CELEX: 61994CJ0091
Richtlijn 88/301/EEG van de Commissie
Onafhankelijkheid van eenheden belast met controle van toepassing van technische specificaties
Testlaboratoria

Overwegingen van het arrest
1 Bij vonnis van 28 februari 1994, ingekomen ten Hove op 16 maart daaraanvolgend, heeft het Tribunal de grande instance de Paris krachtens artikel 177 EG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van richtlijn 88/301/EEG van de Commissie van 16 maart 1988 betreffende de mededinging op de markten van telecommunicatie-eindapparatuur (PB 1988, L 131, blz. 73), teneinde de verenigbaarheid met deze richtlijn te kunnen beoordelen van de keuringsprocedure waarin de Franse regeling voorziet voor telecommunicatie-eindapparatuur.
2 Deze vraag is gerezen in een strafzaak tegen Tranchant, die ervan wordt verdacht, tussen november 1992 en februari 1993 reclame te hebben gemaakt voor niet vooraf door de minister van Posterijen en Telecommunicatie goedgekeurde draadloze telefoons, antwoordapparaten en faxapparaten, welke feiten zijn omschreven en strafbaar gesteld in de artikelen L 34-9 en L 39-3 van de Franse Code des Postes et Télécommunications, zoals vastgesteld bij wet nr. 90-1170 van 29 december 1990 houdende de regeling inzake telecommunicatie (JORF 1990, blz. 16439; hierna: de "Franse wet").
3 Op grond van artikel L 34-9 van voormelde Code is het verboden eindapparatuur die bestemd is voor aansluiting op een openbaar net, te vervaardigen voor de nationale markt, voor gebruik in te voeren uit landen die geen deel uitmaken van de Europese Gemeenschappen, ten verkoop voorhanden te hebben, al dan niet tegen betaling te distribueren, op een openbaar net aan te sluiten of er reclame voor te maken, wanneer de apparatuur niet door de minister van Telecommunicatie is goedgekeurd. De goedkeuring strekt ertoe in het algemeen belang de eerbiediging te verzekeren van de in artikel L 32, punt 12, van de Code omschreven essentiële vereisten, te weten de veiligheid van de gebruikers en van het personeel van de telecommunicatienetten, de bescherming van de netten en, in voorkomend geval, het correcte gebruik van de radiotransmissie alsmede, in met redenen omklede gevallen, de interoperabiliteit van de diensten en de eindapparatuur, en de bescherming van gegevens. Artikel L 39-3 van de Code stelt strafsancties op bij artikel L 34-9 verboden reclame.
4 In decreet nr. 92-116 van 4 februari 1992 betreffende de goedkeuring van telecommunicatie-eindapparatuur, de voorwaarden voor de aansluiting ervan en de toelating van de installateurs (JORF 1992, blz. 1915), is bepaald hoe de keuringsprocedure verloopt.
5 Blijkens dit decreet zijn er twee keuringsprocedures mogelijk, te weten het "typeonderzoek" en de "certificeringsprocedure". Alleen voor de eerste procedure, die in het hoofdgeding aan de orde is, is de tussenkomst van onderzoekslaboratoria vereist.
6 In het kader van deze procedure moet de aanvrager krachtens het decreet bij de Direction de la réglementation générale een dossier indienen dat een aantal gegevens en documenten bevat over het produkt waarvoor de goedkeuring wordt gevraagd. Dit dossier kan in voorkomend geval de resultaten bevatten van tests, verricht door een laboratorium dat door de bevoegde instantie in Frankrijk of in een andere Lid-Staat daarmee is belast.
7 Bij gebreke van dergelijke resultaten wordt de aanvrager verzocht een standaardexemplaar van het produkt te laten toekomen aan één van de daarmee belaste onderzoekslaboratoria, om te laten onderzoeken of het produkt aan de essentiële vereisten voldoet. Zijn de resultaten positief, dan geeft de Direction de la réglementation générale een verklaring van onderzoek af, en, wanneer de aanvrager zich ertoe verbindt alleen produkten te vervaardigen of te verhandelen die overeenkomen met het in de verklaring bedoelde produkt, de goedkeuring. Zijn de resultaten negatief, dan wordt de verklaring geweigerd bij met redenen omkleed besluit, dat ter kennis van de aanvrager wordt gebracht.
8 Blijkens de verwijzingsbeschikking is in Frankrijk slechts één laboratorium, te weten het Laboratoire d' essai d' agrément (hierna: "LEA"), bevoegd om tests te verrichten die andere essentiële vereisten betreffen dan die van de veiligheid van eindapparatuur (Franse besluiten van 2 april 1990, 3 juni en 27 oktober 1992). Het LEA maakt deel uit van het Centre national d' études des télécommunications (CNET), een wetenschappelijke instelling die zelf deel uitmaakt van de overheidsonderneming France Télécom, die is belast met de exploitatie van het openbare telecommunicatienet en de verkoop van eindapparatuur.
9 Voorts zij opgemerkt, dat het LEA door de Franse regering is aangewezen om tests te verrichten met betrekking tot de procedures als bedoeld in artikel 9 van richtlijn 91/263/EEG van de Raad van 29 april 1991 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten betreffende eindapparatuur voor telecommunicatie en de onderlinge erkenning van de conformiteit van de apparatuur (PB 1991, L 128, blz. 1.) De Commissie is hiervan overeenkomstig artikel 10, lid 2, van die richtlijn op de hoogte gesteld.
10 Voor de nationale rechter betoogde Tranchant, dat de omstandigheid dat het LEA niet onafhankelijk is van France Télécom, die telefoons verkoopt, in strijd is met artikel 6 van richtlijn 88/301, zodat de strafbepalingen van de Franse wet niet van toepassing zijn.
11 Artikel 6 van richtlijn 88/301 luidt:
"De Lid-Staten dragen ervoor zorg dat met ingang van 1 juli 1989 de formele vastlegging en publikatie van de specificaties en de keuringsregels bedoeld in artikel 5, alsmede de controle op de toepassing daarvan, worden uitgevoerd door een eenheid die onafhankelijk is van de particuliere en overheidsondernemingen die goederen en/of diensten op telecommunicatiegebied aanbieden."
12 Onder deze omstandigheden heeft het Tribunal de grande instance de Paris besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende vraag:
"Verzet artikel 6 van richtlijn 88/301/EEG van 16 mei 1988 zich tegen de toepassing van een nationale regeling die marktdeelnemers onder strafbedreiging verbiedt eindapparatuur te vervaardigen, in te voeren, ten verkoop in bezit te hebben, te verkopen of te distribueren, dan wel daarvoor reclame te maken, wanneer zij niet door overlegging van een goedkeuring of enig ander als gelijkwaardig beschouwd document kunnen aantonen, dat die apparatuur voldoet aan een aantal essentiële vereisten met name verband houdende met de veiligheid van de gebruikers en de goede werking van het net, zolang niet is gewaarborgd, dat een onderzoekslaboratorium dat in het kader van de goedkeuringsprocedure is belast met de technische controle van de conformiteit van de apparatuur, onafhankelijk is van alle marktdeelnemers die goederen of diensten op telecommunicatiegebied aanbieden?"
13 De Franse regering merkt onder meer op, dat het LEA zich in het kader van de "controle van de toepassing van de specificaties", welke taak in Frankrijk wordt uitgeoefend door de Direction de la réglementation générale van het Ministerie van Posterijen en Telecommunicatie, beperkt tot de toepassing van de observatieprocedures en bekende maatregelen en het aldus verkregen feitenmateriaal in een rapport neerlegt. Een dergelijk onderzoeksrapport is slechts één van de elementen, in dit geval een technische documentatie, waarop de overheid zich baseert om de aan de goedkeuring voorafgaande verklaring van onderzoek af te geven.
14 De civiele partijen in het hoofdgeding preciseren, dat de test een verificatie is, dat wil zeggen een technische handeling die wordt verricht volgens vaste regels, terwijl de beoordeling een controle is, dat wil zeggen een administratieve handeling waarbij de onderzoeksresultaten worden getoetst aan de essentiële criteria.
15 De Commissie merkt onder meer op, dat de controle van de technische specificaties inhoudt, dat door middel van tests en laboratoriumproeven wordt nagegaan, of de eindapparatuur waarvoor een goedkeuring is aangevraagd, aan die specificaties beantwoordt. Het resultaat van de controle is dus van het grootste belang voor de goedkeuring. De taak van het laboratorium is dus zeker niet bijkomstig.
16 De Commissie stelt dienaangaande, dat het LEA, door de duur van de tests te rekken, de introductie op de markt kan vertragen van apparatuur die concurreert met de apparatuur die door de exploitant van het openbaar net wordt verkocht, en dat, wanneer de resultaten negatief zijn, weinig in te brengen valt tegen de gebruikte methoden of de betrouwbaarheid van die resultaten, nu men in Frankrijk niet bij andere erkende laboratoria terecht kan voor een tegenexpertise.
17 Er zij aan herinnerd, dat volgens de negende overweging van de considerans van richtlijn 88/301, om te zorgen voor een doorzichtige toepassing van de technische eisen en de keuringsprocedures, die objectief en niet-discriminerend is, de opstelling van en de controle op deze regels tot stand moeten worden gebracht door lichamen die onafhankelijk zijn van concurrenten op de betrokken markt.
18 In het arrest van 19 maart 1991 (zaak C-202/88, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-1223, r.o. 51) heeft het Hof voorts erkend, dat een stelsel van onvervalste mededinging, zoals geregeld in het Verdrag, slechts kan worden gegarandeerd indien wordt gezorgd voor gelijke kansen voor de onderscheiden marktdeelnemers. Het Hof heeft hieraan de conclusie verbonden (r.o. 52), dat ter verzekering van de daadwerkelijke mededinging en de transparantie vereist is, dat de formele vastlegging en publikatie van de technische specificaties, de controle op de toepassing daarvan en de goedkeuring worden uitgevoerd door een eenheid die onafhankelijk is van de particuliere en overheidsondernemingen die concurrerende goederen en/of diensten op telecommunicatiegebied aanbieden (zie eveneens arrest van 13 december 1991, zaak C-18/88, GB-Inno-BM, Jurispr. 1991, blz. I-5941, r.o. 26).
19 Het in artikel 6 van richtlijn 88/301 neergelegde vereiste van onafhankelijkheid beoogt dus elk risico uit te sluiten van belangenconflicten tussen de regelgevende overheid die is belast met de vaststelling van de technische specificaties, de controle van de toepassing ervan en de afgifte van goedkeuringen, en de ondernemingen die goederen of diensten op telecommunicatiegebied aanbieden.
20 Vaststaat, dat onder de Franse regeling de controle van de toepassing van de technische specificaties door de overheid hoofdzakelijk is gebaseerd op de onderzoeksresultaten. Deze zijn immers een noodzakelijk element bij de beoordeling van de conformiteit van de eindapparatuur met de technische specificaties.
21 Vaststaat eveneens, dat de onderzoeken worden verricht door een laboratorium dat banden heeft met een marktdeelnemer, in casu France Télécom, die zelf eindapparatuur verkoopt. De Franse regering heeft trouwens ter terechtzitting erkend, dat de directeur van het LEA een personeelslid is van France Télécom.
22 Onder deze omstandigheden kan niet worden gesteld dat een laboratorium als het LEA onafhankelijk is in de zin van artikel 6 van richtlijn 88/301. Zijn tussenkomst in de keuringsprocedure is dus niet in overeenstemming met die bepaling.
23 Hieraan doet niet af dat, zoals de Franse regering en de civiele partijen in het hoofdgeding stellen, richtlijn 91/263 van de Raad bepaalt onder welke voorwaarden het in artikel 6 van richtlijn 88/301 neergelegde onafhankelijkheidsbeginsel van toepassing is op de onderzoekslaboratoria. Het LEA zou voldoen aan de criteria van onpartijdigheid, onafhankelijkheid en integriteit, neergelegd in de Europese norm EN-45001 houdende algemene criteria voor de werking van onderzoekslaboratoria, vastgesteld door het Europees Comité voor normalisatie (CEN/Cenelec), waarvan richtlijn 91/263 de naleving verlangt.
24 Gelijk de Commissie heeft opgemerkt, verschilt de ratio legis van richtlijn 91/263 van de Raad van die van richtlijn 88/301 van de Commissie. De richtlijn van de Raad beoogt te voorkomen dat na afgifte in één Lid-Staat van een goedkeuring, nieuwe onderzoeken moeten plaatsvinden, door de wederzijdse erkenning van goedkeuringen te vergemakkelijken dank zij gemeenschappelijke technische specificaties, terwijl de richtlijn van de Commissie ertoe strekt de nadelige gevolgen te voorkomen die op concurrentiegebied zouden kunnen voortvloeien uit de partijdigheid van de eenheid die belast is met het conformiteitsonderzoek met het oog op de verkrijging van een goedkeuring. Bovendien kan voor de uitlegging van artikel 6 van richtlijn 88/301 geen rekening worden gehouden met een latere richtlijn die een ander voorwerp heeft.
25 Onder deze omstandigheden moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord, dat artikel 6 van richtlijn 88/301 aldus moet worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen een nationale regeling die marktdeelnemers onder strafbedreiging verbiedt eindapparatuur te vervaardigen, in te voeren, ten verkoop in bezit te hebben, te verkopen, te distribueren of daarvoor reclame te maken, wanneer zij niet door overlegging van een goedkeuring of enig ander als gelijkwaardig beschouwd document kunnen aantonen, dat die apparatuur voldoet aan een aantal essentiële vereisten met name verband houdende met de veiligheid van de gebruikers en de goede werking van het net, zolang niet is gewaarborgd, dat een onderzoekslaboratorium dat is belast met de technische controle van de conformiteit van die apparatuur met de technische specificaties, onafhankelijk is van de marktdeelnemers die goederen of diensten op telecommunicatiegebied aanbieden.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
26 De kosten door de Franse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door het Tribunal de grande instance de Paris bij vonnis van 28 februari 1994 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Artikel 6 van richtlijn 88/301/EEG van de Commissie van 16 mei 1988 betreffende de mededinging op de markten van telecommunicatie-eindapparatuur, moet aldus worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen een nationale regeling die marktdeelnemers onder strafbedreiging verbiedt eindapparatuur te vervaardigen, in te voeren, ten verkoop in bezit te hebben, te verkopen, te distribueren of daarvoor reclame te maken, wanneer zij niet door overlegging van een goedkeuring of een ander als gelijkwaardig beschouwd document kunnen aantonen, dat die apparatuur voldoet aan een aantal essentiële vereisten met name verband houdende met de veiligheid van de gebruikers en de goede werking van het net, zolang niet is gewaarborgd, dat een onderzoekslaboratorium dat is belast met de technische controle van de conformiteit van die apparatuur met de technische specificaties, onafhankelijk is van de marktdeelnemers die goederen of diensten op telecommunicatiegebied aanbieden.