CELEX: 62000CJ0055
Procedimiento prejudicial
Artículos 12 CE y 39 CE, apartado 2
Prestaciones de vejez
Convenio de seguridad social concluido entre la República Italiana y la Confederación Suiza
Exclusión de los períodos de cotización cubiertos en Suiza por un nacional francés

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 1 de febrero de 2000, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de febrero siguiente, el Tribunale ordinario di Roma planteó, con arreglo al artículo 234 CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 12 CE y 39 CE, apartado 2.
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre la Sra. Gottardo, nacional francesa, y el Istituto nazionale della previdenza sociale (en lo sucesivo, «INPS») en relación con el derecho de la Sra. Gottardo a obtener una pensión de vejez italiana.
La normativa comunitaria
3 El artículo 12 CE dispone:
«En el ámbito de aplicación del presente Tratado, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad.
El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, podrá establecer la regulación necesaria para prohibir dichas discriminaciones.»
4 Según el artículo 39 CE, apartados 1 y 2:
«1. Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad.
2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.»
5 La coordinación de las legislaciones nacionales en materia de seguridad social forma parte del ámbito de la libre circulación de personas y constituye el objeto del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53), modificado por el Reglamento (CE) nº 3096/95 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995 (DO L 335, p. 10; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1408/71»).
6 El artículo 3 del Reglamento nº 1408/71 establece:
«1. Las personas que residan en el territorio de uno de los Estados miembros y a las cuales sean aplicables las disposiciones del presente Reglamento, estarán sujetas a las obligaciones y podrán acogerse al beneficio de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de éste, sin perjuicio de las disposiciones particulares contenidas en el presente Reglamento.
2. [...]
3. El beneficio de las disposiciones de convenios de seguridad social que sigan siendo aplicables en virtud de la letra c) del apartado 2 del artículo 7, así como de las disposiciones de los convenios concluidos en virtud del apartado 1 del artículo 8, se hará extensivo a todas las personas a las cuales se aplique el presente Reglamento, a menos que se disponga otra cosa en el anexo III.»
7 El artículo 1, letra j), párrafo primero, y letra k), del Reglamento nº 1408/71 prevé lo siguiente:
«Para los fines de aplicación del presente Reglamento:
[...]
j) el término "legislación" designa, para cada Estado miembro, las leyes, los reglamentos, las disposiciones estatutarias y cualesquiera otras medidas de aplicación, existentes o futuras, que se refieren a las ramas y regímenes de seguridad social mencionados en los apartados 1 y 2 del artículo 4 o las prestaciones especiales de carácter no contributivo contempladas en el apartado 2 bis del artículo 4.
[...]
k) la expresión "convenio de seguridad social" designa todo instrumento bilateral o multilateral que vincule o pueda vincular exclusivamente a dos o varios Estados miembros, así como todo instrumento multilateral que vincule o pueda vincular al menos a dos Estados miembros y a uno o varios otros Estados en el campo de la seguridad social, para el conjunto o parte de las ramas y regímenes mencionados en los apartados 1 y 2 del artículo 4, así como los acuerdos de cualquier naturaleza concluidos en el marco de dichos instrumentos».
La normativa nacional
8 La República Italiana y la Confederación Suiza firmaron en Roma, el 14 de diciembre de 1962, un Convenio bilateral en materia de seguridad social así como el protocolo final y una serie de declaraciones comunes (en lo sucesivo, «Convenio italo-suizo»). Dicho Convenio fue ratificado en la República Italiana mediante la Ley nº 1781, de 31 de octubre de 1963 (GURI nº 326, de 17 de diciembre de 1963), y entró en vigor el 1 de septiembre de 1964.
9 El artículo 1, apartado 1, del Convenio italo-suizo dispone: «El presente convenio se aplicará:
a) en Suiza:
[...]
b) en Italia:
i) a la legislación del seguro de invalidez, de vejez y por supervivencia, incluidos los regímenes especiales que sustituyen al régimen general para determinadas categorías de trabajadores;
[...]»
10 Según el artículo 2 del Convenio italo-suizo, «los nacionales suizos e italianos gozarán de igualdad de trato respecto a los derechos y obligaciones que se derivan de lo dispuesto en las legislaciones enumeradas en el artículo 1».
11 El artículo 9, que forma parte del capítulo 1, titulado «Seguro de invalidez, de vejez y por supervivencia», de la tercera parte del Convenio italo-suizo, establece lo que se puede calificar como «principio de acumulación». El apartado 1 de dicho artículo dispone:
«Cuando, teniendo en cuenta solamente los períodos de seguro y los períodos asimilados cubiertos según la legislación italiana, un asegurado no pueda ejercer un derecho a una prestación de invalidez, de vejez o por supervivencia con arreglo a dicha legislación, los períodos cubiertos en el seguro de vejez y por supervivencia suizos (períodos de cotización y períodos asimilados) se acumularán con los períodos cubiertos en el seguro italiano para tener derecho a dichas prestaciones, siempre que estos períodos no se solapen.»
12 El 2 de abril de 1980, los dos Estados contratantes firmaron un acuerdo complementario del Convenio italo-suizo, que fue ratificado en la República Italiana mediante la Ley nº 668, de 7 de octubre de 1981 (GURI nº 324, de 25 de noviembre de 1981), y que entró en vigor el 10 de febrero de 1982. El artículo 3 de dicho acuerdo complementario tiene por objeto ampliar el ámbito del principio de acumulación, como se define en el apartado precedente, añadiendo al artículo 9, apartado 1, del Convenio italo-suizo el siguiente párrafo:
«Cuando un asegurado no pueda ejercer un derecho a prestaciones aun teniendo en cuenta lo dispuesto en el párrafo anterior, se acumularán también los períodos de seguro cubiertos en países terceros vinculados al mismo tiempo con Suiza e Italia por convenios de seguridad social relativos a los seguros de invalidez, de vejez y por supervivencia.»
13 En el momento de la entrada en vigor de dicho acuerdo complementario, la acumulación de los períodos de cotización era posible con los siguientes países: los Reinos de Bélgica y de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de España, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, el Reino de Suecia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, el Principado de Liechtenstein, los Estados Unidos de América y la República Federativa de Yugoslavia. Dado que la República Francesa no ha celebrado ningún convenio con la Confederación Suiza, los períodos de cotización cubiertos en Francia no pueden, en el marco del Convenio italo-suizo, ser computados para adquirir el derecho a las prestaciones de vejez, por supervivencia o de invalidez.
El litigio en el procedimiento principal y la cuestión prejudicial
14 La Sra. Gottardo, italiana por nacimiento, renunció a esta nacionalidad en favor de la francesa tras contraer matrimonio en Francia, el 7 de febrero de 1953, con un nacional francés. Conforme a los datos que figuran en los autos, la Sra. Gottardo estaba obligada a adquirir la nacionalidad de su esposo en aquella época.
15 La Sra. Gottardo trabajó, sucesivamente, en Italia, Suiza y Francia, países en los que cotizó a la seguridad social a razón de 100 semanas en Italia, 252 semanas en Suiza y 429 semanas en Francia. La demandante percibe las pensiones de vejez suiza y francesa, que le fueron concedidas sin necesidad de recurrir a la acumulación de los períodos de cotización.
16 De la información facilitada al Tribunal de Justicia se desprende que la Sra. Gottardo desea obtener, con arreglo a la normativa italiana en materia de seguridad social, una pensión de vejez italiana. Sin embargo, aunque las autoridades italianas tuviesen en cuenta los períodos de seguro cubiertos en Francia, conforme al artículo 45 del Reglamento nº 1408/71, la acumulación de los períodos italiano y francés no le permitiría alcanzar el tiempo mínimo de cotización exigido por la normativa italiana para tener derecho a una pensión italiana. La Sra. Gottardo sólo tendría derecho a la pensión de vejez italiana si se computaran además los períodos de seguro cubiertos en Suiza, en virtud del principio de acumulación del artículo 9, apartado 1, del Convenio italo-suizo.
17 La solicitud de pensión de vejez que la Sra. Gottardo presentó el 3 de septiembre de 1996 fue denegada por el INPS mediante resolución de 14 de noviembre de 1997, debido a que era nacional francesa y, en consecuencia, no se le aplicaba el Convenio italo-suizo. La reclamación administrativa interpuesta por la Sra. Gottardo contra dicha resolución fue desestimada por el mismo motivo mediante resolución del INPS de 9 de junio de 1998.
18 Así pues, la Sra. Gottardo interpuso un recurso ante el Tribunale ordinario di Roma, en el que alega que, por tener la nacionalidad de un Estado miembro, el INPS debe reconocerle el derecho a pensión en las mismas condiciones que a sus propios nacionales.
19 Al considerar que la denegación de la solicitud de la Sra. Gottardo por el INPS, basada exclusivamente en que tiene la nacionalidad francesa, podría ser contraria al artículo 12 CE o al artículo 39 CE, el Tribunale ordinario di Roma decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«El trabajador nacional de un Estado miembro, que puede invocar el pago de cotizaciones de seguridad social ante la institución competente de otro Estado miembro, ¿tiene derecho a que se le liquide la pensión de vejez mediante la acumulación de los períodos de seguro cubiertos ante la institución de seguridad social de un Estado ajeno a la Unión Europea basándose en que el Convenio celebrado con ese país tercero lo aplica el Estado miembro en el que se reclama la pensión en favor de sus propios nacionales?»
Apreciación del Tribunal de Justicia
20 Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si, con arreglo a las obligaciones comunitarias que les incumben en virtud del artículo 12 CE o del artículo 39 CE, las autoridades de seguridad social competentes de un primer Estado miembro (en el asunto principal, la República Italiana) deben computar a efectos del derecho a prestaciones de vejez los períodos de seguro cubiertos en un país tercero (en el asunto principal, la Confederación Suiza) por un nacional de un segundo Estado miembro (en el asunto principal, la República Francesa) cuando, en las mismas condiciones de cotización, dichas autoridades competentes reconocen, de conformidad con un convenio internacional bilateral celebrado entre el primer Estado miembro y el país tercero, el cómputo de dichos períodos cubiertos por sus propios nacionales.
21 Es preciso destacar que, según el artículo 12 CE, el principio de no discriminación produce sus efectos «en el ámbito de aplicación del [...] Tratado» y «sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo». Mediante esta última expresión, el artículo 12 CE remite fundamentalmente a otras disposiciones del Tratado en las que la aplicación del principio general por él enunciado se concreta en situaciones específicas. Tal es el caso, entre otros, de las disposiciones relativas a la libre circulación de trabajadores (véase, a este respecto, la sentencia de 2 de febrero de 1989, Cowan, 186/87, Rec. p. 195, apartado 14).
Sobre el principio de igualdad de trato previsto en el Tratado
22 La Sra. Gottardo, que trabajó por cuenta ajena como profesora en dos Estados miembros distintos, ejerció su derecho a la libre circulación. Su solicitud de obtención de una pensión de vejez mediante la acumulación de los períodos de seguro que cubrió entra el ámbito de aplicación tanto personal como material del artículo 39 CE.
23 De la resolución de remisión se desprende que las autoridades italianas competentes reconocen a sus nacionales que hayan cotizado a la seguridad social tanto en el sistema italiano como en el sistema suizo de seguridad social y que se encuentren, por tanto, en una situación idéntica a la de la Sra. Gottardo la posibilidad de obtener la liquidación de sus pensiones de vejez mediante la acumulación de los períodos de seguro italianos y suizos.
24 Como ha admitido el INPS en sus observaciones, si la Sra. Gottardo hubiera conservado la nacionalidad italiana, cumpliría los requisitos para tener derecho a la pensión de vejez italiana. El INPS no discute que la denegación de la solicitud se debió únicamente a la nacionalidad francesa de la Sra. Gottardo. En consecuencia, es manifiesto que se trata de una diferencia de trato basada únicamente en la nacionalidad.
25 No obstante, según el Gobierno italiano y el INPS, la negativa de este último a conceder a la Sra. Gottardo una pensión de vejez mediante la acumulación de los períodos de seguro que ha cubierto tanto en Italia y en Francia como en Suiza se justifica por el hecho de que la celebración por un solo Estado miembro, en este caso la República Italiana, de un convenio internacional bilateral con un país tercero, en este caso la Confederación Suiza, no está comprendida en la esfera de competencias comunitarias.
26 El Gobierno italiano se refiere, a este respecto, al tenor del artículo 3 del Reglamento nº 1408/71, a la luz de las definiciones que figuran en el artículo 1, letras j) y k), de dicho Reglamento, tal como han sido interpretadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 2 de agosto de 1993, Grana-Novoa (C-23/92, Rec. p. I-4505).
27 Se debe recordar que en el asunto Grana-Novoa, antes citado, la demandante, nacional española, había ejercido una actividad profesional en régimen de afiliación obligatoria a la seguridad social, primero en Suiza y luego en Alemania. Las autoridades alemanas le habían denegado una pensión de invalidez alemana basándose en que el número de años trabajados en Alemania era insuficiente. La Sra. Grana-Novoa, como la Sra. Gottardo en el asunto principal, pretendía acogerse a las disposiciones de un convenio celebrado entre la República Federal de Alemania y la Confederación Suiza, cuya aplicación quedaba limitada a los ciudadanos alemanes y suizos, con la finalidad de que se le computasen los períodos de seguro cubiertos en Suiza.
28 Mediante la primera cuestión que formuló el Bundessozialgericht, se pedía al Tribunal de Justicia que se pronunciase sobre la interpretación del concepto de «legislación» contemplado en el artículo 1, letra j), del Reglamento nº 1408/71. El Tribunal de Justicia declaró que un convenio celebrado entre un solo Estado miembro y uno o varios países terceros no está comprendido en el concepto de legislación en el sentido del Reglamento nº 1408/71. La segunda cuestión del Bundessozialgericht, relativa al principio de igualdad de trato, sólo se planteaba en el caso de que la respuesta a la primera cuestión fuese afirmativa, por lo que el Tribunal de Justicia no la examinó.
29 Dado que la cuestión planteada en el presente asunto se centra en la aplicación de principios que se derivan directamente de las disposiciones del Tratado, es preciso recordar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de convenios internacionales bilaterales.
30 A propósito de un acuerdo cultural celebrado entre dos Estados miembros y que reservaba la concesión de becas de estudios únicamente a los nacionales de ambos Estados, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77), obligaba a las autoridades de los dos Estados miembros a extender las ayudas de formación, previstas por el acuerdo bilateral, a los trabajadores comunitarios establecidos en su territorio (véase la sentencia de 27 de septiembre de 1988, Matteucci, 235/87, Rec. p. 5589, apartado 16).
31 El Tribunal de Justicia declaró asimismo que, si existiese el riesgo de que resultase obstaculizada la aplicación de una disposición de Derecho comunitario por una medida adoptada de conformidad con un convenio bilateral, aunque éste se haya celebrado fuera del ámbito de aplicación del Tratado, todo Estado miembro está obligado a facilitar la aplicación de esta disposición y a asistir, a tal efecto, a cualquier otro Estado miembro al que corresponda una obligación con arreglo al Derecho comunitario (véase la sentencia Matteucci, antes citada, apartado 19).
32 En el caso de un convenio internacional bilateral celebrado entre un Estado miembro y un país tercero para evitar la doble imposición, el Tribunal de Justicia recordó que, si bien la fiscalidad directa es de la exclusiva competencia de los Estados miembros, estos últimos no pueden, sin embargo, dejar de cumplir las normas comunitarias, sino que deben ejercer su competencia respetando el Derecho comunitario. Por tanto, el Tribunal de Justicia declaró que el principio del trato nacional obliga al Estado miembro parte en dicho convenio a conceder a los establecimientos permanentes de sociedades domiciliadas en otro Estado miembro las ventajas previstas por el convenio en las mismas condiciones aplicables a las sociedades residentes en el Estado miembro parte en el convenio (véase, a este respecto, la sentencia de 21 de septiembre de 1999, Saint-Gobain ZN, C-307/97, Rec. p. I-6161, apartados 57 a 59).
33 De dicha jurisprudencia se desprende que, al aplicar los compromisos suscritos en virtud de convenios internacionales, ya se trate de un convenio entre Estados miembros o de un convenio entre un Estado miembro y uno o varios países terceros, los Estados miembros deben, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 307 CE, respetar las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho comunitario. El hecho de que, por su parte, los países terceros no tengan que respetar ninguna obligación con arreglo al Derecho comunitario es, a este respecto, irrelevante.
34 De las consideraciones que preceden resulta que cuando un Estado miembro celebra con un país tercero un convenio internacional bilateral de seguridad social que prevé el cómputo de los períodos de seguro cubiertos en dicho país tercero para tener derecho a prestaciones de vejez, el principio fundamental de igualdad de trato obliga a dicho Estado miembro a conceder a los nacionales de los demás Estados miembros las mismas ventajas que aquellas de las que disfrutan sus propios nacionales en virtud de dicho convenio, a menos que pueda justificar objetivamente su denegación.
35 De lo anterior resulta, asimismo, que la interpretación que da el Tribunal de Justicia del concepto de «legislación» recogido en el artículo 1, letra j), del Reglamento nº 1408/71 no puede llevar al menoscabo de la obligación de todo Estado miembro de respetar el principio de igualdad de trato previsto en el artículo 39 CE.
Sobre la existencia de una justificación objetiva
36 Por supuesto, cuestionar el equilibrio y la reciprocidad de un convenio internacional bilateral celebrado entre un Estado miembro y un país tercero puede ser una justificación objetiva para que el Estado miembro parte en dicho convenio se niegue a extender a los nacionales de los demás Estados miembros las ventajas que dicho convenio concede a sus propios nacionales (véase, en este sentido, la sentencia Saint-Gobain ZN, antes citada, apartado 60).
37 Sin embargo, ni el INPS ni el Gobierno italiano han probado que, en el asunto que ha dado lugar al procedimiento principal, las obligaciones que les impone el Derecho comunitario pongan en peligro las que resultan de los compromisos suscritos por la República Italiana respecto a la Confederación Suiza. La extensión a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros del beneficio que supone el cómputo de los períodos de seguro cubiertos en Suiza para tener derecho a las prestaciones de vejez italianas, aplicado unilateralmente por la República Italiana, no pone en absoluto en peligro los derechos que se derivan para la Confederación Suiza del Convenio italo-suizo ni impone a ésta nuevas obligaciones.
38 Las únicas objeciones que el INPS y el Gobierno italiano han alegado para justificar su negativa a admitir la acumulación de los períodos de seguro cubiertos por la Sra. Gottardo se refieren al eventual aumento de sus cargas financieras y a las dificultades administrativas ligadas a la colaboración con las autoridades competentes de la Confederación Suiza. Dichos motivos no pueden justificar la inobservancia por la República Italiana de las obligaciones que se derivan del Tratado.
39 En consecuencia, se ha de responder a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente que las autoridades de seguridad social competentes de un primer Estado miembro deben, con arreglo a las obligaciones comunitarias que les incumben en virtud del artículo 39 CE, computar a efectos del derecho a prestaciones de vejez los períodos de seguro cubiertos en un país tercero por un nacional de un segundo Estado miembro cuando, en las mismas condiciones de cotización, dichas autoridades competentes reconocen, de conformidad con un convenio internacional bilateral celebrado entre el primer Estado miembro y el país tercero, el cómputo de dichos períodos cubiertos por sus propios nacionales.
Decisión sobre las costas
Costas
40 Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano y austriaco, así como por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Tribunale ordinario di Roma mediante resolución de 1 de febrero de 2000, declara:
Las autoridades de seguridad social competentes de un primer Estado miembro deben, con arreglo a las obligaciones comunitarias que les incumben en virtud del artículo 39 CE, computar a efectos del derecho a prestaciones de vejez los períodos de seguro cubiertos en un país tercero por un nacional de un segundo Estado miembro cuando, en las mismas condiciones de cotización, dichas autoridades competentes reconocen, de conformidad con un convenio internacional bilateral celebrado entre el primer Estado miembro y el país tercero, el cómputo de dichos períodos cubiertos por sus propios nacionales.