tipo e o grau das sanções penais a aplicar, em função dos prejuízos que as referidas infracções tenham causado à qualidade das águas, às espécies animais ou vegetais ou às pessoas.
66. Embora, em princípio, a legislação penal e as normas de processo penal não sejam da competência da Comunidade (v., neste sentido, acórdãos de 11 de Novembro de 1981, Casati, 203/80, Recueil, p. 2595, n.º 27; de 16 de Junho de 1998, Lemmens, C‑226/97, Colect., p. I‑3711, n.º 19; e de 13 de Setembro de 2005, Comissão/Conselho, já referido, n.º 47), também é verdade que o legislador comunitário, quando a aplicação de sanções penais efectivas, proporcionadas e dissuasivas pelas autoridades nacionais competentes constitua uma medida indispensável para lutar contra as infracções graves ao ambiente, pode impor aos Estados‑Membros a obrigação de instituir essas sanções para garantir a plena eficácia das normas que adopta nesse domínio (v., neste sentido, acórdão de 13 de Setembro de 2005, Comissão/Conselho, já referido, n.º 48).
67. No processo em apreço, é de observar, por um lado, que as disposições da Decisão‑Quadro 2005/667 têm por objectivo, à semelhança das da Decisão‑Quadro 2003/80 em causa no processo que deu origem ao acórdão de 13 de Setembro de 2005, Comissão/Conselho, já referido, comportamentos que podem causar danos particularmente graves ao ambiente, resultantes, no presente caso, do incumprimento das normas comunitárias em matéria de segurança marítima.
68. Por outro lado, resulta da leitura conjugada do terceiro a quinto, sétimo e oitavo considerandos da Directiva 2005/35 e dos cinco primeiros considerandos da Decisão‑Quadro 2005/667 que o Conselho considerou que eram necessárias sanções penais para assegurar o cumprimento da regulamentação comunitária adoptada em matéria de segurança marítima.
69. Assim, na medida em que os artigos 2.º, 3.º e 5.º da Decisão‑Quadro 2005/667 têm por objectivo garantir a eficácia das normas adoptadas no domínio da segurança marítima, cujo incumprimento pode ter consequências graves para o ambiente, impondo aos Estados‑Membros a obrigação de sancionarem penalmente certos comportamentos, deve considerar‑se que estes artigos têm essencialmente por objectivo melhorar a segurança marítima, do mesmo modo que a protecção do ambiente, e poderiam validamente ser adoptados com fundamento no artigo 80.º, n.º 2, CE.
70. Ao invés, quanto à fixação do tipo e do grau das sanções penais a aplicar, há que notar que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, essa matéria não é da competência da Comunidade.
71. Conclui‑se que o legislador comunitário não pode adoptar disposições como as previstas nos artigos 4.º e 6.º da Decisão‑Quadro 2005/667, na medida em que esses artigos dizem respeito ao tipo e ao grau das sanções penais aplicáveis. Por conseguinte, essas disposições não foram adoptadas em violação do artigo 47.º UE.
72. No que diz respeito a estas disposições, há também que salientar que a circunstância de remeterem para as disposições dos artigos 2.º, 3.º e 5.º da referida decisão‑quadro evidencia os vínculos indissociáveis que, no caso em apreço, existem entre estas disposições e as normas relativas às infracções penais a que se referem.
73. Quanto aos artigos 7.º a 12.º da Decisão‑Quadro 2005/667, que dizem respectivamente respeito à competência jurisdicional, à comunicação de informações entre os Estados‑Membros, à designação de pontos de contacto, ao âmbito de aplicação territorial da decisão‑quadro, à obrigação de execução que compete aos Estados‑Membros e à data de entrada em vigor da decisão‑quadro, basta observar que, no caso em apreço, estes artigos estão também indissociavelmente ligados às disposições desta mesma decisão‑quadro, referidas nos n. os  69 e 71 do presente acórdão, pelo que não é necessário apreciar a questão de saber se podem ser matéria da competência do legislador comunitário.
74. Vistas as considerações precedentes, há que concluir que a Decisão‑Quadro 2005/667, ao invadir a esfera de competências que o artigo 80.º, n.º 2, CE atribui à Comunidade, viola o artigo 47.º UE e deve, atendendo à sua indivisibilidade, ser anulada na íntegra.
Quanto às despesas
75. Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Conselho e tendo este sido vencido, há que o condenar nas despesas. Nos termos do n.º 4, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, os intervenientes no presente processo suportarão as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1) A Decisão‑Quadro 2005/667/JAI do Conselho, de 12 de Julho de 2005, destinada a reforçar o quadro penal para a repressão da poluição por navios, é anulada.
2) O Conselho da União Europeia é condenado nas despesas.
3) O Reino da Bélgica, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a República da Estónia, a República Helénica, a República Francesa, a Irlanda, a República da Letónia, a República da Lituânia, a República da Hungria, a República de Malta, o Reino dos Países Baixos, a República da Áustria, a República da Polónia, a República Portuguesa, a República da Eslováquia, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte assim como o Parlamento Europeu suportarão as suas próprias despesas.