CELEX: 62001CJ0087
Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado
Decisione della Commissione operante la compensazione tra due crediti rientranti in ordinamenti giuridici diversi
Compensazione effettuata in contrasto con le norme di diritto nazionale che disciplinano uno dei crediti contrapposti
Illegittimità

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 21 febbraio 2001, la Commissione delle Comunità europee, ai sensi dell'art. 49 dello statuto CE della Corte di giustizia, ha impugnato la sentenza del Tribunale di primo grado 14 dicembre 2000, causa T-105/99, CCRE/Commissione (Racc. pag. II-4099; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest'ultimo ha accolto il ricorso dell'associazione di diritto francese Conseil des communes et régions d'Europe (in prosieguo: il «CCRE») diretto all'annullamento della decisione della Commissione contenuta nella sua lettera 15 febbraio 1999 (in prosieguo: la «decisione controversa»), che oppone al CCRE una compensazione dei loro reciproci crediti.
Fatti all'origine della controversia
2 I fatti all'origine della controversia sono descritti nei seguenti termini, ai punti 1-10 della sentenza impugnata:
«1 L'11 febbraio 1994 e il 25 aprile 1995 il Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), associazione di diritto francese che raggruppa alcune associazioni nazionali di autorità locali e regionali in Europa, l'associazione Agence pour les réseaux transméditerranéens (ARTM) e l'associazione di diritto francese Cités unies développement (CUD) stipulavano con la Commissione tre contratti di assistenza tecnica.
2 Tali contratti riguardavano due programmi di cooperazione regionale adottati in base al regolamento (CEE) del Consiglio 29 giugno 1992, n. 1763, relativo alla cooperazione finanziaria con tutti i paesi terzi mediterranei (GU L 181, pag. 5), denominati MED-URBS e MED-URBS MIGRATION (in prosieguo: i "contratti MED-URBS"). Ai sensi degli artt. 8 di detti contratti, questi ultimi sono soggetti alla legge belga, essendo del pari prevista in tali convenzioni una clausola attributiva di competenza in favore della giurisdizione civile di Bruxelles in caso di insuccesso della composizione amichevole di controversie sorte tra le parti.
3 Dopo aver controllato i conti del CCRE, la Commissione riteneva che, nell'ambito dei contratti MED-URBS, dalla suddetta associazione si sarebbe dovuta riscuotere la somma di ECU 195 991. Pertanto, il 30 gennaio 1997 essa redigeva la nota di addebito n. 97002489N per tale importo e con lettera 7 febbraio 1997 chiedeva al CCRE il rimborso.
4 In tale lettera, pervenuta al [CCRE] solo in data 23 febbraio 1997, la Commissione, per giustificare la richiesta di rimborso, deduceva genericamente l'inosservanza delle clausole contrattuali.
5 Su richiesta del CCRE la Commissione precisava, con lettera 25 luglio 1997, che i bilanci relativi a ciascun contratto non erano stati rispettati, essendo state effettuate spese eccedenti i limiti di bilancio senza previa autorizzazione scritta da parte sua.
6 Il [CCRE] contestava la fondatezza della tesi sostenuta dalla Commissione in diverse lettere nonché in occasione di vari colloqui e si rifiutava di versare la somma richiesta.
7 Con lettera raccomandata 19 novembre 1998 la Commissione invitava il CCRE a saldare la somma in questione entro 15 giorni dalla data di ricevimento di detta lettera.
8 Con lettera 3 dicembre 1998 la Commissione intimava al CCRE di rimborsare la somma di ECU 195 991 ed accennava alla possibilità di una riscossione di tale importo "per compensazione con le somme [dovute al CCRE] a titolo di qualsiasi contributo comunitario, ovvero per ogni via legale, sia per il capitale che per gli interessi".
9 In risposta a tale lettera, nella sua missiva 18 dicembre 1998 il CCRE contestava il carattere certo del suo presunto debito e si opponeva alla compensazione.
10 Con lettera 15 febbraio 1999 la Commissione comunicava al CCRE che "il credito in questione [presentava] effettivamente le caratteristiche di certezza, liquidità ed esigibilità che consentono di operare una compensazione". Essa informava inoltre il [CCRE] della propria decisione (in prosieguo: la "decisione controversa" (...) di "procedere alla riscossione dell'importo di euro 195 991,00 per compensazione con le somme (...) dovute a titolo di contributi comunitari" relativi a talune attività (in prosieguo: le "attività controverse"). Aggiungeva altresì: "[I] versamenti (...) devono considerarsi come riscossi dal CCRE con le conseguenti obbligazioni, sia che il versamento costituisca un anticipo, un acconto, ovvero un pagamento definitivo"».
3 Il 20 aprile 1999 il CCRE ha adito il Tribunal de première instance (Tribunale di primo grado) di Bruxelles (Belgio), conformemente alla clausola attributiva di competenza contenuta nei contratti MED-URBS, per contestare la fondatezza del presunto credito della Commissione nell'ambito dei detti contratti e di dimostrare con ciò la mancanza dei presupposti richiesti dalla legge belga per l'estinzione delle obbligazioni contrattuali mediante compensazione.
4 Il 28 aprile 1999 il CCRE ha presentato dinanzi al Tribunale un ricorso diretto all'annullamento della decisione controversa.
5 A sostegno del suo ricorso il ricorrente ha dedotto quattro motivi relativi, rispettivamente, alla mancanza di fondamento giuridico della decisione controversa, alla violazione del principio della certezza del diritto, alla violazione del principio del legittimo affidamento, nonché alla violazione dell'obbligo di motivazione di cui all'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE).
6 Al punto 23 della sentenza impugnata, il Tribunale ha innanzi tutto respinto l'eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, affermando che risultava chiaramente dell'atto introduttivo che il ricorso del CCRE riguardava la decisione della Commissione, contenuta nella lettera 15 febbraio 1999, di effettuare una compensazione, e non, come sosteneva la Commissione, la nota di addebito n. 97002489N del 30 gennaio 1997, e che il detto ricorso era quindi stato proposto entro il termine previsto dall'art. 173, quinto comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230, quinto comma, CE).
7 Nel merito, il Tribunale, statuendo sul motivo relativo alla mancanza di fondamento giuridico, ha annullato la decisione controversa per i motivi seguenti:
«54 Si deve rammentare che il ricorso in esame ha ad oggetto l'annullamento della decisione della Commissione, contenuta nella lettera 15 febbraio 1999, di opporre al [CCRE] una compensazione dei loro crediti reciproci, ed inoltre che le parti hanno attribuito alla giurisdizione civile di Bruxelles la competenza a conoscere delle controversie sorte in ordine ai contratti MED-URBS. Il Tribunale quindi deve esaminare soltanto la legittimità della summenzionata decisione quanto ai suoi effetti in relazione al mancato effettivo versamento al [CCRE] delle somme controverse.
55 Si deve inoltre osservare che, allo stato, non vi è alcuna norma espressa di diritto comunitario relativa al diritto della Commissione, in qualità di istituzione responsabile dell'esecuzione del bilancio comunitario, conformemente all'art. 205 del Trattato CE (divenuto [in seguito a modifica] art. 274 CE), di opporre una compensazione ad enti creditori di fondi comunitari e contemporaneamente debitori di somme aventi origine comunitaria.
56 Tuttavia, la compensazione relativa a fondi comunitari è un meccanismo giuridico la cui applicazione è stata ritenuta conforme al diritto comunitario nelle (...) sentenze della Corte [1º marzo 1983, causa 250/78] DEKA/[Consiglio e Commissione (Racc. pag. 421)], [15 ottobre 1985, causa 125/84,] Continental Irish Meat [(Racc. pag. 3441),] e [19 maggio 1998, causa C-132/95,] Jensen [e Korn- og Foderstofkompagniet (Racc. pag. I-2957)] (...).
57 Tale giurisprudenza della Corte non fornisce, però, tutti gli elementi che consentano di decidere nella presente causa.
58 Peraltro, occorre rilevare che sarebbe preferibile che le questioni sollevate dalla compensazione venissero risolte da disposizioni generali stabilite dal legislatore, e non da singole decisioni adottate dal giudice comunitario nell'ambito delle controversie di cui è investito.
59 In mancanza di regole espresse in materia e per stabilire se la decisione controversa abbia un fondamento giuridico, è necessario richiamarsi ai principi di diritto comunitario applicabili all'attività della Commissione e alla giurisprudenza citata. In tale contesto si devono prendere in considerazione, in particolare, il principio dell'efficacia del diritto comunitario, cui ha fatto riferimento detta giurisprudenza (sentenza Jensen [e Korn- og Foderstofkompagniet, citata] punti 54 e 67), nonché il principio della buona gestione finanziaria.
60 Il principio dell'efficacia del diritto comunitario implica che i fondi della Comunità [siano] stanziati e utilizzati conformemente alla loro destinazione.
61 Di conseguenza, nella fattispecie la Commissione era tenuta a verificare, prima di effettuare la compensazione, se, malgrado questa operazione, sarebbero stati garantiti l'uso dei fondi in questione per gli scopi previsti e la realizzazione delle attività che avevano giustificato l'assegnazione delle somme controverse.
62 Al riguardo occorre ricordare che la compensazione è una forma di estinzione di due obbligazioni reciproche. Nel caso di specie, ad avviso della Commissione, la compensazione avrebbe estinto il suo credito nei confronti del CCRE in relazione ai contratti MED-URBS, nonché, almeno parzialmente, quello del CCRE nei confronti dell'istituzione in parola, a titolo di sovvenzioni comunitarie che avrebbero dovuto essere versate a quest'ultimo nell'ambito delle attività controverse. Va inoltre osservato che, nella lettera 15 febbraio 1999, la Commissione ha precisato come i pagamenti effettuati a mezzo della compensazione dovessero considerarsi "come riscossi dal CCRE con le conseguenti obbligazioni". In tal modo la Commissione ha espresso il suo desiderio che il [CCRE] rispettasse la sua obbligazione di realizzare le attività controverse.
63 Tuttavia, in mancanza del versamento effettivo delle somme destinate all'adempimento di tale ultima obbligazione, risulta evidente come esse non fossero usate conformemente alla loro destinazione e come così le attività controverse rischiassero di non essere realizzate, il che è in contrasto con l'efficacia del diritto comunitario e, più specificamente, con l'effetto utile delle decisioni di concessione delle somme controverse.
64 La tesi della Commissione implicava che il CCRE avesse ancora a propria disposizione i fondi assegnati a titolo dei contratti MED-URBS e dalla stessa richiesti e che, una volta operata la compensazione, il CCRE potesse usare tali fondi per realizzare le attività controverse.
65 Orbene, con tutta evidenza, il CCRE, se non aveva più a disposizione i fondi citati, non poteva più finanziare la realizzazione delle attività controverse.
66 Così, la decisione controversa ha avuto l'effetto di spostare il problema dalla riscossione di un asserito credito della Commissione nell'ambito dell'esecuzione dei contratti MED-URBS alla realizzazione delle attività controverse, che corrispondono ad un interesse comunitario, minacciato per il futuro dalla compensazione.
67 Ora, le somme controverse non erano destinate a saldare debiti del CCRE, ma a realizzare attività per le quali dette somme erano state stanziate. Va sottolineato, a tale proposito, che nella causa in esame, al contrario della causa in cui è stata pronunciata la sentenza Jensen [e Korn- og Foderstofkompagniet, citata] (punti 38 e 59), dove il regolamento considerato mirava a garantire un certo reddito agli agricoltori, le somme controverse potevano essere usate solo per la realizzazione delle attività ai cui fini dette somme erano destinate.
68 Al riguardo occorre osservare che, nonostante le dichiarazioni fatte dal suo rappresentante in udienza, la Commissione non è stata in grado di provare che, prima di effettuare la compensazione, avesse quantomeno esaminato il rischio che il mancato versamento effettivo delle somme controverse al [CCRE] avrebbe comportato per la realizzazione delle corrispondenti attività.
69 Per quanto riguarda il principio della buona gestione finanziaria, in conformità del quale ai sensi dell'art. 205 del Trattato la Commissione deve curare l'esecuzione del bilancio comunitario, la sua applicazione nel caso di specie conferma la precedente analisi.
70 Infatti, per quanto concerne la riscossione del debito che il [CCRE] avrebbe avuto nei confronti della Commissione, va rilevato come, non trovandosi il CCRE in stato di insolvenza, tale istituzione avrebbe potuto chiederne il pagamento dinanzi al giudice belga competente.
71 Inoltre, al fine di garantire il buon uso delle somme controverse, la Commissione, se nutriva dubbi in merito alla gestione dei fondi comunitari da parte del CCRE, avrebbe potuto prendere in considerazione la sospensione, a titolo preventivo, del versamento di dette somme a tale associazione, come ha fatto per altri fondi, parimenti dovuti a quest'ultima.
72 In tal modo la Commissione avrebbe potuto, da un lato, ottenere la riscossione del debito relativo ai contratti MED-URBS e, dall'altro, assicurarsi che le somme controverse, in caso di versamento al CCRE, fossero effettivamente usate per la realizzazione delle attività controverse.
73 In definitiva, il principio della buona gestione finanziaria non deve essere ridotto ad una definizione meramente contabile che riterrebbe essenziale la semplice possibilità di considerare un debito come formalmente pagato. Al contrario, una corretta interpretazione di detto principio richiede anche un'attenzione per le conseguenze pratiche degli atti di gestione finanziaria, la quale prenda come riferimento, in particolare, il principio dell'efficacia del diritto comunitario.
74 Da tutto quanto precede risulta che la Commissione non aveva il diritto di adottare la decisione controversa, senza previamente assicurarsi che questa non avrebbe comportato rischi per l'uso dei fondi in questione, alle cui finalità erano destinati, e per la realizzazione delle attività controverse, mentre essa avrebbe potuto agire diversamente senza mettere in discussione la riscossione dell'asserito debito del [CCRE] nei suoi confronti e il buon uso delle somme controverse».
Ricorso contro la pronuncia del Tribunale di primo grado
8 La Commissione conclude che la Corte voglia:
- annullare la sentenza impugnata e trarre da tale annullamento tutte le conseguenze di diritto;
- condannare il CCRE alle spese del procedimento d'impugnazione.
9 A sostegno del suo ricorso essa fa valere tre motivi relativi, rispettivamente, alla violazione del principio comunitario della nozione di compensazione dei crediti, alla violazione del principio dell'efficacia del diritto comunitario e alla violazione del principio della buona gestione finanziaria e della sana amministrazione della giustizia.
10 Il CCRE chiede che la Corte voglia dichiarare il ricorso in parte irricevibile e in parte infondato, in subordine del tutto infondato, e condannare la Commissione alle spese. In ulteriore subordine e nel caso in cui venisse accolto il ricorso, il CCRE chiede alla Corte di statuire definitivamente sulla controversia accogliendo le conclusioni da esso presentate in primo grado.
Sulla ricevibilità
11 Il CCRE sostiene che il ricorso dovrebbe essere dichiarato parzialmente irricevibile. Esso sostiene, più precisamente, che il primo motivo della Commissione non soddisfa i requisiti posti dall'art. 51 dello Statuto CE della Corte di giustizia, cioè, nella fattispecie, l'essere relativo alla violazione del diritto comunitario. Infatti, a suo avviso, il principio della nozione di compensazione dei crediti, di cui la Commissione fa valere la violazione, non esisterebbe nel diritto comunitario.
12 Secondo il CCRE, l'irricevibilità del primo motivo potrebbe, inoltre, avere conseguenze per quanto riguarda la prima e la terza parte del secondo motivo nonché il terzo motivo di ricorso, in quanto la Commissione stessa avrebbe sottolineato che questi ultimi sono collegati al primo motivo.
13 A tale riguardo, basta constatare che, come ha fatto valere correttamente la Commissione, l'esistenza o l'inesistenza di un principio comunitario che autorizzi la compensazione di crediti costituisce per l'appunto una delle questioni giuridiche che ha opposto le parti in primo grado e che continua a dividerle in fase di ricorso, per cui tale questione può essere trattata, se del caso, solo nell'ambito dell'esame di merito del ricorso.
14 Ne consegue che il ricorso deve essere dichiarato ricevibile.
Sul motivo relativo alla violazione del principio di efficacia del diritto comunitario
Argomenti delle parti
15 In via preliminare, la Commissione sostiene che deriva dalla giurisprudenza della Corte (sentenze citate DEKA/Consiglio e Commissione, Continental Irish Meat e Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet) che la compensazione, in quanto modalità di pagamento e meccanismo che estingue simultaneamente due crediti reciproci, può aver luogo ai sensi di un principio di diritto comunitario ispirato ai principi comuni a tutti gli Stati membri, anche in assenza di una disposizione espressa.
16 Sulla scorta di tale indicazione, con il suo secondo motivo, le cui tre parti possono essere riunite, la Commissione fa valere in sostanza che il Tribunale ha commesso un errore di diritto giudicando, al punto 61 della sentenza impugnata, che il principio di efficacia del diritto comunitario richiedeva che, prima di effettuare la compensazione, la Commissione verificasse se, malgrado quest'ultima operazione, venivano garantiti l'uso dei fondi comunitari in questione per gli scopi previsti e la realizzazione delle attività controverse che avevano giustificato l'assegnazione dei detti fondi.
17 In tal modo il Tribunale in realtà avrebbe affermato, come emergerebbe in particolare dal punto 54 della sentenza impugnata, che la compensazione doveva essere distinta, per quanto riguarda gli effetti, dal pagamento mediante versamento effettivo. Orbene, secondo la Commissione, una tale distinzione non è fondata da un punto di vista giuridico, poiché sia la compensazione sia il versamento effettivo estinguerebbero un'obbligazione giuridica. La detta distinzione non sarebbe, a maggior ragione, basata dal punto di vista contabile, poiché il pagamento mediante versamento effettivo e quello che avviene mediante compensazione hanno un effetto identico sul bilancio e sulla solvibilità di chi ne beneficia, comportando, nel primo caso, un aumento dell'attivo di quest'ultimo e, nel secondo, una riduzione del suo passivo.
18 L'obbligo di verifica preventiva così formulato dal Tribunale non terrebbe conto peraltro delle condizioni atte a garantire un recupero efficace dei crediti della Comunità chiedendo al creditore che agisca solo in funzione delle disponibilità finanziarie del suo debitore, indipendentemente se si tratti di procedere ad una compensazione o ad altre forme di recupero.
19 La formulazione di un tale obbligo sarebbe inoltre poco pertinente alla luce della circostanza che, una volta pagata mediante versamento effettivo, una somma di denaro può costituire l'oggetto di altre azioni di recupero altrettanto pregiudizievoli per le attività comunitarie interessate, come un pignoramento.
20 Come emergerebbe dai punti 63-65 della sentenza impugnata, il principio così posto dal Tribunale sarebbe del resto basato sul presupposto erroneo che le attività comunitarie interessate possano essere finanziate solo mediante i fondi comunitari che sono stati destinati alla loro realizzazione, circostanza che disconoscerebbe la fungibilità del denaro.
21 Agli stessi punti della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe, infine, snaturato i fatti od omesso di motivare le sue osservazioni. Non sarebbe chiaro, infatti, per quali motivi il CCRE non dovesse più avere a disposizione i fondi riscossi a titolo dei contratti MED-URBS, né perché non avrebbe disposto di averi sufficienti per realizzare le attività controverse, dato che il Tribunale, al punto 70 di tale sentenza, rileva, al contrario, che il CCRE non si trovava in stato d'insolvenza.
22 Da parte sua, il CCRE ritiene che il Tribunale abbia correttamente effettuato, al punto 54 della sentenza impugnata, una rigorosa distinzione tra la valutazione della compensazione operata dalla Commissione, che nella fattispecie rientrerebbe solo nel diritto belga e nella competenza esclusiva dei giudici belgi, e l'effettivo mancato versamento delle somme controverse, che costituirebbe l'atto arrecante pregiudizio che può essere soggetto al controllo del giudice comunitario per quanto riguarda il suo impatto sugli scopi perseguiti dalla normativa comunitaria in questione.
23 Tale distinzione sarebbe, infatti, perfettamente conforme alla giurisprudenza della Corte da cui risulterebbe, da una parte, che la questione della compensazione non è disciplinata dal diritto comunitario ma è soggetta ad un ordinamento giuridico nazionale e, dall'altra, che la normativa nazionale applicabile alla compensazione non può avere l'effetto di pregiudicare l'efficacia del diritto comunitario (sentenza Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet, cit., punti 37, 38, 41 e 54).
24 La detta giurisprudenza legittimerebbe quindi pienamente la condizione che la Commissione effettui un esame preventivo diretto ad assicurarsi che la compensazione prevista non abbia l'effetto di pregiudicare l'efficacia del diritto comunitario.
25 A differenza delle somme in questione nella causa Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet, citata, che avrebbero perseguito un obiettivo generale di risollevamento del reddito degli agricoltori, gli importi che la Commissione ha inteso saldare mediante compensazione nell'ambito della presente causa dovevano essere destinati dal CCRE alla realizzazione di attività comunitarie particolari, per cui una compensazione poteva effettivamente arrecare pregiudizio all'efficacia delle dette attività.
26 Infatti, anche se non avesse un effetto sul bilancio della parte alla quale essa viene opposta, la compensazione potrebbe creare difficoltà di tesoreria in capo a quest'ultima e, pertanto, potrebbe porre in pericolo le attività comunitarie interessate.
27 Quanto all'imperativo di efficacia del recupero dei crediti della Comunità fatto valere dalla Commissione, esso non sarebbe tale da mettere in pericolo le attività comunitarie affidate al CCRE, in particolare quando il preteso credito da recuperare è oggetto di contestazioni, come avviene nella fattispecie.
28 Quanto, infine, all'argomento secondo cui il Tribunale avrebbe considerato a torto che le attività comunitarie controverse erano poste in pericolo dalla compensazione, poiché la solvibilità non contestata del CCRE gli permetteva in realtà di far fronte ai suoi obblighi, quest'ultimo ritiene che ciò equivalga ad ammettere che un creditore potrebbe astenersi dall'onorare i suoi impegni contrattuali con il pretesto che il suo debitore dispone di fondi sufficienti per attuare ciò per cui avrebbe dovuto essere remunerato.
Giudizio della Corte
29 Per statuire sul secondo motivo di ricorso, basta constatare che, anche ammesso che la compensazione extragiudiziale sia effettivamente consentita a determinate condizioni dal diritto comunitario, essa, in ogni caso, e contrariamente a quanto affermato dal Tribunale ai punti 60 e 61 della sentenza impugnata, non può essere subordinata ad un obbligo previo di verificare che l'uso dei fondi interessati per gli scopi previsti e la realizzazione delle attività che hanno giustificato l'assegnazione delle dette somme continuino ad essere garantiti malgrado la compensazione che si intende effettuare.
30 Facendo derivare un tale obbligo da un principio di efficacia del diritto comunitario che implicherebbe che i fondi comunitari debbano essere messi a disposizione e usati conformemente alla loro destinazione, il Tribunale ha commesso un errore di diritto.
31 Infatti, l'affermazione di tale principio sembra basata su una duplice premessa. Da una parte, gli importi destinati dalla Comunità ad attività comunitarie, una volta versati ad un terzo a titolo delle dette attività, potrebbero restare individualizzati nell'ambito del patrimonio di quest'ultimo ed esservi destinati esclusivamente alle attività comunitarie interessate, circostanza che garantirebbe la corretta esecuzione di queste ultime. D'altra parte la messa a disposizione di questi importi mediante versamento effettivo si distinguerebbe da una messa a disposizione mediante l'eventuale ricorso ad altre forme di pagamento, tra cui, se la si presuppone ammissibile, la compensazione.
32 Orbene, come è stato correttamente sostenuto dalla Commissione, tali premesse sono erronee per diversi motivi. In primo luogo, esse disconoscono la fungibilità del denaro nell'ambito del patrimonio. In secondo luogo, esse disconoscono la circostanza, ricordata dall'avvocato generale al paragrafo 91 delle sue conclusioni, che il patrimonio costituisce una garanzia per i creditori, per cui una volta che le somme comunitarie vengono versate alla controparte della Comunità, non è affatto certo che esse siano al riparo da misure di esecuzione forzata da parte dei creditori di quest'ultima. In terzo luogo, esse ignorano la circostanza che la forma assunta da un pagamento è neutrale in termini di effetti sul patrimonio dell'interessato.
33 Ne consegue che il Tribunale non poteva annullare la decisione controversa per il disconoscimento da parte della Commissione di un preteso obbligo di verificare preventivamente che l'uso dei fondi interessati per gli scopi previsti e la realizzazione delle attività che avevano giustificato l'assegnazione delle dette somme continuino ad essere garantiti in caso di compensazione, per cui il secondo motivo della Commissione deve essere dichiarato fondato.
Sul motivo relativo alla violazione dei principi di buona gestione finanziaria e di sana amministrazione della giustizia
34 Con il suo terzo motivo, la Commissione sostiene che il Tribunale ha inoltre disconosciuto i principi della buona gestione finanziaria e della sana amministrazione della giustizia.
35 Giudicando, al punto 70 della sentenza impugnata, che la Commissione avrebbe potuto chiedere il pagamento del suo credito dinanzi al giudice belga competente, il Tribunale avrebbe disconosciuto la ragione d'essere della compensazione, che ha proprio come scopo un risparmio di spese e di procedimenti, sia nei rapporti tra le parti e a titolo di buona gestione finanziaria sia nell'interesse di una sana amministrazione della giustizia.
36 Il Tribunale avrebbe inoltre disconosciuto i requisiti del principio di buona gestione finanziaria suggerendo, ai punti 70 e 73 della sentenza impugnata, che, quando la Commissione persegue il recupero delle somme dinanzi ad un giudice nazionale nei confronti di una controparte, essa dovrebbe tuttavia versare a quest'ultima le somme che le deve ad altro titolo.
37 A questo riguardo, occorre rilevare che, come emerge dal punto 73 della sentenza impugnata, il Tribunale in definitiva, secondo la sua stessa formulazione, è stato portato a concludere per la violazione del principio di buona gestione finanziaria solo in quanto, a suo avviso, la corretta interpretazione di detto principio richiede che l'autorità interessata si preoccupi delle conseguenze pratiche dei suoi atti di gestione finanziaria prendendo come riferimento, in particolare, il principio dell'efficacia del diritto comunitario. Il Tribunale, riferendosi in particolare a quest'ultima constatazione, ha concluso, al punto 74 della sentenza impugnata, che la Commissione non aveva il diritto di adottare la decisione controversa senza previamente verificare che questa non avrebbe comportato rischi per l'uso dei fondi comunitari in questione ai fini previsti e per la realizzazione delle attività che avevano giustificato l'attribuzione dei detti fondi, prima di annullare la detta decisione per questo motivo.
38 Orbene, come emerge dai punti 29-33 della presente sentenza, formulando una tale condizione di verifica preventiva, il Tribunale ha commesso un errore di diritto.
39 Poiché l'annullamento della decisione controversa da parte del Tribunale si basa interamente sulla circostanza che la Commissione si sarebbe illegittimamente astenuta dal procedere ad una tale previa verifica, e poiché una tale verifica non è per nulla richiesta ai sensi del diritto comunitario, ne consegue che la sentenza impugnata deve essere annullata per questo motivo senza che sia necessario esaminare oltre gli argomenti della Commissione relativi ad una pretesa violazione dei principi di buona gestione finanziaria e di sana amministrazione della giustizia.
40 Si può tuttavia osservare che, come è stato correttamente fatto valere dalla Commissione, se la condizione di verifica preventiva posta dal Tribunale venisse ammessa, ne conseguirebbe logicamente che essa dovrebbe applicarsi non solo in caso di pagamento mediante compensazione, ma, più in generale, prima di qualsiasi pagamento di fondi comunitari indipendentemente dalla forma di questi, e prima di qualsiasi esercizio eventuale di un'azione di recupero nei confronti di una parte incaricata della realizzazione di attività comunitarie. Orbene, conseguenze di questo tipo, come rilevato dall'avvocato generale al paragrafo 94 delle sue conclusioni, si concilierebbero difficilmente con il principio di buona gestione finanziaria.
Sul motivo relativo al disconoscimento della nozione di compensazione
41 Dato che la sentenza impugnata deve essere annullata per le ragioni esposte al punto 39 della presente sentenza, non è necessario esaminare il primo motivo del ricorso relativo al preteso disconoscimento da parte del Tribunale della nozione di compensazione dei crediti.
Ricorso in primo grado
42 Ai sensi dell'art. 61 dello Statuto della Corte di giustizia, atteso che lo stato degli atti consente di decidere definitivamente la controversia, occorre pronunciarsi sul merito della domanda di annullamento della decisione controversa presentata dal CCRE in primo grado.
43 In via preliminare, per completare la descrizione del contesto nel quale si inserisce la controversia, occorre rilevare che il Tribunal de première instance di Bruxelles, pronunciandosi sul ricorso di cui al punto 3 della presente sentenza con sentenza 16 novembre 2001, ha affermato che la Commissione non aveva alcun credito nei confronto del CCRE a titolo dei contratti MED-URBS. La Commissione ha tuttavia proposto appello contro tale decisione dinanzi alla Cour d'appel (Corte d'appello) di Bruxelles (Belgio).
44 Occorre inoltre precisare che, come emerge in particolare dalle spiegazioni fornite dalle parti, il diritto belga prevede tre forme di compensazione, la quale può essere volontaria, giudiziale o legale. La compensazione legale che opera solo per effetto di legge richiede in particolare che i due crediti contrapposti siano certi.
Sulla ricevibilità del ricorso
45 Come correttamente affermato dal Tribunale, al punto 23 della sentenza impugnata, il ricorso proposto dal CCRE deve essere dichiarato ricevibile poiché emerge chiaramente dall'atto introduttivo che tale ricorso riguarda la decisione della Commissione, contenuta nella lettera 15 febbraio 1999, di effettuare una compensazione, in quanto il detto ricorso è stato proposto entro il termine previsto all'art. 173, quinto comma, del Trattato.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
46 Nel suo atto introduttivo, il CCRE presenta un primo motivo di annullamento relativo al fatto che la decisione controversa sarebbe stata adottata nonostante l'assenza di fondamento giuridico generale o specifico che autorizzasse la compensazione controversa. Da una parte, in particolare alla luce della giurisprudenza della Corte, non esisterebbe alcun principio generale di diritto comunitario sul quale la Commissione potrebbe basarsi per effettuare una compensazione tra un credito che essa detiene nei confronti di un ente e dei debiti che essa ha contratto a titolo diverso nei confronti dello stesso ente. Dall'altra, non si potrebbe ammettere, in ogni caso, che la Commissione effettui una compensazione tra debiti derivanti da obbligazioni di natura regolamentare ed un credito di natura contrattuale disciplinato dal diritto di uno Stato membro, nella fattispecie il diritto belga.
47 A questo proposito, il CCRE fa anche valere, nella sua replica dinanzi al Tribunale, che tale compensazione non può avvenire, in particolare, per la sola volontà della Commissione e alle condizioni che quest'ultima ritiene adeguate, e ciò in disprezzo delle norme sulla competenza e sul diritto applicabile.
48 Insistendo sulla circostanza che i crediti in questione rientrano, nella fattispecie, in due ordinamenti giuridici distinti, il CCRE ritiene segnatamente che, supponendo che sia possibile un pagamento mediante compensazione nella presente causa, sarebbero necessariamente le condizioni previste dall'ordinamento giuridico belga a dover disciplinare qualsiasi eventuale compensazione, se l'ordinamento giuridico comunitario non contiene tali condizioni. A tale riguardo, il CCRE ha precisato, in risposta ad un quesito posto dalla Corte, che, in presenza di due crediti soggetti a ordinamenti giuridici diversi, una compensazione può avvenire solo qualora vengano soddisfatte le condizioni poste dall'uno e dall'altro ordinamento giuridico.
49 Orbene, una delle condizioni previste dal diritto belga perché possa esservi una compensazione che non sia né giudiziale, né volontaria non sarebbe soddisfatta nel caso di specie. Infatti, l'asserito credito della Commissione a titolo dei contratti MED-URBS non avrebbe la certezza richiesta dal diritto belga affinché si possa effettuare una compensazione legale, poiché il detto credito era oggetto di una seria contestazione tra le parti, come sarebbe dimostrato sia dagli scambi avvenuti tra la Commissione e il CCRE sia dal pignoramento del Tribunal de première instance di Bruxelles.
50 A tale riguardo, il CCRE ha fatto valere, in occasione delle discussioni dinanzi alla Corte, che la circostanza che il Tribunal de première instance di Bruxelles, nella sua sentenza 16 novembre 2001, abbia affermato che la Commissione non disponeva di alcun credito nei confronti del CCRE a titolo dei contratti MED-URBS confermerebbe che la condizione relativa alla certezza dei crediti richiesta dalle disposizioni di diritto belga sulla compensazione non era soddisfatta.
51 La Commissione sostiene, invece, che emerge dalla giurisprudenza della Corte, più in particolare dalle sentenze citate DEKA/Consiglio e Commissione, Continental Irish Meat nonché Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet, che il diritto di effettuare una compensazione costituisce un principio generale di diritto comunitario, di cui solo le condizioni di esercizio dovrebbero essere ancora precisate dalla Corte ispirandosi a soluzioni esistenti negli ordinamenti giuridici degli Stati membri.
52 A questo proposito, la Commissione fa valere che da tale esame comparativo può essere dedotto che la compensazione deve essere autorizzata in base al principio generale summenzionato sempreché i due crediti siano fungibili, liquidi ed esigibili, come avverrebbe nella fattispecie, poiché i crediti contrapposti si riferirebbero a cose dello stesso tipo, nella fattispecie a somme di denaro, e poiché i loro rispettivi importi sarebbero determinati e sarebbero esigibili, in quanto il loro pagamento era dovuto al momento della compensazione.
53 Nell'udienza dinanzi alla Corte, la Commissione ha peraltro osservato che essa riteneva, come il CCRE, che una compensazione tra due crediti soggetti, il primo al diritto comunitario e il secondo al diritto di uno Stato membro, dovesse soddisfare le condizioni poste da entrambi gli ordinamenti giuridici.
54 Quanto alle norme di diritto belga relative alla compensazione, la Commissione non contesta che una compensazione legale sia esclusa quando il credito è oggetto di seria contestazione.
55 Essa è tuttavia dell'avviso che i crediti a titolo dei contratti MED-URBS non fossero oggetto di una contestazione di tale gravità. Quanto alla sentenza del Tribunal de première istance di Bruxelles 16 novembre 2001, a proposito della quale la Commissione sottolinea che è stata impugnata, quest'ultima considera che, essendo stata pronunciata dopo la decisione controversa, tale sentenza non rimette in discussione la circostanza che, all'epoca in cui è avvenuta la compensazione, essa potesse ritenere che il suo credito non fosse seriamente contestato e che avesse, di conseguenza, la certezza richiesta dal diritto belga.
Giudizio della Corte
56 Occorre innanzi tutto ricordare che la Corte ha già affermato che la normativa comunitaria può far sorgere tra un'autorità ed un operatore economico crediti reciproci che si prestano alla compensazione, precisando che, nel caso di un operatore insolvibile, una compensazione di questo tipo può costituire, per le autorità, l'unico modo per recuperare somme versate indebitamente (sentenza DEKA/Consiglio e Commissione, citata, punti 13 e 14).
57 Al punto 20 della sentenza DEKA/Consiglio e Commissione, citata, la Corte ha così constatato l'estinzione di un credito da risarcimento di cui disponeva un operatore economico nei confronti della Comunità a seguito di una sentenza della Corte, mediante compensazione con un credito da rimborso per restituzioni all'esportazione e per importi compensativi monetari indebitamente pagati al detto operatore, credito che era stato ceduto alla Commissione dalle autorità tedesche.
58 Nella fattispecie, basta tuttavia constatare che, indipendentemente dalle eventuali disposizioni del diritto comunitario in materia, una compensazione come quella operata dalla decisione controversa era esclusa in ogni caso, tenuto conto della circostanza che le regole di diritto belga applicabili ad uno dei crediti contrapposti manifestamente non autorizzavano la compensazione prevista, circostanza che basta a giustificare l'annullamento della detta decisione.
59 Occorre infatti ricordare che, come riconosciuto pacificamente dalle parti, la compensazione estingue simultaneamente due obbligazioni esistenti reciprocamente tra due persone.
60 Nella fattispecie, i crediti contrapposti sono disciplinati, come riconoscono pacificamente le parti, uno dal diritto belga, ai sensi dei contratti MED-URBS, e gli altri dal diritto comunitario.
61 Orbene, poiché una compensazione extragiudiziale tra crediti soggetti a due ordinamenti giuridici diversi estingue simultaneamente due obbligazioni, essa può avvenire solo se soddisfa le condizioni dei due ordinamenti giuridici contrapposti. Più precisamente, qualsiasi compensazione di tale natura richiede che si verifichi, per quanto riguarda ognuno dei crediti in gioco, che le condizioni in materia di compensazione previste dall'ordinamento giuridico di cui fanno rispettivamente parte non vengano disattese.
62 Quanto alla circostanza che nella presente causa uno degli ordinamenti giuridici contrapposti è l'ordinamento giuridico comunitario e l'altro è quello di uno Stato membro, occorre osservare che essa è irrilevante a tale proposito. In particolare, la pari idoneità di detti ordinamenti giuridici a disciplinare una eventuale compensazione non può essere messa in dubbio sulla base di considerazioni inerenti alla preminenza del diritto comunitario. Occorre infatti sottolineare che la circostanza che i contratti MED-URBS siano soggetti al diritto belga è la conseguenza della libera scelta delle parti, scelta operata nel rispetto dei trattati che ammettono la possibilità per un'istituzione comunitaria di sottoporre i suoi rapporti contrattuali al diritto di uno Stato membro.
63 Come il CCRE ha fatto correttamente valere, una delle condizioni previste dal diritto belga perché possa esservi una compensazione che non sia né giudiziale né convenzionale, cioè la certezza dei crediti interessati, non era manifestamente soddisfatta. Infatti, come era già stato rilevato dal Tribunale al punto 6 della sentenza impugnata, emerge dal fascicolo che il CCRE, con diverse lettere e in occasione di colloqui con i servizi della Commissione, ha contestato l'esistenza stessa del credito che la Commissione sostiene di avere in virtù dei contratti MED-URBS. Inoltre, occorre aggiungere a tale riguardo che, indipendentemente dall'esito dell'appello proposto dalla Commissione avverso la sentenza del Tribunal de première instance di Bruxelles 16 novembre 2001, la circostanza che quest'ultimo, competente in virtù della clausola compromissoria contenuta nei contratti MED-URBS, nella detta sentenza abbia concluso per l'assenza di qualsiasi credito in capo alla Commissione a titolo dei detti contratti conferma a sua volta pienamente che le contestazioni sollevate dal CCRE contro le pretese della Commissione erano quantomeno serie.
64 Ne consegue che la decisione controversa, essendo stata adottata malgrado le norme dell'ordinamento giuridico che disciplinano uno dei crediti contrapposti escludessero manifestamente qualsiasi estinzione di quest'ultimo mediante la compensazione effettuata, deve essere annullata per difetto di fondamento giuridico, senza che vi sia nemmeno bisogno di esaminarla alla luce delle norme, nella fattispecie comunitarie, che disciplinano l'altro credito.
Sul secondo, terzo e quarto motivo
65 Poiché il primo motivo del CCRE è stato così accolto e la decisione impugnata è stata per questo annullata, non è necessario esaminare gli altri motivi fatti valere dal CCRE.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
66 Ai sensi dell'art. 122, primo comma, del regolamento di procedura, quando il ricorso è accolto e la controversia viene definitivamente decisa dalla Corte, quest'ultima statuisce sulle spese. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, dello stesso regolamento, applicabile al procedimento d'impugnazione ai sensi dell'art. 118, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
67 Nella fattispecie, occorre rilevare che, benché l'impugnazione della Commissione sia stata dichiarata fondata e la sentenza impugnata annullata, la presente sentenza accoglie il ricorso del CCRE e annulla la decisione della Commissione. Ne consegue che occorre condannare la Commissione a sopportare le spese sostenute dal CCRE sia in primo grado sia in sede d'impugnazione, conformemente alle conclusioni di quest'ultimo.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) La sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 14 dicembre 2000, causa T-105/99, CCRE/Commissione, è annullata.
2) La decisione della Commissione delle Comunità europee, contenuta nella sua lettera 15 febbraio 1999, che oppone al Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) una compensazione dei loro crediti reciproci è annullata.
3) La Commissione è condannata a sopportare le spese sostenute dalla stessa e dal Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) sia in primo grado sia in fase d'impugnazione.