CELEX: 62001CJ0243
Diritto di stabilimento
Libera prestazione dei servizi
Raccolta in uno Stato membro di scommesse sugli eventi sportivi e trasmissione, via Internet, verso un altro Stato membro
Divieto penalmente sanzionato
Normativa di uno Stato membro che riserva a taluni enti il diritto di raccogliere scommesse

Con ordinanza 30 marzo 2001, pervenuta in cancelleria il 22 giugno successivo, il Tribunale di Ascoli Piceno ha sottoposto
alla Corte, a norma dell'art. 234 CE, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione degli artt. 43 CE e 49 CE.
La detta questione è stata sollevata nell'ambito di un procedimento penale a carico del sig. Gambelli e di altri 137 indagati
(in prosieguo: i
sigg. Gambelli e altri) accusati di aver organizzato abusivamente scommesse clandestine e di essere proprietari di centri che effettuerebbero attività
di raccolta e trasmissione di dati in materia di scommesse, il che costituisce un reato di frode contro lo Stato.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
L'art. 43 CE così recita: Nel quadro delle disposizioni che seguono, le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel
territorio di un altro Stato membro vengono vietate. Tale divieto si estende altresì alle restrizioni relative all'apertura
di agenzie, succursali o filiali, da parte dei cittadini di uno Stato membro stabiliti sul territorio di uno Stato membro.La libertà di stabilimento importa l'accesso alle attività non salariate e al loro esercizio, nonché la costituzione e la
gestione di imprese e in particolare di società ai sensi dell'articolo 48, secondo comma, alle condizioni definite dalla legislazione
del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini, fatte salve le disposizioni del capo relativo ai capitali.
L'art. 48, primo comma, CE, prevede che
[l]e società costituite conformemente alla legislazione di uno Stato membro e aventi la sede sociale, l'amministrazione centrale
o il centro di attività principale all'interno della Comunità, sono equiparate (...) alle persone fisiche aventi la cittadinanza
degli Stati membri.
L'art. 46, n. 1, CE, dispone che
[l]e prescrizioni del presente capo e le misure adottate in virtù di queste ultime lasciano impregiudicata l'applicabilità
delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri
e che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.
A norma dell'art. 49, primo comma, CE,
[n]el quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità sono
vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario
della prestazione.
La normativa nazionale
Ai sensi dell'art. 88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (GURI del 26
giugno 1931, n. 146; in prosieguo: il
regio decreto),
non può essere conceduta licenza per l'esercizio di scommesse, fatta eccezione per le scommesse nelle corse, nelle regate,
nei giuochi di palla o pallone e in altre simili gare, quando l'esercizio delle scommesse costituisce una condizione necessaria
per l'utile svolgimento della gara.
Ai sensi dell'art. 37 della Legge Finanziaria 23 dicembre 2000, n. 388 (Supplemento ordinario della GURI del 29 dicembre 2000;
in prosieguo: la
legge n. 388/00), la licenza di esercizio delle scommesse è accordata solo ai concessionari o autorizzati da un ministero o altro ente al
quale la legge riserva la facoltà di organizzare o accettare scommesse. Le scommesse possono riguardare tanto il risultato
di eventi sportivi posti sotto il controllo del Comitato olimpico nazionale italiano (in prosieguo: il
CONI) o delle organizzazioni da esso dipendenti, quanto il risultato delle corse di cavalli organizzate tramite l'Unione nazionale
per l'incremento delle razze equine (in prosieguo: l'
UNIRE).
Gli artt. 4, 4 bis e 4 ter della legge 13 dicembre 1989, n. 401, recante
Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di competizioni
agonistiche (GURI del 18 dicembre 1989, n. 294; in prosieguo: la
legge n. 401/89), come modificata dall'art. 37, n. 5, della legge n. 388/00, che ha introdotto gli artt. 4 bis e 4 ter nella legge n. 401/89,
dispongono quanto segue: Esercizio abusivo di attività di giuoco o di scommessaArticolo 4
1.
Chiunque esercita abusivamente l'organizzazione del giuoco del lotto o di scommesse o di concorsi pronostici che la legge
riserva allo Stato o ad altro ente concessionario, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. Alla stessa pena soggiace
chi comunque organizza scommesse o concorsi pronostici su attività sportive gestite dal Comitato olimpico nazionale italiano
(CONI), dalle organizzazioni da esso dipendenti o dall'Unione italiana per l'incremento delle razze equine (UNIRE). Chiunque
abusivamente esercita l'organizzazione di pubbliche scommesse su altre competizioni di persone o animali e giuochi di abilità
è punito con l'arresto da tre mesi ad un anno e con l'ammenda non inferiore a lire un milione.
2.
Quando si tratta di concorsi, giuochi o scommesse gestiti con le modalità di cui al primo comma, e fuori dei casi di concorso
in uno dei reati previsti dal medesimo, chiunque in qualsiasi modo dà pubblicità al loro esercizio è punito con l'arresto
fino a tre mesi e con l'ammenda da lire centomila a lire un milione.
3.
Chiunque partecipa a concorsi, giuochi, scommesse gestiti con le modalità di cui al primo comma, fuori dei casi di concorso
in uno dei reati previsti dal medesimo, è punito con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda da lire centomila a lire un
milione.
(...)Articolo 4 bisLe sanzioni di cui al presente articolo sono applicate a chiunque, privo di concessione, autorizzazione o licenza ai sensi
dell'articolo 88 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e
successive modificazioni, svolga in Italia qualsiasi attività organizzata al fine di accertare o raccogliere o comunque favorire
l'accettazione o in qualsiasi modo la raccolta, anche per via telefonica o telematica, di scommesse di qualsiasi genere da
chiunque accettate in Italia o all'estero.Articolo 4 ter(...) le sanzioni di cui al presente articolo si applicano a chiunque effettui la raccolta o la prenotazione di giocate del
lotto, di concorsi pronostici o di scommesse per via telefonica o telematica, ove sprovvisto di apposita autorizzazione all'uso
di tali mezzi per la predetta raccolta o prenotazione.
La causa principale e la questione pregiudiziale
Dall'ordinanza di rinvio emerge che il Pubblico ministero e il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di
Fermo hanno rilevato l'esistenza di un'organizzazione diffusa e capillare di agenzie italiane, collegate via Internet con
il bookmaker Stanley International Betting Ltd (in prosieguo: la
Stanley), con sede in Liverpool (Regno Unito), della quale fanno parte il sig. Gambelli e altri, che sono gli indagati nella causa
principale. Viene loro contestato di aver collaborato, sul territorio italiano, con un bookmaker straniero all'attività di
raccolta di scommesse di regola riservata per legge allo Stato, in violazione della legge n. 401/89.
Tale attività, considerata in contrasto con il regime di monopolio sulle scommesse sportive attribuito al CONI e integrante
la fattispecie di reato prevista dall'art. 4 della legge n. 401/89, si svolgeva con le seguenti modalità: comunicazione da
parte del giocatore al responsabile dell'Agenzia italiana delle partite sulle quali intende scommettere e indicazioni della
somma giocata; invio, da parte della predetta agenzia, via Internet, della richiesta di accettazione al bookmaker con indicazione
degli incontri di calcio nazionali in questione e delle puntate effettuate; invio, da parte del bookmaker, via Internet e
in tempo reale, della conferma dell'accettazione della scommessa; trasmissione di tale conferma, da parte dell'agenzia italiana,
al giocatore e pagamento di quest'ultimo del corrispettivo dovuto all'agenzia, inoltrato poi al bookmaker su apposito conto
estero.
La Stanley è una società di capitali di diritto britannico, registrata nel Regno Unito e che svolge attività di bookmaker
sulla base di una licenza rilasciata dalla Città di Liverpool ai sensi del Betting Gaming and Lotteries Act, con facoltà di
svolgere tale attività nel Regno Unito e all'estero. La detta società organizza e gestisce scommesse in base ad una licenza
britannica selezionando gli eventi e le quote, nonché assumendone il rischio economico. La Stanley versa le vincite e paga
le varie imposte previste nel Regno Unito, oltre alle tasse sulle retribuzioni e ad altri tributi. Essa è soggetta a controlli
rigorosi quanto alla regolarità delle attività svolte, controlli che vengono effettuati da una società privata di revisione
nonché dall'Inland Revenue e dal Customs & Excise.
La Stanley propone al pubblico europeo un ampio ventaglio di scommesse a quota fissa su eventi sportivi nazionali, europei
o mondiali. I singoli possono partecipare dalla propria abitazione, mediante vari sistemi come Internet, via fax o telefonicamente,
alle scommesse organizzate e gestite dalla Stanley.
La presenza della Stanley in Italia come impresa si concretizza in accordi commerciali con operatori ovvero intermediari italiani,
accordi relativi alla creazione di centri di trasmissione dati. Tali centri mettono a disposizione degli utenti alcuni mezzi
telematici, raccolgono e registrano le intenzioni degli scommettitori e le trasmettono alla Stanley.
Gli indagati nella causa principale sono iscritti alla Camera di Commercio quali proprietari di imprese per l'avvio di un
centro trasmissione dati e sono stati autorizzati dal Ministero delle Poste e delle Comunicazioni alla trasmissione di dati.
Il giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Fermo emanava un decreto di sequestro preventivo e gli indagati venivano
sottoposti a perquisizioni personali e controlli nelle agenzie, nelle abitazioni e nelle autovetture. Veniva ordinato l'arresto
dell'indagato Garrisi, membro del Consiglio di amministrazione della Stanley.
Contro i decreti di sequestro dei centri trasmissione dati di loro proprietà gli indagati della causa principale hanno proposto
istanza di riesame dinanzi al Tribunale di Ascoli Piceno.
Il Tribunale di Ascoli Piceno si richiama alla giurisprudenza della Corte, in particolare alla sentenza 21 ottobre 1999, causa
C-67/98, Zenatti (Racc. pag. I-7289). Osserva tuttavia che le questioni sorte nella causa dinanzi ad esso pendente non sono
pienamente riconducibili alle fattispecie già esaminate dalla Corte nella menzionata sentenza Zenatti. Le recenti modifiche
della legge n. 401/89 richiederebbero un nuovo esame della questione da parte della Corte.
A tale riguardo il Tribunale di Ascoli Piceno si riferisce ai lavori parlamentari relativi alla legge n. 388/00, dai quali
emergerebbe che le restrizioni introdotte da quest'ultima nella legge n. 401/89 sarebbero state dettate prioritariamente dall'esigenza
di salvaguardare la categoria dei
Totoricevitori sportivi, categoria imprenditoriale privata. Detto giudice afferma di non ravvisare, in tali restrizioni, alcuna preoccupazione
di ordine pubblico che possa giustificare la limitazione dei diritti garantiti dalla normativa comunitaria o costituzionale.
Detto giudice sottolinea che la liceità dell'attività di raccolta e di trasmissione delle scommesse su eventi sportivi esteri,
ricavabile dall'originaria formulazione dell'art. 4 della legge n. 401/89, aveva provocato la nascita e lo sviluppo di una
rete di operatori che avevano investito capitali e creato infrastrutture nel settore del giuoco e delle scommesse. Tali operatori
avrebbero visto improvvisamente messa in discussione la regolarità della loro posizione in seguito alle modifiche normative
introdotte con la legge n. 388/00 contenente divieti ─ penalmente sanzionati ─ di svolgere attività, da chiunque e ovunque
effettuate, di raccolta, accettazione, prenotazione e trasmissione di proposte di scommessa, in particolare su eventi sportivi,
in assenza di concessione o autorizzazione dello Stato.
Il giudice del rinvio si pone la questione del rispetto del principio di proporzionalità con riguardo, da un canto, al rigore
del divieto previsto, accompagnato da sanzioni penali tali da rendere praticamente impossibile per le imprese o per gli operatori
comunitari legalmente costituiti lo svolgimento in Italia di attività economiche nel settore del giuoco e delle scommesse,
e, d'altro canto, con riguardo all'importanza dell'interesse pubblico interno protetto cui vengono sacrificate le libertà
sancite dal diritto comunitario.
Il Tribunale di Ascoli Piceno ritiene peraltro di doversi interrogare sulla rilevanza dell'apparente discrasia esistente tra
la normativa interna di rigoroso contenimento delle attività di accettazione delle scommesse sportive da parte delle imprese
comunitarie estere, da un lato, e la forte espansione del giuoco e delle scommesse che lo Stato italiano persegue sul piano
nazionale con finalità di raccolta di risorse per l'Erario, dall'altro.
Il detto giudice osserva che il procedimento dinanzi ad esso pendente solleva, da un lato, questioni di diritto interno relative
alla compatibilità delle modifiche legislative apportate all'art. 4 della legge n. 401/89 con la Costituzione italiana, che
tutela l'iniziativa economica privata per le attività non assoggettate ad imposizione fiscale da parte dello Stato e, dall'altro,
questioni relative all'incompatibilità della norma contenuta nella detta disposizione con la libertà di stabilimento e la
libera prestazione di servizi transfontalieri. Con riguardo alle questioni di diritto interno così formulate, il Tribunale
di Ascoli Piceno ha adito la Corte costituzionale.
Ciò premesso, il Tribunale di Ascoli Piceno ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia
la seguente questione pregiudiziale: Se vi sia incompatibilità, con conseguenti effetti nell'ordinamento giuridico interno, tra gli artt. 43 e segg. e 49 e segg.
del Trattato CE in materia di libertà di stabilimento e di libertà di prestazione dei servizi transfontalieri, da un canto,
e, d'altro canto, una normativa nazionale quale quella italiana di cui agli artt. 4, primo comma e segg., 4 bis e 4 ter della
legge n. 401/89 (come da ultimo modificata con l'art. 37, quinto comma, della legge 23 dicembre 2000, n. 388) contenente divieti
─ penalmente sanzionati ─ di svolgimento delle attività, da chiunque e ovunque effettuate, di raccolta, accettazione, prenotazione
e trasmissione di proposte di scommessa, in particolare, su eventi sportivi, in assenza di presupposti concessori e autorizzatori
prescritti dal diritto interno.
Sulla questione pregiudiziale
Osservazioni presentate alla Corte
Il sig. Gambelli e altri osservano che, vietando ai cittadini italiani di collaborare con società straniere al fine di effettuare
scommesse e di ricevere in tal modo i servizi offerti da tali società via Internet, proibendo agli intermediari italiani di
offrire le scommesse gestite dalla Stanley, impedendo a quest'ultima di stabilirsi in Italia mediante i detti intermediari
e di offrire così in tale Stato i propri servizi provenienti da un altro Stato membro e, dunque, creando e mantenendo un monopolio
nel settore del giuoco e delle scommesse, la normativa oggetto della causa principale costituisce una restrizione sia alla
libertà di stabilimento sia alla libera prestazione di servizi. Tale restrizione non potrebbe essere giustificata alla luce
della giurisprudenza della Corte risultante dalle sentenze 24 marzo 1994, causa C-275/92, Schindler (Racc. pag. I-1039), 21
settembre 1999, causa C-124/97, Läärä e a. (Racc. pag. I-6067), e Zenatti, citata supra, poiché la Corte non avrebbe avuto
modo di esaminare le modifiche introdotte nella detta normativa dalla legge n. 388/00 e non avrebbe esaminato la problematica
sotto il profilo della libertà di stabilimento.
A tale riguardo gli indagati nella causa principale sottolineano che lo Stato italiano non persegue alcuna politica coerente
finalizzata a limitare ovvero a sopprimere le attività di giuoco, ai sensi delle menzionate sentenze Läärä e a., punto 37,
e Zenatti, punto 36. Le preoccupazioni dedotte dalle autorità nazionali con riguardo alla tutela degli scommettitori contro
i pericoli di frode, alla salvaguardia dell'ordine pubblico o alla riduzione delle occasioni di giuoco per evitare le conseguenze
dannose delle scommesse, sia sul piano individuale che sociale, e con riguardo all'incitamento alla spesa che queste ultime
costituiscono, sarebbero destituite di fondamento dal momento che lo Stato incrementa l'offerta di giuochi e di scommesse
e incita anche i singoli a ricorrere a tali giuochi facilitando il sistema di raccolta per aumentare gli introiti fiscali.
La circostanza che l'organizzazione delle scommesse sia disciplinata da leggi finanziarie indicherebbe la reale motivazione,
di natura economica, delle autorità nazionali.
La finalità della normativa italiana consisterebbe parimenti nel proteggere i concessionari del monopolio nazionale rendendo
quest'ultimo impenetrabile per gli operatori degli altri Stati membri, atteso che i bandi di gara prevedono criteri riguardanti
la struttura proprietaria che non possono essere soddisfatti da una società di capitali quotata in borsa, ma solo da persone
fisiche, e che essi impongono il requisito di disporre di locali e di essere concessionari di lunga data.
Gli indagati della causa principale sostengono che è difficile ammettere che una società quale la Stanley, operante in modo
assolutamente legittimo e debitamente controllata nel Regno Unito, venga trattata dal legislatore italiano al pari di un operatore
che pratichi l'organizzazione di giuochi clandestini, quando tutti gli elementi connessi con l'interesse pubblico sono tutelati
dalla normativa britannica e gli operatori intermediari italiani, contrattualmente legati alla detta società quali sedi secondarie
o filiali, sono iscritti all'ordine dei fornitori di servizi e registrati presso il Ministero delle Poste e delle Comunicazioni,
con il quale operano e dal quale sono periodicamente sottoposti a controlli e verifiche.
Tale situazione, rilevante sotto il profilo della libertà di stabilimento, si porrebbe in contrasto con il principio del reciproco
riconoscimento nei settori non ancora armonizzati. Essa violerebbe, del pari, il principio di proporzionalità, tanto più che
la sanzione penale dovrebbe costituire l'extrema ratio alla quale uno Stato membro può ricorrere quando altre misure o strumenti
non siano in grado di fornire una tutela adeguata dei beni da proteggere. Orbene, per effetto della normativa italiana, il
giocatore che si trovi sul territorio italiano non solo sarebbe privato della possibilità di rivolgersi ai bookmakers stabiliti
in un altro Stato membro, ancorché mediante l'intermediazione di operatori stabiliti in Italia, ma sarebbe anche passibile
di sanzione penale.
I governi italiano, belga, ellenico, spagnolo, francese, lussemburghese, portoghese, finlandese e svedese, nonché la Commissione
si richiamano alla giurisprudenza della Corte, in particolare alle menzionate sentenze Schindler, Läärä e a. e Zenatti.
Il governo italiano richiama la sentenza Zenatti, citata supra, al fine di giustificare la compatibilità della legge n. 401/89
con la normativa comunitaria in materia di libera prestazione dei servizi, nonché di libertà di stabilimento. Sia l'aspetto
preso in considerazione dalla Corte nella detta sentenza, vale a dire l'autorizzazione amministrativa a svolgere l'attività
di raccolta e di gestione delle scommesse sul territorio italiano, sia la questione sorta nella causa principale, vale a dire
la previsione di una sanzione penale che vieta tale attività allorché è prestata da operatori che non facciano parte del sistema
di monopolio statale in materia di scommesse, perseguirebbero la medesima finalità, costituita dal divieto dell'attività e
dalla riduzione delle opportunità concrete di giuoco al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge.
Secondo il governo belga, un mercato unico dei giuochi d'azzardo potrebbe soltanto indurre i consumatori a sperperare somme
maggiori e comporterebbe rilevanti conseguenze dannose per la società. Il livello di tutela introdotto dalla legge n. 401/89
ed il sistema restrittivo di autorizzazione sarebbero idonei ad assicurare la realizzazione di obiettivi di interesse generale,
quali la limitazione e il controllo rigoroso dell'offerta dei giuochi nonché delle scommesse, e sarebbe proporzionale ai detti
obiettivi, senza comportare alcuna discriminazione in base alla nazionalità.
Il governo ellenico ritiene che l'organizzazione dei giuochi d'azzardo e delle scommesse su eventi sportivi debba rimanere
sotto il controllo dello Stato ed essere esercitata sotto forma di monopolio. Il suo esercizio da parte di enti privati produrrebbe
conseguenze dirette, quali il turbamento dell'ordine pubblico, l'incitamento alla commissione di reati nonché lo sfruttamento
degli scommettitori e, più in generale, dei consumatori.
Il governo spagnolo fa valere che sia l'attribuzione di diritti speciali o esclusivi, mediante un rigoroso regime di autorizzazioni
o di concessioni, sia il divieto di apertura di succursali di agenzie straniere ai fini della raccolta di scommesse effettuate
in altri Stati membri sono compatibili con la politica di limitazione dell'offerta, sempreché tali misure vengano introdotte
con la finalità di ridurre le occasioni di giuoco e lo stimolo della domanda.
Il governo francese sostiene che la circostanza che, nella causa principale, la raccolta delle scommesse si effettui con mezzi
telematici e gli eventi sportivi che ne costituiscono l'oggetto si svolgano esclusivamente sul territorio italiano ─ il che
non si verificava nella causa sfociata nella menzionata sentenza Zenatti ─ non rimetterebbe in questione la giurisprudenza
della Corte ai sensi della quale una normativa nazionale che limiti l'esercizio di attività legate a giuochi d'azzardo, alle
lotterie ed alle slot machines è compatibile con il principio della libera prestazione dei servizi ove tale normativa sia
finalizzata ad obiettivi di interesse generale quali la prevenzione della frode o la protezione dei giocatori dal loro stesso
comportamento. Gli Stati membri sarebbero pertanto legittimati a disciplinare l'attività degli operatori in materia di scommesse
a condizioni non discriminatorie, l'intensità e la portata delle restrizioni rientrando nei margini di discrezionalità riconosciuti
alle autorità nazionali. Spetterebbe pertanto ai giudici degli Stati membri valutare se le autorità nazionali abbiano rispettato
la corretta proporzione nella scelta dei mezzi utilizzati, con riguardo al principio della libera prestazione dei servizi.
Quanto alla libertà di stabilimento, il governo francese ritiene che le restrizioni alle attività delle società italiane indipendenti
contrattualmente legate alla Stanley non pregiudichino il diritto del detto bookmaker di stabilirsi liberamente in Italia.
Secondo il governo lussemburghese, la normativa italiana costituisce un ostacolo all'esercizio di un'attività di organizzazione
di scommesse in Italia, poiché impedisce alla Stanley l'esercizio delle proprie attività sul territorio italiano, vuoi direttamente
mediante la libera prestazione di servizi transfontalieri, vuoi indirettamente con l'intermediazione di agenzie italiane connesse
via Internet. La detta normativa costituirebbe, al contempo, un ostacolo alla libertà di stabilimento. Tuttavia, tali restrizioni
sarebbero giustificate in quanto perseguono obiettivi di interesse generale, quali la preoccupazione di incanalare e controllare
il desiderio di giocare, e sono idonee e proporzionate rispetto ai detti obiettivi, in quanto non comportano discriminazioni
riguardanti la nazionalità, dal momento che sia gli organismi italiani sia quelli con sede all'estero devono ottenere la stessa
licenza rilasciata dal Ministro delle Finanze per poter esercitare sul territorio italiano le attività di organizzazione,
accettazione e raccolta di scommesse.
Il governo portoghese sottolinea la rilevanza della questione oggetto della causa principale ai fini del mantenimento, in
Italia come in tutti gli Stati membri, della gestione delle lotterie in regime di monopolio pubblico, nonché ai fini di assicurare
un'importante fonte di entrate per gli Stati, che sostituisca la riscossione coercitiva di imposte e che serva a finanziare
le politiche sociali, culturali e sportive. Per quanto riguarda il giuoco d'azzardo, l'economia di mercato e la libera concorrenza
implicherebbero una ridistribuzione antisociale dei fondi raccolti tramite il giuoco, dal momento che tali fondi tenderebbero
a spostarsi da paesi in cui il complesso degli importi delle scommesse è modesto a paesi in cui tale importo è più considerevole
e l'ammontare dei premi più interessante. Gli scommettitori dei piccoli Stati membri finanzierebbero pertanto il bilancio
sociale, culturale e sportivo degli Stati membri più grandi e, negli Stati membri più piccoli, la diminuzione delle entrate
dei giuochi costringerebbe i rispettivi governi a finanziare altrimenti l'azione sociale pubblica e le altre attività sociali,
sportive e culturali dello Stato, il che comporterebbe, nei piccoli Stati, un aumento delle imposte e, negli Stati grandi,
una diminuzione delle imposte. La spartizione del mercato del lotto e delle lotterie statali fra tre o quattro grandi gestori
nell'Unione europea produrrebbe peraltro cambiamenti strutturali nelle reti di distribuzione di giuochi legittimamente gestite
dagli Stati, provocando la soppressione di numerosi posti di lavoro e un divario tra i livelli di disoccupazione dei diversi
Stati membri.
Il governo finlandese si richiama, in particolare, alla menzionata sentenza Läärä e a., nella quale la Corte avrebbe riconosciuto
che la necessità e la proporzionalità delle disposizioni emanate da uno Stato membro devono essere valutate soltanto alla
stregua degli obiettivi perseguiti dalle autorità nazionali di tale Stato e del livello di tutela che intendono assicurare,
cosicché spetterebbe al giudice del rinvio verificare se, in considerazione delle sue concrete modalità di applicazione, la
normativa nazionale consenta di conseguire gli obiettivi che ne giustificano l'esistenza e se le restrizioni siano proporzionate
rispetto agli obiettivi medesimi, fermo restando che tale normativa deve trovare applicazione indistintamente nei confronti
di tutti gli operatori, siano essi italiani o provenienti da un altro Stato membro.
Secondo il governo svedese, la circostanza che l'introduzione di restrizioni alla libera prestazione di servizi sia finalizzata
ad interessi di natura fiscale non consente di concludere che tali restrizioni siano in contrasto con il diritto comunitario,
sempreché siano proporzionate e non discriminatorie tra gli operatori, il che spetta al giudice del rinvio accertare. Le modifiche
apportate alla normativa italiana dalla legge n. 388/00 consentono di vietare a un ente al quale sia stata negata l'autorizzazione
alla raccolta di scommesse in Italia di eludere la legge esercitando la propria attività da un altro Stato membro e vietano
ad enti stranieri che organizzano scommesse nel proprio paese di esercitare in Italia la loro attività. Come la Corte ha già
avuto modo di affermare ai punti, rispettivamente, 36 e 34 delle menzionate sentenze Läärä e a. e Zenatti, la sola circostanza
che uno Stato membro abbia scelto un sistema di tutela diverso da quello adottato da un altro Stato membro non può incidere
sulla valutazione della necessità e della proporzionalità delle disposizioni adottate in materia.
La Commissione delle Comunità europee ritiene che le modifiche legislative di cui alla legge n. 388/00 si limitano ad esplicitare
quanto già previsto dalla legge n. 401/89, senza creare una fattispecie di reati completamente nuova. Le ragioni di ordine
sociale che inducono a limitare gli effetti nocivi delle attività di scommessa sugli incontri di calcio e che giustificano
una normativa nazionale che riservi a determinati enti il diritto di raccogliere tali scommesse restano identiche, indipendentemente
dallo Stato membro in cui tali manifestazioni abbiano luogo. La circostanza che, nella menzionata sentenza Zenatti, le manifestazioni
sportive oggetto delle scommesse si svolgessero all'estero, mentre nella causa principale gli incontri di calcio hanno luogo
in Italia, sarebbe del tutto irrilevante. La Commissione aggiunge che la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
8 giugno 2000, 2000/31/CE, relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell'informazione, in particolare
il commercio elettronico, nel mercato interno (
direttiva sul commercio elettronico) (GU L 178, pag. 1), non si applica alle scommesse, sicché la questione non dovrebbe essere risolta in modo diverso rispetto
alla detta sentenza.
La Commissione osserva che la causa non deve essere esaminata sotto il profilo della libertà di stabilimento, dal momento
che le agenzie gestite dagli indagati nella causa principale sono indipendenti ed agiscono quali centri di raccolta delle
scommesse e come intermediarie nelle relazioni tra i loro clienti italiani e la Stanley, al di fuori di ogni rapporto di subordinazione
nei confronti di quest'ultima. Tuttavia, anche se si dovesse ipotizzare l'applicabilità delle disposizioni sul diritto di
stabilimento, le restrizioni introdotte dalla normativa italiana sarebbero giustificate dalle stesse ragioni di politica sociale
riconosciute dalla Corte nelle menzionate sentenze Schindler, Läärä e a. e Zenatti con riguardo alla restrizione della libera
prestazione dei servizi.
All'udienza, la Commissione ha comunicato alla Corte di aver avviato un procedimento per inadempimento nei confronti della
Repubblica italiana relativo alla liberalizzazione del settore delle scommesse ippiche gestite dall'UNIRE. Quanto al settore
del lotto, che è liberalizzato, la Commissione ha ricordato la sentenza 26 aprile 1994, causa C-272/91, Commissione/Italia
(Racc. pag. I-1409), nella quale la Corte ha affermato che la Repubblica italiana, avendo riservato la partecipazione a un
bando di gara relativo ad un appalto-concorso per la concessione del sistema di automazione del giuoco del lotto soltanto
ad enti, società, consorzi o raggruppamenti il cui capitale sociale, considerato singolarmente o complessivamente, fosse a
prevalente partecipazione pubblica, è venuta meno agli obblighi che le incombono, in particolare, ai sensi del Trattato CE.
Pronuncia della Corte
Occorre esaminare, in primo luogo, se una normativa quale la legge n. 401/89 di cui alla causa principale costituisca una
restrizione alla libertà di stabilimento.
Si deve ricordare che le restrizioni alla libertà di stabilimento da parte dei cittadini di uno Stato membro nel territorio
di un altro Stato membro, ivi comprese le restrizioni all'apertura di agenzie, di succursali o di filiali, sono vietate dall'art. 43 CE.
Laddove una società, quale la Stanley, con sede in uno Stato membro, effettui un'attività di raccolta di scommesse con l'intermediazione
di una organizzazione di agenzie situate in un altro Stato membro, quali le agenzie degli indagati di cui alla causa principale,
le restrizioni imposte alle attività di tali agenzie costituiscono ostacoli alla libertà di stabilimento.
Inoltre, in risposta ai quesiti posti dalla Corte all'udienza, il governo italiano ha riconosciuto che la normativa italiana
relativa ai bandi di gara per le attività di scommessa in Italia contiene restrizioni. Secondo il detto governo, la circostanza
che nessun ente abbia ottenuto l'omologazione per tali attività, salvo quello detentore del monopolio nel settore, troverebbe
spiegazione nel fatto che la normativa italiana è concepita in modo tale che solo alcuni soggetti possano ottenere la concessione.
Orbene, nella misura in cui l'assenza di operatori stranieri tra i concessionari del settore delle scommesse relative ad eventi
sportivi in Italia è dovuta alla circostanza che la normativa italiana in materia di bandi di gara esclude, in pratica, che
le società di capitali quotate sui mercati regolamentati degli altri Stati membri possano ottenere concessioni, la detta normativa
costituisce, prima facie, una restrizione alla libertà di stabilimento, anche se tale restrizione si impone indistintamente
a tutte le società di capitali potenzialmente interessate da tali concessioni, indipendentemente dal fatto che abbiano sede
in Italia o in un altro Stato membro.
Non si può pertanto escludere che i requisiti dettati dalla normativa italiana per partecipare ai bandi di gara, ai fini dell'attribuzione
delle dette concessioni, costituiscano parimenti un ostacolo alla libertà di stabilimento.
In secondo luogo, si deve esaminare se la detta normativa costituisca una restrizione alla libera prestazione dei servizi.
L'art. 49 CE vieta le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità nei confronti dei cittadini
degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione. L'art. 50 qualifica
servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera
circolazione delle merci, dei capitali e delle persone.
La Corte ha già affermato che l'importazione di documenti pubblicitari e di biglietti di lotteria in uno Stato membro per
far partecipare gli abitanti di detto Stato membro ad una lotteria organizzata in un altro Stato membro si ricollega ad un'attività
di
servizi (sentenza Schindler, citata supra, punto 37). Analogicamente, l'attività consistente nel far partecipare i cittadini di uno
Stato membro a giuochi di scommesse organizzati in un altro Stato membro, ancorché aventi ad oggetto eventi sportivi organizzati
nel primo Stato membro, si ricollega ad un'attività di
servizi ai sensi dell'art. 50 CE.
La Corte ha affermato, del pari, che l'art. 49 CE dev'essere interpretato nel senso che esso concerne i servizi che un prestatore
offre telefonicamente a potenziali destinatari stabiliti in altri Stati membri e che questi fornisce senza spostarsi dallo
Stato membro nel quale è stabilito (sentenza 10 maggio 1995, causa C-384/93, Alpine Investments, Racc. pag. I-1141, punto
22).
Applicando tale interpretazione alla problematica della causa principale, ne consegue che l'art. 49 CE riguarda i servizi
che un prestatore quale la Stanley, con sede in uno Stato membro, nella specie il Regno Unito, offre via Internet ─ e dunque
senza spostarsi ─ a destinatari che si trovino in un altro Stato membro, nella specie la Repubblica italiana, sicché ogni
restrizione a tali attività costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi da parte di un tale prestatore.
Inoltre, la libera prestazione dei servizi comprende non solo la libertà del prestatore di offrire ed effettuare servizi per
destinatari stabiliti in uno Stato membro diverso da quello sul cui territorio si trovi il detto prestatore, ma anche la libertà
di ricevere o beneficiare, in quanto destinatario, dei servizi offerti da un prestatore stabilito in un altro Stato membro,
senza essere impedito da restrizioni (v., in tal senso, sentenze 31 gennaio 1984, cause riunite 286/82 e 26/83, Luisi e Carbone,
Racc. pag. 377, punto 16, e 26 ottobre 1999, causa C-294/97, Eurowings Luftverkehr, Racc. pag. I-7447, punti 33 e 34).
Orbene, rispondendo ai quesiti posti dalla Corte all'udienza, il governo italiano ha confermato che l'attività di un privato
che si connette in Italia dal proprio domicilio, via Internet, con un bookmaker stabilito in un altro Stato membro, facendo
uso della propria carta di credito quale mezzo di pagamento, costituisce un reato ai sensi dell'art. 4 della legge n. 401/89.
Tale divieto, penalmente sanzionato, di partecipare a scommesse organizzate in Stati membri diversi da quello sul cui territorio
risiede il giocatore, costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi.
Lo stesso vale per il divieto, del pari penalmente sanzionato, nei confronti degli intermediari, quali gli indagati nella
causa principale, di agevolare la prestazione di servizi di scommesse su eventi sportivi organizzati da un prestatore, quale
la Stanley, con sede in uno Stato membro diverso da quello in cui i detti intermediari svolgono la propria attività, poiché
un tale divieto costituisce una restrizione al diritto del bookmaker alla libera prestazione dei servizi, anche se gli intermediari
si trovano nello stesso Stato membro dei destinatari dei servizi medesimi.
Si deve pertanto rilevare che una normativa nazionale quale la legislazione italiana sulle scommesse, in particolare l'art. 4
della legge n. 401/89, costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi.
Ciò premesso, occorre esaminare se tali restrizioni possano essere ammesse a titolo di misure derogatorie espressamente previste
agli artt. 45 CE e 46 CE, ovvero se possano essere giustificate, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi
imperativi di interesse generale.
Quanto agli argomenti fatti valere, in particolare, dai governi ellenico e portoghese al fine di giustificare le restrizioni
ai giuochi di azzardo e alle scommesse, è sufficiente ricordare che, secondo costante giurisprudenza, la riduzione o la diminuzione
delle entrate fiscali non rientra fra i motivi enunciati all'art. 46 CE e non può essere considerata come un motivo imperativo
di interesse generale che possa essere fatto valere per giustificare una restrizione alla libertà di stabilimento o alla libera
prestazione dei servizi (v., in tal senso, sentenze 16 luglio 1998, causa C-264/96, ICI, Racc. pag. I-4695, punto 28, e 3
ottobre 2002, causa C-136/00, Danner, Racc. pag. I-8147, punto 56).
Come si evince dal punto 36 della menzionata sentenza Zenatti, le restrizioni devono perseguire in ogni caso l'obiettivo di
un'autentica riduzione delle opportunità di giuoco e il finanziamento di attività sociali attraverso un prelievo sugli introiti
derivanti dai giuochi autorizzati costituisce solo una conseguenza vantaggiosa accessoria, e non la reale giustificazione,
della politica restrittiva attuata.
Per contro, come ricordato sia dai governi che hanno presentato osservazioni sia dalla Commissione, nelle menzionate sentenze
Schindler, Läärä e a. e Zenatti, la Corte ha affermato che le considerazioni di ordine morale, religioso o culturale, nonché
le conseguenze moralmente e finanziariamente dannose per l'individuo e la società che sono collegate ai giuochi d'azzardo
e alle scommesse possono giustificare che le autorità nazionali dispongano di un potere discrezionale sufficiente a determinare
le esigenze di tutela del consumatore e dell'ordine sociale.
In ogni caso, per risultare giustificate, le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi
devono presentare i requisiti previsti dalla giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenze 31 marzo 1993, causa
C-19/92, Kraus, Racc. pag. I-1663, punto 32, e 30 novembre 1995, causa C-55/94, Gebhard, Racc. pag. I-4165, punto 37).
Ai sensi di tale giurisprudenza, infatti, le dette restrizioni devono, in primo luogo, essere giustificate da motivi imperativi
di interesse generale; in secondo luogo, devono essere idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e, in terzo
luogo, non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo. In ogni caso, devono essere applicate in modo non
discriminatorio.
Spetta al giudice del rinvio stabilire se, nella causa principale, le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera
prestazione di servizi previste dalla legge n. 401/89 rispettino tali requisiti. A tal fine, il detto giudice dovrà tener
conto degli elementi precisati nei punti seguenti.
Anzitutto, anche se, nelle menzionate sentenze Schindler, Läärä e a. e Zenatti, la Corte ha ammesso che le restrizioni alle
attività di giuoco possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela del consumatore
e la prevenzione della frode e dell'incitazione dei cittadini ad una spesa eccessiva collegata al giuoco, occorre tuttavia
che le restrizioni fondate su tali motivi e sulla necessità di prevenire turbative all'ordine sociale siano idonee a garantire
la realizzazione dei detti obiettivi, nel senso che tali restrizioni devono contribuire a limitare le attività di scommessa
in modo coerente e sistematico.
A tale riguardo, riferendosi ai lavori preparatori della legge n. 388/00, il giudice del rinvio ha sottolineato che lo Stato
italiano persegue, a livello nazionale, una politica di forte espansione del giuoco e delle scommesse allo scopo di raccogliere
fondi, tutelando i concessionari del CONI.
Orbene, laddove le autorità di uno Stato membro inducano ed incoraggino i consumatori a partecipare alle lotterie, ai giuochi
d'azzardo o alle scommesse affinché il pubblico erario ne benefici sul piano finanziario, le autorità di tale Stato non possono
invocare l'ordine pubblico sociale con riguardo alla necessità di ridurre le occasioni di giuoco per giustificare provvedimenti
come quelli oggetto della causa principale.
Inoltre, le restrizioni imposte dalla normativa italiana in materia di bandi di gara devono essere indistintamente applicabili,
vale a dire con le stesse modalità e con gli stessi criteri agli operatori stabiliti in Italia ed a quelli provenienti da
altri Stati membri.
Spetterà al giudice del rinvio esaminare se i requisiti di partecipazione ai bandi di gara per le concessioni relative alla
gestione di scommesse su eventi sportivi siano fissati in termini tali da poter essere soddisfatti, in pratica, più facilmente
dagli operatori italiani che non da quelli stranieri. In tale ipotesi, i detti requisiti non rispetterebbero il criterio di
non discriminazione.
Infine, le restrizioni imposte dalla normativa italiana non devono eccedere quanto necessario per conseguire l'obiettivo perseguito.
A tal riguardo, il giudice del rinvio dovrà esaminare se la sanzione penale irrogata a chiunque effettui scommesse dal proprio
domicilio in Italia via Internet con un bookmaker situato in un altro Stato membro non sia sproporzionata alla luce della
giurisprudenza della Corte (v. sentenze 29 febbraio 1996, causa C-193/94, Skanavi e Chryssanthakopoulos, Racc. pag. I-929,
punti 34-39, e 25 luglio 2002, causa C-459/99, MRAX, Racc. pag. I-6591, punti 89-91), soprattutto dal momento che la partecipazione
alle scommesse viene incoraggiata allorché si svolge nel contesto di giuochi organizzati da enti nazionali autorizzati.
Il giudice del rinvio dovrà inoltre chiedersi se la circostanza di imporre restrizioni penalmente sanzionate sino a un anno
di arresto per gli intermediari che facilitino la prestazione di servizi da parte di un bookmaker stabilito in uno Stato membro
diverso da quello in cui i detti servizi sono offerti, mettendo a disposizione degli scommettitori nei propri locali la connessione
via Internet con il bookmaker, costituisca una restrizione che ecceda quanto necessario per la lotta alla frode, soprattutto
in considerazione del fatto che il prestatore di servizi è sottoposto, nello Stato membro in cui è stabilito, ad un sistema
normativo di controlli e sanzioni, gli intermediari sono legittimamente costituiti e, prima delle modifiche normative di cui
alla legge n. 388/00, tali intermediari si ritenevano autorizzati a trasmettere scommesse su eventi sportivi esteri.
Quanto alla proporzionalità della normativa italiana con riguardo alla libertà di stabilimento, anche se l'obiettivo perseguito
dalle autorità di uno Stato membro è quello di evitare il rischio che i concessionari dei giuochi siano implicati in attività
criminali o fraudolente, escludere la possibilità per le società di capitali quotate sui mercati regolamentati degli altri
Stati membri di ottenere concessioni per la gestione di scommesse sportive, soprattutto quando esistano altri strumenti di
controllo dei bilanci e delle attività delle dette società, può risultare una misura eccessiva rispetto a quanto necessario
per impedire la frode.
Spetta al giudice del rinvio verificare se la normativa nazionale, alla luce delle sue concrete modalità di applicazione,
risponda realmente ad obiettivi tali da giustificarla e se le restrizioni che essa impone non appaiano sproporzionate rispetto
a tali obiettivi.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, la questione pregiudiziale deve essere risolta nel senso che una normativa
nazionale contenente divieti ─ penalmente sanzionati ─ di svolgere attività di raccolta, accettazione, prenotazione e trasmissione
di proposte di scommessa, relative, in particolare, a eventi sportivi, in assenza di concessione o autorizzazione rilasciata
dallo Stato membro interessato, costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi
previste, rispettivamente, agli artt. 43 CE e 49 CE. Spetta al giudice del rinvio verificare se tale normativa, alla luce
delle sue concrete modalità di applicazione, risponda realmente ad obiettivi tali da giustificarla e se le restrizioni che
essa impone non risultino sproporzionate rispetto a tali obiettivi.
Sulle spese
Le spese sostenute dai governi italiano, belga, ellenico, spagnolo, francese, lussemburghese, portoghese, finlandese e svedese,
nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle
parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui
spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Tribunale di Ascoli Piceno con ordinanza 30 marzo 2001, dichiara:
Skouris
Jann
Timmermans
Cunha Rodrigues
Edward
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 6 novembre 2003.
Il cancelliere
Il presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lingua processuale: l'italiano.