CELEX: 61986CJ0039
No discriminación
Acceso a la enseñanza universitaria
Ayuda a la formación

Motivación de la sentencia
Mediante resolución de 19 de noviembre de 1985, recibida el Tribunal de Justicia el 12 de febrero de 1986, el Verwaltungsgericht Hannover planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del artículo 7 del Tratado CEE y del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77).
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso formulado por la Sra. Lair, parte demandante en el procedimiento principal (en lo sucesivo, "demandante"), contra la negativa de la Universidad de Hannover, parte demandada en el procedimiento principal (en lo sucesivo, "Universidad"), a concederle una ayuda para la manutención y la formación al objeto de proseguir sus estudios universitarios.
Según autos, la demandante, de nacionalidad francesa, reside desde el 1 de enero de 1979 en la República Federal de Alemania, donde trabajó como empleada bancaria hasta el 30 de junio de 1981 y pasó luego, entre el 1 de julio de 1981 y el 30 de septiembre de 1984, por períodos de paro y de reciclaje interrumpidos por breves períodos de empleo, el último de los cuales finalizó el 21 de julio de 1983. Desde el 1 de octubre de 1984 cursa en la Universidad estudios de Filología románica y germánica. En el procedimiento principal no se discute que estos estudios culminen en una titulación profesional.
En virtud del artículo 8 de la Ley federal alemana para la ayuda a la formación (Bundesausbildungsfoerderungsgesetz, en lo sucesivo, "BAfoeG") en la versión publicada el 6 de junio de 1983 (BGB1. I, p. 645, corregida en la p. 1680) y ulteriormente modificada, se concederá una ayuda a la formación, incluidos los estudios universitarios, no sólo a los alemanes, sino también a determinadas categorías de extranjeros, particularmente a quienes, antes del comienzo de la parte del ciclo de formación que puede beneficiarse de la ayuda, hayan residido un total de cinco años en el territorio federal desempeñando legalmente en él una actividad profesional; en cambio, los alemanes no necesitan justificar ningún período de previa actividad profesional.
Según el artículo 1 de la BAfoeG, el derecho a obtener tales ayudas nace cuando el candidato no dispone de otros medios para atender a su subsistencia y financiar su formación. La ayuda se concede, entre otras, para una formación que culmine un diploma profesional (véase artículo 7 de la BAfoeG). Se concede "para la manutención y la formación" y su importe se fija a tanto alzado, para diferentes categorías de beneficiarios, en los artículos 12 a 14 bis, sin distinción entre las necesidades de manutención y las de formación. Con arreglo al artículo 17 de la BAfoeG, cuando se realizan estudios en las universidades, la ayuda se concede en forma de préstamo sin intereses que debe devolverse mediante pagos escalonados a partir del quinto año posterior a la máxima duración de la formación para la que se concedió. A tenor del apartado 3 del artículo 10 de la BAfoeG no se concede, en principio, ningún tipo de ayuda cuando el candidato ha cumplido treinta años de edad al empezar la parte del ciclo de formación que puede ser objeto de ayudas.
La Universidad denegó la ayuda solicitada por la demandante debido a que ésta no cumplía el requisito exigido para la concesión de tal ayuda a los extranjeros, a saber, haber ejercido una actividad profesional en la República Federal de Alemania durante al menos cinco años. Según la Universidad, únicamente pueden computarse como períodos de actividad profesional en el sentido del artículo 8 de la BAfoeG, los períodos durante los cuales el extranjero se dedica a una actividad profesional y satisface por tal motivo los impuestos y cargas sociales que, en último término, permiten a la República Federal de Alemania efectuar inversiones sociales como las ayudas que se conceden para la manutención y la formación.
El órgano jurisdiccional nacional, ante el que la demandante presentó su recurso contra esta decisión, se plantea la cuestión de si la demandante puede pretender una ayuda en virtud de las disposiciones del artículo 8 de la BAfoeG, en relación con las de los artículos 48 y 49 del Tratado CEE y del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, o bien, si la respuesta a lo anterior fuese negativa, si la denegación de dicha ayuda constituye una violación del principio de no discriminación consagrado en el párrafo 1 del artículo 7 del Tratado CEE.
Como consecuencia de lo antedicho, el órgano jurisdiccional nacional formuló al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
"1) Con arreglo al Derecho comunitario, los nacionales de los Estados miembros de la Comunidad Europea que se desplazan al territorio de otro Estado miembro como trabajadores y que allí, cesan su actividad profesional e inician estudios superiores que culminen en una cualificación profesional (en este caso, estudios universitarios de Filología románica y germánica) ¿tienen derecho a que se les conceda una ayuda a la formación con base en los mismos criterios de aptitud y de necesidad según los cuales se concede dicha ventaja social a los nacionales del otro Estado miembro?
2) El hecho de que un Estado miembro teniendo en cuenta las condiciones de aptitud y necesidad conceda a sus propios nacionales ayudas para cursar estudios superiores que culminen en una cualificación profesional, pero que únicamente conceda ayudas para realizar tales estudios superiores a los nacionales de otros Estados miembros sujetándolas además al requisito de que éstos hayan ejercido en su territorio, antes del comienzo de dichos estudios, una actividad profesional durante al menos cinco años ¿constituye una discriminación contraria al artículo 7 del Tratado CEE?"
Para una más amplia exposición del régimen jurídico y de los hechos del procedimiento principal, así como de las observaciones presentadas, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Conviene tratar, en primer lugar,
la segunda cuestión formulada por el órgano jurisdiccional nacional, que plantea el problema general de si un estudiante, por el mero hecho de ser nacional de otro Estado miembro, tiene derecho a la ayuda de que se trata.
Sobre la interpretación del artículo 7 del Tratado CEE (segunda cuestión)
Esta cuestión se refiere esencialmente a si el párrafo 1 del artículo 7 del Tratado CEE se aplica a una ayuda para la manutención y para la formación que un Estado miembro concede a sus nacionales para efectuar estudios universitarios.
Con carácter preliminar procede recordar que en la sentencia de 13 de febrero de 1985 (Gravier, 293/83, Rec. 1985, p. 606), el Tribunal falló, por una parte, que un trato desigual basado en la nacionalidad debe considerarse como una discriminación prohibida por el artículo 7 del Tratado CEE cuando se sitúa dentro del ámbito de aplicación de dicho Tratado y, por otra parte, que los requisitos de acceso a la formación profesional están comprendidos en dicho ámbito. En la sentencia de 2 de febrero de 1988 (Blaizot, 24/86, Rec. 1988, p. 379) el Tribunal precisó que, por lo general, los estudios universitarios cumplen los requisitos exigidos para ser considerados como parte de la formación profesional en el sentido del Tratado CEE.
Por el contrario, en las sentencias citadas el Tribunal no hubo de pronunciarse acerca de si el nacional de otro Estado miembro tiene derecho a percibir una ayuda estatal que se concede a los propios nacionales, cuando inicia estudios de esta naturaleza.
Únicamente en la medida en que esta ayuda tenga por objeto sufragar los gastos de matrícula u otros, especialmente de escolaridad, necesarios para la enseñanza, se deduce de la sentencia de 13 de febrero de 1985, antes citada, que, por tratarse de condiciones de acceso a la formación profesional, dicha ayuda está comprendida en el ámbito de aplicación del Tratado CEE y que, por consiguiente, procede aplicar el principio de no discriminación en razón de la nacionalidad, consagrado en el artículo 7 del Tratado CEE.
Hecha esta salvedad, conviene hacer constar que, en la actual fase de la evolución del Derecho comunitario, una ayuda concedida a estudiantes para la manutención y la formación no se halla, en principio, incluída dentro del ámbito de aplicación del Tratado CEE en el sentido de su artículo 7. En efecto, por una parte depende de la política educativa que, como tal, no ha quedado sujeta a la competencia de las instituciones comunitarias (véase sentencia de 13 de febrero de 1985, antes citada) y, por otra parte, depende de la política social, que es competencia de los Estados miembros, en la medida en que no sea objeto de disposiciones particulares del Tratado CEE (véase sentencia de 9 de julio de 1987, Alemania y otros contra Comisión, 281, 283 a 285 y 287/85 -Política migratoria- Rec. 1987, p. 3203).
Procede responder a la segunda cuestión que, en la actual fase de la evolución del Derecho comunitario, el párrafo primero del artículo 7 del Tratado CEE se aplica a las ayudas para la manutención y la formación concedidas por un Estado miembro a sus nacionales para que cursen estudios universitarios, únicamente en la medida en que sirvan para costear los gastos de matrícula u otros, especialmente de escolaridad, necesarios para la enseñanza.
Sobre la interpretación del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 (primera cuestión)
La primera cuestión, relativa a la interpretación del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, plantea tres aspectos distintos que examinaremos separadamente:
- Una ayuda relativa a la manutención y la formación, para cursar estudios universitarios encaminados a una titulación profesional ¿constituye o no una "ventaja social", en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68?
- El nacional de otro Estado miembro que emprende estudios universitarios en el Estado de acogida, tras haber desempeñado en él una actividad profesional, ¿Ha de seguir siendo considerado como "trabajador" y, por consiguiente, puede acogerse, en cuanto tal, al apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68?
- Un Estado miembro de acogida ¿puede condicionar la concesión de "las mismas ventajas sociales", en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento 1612/68, al requisito de un período mínimo de previa actividad profesional en su territorio?
Sobre el concepto de ventaja social
Para precisar el concepto de ventaja social, en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, hay que recordar en primer lugar que dicho Reglamento persigue los objetivos fijados por los artículos 48 y 49 del Tratado CEE para la libre circulación de los trabajadores, la cual forma parte de la libre circulación de las personas a que se refiere la letra c) del artículo 3 del Tratado CEE y de las libertades fundamentales garantizadas por dicho Tratado.
A tenor del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, el trabajador nacional de un Estado miembro que haya hecho uso de esta libertad fundamental, disfruta en el Estado miembro de acogida "de las mismas ventajas sociales ((...)) que los trabajadores nacionales".
Forma parte de estas "ventajas sociales", además del derecho específico mencionado en el apartado 1 del artículo 7 del mencionado Reglamento, a no recibir un trato diferente que los trabajadores nacionales en lo relativo a condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de reintegración profesional o nuevo empleo, cualquiera otra ventaja social que garantice al trabajador migrante, a tenor del tercer considerando de dicho Reglamento, la posibilidad de mejorar sus condiciones de vida y facilitar su promoción social.
En esta perspectiva, el Tribunal de Justicia ha establecido que, según el Reglamento nº 1612/68, interpretado en su conjunto y conforme a su finalidad, las ventajas que el Reglamento dilata a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros son todas las que, vinculadas o no a un contrato de trabajo, se otorgan con carácter general a los trabajadores nacionales en razón principalmente de su condición de trabajador o simplemente de residente en el territorio nacional y cuya extensión a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros parece apropiada porque puede facilitar su movilidad dentro de la Comunidad (sentencias de 27 de marzo de 1985, Hoeckx, 249/83, Rec. 1985, p. 973 y Scrivner, 122/84, Rec. 1985, p. 1027).
De ello se deduce que un trabajador nacional de otro Estado miembro, que haya hecho uso de su derecho a circular libremente en calidad de tal, tiene el mismo derecho que los trabajadores nacionales a todas las ventajas que facilitan a estos últimos la cualificación profesional y la promoción social.
Ahora procede examinar si una ayuda como la del caso de autos se incluye o no en el concepto de ventaja social, según se ha interpretado anteriormente. A este respecto hay que señalar que dicha ayuda, concedida para la manutención y formación del estudiante, es especialmente adecuada, sobre todo desde el punto de vista del trabajador, para contribuir a su cualificación profesional y para facilitar su promoción social. Además, tanto la ayuda como su devolución están vinculadas en el Derecho nacional a los recursos de que disponga el interesado y por tanto dependen de criterios sociales.
De ello se deduce que dicha ayuda constituye una ventaja social en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68.
Ante el Tribunal de Justicia se ha sostenido que el apartado 3 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 impide la aplicación del mencionado apartado 2, habida cuenta del contenido específico de aquella disposición que establece que el trabajador nacional de un Estado miembro "también tendrá acceso a las escuelas de formación profesional y a los centros de readaptación y de enseñanza, en base al mismo derecho y en las mismas condiciones que los trabajadores nacionales".
Hay que señalar a este propósito que, para que una institución de enseñanza pueda ser considerada como centro de formación profesional, en el sentido de esta disposición, no basta con que imparta algún tipo de formación profesional. El concepto de centro de formación profesional es más estricto y se refiere exclusivamente a las instituciones que imparten únicamente o bien una enseñanza intercalada en una actividad profesional, o bien estrechamente vinculada a ésta, especialmente durante el aprendizaje. Éste no es el caso de las universidades.
No obstante, si bien es cierto que el apartado 3 del artículo 7 del mencionado Reglamento establece una ventaja social específica, de ello no se deduce que una ayuda concedida para la manutención y la formación al objeto de cursar estudios en una institución que no se halle comprendida en el concepto de centro de formación profesional, en el sentido de esta disposición, no pueda considerarse como una ventaja social en el sentido del apartado 2 del artículo 7.
Por lo tanto, procede responder al primer aspecto de la primera cuestión que una ayuda relativa a la manutención y la formación para cursar estudios universitarios que culminan en una titulación profesional constituye una ventaja social en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68.
Sobre el concepto de trabajador
A este respecto los tres Estados miembros que han presentado observaciones sostienen que una persona pierde la condición de trabajador a la que están vinculadas las ventajas sociales, cuando en el Estado miembro de acogida renuncia a su actividad profesional anterior o bien a la búsqueda de un empleo, si está en paro, con el fin de cursar en dicho Estado miembro estudios a tiempo completo. La Comisión se opone a este punto de vista.
Ante todo, hay que reconocer que ni el tenor del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, ni el de los artículos 48 o 49 del Tratado CEE dan una respuesta expresa a si un trabajador migrante, que haya interrumpido su actividad profesional en el Estado de acogida para cursar en él estudios que culminen en una titulación profesional, ha de seguir siendo considerado como trabajador en el sentido del mencionado artículo 7.
Aunque el tenor literal de los textos citados no nos da una respuesta explícita a esta cuestión, existen, no obstante, datos en el Derecho comunitario que pueden indicar que los derechos garantizados a los trabajadores migrantes no dependen necesariamente de la existencia o de la permanencia de una relación laboral.
Por lo que se refiere a los nacionales de otro Estado miembro que aún no hayan establecido una relación laboral en el Estado de acogida, hay que destacar en primer término que las letras a) y b) del apartado 3 del artículo 48 del Tratado CEE les garantizan el derecho a responder a las ofertas efectivas de empleo que reciban y a desplazarse libremente para este fin por el territorio de los Estados miembros. El título I de la primera parte del Reglamento nº 1612/68 aplicó estas disposiciones.
En lo que atañe a las personas que han ejercido previamente en el Estado miembro de acogida una actividad asalariada real y efectiva, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal (sentencias de 23 de marzo de 1982, Levin, 53/81, Rec. 1982, p. 1035 y de 3 de junio de 1986, Kempf, 139/85, Rec. 1986, p. 1741), pero que no se encuentran ya en una relación laboral, son, sin embargo, considerados como trabajadores, a tenor de algunas disposiciones comunitarias.
Así, en primer lugar, en la letra d) del apartado 3 del artículo 48 del Tratado CEE, se considera como trabajadores a las personas que permanecen en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo. El Reglamento nº 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970, relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo (DO L 142, p. 24; EE 05/01, p. 93), que aplicó esta disposición del Tratado, garantiza en determinadas condiciones al trabajador que haya cesado en su actividad profesional y a los miembros de su familia, el derecho a residir permanentemente en el territorio de un Estado miembro. En segundo lugar, la Directiva 68/360 del Consejo, de 15 de octubre de 1968 sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88) prohíbe a los Estados miembros, en determinadas condiciones, retirar a los trabajadores migrantes la tarjeta de estancia por el solo hecho de que ya no ejerzan un empleo. Finalmente, en tercer lugar, a tenor del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, un trabajador migrante en situación de desempleo no podrá ser tratado, en cuanto se refiere a las condiciones de reintegración profesional o de nuevo empleo, de forma diferente que los trabajadores nacionales que se hallen en la misma situación.
Conviene destacar una vez más que el apartado 3 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 garantiza a los trabajadores migrantes el acceso a las escuelas de formación profesional y a los centros de readaptación y de enseñanza, según el mismo derecho y en las mismas condiciones que los trabajadores nacionales. Ahora bien, este derecho a una formación específica garantizado por la legislación comunitaria no depende de la existencia continuada de una relación laboral.
Por consiguiente, hay que reconocer que determinados derechos vinculados a la condición de trabajador se garantizan a los trabajadores migrantes incluso cuando estos no forman parte de una relación laboral.
En el campo de la ayuda a la enseñanza universitaria dicho vínculo entre la condición de trabajador y una ayuda concedida para la manutención y la formación para cursar estudios universitarios, presupone no obstante una continuidad entre la actividad profesional previamente ejercida y los estudios que se cursen, en el sentido de que ha de existir una relación entre el objeto de los estudios y la actividad profesional previa. Sin embargo, este requisito de continuidad no puede exigirse en el caso de un trabajador migrante que se halle en paro forzoso y a quien la situación del mercado de trabajo obligue a emprender una reconversión profesional en otro sector de actividad.
Esta concepción de la libre circulación de los trabajadores migrantes corresponde por lo demás a la evolución actual de las carreras profesionales. Las carreras continuas son menos frecuentes que antes. A veces, sucede que las actividades profesionales resultan interrumpidas por períodos de formación, de reconversión o de reciclaje.
Por consiguiente, procede responder al segundo aspecto de la primera cuestión que el nacional de otro Estado miembro que haya ejercido en el Estado de acogida actividades profesionales y que posteriormente emprenda allí estudios universitarios que culminen en una titulación profesional, ha de seguir siendo considerado como trabajador y puede, como tal, acogerse al apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, a condición, sin embargo, de que exista una relación entre la actividad profesional previa y los estudios en cuestión.
Sobre la fijación de un período mínimo de actividad profesional como previa condición para la concesión de las mismas ventajas sociales.
A este respecto, los tres Estados miembros que han presentado observaciones sostienen que todo Estado miembro tiene la posibilidad de exigir a los nacionales de otro Estado miembro que soliciten la concesión de una ayuda para la manutención y la formación para cursar estudios universitarios, haber ejercido previamente dentro de su territorio, durante un período mínimo, una actividad profesional. la Comisión se opone a este punto de vista.
Hay que destacar a este propósito que los estudiantes nacionales de otros Estados miembros únicamente pueden pretender que se les concedan semejantes ayudas a la formación universitaria en razón de su condición de trabajadores en el sentido del artículo 48 del Tratado CEE y del Reglamento nº 1612/68. Según la jurisprudencia del Tribunal (véanse sentencias de 19 de marzo de 1964, Unger, 75/63, Rec. 1964, p. 347, y de 23 de marzo de 1982, Levin, 53/81, Rec. 1982, p. 1035) este concepto de trabajador tiene carácter comunitario y su determinación no puede depender de criterios definidos por las legislaciones nacionales.
Por consiguiente, los Estados miembros no pueden condicionar unilateralmente la concesión de las ventajas sociales previstas en el apartado 2 del artículo 7 del mencionado Reglamento a un determinado período de actividad profesional (véase sentencia de 6 de junio de 1985, Frascogna, 157/84, Rec. 1985, p. 1744).
Dado que la argumentación de los tres Estados miembros está fundada en la preocupación de prevenir ciertos abusos que, por ejemplo, podrían presentarse cuando haya datos objetivos en el sentido de que un trabajador ha entrado en un Estado miembro con el único propósito de acogerse, tras un período muy breve de actividad profesional, al sistema de ayudas a los estudiantes, hay que observar que tales abusos no están amparados por las disposiciones comunitarias de que se trata.
Procede, pues, responder al tercer aspecto de la primera cuestión que el derecho a las mismas ventajas sociales, en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, no puede condicionarse a un requisito, fijado por el Estado miembro de acogida, que exija un período mínimo de previa actividad profesional en el territorio de dicho Estado.
Decisión sobre las costas
Costas
Los gastos efectuados por la República Federal de Alemania, por el Reino de Dinamarca, por el Reino Unido y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht Hannover mediante resolución de 19 de noviembre de 1985, declara:
1) En la actual fase de la evolución del Derecho comunitario, el párrafo 1 del artículo 7 del Tratado CEE se aplica a las ayudas para la manutención y la formación concedidas por un Estado miembro a sus nacionales para que cursen estudios universitarios, únicamente en la medida en que sirvan para costear los gastos de matrícula u otros, especialmente de escolaridad, necesarios para la enseñanza.
2) Una ayuda concedida para la manutención y la formación para cursar estudios universitarios que culminen en una titulación profesional constituye una ventaja social en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad.
3) El nacional de otro Estado miembro que haya ejercido en el Estado de acogida actividades profesionales y que posteriormente emprenda allí estudios universitarios que culminen en una titulación profesional, ha de seguir siendo considerado como trabajador y puede, como tal, acogerse al apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, a condición, sin embargo, de que exista una relación entre la actividad profesional previa y los estudios en cuestión.
4) El derecho a las mismas ventajas sociales, en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, no puede condicionarse a un requisito, fijado por el Estado miembro de acogida, que exija un período mínimo de previa actividad profesional en el territorio de dicho Estado.