CELEX: 61995CJ0032
Comisión de las Comunidades Europeas contra Lisrestal
Organização Gestão de Restaurantes Colectivos Ldª, Gabinete Técnico de Informática Ldª (GTI), Lisnico
Serviço Marítimo Internacional Ldª, Rebocalis
Rebocagem e Assistência Marítima Ldª y Gaslimpo
Sociedade de Desgasificação de Navios SA

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de febrero de 1995, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso de casación, con arreglo al artículo 49 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia, contra la sentencia de 6 de diciembre de 1994, Lisrestal y otros/Comisión (T-450/93, Rec. p. II-1177; en lo sucesivo, "sentencia recurrida"), por la que el Tribunal de Primera Instancia anuló la Decisión de la Comisión por la que se reduce la ayuda económica concedida por el Fondo Social Europeo (en lo sucesivo, "FSE"), inicialmente concedida a Lisrestal Ld.ª, GTI Ld.ª, Rebocalis Ld.ª, Lisnico Ld.ª y Gaslimpo SA (en lo sucesivo, "recurridas") y les ordenaba devolver un primer anticipo de 138.271.804 ESC.
2 De la sentencia recurrida se deduce que en 1986 las recurridas así como las empresas Proex Ld.ª y Gelfiche, todas ellas con domicilio en Portugal (en lo sucesivo, "empresas beneficiarias"), presentaron ante el FSE, a través del Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (autoridad nacional competente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social portugués; en lo sucesivo, "DAFSE"), una solicitud de ayuda económica para un proyecto de acciones de formación profesional, con arreglo al apartado 1 del artículo 3 de la Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre las funciones del Fondo Social Europeo (DO L 289, p. 38; EE 05/04, p. 26), en el distrito de Setúbal (Portugal) (apartado 7).
3 La ayuda económica del FSE fue solicitada para permitir la realización de acciones de formación profesional destinadas a mejorar las posibilidades de empleo de 1.687 jóvenes menores de 25 años con conocimientos insuficientes y/o inadaptados una vez finalizado el período de escolaridad obligatoria (apartado 8).
4 El 31 de marzo de 1987, se aprobó el proyecto de acciones mediante la Decisión C(87) 670 de la Comisión, por un importe global de 630.642.227 ESC, de los cuales 346.853.225 ESC debían ser financiados por el FSE y 283.789.002 ESC por el Orçamento da Segurança Social/Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (Presupuesto de la Seguridad Social/Instituto de Gestión Financiera de la Seguridad Social; en lo sucesivo, "OSS/IGFSS")(apartado 9).
5 Conforme al apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 2950/83 del Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre aplicación de la Decisión 83/516/CEE (DO L 289, p. 1; EE 05/04, p. 22), el FSE abonó un anticipo del 50 % de la ayuda concedida a las empresas beneficiarias, esto es, 173.426.612 ESC (apartado 10). El 31 de octubre de 1988 estas mismas empresas presentaron a través del DAFSE, una solicitud de pago del saldo, es decir, 127.483.930 ESC. Se adjuntaron a dicha solicitud determinados documentos acreditativos y un informe sobre las acciones realizadas (apartado 11).
6 El 25 de noviembre de 1988, la sección "Control" del FSE propuso realizar un nuevo examen del expediente debido a la falta de claridad de los costes y de las acciones presentados en la facturación (apartado 12). Estos controles, efectuados entre el 29 de enero y el 2 de febrero de 1990 en las dependencias de las recurridas, Lisrestal y GTI, permitieron comprobar diversas irregularidades en la gestión financiera de la ayuda. Estas irregularidades consistían especialmente en la cesión íntegra de las acciones mediante subcontratación a organismos que no disponían de infraestructura ni de la experiencia necesarias. Se presumió que se habían celebrado contratos simulados y que se habían emitido facturas falsas. Por ello los inspectores propusieron que se solicitase la devolución del anticipo comunitario abonado a las recurridas (apartado 13).
7 El 19 de octubre de 1990, el DAFSE emitió varios "certificados" dirigidos a las recurridas en los que exponía que se había efectuado una inspección comunitaria para verificar la regularidad y la legalidad de dichas acciones, pero que no podía facilitar más aclaraciones dado que la Comisión aún no había adoptado una decisión definitiva en relación con las citadas acciones (apartado 14).
8 Mediante escrito de 14 de junio de 1991, el Jefe de la Unidad competente de la Dirección General de Empleo, Relaciones Industriales y Asuntos Sociales (DG V) comunicó al DAFSE las conclusiones de los inspectores e indicó que el FSE consideraba que se habían destinado 536.879.559 ESC a gastos no subvencionables (apartado 16). Mediante el mismo escrito se informó al DAFSE de que el límite máximo del importe de la ayuda del FSE era de 35.154.808 ESC y que debían devolverse 138.271.804 ESC, habida cuenta del importe de 173.426.612 ESC que había sido abonado como primer anticipo. La Comisión señaló un plazo de treinta días para que el DAFSE presentara sus observaciones (apartado 17).
9 Mediante escrito de 8 de julio de 1991, el DAFSE informó al FSE de que no tenía observaciones que formular en relación con los informes de los inspectores del FSE ni con su escrito de 14 de junio de 1991 y que aceptaba la decisión adoptada (apartado 18).
10 El 3 de marzo de 1992, la Comisión remitió al DAFSE un requerimiento de devolución (apartado 20).
11 Mediante escritos de 24 de abril de 1992 y 7 de mayo de 1992, el DAFSE informó a las recurridas de la Decisión de la Comisión por la que se reducía la ayuda que había sido concedida y les comunicó los importes que debían restituir al FSE y al OSS/IGFSS (apartado 21).
12 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 19 de junio de 1992, las partes recurridas solicitaron la anulación de la decisión del FSE por la que se ordenaba la devolución de los fondos percibidos (en lo sucesivo, "decisión controvertida") y que se condenara a la Comisión al pago de la totalidad de las cantidades reclamadas.
13 En apoyo de sus pretensiones las recurridas invocaron sustancialmente cuatro motivos. El primer motivo se basaba en la inexistencia de los servicios del FSE o, al menos, en su falta de competencia para adoptar la decisión controvertida, el segundo en la vulneración del derecho de defensa, el tercero en la insuficiencia de motivación y el cuarto en un error manifiesto de apreciación.
14 En la sentencia recurrida el Tribunal de Primera Instancia desestimó el primer motivo. Asimismo, declaró la inadmisibilidad de las pretensiones de las recurridas de que se condenara a la Comisión al pago del saldo de la ayuda económica del FSE. Por último, en lo que atañe a los motivos segundo y tercero, que son los únicos del presente recurso, el Tribunal de Primera Instancia declaró:
"42. El Tribunal de Primera Instancia recuerda que, según jurisprudencia reiterada, el respeto del derecho de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista una normativa relativa al procedimiento de que se trate (véanse, en especial, las sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de febrero de 1992, Países Bajos y otros/Comisión, asuntos acumulados C-48/90 y C-66/90, Rec. p. I-565, apartado 44, y de 29 de junio de 1994, Fiskano/Comisión, C-135/92, Rec. p. I-2885). Dicho principio exige que cualquier persona contra la que pueda adoptarse una decisión lesiva tenga la posibilidad de expresar efectivamente su punto de vista sobre los elementos que la Comisión formule en su contra para fundamentar la decisión controvertida.
43. Para examinar si el derecho de defensa de las demandadas ha sido vulnerado en el presente caso, debe analizarse si, teniendo en cuenta el papel desempeñado por el Estado miembro en el procedimiento de que se trata, como interlocutor único del FSE, la decisión impugnada puede afectar directamente a las demandantes y ser lesiva.
44. A este respecto, es evidente que la Decisión impugnada priva a las empresas beneficiarias de una parte de la ayuda inicialmente concedida, sin que el Reglamento nº 2950/83 conceda al Estado miembro interesado ninguna facultad de apreciación propia (véase el reciente auto del Tribunal de Primera Instancia de 20 de junio de 1994, Frinil y otros/Comisión, T-446/93, no publicado en la Recopilación, apartado 29).
45. Procede señalar, además, que la Comisión decidió reducir definitivamente la ayuda concedida mediante el requerimiento de devolución de 3 de marzo de 1992, como había anunciado en el escrito dirigido por la DG V al DAFSE el 14 de junio de 1991. En efecto, es cierto que la decisión de la Comisión, incorporada en el citado escrito, se remitió únicamente a las autoridades portuguesas. Sin embargo, designó por su nombre y se refirió explícitamente a las demandantes como beneficiarias directas de la ayuda concedida. Este Tribunal de Primera Instancia considera, por consiguiente, que la decisión de reducción impugnada afecta directa e individualmente a las demandantes.
46. La fundamentación de este análisis queda corroborada, por una parte, por el hecho de que según jurisprudencia reiterada las empresas beneficiarias de ayudas económicas concedidas por el FSE están legitimadas para interponer recursos contra las decisiones que les privan de semejante ayuda (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 7 de mayo de 1991, Interhotel/Comisión, C-291/89, Rec. p. I-2257, apartado 13, y de 4 de junio de 1992, Infortec/Comisión, C-157/90. Rec. p. I-3525. apartado 17), lo que supone no sólo que dichas decisiones les afectan individualmente, sino que también les afectan directamente.
47. La fundamentación de este análisis queda corroborada, por otra parte, por las disposiciones del Reglamento nº 2950/83, de las que resulta que, a pesar de que el Estado miembro es el único interlocutor del FSE, existe un vínculo directo entre la Comisión y el beneficiario de la ayuda. En efecto, el artículo 6 del citado Reglamento dispone, por un lado, que corresponde a la Comisión suspender, reducir o suprimir la ayuda, cuando esta última no sea utilizada con arreglo a las condiciones fijadas en la decisión de aprobación, dándosele únicamente al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones, y, por otro, que las cantidades abonadas que no hayan sido utilizadas con arreglo a las condiciones fijadas en la decisión de aprobación habrán de ser devueltas y el Estado miembro interesado sólo será subsidiariamente responsable del reembolso de las cantidades indebidamente abonadas cuando se trate de acciones a las que sea aplicable la garantía prevista en el apartado 2 del artículo 2 de la Decisión 83/516.
48. Por lo tanto, las demandantes soportan directamente las consecuencias económicas de la decisión de reducción que les perjudica, puesto que son responsables con carácter principal de la devolución de las cantidades indebidamente abonadas (sentencia Países Bajos y otros/Comisión, antes citada, apartado 50). A este respecto, la Comisión reconoció además en la vista que, llegado el caso, podía entablar ante el Juez nacional una acción contra las demandantes para la recuperación de las cantidades controvertidas.
49. De lo anterior resulta que la Comisión, única que asume la responsabilidad jurídica del acto impugnado ante las demandantes, no podía adoptar la decisión controvertida sin haberles dado previamente la posibilidad, o haberse asegurado de que gozaban de ella, de expresar efectivamente su punto de vista sobre la reducción de la ayuda prevista.
50. Ahora bien, las partes no discuten que, por un lado, no se dio traslado a las demandantes ni los informes de la investigación de la Comisión ni de los cargos que esta última formulaba en su contra, ni tan siquiera fueron oídas por la Comisión antes de que ésta adoptara la decisión controvertida, y tampoco niegan, que, por otro lado, el DAFSE, tras haber invitado a la Comisión a formular sus observaciones, mediante escrito de 14 de junio de 1991, notificó a ésta, mediante escrito de 8 de julio de 1991, sin haber oído previamente a las demandantes, su voluntad de aceptar la decisión que la Comisión se disponía a adoptar respecto a aquéllas.
51. En estas circunstancias, procede declarar que al adoptar la decisión controvertida se vulneró el derecho de defensa de las demandantes."
15 Tras declarar, asimismo, que ni la decisión controvertida ni los informes de misión respondían a las exigencias de motivación del artículo 190 del Tratado (apartado 52), el Tribunal de Primera Instancia anuló la decisión controvertida.
16 En su recurso de casación la Comisión solicita al Tribunal de Justicia, en primer lugar, que revoque los puntos 2 y 3 del fallo de la sentencia recurrida mediante los cuales el Tribunal de Primera Instancia anuló la decisión controvertida y la condenó en costas, en segundo lugar, que devuelva el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que se pronuncie sobre el cuarto motivo invocado por las recurridas en su recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, basado en un error manifiesto de apreciación y, en tercer lugar, que reserve la decisión sobre las costas.
17 En apoyo de su recurso de casación la Comisión sostiene que el Tribunal de Primera Instancia cometió errores de Derecho al declarar en la sentencia recurrida que
° el procedimiento seguido para adoptar la decisión controvertida vulneró los derechos de defensa de las recurridas,
° la decisión de la Comisión adolece de falta de motivación y no cumple las obligaciones del artículo 190 del Tratado.
18 En su primer motivo, la Comisión imputa al Tribunal de Primera Instancia la comisión de un error de Derecho al considerar que dicha Institución no podía adoptar la decisión controvertida sin haber dado previamente a las recurridas la posibilidad de expresar eficazmente su punto de vista sobre la reducción de la ayuda económica. A este respecto formula tres alegaciones.
19 En primer lugar, la Comisión sostiene que no puede reconocerse a las recurridas ningún derecho de audiencia previa debido a la manera como se hallan estructuradas la administración y la gestión del FSE. En segundo lugar, la decisión controvertida no impone ninguna sanción a las recurridas. En tercer lugar, la administración del FSE hace extremadamente difícil en la práctica, la consulta directa de los beneficiarios de dicho fondo por parte de la Comisión.
20 Por otra parte, la Comisión alega que, en cualquier caso, ya se informó a las recurridas mediante un escrito que recibió el DAFSE el 19 de octubre de 1990, acerca de las dudas y sospechas que ella albergaba en cuanto al cumplimiento de los requisitos de concesión previstos por la decisión de aprobación.
Sobre la existencia del derecho de las recurridas a ser oídas
21 Procede recordar que el respeto del derecho de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista ninguna normativa reguladora del procedimiento de que se trate (véanse, especialmente, las sentencias de 29 de junio de 1994, Fiskano/Comisión, C-135/92, Rec. p. I-2885, apartado 39 y de 12 de febrero de 1992, Países Bajos y otros/Comisión, asuntos acumulados C-48/90 y C-66/90, Rec. p. I-565, apartado 44). Este principio exige que se permita a los destinatarios de decisiones que afecten sensiblemente a sus intereses expresar eficazmente su punto de vista.
22 En su primera alegación, la Comisión sostiene que el procedimiento que culminó con la decisión controvertida no afectaba a las recurridas y que, por lo tanto, no puede admitirse que invoquen el principio aludido. A diferencia del Estado miembro las recurridas no desempeñan un papel esencial e importante en el procedimiento de financiación y vigilancia de las acciones de formación; además, a juicio de la Comisión sólo tienen relaciones directas con el Estado miembro, que sería el interlocutor único del FSE. De este modo, las relaciones financieras se establecen, por un lado, entre la Comisión y el Estado miembro interesado y, por otro, entre este Estado miembro y el organismo beneficiario de la ayuda económica conforme a la sentencia de 15 de marzo de 1984, EISS/Comisión (310/81, Rec. p. 1341), apartado 15.
23 No puede acogerse tal alegación.
24 Debe señalarse que el procedimiento que culminó con la decisión controvertida fue incoado contra las recurridas con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado 21 de la presente sentencia. En efecto, a pesar del papel esencial desempeñado por el Estado miembro interesado en el sistema establecido por el Reglamento nº 2950/83, las recurridas eran partes directamente afectadas por la investigación que culminó con la decisión controvertida.
25 A este respecto procede señalar que el 25 de noviembre de 1988 la sección "Control" del FSE propuso que se procediera a un nuevo examen del expediente mediante inspecciones en las dependencias de dos de las recurridas, a saber, Lisrestal y GTI. Dichas inspecciones permitieron comprobar diversas irregularidades en la gestión financiera de la ayuda y originaron la decisión controvertida.
26 Por otra parte, como declaró el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 45 de la sentencia recurrida, aunque únicamente se dirigió a las autoridades portuguesas, la decisión controvertida designó por su nombre y se refirió explícitamente a las recurridas como beneficiarias directas de la ayuda concedida.
27 Corrobora este razonamiento el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 2950/83 que establece que las cantidades abonadas que no hayan sido utilizadas con arreglo a las condiciones fijadas en el acuerdo de aprobación, habrán de ser devueltas y que el Estado miembro interesado sólo será responsable subsidiario del reembolso de las sumas indebidamente abonadas, cuando se trate de acciones cuyo buen fin garantiza en virtud del apartado 2 del artículo 2 de la Decisión 83/516.
28 Por consiguiente en el apartado 47 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declaró fundadamente que del Reglamento nº 2950/83 se desprende que, a pesar de que el Estado miembro es el único interlocutor del FSE, existe un vínculo directo entre la Comisión y el beneficiario de la ayuda.
29 Debe añadirse que, si bien es cierto que una decisión de suspensión, de reducción o de supresión de una ayuda comunitaria puede en ocasiones reflejar una apreciación y una valoración efectuadas por las autoridades nacionales competentes, no es menos cierto que, conforme al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 2950/86 la Comisión adopta la decisión final y sólo ella asume, frente a los beneficiarios, la responsabilidad jurídica de tal decisión.
30 Por otra parte, la circunstancia de que, en virtud de dicha disposición, deba consultarse previamente al Estado miembro interesado antes de que la Comisión adopte una decisión de suspensión, de reducción o de supresión no permite deducir la inaplicación de un principio de Derecho comunitario tan fundamental como el que garantiza a toda persona el derecho a ser oída antes de que se adopte una decisión que pueda serle lesiva.
31 En su segunda alegación, la Comisión alega que la decisión controvertida no impone sanción alguna a las recurridas. A su juicio se trata tan sólo del corolario administrativo de la decisión por la cual la Comisión aprobó la ayuda económica y señaló los criterios a los que quedaba sometida.
32 No puede acogerse tal alegación.
33 Como declaró el Tribunal de Primera Instancia, la decisión controvertida priva a las recurridas de toda la ayuda que inicialmente se les había concedido. De este modo, sufren directamente las consecuencias económicas de la decisión controvertida que afecta a su patrimonio en la medida en que quedan obligadas, con carácter principal, a devolver las cantidades indebidamente abonadas, y ello dentro del plazo de quince días a contar de la recepción de los escritos de 24 de abril de 1992 y de 7 de mayo de 1992, que les dirigió el DAFSE, y que les informaban de la adopción de la decisión controvertida por parte de la Comisión.
34 En consecuencia, debe afirmarse que la decisión afecta sensiblemente a los intereses de las recurridas.
35 En su tercera alegación, la Comisión sostiene que, en la práctica, la administración del FSE dificulta considerablemente la consulta directa de los beneficiarios de este último por parte de la Comisión. Señala que desde la solicitud de ayuda inicial, la Comisión confía plenamente al Estado miembro la misión de administrar los proyectos aprobados. Aceptar que, en el caso de autos, dicha Institución debería haber consultado a las recurridas modificaría el sistema vigente de administración del FSE.
36 Tampoco puede acogerse esta alegación.
37 En primer lugar, un argumento de carácter práctico no puede, por sí solo, justificar la violación de un principio fundamental como el respeto del derecho de defensa.
38 Además, del apartado 5 del artículo 5 del Reglamento nº 2950/83 se deduce que la Comisión conoce la identidad de las empresas beneficiarias porque está obligada a informar a las distintas partes interesadas al efectuar cada pago.
Sobre el ejercicio del derecho a ser oído por la Comisión
39 La Comisión considera que el Tribunal de Primera Instancia actuó indebidamente al no tener en cuenta que las recurridas ya tenían conocimiento de las dudas y sospechas justificadas que albergaba la Comisión en cuanto al cumplimiento de los requisitos de concesión previstos en la decisión de aprobación. En efecto, según afirma dicha Institución, las recurridas recibieron un escrito del DAFSE fechado el 19 de octubre de 1990 en el que se exponían dichas dudas y sospechas. Si tenían argumentos de fondo que podían disiparlas, habrían podido comunicarlos al DAFSE, que los habría transmitido a la Comisión.
40 Debe recordarse que el Tribunal de Justicia sólo puede examinar dicho motivo en la medida en que cuestiona la apreciación efectuada por el Tribunal de Primera Instancia sobre el tenor y el texto de los escritos de 19 de octubre de 1990 (sentencia de 16 de junio de 1994, SFEI y otros/Comisión, C-39/93 P, Rec. p. I-2681, apartado 26).
41 Pues bien, resulta patente que dichos escritos no contienen ninguna explicación relativa a las dudas y sospechas albergadas por la Comisión en el referido momento. En ellas el DAFSE informó solamente a las recurridas de que se había efectuado una inspección comunitaria para verificar la regularidad y la legalidad de dichas acciones y precisó que la Comisión aún no había adoptado la decisión definitiva.
42 De ello se deduce que los escritos de 19 de octubre de 1990 no podían informar a las recurridas de las dudas y sospechas albergadas por la Comisión.
43 En tales circunstancias, procede afirmar que el Tribunal de Primera Instancia podía declarar que al adoptarse la decisión controvertida se vulneró el derecho de defensa de las recurridas.
44 Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo por infundado.
45 Habida cuenta de que la violación del derecho de defensa anteriormente declarada lleva consigo la anulación de la decisión controvertida no procede examinar el segundo motivo invocado por la Comisión, basado en la falta de motivación.
46 Habida cuenta de cuanto antecede procede desestimar la totalidad del recurso de casación.
Decisión sobre las costas
Costas
47 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento del recurso de casación en virtud del artículo 118, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla al pago de las costas de este recurso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) Condenar en costas a la Comisión.