CELEX: 61993CJ0418
Interpretación de los artículos 30, 36 y 52 del Tratado CE, y de las Directivas 64/223/CEE y 83/189/CEE
Prohibición de ejercer determinadas actividades comerciales los domingos y festivos

Motivación de la sentencia
1 Mediante resoluciones de 18 de julio, 28 de octubre, 11 de noviembre, 2 y 16 de diciembre de 1993, y de 10 de octubre de 1994, recibidas en el Tribunal de Justicia entre el 13 de octubre de 1993 y el 13 de diciembre de 1994, la Pretura circondariale di Roma, sezione distaccata di Castelnuovo di Porto, planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 30, 36 y 52 del mismo Tratado; de la Directiva 64/223/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, relativa a la realización de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para las actividades del comercio mayorista (DO 1964, 56, p. 863; EE 06/01, p. 30), y de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentación técnicas (DO L 109, p. 8; EE 13/14, p. 34), modificada por la Directiva 88/182/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988 (DO L 81, p. 75; en lo sucesivo, "Directiva 83/189").
2 Dichas cuestiones se suscitaron con motivo de medidas adoptadas por la autoridad pública en contra de determinados empresarios de grandes centros comerciales por haber infringido la legislación italiana sobre cierre de los comercios minoristas los domingos y festivos.
3 La Ley italiana nº 558, de 28 de julio de 1971, regula los horarios de apertura de los comercios y actividades de venta al por menor. La letra a) del apartado 2 del artículo 1 de la citada Ley prevé el cierre total de los comercios los domingos y festivos, salvo en los casos excepcionales contemplados en la misma Ley. Las disposiciones especiales que atañen a los horarios de apertura son adoptadas por las regiones. El artículo 10 de dicha Ley prevé sanciones administrativas en caso de infracción. Compete a los alcaldes de los municipios afectados controlar el cumplimiento de las normas en vigor e imponer sanciones.
4 Las demandantes del litigio principal (en lo sucesivo, "demandantes") explotan grandes centros comerciales situados en el territorio de diversos municipios. Dado que los citados centros abrieron ciertos domingos y festivos, los alcaldes de los municipios afectados impusieron sanciones administrativas a los demandantes.
5 Estos recurrieron ante el órgano jurisdiccional remitente. En su recurso alegaron que una parte considerable del volumen de negocios realizado en los centros comerciales de que se trata provenía de productos procedentes de otros Estados miembros de la Comunidad. Consideraban que, por consiguiente, las disposiciones nacionales discutidas son incompatibles con el Derecho comunitario, y en especial con el artículo 30 del Tratado.
6 En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional nacional suspendió el procedimiento y planteó, en los asuntos acumulados C-418/93, C-419/93, C-420/93, C-421/93, C-460/93, C-461/93, C-462/93, C-464/93, C-9/94, C-10/94, C-11/94, C-14/94, C-15/94, C-23/94 y C-24/94, las cuestiones prejudiciales siguientes:
"1) Si una norma de Derecho nacional que obligue (salvo para algunos productos) a los comercios de venta al por menor a cerrar los domingos y festivos, pero no prohíba ejercer tales días actividades laborales en su interior (e imponga la pena de cierre forzoso a aquellos que hayan incumplido dicha obligación) y provoque de este modo un descenso sensible de las ventas efectuadas en tales comercios, incluidas las de mercancías producidas en otros países de la Comunidad, con la consiguiente reducción del volumen de las importaciones de dichos Estados, constituye:
a) una medida de efecto equivalente a una restricción a la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado de Roma y de la normativa comunitaria dictada a efectos de aplicar los principios en él establecidos;
b) o bien un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros;
c) o bien una medida desproporcionada o inadecuada al objetivo social o moral que en su caso se proponga la norma de Derecho nacional,
dado que:
° la gran distribución y la distribución organizada (categoría en la que se encuentran las demandantes) venden, por término medio, una cantidad de productos importados de los demás países comunitarios superior a la vendida por las pequeñas y medianas empresas;
° el volumen de negocios que la gran distribución y la distribución organizada realizan los domingos no puede compensarse con las adquisiciones sustitutivas que la clientela pueda realizar durante los otros días de la semana, adquisiciones que se orientan de hecho hacia una red comercial que en conjunto se abastece de los productores nacionales.
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, si la medida adoptada por la norma nacional de que se trata, constituye una de las excepciones al artículo 30 previstas en el artículo 36 del Tratado de Roma, o bien alguna otra excepción de las previstas por la normativa comunitaria."
7 En el asunto C-332/94, el órgano jurisdiccional nacional planteó las cuestiones siguientes:
"Considerando que
° la gran distribución y la distribución organizada, cuyos establecimientos están generalmente ubicados en la periferia y fuera de las ciudades, ofrecen y venden, por término medio, una cantidad de productos importados de los demás países de la CEE superior a la ofrecida y vendida por los pequeños y medianos comercios, esparcidos, a diferencia de las primeras, por el territorio, ya sea o no urbano;
° las ventas que la gran distribución y la distribución organizada efectúan en domingo durante los breves períodos en que ello se permite, superan por sí solas a las registradas en dichos centros en los días laborables de la semana;
° las ventas que la gran distribución y la distribución organizada no pueden efectuar los días festivos no se compensan con las que dichos centros realizan los días laborables y, por consiguiente, la demanda de adquisición que permanece insatisfecha se dirige a otro circuito comercial (el constituido por los pequeños y medianos comercios, más próximos al consumidor y fácilmente accesibles incluso en días laborables) pero que, en conjunto, se abastece sólo de productores nacionales.
1) Una norma de Derecho nacional que obligue (salvo para algunos productos) a los comercios de venta al por menor a cerrar los domingos y festivos, pero no prohíba ejercer tales días actividades laborales en su interior, e imponga la pena de cierre forzoso y de retirada de licencia a aquellos que hayan incumplido dicha obligación y provoque de este modo un descenso sensible de las ventas efectuadas en tales comercios, ¿constituye:
a) una medida de efecto equivalente a una restricción a la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado de Roma y de la normativa comunitaria dictada a efectos de aplicar los principios en él establecidos, o
b) un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros, o
c) una medida desproporcionada o inadecuada al objetivo social o moral que en su caso se proponga la norma de Derecho nacional;
d) una infracción de las disposiciones contenidas en el artículo 52 del Tratado CEE, relativas a la libertad de establecimiento y de la normativa comunitaria adoptada con arreglo a dicho principio, o
e) al menos, una infracción del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 64/223/CEE, relativa a la realización de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para las actividades del comercio mayorista;
f) una infracción de las Directivas 83/189/CEE y 88/182/CEE, relativas a la supresión de las barreras técnicas al comercio entre Estados miembros, habida cuenta del hecho de que la prohibición de apertura dominical de los comercios sólo es general en apariencia, pero que en realidad admite excepciones para una serie de productos que son °salvo en rarísimos e inevitables casos° exclusivamente de origen nacional?
2) En caso de respuesta afirmativa a cualquiera de los apartados de la primera cuestión, ¿constituye la medida adoptada por la norma nacional de que se trata una de las excepciones al artículo 30 previstas en el artículo 36 del Tratado de Roma, o en alguna otra excepción de las previstas por la normativa comunitaria?"
8 Mediante autos de 10 de noviembre de 1993, 27 de enero y 23 de febrero de 1994, el Presidente del Tribunal de Justicia acordó la acumulación de algunos de estos asuntos a efectos de la fase escrita y oral y de la sentencia. Mediante auto de 19 de octubre de 1995, el Presidente de la Sala Quinta del Tribunal de Justicia acordó la acumulación de todos los asuntos a efectos de la fase oral y de la sentencia.
Sobre el artículo 30 del Tratado
9 Procede recordar, con carácter previo, que, en su sentencia de 2 de junio de 1994, Punto Casa y PPV (C-69/93 y C-258/93, Rec. p. I-2355), el Tribunal de Justicia se pronunció sobre cuestiones planteadas por el mismo órgano jurisdiccional nacional idénticas, en lo esencial, a las formuladas en los presentes asuntos, a excepción del asunto C-332/94, en lo que se refiere a la primera cuestión, letras d) y f).
10 En la sentencia Punto Casa y PPV, antes citada, el Tribunal de Justicia aplicó su jurisprudencia Keck y Mithouard (sentencia de 24 de noviembre de 1993, asuntos acumulados C-267/91 y C-268/91, Rec. p. I-6097).
11 En la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, que versaba sobre una legislación nacional que establecía una prohibición general de la reventa a pérdida, el Tribunal de Justicia declaró que tal legislación podía restringir el volumen de las ventas y, por consiguiente, el volumen de las ventas de productos procedentes de otros Estados miembros en la medida en que priva a los operadores de un medio de promocionar las ventas. No obstante, el Tribunal de Justicia se preguntaba si dicha posibilidad bastaba para calificar a la legislación de que se trata de medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación, a efectos del artículo 30 del Tratado (apartado 13).
12 A este respecto, el Tribunal de Justicia consideró que la aplicación a productos procedentes de otros Estados miembros de disposiciones nacionales que limiten o prohíban ciertas modalidades de venta no puede obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio entre los Estados miembros en el sentido de la jurisprudencia Dassonville (sentencia de 11 de julio de 1974, 8/74, Rec. p. 837, apartado 5), siempre que dichas disposiciones se apliquen a todos los operadores afectados que ejerzan su actividad en el territorio nacional, y siempre que afecten del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los procedentes de otros Estados miembros (apartado 16).
13 El Tribunal de Justicia destacó que, siempre y cuando se cumplan estos requisitos, la aplicación de normativas de este tipo a la venta de productos procedentes de otro Estado miembro y conformes a las normas de este último Estado, no puede impedir su acceso al mercado o dificultarlo en mayor medida que dificulta el de los productos nacionales. Estas normativas, por tanto, quedan fuera del ámbito de aplicación del artículo 30 del Tratado (apartado 17).
14 En la sentencia Punto Casa y PPV, antes citada, el Tribunal de Justicia observó, en primer lugar, que, en lo que respecta a una normativa como la controvertida, referida a las circunstancias en que pueden venderse las mercancías a los consumidores, procede declarar que se reúnen los requisitos establecidos para la aplicación de la sentencia Keck y Mithouard, antes citada (apartado 13). El Tribunal de Justicia declaró a continuación que la normativa mencionada se aplica, sin distinción según el origen de los productos de que se trate, a todos los operadores afectados y no atañe a la comercialización de los productos procedentes de otros Estados miembros de manera diferente a la de los productos nacionales (apartado 14).
15 En tales circunstancias, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 30 del Tratado CEE debe interpretarse en el sentido de que no es aplicable a una legislación nacional sobre cierre de los comercios que es oponible a todos los operadores económicos que ejerzan actividades en el territorio nacional, y que afecta de igual modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los productos procedentes de otros Estados miembros.
16 Tras dictar la sentencia Punto Casa y PPV, antes citada, el Tribunal de Justicia preguntó al órgano jurisdiccional nacional si esta última respondía completamente a las cuestiones suscitadas en los asuntos C-418/93, C-419/93, C-420/93, C-421/93, C-460/93, C-461/93, C-462/93, C-464/93, C-9/94, C-10/94, C-11/94, C-14/94, C-15/94, C-23/94, y C-24/94, que habían sido suspendidos hasta que recayera la sentencia Punto Casa y PPV.
17 En su respuesta, el órgano jurisdiccional nacional solicitó que se mantuvieran los asuntos pendientes ante el Tribunal de Justicia, e indicó esencialmente que, debido a la especial fisonomía del sector del comercio en Italia, la legislación controvertida opera una discriminación indirecta contra las mercancías importadas.
18 El tribunal nacional señaló principalmente que el mercado italiano se caracteriza, por una parte, por un gran número de pequeños establecimientos que se dirigen a un público muy limitado y, por otra, por grandes centros comerciales situados en la periferia o incluso fuera de las ciudades. Explica que, dado el poco tiempo libre de que dispone el consumidor durante los días laborables, la clientela sólo puede acudir a estos grandes centros el domingo y la imposibilidad de acceder a los centros mencionados con la facilidad y frecuencia suficientes provoca una desviación de la demanda hacia los pequeños comercios, más próximos al consumidor, y, como consecuencia de ello, hacia los productos nacionales, dado que en estos pequeños establecimientos no suele ofrecerse la misma variedad y cantidad de productos extranjeros.
19 Por todo ello, el tribunal nacional estimó que la legislación discutida no afectaba del mismo modo, de hecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los procedentes de otros Estados miembros.
20 En el asunto C-332/94, el tribunal nacional motivó y formuló sus cuestiones basándose en estos mismos argumentos.
21 Según los demandantes, la legislación nacional produce efectivamente los efectos descritos por el órgano jurisdiccional nacional y, por lo tanto, no se cumplen los requisitos enunciados en la sentencia Keck y Mithouard.
22 El Comune di Terlizzi, demandado en el asunto C-9/94, el Gobierno helénico y la Comisión estiman, por el contrario, que la sentencia Punto Casa y PPV, aporta una respuesta completa y correcta a la cuestión relativa al artículo 30 planteada por el tribunal a quo.
23 Se debe destacar, a este respecto, que, en los casos de autos, las observaciones formuladas por el órgano jurisdiccional nacional respecto de los efectos de la legislación nacional objeto de litigio son idénticas, en lo esencial, a las que formuló en los asuntos que dieron lugar a la sentencia Punto Casa y PPV, antes citada.
24 Ante tales circunstancias, procede hacer constar que la normativa discutida no parece tener por objeto regular los intercambios de mercancías entre Estados miembros ni que, considerada en su conjunto, pueda implicar desigualdad de trato entre productos nacionales y productos importados en lo que atañe a su acceso al mercado. Se debe recordar, a este respecto, que el mero hecho de que una legislación nacional restrinja de forma general el comercio de un producto y, por consiguiente, su importación, no permite considerar que limita el acceso de dichos productos al mercado en mayor medida que a los productos nacionales similares. Como señaló el Tribunal de Justicia en el apartado 13 de la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, el hecho de que una legislación nacional pueda restringir, en general, el volumen de las ventas y, por consiguiente, el volumen de las ventas de productos procedentes de otros Estados miembros no basta para calificar a la legislación de que se trata de medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación.
25 Además, el Tribunal de Justicia ha reconocido en reiteradas ocasiones que una legislación nacional como la que se discute persigue un objetivo justificado con arreglo al Derecho comunitario. En efecto, las normativas nacionales que restringen la apertura de los comercios en domingo constituyen la expresión de determinadas opciones que obedecen a las particularidades socioculturales nacionales o regionales. Corresponde a los Estados miembros efectuar dichas opciones respetando las exigencias derivadas del Derecho comunitario (véase, entre otras, la sentencia de 16 de diciembre de 1992, B & Q, C-169/91, Rec. p. I-6635, apartado 11).
26 A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia B & Q, antes citada, que la prohibición que establece el artículo 30 no es aplicable a una normativa nacional que prohíbe a los comercios minoristas abrir en domingo.
27 Por último, se debe observar que, en el curso del presente procedimiento, no se ha alegado ningún hecho nuevo que pueda justificar una apreciación distinta de la que el Tribunal de Justicia expuso en las sentencias Punto Casa y PPV, y B & Q, antes citadas.
28 Procede, pues, responder al órgano jurisdiccional nacional que el artículo 30 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que no es aplicable a una legislación nacional sobre cierre de comercios que afecte a todos los operadores económicos que ejerzan su actividad en el territorio nacional, y que afecte del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los procedentes de otros Estados miembros.
Sobre el artículo 52 del Tratado y la Directiva 64/223
29 En el asunto C-332/94, el Juez nacional pregunta además si el artículo 52 del Tratado o la Directiva 64/223, relativa a la realización de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para las actividades del comercio mayorista, se oponen a una legislación nacional sobre cierre de comercios como la que se discute en el litigio principal.
30 Por lo que respecta a la Directiva 64/223, hay que destacar que su objeto es la realización, en el campo del comercio mayorista, de la libertad de establecimiento, tal como se garantiza, con efecto directo una vez transcurrido el período transitorio, por el artículo 52 del Tratado (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de noviembre de 1987, Conradi y otros, 198/86, Rec. p. 4469, apartado 8).
31 De lo anterior se desprende que en el presente asunto no debe examinarse la Directiva 64/223 con independencia del artículo 52 del Tratado.
32 En cuanto al artículo 52, baste observar que, como ya se ha puesto de manifiesto, la normativa controvertida es aplicable a todos los operadores que ejerzan su actividad en el territorio nacional, que, por otra parte, su objeto no es regular las condiciones de establecimiento de las empresas en cuestión y que, por último, los posibles efectos restrictivos sobre la libertad de establecimiento son demasiado aleatorios e indirectos para poder considerar que la obligación establecida puede constituir una traba a esta libertad.
33 Resulta de lo que precede que ni el artículo 52 del Tratado ni la Directiva 64/223 se oponen a una legislación nacional sobre cierre de comercios como la que constituye el objeto del litigio principal.
Sobre la Directiva 83/189
34 En el asunto C-332/94, el órgano a quo plantea, por último, si la Directiva 83/189, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentación técnicas, modificada por la Directiva 88/182, se aplica a una legislación nacional sobre cierre de comercios como la que se discute en el litigio principal.
35 A este respecto, basta hacer constar que, con independencia de la aplicabilidad de la Directiva en la época de los hechos objeto de litigio, esta última no es aplicable ratione materiae a una legislación nacional sobre cierre de comercios como la que se discute en el litigio principal.
36 En efecto, la obligación de comunicación previa se aplica, según el artículo 8 de la Directiva, a todo proyecto de reglamento técnico.
37 El apartado 5 del artículo 1 de la Directiva 83/189 define el concepto de "reglamento técnico" como "las especificaciones técnicas, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, a excepción de las establecidas por las autoridades locales". Con arreglo al apartado 1 del mismo artículo, el término "especificación técnica" se refiere a "la especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, marcado y etiquetado [...]".
38 En consecuencia, la obligación de comunicación establecida por la Directiva no se aplica a una normativa nacional que no regula las características exigidas de un producto sino que se limita a regular el horario de cierre de los comercios.
39 Se deduce de lo anterior que la Directiva no se aplica a una legislación nacional sobre cierre de comercios como la que se discute en el litigio principal.
Decisión sobre las costas
Costas
40 Los gastos efectuados por el Gobierno helénico y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Pretura Circondariale di Roma, sezione distaccata di Castelnuovo de Porto mediante resoluciones de 18 de julio, 28 de octubre, 11 de noviembre, 2 y 16 de diciembre de 1993, y de 10 de octubre de 1994, declara:
1) El artículo 30 del Tratado CE debe interpretarse en el sentido de que no es aplicable a una legislación nacional sobre cierre de comercios que afecte a todos los operadores económicos que ejerzan su actividad en el territorio nacional, y que afecte del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los procedentes de otros Estados miembros.
2) El artículo 52 del Tratado CE y la Directiva 64/223/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, relativa a la realización de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios para las actividades del comercio mayorista no se oponen a una legislación nacional sobre cierre de comercios como la que constituye el objeto del litigio principal.
3) La Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentación técnicas, modificada por la Directiva 88/182/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988, no se aplica a una legislación nacional sobre cierre de comercios como la que se discute en el litigio principal.