CELEX: 61996CJ0242
FEOGA
Liquidación de cuentas
Ejercicios de 1992 y 1993
Carne de vacuno

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 11 de julio de 1996, la República Italiana solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CE, la anulación parcial de la Decisión 96/311/CE de la Comisión, de 10 de abril de 1996, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros de los gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección «Garantía», correspondientes al ejercicio financiero de 1992, así como de algunos gastos relativos al ejercicio de 1993 (DO L 117, p. 19; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la parte en que se refiere a ella.
2 El recurso tiene por objeto que se anule dicha Decisión en la medida en que la Comisión declaró no imputables al FEOGA las sumas siguientes:
- 7.104.000.000 LIT en concepto de gastos de almacenamiento público por procedimiento irregular de adjudicación de carne de vacuno;
- 54.927.174.194 LIT en concepto de gastos de almacenamiento público de carne de vacuno por insuficiencia de controles y compra de mercancías no subvencionables;
- 34.175.522.595 LIT en concepto de prima al ovino por gestión y controles inadecuados;
- 10.082.336.246 LIT en concepto de gastos de almacenamiento público de cereales por incumplimientos del sistema e insuficiencia de controles;
- 2.169.762.753 LIT en concepto de retirada irregular de tierras de labor en Sicilia;
- 391.281.020 LIT en concepto de devolución de los gastos de almacenamiento público de azúcar por falta de control.
Sobre la corrección relativa al procedimiento irregular de adjudicación
3 Las normas fundamentales de la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno están contenidas en el Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157). El artículo 6 de dicho Reglamento autoriza a la Comisión a adoptar medidas para mantener los precios en los mercados de la Comunidad. El Reglamento nº 805/68 fue modificado por el Reglamento (CEE) nº 571/89 del Consejo, de 2 de marzo de 1989 (DO L 61, p. 43; en lo sucesivo, «Reglamento nº 805/68»), que es la versión aplicable al período de que se trata en el presente asunto (ejercicio de 1992).
4 Hasta 1989, existía, cuando los precios se situaban por debajo de determinados umbrales, un sistema de compra automática de intervención que daba lugar a que los organismos de intervención comprasen cantidades muy grandes a precios superiores a los del mercado.
5 Con el fin de remediar ese mal funcionamiento, hubo una reforma en 1989. A la vez que se mantenía la compra automática en caso de baja muy acusada de los precios, se creó un sistema de compras por medio de licitaciones con el fin de que las cantidades compradas y los precios pagados no fuesen superiores a lo que es necesario para un mantenimiento razonable del mercado.
6 Así pues, en virtud del apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 805/68, el Consejo fija una vez por año un precio de intervención. Cuando los precios del mercado en la Comunidad son inferiores a determinados porcentajes del precio de intervención, los organismos de intervención de uno o de varios Estados miembros pueden, en las condiciones establecidas en el artículo 6, comprar algunas categorías, calidades o grupos de calidades de carne de vacuno originaria de la Comunidad.
7 Las compras se efectúan mediante licitaciones abiertas. Con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 805/68, dichas compras no pueden rebasar una cantidad de 220.000 toneladas por año para toda la Comunidad.
8 No obstante, según el apartado 5 del artículo 6 de dicho Reglamento, en caso de baja muy acusada de los precios, se establece un procedimiento según el cual se aceptan todas las ofertas inferiores o iguales al 80 % del precio de intervención y no se contabilizan en la cantidad máxima a que se refiere el apartado 1 del mismo artículo (procedimiento «de la red de seguridad»).
9 En virtud del apartado 6 del referido artículo 6, las licitaciones deberán garantizar la igualdad de acceso de todos los interesados y se abrirán basándose en un pliego de condiciones.
10 Del apartado 7 del mismo artículo resulta que la Comisión adopta las normas de desarrollo del sistema de intervención y decide también la apertura y la suspensión de las licitaciones tras haber oído a un Comité de gestión. Durante el período a que se refiere el presente asunto, dichas normas estaban definidas por el Reglamento (CEE) nº 859/89 de la Comisión, de 29 de marzo de 1989, relativo a las normas de aplicación de las medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno (DO L 91, p. 5).
11 Del artículo 7 del Reglamento nº 859/89 se desprende que la decisión de proceder a compras mediante licitación se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el sábado o el martes anterior a la fecha de expiración del primer plazo de presentación de ofertas. Según el artículo 8 de dicho Reglamento, durante el período en que la licitación esté abierta, el plazo para la presentación de ofertas expirará a las 12 horas (hora de Bruselas) de cada segundo y cuarto miércoles de cada mes.
12 A tenor del artículo 9 del Reglamento nº 859/89, disposición que constituye el núcleo del litigio:
«1. El licitador, para participar en la licitación, deberá comprometerse por escrito a respetar el conjunto de las disposiciones relativas a las compras en curso.
2. Los interesados participarán en la licitación ante el organismo de intervención de los Estados miembros donde ésta esté abierta ya sea mediante la presentación por escrito de la oferta, o por cualquier otro medio de comunicación escrita, aceptado por el organismo de intervención, con acuse de recibo en ambos casos; los interesados sólo podrán depositar una sola oferta por categoría y licitación.
3. La oferta incluirá:
a) el nombre y la dirección del licitador;
b) la cantidad ofrecida de producto de la o las categorías referidas en el anuncio de licitación, expresada en toneladas;
c) el precio propuesto por 100 kg de producto de la calidad R 3 [...]
d) el o los centros de intervención donde el licitador tenga la intención de entregar el producto.
[...]»
13 Según la letra c) del apartado 4 del artículo 9 de dicho Reglamento, el licitador debe probar, antes de la expiración del plazo para la presentación de ofertas, que ha depositado una garantía de licitación y, con arreglo a los apartados 5 y 6 del mismo artículo, la oferta no puede ser retirada después del término del plazo de presentación de ofertas, y la confidencialidad de las ofertas debe ser asegurada.
14 Del artículo 7 del Reglamento nº 859/89 resulta que, al abrirse la licitación, puede fijarse un precio mínimo por debajo del cual no pueden aceptarse ofertas, y del artículo 8 se desprende que los organismos de intervención deben transmitir las ofertas a la Comisión dentro de las 24 horas siguientes a la expiración del plazo de presentación de ofertas.
15 El apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 859/89 prevé que, de acuerdo con las ofertas recibidas para cada licitación y tras haber oído al Comité de gestión, la Comisión fija un precio máximo de compra; si las circunstancias particulares lo exigieran, un precio diferente podría ser fijado por Estado miembro o regiones de un Estado miembro en función de los precios medios de mercado constatados. Según el apartado 2 del mismo artículo, también puede decidirse no dar curso a la licitación y, según el apartado 3, si el total de las cantidades ofrecidas a un precio igual o inferior al precio máximo fijado sobrepasa las cantidades que pueden ser compradas, las cantidades adjudicadas pueden ser reducidas mediante la aplicación de un coeficiente reductor.
16 El artículo 12 del Reglamento nº 859/89 prevé que la oferta quedará rechazada si el precio propuesto es superior al precio máximo fijado, y el apartado 2 del artículo 10 dispone que la garantía se liberará si la oferta no es aceptada.
17 Del artículo 13 del Reglamento nº 859/89 se desprende que, en caso de aceptación de la oferta, la garantía se liberará si la cantidad entregada representa por lo menos el 95 % de la cantidad ofrecida. Si la cantidad entregada está comprendida entre el 85 % y el 95 % de la cantidad ofrecida, los organismos de intervención retendrán la garantía en la proporción de la cantidad que falte, salvo en caso de fuerza mayor. En todos los demás supuestos, será retenida en su totalidad por los organismos de intervención, salvo en caso de fuerza mayor.
18 La exigencia de una garantía se estableció para poner fin a la práctica de las ofertas sobrevaloradas.
19 Por otra parte, según el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 859/89, los derechos y obligaciones que se deriven de la licitación no serán transmisibles. Además, según el artículo 15, el organismo de intervención debe pagar al licitador el precio indicado en su oferta.
20 Con posterioridad a los hechos del presente asunto, el Reglamento nº 859/89 fue derogado y sustituido por el Reglamento (CEE) nº 2456/93 de la Comisión, de 1 de septiembre de 1993, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 805/68 en lo relativo a las medidas generales y particulares de intervención en el sector de la carne de vacuno (DO L 225, p. 4). El artículo 9 del Reglamento nº 859/89 dio paso a una disposición detallada relativa a las personas que pueden presentar ofertas, el artículo 11, según el cual:
«1. Unicamente podrán presentar ofertas:
a) los mataderos de ganado vacuno aprobados con arreglo a la Directiva 64/433/CEE y que no se beneficien de una excepción en virtud del artículo 2 de la Directiva 91/498/CEE del Consejo, independientemente de su estatuto jurídico, y también
b) los tratantes de ganado o comerciantes de carne que hagan realizar sacrificios en ellos por cuenta propia y que figuren inscritos en un registro público con un número distinto.
2. Los interesados participarán en la licitación ante el organismo de intervención de los Estados miembros donde ésta esté abierta mediante la presentación por escrito de la oferta o por cualquier otro medio de comunicación escrita aceptado por el organismo de intervención, con acuse de recibo en ambos casos.
Las ofertas se presentarán por separado según el tipo de licitación.
3. Cada interesado sólo podrá depositar una oferta por categoría y licitación.
Los Estados miembros se cerciorarán de que los interesados sean independientes entre ellos, con respecto a su dirección, personal y funcionamiento.
Cuando existan serios indicios de que no sea ése el caso, o cuando una oferta no corresponda a la realidad económica, su admisión estará supeditada a la presentación por el licitador de las pruebas oportunas del cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo segundo.
Cuando se demuestre que un licitador ha presentado más de una solicitud, todas sus solicitudes serán rechazadas.
4. [...]»
21 Por último, el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13), impone a los Estados miembros la obligación de asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, de prevenir y perseguir las irregularidades y de recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias. El apartado 2 del mismo artículo dispone que las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias imputables a las Administraciones y organismos de los Estados miembros no serán costeadas por la Comunidad.
22 Debido al concurso de diversas circunstancias [enfermedad de la vaca loca (EEB), reunificación alemana, guerra del Golfo, evolución de las relaciones con Europa del Este, etc.], el mercado comunitario de la carne de vacuno experimentó de 1990 a 1992 una crisis sin precedentes que dio lugar, a partir del ejercicio de 1991, a un alza constante de los gastos presupuestarios de la Comunidad. Las compras de intervención de carne de vacuno de la Comunidad pasaron así de 540.000 toneladas en 1987 a 1.030.000 toneladas en 1991, lo que constituye un aumento del 90,7 % en el espacio de cuatro años.
23 Según la Comisión, algunas empresas presentaron entonces varias ofertas en una misma licitación. En su Informe de Síntesis para el ejercicio de 1992, se lee lo siguiente:
«Italia
El procedimiento de licitación hallado por el FEOGA es distinto del que ha observado en los demás Estados miembros. Los agentes económicos del mercado italiano de la carne de vacuno pertenecen a tres asociaciones distintas (consorzio) a través de las cuales se presentan las ofertas de venta a la intervención, es decir que la asociación recibe de sus miembros las ofertas y las presenta todas al mismo tiempo a la AIMA, el organismo pagador.
Ante las críticas del FEOGA por este procedimiento, las autoridades italianas facilitaron motu proprio la información de que una asociación determinada puede incluso presentar en nombre propio una oferta global común en nombre de aquellos de sus miembros que no han presentado ofertas individuales.
Estas prácticas son contrarias al apartado 6 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89, según el cual los Estados miembros deben garantizar el carácter confidencial de las ofertas, y anulan las ventajas que supone una auténtica licitación, ya que aúnan claramente los intereses de supuestos competidores.
El FEOGA ha establecido también la existencia de vínculos entre distintos licitadores, comparando la información facilitada (por ejemplo, nombres, direcciones, cuentas bancarias, firmas, etc.).
Las consecuencias financieras que se proponen consisten en un porcentaje a tanto alzado de un 2 % aplicable a los gastos declarados para 1992.»
24 Según la Comisión, estas prácticas estaban expresamente prohibidas por la normativa comunitaria aplicable en la materia y eran totalmente incompatibles con la finalidad del régimen de intervención. En su Informe de Síntesis, señaló, además del incumplimiento de lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 9 (obligación de asegurar la confidencialidad de las ofertas), una infracción del apartado 2 del artículo 9 (presentación de una sola oferta por licitador y por licitación), del apartado 2 del artículo 12 (prohibición de ceder los derechos y obligaciones que se deriven de la licitación), de la letra c) del apartado 4 del artículo 9 (constitución de la garantía por el propio licitador) y apartado 1 del artículo 15 (pago al licitador) del Reglamento nº 859/89.
25 La Comisión estimaba que los licitadores habían adoptado dichas prácticas con el fin de vender la mayor cantidad posible de carne de intervención a los precios más altos que fuera posible a la vez que reducían notablemente los riesgos de perder sus garantías de licitación. Según ella, en caso de entrega de una cantidad inferior a la que debía entregarse, la división de una oferta en varias licitaciones permitía, efectivamente, respetar por lo menos una parte de las ofertas y, por tanto, recuperar las garantías correspondientes.
26 La Comisión distingue entre el término «licitador», utilizado en el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89, y el concepto de «interesados» que figura en el apartado 2. Mientras que el licitador es simplemente el policitante, el término «interesados» abarca una realidad más amplia. Según la Comisión, la norma prevista en el apartado 2 del artículo 9 de dicho Reglamento que prohíbe a cualquier licitador presentar más de una oferta por licitación y por categoría se vería privada de todo efecto útil si fuese posible que el mismo interesado hiciera varias ofertas por mediación de licitadores que, aun siendo jurídicamente independientes, estuviesen vinculados entre sí.
27 Las autoridades italianas alegaron que el Reglamento nº 859/89 no las autorizaba a intervenir, dado que las ofertas procedían de personas jurídicas separadas.
28 Según el Gobierno italiano, la práctica según la cual cualquier persona jurídica podía participar en licitaciones durante el período de que se trata era conforme a Derecho. En 1991 y en 1992, ninguna base jurídica permitía a las autoridades nacionales rechazar las ofertas presentadas por personas jurídicas separadas por el motivo de que éstas no fueran independientes de otro licitador.
29 En primer lugar, debe recordarse el imperativo de seguridad jurídica que implica que una normativa debe permitir a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de diciembre de 1987, Dinamarca/Comisión, 348/85, Rec. p. 5225, apartado 19). Por tanto, en el momento de la liquidación de cuentas del FEOGA, la Comisión no puede seguir una interpretación que el sentido habitual de las palabras empleadas no impone (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de enero de 1988, Dinamarca/Comisión, 349/85, Rec. p. 169, apartados 15 y 16).
30 A este respecto, la última frase del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89 se limita a prever que los interesados podrán depositar una sola oferta por categoría y licitación. Así pues, el tenor de esta disposición no puede servir de apoyo a la interpretación mantenida por la Comisión, según la cual, debido al significado diferente de las palabras «interesados» y «licitadores», estos últimos podrían presentar una sola oferta en una licitación siempre que formasen parte de un mismo grupo.
31 Hasta la entrada en vigor del Reglamento nº 2456/93, la normativa comunitaria no contenía ninguna disposición sobre los vínculos entre los licitadores. Ratificar la interpretación del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89 propuesta por la Comisión supondría aplicar con carácter retroactivo el artículo 11 del Reglamento nº 2456/93.
32 No obstante, el motivo formulado por el Gobierno italiano no puede llevar a la anulación de la Decisión impugnada, dado que ésta está suficientemente motivada por otros elementos de hecho y de Derecho.
33 En efecto, el Informe de Síntesis del FEOGA para el ejercicio de 1992 señaló, por un lado, que los operadores italianos pertenecían a tres asociaciones distintas a través de las cuales se presentaban a la autoridad adjudicadora las ofertas de venta a la intervención y, por otro lado, que dichas asociaciones tenían la posibilidad de presentar una oferta global en nombre de aquellos de sus miembros que no hubiesen presentado ninguna oferta individual. El FEOGA consideró, acertadamente, que tales prácticas eran contrarias a lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89, que prevé que debe asegurarse la confidencialidad de las ofertas.
34 Por otra parte, el FEOGA no sólo tuvo en cuenta la infracción el apartado 6 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89. También se refirió a la prohibición de ceder los derechos y obligaciones que se deriven de la licitación (apartado 2 del artículo 12 del mismo Reglamento), la obligación de que todo licitador constituya una garantía [letra c) del apartado 4 del artículo 9] y la de recibir personalmente el pago (artículo 15).
35 Mediante estas imputaciones, el FEOGA reprochaba a los licitadores italianos haber vulnerado el principio de la independencia de las ofertas, requisito esencial para la regularidad y eficacia de todo procedimiento de licitación. Si bien dicho principio no impide que varias sociedades de un mismo grupo participen simultáneamente en una licitación, sí que se opone a que esas mismas sociedades se concierten sobre los términos y condiciones de las ofertas que presente cada una, so pena de falsear el desarrollo del procedimiento.
36 Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede desestimar este motivo.
Sobre la corrección relativa al almacenamiento público de carne de vacuno
37 Como se ha indicado anteriormente, el Reglamento nº 805/68 definió, en su artículo 6, las normas básicas que regulan el régimen de intervención, y el Reglamento nº 859/89 fijaba, en la época de los hechos de que se trata, las normas de aplicación de dicho régimen. La carne de vacuno a la que podía aplicarse ese régimen en Italia era la comprendida en la categoría definida en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1208/81 del Consejo, de 28 de abril de 1981, por el que se establece el modelo comunitario de clasificación de las canales de vacuno pesado (DO L 123, p. 3; EE 03/21, p. 191), es decir, la carne procedente de machos jóvenes sin castrar de menos de dos años.
38 Los apartados 2 y 3 del artículo 4 del Reglamento nº 859/89 precisan las condiciones en las que la carne puede ser objeto de compras de intervención. En particular, las aplicables en el presente asunto se refieren al origen comunitario del producto, a la observancia de la normativa en materia sanitaria, a su presentación conforme al Anexo III del Reglamento, a la clasificación con arreglo al modelo comunitario previsto en el Reglamento nº 1208/81 y al marcado.
39 Esas mismas disposiciones precisan que la inobservancia de una sola de estas exigencias de presentación o una clasificación no conforme al modelo comunitario dará lugar a que se deniegue la aceptación del producto.
40 El apartado 4 del artículo 6 del Reglamento nº 859/89 dispone que las carnes sin deshuesar se embalarán en polietileno o prolipopileno apto para el embalaje de productos alimenticios y en fundas de algodón (estoquinetes) o de un material sintético, lo suficientemente resistentes como para que estas carnes sean enteramente cubiertas por los citados embalajes.
41 El artículo 22 del Reglamento nº 859/89 prevé que los cortes deshuesados deben embalarse en cajas de cartón de un peso neto máximo de 30 kg, y el artículo 24 dispone que las operaciones de deshuese, separación y embalaje deben terminarse dentro de los ocho días laborables siguientes al sacrificio, si bien los Estados miembros pueden fijar plazos más cortos.
42 El artículo 20 de dicho Reglamento impone a los organismos de intervención la obligación de ocuparse del control de todas las operaciones de deshuese ya sea mediante un control físico permanente o mediante una inspección inesperada de la operación al menos una vez por día y un examen por sondeo de los cortes antes y después de la congelación.
43 Por último, debe tenerse en cuenta el Informe Belle de la Comisión, que fija las directrices que deben seguirse cuando proceda aplicar correcciones financieras a un Estado miembro. Además de tres técnicas de cálculo principales, el Informe Belle prevé, para los casos difíciles, tres tipos de corrección proporcional:
«A) el 2 % de los gastos en caso de que la deficiencia detectada se limite a elementos del sistema de control de menor importancia o al funcionamiento de controles que no resulten fundamentales para garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA ha sido menor;
B) el 5 % de los gastos en caso de tratarse de una deficiencia relativa a elementos importantes del sistema de control o al funcionamiento de controles que desempeñen una función importante a la hora de garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA ha sido notable;
C) el 10 % de los gastos en caso de tratarse de una deficiencia relativa a la totalidad del sistema de control o a elementos fundamentales de éste, o al funcionamiento de controles esenciales a la hora de garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que ha habido un elevado riesgo de pérdidas cuantiosas para el FEOGA.»
44 Las directrices prevén además que, cuando exista alguna duda sobre la corrección que haya que aplicar, deben tenerse en cuenta las siguientes circunstancias atenuantes:
«- las autoridades nacionales adoptaron medidas eficaces para paliar las deficiencias tan pronto como fueron puestas de manifiesto;
- las deficiencias se derivaron de dificultades de interpretación de los textos comunitarios.»
45 Del Informe de Síntesis sobre los resultados de los controles de la liquidación de cuentas de la sección «Garantía» del FEOGA del ejercicio de 1992, así como de ciertos gastos del ejercicio de 1993, se desprende que la investigación efectuada en 1990 y en 1991 sobre el almacenamiento público de carne de vacuno en Italia demostró que había graves deficiencias en la organización. Así, de dicho Informe resulta que la Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (Agencia estatal para las intervenciones en el mercado agrícola; en lo sucesivo, «AIMA») delegó prácticamente el control en una asociación profesional, la Associazione italiana allentori (Asociación italiana de ganaderos; en lo sucesivo, «AIA»), sin asegurarse de que ese mandato se ejecutara correctamente. Los servicios de la Comisión señalaron también que la responsabilidad de las operaciones de deshuesado se había confiado totalmente a los centros de intervención, sin ningún control.
46 Estas deficiencias fueron confirmadas por las numerosas anomalías señaladas tanto durante las inspecciones como en el momento de la salida de algunas carnes en el marco de las operaciones de ayuda alimentaria en favor de Bulgaria y de las ventas a la antigua Unión Soviética y a Brasil: borradura del sello veterinario en los lotes examinados (lo que hace suponer que la mercancía no era de origen comunitario), compra de mercancías inadmisibles debido a su categoría, conformación y estado de engorde, reclasificación de mercancías con falsificación de la clasificación de origen, aceptación de mercancías no conformes a la normativa en la materia, congelación incorrecta, envoltorio inadecuado, etc.
47 En tales circunstancias y habida cuenta de la imposibilidad de determinar con precisión la cuantía del prejuicio sufrido por el FEOGA, la Comisión decidió aplicar una corrección financiera del 10 % del total de los gastos financiados por el FEOGA con cargo a 1990 y 1991.
48 La República Italiana niega los cargos señalados y considera que la corrección acordada es excesiva.
Sobre la existencia de los hechos imputados
49 El Gobierno italiano indica, en primer lugar, que la vigilancia de las operaciones de compra es efectuada por los empleados de las oficinas provinciales competentes de la AIA y por clasificadores autorizados por el Comitato bovini (Comité de «bovinos») del Ministero dell'agricoltura e foreste, colaboradores directos de la AIA. Además, tanto unos como otros están obligados a observar reglamentos concretos y son directamente responsables ante la AIA y el Comitato bovini.
50 En cuanto al control de las operaciones de deshuesado, el Gobierno italiano precisa que dicho control es ejercido, con arreglo a la ley, por las autoridades sanitarias competentes, a través de los veterinarios oficiales de la Unità Sanitarie Locali (unidades sanitarias locales), que están obligadas a controlar, en particular, la documentación sanitaria de acompañamiento de la carne, los sellos veterinarios, la procedencia, la categoría a la que pertenece la carne y los sellos de compra por la AIMA.
51 El Gobierno italiano niega formalmente que la AIA delegase la responsabilidad del almacenamiento y del deshuesado en operadores privados denominados «centros de intervención». De hecho, los vínculos jurídicos que unen a la AIA y a las empresas que gestionan los depósitos frigoríficos y las instalaciones de deshuesado son de naturaleza contractual. Además, según él, es la propia AIA quien puede disponer plenamente de dichas instalaciones, ya que éstas están inscritas en el registro de almacenistas de la AIMA como instalaciones de la AIA.
52 En lo que respecta a las anomalías señaladas por los servicios de la Comisión durante las visitas efectuadas a diversos centros de intervención, el Gobierno italiano mantiene que la generalización de dichas visitas que se hace en el Informe de Síntesis es inaceptable, ya que, según él, en realidad se trata de casos aislados que no han tenido ninguna repercusión en el presupuesto comunitario. Considera, además, que la muestra comprobada en 1990 y 1991 por los servicios de la Comisión no es representativa del producto almacenado en intervención, dado que sólo se refería al 0,15 % de los cuartos almacenados.
53 Se extraña de las comprobaciones efectuadas por los servicios del FEOGA (existencia de hematomas, falta de sello veterinario de procedencia, presencia de terneros, conformación inadmisible, falsificación de la clasificación de origen, etc.) dado que las autoridades italianas nunca señalaron regularidades parecidas. En lo que respecta a la insuficiencia de faenado de los cuartos y a la presencia de manchas, añade que nunca hubo quejas por parte de los compradores.
54 El Gobierno italiano objeta también que las comprobaciones hechas por los servicios de la Comisión y las conclusiones expresadas se apoyaban, en parte, en parámetros puramente subjetivos (presencia de grasa en la pelvis, desbarbado insuficiente de la gotera de la yugular, desarrollo de las masas musculares, estado de engorde, etc.). Observa que las autoridades nacionales no habían señalado las irregularidades denunciadas o, por lo menos, no en las proporciones indicadas por la Comisión.
55 En lo que respecta a las deficiencias en materia de embalaje, el Gobierno italiano alega que el apartado 4 del artículo 6 del Reglamento nº 859/89 no describe las características de los estoquinetes. En cualquier caso, un estoquinete demasiado ligero, o la inexistencia total de estoquinete, tendría efectos negativos para la AIMA, la AIA y las instalaciones contratadas en la medida en que haría mayor la disminución de peso de los cuartos en cerca de un 0,5 %. Dado que la sanción prevista por el FEOGA para una disminución de peso superior al límite de tolerancia asciende a mucho más del doble del coste de un kilo de estoquinetes, la necesidad de reducir al mínimo el precio de compra de éstos estaría ampliamente compensada por la de poder disponer de un material suficientemente resistente.
56 Haciendo referencia también a las irregularidades comprobadas con ocasión de la salida de las mercancías destinadas a ser exportadas a Bulgaria, la antigua Unión Soviética y Brasil, el Gobierno italiano mantiene que las ventas de que se trata nunca fueron impugnadas formalmente ni por los destinatarios de la ayuda ni por los compradores.
57 Por último, el Gobierno italiano se queja del retraso (más de dos años) con el que el FEOGA notificó las irregularidades comprobadas durante la investigación.
58 Como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, el FEOGA financia únicamente las intervenciones emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (véase la sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, C-48/91, Rec. p. I-5611, apartado 14). A este respecto, incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas (véanse las sentencias de 24 de marzo de 1988, Reino Unido/Comisión, 347/85, Rec. p. 1749, apartado 16; de 19 de febrero de 1991, Italia/Comisión, C-281/89, Rec. p. I-347, apartado 19; de 6 de octubre de 1993, Italia/Comisión, C-55/91, Rec. p. I-4813, apartado 13, y de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, antes citada, apartado 18). Por consiguiente, la Comisión está obligada a justificar su decisión en la que declara la inexistencia o la insuficiencia de los controles aplicados por el Estado miembro interesado (véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartado 23).
59 Por su parte, el Estado miembro interesado no puede invalidar las comprobaciones de la Comisión mediante meras alegaciones que no están apoyadas por elementos destinados a demostrar la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no puede demostrar que son inexactas, las afirmaciones de la Comisión constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas en cuanto al establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (véase, en este sentido, la sentencia de 12 junio de 1990, Alemania/Comisión, antes citada, apartado 28).
60 A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que la Comisión precisó que había controlado todos los centros de intervención en 1990 y que había inspeccionado quince de treinta y cinco en 1991, sin que el Gobierno italiano lo negara. Según sus declaraciones, la Comisión comprobó las mismas deficiencias en todos esos centros.
61 En segundo lugar, las autoridades italianas no han facilitado ninguna indicación sobre las eventuales instrucciones dadas por la AIMA para garantizar que las operaciones de intervención fuesen totalmente conformes a la normativa comunitaria. Tampoco precisaron si se habían efectuado inspecciones in situ a efectos de verificar los métodos aplicados por la AIA al ejecutar y gestionar las operaciones de intervención ni, en caso de que así fuese, su número, frecuencia y los criterios sobre cuya base se habían realizado dichas inspecciones. No dijeron nada sobre las medidas aplicadas para comprobar la correcta conservación del producto. Por último, no facilitaron ninguna indicación sobre los resultados de esos controles.
62 Dado que el Gobierno italiano se limita, en lo que respecta a muchas imputaciones, a afirmar que se efectuaron controles y dado, incluso, que no ha discutido algunas de las imputaciones (especialmente la relativa a la colocación de sellos falsos) o que se ha basado en la inexistencia de denuncia, procede desestimar el primer motivo.
Sobre la infracción de las directrices del Informe Belle
63 Mediante su segundo motivo, el Gobierno italiano mantiene que, si la Comisión hubiese utilizado correctamente su facultad de apreciación, sólo habría dispuesto una reducción del 5 %.
64 Por un lado, los controles efectuados por la Comisión no eran representativos. Por otro lado, añade, la República Italiana aportó al sistema mejoras que fueron reconocidas en el Informe de Síntesis. Pues bien, las directrices prevén que, cuando el Estado miembro aporte mejoras al sistema tan pronto como se conozca la existencia de deficiencias, procede tenerlo en cuenta para la corrección que se vaya a efectuar.
65 Debe recordarse en primer lugar que, cuando la Comisión, en lugar de rechazar la totalidad de los gastos en relación con la infracción, se haya esforzado en precisar el impacto financiero de la acción ilegal por medio de cálculos basados en una estimación de la situación que se hubiera producido en el mercado en cuestión de no haber tenido lugar la infracción, incumbe al Estado miembro probar que esos cálculos no son exactos (sentencia Reino Unido/Comisión, antes citada, apartado 15)
66 A este respecto, procede señalar que lo importante no es el número de controles mediante sondeo efectuados por la Comisión, sino la frecuencia y eficacia de los controles de los que la República Italiana asume la responsabilidad. Dado que las deficiencias, que además son muy numerosas, afectan a la totalidad del sistema -y que la AIMA no ha podido demostrar que controla el cumplimiento de las funciones que ha confiado a la AIA-, una reducción del 10 % resulta justificada con arreglo a las directrices del Informe Belle.
67 En cuanto a las mejoras invocadas por dicho Estado, no se aplicaron hasta 1993, por lo que no pueden tomarse en consideración a efectos de la liquidación de cuentas del ejercicio de 1992.
68 A la luz de las consideraciones expuestas, procede desestimar el segundo motivo.
Sobre las correcciones relativas a la prima al ovino
69 El artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino (DO L 289, p. 1), prevé la concesión de una prima a los productores de carne de ovino y de caprino en la medida necesaria para compensar la disminución de renta durante una campaña de comercialización.
70 El Informe de Síntesis analiza detalladamente las deficiencias comprobadas por los servicios del FEOGA, durante inspecciones efectuadas para verificar las solicitudes de primas relativas al ejercicio de 1992, en los procedimientos de control establecidos por las autoridades italianas para garantizar la aplicación correcta de este régimen. En particular, los servicios del FEOGA señalaron la insuficiencia de los controles de los expedientes de solicitud, la falta de fiabilidad de algunos expedientes de inspección y la inexistencia de controles cruzados de los datos contenidos en las solicitudes con las comprobaciones hechas durante las inspecciones in situ.
71 Dichas inspecciones eran la continuación de las investigaciones que se habían realizado a partir de 1988 en Italia y que habían dado lugar, en ejercicios anteriores a importantes correcciones financieras de los gastos imputados al presupuesto comunitario (hasta el 30 % de los gastos nacionales en lo que respecta al ejercicio financiero de 1991).
72 Las deficiencias de los procedimientos administrativo y de control tuvieron como consecuencia, incluso para el ejercicio de 1992, el pago de primas en muchos casos en los que las solicitudes de los productores deberían haber sido denegadas total o parcialmente.
73 Por estas razones, la Comisión decidió aplicar, en la liquidación de cuentas, una corrección financiera global del 10 % del gasto nacional para la campaña de comercialización de 1992.
74 El Gobierno italiano niega las imputaciones del FEOGA. Efectivamente, ya se formularon reproches análogos con ocasión de controles anteriores de la Comisión, lo que llevó a las autoridades italianas a mostrar un mayor rigor a partir de 1992 y a efectuar una modificación radical de todo el sistema en 1993. Según dicho Gobierno esas iniciativas deberían haber inducido a la Comisión a proponer una corrección a tanto alzado con el tipo mínimo del 2 %, en lugar de con el tipo máximo del 10 %.
75 Debe recordarse en primer lugar que, cuando la Comisión, en lugar de rechazar la totalidad de los gastos en relación con la infracción, se haya esforzado en precisar el impacto financiero de la acción ilegal por medio de cálculos basados en una estimación de la situación que se hubiera producido en el mercado en cuestión de no haber tenido lugar la infracción, incumbe al Estado miembro demostrar que dichos cálculos no son exactos (sentencia Reino Unido/Comisión, antes citada, apartado 15).
76 En lo que se refiere al mayor rigor mostrado por las autoridades nacionales a partir de 1992, procede señalar que, como indicó acertadamente el Abogado General en el punto 119 de sus conclusiones, tales mejoras sólo deben tenerse en cuenta en caso de duda sobre cuáles de las tres correcciones a tanzo alzado deben aplicarse. Pues bien, esa incertidumbre no existía en el presente asunto. Debido a la gravedad y a la magnitud de las irregularidades comprobadas, así como al alto grado de ineficacia de los controles, el FEOGA seguía, en cualquier caso, expuesto a un grave riesgo financiero.
77 En cuanto a las reformas a las que hace referencia el Gobierno italiano, no fueron aplicadas hasta 1993, por lo que no pueden tomarse en consideración en el marco de la liquidación de cuentas del ejercicio de 1992.
78 Por tanto, dado que la corrección del 10 % acordada por la Comisión no resulta injustificada, procede desestimar este motivo.
Sobre la corrección relativa al almacenamiento público de los cereales
79 El Reglamento (CEE) nº 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13), establece las normas básicas del régimen de intervención.
80 Los procedimientos y condiciones de aceptación de los cereales por parte de los organismos de intervención estaban previstos en el Reglamento (CEE) nº 1569/77 de la Comisión, de 11 de julio de 1977 (DO L 174, p. 15; EE 03/12, p. 234), que fue derogado por el Reglamento (CEE) nº 689/92 de la Comisión, de 19 de marzo de 1992 (DO L 74, p. 18), el cual entró en vigor el 1 de julio de 1992.
81 Del Informe de Síntesis resulta que los servicios del FEOGA efectuaron una auditoría de los sistemas de almacenamiento público de cereales en Italia en el marco de la liquidación de cuentas del ejercicio de 1991, completada en 1993 por una investigación sobre las existencias de intervención. Dicha auditoría reveló la existencia de graves deficiencias en el sistema de gestión y control establecido con ese fin por las autoridades nacionales, deficiencias imputables fundamentalmente al hecho de que todas las operaciones de compra y de almacenamiento de cereales se confían a empresas privadas, los «enti assuntori», vinculados a la AIMA mediante contrato; pues bien, el organismo de intervención no ejerce control alguno ni sobre su actividad ni sobre la observancia de las cláusulas contractuales. Las inspecciones permitieron también comprobar insuficiencias en cuanto al control de las existencias, cuyas condiciones de conservación resultaron ser a menudo precarias, lo que daba lugar a que se imputasen al FEOGA gastos de almacenamiento inútiles. El Informe de Síntesis señala por último la falta casi total de colaboración entre la AIMA y los demás organismos nacionales competentes.
82 En tales circunstancias, la Comisión efectuó una corrección financiera del 10 % de los gastos declarados como costes técnicos y financieros, y del 5 % de los gastos declarados como otros costes, que correspondía a la cantidad de 10.082.336.246 LIT.
83 El Gobierno italiano recuerda que, al no disponer de estructuras propias para el depósito de los productos almacenados, el Ente per gli interventi nel mercato agricolo (organismo de intervención italiano; en lo sucesivo, «EIMA»), recurrió a operadores externos para la ejecución de las operaciones de intervención, con los que celebró un contrato específico que fijaba las condiciones en que debía cumplirse la prestación de almacenamiento.
84 Con ese fin, en el registro de almacenistas figura el nombre, para cada sector comercial, de los operadores que han sido reconocidos aptos, previa comprobación de su capacidad técnica, financiera y administrativa, para realizar las funciones y misiones previstas por la normativa comunitaria por cuenta del organismo de intervención.
85 El Gobierno italiano reconoce que las empresas no siempre cumplieron correctamente las funciones que se les habían confiado, hasta el punto de que, «en algunos casos, se han señalado graves irregularidades de gestión que han llevado al EIMA a modificar la normativa del contrato de almacenamiento». En esas circunstancias, habida cuenta de la nueva normativa en materia de ejecución de las medidas de intervención adoptada en junio de 1994, dicho Gobierno considera excesiva la aplicación de una corrección financiera del 10 % y del 5 %. Alega que, en anteriores casos similares, la Comisión siempre había aplicado porcentajes de reducción netamente inferiores.
86 Por consideraciones análogas a las expuestas en los apartados 75 a 77, la corrección no resulta injustificada.
87 Por tanto, procede desestimar este motivo.
Sobre la corrección relativa a la retirada de tierras arables
88 El régimen de ayudas destinado a fomentar la retirada de tierras arables (set-aside) fue introducido por el artículo 1 bis del Reglamento (CEE) nº 797/85 del Consejo, de 12 de marzo de 1985, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias (DO L 93, p. 1; EE 03/34, p. 66), introducido por el Reglamento (CEE) nº 1094/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988 (DO L 106, p. 28). En virtud de dicha disposición, puede beneficiarse de ese régimen cualquier tierra de cultivo herbáceo sin distinción de cultivo, a condición de que haya sido realmente cultivada durante un período de referencia que se deberá determinar. Así pues, esta medida consiste en dejar de cultivar las superficies agrícolas utilizadas hasta entonces como tierras arables.
89 Las normas de aplicación de dicho régimen están contenidas en el Reglamento (CEE) nº 1272/88 de la Comisión, de 29 de abril de 1988 (DO L 121, p. 36). El apartado 1 del artículo 2 de este Reglamento precisa, en particular, que debe entenderse por tierras arables las enumeradas en el Anexo I D del Reglamento (CEE) nº 571/88 del Consejo, de 29 de febrero de 1988, relativo a la organización de encuestas comunitarias sobre la estructura de las explotaciones agrícolas durante el período 1988/1997 (DO L 56, p. 1), con exclusión, entre otras, de las tierras destinadas a dejarse en barbecho (punto 21 de la letra D del Anexo). Además, según el artículo 3 del Reglamento nº 1272/88, el período de referencia en el que se cultivaron realmente las tierras arables -fuera del cual las tierras no pueden beneficiarse de las ayudas destinadas a fomentar la retirada de las tierras arables- debe referirse, como mínimo, a una campaña agraria comprendida entre el 1 de julio de 1985 y el 30 de junio de 1988. En lo que respecta a Italia, ésta era la campaña 1987/1988.
90 Las normas establecidas por el Reglamento nº 797/85 fueron sustituidas por las del Reglamento (CEE) nº 2328/91 del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias (DO L 218, p. 1), el cual, habida cuenta de las numerosas modificaciones efectuadas en el Reglamento nº 797/85, lo codificó.
91 Del Informe de Síntesis se desprende que los controles efectuados por los servicios del FEOGA mostraron que, en Sicilia, muchas tierras retiradas de la producción con arreglo al régimen de retirada plurianual estaban comprendidas, de hecho, en el marco del barbecho tradicional. La investigación demostró, además, que las autoridades italianas no habían comprobado la subvencionabilidad de las tierras en ese aspecto concreto. Por tanto, el objetivo del régimen, es decir, la reducción de la producción, sólo se alcanzó parcialmente.
92 Habida cuenta de las deficiencias del sistema de control establecido por las autoridades italianas, la Comisión efectuó, para el ejercicio de 1992, una corrección financiera del 5 % -en lugar del 10 % que había propuesto- de los gastos declarados para Sicilia, región en la que se había señalado la irregularidad. La corrección prevista fue reducida con el fin de tener en cuenta las observaciones del órgano de conciliación consultado en el marco de la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección «Garantía» del FEOGA (DO L 182, p. 45). Dichas observaciones se referían, en particular, a los rigurosos controles a que estaban sujetas las otras modalidades de aplicación del régimen.
93 La República Italiana impugna la legalidad de la corrección financiera. Expone que la técnica del barbecho tradicional fue sustituida, ya en la campaña de referencia, por la denominada «del barbecho cubierto». Dicha técnica, relacionada con cultivos de escarda de otoño o primavera, de cosecha temprana, como las leguminosas forrajeras, el haba, el garbanzo y la patata, consiste en mantener una cobertura vegetal durante períodos limitados y en efectuar luego las labores normales de preparación de las tierras enterrando la vegetación producida (enterramiento relacionado con el barbecho).
94 En primer lugar, debe señalarse que la República Italiana no niega haberse abstenido de verificar si las tierras supuestamente retiradas se habían cultivado antes realmente o, por lo menos, si se habían cultivado en el marco del barbecho modificado.
95 Además, no ha aportado ningún elemento de prueba que pueda apoyar la tesis de la sustitución de la práctica del barbecho tradicional por la denominada «del barbecho cubierto».
96 Por el contrario, los datos recogidos en el marco de la red de información contable agrícola creada a escala comunitaria [Reglamento nº 79/65/CEE del Consejo, de 15 de junio de 1965, por el que se crea una red de información contable agrícola sobre las rentas y la economía de las explotaciones agrícolas en la Unidad Económica Europea (DO 1965, 109, p. 1859; EE 03/01, p. 147)] muestran que esa práctica aún era corriente en 1986 y en 1987. Además, de un escrito del FEOGA de 2 de agosto de 1994 se desprende que, durante las visitas efectuadas en las explotaciones, los agricultores directamente afectados habían contradicho, por lo menos en lo que respecta a Sicilia, las declaraciones de las autoridades italianas según las cuales la técnica del barbecho tradicional ya no era una práctica agrícola corriente.
97 Por lo tanto, procede desestimar este motivo.
Sobre la corrección relativa al reembolso de los gastos de almacenamiento de azúcar
98 La organización común de mercados en el sector del azúcar está cubierta por el Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981 (DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80). El artículo 8 de este Reglamento prevé un régimen de compensación de los gastos de almacenamiento para determinados tipos de azúcar producidos a partir de remolacha o de caña de origen comunitario. Dichos gastos son reembolsados a los tenedores del producto sobre la base de un tipo a tanto alzado único para toda la Comunidad; el régimen se financia mediante las cotizaciones percibidas de los productores de azúcar sobre las cantidades producidas por cada uno de ellos, cuyo tipo es también único para toda la Comunidad.
99 Las modalidades de aplicación están fijadas por el Reglamento (CEE) nº 1358/77 del Consejo, de 20 de junio de 1977, por el que se establecen las normas generales de compensación de los gastos de almacenamiento en el sector del azúcar y por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 750/68 (DO L 156, p. 4; EE 03/12, p. 209). El artículo 2 de dicho Reglamento determina los beneficiarios del reembolso y el artículo 3 prevé que éste será concedido por el Estado miembro en cuyo territorio se encuentre el azúcar almacenado: se trata de los fabricantes que disfruten de una cuota de base, de los refinadores, de los organismos de intervención y también de los moledores, aglomeradores, fabricantes de azúcares cande y comerciantes especializados y autorizados. El reembolso se les concede siempre y cuando sean propietarios del azúcar o de los jarabes objeto de almacenamiento. Además, dado que el reembolso no puede concederse sin posibilidad de control, el artículo 3 exige la autorización previa de los almacenes por el Estado en cuyo territorio se encuentren.
100 Los artículos 4 y 5 del Reglamento nº 1358/77 precisan las modalidades de cálculo y de fijación del reembolso: en particular, el cálculo debe efectuarse sobre la base de los extractos mensuales de las cantidades almacenadas, utilizando para ello la media aritmética de las cantidades que estén almacenadas a principios y a finales del mes de que se trate; el importe del reembolso se fija luego teniendo en cuenta los gastos de financiación, los gastos de seguro, y los gastos específicos de almacenamiento.
101 Con arreglo al principio de la neutralidad financiera, subyacente al sistema (véase el tercer considerando del Reglamento nº 1358/77), el apartado 1 del artículo 6 de este Reglamento dispone que la cotización que se debe percibir de cada fabricante de azúcar por las cantidades producidas debe fijarse de tal modo que, para una campaña azucarera, la suma previsible de las cotizaciones sea igual a la suma previsible de los reembolsos. El apartado 2 del mismo artículo prevé que, cuando, para una campaña azucarera, la suma de las cotizaciones percibidas no sea igual a la suma de los reembolsos efectuados, la diferencia debe trasladarse a una campaña posterior. Por último, el apartado 3 del artículo 6 precisa las modalidades de cálculo del importe de la cotización: a la suma de los reembolsos previsibles para la campaña azucarera de que se trate se le suman o restan, según el caso, las cantidades trasladadas a que se refiere el apartado 2 del mismo artículo; el resultado obtenido se divide luego por la cantidad previsible de azúcar a la que se haya dado salida durante dicha campaña azucarera y que se haya producido en el marco de las cuotas máximas.
102 En virtud de estos principios, el Reglamento (CEE) nº 1998/78 de la Comisión, de 18 de agosto de 1978, por el que se establecen las modalidades de aplicación del sistema de compensación de los gastos de almacenamiento en el sector del azúcar (DO L 231, p. 5; EE 03/14, p. 261), fijó nuevas normas de aplicación.
103 Este último Reglamento supeditó el reembolso a ciertos requisitos, relacionados en particular a la «participación significativa en el almacenamiento» (segundo considerando) de los fabricantes, refinadores, moledores, aglomeradores, fabricantes de azúcares cande y comerciantes especializados. Debido a la complejidad del mecanismo, también fue necesario prever las medidas y procedimientos de control indispensables para su buen funcionamiento, principalmente la limitación de la autorización de los almacenes en función de las posibilidades de control y de contabilidad, habida cuenta la diversidad de los orígenes de los azúcares que pueden ser almacenados por un mismo interesado (artículos 14 y 14 ter) o, incluso, el hecho de que determinadas operaciones (aromatización, coloración o mezcla) dan lugar a que el producto no se beneficie del reembolso (artículo 9).
104 Debe recordarse también que el artículo 12 de dicho Reglamento precisa que la cotización es adeudada por los fabricantes en el momento de dar salida al producto. Con arreglo a las letras a) a f) del párrafo segundo de este artículo, se considera «salida» la salida del azúcar de la fábrica o del almacén autorizado del fabricante, la transferencia de los derechos de propiedad sobre el azúcar sin que éste salga del almacén autorizado del fabricante, así como varias transformaciones del azúcar y su desnaturalización.
105 Por último, el artículo 19 obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas necesarias para la aplicación de dicho Reglamento. En particular, deben determinar todos los procedimientos de control que resulten necesarios.
106 Las misiones de control efectuadas por los servicios del FEOGA en 1994, para comprobar los sistemas aplicados en Italia en el marco de las medidas de reembolso de los gastos de almacenamiento del azúcar, especialmente las inspecciones sobre el terreno, permitieron demostrar que, hasta el 31 de diciembre de 1992, los organismos competentes para el territorio (en particular los municipios) no habían realizado ningún control entre los comerciantes especializados y los otros almacenes independientes autorizados. Además, los servicios del FEOGA señalaron que la AIMA tampoco había efectuado controles entre esos beneficiarios.
107 Habida cuenta del elevado riesgo para el presupuesto comunitario, la Comisión aplicó una corrección financiera del 10 % de los pagos efectuados en favor de esas categorías profesionales en lo que respecta a la campaña 1991/1992, correspondiente a la cantidad de 391.281.020 LIT.
108 El Gobierno italiano mantiene, en primer lugar, que los períodos a los que se refieren las correcciones financieras de la Comisión, es decir, el ejercicio financiero de 1992, pero también el de 1993, que no está comprendido en el marco de la Decisión impugnada, son fases transitorias especiales. Efectivamente, a partir de marzo de 1991, la AIMA se hizo cargo de todas las actividades de gestión del sistema, que hasta entonces eran competencia de la Cassa Conguaglio Zucchero, y, a partir del 1 de enero de 1993, tras la supresión del impuesto sobre la fabricación, asumió también la actividad de control que era ejercida por los Uffici tecnici imposta di fabbricazione (UTIF).
109 En tales circunstancias, el Gobierno italiano señala que se estableció un sistema de control de tipo administrativo para los comerciantes especializados. Aun cuando éste no se aplique sobre el terreno, debe considerarse especialmente intensivo y pertinente para la cuantificación de las existencias de azúcar.
110 En segundo lugar, basándose en el funcionamiento global de la organización común del mercado en el sector del azúcar, el Gobierno italiano niega que en Italia este sector presente un «alto grado de riesgo». Por un lado, invoca los límites impuestos a los operadores de dicho sector por las cuotas de producción y, por otro lado, la relación que existe entre los importes de las cotizaciones pagadas por los fabricantes de azúcar y los reembolsos efectuados en concepto de gastos de almacenamiento.
111 Mantiene que esa relación haría que el reconocimiento de la regularidad de la compatibilidad de las cotizaciones implicase automáticamente que también los reembolsos habían sido correctamente contabilizados y abonados. Así pues, según el Gobierno italiano, el hecho de cuestionar la compatibilidad relativa a los gastos de almacenamiento se contradice con el reconocimiento de la contabilidad de las cotizaciones. También la contabilidad relativa a los comerciantes especializados resulta afectada por esa estrecha relación que existe entre la producción, la salida y el almacenamiento.
112 Por último, el Gobierno italiano mantiene que, en la medida en que la legislación comunitaria no precisa ni la frecuencia ni la metodología de los controles, es difícil, a no ser que se demuestre la existencia de un perjuicio económico, pronunciarse con certeza sobre la ineficacia de los controles establecidos.
113 Debe señalarse, en primer lugar, que, al no haber efectuado controles sobre el terreno entre los comerciantes especializados durante el período examinado por la Comisión, la República Italiana ha incumplido las obligaciones de control que le incumben en virtud de la normativa comunitaria.
114 A este respecto, no se puede objetar que esa obligación no resultaba expresamente de la normativa de que se trata. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70 se desprende que los Estados miembros tienen la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, aunque el acto comunitario específico no establezca expresamente la adopción de tal o cual medida de control (véanse las sentencias de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, antes citada, apartados 16 y 17, y de 2 de junio de 1994, Exportslachterijen van Oordegem, C-2/93, Rec. p. I-2283, apartados 16 a 18).
115 Además, el artículo 19 del Reglamento nº 1998/78 recuerda esa exigencia.
116 Estas disposiciones deben considerarse a la luz de la obligación de colaboración leal con la Comisión, establecida en el artículo 5 del Tratado CE, que, en lo que respecta más concretamente a la utilización de los recursos comunitarios, obliga a los Estados miembros a establecer un conjunto de controles administrativos y de controles sobre el terreno que permitan garantizar la conformidad de las operaciones financieras con la legislación comunitaria. Si, por consiguiente, como ocurre en el presente asunto, no existe tal organización de conjunto o si la establecida permite que haya dudas acerca de la observancia de los requisitos fijados para poder obtener el reembolso de los gastos en cuestión, la Comisión está facultada para no reconocer determinados gastos efectuados por el Estado miembro interesado (véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, antes citada, apartados 16 a 21).
117 Asimismo, procede desestimar la alegación que el Gobierno italiano pretende basar en la relación entre los importes de las cotizaciones pagadas por los fabricantes de azúcar y los reembolsos efectuados en concepto de gastos de almacenamiento.
118 Si bien el sistema de compensación se basa efectivamente en el principio de la neutralidad financiera, en el sentido de que las cotizaciones percibidas deben ser equivalentes a los reembolsos efectuados, como resulta del apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 1358/77 y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 15 de mayo de 1984, Zuckerfabrik Franken, 121/83, Rec. p. 2039, apartado 26), ese equilibrio debe alcanzarse a escala comunitaria, no en el Estado miembro o en la empresa interesada, como ha señalado el Abogado General en los puntos 138 y 140 de sus conclusiones.
119 Además, los operadores que pagan las cotizaciones no son necesariamente los mismos que los que obtienen el reembolso. Así, entre estos últimos, se encuentran los comerciantes especializados, que no están sujetos al pago de una cotización. Además, incluso para los fabricantes, los dos importes, fijados respectivamente en función de la cuota de producción que se les atribuye y de la duración de almacenamiento, no coinciden automáticamente.
120 Esta es la razón por la que los Estados miembros deben establecer procedimientos de control adecuados para comprobar la realidad de los gastos de almacenamiento que confieran derecho al reembolso. La inexistencia de tales procedimientos o sus lagunas, podría, efectivamente, permitir a algunos operadores obtener el reembolso de gastos ficticios, lo que, evidentemente, daría lugar a distorsiones de la competencia, especialmente en perjuicio de los operadores de otros Estados miembros en los que el sistema de control fuese conforme con las exigencias de la normativa comunitaria.
121 En cuanto a la objeción del Gobierno italiano según la cual no se ha demostrado la existencia de perjuicio alguno para el Derecho comunitario, no tiene en cuenta las normas en materia de reparto de la carga de la prueba.
122 Según jurisprudencia reiterada, los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 sólo permiten a la Comisión imputar al FEOGA los importes pagados de acuerdo con las normas establecidas en los diferentes sectores de los productos agrícolas, corriendo por cuenta de los Estados miembros cualquier otro importe pagado, en particular los importes que las autoridades nacionales hayan pagado por considerarse erróneamente autorizadas para ello en el marco de la organización común de mercados (sentencias de 7 de febrero de 1979, Países Bajos/Comisión, 11/76, Rec. p. 245, apartado 8; Alemania/Comisión, 18/76, Rec. p. 343, apartado 7, y de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, antes citada, apartado 14).
123 Por tanto, si bien corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas comunitarias, incumbe al Estado miembro demostrar, en su caso, que la Comisión incurrió en error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 1984, Luxemburgo/Comisión, 49/83, Rec. p. 2931, apartado 30).
124 Además, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la Comisión, en lugar de tratar de precisar el impacto financiero de los incumplimientos de las autoridades italianas de control, habría podido denegar la financiación de la totalidad de los gastos correspondientes (véase la sentencia Reino Unido/Comisión, apartado 13).
125 Así pues, la corrección acordada por la Comisión no resulta injustificada.
126 En tales circunstancias, habida cuenta de la totalidad de las consideraciones expuestas, procede desestimar el recurso de la República Italiana.
Decisión sobre las costas
Costas
127 A tenor de la primera frase del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta)
decide:
128 Desestimar el recurso.
129 Condenar en costas a la República Italiana.