CELEX: 61986CJ0238
EAGFL
Beihilfen für Magermilch
Häufigkeit der Kontrollen

1 Das Königreich der Niederlande hat mit Klageschrift, die am 9 . September 1986 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Nichtigerklärung der Entscheidung 86/443 der Kommission vom 1 . Juli 1986 über den vom Königreich der Niederlande vorgelegten, das Haushaltsjahr 1982 betreffenden Rechnungsabschluß für die vom Europäischen Ausrichtungs - und Garantiefonds für die Landwirtschaft ( nachstehend : "EAGFL "), Abteilung Garantie, finanzierten Ausgaben ( ABl . L 256, S . 29 ), soweit diese Entscheidung Ausgaben zur Gewährung von Beihilfe für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver in Höhe von 27 214 850,08 HFL von der Finanzierung ausschließen .
2 Um die Einhaltung der Bestimmungen der Verordnung Nr . 1725/79 der Kommission vom 26 . Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver ( ABl . L 199, S . 1 ) sicherzustellen, verpflichtet Artikel 10 dieser Verordnung die Mitgliedstaaten zu einer Reihe von Kontrollmaßnahmen; Artikel 10 Absatz 2 regelt die Einzelheiten der Kontrollen hinsichtlich der Verwendung von Magermilch und Magermilchpulver bei der Herstellung von Mischfutter .
3 Gemäß Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe b finden die Kontrollen der betroffenen Betriebe an Ort und Stelle statt und erstrecken sich vor allem auf die Fabrikationsbedingungen, die sich ergeben aus :
- der Überprüfung der verwendeten Rohstoffe,
- der Kontrolle der Warenein - und -ausgänge,
- der Probenahmen sowie
- Kontrollen hinsichtlich der besonderen Bestandsbuchführung .
4 Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 1 bestimmt, daß die an Ort und Stelle stattfindenden Kontrollen der Betriebe häufig und unangemeldet durchzuführen sind, und zwar mindestens einmal alle 14 Tage, an denen Verarbeitungsvorgänge stattfinden; im übrigen wird ihre Häufigkeit insbesondere unter Berücksichtigung der Menge des in dem betroffenen Betrieb verwendeten Magermilchpulvers und der Häufigkeit der gründlichen Kontrolle seiner Buchhaltung gemäß Buchstabe d festgelegt . Buchstabe c Unterabsatz 2 bestimmt, daß Betriebe, die nicht ständig Magermilch oder Magermilchpulver verwenden, ihr Herstellungsprogramm der Kontrollstelle des betroffenen Mitgliedstaates mitzuteilen haben, damit diese die entsprechenden Kontrollen vorsehen kann . Gemäß Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe d werden die an Ort und Stelle stattfindenden Betriebskontrollen durch eine genaue und unangemeldete Kontrolle der Geschäftsunterlagen und der besonderen Bestandsbuchführung gemäß Artikel 8 der Verordnung ergänzt; diese zusätzliche Kontrolle hat mindestens alle zwölf Monate zu erfolgen . In Buchstabe e schließlich heisst es, daß die Häufigkeit der an Ort und Stelle vorzunehmenden Kontrollen von mindestens 14 Tagen auf mindestens 28 Tage, an denen Verarbeitungsvorgänge stattfinden, verringert werden kann, falls die vorerwähnte ergänzende Kontrolle mindestens alle drei Monate erfolgt .
5 In ihrem Zusammenfassenden Bericht vom 22 . Oktober 1984 über das Ergebnis der zum Zweck des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung Garantie, für die Haushaltsjahre 1980 und 1981 durchgeführten Prüfung sah die Kommission für das Königreich der Niederlande für 1981 eine Berichtigung der Ausgaben in Höhe von 3 060 405,36 HFL vor . Bei der Überprüfung eines Betriebs war festgestellt worden, daß die Kontrolle, die auf die am 14 . September 1981 vorgenommene Kontrolle folgte, erst am 3 . November 1981 durchgeführt worden war, während sie der Kommission zufolge spätestens 28 Tage danach, d . h . am 11 . Oktober 1981, hätte stattfinden müssen . Infolgedessen wurde der Zeitraum vom 12 . Oktober 1981 bis zum 2 . November 1981 für die Finanzierung nicht berücksichtigt .
6 Nach den Angaben im Addendum 1 ( vom 15 . April 1985 ) zum Zusammenfassenden Bericht hatten sich die Niederlande für die Zeit bis Februar/März 1981, was die grossen Firmen betraf, auf die seinerzeit mehr als 90 % der Erzeugung entfielen, dafür entschieden, alle 14 Tage eine gewöhnliche und einmal jährlich eine gründliche Kontrolle durchzuführen; die übrigen Firmen wurden alle 28 Tage einer gewöhnlichen und alle drei Monate einer gründlichen Prüfung unterzogen . Von Februar/März 1981 ab wurde das zuletzt genannte Kontrollverfahren bei allen Betrieben angewandt . Weiterhin ermittelten die Dienststellen der Kommission bei einer Überprüfung, die aus Anlaß der Feststellungen des Zusammenfassenden Berichts an Ort und Stelle durchgeführt wurde, weitere Fälle von Fristüberschreitungen . Die genannten Dienststellen errechneten hieraufhin, daß für 1980 Berichtigungen in Höhe von 66 167 616,62 HFL und für 1981 in Höhe von 19 324 624,21 HFL vorzunehmen seien . Im Addendum 1 zum Zusammenfassenden Bericht sind Gründe und Berechnung dieser Berichtigungen ausführlich dargelegt .
7 Angesichts der Ergebnisse der 1985 von den Niederlanden nachträglich vorgenommenen dreimonatlichen Kontrollen sowie der Tatsache, daß die Probenanalysen kaum Unregelmässigkeiten ergeben hatten, regten die Dienststellen der Kommission dieser gegenüber im Addendum 3 ( vom 24 . Mai 1985 ) zum Zusammenfassenden Bericht an, die Möglichkeit zu prüfen, das Vorgehen der Niederlande der Anwendung der in Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe e der Verordnung Nr . 1725/79 vorgesehenen Kontrollregelung gleichzustellen . Nach Berechnung der Dienststellen hätten in diesem Fall die im Addendum 1 festgestellten Berichtigungswerte durch folgende Werte ersetzt werden müssen :
1980 : 6 482 249,09 HFL,
1981 : 19 324 624,21 HFL .
8 Mit ihrer Entscheidung 85/463 weigerte sich die Kommission, für das Haushaltsjahr 1980 zu Lasten der Abteilung Garantie des EAGFL einen Betrag von 66 167 616,62 HFL anzuerkennen; mit ihrer Entscheidung 85/464 lehnte sie es ab, für das Haushaltsjahr 1981 einen Betrag von 19 324 624,21 HFL anzuerkennen . Diese Zahlen entsprechen den im Addendum 1 ( vom 15 . April 1985 ) zum Zusammenfassenden Bericht genannten .
9 Die gleichen Schwierigkeiten ergaben sich beim Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1982 . Zwischen dem Königreich der Niederlande und den Dienststellen der Kommission fanden Besprechungen über den Zusammenfassenden Bericht des EAGFL vom 15 . Januar 1986 statt . In diesem Bericht bemerkt die Kommission, daß das in Punkt 3.3.2.1 des Zusammenfassenden Berichts für 1980/81 beschriebene Kontrollsystem in den Niederlanden bis zum 30 . April 1984 angewandt worden sei und daß sich die Auffassung ihrer Dienststellen, wie sie in Punkt 3.3.1.1 a 5 ) von Addendum 1 zum Zusammenfassenden Bericht 1980/81 dargelegt sei, nicht geändert habe; weiterhin stellte die Kommission fest, die Prüfung der erhaltenen Auskünfte habe für 1982 die Notwendigkeit einer Berichtigung in Höhe von 27 214 850,08 HFL ergeben .
10 Mit ihrer Entscheidung 86/443 weigerte sich die Kommission, zu Lasten der Abteilung Garantie des EAGFL einen Betrag von 27 214 850,08 HFL anzuerkennen . Gegen diese Entscheidung richtet sich die vorliegende Klage .
11 Gegenüber dieser Entscheidung macht das Königreich der Niederlande drei Klagegründe geltend :
- Verletzung wesentlicher Formvorschriften wegen unzureichender Begründung;
- Verletzung der Verordnung Nr . 729/70 des Rates vom 21 . April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik ( ABl . L 94, S . 13 ) in Verbindung mit der Verordnung Nr . 1725/79 der Kommission;
- Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit .
12 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und des Parteivorbringens wird auf den Sitzungsbericht verwiesen . Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert .
Zur Verletzung wesentlicher Formvorschriften
13 Mit seinem ersten Klagegrund macht das Königreich der Niederlande geltend, die Begründung der angefochtenen Entscheidung genüge nicht den Anforderungen von Artikel 190 EWG-Vertrag . Es treffe zwar zu, daß über die Zusammenfassenden Berichte Besprechungen mit der Kommission stattgefunden hätten; angesichts der erheblichen Abweichungen im Verhältnis zwischen dem Zusammenfassenden Bericht für 1980/81 und den Addenda hätte die Kommission jedoch in der angefochtenen Entscheidung, die im übrigen keinerlei selbständige Begründung enthalte, darlegen müssen, aufgrund welcher Erwägungen sie schließlich ihre Wahl getroffen habe . Sie könne sich nicht damit begnügen, in der fünften Begründungserwägung festzustellen, daß, wie sich aus den durchgeführten Prüfungen ergebe, ein Teilbetrag der gemeldeten Ausgaben den Anforderungen der Verordnung Nr . 729/70 nicht gerecht werde und daher nicht finanziert werden könne, und daß der betroffene Mitgliedstaat im einzelnen von dieser Berichtigung in Kenntnis gesetzt worden sei und seinen Standpunkt hierzu habe äussern können .
14 Die Kommission führt demgegenüber aus, daß die Begründung der in EAGFL-Angelegenheiten getroffenen Entscheidungen nicht nur deren Text, sondern auch den Ergebnissen der Besprechungen entnommen werden müsse und daß die Kommission nicht verpflichtet sei, in ihren Entscheidungen die Gründe anzugeben, aus denen sie eine Anregung ihrer Dienststellen nicht aufgegriffen hat . Aus dem Zusammenfassenden Bericht für 1982 gehe hervor, daß sich die streitige Entscheidung auf genau dieselben Gründe stütze wie die im Zusammenfassenden Bericht für 1980/81 dargelegten; eine einfache Bezugnahme auf diesen Bericht sei daher ausreichend .
15 Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes hängt der Umfang der in Artikel 190 EWG-Vertrag vorgesehenen Begründungspflicht von der Art der betroffenen Handlung und von den Umständen ab, unter denen diese erlassen wurde .
16 Vorliegend steht fest, daß die niederländische Regierung an dem Entstehungsprozeß der angefochtenen Entscheidungen eng beteiligt war und daß sie über die Gründe, aus denen die Kommission den EAGFL nicht mit den streitigen Beträgen belasten zu dürfen glaubte, vollständig unterrichtet war . Aus der Bezugnahme auf den Zusammenfassenden Bericht für 1980/81 und auf das Addendum 1 hierzu geht hervor, daß die Kommission ihre Entscheidung auf der Grundlage der in Addendum 1 dargelegten Auffassung getroffen hat, in dem die Berechnung jener Beträge klar und ausführlich begründet ist . Im übrigen bezieht sich die Begründungspflicht auf die tatsächlich getroffenen Entscheidungen; die Kommission braucht in diesen Entscheidungen keine Rechenschaft darüber abzulegen, weshalb sie sich eine Anregung ihrer Dienststellen nicht zu eigen gemacht hat . Jedenfalls musste die niederländische Regierung sich darüber im klaren sein, daß diese Anregung mit dem Wortlaut der Verordnung nicht vereinbar war .
17 Unter diesen Umständen und angesichts der besonderen Gegebenheiten bei der Entstehung der Entscheidungen über den Rechnungsabschluß ist die Begründung der angefochtenen Entscheidung als ausreichend zu erachten .
Zur Verletzung der Verordnung Nr . 729/70 in Verbindung mit der Verordnung Nr . 1725/79
18 Mit seinem zweiten Klagegrund macht das Königreich der Niederlande geltend, die Kommission stütze sich auf eine unrichtige Auslegung von Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr . 1725/79 . Nach Ansicht des Klägers bedeutet die Wendung "mindestens einmal alle 14 Tage ..., an denen Verarbeitungsvorgänge stattfinden" nicht, wie die Kommission annimmt, daß zwischen zwei Kontrollen nicht mehr als 14 Tage verstreichen dürften, sondern daß innerhalb jedes Abschnitts von vierzehn Produktionstagen mindestens eine Kontrolle stattfinden müsse . Entsprechend sei die Wendung "mindestens 28 Tage, an denen Verarbeitungsvorgänge stattfinden" in Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe e auszulegen . Der Kläger wirft der Kommission ferner vor, daß sie ihm nicht die Möglichkeit eingeräumt habe, nachträglich eine Kontrolle der Geschäftsunterlagen nach Maßgabe von Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe e der Verordnung Nr . 1725/79 durchzuführen, wie dies im Addendum 3 zum Zusammenfassenden Bericht für 1980/81 angeregt worden sei; im Jahre 1985 vorgenommene Kontrollen hätten nämlich ergeben, daß bei den betroffenen Betrieben keine Unregelmässigkeiten vorgekommen seien . Weiterhin beanstandet das Königreich der Niederlande, daß die Kommission ihm nicht gestatte - was einem Betrieb, bei dem Unregelmässigkeiten festgestellt würden, sehr wohl gestattet sei -, im Wege der Sonderprüfung nachzuweisen, daß der Verstoß eine geringere Warenmenge betreffe, als aufgrund von Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 1 an sich angenommen werden müsste .
19 Was die Auslegung der Wendung "mindestens einmal alle 14 Tage ..., an denen Verarbeitungsvorgänge stattfinden" in Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 1 der Verordnung Nr . 1725/79 betrifft, ist darauf hinzuweisen, daß gemäß Unterabsatz 2 dieser Bestimmung Betriebe, die nicht ständig Magermilch oder Magermilchpulver verwenden, ihr Herstellungsprogramm der Kontrollstelle des betroffenen Mitgliedstaats mitzuteilen haben, damit diese die entsprechenden Kontrollen vorsehen kann . Hieraus folgt, daß sich Unterabsatz 1 der in Rede stehenden Vorschrift auf diejenigen Betriebe bezieht, die ständig, ohne Unterbrechung des Produktionszyklus, Magermilch oder Magermilchpulver verwenden . Mit dem Ausdruck "einmal alle 14 Tage" können daher keine selbständigen Produktionsabschnitte von 14 Tagen gemeint sein; er ist, wie die Kommission zu Recht meint, dahin zu verstehen, daß zwischen zwei Kontrollen nicht mehr als vierzehn Produktionstage liegen dürfen . Durch diese Auslegung lässt sich auch völlig sicherstellen, daß die Kontrollen unerwartet stattfinden . Der zweite Klagegrund des Klägers greift daher in seinem ersten Teil nicht durch .
20 Was die Frage betrifft, ob die Sachlage nachträglich durch Prüfung der Unterlagen mit den Rechtsvorschriften teilweise in Einklang gebracht werden kann, ist festzustellen, daß im Rahmen von Artikel 10 die an Ort und Stelle stattfindenen Betriebskontrollen und die Kontrolle der Geschäftsunterlagen sowie der besonderen Bestandsbuchführung zwei Teile eines einheitlichen Kontrollmechanismus bilden, die einander ergänzen sollen . Wie die Kommission überzeugend dargelegt hat, ist das Nebeneinander beider Kontrollarten unerläßlich, um etwaige Unregelmässigkeiten entdecken zu können, da weder die an Ort und Stelle durchgeführten Kontrollen noch die Prüfungen der Unterlagen für sich allein eine hinreichende Gewähr dafür bieten, daß die Gemeinschaftsbestimmungen eingehalten werden . Im übrigen können nachträglich durchgeführte Kontrollen der Unterlagen keine Unregelmässigkeiten ans Licht zu bringen, die nur eine gemäß den Bedingungen der Verordnung an Ort und Stelle durchgeführte Kontrolle hätte aufdecken können .
21 Überdies müssen die Bestimmungen der Verordnung Nr . 1725/79 in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewandt werden und, soweit möglich, im gesamten Gebiet der Gemeinschaft die gleichen Wirkungen zeitigen . Nachträgliche Kontrollen, die von den in der Verordnung vorgesehenen Kontrollen abweichen, können somit das vorgeschriebene Kontrollsystem nicht ersetzen .
22 Im dritten Teil seines zweiten Klagegrunds macht der Kläger der Kommission zum Vorwurf, ihm nicht die Möglichkeit gegeben zu haben, die den bei einem Verstoß betroffenen Betrieben zur Verfügung stehe, nämlich gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Verordnung Nr . 1725/79 im Wege einer Sonderprüfung die Herabsetzung des Betrags zu erreichen, dessen Finanzierung verweigert wird . Hierzu genügt die Feststellung, daß Artikel 9 Absatz 4 die Vermutung aufstellt, daß von der Nichteinhaltung der Beihilfevorschriften durch den betroffenen Betrieb alle Magermilch - und Magermilchpulvermengen betroffen sind, die der Betrieb innerhalb des gesamten Zeitraums zwischen der letzten beanstandungsfrei verlaufenen Kontrolle und der ersten nachfolgenden Kontrolle, die keine Beanstandungen mehr ergibt, verwendet hat . Im vorliegenden Falle beruht die Ablehnung der Finanzierung durch den EAGFL dagegen auf der Feststellung, daß das Königreich der Niederlande während der in Rede stehenden Zeiträume nicht die vorgeschriebenen Kontrollmaßnahmen durchgeführt hat . Auch diesem Teil des Klagegrunds muß daher der Erfolg versagt bleiben .
23 Aus alledem ergibt sich, daß der zweite Klagegrund in keinem seiner Teile begründet ist und daß die in Rede stehenden Interventionen nicht, wie Artikel 3 der Verordnung Nr . 729/70 verlangt, "nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen" worden sind .
Zur Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit
24 Mit seinem dritten Klagegrund macht das Königreich der Niederlande geltend, die Kommission habe den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt, indem sie den Betrag der zu finanzierenden Ausgaben in einem Umfang gekürzt habe, der in keinem Verhältnis zu den begangenen Verstössen stehe . Die Kommission habe zwar eine Reihe von Formfehlern festgestellt, sich aber inzwischen dank der Überprüfung der Geschäftsunterlagen davon überzeugen können, daß kein Grund für die Annahme materieller Verstösse bestehe .
25 Zur Beurteilung dieses Vorbringens ist auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes ( Urteil vom 7 . Februar 1979 in der Rechtssache 11/76, Niederlande/Kommission, Slg . 1979, 245 ) zu verweisen, wonach die Kommission nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr . 729/70 nur die gemäß den geltenden Vorschriften in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen darf, während alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen auszubezahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, zu Lasten der Mitgliedstaaten bleiben .
26 Wie der Gerichtshof im Urteil vom 14 . Januar 1981 in der Rechtssache 819/79 ( Bundesrepublik Deutschland/Kommission, Slg . 1981, 21 ) betont hat, haben die Entscheidungen der Kommission über den Rechnungsabschluß für vom EAGFL finanzierte Ausgaben die Feststellung zum Gegenstand, daß die innerstaatlichen Stellen die Ausgaben im Einklang mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt haben . In Fällen, in denen das Gemeinschaftsrecht die Zahlung einer Beihilfe davon abhängig macht, daß bestimmte Nachweis - oder Kontrollförmlichkeiten erfuellt sind, ist eine Beihilfe nicht in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht gewährt, wenn diese Voraussetzung missachtet wurde; die hiermit verbundene Ausgabe darf deshalb selbst dann nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden, wenn feststeht, daß keine materielle Unregelmässigkeit vorliegt .
27 Im vorliegenden Fall ist die strikte Einhaltung der Bestimmungen über die Kontrolle der betroffenen Unternehmen eine wesentliche Voraussetzung für die Gewährung der in Rede stehenden Beihilfen, da die Verstärkung der Kontrollen eines der wichtigsten Ziele der Verordnung Nr . 1729/79 ist, wie aus deren zweiter und vierter Begründungserwägung hervorgeht .
28 Aus alledem ergibt sich, daß die angefochtene Entscheidung den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht verletzt .
29 Die Klage des Königreichs der Niederlande ist daher in ihrer Gesamtheit abzuweisen .
Kostenentscheidung
Kosten
30 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen . Da das Königreich der Niederlande mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen .
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden :
1 ) Die Klage wird abgewiesen .
2 ) Das Königreich der Niederlande trägt die Kosten des Verfahrens .