CELEX: 62008CJ0073
Unionsmedborgarskap
Artiklarna 18 och 21 FEUF
Direktiv 2004/38/EG
Artikel 24.1
Frihet att uppehålla sig
Icke-diskrimineringsprincipen
Tillträde till högre utbildning
Studenter som är medborgare i en medlemsstat och som beger sig till en annan medlemsstat för att där följa en utbildning
Kvoterad inskrivning av studenter som inte är bosatta i Belgien på vissa universitetsutbildningar på folkhälsoområdet
Skäl
Proportionalitet
Risk avseende kvalitén på utbildningen inom det medicinska och paramedicinska området
Risk för brist på högskoleutbildade personer inom yrkessektorerna på folkhälsoområdet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 12 första stycket EG och 18.1 EG jämförda med artiklarna 149.1
EG, 149.2 EG och 150.2 EG.
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Nicholas Bressol m.fl. och Céline Chaverot m.fl. och å andra sidan Gouvernement
de la Communauté française (den franskspråkiga gemenskapens regering). Målet gäller huruvida ett dekret antaget av Communauté
française (nedan kallad den franskspråkiga gemenskapen) den 16 juni 2006 om reglering av antalet studenter på grundutbildningsnivå
inom vissa ämnesområden inom den högre utbildningen är förenligt med grundlagen (
Moniteur belge
av den 6 juli 2006, s. 34055) (nedan kallat dekretet av den 16 juni 2006).

Tillämpliga bestämmelser

Folkrätten
Den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (nedan kallad konventionen) antogs av Förenta
nationernas generalförsamling den 16 december 1966 och trädde i kraft den 3 januari 1976. I artikel 2.2 däri föreskrivs följande:
”Konventionsstaterna åtar sig att garantera att rättigheterna i denna konvention utövas utan diskriminering av något slag
på grund av ... nationell … härkomst.”
I artikel 13.2 c i konventionen föreskrivs följande:
”För att till fullo säkerställa [rätten för var och en till utbildning] erkänner konventionsstaterna följande:
…
c)      Högre utbildning skall göras lika tillgänglig för alla som har fallenhet för sådan utbildning genom alla lämpliga åtgärder
och särskilt genom att gradvis göras kostnadsfri.”

Unionsrätten
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt
att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om
upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och
93/96/EEG (EUT L 158, s. 77, och rättelser i EUT L 229, s. 35, EUT L 197, 2005, s. 34 och EUT L 204, 2007, s. 28) antogs med
stöd av artiklarna 12 andra stycket EG, 18.2 EG, 40 EG, 44 EG och 52 EG. Skälen 1, 3 och 20 i direktivet har följande lydelse:
”(1)      Unionsmedborgarskapet ger varje unionsmedborgare en primär, individuell rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas
territorium, med förbehåll för de begränsningar och villkor som fastställs i fördraget och genom de åtgärder som antas för
att genomföra detta.
…
(3)      Unionsmedborgarskap bör vara grundläggande status för medborgarna i medlemsstaterna när de utövar sin rätt att fritt röra
sig och uppehålla sig. Det är därför nödvändigt att kodifiera och se över existerande gemenskapsinstrument som var för sig
behandlar såväl arbetstagare, egenanställda som studenter och andra inaktiva personer för att förenkla och stärka rätten att
fritt röra sig och uppehålla sig för alla unionsmedborgare.
…
(20)      Förbudet mot diskriminering på grundval av nationalitet innebär att alla unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som med
stöd av detta direktiv uppehåller sig i en medlemsstat av den medlemsstaten bör behandlas på samma sätt som dennas medborgare
inom områden som omfattas av fördraget, med förbehåll för sådana särskilda bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget
eller i sekundärlagstiftningen.”
I artikel 3.1 i direktiv 2004/38 föreskrivs följande:
”Detta direktiv skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den
de själva är medborgare i samt på [deras] familjemedlemmar … .”
Artikel 24.1 i direktiv 2004/38 har rubriken Likabehandling. I nämnda artikel stadgas följande:
”Om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen skall
alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma behandling som
den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. Även familjemedlemmar som inte är medborgare
i en medlemsstat, men som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt, skall åtnjuta denna rättighet.”

Den nationella rätten
Enligt dekretet av den 16 juni 2006 är universitet och högskolor i den franskspråkiga gemenskapen skyldiga att, med iakttagande
av vissa villkor, begränsa det antal studenter, vilka vid tidpunkten för inskrivningen enligt dekretet inte ska anses vara
bosatta i Belgien (nedan kallade studenter som inte är bosatta i Belgien), som får skriva in sig för första gången vid någon
av de nio medicinska och paramedicinska utbildningar som dekretet avser.
Artikel 1 i dekretet av den 16 juni 2006 har följande lydelse:
”I detta dekret avses med en student bosatt i Belgien en student som, vid tidpunkten för inskrivningen vid ett lärosäte, kan
styrka att vederbörande har sitt huvudsakliga hemvist i Belgien och att vederbörande uppfyller ett av följande villkor:
1°      Studenten har rätt att permanent uppehålla sig i Belgien.
2°      Studenten har vid inskrivningen vid ett lärosäte sitt huvudsakliga hemvist i Belgien sedan minst 6 månader och har samtidigt
utövat avlönad eller oavlönad yrkesverksamhet eller erhållit ersättning som utgår i stället för förvärvsinkomster från en
belgisk myndighet.
3°      Studenten har permanent uppehållstillstånd [i Belgien] enligt [belgisk lagstiftning].
4°      Studenten har uppehållstillstånd i Belgien på grund av att vederbörande har flyktingstatus [i enlighet med belgisk lagstiftning]
eller har ingett en ansökan om erkännande som flykting.
5°      Studenten har rätt att vara bosatt i Belgien på grund av att vederbörande åtnjuter tillfälligt skydd enligt [tillämplig belgisk
lagstiftning].
6°      Studenten har en förälder, förmyndare eller make som uppfyller ett av ovanstående villkor.
7°      Studenten har vid tidpunkten för inskrivningen vid ett lärosäte sitt huvudsakliga hemvist i Belgien sedan minst tre år.
8°      Studenten har beviljats ett stipendium för sina studier inom ramen för ett utvecklingssamarbete för läsåret och för de studier
som ansökan om inskrivning avser.
’Rätten att permanent uppehålla sig’ i den mening som avses i första stycket punkt 1 innebär för medborgare i en annan medlemsstat
inom Europeiska unionen den rätt som erkänns enligt artiklarna 16 och 17 i direktiv 2004/38/EG … .”
Kapitel II i dekretet består av artiklarna 2–5 och innehåller bestämmelser om universitet.
I artikel 2 i dekretet stadgas följande:
”De akademiska myndigheterna ska begränsa det antal studenter som för första gången får skriva in sig vid ett universitet
i den franskspråkiga gemenskapen till en sådan utbildning som anges i artikel 3, i enlighet med den metod som anges i artikel 4.
…”
Artikel 3 i dekretet har följande lydelse:
”Bestämmelserna i [kapitel II] är tillämpliga på de utbildningar som leder till följande examina:
1°      Examen i sjukgymnastik och rehabilitering.
2°      Examen i veterinärmedicin.”
Artikel 4 i samma dekret har följande lydelse:
”För varje universitet och för varje utbildning som anges i artikel 3 ska det fastställas ett antal ’T’, som motsvarar det
totala antalet studenter som för första gången skriver in sig på den relevanta utbildningen och som ska beaktas med avseende
på finansieringen, liksom ett antal ’NR’, som motsvarar det antal studenter som för första gången skriver in sig på den relevanta
utbildningen och som inte anses vara bosatta i Belgien i den mening som avses i artikel 1.
När förhållandet mellan NR, å ena sidan, och T för föregående läsår, å andra sidan, uppgår till en viss procentsats, ’P’,
ska de akademiska myndigheterna neka ytterligare inskrivning av studenter som inte tidigare har varit inskrivna på den relevanta
utbildningen och som inte anses vara bosatta i Belgien i den mening som avses i artikel 1.
P i föregående stycke fastställs till 30 procent. Om antalet studenter som studerar i ett annat land än det land där de har
erhållit sina slutbetyg från gymnasieutbildning under ett visst läsår överstiger 10 procent i genomsnitt vid samtliga lärosäten
i Europeiska unionen, ska P emellertid, under kommande läsår, motsvara denna procentsats multiplicerad med tre.”
I artikel 5 i dekretet av den 16 juni 2006 föreskrivs följande:
”... [S]tudenter som inte anses vara bosatta i Belgien i den mening som avses i artikel 1 får ansöka om inskrivning på en
utbildning som anges i artikel 3 tidigast tre arbetsdagar före den 2 september som föregår det aktuella läsåret. …
…
Genom undantag från första stycket ska, när det gäller studenter som inte är bosatta i Belgien och som anmäler sig för att
inge en ansökan om inskrivning på en av de utbildningar som avses i artikel 3 senast den sista arbetsdagen före den 2 september som
föregår läsåret, prioritetsordningen mellan dessa studenter bestämmas genom lottdragning, om antalet studenter som sålunda
har anmält sig överstiger NR enligt artikel 4.2 ...
…”
Kapitel III i dekretet av den 16 juni 2006 består av artiklarna 6–9 och innehåller bestämmelser om högskolor. Artiklarna 6
första stycket, 8 och 9 i detta dekret innehåller bestämmelser som motsvarar dem i artikel 2 första stycket, 4 och 5 i samma
dekret.
Enligt vad som stadgas i artikel 7 i nämnda dekret är bestämmelserna tillämpliga på utbildningar som leder fram till följande
examina:
”1°      Barnmorskeexamen.
2°      Arbetsterapeutexamen.
3°      Logopedexamen.
4°      Examen i podiatri – medicinsk fotvård.
5°      Sjukgymnastexamen.
6°      Examen i audiologi.
7°      Examen som pedagog specialiserad på psyko-pedagogiskt stöd.”

Tvisterna vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den högre utbildningen i den franskspråkiga gemenskapen grundas på fri tillgång till utbildning, utan begränsning av det antal
studenter som kan skrivas in.
Sedan flera år tillbaka har denna gemenskap konstaterat en märkbar ökning av det antal studenter från andra medlemsstater
än Konungariket Belgien som skriver in sig vid lärosäten som omfattas av dess högre utbildningssystem, i synnerhet vad avser
nio medicinska och paramedicinska utbildningar. Enligt vad som sägs i begäran om förhandsavgörande beror ökningen på den stora
ström av franska studenter som söker sig till den franskspråkiga gemenskapen, då utbildningen ges på samma språk som i Frankrike
och Republiken Frankrike har begränsat tillträdet till nämnda utbildningar.
Den franskspråkiga gemenskapen har funnit att antalet sådana studenter blivit för stort på de aktuella utbildningarna och
därför antagit dekretet av den 16 juni 2006.
Den 9 augusti och den 13 december 2006 väckte klagandena talan om ogiltigförklaring av dekretet inför Cour constitutionnelle
(författningsdomstolen).
En del av klagandena är studenter, med i synnerhet fransk nationalitet, och tillhör inte någon av de kategorier som avses
i artikel 1 i dekretet av den 16 juni 2006. Studenterna har för läsåret 2006/2007 lämnat in en ansökan om inskrivning vid
ett lärosäte i den franskspråkiga gemenskapen för att följa någon av de utbildningar som avses i dekretet.
Sedan antalet studenter som inte är bosatta i Belgien överstigit det gränsvärde som fastställts i dekretet anordnade de berörda
lärosätena lottdragning mellan studenterna. Lottdragningen fick ett negativt utfall för klagandena i de nationella målen,
varför de aktuella lärosätena avslog deras ansökan om inskrivning.
En annan grupp av de klagande i de nationella målen består av lärare vid de universitet och högskolor som avses i dekretet
av den 16 juni 2006, som menar att tillämpningen av dekretet innebär ett direkt och omedelbart hot mot deras anställning,
eftersom det på sikt kommer att leda till att ett färre antal studenter antas vid de lärosäten de undervisar på.
Till stöd för sin respektive talan har klagandena i de nationella målen gjort gällande att dekretet av den 16 juni 2006 åsidosätter
icke-diskrimineringsprincipen, eftersom bestämmelserna behandlar studenter som är bosatta i Belgien respektive studenter som
inte är bosatta i Belgien olika, utan någon giltig anledning. Studenter som är bosatta i Belgien fortsätter nämligen att ha
fri tillgång till de utbildningar som avses i dekretet, medan studenter som inte är bosatta i Belgien har begränsad tillgång
till samma utbildningar på så sätt att antalet studenter i denna kategori som skrivs in på nämnda utbildningar inte får överstiga
ett tak på 30 procent.
Den hänskjutande domstolen är tveksam till om dekretet av den 16 juni 2006 är lagenligt. Nämnda domstol anser att bestämmelserna
i den belgiska grundlagen, som omfattas av dess prövningsrätt och vilka påstås ha åsidosatts, ska läsas jämte artiklarna 12
första stycket EG, 18.1 EG, 149.1 EG, 149.2 andra strecksatsen EG och 150.2 tredje strecksatsen EG.
Mot denna bakgrund beslutade Cour constitutionnelle att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1. Ska bestämmelserna i artiklarna 12 första stycket [EG] och 18.1 [EG] jämförda med artiklarna 149.1 [EG], 149.2 andra
strecksatsen [EG] och 150.2 tredje strecksatsen [EG] tolkas så att de utgör hinder för en autonom gemenskap i en medlemsstat
som är behörig att anordna högre utbildning, och som ställs inför en tillströmning av studenter från en grannmedlemsstat (sedan
en restriktiv policy intagits i denna grannstat) till flera medicinska utbildningar som huvudsakligen finansieras genom offentliga
medel, att vidta åtgärder av det slag som föreskrivs i det dekret som antogs av den franskspråkiga gemenskapen den 16 juni 2006
…, om den berörda gemenskapen åberopar giltiga skäl för att situationen annars riskerar att bli orimligt betungande för det
offentliga finanserna och inverka menligt på kvalitén på utbildningen?
2.      Ändras svaret på fråga 1 om den ovannämnda gemenskapen visar att situationen leder till att för få studenter bosatta inom
den aktuella gemenskapen utexamineras för att det i längden ska finnas tillräckligt med medicinskt utbildad personal, för
att vårdkvalitén inom folkhälsosystemet inom denna gemenskap ska kunna garanteras?
3.      Ändras svaret på fråga 1, mot bakgrund av artikel 149.1
in fine
[EG] och artikel 13.2 c i [konventionen], vilken innehåller en ”stand-still”-klausul, om den ovannämnda gemenskapen väljer
att bibehålla ett brett och demokratiskt tillträde till en högre utbildning av god kvalité för befolkningen i denna gemenskap?”

Prövning av den första och den andra frågan
De två första frågorna ska prövas tillsammans. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor för att få klarhet i huruvida
unionsrätten utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, av den typ som är aktuell i de nationella målen, som begränsar
möjligheterna för studenter som inte är bosatta i Belgien att skriva in sig för första gången på medicinska och paramedicinska
utbildningar vid lärosäten, när denna stat ställs inför en tillströmning av studenter från en grannmedlemsstat, sedan en restriktiv
policy intagits i denna grannstat, och situationen leder till att för få studenter bosatta inom den förstnämnda medlemsstaten
utexamineras från nämnda utbildningar.

Medlemsstaternas behörighet på utbildningsområdet
Domstolen erinrar inledningsvis om att unionsrätten inte inkräktar på medlemsstaternas behörighet att organisera sina utbildnings-
och yrkesutbildningssystem enligt artiklarna 165.1 FEUF och 166.1 FEUF. Vid utövandet av denna behörighet är medlemsstaterna
dock skyldiga att iaktta unionsrätten och särskilt bestämmelserna om rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas
territorier (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2007 i mål C‑76/05, Schwarz och Gootjes-Schwarz, REG 2007,
s. I‑6849, punkt 70, samt av den 23 oktober 2007 i de förenade målen C‑11/06 och C‑12/06, Morgan och Bucher, REG 2007, s. I‑9161,
punkt 24).
Det står således medlemsstaterna fritt att välja antingen ett undervisningssystem som grundas på fri tillgång till utbildning,
utan begränsning av det antal studenter som kan skrivas in, eller ett system med reglerat tillträde, där ett urval görs bland
studenterna. När de sedan väl valt ett av systemen eller en kombination av båda systemen måste det valda systemets villkor
vara förenligt med unionsrätten och i synnerhet principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet.

Fastställande av tillämpliga bestämmelser i målen vid den nationella domstolen
I artikel 21.1 i FEUF föreskrivs att varje unionsmedborgare ska ha rätt att röra sig och uppehålla sig fritt inom medlemsstaternas
territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande
av fördragen.
Det följer dessutom av domstolens rättspraxis att alla unionsmedborgare kan åberopa artikel 18 FEUF, som förbjuder all diskriminering
på grund av nationalitet, i alla situationer som i materiellt hänseende faller inom tillämpningsområdet för gemenskapsrätten.
Dessa situationer omfattar utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, vilken
föreskrivs i artikel 21 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 oktober 2003 i mål C‑148/02, Garcia Avello, REG 2003,
s. I‑11613, punkt 24, av den 15 mars 2005 i mål C‑209/03, Bidar, REG 2005, s. I‑2119, punkterna 32 och 33, samt av den 18 november 2008
i mål C‑158/07, Förster, REG 2008, s. I‑8507, punkterna 36 och 37).
Av samma rättspraxis framgår också att förbudet även omfattar villkoren för tillträde till yrkesutbildning och att såväl högre
utbildning som universitetsutbildning utgör yrkesutbildning (dom av den 7 juli 2005 i mål C‑147/03, kommissionen mot Österrike,
REG 2005, s. I‑5969, punkterna 32 och 33 och där angiven rättspraxis).
De berörda studenterna i de nationella målen kan följaktligen göra gällande sin rätt enligt artiklarna 18 FEUF och 21 FEUF
att fritt röra sig och uppehålla sig på en medlemsstats territorium, till exempel Konungariket Belgien, utan att behöva utstå
direkt eller indirekt diskriminering på grund av sin nationalitet.
Det kan dock inte uteslutas att situationen för vissa av klagandena i de nationella målen kan omfattas av artikel 24.1 i direktiv 2004/38
som avser varje unionsmedborgare som enligt det direktivet uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten.
Av handlingarna i målet framgår, för det första, att de berörda studenterna i de nationella målen är unionsmedborgare.
Det förhållandet att de i förekommande fall inte utövar någon ekonomisk verksamhet i Belgien saknar, för det andra, relevans.
Direktiv 2004/38 är nämligen tillämpligt på alla unionsmedborgare oavsett om de utövar avlönad eller oavlönad ekonomisk verksamhet
i en annan medlemsstat eller om de inte utövar någon sådan verksamhet alls.
Det kan för det tredje inte uteslutas att vissa av de berörda klagandena redan uppehöll sig i Belgien innan de beslutade att
skriva in sig på en av de aktuella utbildningarna.
Domstolen finner, för det fjärde, att direktiv 2004/38 i tidsmässigt hänseende är tillämpligt på klagandena i de nationella
målen. Medlemsstaterna var nämligen skyldiga att införliva direktivet före den 30 april 2006. Det dekret som är aktuellt i
de nationella målen antogs den 16 juni 2006, det vill säga efter denna frist. Vidare är det utrett att de berörda studenterna
i de nationella målen lämnat in en ansökan om inskrivning till de berörda lärosätena för läsåret 2006/2007 och att ansökan
avslagits med stöd av dekretet. Avslaget på deras ansökan ägde således nödvändigtvis rum efter den 30 april 2006.
Eftersom domstolen inte har tillgång till alla omständigheter som krävs för att fastställa att situationen för de klagande
i de nationella målen även omfattas av artikel 24.1 i direktiv 2004/38, ankommer det på den hänskjutande domstolen att bedöma
om bestämmelsen faktiskt är tillämplig i de nationella målen.

Huruvida det föreligger särbehandling
Domstolen erinrar om att icke-diskrimineringsprincipen inte bara förbjuder direkt diskriminering på grund av nationalitet,
utan även alla former av indirekt diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder
till samma resultat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2007 i mål C‑212/05, Hartmann, REG 2007, s. I‑6303,
punkt 29).
Om det inte finns sakliga skäl för en bestämmelse i nationell rätt eller om den inte står i proportion till det eftersträvade
målet, ska den anses som indirekt diskriminerande, om den till sin natur innebär en risk för att medborgare i andra medlemsstater
påverkas i högre grad än landets egna medborgare och följaktligen riskerar att särskilt missgynna de förstnämnda (dom av den
30 november 2000 i mål C‑195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund, REG 2000, s. I‑10497, punkt 40, och domen det ovannämnda
målet Hartmann, punkt 30).
Såvitt avser de nationella målen föreskrivs i dekretet av den 16 juni 2006 att tillträde till de medicinska och paramedicinska
utbildningar som avses i dekretet är utan begränsningar endast för de studenter som är bosatta i Belgien, det vill säga de
som uppfyller såväl villkoret att ha sitt huvudsakliga hemvist i Belgien som ett av de övriga åtta alternativa villkor som
räknas upp i artikel 1 första stycket punkterna 1–8 i nämnda dekret.
Studenter som inte uppfyller dessa villkor har däremot endast ett begränsat tillträde till dessa lärosäten, eftersom det totala
antalet sådana studenter i princip är begränsat för varje universitet och för varje utbildning till 30 procent av samtliga
inskrivna studenter under föregående läsår. Inom ramen för den föreskrivna procentsatsen görs inför inskrivningen ett urval
bland de studenter som inte är bosatta i Belgien med hjälp av lottdragning.
Genom den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet införs således en skillnad i behandling mellan studenter
som är bosatta i Belgien och studenter som inte är bosatta i Belgien.
Ett bosättningskrav av den typ som ställs i nämnda lagstiftning uppfylls lättare av de nationella medborgarna, som oftare
har sitt hemvist i Belgien, än av medborgare i andra medlemsstater som i stället i regel har sitt hemvist i en annan medlemsstat
än Belgien (se analogt dom av den 8 juni 1999 i mål C‑337/97, Meeusen, REG 1999, s. I‑3289, punkterna 23 och 24, samt domen
i det ovannämnda målet Hartmann, punkt 31).
Såsom den belgiska regeringen för övrigt har medgett följer härav att den lagstiftning som är aktuell i de nationella målen
till sin natur påverkar medborgare i andra medlemsstater än Belgien i högre grad än de egna medborgarna och följaktligen särskilt
missgynnar de förstnämnda.

Huruvida det finns skäl för särbehandlingen
Såsom domstolen slog fast i punkt 41 i förevarande dom utgör en särbehandling av den typ som införs genom dekretet av den
16 juni 2006 en indirekt diskriminering på grund av nationalitet som är förbjuden såvida det inte finns sakliga skäl för den.
För att vara motiverad ska den berörda åtgärden dessutom vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det legitima mål som
eftersträvas med den och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom
av den 16 oktober 2008 i mål C‑527/06, Renneberg, REG 2008, s. I‑7735, punkt 81, och av den 19 maj 2009 i de förenade målen
C‑171/07 och C‑172/07, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., REG 2009, s. I‑0000, punkt 25).
Skäl hänförligt till argumentet att finansieringen av den högre utbildningen blir orimligt betungande
Den belgiska regeringen har med stöd av den österrikiska regeringen inledningsvis anfört att skillnaden i behandling mellan
studenter som är bosatta i Belgien och studenter som inte är bosatta i Belgien är nödvändig för att undvika en orimlig börda
för finansieringen av högre utbildning. Bördan föranleds av att det antal studenter som inte är bosatta i Belgien som skrivs
in vid lärosäten i den franskspråkiga gemenskapen skulle bli orimligt högt om särbehandling inte gjordes.
Domstolen konstaterar i detta avseende att enligt de förklaringar som getts av den franskspråkiga gemenskapen, såsom dessa
framgår av begäran om förhandsavgörande, var den ekonomiska bördan inte det huvudsakliga skälet till att dekretet av den 16 juni 2006
antogs. Enligt vad som angetts finansieras högre utbildning genom ett ”slutet kuvert”‑system, där de totala medlen inte påverkas
av det totala antalet studenter.
Under sådana omständigheter kan rädslan för en orimlig börda med avseende på finansieringen av högre utbildning inte motivera
skillnaden i behandling mellan studenter som är bosatta i Belgien och studenter som inte är bosatta i Belgien.
Skäl hänförligt till strävan att värna utbildningssystemets enhetlighet
Den belgiska regeringen har med stöd av den österrikiska regeringen gjort gällande att antalet studenter som inte är bosatta
i Belgien och som är inskrivna på de aktuella utbildningarna har nått en nivå som riskerar att försämra kvalitén på den högre
utbildningen, på grund av de naturliga begränsningar som rör lärosätenas möjligheter att ta emot studenterna och att ha personal
tillgänglig. För att värna systemets enhetlighet och för att säkerställa ett brett och demokratiskt tillträde till en högre
utbildning av god kvalité för befolkningen i den franskspråkiga gemenskapen blev det nödvändigt att införa en skillnad i behandling
mellan studenter som är bosatta i Belgien och studenter som inte är bosatta i Belgien, och att begränsa antalet för de sistnämnda
studenterna.
Det kan förvisso inte omedelbart uteslutas att förebyggande av en risk för ett nationellt utbildningssystems överlevnad eller
för dess enhetlighet kan motivera särbehandling av vissa studenter (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda
målet kommissionen mot Österrike, punkt 66).
De åberopade skälen sammanfaller emellertid med skäl hänförliga till skyddet för folkhälsan, dit alla de berörda utbildningarna
hör. De ska därför prövas enbart med utgångspunkt i de skäl som gäller krav föranledda av skyddet för folkhälsan.
Skäl hänförligt till skyddet för folkhälsan
–       Yttranden som inkommit till domstolen
Den belgiska regeringen har med stöd av den österrikiska regeringen hävdat att den lagstiftning som är aktuell i de nationella
målen är nödvändig för att uppnå målet att garantera kvalitén på och en varaktig tillgång till medicinsk och paramedicinsk
vård i den franskspråkiga gemenskapen.
Det stora antalet studenter som inte är bosatta i Belgien medför för det första en betydande försämring av kvalitén på de
medicinska och paramedicinska utbildningarna, vilka i synnerhet kräver ett stort antal timmars praktisk utbildning. Det har
dock visat sig att sådan utbildning inte på ett riktigt sätt kan ges till mer än ett visst antal studenter åt gången, eftersom
lärosätenas kapacitet att ta emot studenterna, personalens tillgänglighet och möjligheten till praktisk utbildning inte är
obegränsade.
För att illustrera de svårigheter som uppstått vid undervisningen har den belgiska regeringen bland annat tagit upp den situation
som gäller vid studier i veterinärmedicin. Nämnda regering har gjort gällande att det på grundval av veterinärutbildningens
kvalitetsnormer – enligt vilka det bland annat krävs att varje student ska utföra klinisk praktik på ett tillräckligt antal
djur – konstaterats att det inte är möjligt att utbilda mer än 200 veterinärer per år i den franskspråkiga gemenskapen under
den andra cykeln av universitetsstudierna. På grund av tillströmningen av studenter som inte är bosatta i Belgien har det
totala antalet studenter under den sexåriga utbildningstiden ökat från 1 233 till 2 343 mellan läsåren 1995/1996 och 2002/2003.
Situationen är liknande för de andra utbildningar som avses i dekretet av den 16 juni 2006.
Den belgiska regeringen har vidare hävdat att det stora antalet studenter som inte är bosatta i Belgien på sikt kan medföra
brist på utbildad medicinsk personal på hela territoriet, vilket hotar det offentliga hälso- och sjukvårdssystemet inom den
franskspråkiga gemenskapen. Denna risk följer av att studenter som inte är bosatta i Belgien återvänder till sina ursprungsländer
efter sina studier för att utöva sitt yrke där, medan antalet högskoleutbildade personer som är bosatta i Belgien förblir
för lågt inom vissa specialiteter.
Klagandena i de nationella målen har i synnerhet gjort gällande att även om dessa argument kunde godtas så har den belgiska
regeringen inte visat att det verkligen förhåller sig så.
Kommissionen har anfört att den tar mycket allvarligt på de risker som den belgiska regeringen har åberopat. Den anser sig
emellertid inte, för närvarande, ha den kännedom om samtliga omständigheter som fordras för att den ska kunna uttala sig om
huruvida skälet är välgrundat.
–       Domstolens svar
Det framgår av rättspraxis att en särbehandling som indirekt grundas på nationalitet kan motiveras av målet att upprätthålla
en väl avvägd och allmänt tillgänglig kvalitetssjukvård, i den mån den bidrar till att säkerställa en hög nivå vad avser hälsoskyddet
(se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2009 i mål C‑169/07, Hartlauer, REG 2009, s. I‑0000, punkt 47 och där
angiven rättspraxis).
Domstolen ska därför bedöma om den lagstiftning som är aktuell i de nationella målen är ägnad att säkerställa förverkligandet
av det legitima mål som eftersträvas med den och om den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
Det ankommer slutligen på den nationella domstolen, som är ensam behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i målet och
tolka den nationella lagstiftningen, att avgöra huruvida och i vilken utsträckning denna lagstiftning uppfyller dessa krav
(se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 1989 i mål 171/88, Rinner-Kühn, REG 1989, s. 2743, punkt 15, och av den
23 oktober 2003 i de förenade målen C‑4/02 och C‑5/02, Schönheit och Becker, REG 2003, s. I‑12575, punkt 82).
EU-domstolen, som ska ge den nationella domstolen ett användbart svar, är emellertid behörig att, mot bakgrund av handlingarna
i målet vid den nationella domstolen och de skriftliga och muntliga yttranden som förelagts den, lämna upplysningar av sådant
slag att den nationella domstolen kan avgöra målet (dom av den 20 mars 2003 i mål C‑187/00, Kutz-Bauer, REG 2003, s. I‑2741,
punkt 52, samt domen i det ovannämnda målet Schönheit och Becker, punkt 83).
Det ankommer inledningsvis på den hänskjutande domstolen att kontrollera att det verkligen föreligger en risk för skyddet
för folkhälsan.
Det kan i detta sammanhang inte a priori uteslutas att en eventuell försämring av utbildningskvalitén för framtida yrkesverksamma
inom hälsoområdet på sikt kan påverka kvalitén på den vård som tillhandahålls på det aktuella territoriet. Kvalitén på den
medicinska och paramedicinska vården på ett visst territorium är nämligen beroende av kompetensen hos den hälso- och sjukvårdspersonal
som utövar sitt yrke där.
Det kan inte heller uteslutas att en eventuell begränsning av det totala antalet studenter på de aktuella utbildningarna –
särskilt i syfte att garantera utbildningskvalitén – proportionerligt kan medföra att antalet högskoleutbildade personer som
på sikt kan säkerställa att sjukvård finns tillgänglig på det berörda territoriet minskar, vilket i sin tur kan inverka på
nivån på folkhälsoskyddet. Domstolen medger att en brist på sjukvårdspersonal skulle orsaka allvarliga problem för folkhälsoskyddet.
För att förebygga denna risk krävs det att ett tillräckligt stort antal högskoleutbildade personer etablerar sig på nämnda
territorium för att utöva något av de medicinska eller paramedicinska yrken som berörs av det dekret som är aktuellt i de
nationella målen.
Vid bedömningen av dessa risker ska den hänskjutande domstolen först beakta att sambandet mellan utbildningen av framtida
yrkesutövare inom sjukvården och målet att upprätthålla en väl avvägd och allmänt tillgänglig kvalitetssjukvård endast är
indirekt och mindre kausalt än sambandet mellan folkhälsomålet och den verksamhet som bedrivs av de yrkesutövare inom sjukvården
som redan är aktiva på marknaden (se domarna i de ovannämnda målen Hartlauer, punkterna 51–53, och Apothekerkammer des Saarlandes
m.fl., punkterna 34–40). Bedömningen av ett sådant samband är nämligen bland annat beroende av en framtidsanalys, varvid en
extrapolering utifrån många slumpmässiga och osäkra faktorer måste göras samt det berörda hälsoområdets framtida utveckling
beaktas. Analysen ska även omfatta ursprungssituationen, det vill säga den nuvarande situationen.
Vid bedömningen av de konkreta omständigheterna i de nationella målen ska den hänskjutande domstolen därefter beakta den omständigheten
att då det råder ovisshet om förekomsten eller omfattningen av riskerna för skyddet för folkhälsan på dess territorium, kan
medlemsstaten vidta skyddsåtgärder utan att behöva invänta att bristen på sjukvårdspersonal materialiseras (se, analogt, domen
i det ovannämnda målet Apothekerkammer des Saarlandes, punkt 30 och där angiven rättspraxis). Detsamma ska gälla beträffande
riskerna för utbildningskvalitén på detta område.
Det åligger dock de behöriga nationella myndigheterna att visa att en sådan risk verkligen föreligger (se analogt domen i
det ovannämnda målet Apothekerkammer des Saarlandes m.fl., punkt 39). Enligt fast rättspraxis ankommer det nämligen på nämnda
myndigheter som antar en åtgärd som avviker från en princip som fastställs i unionsrätten att, i varje enskilt fall, bevisa
att åtgärden är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som anförts och att den inte går utöver vad som är nödvändigt
för att uppnå detta mål. De skäl som en medlemsstat kan åberopa ska således åtföljas av en bedömning av lämpligheten och proportionaliteten
av den åtgärd som medlemsstaten vidtagit och de precisa omständigheter som stödjer dess argumentation (se, för ett liknande
resonemang, dom av den 18 mars 2004 i mål C‑8/02, Leichtle, REG 2004, s. I‑2641, punkt 45, och domen i det ovannämnda målet
kommissionen mot Österrike, punkt 63). Det är viktigt att det med hjälp av en sådan objektiv, utförlig och med sifferuppgifter
underbyggd analys, och med stöd av seriösa, överensstämmande och övertygande uppgifter, kan visas att det föreligger en verklig
risk för folkhälsan.
I de nationella målen ska denna analys göra det möjligt att, för var och en av de nio utbildningar som avses i dekretet av
den 16 juni 2006, bedöma det maximala antalet studenter som kan utbildas med iakttagande av önskade kvalitetsnormer för utbildningen.
Av analysen ska dessutom framgå det erfordrade antal högskoleutbildade personer som måste etablera sig i den franskspråkiga
gemenskapen för att där utöva ett medicinskt eller paramedicinskt yrke för att ett tillräckligt utbud av offentlig sjukvård
ska kunna garanteras.
Nämnda analys kan heller inte begränsas till att enbart ange sifferuppgifter angående den ena eller andra studentkategorin
och därvid i synnerhet utgå från en extrapolering, enligt vilken samtliga studenter som inte är bosatta i Belgien, efter sina
studier, etablerar sig i den medlemsstat de hade sitt hemvist i innan de påbörjade studierna, för att där utöva ett av de
yrken som är aktuellt i de nationella målen. Analysen ska följaktligen beakta hur gruppen av studenter som inte är bosatta
i Belgien påverkar strävan att garantera tillgången till utbildade personer inom den franskspråkiga gemenskapen. Den ska vidare
beakta möjligheten att studenter bosatta i Belgien beslutar att utöva sitt yrke i en annan medlemsstat än Konungariket Belgien
efter sina studier. Likaså ska analysen beakta i vilken utsträckning personer som inte studerat i den franskspråkiga gemenskapen
senare kan komma att etablera sig där för att utöva nämnda yrken.
Det ankommer på de behöriga myndigheterna att ge den hänskjutande domstolen en analys som uppfyller dessa krav.
Om den hänskjutande domstolen därefter finner att det föreligger en verklig risk för folkhälsoskyddet ska nämnda domstol,
mot bakgrund av de omständigheter som lagts fram av de behöriga myndigheterna, göra en bedömning av om den lagstiftning som
är aktuell i de nationella målen kan anses vara ägnad att säkerställa förverkligandet av målet att skydda folkhälsan.
Det ankommer i detta sammanhang på samma domstol bland annat att bedöma om en begränsning av antalet studenter som inte är
bosatta i Belgien verkligen kan öka antalet högskoleutbildade personer som på sikt kan garantera tillgången på sjukvård i
den franskspråkiga gemenskapen.
Därefter ska den hänskjutande domstolen avgöra om den lagstiftning som är aktuell i de nationella målen inte går utöver vad
som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, det vill säga om det inte finns åtgärder med mindre begränsande verkan
som gör det möjligt att uppnå målet.
Domstolen erinrar härvid om att det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera i synnerhet om det åberopade mål som
rör allmänintresset inte kan uppnås genom åtgärder med mindre begränsande verkan, som uppmuntrar de studenter som studerar
i den franskspråkiga gemenskapen att etablera sig där efter sina studier eller som syftar till att uppmuntra dem som utbildat
sig utanför den franskspråkiga gemenskapen att etablera sig i denna gemenskap.
På samma sätt ankommer det på den hänskjutande domstolen att pröva om de behöriga myndigheterna på ett lämpligt sätt har förenat
genomförandet av nämnda mål med unionsrättens krav, och i synnerhet möjligheterna för studenter som kommer från andra medlemsstater
att få tillträde till högre utbildning, vilket utgör själva kärnan i principen om fri rörlighet för studenter (se, för ett
liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Österrike, punkt 70). En medlemsstats inskränkning av tillträdet
till sådana studier ska således begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet och ska ge dessa
studenter en tillräckligt bred tillgång till högre studier.
Det framgår av handlingarna i målet att studenter som inte är bosatta i Belgien och som är intresserade av högre studier får
genomgå en lottdragning vid inskrivningen, som i sig innebär att deras kunskaper och erfarenhet inte beaktas.
Under dessa omständigheter åligger det den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida urvalsförfarandet för studenter
som inte är bosatta i Belgien begränsas till en lottdragning och, om så är fallet, huruvida denna urvalsmetod, som inte grundas
på de berörda kandidaternas kapacitet utan på slumpen, är nödvändig för att uppnå de eftersträvade målen.
Den första och den andra frågan ska följaktligen besvaras enligt följande. Artiklarna 18 FEUF och 21 FEUF utgör hinder för
en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i de nationella målen, som begränsar det antal studenter som inte är
bosatta i Belgien som får skriva in sig för första gången på medicinska och paramedicinska utbildningar vid lärosäten, såvida
inte den hänskjutande domstolen, efter att ha gjort en bedömning av samtliga relevanta omständigheter som lagts fram av de
behöriga myndigheterna, finner att nämnda lagstiftning är motiverad av hänsyn till målet att skydda folkhälsan.

Den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att EU-domstolen ska klargöra i vilken utsträckning situationen
i de nationella målen påverkas av de krav som ställs på medlemsstaterna enligt artikel 13.2 c i konventionen.
Den belgiska regeringen har anfört att det var nödvändigt att anta dekretet av den 16 juni 2006 för att iaktta rätten till
utbildning för befolkningen i den franskspråkiga gemenskapen, såsom denna rätt till utbildning följer av artikel 13.2 c i
konventionen. Bestämmelsen innehåller nämligen en frysningsklausul som tvingar nämnda gemenskap att bibehålla ett brett och
demokratiskt tillträde till en högre utbildning av god kvalité. I avsaknad av dekretet skulle ett sådant tillträde inte kunna
upprätthållas.
Domstolen påpekar emellertid att förordningen inte på något sätt är oförenlig med de krav som, i förekommande fall, följer
av artiklarna 18 FEUF och 21 FEUF.
Det följer nämligen av ordalydelsen i artikel 13.2 c i konventionen att denna i huvudsak eftersträvar samma mål som artiklarna 18
FEUF och 21 FEUF, det vill säga att garantera att icke-diskrimineringsprincipen iakttas vid tillträde till högre studier.
Detta styrks av artikel 2.2 i konventionen, enligt vilken konventionsstaterna åtar sig att garantera att rättigheterna i denna
utövas utan diskriminering av något slag på grund av bland annat nationell härkomst.
Det varken krävs eller, för den delen, tillåts, enligt artikel 13.2 c, att en avtalsslutande part garanterar ett brett tillträde
till en högre utbildning för enbart de egna medborgarna.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den tredje frågan besvaras enligt följande. De behöriga myndigheterna kan inte med
framgång åberopa artikel 13.2 c i konventionen om den hänskjutande domstolen finner att dekretet av den 16 juni 2006 är oförenligt
med artiklarna 18 FEUF och 21 FEUF.

Domens tillämpning i tiden
För det fall EU-domstolen skulle komma fram till att unionsrätten utgör hinder för den aktuella lagstiftningen i målen vid
den nationella domstolen, har den belgiska regeringen begärt att EU-domstolen ska begränsa domens rättsverkningar i tiden.
En sådan begränsning är enligt nämnda regering nödvändig på grund av det stora antal rättsförhållanden som upprättats i god
tro, genom att många studenter som inte är bosatta i Belgien har ansökt om inskrivning för läsåret 2006/2007 vid någon av
de utbildningar som avses i dekretet av den 16 juni 2006. Ett ifrågasättande av dessa rättsförhållanden skulle följaktligen
kunna få allvarliga ekonomiska följder och hota balansen i den franskspråkiga gemenskapens utbildningsbudget.
Av fast rättspraxis framgår att den tolkning som domstolen gör av en unionsrättslig bestämmelse, vid utövandet av den behörighet
som den har enligt artikel 267 FEUF, i erforderlig utsträckning klargör och preciserar innebörden och räckvidden av denna
bestämmelse, såsom den ska eller skulle ha tolkats och tillämpats från och med sitt ikraftträdande. Av detta följer att den
på detta sätt tolkade bestämmelsen kan och ska tillämpas av den nationella domstolen även på rättsförhållanden som har uppstått
och grundats före den dom som meddelas avseende begäran om tolkning, om de omständigheter som gör det möjligt att inför de
behöriga domstolarna föra en tvist angående tillämpningen av nämnda bestämmelse i övrigt har uppfyllts (se dom av den 2 februari 1988
i mål 24/86, Blaizot m.fl., REG 1988, s. 379, punkt 27, svensk specialutgåva, volym 9, s. 335, och av den 15 december 1995
i mål C‑415/93, Bosman, REG 1995, s. I‑4921, punkt 141).
Domstolen kan endast i undantagsfall, med tillämpning av en i unionens rättsordning ingående allmän rättssäkerhetsprincip,
se sig nödsakad att begränsa de berördas möjlighet att åberopa en bestämmelse som den tolkat i syfte att ifrågasätta i god
tro etablerade rättsförhållanden. För att en sådan begränsning ska kunna komma i fråga ska två väsentliga kriterier vara uppfyllda,
nämligen att de berörda handlat i god tro och att det föreligger en risk för allvarliga störningar (se, bland annat, dom av
den 28 september 1994 i mål C‑57/93, Vroege, REG 1994, s. I‑4541, punkt 21, och av den 10 januari 2006 i mål C‑402/03, Skov
och Bilka, REG 2006, s. I‑199, punkt 51).
Enligt fast rättspraxis motiverar inte heller de eventuella ekonomiska följderna för en medlemsstat av en dom i ett mål om
förhandsavgörande, i sig, att domens rättsverkningar begränsas i tiden (dom av den 20 september 2001 i mål C‑184/99, Grzelczyk,
REG 2001, s. I‑6193, punkt 52).
Domstolen har närmare bestämt endast använt denna lösning när vissa särskilda omständigheter har varit för handen, då det
dels har förelegat fara för allvarliga ekonomiska återverkningar, som i synnerhet har berott på det stora antal rättsförhållanden
som i god tro har upprättats på grundval av de bestämmelser som har antagits vara gällande, dels har framgått att enskilda
och nationella myndigheter har förmåtts att handla på ett sätt som strider mot unionsbestämmelserna på grund av att det har
förelegat en objektiv och betydande osäkerhet beträffande de unionsrättsliga bestämmelsernas räckvidd, en osäkerhet till vilken
andra medlemsstaters eller kommissionens beteenden kan ha bidragit (se domen i det ovannämnda målet Grzelczyk, punkt 53).
Vad gäller de här aktuella nationella målen kan det konstateras att den belgiska regeringen inte har åberopat några konkreta
omständigheter inför EU-domstolen som styrker att författarna till dekretet av den 16 juni 2006 har förmåtts att handla på
ett sätt som eventuellt strider mot unionsbestämmelserna på grund av att det har förelegat en objektiv och betydande osäkerhet
beträffande dessa bestämmelsers räckvidd.
Inte heller har nämnda regering på något sätt medelst konkreta omständigheter styrkt sitt argument att förevarande dom riskerar
att få allvarliga ekonomiska följder för det fall dess rättsverkningar i tiden inte begränsas.
Under dessa omständigheter saknas skäl att begränsa förevarande doms rättsverkningar i tiden.

Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
Artiklarna 18 FEUF och 21 FEUF utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i de nationella målen,
som begränsar det antal studenter som inte anses bosatta i Belgien som får skriva in sig för första gången på medicinska och
paramedicinska utbildningar vid lärosäten, såvida inte den hänskjutande domstolen, efter att ha gjort en bedömning av samtliga
relevanta omständigheter som lagts fram av de behöriga myndigheterna, finner att nämnda lagstiftning är motiverad av hänsyn
till målet att skydda folkhälsan.
2)
De behöriga myndigheterna kan inte med framgång åberopa artikel 13.2 c i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala
och kulturella rättigheter som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 16 december 1966, om den hänskjutande domstolen
finner att det dekret som antogs av den franskspråkiga gemenskapen den 16 juni 2006 om reglering av antalet studenter på grundutbildningsnivå
inom vissa ämnesområden inom den högre utbildningen är oförenligt med artiklarna 18 FEUF och 21 FEUF.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: franska.