CELEX: 62005TJ0324
Γεωργία
Κοινή οργάνωση των αγορών
Μεταβατικά μέτρα θεσπιζόμενα λόγω της προσχώρησης νέων κρατών μελών
Κανονισμός (ΕΚ) 832/2005, για τη θέσπιση μεταβατικών μέτρων στον τομέα της ζάχαρης
Προσφυγή ακυρώσεως
Συλλογικότητα
Έννοια του όρου "απόθεμα"
Συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργούνται τα αποθέματα
Αιτιολογία
Χρηστή διοίκηση
Καλή πίστη
Απαγόρευση των διακρίσεων
Δικαίωμα κυριότητας
Αναλογικότητα

Το νομικό πλαίσιο
I —
Επί της ΚΟΑ ζάχαρης
Η Κοινή Οργάνωση Αγοράς στον τομέα της ζάχαρης (στο εξής: ΚΟΑ ζάχαρης) διεπόταν, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση υπόθεσης, από τον κανονισμό (ΕΚ) 1260/2001 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 2001, για την κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα της ζάχαρης (
ΕΕ L 178, σ. 1
).
Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού προβλέπει ότι η ΚΟΑ ζάχαρης σκοπεί τη σταθεροποίηση των αγορών του προϊόντος αυτού προκειμένου να διατηρηθούν οι αναγκαίες εγγυήσεις όσον αφορά την απασχόληση και το βιοτικό επίπεδο των παραγωγών τεύτλων και ζαχαροκάλαμων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Προς τούτο ρυθμίζει την παραγωγή και την εισαγωγή ζάχαρης και προβλέπει μηχανισμούς σταθεροποίησης της αγοράς με σκοπό να εξασφαλίζεται η διάθεση της κοινοτικής παραγωγής.
Κατά τα άρθρα 10 και 11 του κανονισμού 1260/2001, η κοινοτική παραγωγή ζάχαρης στηρίζεται στην εφαρμογή ενός συστήματος ποσοστώσεων. Το σύστημα αυτό περιλαμβάνει τον καθορισμό, για κάθε μια από τις περιοχές παραγωγής της Κοινότητας, ποσοτήτων παραγωγής που τα κράτη μέλη οφείλουν να κατανείμουν υπό τη μορφή ποσοστώσεων παραγωγής –ποσόστωση A και ποσόστωση B–, μεταξύ των διαφόρων επιχειρήσεων παραγωγής που είναι εγκατεστημένες στο έδαφός τους. Οι ποσότητες αυτές αντιστοιχούν σε μια ετήσια περίοδο εμπορίας που αρχίζει την 1η Ιουλίου του έτους και λήγει στις 30 Ιουνίου του επομένου έτους. Η ζάχαρη που παράγει μια επιχείρηση στο πλαίσιο των ποσοστώσεων A και B ονομάζεται αντιστοίχως «ζάχαρη A» και «ζάχαρη B». Κάθε ποσότητα ζάχαρης που παράγεται επιπλέον των ποσοστώσεων A και B ονομάζεται «ζάχαρη Γ».
Οι εγγυήσεις διαθέσεως που προβλέπονται στο πλαίσιο της ΚΟΑ ζάχαρης συνίστανται, αφενός, σε ένα σύστημα στήριξης των τιμών, που βασίζεται, σύμφωνα με τα άρθρα 6 έως 9 του κανονισμού 1260/2001, σε ένα σύστημα παρεμβάσεως που σκοπεί να εξασφαλίσει τις τιμές διαθέσεως των προϊόντων, οι δε τιμές που εφαρμόζουν οι οργανισμοί παρεμβάσεως καθορίζονται από το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, αφετέρου, σε ένα σύστημα επιστροφών εξαγωγής, που διαρρυθμίζουν τα άρθρα 27 έως 30 του κανονισμού 1260/2001, που σκοπεί να καταστήσει δυνατή την εμπορία της κοινοτικής παραγωγής στην παγκόσμια αγορά –αν αυτή αποδεικνύεται αναγκαία για τη σταθεροποίηση της κοινοτικής αγοράς ζάχαρης– καλύπτοντας τη διαφορά μεταξύ των τιμών εντός της Κοινότητας και των τιμών στην παγκόσμια αγορά.
Η ζάχαρη A και η ζάχαρη B μπορούν να διατεθούν στο εμπόριο ελεύθερα εντός της κοινής αγοράς και απολαύουν αυτών των εγγυήσεων διαθέσεως, ειδικότερα δε για τη ζάχαρη B προβλέπεται εγγύηση σε τιμή χαμηλότερη από τη ζάχαρη A. Η ζάχαρη Γ αντιθέτως, δεν υπάγεται ούτε στο σύστημα στήριξης των τιμών ούτε στο σύστημα των επιστροφών κατά την εξαγωγή. Κατ’ αρχήν πρέπει να διατίθεται εκτός Κοινότητας για να πωληθεί στην παγκόσμια αγορά, σύμφωνα με το άρθρο 13 του κανονισμού 1260/2001.
Κατά το άρθρο 15, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ, βʹ και γʹ, του κανονισμού αυτού, πριν από το τέλος κάθε περιόδου εμπορίας, διαπιστώνονται, μεταξύ άλλων, η προβλεπομένη ποσότητα ζάχαρης A και B που παράγεται για λογαριασμό της τρέχουσας περιόδου εμπορίας, η προβλεπομένη ποσότητα ζάχαρης που διατίθεται για κατανάλωση στο εσωτερικό της Κοινότητας κατά τη διάρκεια της τρέχουσας περιόδου εμπορίας και το πλεόνασμα που είναι δυνατό να εξαχθεί αφού αφαιρεθεί η πρώτη των δύο αυτών ποσοτήτων από τη δεύτερη. Το πλεόνασμα αυτό που μπορεί να εξαχθεί είναι κατ’ αρχήν αυτό για το οποίο εισπράττονται οι επιστροφές κατά την εξαγωγή.
Κατά τα άρθρα 15 και 16 του κανονισμού 1260/2001, η ΚΟΑ ζάχαρης οργανώνει την πλήρη χρηματοδότηση από τους ίδιους τους παραγωγούς των επιβαρύνσεων για τη διάθεση των πλεονασμάτων ζάχαρης, με εισφορές στην παραγωγή και συμπληρωματικές εισφορές. Αυτό το σύστημα αυτοχρηματοδότησης συνιστά το αντιστάθμισμα των εγγυήσεων διαθέσεως της κοινοτικής παραγωγής, επιβάλλοντας στους παραγωγούς την τελική ευθύνη των δαπανών που είναι αναγκαίες για να εξασφαλιστεί η διάθεση των ποσοτήτων που διατίθενται στην αγορά σε μια συγκεκριμένη περίοδο εμπορίας. Το ποσό των εισφορών καθορίζεται μετά το τέλος εκάστης περιόδου εμπορίας βάσει ενός ισολογισμού λειτουργίας της κοινοτικής αγοράς που καταρτίζει η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων με στοιχεία που διαβιβάζουν τα κράτη μέλη. Η πληρωμή των επιστροφών κατά την εξαγωγή είναι ένα από τα μέτρα που χρηματοδοτούνται από τους παραγωγούς αναλόγως της οικείας ποσοστώσεως παραγωγής.
II —
Επί της συνθήκης προσχωρήσεως και της Πράξης προσχωρήσεως
Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 3, της Συνθήκης μεταξύ του Βασιλείου του Βελγίου, του Βασιλείου της Δανίας, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, της Ελληνικής Δημοκρατίας, του Βασιλείου της Ισπανίας, της Γαλλικής Δημοκρατίας, της Ιρλανδίας, της Ιταλικής Δημοκρατίας, του Μεγάλου Δουκάτου του Λουξεμβούργου, του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, της Δημοκρατίας της Αυστρίας, της Πορτογαλικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Φινλανδίας, του Βασιλείου της Σουηδίας, του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και Βορείου Ιρλανδίας (κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης) και της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λετονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας, της Δημοκρατίας της Μάλτας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας της Σλοβακικής Δημοκρατίας, για την προσχώρηση της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λετονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας, της Δημοκρατίας της Μάλτας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας και της Σλοβακικής Δημοκρατίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ L 236, σ. 17, στο εξής: συνθήκη προσχώρησης), που υπεγράφη στην Αθήνα στις 16 Απριλίου 2003:
«Παρά την παράγραφο 2, τα όργανα της Ένωσης μπορούν να θεσπίσουν πριν από την προσχώρηση τα μέτρα που αναφέρονται στα άρθρα 6, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, στο άρθρο […] 41 της [πράξης περί των όρων προσχωρήσεως στην Ευρωπαϊκή Ένωση της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λετονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας, της Δημοκρατίας της Μάλτας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας και της Σλοβακικής Δημοκρατίας και περί προσαρμογής των συνθηκών στις οποίες στηρίζεται η Ευρωπαϊκή Ένωση]. Τα μέτρα αυτά αρχίζουν να ισχύουν μόνο υπό την επιφύλαξη και από την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας Συνθήκης.»
Κατά το άρθρο 41, πρώτο εδάφιο, της Πράξης περί των όρων προσχωρήσεως στην Ευρωπαϊκή Ένωση της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Εσθονίας, της Κυπριακής Δημοκρατίας, της Δημοκρατίας της Λετονίας, της Δημοκρατίας της Λιθουανίας, της Δημοκρατίας της Ουγγαρίας, της Δημοκρατίας της Μάλτας, της Δημοκρατίας της Πολωνίας, της Δημοκρατίας της Σλοβενίας και της Σλοβακικής Δημοκρατίας και των προσαρμογών των Συνθηκών επί των οποίων βασίζεται η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ 2003, L 236, σ. 33, στο εξής: Πράξη προσχωρήσεως), που προσαρτάται στη Συνθήκη περί προσχωρήσεως:
«Σε περίπτωση που απαιτούνται μεταβατικά μέτρα προκειμένου να διευκολυνθεί η μετάβαση από το καθεστώς που εφαρμόζεται σήμερα [στην Τσεχική Δημοκρατία, τη Δημοκρατία της Εσθονίας, την Κυπριακή Δημοκρατία, τη Δημοκρατία της Λετονίας, τη Δημοκρατία της Λιθουανίας, τη Δημοκρατία της Ουγγαρίας, τη Δημοκρατία της Μάλτας, τη Δημοκρατία της Πολωνίας, τη Δημοκρατία της Σλοβενίας και τη Σλοβακική Δημοκρατία] στο καθεστώς που προκύπτει από την εφαρμογή της κοινής γεωργικής πολιτικής, υπό τους όρους που προβλέπονται στην παρούσα Πράξη, τα μέτρα αυτά θεσπίζονται από την Επιτροπή σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 42, παράγραφος 2 του κανονισμού […] αριθ. 1260/2001 […] ή, ανάλογα με την περίπτωση, στα αντίστοιχα άρθρα άλλων κανονισμών περί της κοινής οργάνωσης των γεωργικών αγορών ή με τη σχετική διαδικασία επιτροπής που προβλέπεται στην εφαρμοστέα νομοθεσία. Η λήψη των μεταβατικών μέτρων που αναφέρονται στο παρόν άρθρο είναι δυνατή για περίοδο τριών ετών από την ημερομηνία προσχώρησης, και η εφαρμογή τους περιορίζεται μόνο εντός της περιόδου αυτής […]».
Κατά το παράρτημα IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως:
«Τα αποθέματα προϊόντων, ιδιωτικά και δημόσια, τα οποία την ημερομηνία προσχώρησης βρίσκονται σε ελεύθερη κυκλοφορία στο έδαφος των νέων κρατών μελών και τα οποία υπερβαίνουν την ποσότητα, η οποία μπορεί να θεωρηθεί κανονικό απόθεμα μεταφοράς, πρέπει να καταστρέφονται με επιβάρυνση των νέων κρατών μελών.
Η έννοια του κανονικού αποθέματος μεταφοράς ορίζεται για κάθε προϊόν με βάση τα κριτήρια και τους στόχους που ισχύουν ειδικά για κάθε κοινή οργάνωση αγοράς.»
Ιστορικό της διαφοράς
I —
Επί του κανονισμού (ΕΚ) 60/2004
Στις 14 Ιανουαρίου 2004, η Επιτροπή εξέδωσε, βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 3, της Συνθήκης περί προσχωρήσεως, καθώς και βάσει του άρθρου 41, πρώτο εδάφιο, της Πράξης προσχωρήσεως, τον κανονισμό (ΕΚ) 60/2004, για τη θέσπιση μεταβατικών μέτρων στον τομέα της ζάχαρης λόγω της προσχώρησης της Τσεχικής Δημοκρατίας, της Εσθονίας, της Κύπρου, της Λετονίας, της Λιθουανίας, της Ουγγαρίας, της Μάλτας, της Πολωνίας, της Σλοβενίας και της Σλοβακίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση (
ΕΕ L 9, σ. 8
).
Κατά τα ουσιώδη, ο κανονισμός 60/2004 θεσπίζει, κατά μεταβατική παρέκκλιση από τους εφαρμοστέους κοινοτικούς κανόνες, ένα σύστημα διαθέσεως από την Τσεχική Δημοκρατία, τη Δημοκρατία της Εσθονίας, την Κυπριακή Δημοκρατία, τη Δημοκρατία της Λετονίας, τη Δημοκρατία της Λιθουανίας, τη Δημοκρατία της Ουγγαρίας, τη Δημοκρατία της Μάλτας, τη Δημοκρατία της Πολωνίας, τη Δημοκρατία της Σλοβενίας και τη Σλοβακική Δημοκρατία (στο εξής: νέα κράτη μέλη), των πλεοναζόντων αποθεμάτων ζάχαρης, ισογλυκόζης και φρουκτόζης που υπάρχουν στα κράτη αυτά.
Ειδικότερα, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004, η Επιτροπή ορίζει το αργότερο έως τις 31 Οκτωβρίου 2004, για κάθε νέο κράτος μέλος, σύμφωνα με τη διαδικασία που αναφέρεται στο άρθρο 42, παράγραφος 2, του κανονισμού 1260/2001, την ποσότητα της ζάχαρης στη φυσική της κατάσταση ή υπό τη μορφή μεταποιημένων προϊόντων, ισογλυκόζης και φρουκτόζης που υπερβαίνει την ποσότητα που θεωρείται ως κανονικό απόθεμα μεταφοράς κατά την (στο εξής: πλεόνασμα) και η οποία πρέπει να εξαλειφθεί από την αγορά με έξοδα των νέων κρατών μελών. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004 προβλέπει επίσης τον τρόπο κατά τον οποίο η Επιτροπή ορίζει το πλεόνασμα. Προς τούτο, η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τις εξελίξεις που σημειώθηκαν κατά τη διάρκεια του έτους πριν από την προσχώρηση σε συνάρτηση με τα προηγούμενα έτη, όσον αφορά τις εισαχθείσες και τις εξαχθείσες ποσότητες ζάχαρης στη φυσική της κατάσταση και υπό τη μορφή μεταποιημένων προϊόντων, όπως η ισογλυκόζη και η φρουκτόζη, στην παραγωγή, στην κατανάλωση, και στα αποθέματα των προϊόντων αυτών καθώς και τις συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα αυτά.
Το άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004 ορίζει ότι κάθε ενδιαφερόμενο νέο κράτος μέλος διασφαλίζει την απομάκρυνση από την αγορά της ποσότητας ζάχαρης ή ισογλυκόζης η οποία είναι ίση με το πλεόνασμα που του καταλογίστηκε από την Επιτροπή κατά τη διαδικασία της παραγράφου 1, χωρίς κοινοτική παρέμβαση. Η απομάκρυνση του πλεονάσματος μπορεί να γίνει είτε με την εξαγωγή χωρίς επιστροφή εκ μέρους της Κοινότητας είτε με χρήση στον τομέα των καυσίμων είτε, τέλος, με μετουσίωση χωρίς ενίσχυση για ζωοτροφή, σύμφωνα με τους τίτλους III και IV του κανονισμού (ΕΟΚ) 100/72 της Επιτροπής, της 14ης Ιανουαρίου 1972, περί ρυθμίσεως των λεπτομερειών εφαρμογής όσον αφορά τη μετουσίωση της ζάχαρης για τη διατροφή των ζώων (
ΕΕ L 12, σ. 15
). Εν πάση περιπτώσει πρέπει να πραγματοποιηθεί το αργότερο μέχρι τις .
Κατά την παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου, για την εφαρμογή της παραγράφου 2, κάθε νέο κράτος μέλος πρέπει να διαθέτει από την 1η Μαΐου 2004 ένα σύστημα για τον προσδιορισμό της πλεονάζουσας ποσότητας ζάχαρης σε φυσική κατάσταση ή σε μεταποιημένα προϊόντα, ισογλυκόζης και φρουκτόζης, που έχει διατεθεί στο εμπόριο ή μεταποιηθεί όσον αφορά τους κυριότερους ενδιαφερομένους φορείς. Το νέο κράτος μέλος πρέπει να χρησιμοποιήσει το σύστημα αυτό για να αναγκάσει τους φορείς να απομακρύνουν από την αγορά με δικά τους έξοδα ισοδύναμη ποσότητα ζάχαρης ή ισογλυκόζης από τα πλεονάζοντα αποθέματά τους. Οι ενδιαφερόμενοι φορείς πρέπει να αποδείξουν την απομάκρυνση αυτή το αργότερο έως τις και, στην αντίθετη περίπτωση, το νέο κράτος μέλος χρεώνει ποσό ίσο προς την εν λόγω ποσότητα, πολλαπλασιαζόμενο επί τις υψηλότερες επιβαρύνσεις κατά την εισαγωγή που επιβάλλονται επί του σχετικού προϊόντος κατά τη Διάρκεια της περιόδου από την έως τις , προσαυξανόμενο κατά 1,21 ευρώ ανά 100 kg για ισοδύναμο λευκής ζάχαρης ή ξηράς ύλης, ποσό που αποδίδεται στον εθνικό προϋπολογισμό του νέου κράτους μέλους.
Το άρθρο 6, παράγραφος 4, του κανονισμού 60/2004 ορίζει ότι, όταν τα πλεονάσματα απομακρύνονται με εξαγωγή, οι ενδιαφερόμενοι φορείς παρέχουν τη σχετική απόδειξη μέχρι τις 31 Ιουλίου 2005.
Το άρθρο 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004 ορίζει ότι, στις 31 Ιουλίου 2005 το αργότερο, τα νέα κράτη μέλη κοινοποιούν στην Επιτροπή την απόδειξη της απομακρύνσεως των πλεονασμάτων που τους καταλογίστηκαν σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού. Αν δεν προσκομιστεί η απόδειξη αυτή εμπροθέσμως για το σύνολο ή μέρος των αποθεμάτων, η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου ορίζει ότι το νέο κράτος μέλος οφείλει να καταβάλει ποσό ίσο με την ποσότητα που δεν απομακρύνθηκε πολλαπλασιαζόμενο με την υψηλότερη επιστροφή κατά την εξαγωγή που επιβάλλεται στη λευκή ζάχαρη, η οποία υπάγεται στον κωδικό ΣΟ 17019910 κατά τη διάρκεια της περιόδου από έως τις , ποσό το οποίο αποδίδεται στον κοινοτικό προϋπολογισμό στις το αργότερο και λαμβάνεται υπόψη για τον υπολογισμό των εισφορών στην παραγωγή για τη περίοδο εμπορίας 2004/2005.
Ο κανονισμός 60/2004 τέθηκε σε ισχύ την 1η Μαΐου 2004, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 9 αυτού.
II —
Επί του κανονισμού (ΕΚ) 651/2005
Στις 28 Απριλίου 2005, η Επιτροπή εξέδωσε τον κανονισμό (ΕΚ) 651/2005 για την τροποποίηση του κανονισμού 60/2004 (
ΕΕ L 108, σ. 3
), βάσει του άρθρου 41, πρώτο εδάφιο, της Πράξης προσχωρήσεως.
Οι τροποποιήσεις του κανονισμού 60/2004 που επέφερε ο κανονισμός 651/2005 αφορούν αποκλειστικά τις ημερομηνίες και τις προθεσμίες αναφοράς που προβλέπει ο πρώτος κανονισμός.
Συγκεκριμένα, οι ημερομηνίες του άρθρου 6, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, και του άρθρου 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004, 31 Οκτωβρίου 2004 και , αντιστοίχως γίνονται πλέον 31 Μαΐου και . Η ημερομηνία της παραγράφου 3, δεύτερο και τρίτο εδάφιο, του προαναφερθέντος άρθρου , γίνεται . Ομοίως, η ημερομηνία που αναφέρει η εισαγωγική φράση του άρθρου 6, παράγραφος 4, του κανονισμού 60/2004, η , γίνεται , και η αναφερόμενη στο τέταρτο εδάφιο της ίδιας διάταξης, , γίνεται . Η ημερομηνία του άρθρου 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004, , γίνεται και η περίοδος που αναφέρεται στην παράγραφο 2, δηλαδή από μέχρι , καλύπτει πλέον την περίοδο από μέχρι . Τέλος, η ημερομηνία καταβολής του οφειλομένου ποσού στον κοινοτικό προϋπολογισμό τροποποιείται επίσης και η γίνεται 31η Δεκεμβρίου των ετών 2006 έως 2009.
Ο κανονισμός 651/2005 τέθηκε σε ισχύ στις 29 Απριλίου 2005, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 2 αυτού.
III —
Επί του προσβαλλομένου κανονισμού
Στις 31 Μαΐου 2005, η Επιτροπή εξέδωσε τον κανονισμό (ΕΚ) 832/2005, για τον καθορισμό της πλεονάζουσας ποσότητας ζάχαρης, ισογλυκόζης και φρουκτόζης για την Τσεχική Δημοκρατία, την Εσθονία, την Κύπρο, τη Λετονία, τη Λιθουανία, την Ουγγαρία, τη Μάλτα, την Πολωνία, τη Σλοβενία και τη Σλοβακία (
ΕΕ L 138, σ. 3
, στο εξής: προσβαλλόμενος κανονισμός). Το άρθρο 1 του κανονισμού αυτού καθορίζει το πλεόνασμα που πρέπει να απομακρυνθεί από την κοινοτική αγορά από έκαστο των πέντε νέων κρατών μελών για τα οποία διαπιστώθηκε τελικά η ύπαρξη πλεονάσματος, δηλαδή την Κυπριακή Δημοκρατία, τη Δημοκρατία της Λετονίας, τη Δημοκρατία της Μάλτας τη Σλοβακική Δημοκρατία και τέλος, τη Δημοκρατία της Εσθονίας. Για το τελευταίο κράτος μέλος το πλεόνασμα καθορίστηκε σε 91464 τόνους.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου στις 25 Αυγούστου 2005, η Δημοκρατία της Εσθονίας άσκησε προσφυγή περί ακυρώσεως του προσβαλλομένου κανονισμού, κατά το άρθρο 230 ΕΚ.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου στις 12 Δεκεμβρίου 2005, η Δημοκρατία της Λετονίας ζήτησε να παρέμβει στην υπόθεση προς στήριξη των αιτημάτων της Δημοκρατίας της Εσθονίας, πράγμα που έγινε δεκτό με διάταξη του προέδρου του τρίτου τμήματος του Πρωτοδικείου της .
Στις 27 Μαρτίου 2006, η Δημοκρατία της Λετονίας κατέθεσε υπόμνημα παρεμβάσεως.
Η σύνθεση των τμημάτων του Πρωτοδικείου μεταβλήθηκε και ο εισηγητής δικαστής τοποθετήθηκε στο πρώτο τμήμα στο οποίο ανατέθηκε η υπό κρίση υπόθεση.
Στις 12 Φεβρουαρίου 2009, το Πρωτοδικείο έθεσε γραπτές ερωτήσεις στην Επιτροπή, η οποία απάντησε εμπροθέσμως.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Πρωτοδικείο (πρώτο τμήμα) αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία.
Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις ερωτήσεις του Πρωτοδικείου κατά τη συνεδρίαση της 22ας Απριλίου 2009.
Η Δημοκρατία της Εσθονίας, στηριζόμενη, όσον αφορά το πρώτο εκ των αιτημάτων της, από τη Δημοκρατία της Λετονίας, ζητεί από το Πρωτοδικείο:
—
να ακυρώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ζητεί από το Πρωτοδικείο:
—
να απορρίψει την προσφυγή·
—
να καταδικάσει τη Δημοκρατία της Εσθονίας στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει ότι μόνον ποσότητα 48733 τόνων από τα πλεονάσματα που της καταλόγισε η Επιτροπή βάσει του προσβαλλομένου κανονισμού ήταν στην κατοχή των φορέων ενώ η λοιπή ποσότητα των 42731 τόνων απαρτίζεται από αποθέματα στην κατοχή των εσθονικών νοικοκυριών για ιδία κατανάλωση (στο εξής: οικιακά αποθέματα), όπως προκύπτει από τους τελευταίους υπολογισμούς της Επιτροπής βάσει μη αμφισβητηθέντων αριθμητικών στοιχείων που προσκόμισε.
Στο πλαίσιο αυτό, η Δημοκρατία της Εσθονίας παρατηρεί μόνον ότι τα οικιακά αποθέματα δεν έπρεπε να περιληφθούν στα εν λόγω πλεονάσματα και ζητεί την ακύρωση του προσβαλλομένου κανονισμού στο μέτρο που περιελήφθησαν.
Συναφώς, προβάλλει οχτώ ισχυρισμούς, υποστηριζόμενη όσον αφορά ορισμένους εξ αυτών από τη Δημοκρατία της Λετονίας. Ο πρώτος ισχυρισμός αφορά παραβίαση της αρχής της συλλογικότητας. Ο δεύτερος ισχυρισμός αφορά παράβαση του κανονισμού 60/2004. Ο τρίτος ισχυρισμός αφορά παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογίας. Ο τέταρτος ισχυρισμός αφορά παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως. Ο πέμπτος ισχυρισμός αφορά παραβίαση της αρχής της καλής πίστης. Ο έκτος ισχυρισμός αφορά παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων. Ο έβδομος ισχυρισμός αφορά προσβολή του δικαιώματος κυριότητας. Ο όγδοος ισχυρισμός αφορά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
Εξάλλου, η Δημοκρατία της Λετονίας προβάλλει και έναν πρόσθετο λόγο ακυρώσεως με το υπόμνημα παρεμβάσεως που αφορά προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας.
Τέλος, η Δημοκρατία της Εσθονίας ζητεί από το Πρωτοδικείο, προκαταρκτικώς, να ζητήσει από την Επιτροπή να της διαβιβάσει ορισμένα έγγραφα και να του εξηγήσει τις διαφορές μεταξύ των εγγράφων αυτών και ενός συνόλου εγγράφων που κατέθεσε στη δικογραφία η Δημοκρατία της Εσθονίας. Η Επιτροπή ζητεί από το Πρωτοδικείο να αποκλείσει τα έγγραφα αυτά από τη δικογραφία. Τα δυο αιτήματα πρέπει να εξεταστούν εκ των προτέρων.
I —
Επί των προκαταρκτικών αιτημάτων της Δημοκρατίας της Εσθονίας και της Επιτροπής
Α —
Επί του προκαταρκτικού αιτήματος της Δημοκρατίας της Εσθονίας
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας παρατηρεί ότι ορισμένα έγγραφα που έχει στην κατοχή της και θα έπρεπε να είχαν προσκομιστεί στην Επιτροπή κατά τη συνεδρίασή της της 20ής Απριλίου 2005 (στο εξής: παράρτημα 18), κατά την οποία η Επιτροπή εξουσιοδότησε τρία από τα μέλη της να εκδώσουν τον προσβαλλόμενο κανονισμό, δείχνουν ότι, για την Επιτροπή, το ζήτημα αν τα οικιακά αποθέματα αποτελούσαν μέρος του εσθονικού πλεονάσματος ήταν αποκλειστικά πολιτικό.
Για να αποδείξει το αυθεντικό του παραρτήματος 18, η Δημοκρατία της Εσθονίας ζήτησε από την Επιτροπή, στις 27 Ιουνίου 2005, αντίγραφο των εγγράφων που παρουσιάστηκαν στη σύνοδο της . Σε απάντηση έλαβε, στις , ορισμένα έγγραφα μεταξύ των οποίων και μια ανακοίνωση προς την Επιτροπή από ένα εκ των μελών της, αρμόδιο για θέματα γεωργίας και αγροτικής ανάπτυξης, τη Fischer Boel (στο εξής: ανακοίνωση της Fischer Boel). Η ανακοίνωση αυτή υπό μη πλήρη μορφή περιλαμβάνεται στο παράρτημα 18. Η ανακοίνωση αυτή περιλαμβάνει στοιχεία που αποδεικνύουν ότι η Επιτροπή δεν ήθελε να λάβει υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση της Δημοκρατίας της Εσθονίας, καθώς και ένα σχέδιο κανονισμού που δεν υπάρχει στα έγγραφα τα οποία διαβίβασε η Επιτροπή. Για τον λόγο αυτόν η Δημοκρατία της Εσθονίας ζητεί από το Πρωτοδικείο να ζητήσει από την Επιτροπή να του διαβιβάσει όλα τα έγγραφα που της υποβλήθηκαν κατά τη συνεδρίασή της της και να εξηγήσει τις διαφορές μεταξύ του παραρτήματος 18 και των εγγράφων που διαβιβάστηκαν στις για να διαφυλαχθεί η αρχή της ισότητας των όπλων.
Η Επιτροπή απαντά ότι έχει ανταποκριθεί στο αίτημα αυτό. Διευκρινίζει ότι το παράρτημα 18 είναι ένα σύνολο προκαταρκτικών εγγράφων που εντάσσονται στο πλαίσιο των συζητήσεων μεταξύ των υπηρεσιών της ενόψει της συνόδου της 20ής Απριλίου 2005, που διαφέρουν από τα έγγραφα τα οποία υποβλήθηκαν τελικά.
2. Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Διαπιστώνεται ότι η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν αμφισβητεί τελικά ότι η Επιτροπή τής διαβίβασε στις 25 Αυγούστου 2005 όλα τα έγγραφα που είχαν υποβληθεί στο σύνολο των μελών της Επιτροπής (στο εξής: συλλογικό όργανο) κατά τη σύνοδο της . Πράγματι, τα έγγραφα αυτά περιλαμβάνονται στη δικογραφία όπου και κατατέθηκαν από τη Δημοκρατία της Εσθονίας, η οποία δεν υποστήριξε ότι, κατά την εν λόγω σύνοδο, υποβλήθηκαν στο Συμβούλιο άλλα έγγραφα, μη κοινοποιηθέντα από την Επιτροπή. Συνεπώς, το αίτημα της προσκομίσεως εγγράφων που προβάλλει η Δημοκρατία της Εσθονίας πρέπει να θεωρηθεί ως στερούμενο αντικειμένου και τα επιχειρήματα του κράτους αυτού πρέπει να ερμηνευθούν αποκλειστικά κατά την έννοια ότι τα έγγραφα που της διαβίβασε η Επιτροπή στις εμφανίζουν σημαντικές διαφορές σε σχέση με αυτά που απαρτίζουν το παράρτημα 18 και στα οποία είχε πρόσβαση κατά τρόπο που δεν διευκρινίζει και για τον λόγο αυτόν ζητεί από το Πρωτοδικείο να διατάξει την Επιτροπή να εξηγήσει την αιτία των διαφορών αυτών.
Διαπιστώνεται όμως ότι η Επιτροπή παρέσχε τις διευκρινίσεις που ζητήθηκαν.
Συγκεκριμένα, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι το παράρτημα 18 αποτελεί ένα σύνολο προκαταρκτικών εγγράφων που καταρτίστηκαν ενόψει της συνεδριάσεως της 20ής Απριλίου 2005. Διευκρίνισε επίσης ότι τα έγγραφα αυτά διαφέρουν από αυτά που υποβλήθηκαν τελικά στο συλλογικό όργανο κατά την εν λόγω συνεδρίαση ακριβώς διότι είχαν προκαταρκτικό χαρακτήρα.
Η εξήγηση που έδωσε η Επιτροπή είναι κατανοητή και ευλογοφανής. Είναι τελείως φυσιολογικό το μέλος της Επιτροπής που της υποβάλλει έγγραφα προπαρασκευαστικά της καταρτίσεως ορισμένου μέτρου να διαθέτει πλείονα κείμενα των εγγράφων αυτών και να επιλέξει μεταξύ αυτών εκείνο που θεωρεί καταλληλότερο για να υποβληθεί στο συλλογικό όργανο προκειμένου να εκδοθεί η σχετική πράξη. Κατόπιν αυτού η διευκρίνιση που έδωσε η Επιτροπή καθιστά περιττή τη συνέχιση της εξετάσεως του αιτήματος της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
Β —
Επί του προκαταρκτικού αιτήματος της Επιτροπής
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το παράρτημα 18 αποτελεί ένα σύνολο εσωτερικών και προκαταρκτικών εγγράφων που εντάσσονται στο πλαίσιο των συζητήσεων μεταξύ των υπηρεσιών της και ζητεί από το Πρωτοδικείο να τα αποκλείσει από τη δικογραφία.
Συναφώς, παρατηρεί ότι θα θιγόταν σε μεγάλο βαθμό η ελευθεροστομία και η διαφάνεια που πρέπει να χαρακτηρίζουν τις συζητήσεις στους κόλπους της αν τα εσωτερικά, προκαταρκτικά και προπαρασκευαστικά των διασκέψεων του συλλογικού οργάνου έγγραφα ετίθεντο στη διάθεση των διαδίκων που αμφισβητούν ενώπιον των κοινοτικών δικαστηρίων το αποτέλεσμα των διασκέψεων αυτών ιδίως διότι μαρτυρούν απόψεις που διατυπώθηκαν από τη νομική υπηρεσία, οι οποίες χρήζουν ιδιαίτερης προστασίας και, εκτός αυτού, ελήφθησαν κατά τρόπο μη κανονικό.
Εξάλλου, ο έλεγχος του κοινοτικού δικαστή ασκείται επί της τελικής πράξεως και όχι επί των σχεδίων ή των προπαρασκευαστικών εγγράφων, που αντανακλούν απλώς προσωρινές απόψεις.
Τέλος, η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν ζήτησε πρόσβαση στο παράρτημα 18. Το αίτημα προσβάσεως στα έγγραφα της 27ης Ιουνίου 2005, που εξάλλου ικανοποιήθηκε αφορά μόνον τα έγγραφα που είχαν υποβληθεί στο συλλογικό όργανο κατά τη συνεδρίαση της καθώς και αυτά που αφορούν τη μεθοδολογία η οποία εφαρμόστηκε για τον προσδιορισμό του πλεονάσματος.
Η Δημοκρατία της Εσθονίας αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Επιτροπής.
2. Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Δεδομένου ότι η Επιτροπή δέχθηκε ρητά κατά τη συνεδρίαση, απαντώντας σε ερώτηση του Πρωτοδικείου, ότι το παράρτημα 18 δεν περιέχει γνωμοδοτήσεις της νομικής υπηρεσίας της, όπως εξάλλου προκύπτει από τη δικογραφία, πρέπει να θεωρηθεί ότι το αίτημά της να αποκλεισθεί το παράρτημα αυτό από τη δικογραφία στηρίζεται σε τρεις βάσεις, δηλαδή πρώτον, στον εσωτερικό και προπαρασκευαστικό χαρακτήρα των εγγράφων αυτών, δεύτερον, στο γεγονός ότι ελήφθησαν με μέσα ενδεχομένως μη κανονικά και, τρίτον, στο ότι δεν ενδιαφέρουν την υπό κρίση υπόθεση.
Όσον αφορά την πρώτη και τη δεύτερη βάση, διαπιστώνεται ότι, ούτε ο ενδεχόμενος εμπιστευτικός χαρακτήρας των εν λόγω εγγράφων, ούτε το γεγονός ότι ενδεχομένως ελήφθησαν κατά τρόπο μη κανονικό συνεπάγονται ότι αυτά δεν πρέπει να περιληφθούν στη δικογραφία (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, απόφαση του Πρωτοδικείου της 8ης Ιουλίου 2008, T-48/05, Franchet και Byk κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. ΙΙ-1585, σκέψη 74).
Πράγματι, αφενός, δεν υπάρχει διάταξη απαγορεύουσα ρητά να λαμβάνονται υπόψη αποδεικτικά στοιχεία που λαμβάνονται παρανόμως (απόφαση Franchet και Byk κατά Επιτροπής, σκέψη 51 ανωτέρω, σκέψη 75).
Επιπλέον, το Πρωτοδικείο δέχθηκε ενίοτε να λάβει υπόψη έγγραφα για τα οποία δεν είχε αποδειχθεί ότι ελήφθησαν με νόμιμα μέσα (απόφαση Franchet και Byk κατά Επιτροπής, σκέψη 51 ανωτέρω, σκέψη 78).
Συγκεκριμένα, σε ορισμένες περιπτώσεις, ο προσφεύγων διάδικος δεν χρειάσθηκε να αποδείξει ότι έλαβε νόμιμα το εμπιστευτικό έγγραφο που προβάλλει προς στήριξη της απόψεώς του. Το Πρωτοδικείο έχει κρίνει, σταθμίζοντας τα προστατευτέα συμφέροντα ότι πρέπει να εξεταστεί μήπως υπάρχουν ιδιαίτερες περιστάσεις, όπως ο αποφασιστικός χαρακτήρας της προσκομίσεως του εγγράφου για την άσκηση του ελέγχου νομιμότητας της διαδικασίας εκδόσεως της προσβαλλομένης πράξεως (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, απόφαση του Πρωτοδικείου της 6ης Μαρτίου 2001,
T-192/99, Dunnett κ.λπ. κατά ΕΤΕ, Συλλογή 2001, σ. II-813
, σκέψεις 33 και 34) ή να αποδειχθεί ότι συντρέχει κατάχρηση εξουσίας (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, απόφαση του Πρωτοδικείου της , T-280/94, Lopes κατά Δικαστηρίου, Συλλογή Υπ.Υπ. 1996, σ. I-A-77 και II-239, σκέψη 59), που δικαιολογούν τη διατήρηση ενός εγγράφου στη δικογραφία (απόφαση Franchet και Byk κατά Επιτροπής, σκέψη 51 ανωτέρω, σκέψη 79).
Αφετέρου, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι ακόμη και τα εσωτερικά έγγραφα μπορούν σε ορισμένες περιπτώσεις να ενταχθούν νομίμως στη δικογραφία μιας υποθέσεως (διάταξη του Δικαστηρίου της 19ης Μαρτίου 1985, 232/84, Tordeur, δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 8, και της , 31/86, LAISA κατά Συμβουλίου, δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 5).
Πρέπει να θεωρηθεί ότι οι περιστάσεις που υπαγορεύουν τη διατήρηση των εσωτερικών αυτών εγγράφων στη δικογραφία είναι ιδίως αυτές, που μπορούν να ληφθούν υπόψη προκειμένου να διατηρηθούν στη δικογραφία μιας υποθέσεως έγγραφα που ενδεχομένως ελήφθησαν με μη νόμιμα μέσα, και τα οποία αναφέρονται στη σκέψη 54 ανωτέρω (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, απόφαση Dunnett κ.λπ. κατά ΕΤΕ, σκέψη 54 ανωτέρω, σκέψη 33).
Υπό το φως των προεκτεθέντων διαπιστώνεται όμως ότι το ιδιαίτερο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής επιτρέπει να θεωρηθεί ότι τα έγγραφα που απαρτίζουν το παράρτημα 18 πρέπει να παραμείνουν στη δικογραφία. Πράγματι τα έγγραφα αυτά προβάλλονται ακριβώς για να αποδειχθεί η ύπαρξη ορισμένων παρατυπιών της διαδικασίας εκδόσεως του προσβαλλομένου κανονισμού καθώς και ύπαρξη καταχρήσεως εξουσίας, πράγμα που δικαιολογεί τη διατήρησή τους βάσει της νομολογίας που παρατίθεται στη σκέψη 54 ανωτέρω.
Όσον αφορά τέλος, την τρίτη βάση που επικαλείται η Επιτροπή και ζητεί από το Πρωτοδικείο να αποκλείσει το παράρτημα 18 από τη δικογραφία, ότι δηλαδή τα έγγραφα που απαρτίζουν το παράρτημα αυτό δεν ασκούν επιρροή για την επίλυση της διαφοράς, διαπιστώνεται ότι το γεγονός ότι ένα έγγραφο δεν ασκεί επιρροή στην εκδίκαση μιας υπόθεσης δεν αρκεί καθ’ εαυτό να δικαιολογήσει την απόσυρσή του από τη δικογραφία.
Κατά συνέπεια, το προκαταρκτικό αίτημα της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί.
II —
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, που στηρίζεται σε παραβίαση της αρχής της συλλογικότητας
Α —
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας παρατηρεί ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το συλλογικό όργανο δεν μπορεί να περιοριστεί στο να εκδηλώσει τη βούλησή του να ενεργήσει καθ’ ορισμένο τρόπο χωρίς να χρειασθεί να παρέμβει στη σύνταξη της πράξεως που επιβεβαιώνει τη βούληση αυτή και στην οριστική διαμόρφωσή της. Ο συλλογισμός αυτός εφαρμόζεται κατά μείζονα λόγο εν προκειμένω, δεδομένου ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει σοβαρές συνέπειες για πολυάριθμα πρόσωπα καθώς και για τον προϋπολογισμό των ενδιαφερομένων κρατών μελών. Το Δικαστήριο έχει κρίνει επίσης ότι οι πράξεις που επηρεάζουν την έννομη κατάσταση του αποδέκτη πρέπει να εξετάζονται και να εκδίδονται από το συλλογικό όργανο. Η Δημοκρατία της Εσθονίας συνάγει εξ αυτού ότι το άρθρο 13 του εσωτερικού κανονισμού της Επιτροπής, που επιτρέπει στην Επιτροπή να εξουσιοδοτεί τα μέλη της να εκδίδουν την πράξη με το οριστικό κείμενό της, την ουσία της οποίας προσδιόρισε κατά τις διασκέψεις της, πρέπει να ερμηνευθεί κατά την έννοια ότι κάθε τροποποίηση του γράμματος ενός κανονισμού και ιδίως του διατακτικού απαγορεύεται μετά τη λήψη της αποφάσεως από το συλλογικό όργανο.
Ο προσβαλλόμενος κανονισμός όμως εκδόθηκε κατά παραβίαση της αρχής της συλλογικότητας στο μέτρο που, κατά τη συνεδρίαση της Επιτροπής της 20ής Απριλίου 2005, πρώτον, αποφασίστηκε να ανατεθεί στη Fischer Boel η συνέχιση των επαφών με τα νέα κράτη μέλη προκειμένου να πραγματοποιηθεί η τελική εξακρίβωση των πλεονασμάτων τους βάσει ιδίως των τελευταίων διαθέσιμων αριθμητικών στοιχείων και λαμβάνοντας υπόψη το ζήτημα κατά πόσο τα οικιακά αποθέματα πρέπει να περιληφθούν στον υπολογισμό των πλεονασμάτων. Δεύτερον, αποφασίστηκε να υποβληθεί στην επιτροπή διαχείρισης ζάχαρης ένα σχέδιο κανονισμού που καθόριζε το πλεόνασμα κάθε νέου κράτους μέλους. Τρίτον, αποφασίστηκε να εξουσιοδοτηθεί η Fischer Boel να υιοθετήσει, σε συμφωνία με τον πρόεδρο της Επιτροπής και ένα τρίτο μέλος της, το σχέδιο αυτό αν η επιτροπή δεν διατύπωνε αρνητική γνώμη ή, αν το δικαιολογούσε η εξέλιξη της κατάστασης, να το υιοθετήσει η ίδια με προφορική διαδικασία. Το γεγονός δηλαδή ότι η Fischer Boel εξουσιοδοτήθηκε να εκδώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό χωρίς το συλλογικό όργανο να έχει εγκρίνει ένα οριστικό σχέδιο συνιστά παραβίαση της αρχής της συλλογικότητας.
Ακόμη και αν η απόφαση του συλλογικού οργάνου ήταν αναγκαία μόνο για το περιεχόμενο του προσβαλλομένου κανονισμού και όχι για την ακριβή διατύπωσή του, είναι σαφές ότι η Fischer Boel είχε εξουσιοδοτηθεί να αποφασίσει αν τα οικιακά αποθέματα έπρεπε να περιληφθούν στα πλεονάσματα. Η έκταση της εξουσίας εκτιμήσεώς της φαίνεται εξάλλου σαφώς αν συγκριθούν τα πλεονάσματα που καθορίστηκαν τελικά με τον προσβαλλόμενο κανονισμό με αυτά που είχαν καθοριστεί αρχικά στο σχέδιο της 20ής Απριλίου 2005, δηλαδή για τη Δημοκρατία της Εσθονίας, 91464 τόνοι αντί 91466· για τη Δημοκρατία της Κύπρου, 40213 τόνοι αντί 40249· για τη Δημοκρατία της Λετονίας, 10589 τόνοι αντί 20080· για τη Δημοκρατία της Μάλτας, 2452 τόνοι αντί 13210 και, τέλος, για τη Δημοκρατία της Σλοβακίας, 10225 τόνοι αντί 17419. Τέλος, η ανακοίνωση της Fischer Boel και το συνημμένο μεθοδολογικό έγγραφο που αποτέλεσε τη βάση για την απόφαση του συλλογικού οργάνου και πλαισιώνει την εντολή προς τη Fischer Boel, περιέχουν μόνο γενικόλογους προσανατολισμούς, αναφέρουν ότι μπορεί να επιδειχθεί ορισμένη ελαστικότητα γι’ αυτό που θεωρείται ως κανονική μεταφορά αποθεμάτων και δεν εξηγεί ποιες ιδιαίτερες περιστάσεις δικαιολογούν τη μείωση των αποθεμάτων.
Η ίδια η Επιτροπή έχει επίγνωση της κατάστασης αυτής διότι παρατηρεί στο υπόμνημα αντικρούσεως, αφενός, ότι είχε εγκρίνει έναν προσανατολισμό και όχι μια απόφαση και αφετέρου, ότι, στις 19 Μαΐου 2005, η Δημοκρατία της Εσθονίας είχε ακόμη τη δυνατότητα να διατυπώσει πρόσθετα επιχειρήματα. Τέλος, ένα έγγραφο της Επιτροπής της δείχνει ότι τα πλεονάσματα κάθε κράτους μέλους καθορίστηκαν μόλις κατά τη σύνοδο εμπειρογνωμόνων της , πράγμα που η Επιτροπή επιβεβαιώνει με το υπόμνημα αντικρούσεως. Συνεπώς, στις , η Επιτροπή δεν μπορούσε να εκδώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
Β —
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Υπενθυμίζεται ότι η λειτουργία της Επιτροπής διέπεται από την αρχή της συλλογικότητας (απόφαση του Δικαστηρίου της 15ης Ιουνίου 1994, C-137/92 P, Επιτροπή κατά BASF κ.λπ., Συλλογή 1994, σ. I-2555, σκέψη 62). Η αρχή αυτή μνημονεύεται ρητά στο άρθρο 217, παράγραφος 1, ΕΚ, όπως τροποποιήθηκε με τη συνθήκη της Νίκαιας, κατά το οποίο η Επιτροπή εργάζεται υπό την πολιτική καθοδήγηση του Προέδρου της ο οποίος αποφασίζει σχετικά με την εσωτερική οργάνωσή της προκειμένου να διασφαλίζεται η συνοχή, η αποτελεσματικότητα και η συλλογικότητα της δράσης της.
Κατά πάγια νομολογία, η αρχή αυτή απορρέει από το άρθρο 219 ΕΚ, κατά το οποίο η Επιτροπή αποφασίζει με την πλειοψηφία του αριθμού των μελών που προβλέπεται στο άρθρο 213 ΕΚ και συνεδριάζει εγκύρως όταν είναι παρόντα όσα μέλη απαιτούνται από τον κανονισμό της. Στηρίζεται στην ισότητα των μελών της Επιτροπής κατά τη συμμετοχή τους στη λήψη αποφάσεως και συνεπάγεται ιδίως, αφενός, ότι οι αποφάσεις λαμβάνονται από κοινού και, αφετέρου, ότι όλα τα μέλη του συλλογικού οργάνου ευθύνονται συλλογικώς στο πολιτικό επίπεδο για όλες τις λαμβανόμενες αποφάσεις (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 23ης Σεπτεμβρίου 1986,
5/85, AKZO Chemie και AKZO Chemie UK κατά Επιτροπής, Συλλογή 1986, σ. 2585
, σκέψη 30, και Επιτροπή κατά BASF κ.λπ., σκέψη 65 ανωτέρω, σκέψη 63).
Πάντως, η εφαρμογή της διαδικασίας εξουσιοδοτήσεως για τη λήψη μέτρων διαχείρισης ή διοίκησης συμβιβάζεται με την αρχή της συλλογικότητας.
Πράγματι, το σύστημα εξουσιοδοτήσεως, περιοριζόμενο σε συγκεκριμένες κατηγορίες πράξεων διοίκησης και διαχείρισης, το οποίο αποκλείει εξ ορισμού τις αποφάσεις αρχής, παρίσταται αναγκαίο αν ληφθεί υπόψη η σημαντική αύξηση του αριθμού των πράξεων αποφασιστικού χαρακτήρα που καλείται να λάβει η Επιτροπή για να μπορεί να εκπληρώσει τα καθήκοντά της (απόφαση AKZO Chemie και AKZO Chemie UK κατά Επιτροπής, σκέψη 66 ανωτέρω, σκέψη 37, και απόφαση του Πρωτοδικείου της 27ης Απριλίου 1995,
T-442/93, AAC κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 1995, σ. II-1329
, σκέψη 84).
Πρέπει συνεπώς να εξεταστεί αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός συνιστά μέτρο διαχείρισης ή διοίκησης ή απόφαση αρχής.
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι, παρά την κανονιστική φύση του, ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει ως μόνο σκοπό να προσδιορίσει τα πλεονάσματα ορισμένων νέων κρατών μελών, σύμφωνα με τη διαδικασία που καθορίζει προς τούτο ο κανονισμός 60/2004, του οποίου αποτελεί εκτελεστική πράξη. Ο υπολογισμός αυτός δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά απόφαση αρχής.
Πράγματι, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 13 έως 17 ανωτέρω, το πλεόνασμα καθώς και η μέθοδος που πρέπει να ακολουθήσει η Επιτροπή για να το καθορίσει ορίζονται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 651/2005. Στο άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004, και όχι σε κάποια διάταξη του προσβαλλομένου κανονισμού, ορίζεται ότι το πλεόνασμα που υπολογίζεται κατ’ αυτόν τον τρόπο απομακρύνεται με ορισμένο τρόπο. Τέλος, το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004 καθορίζει τις συνέπειες που υφίστανται τα νέα κράτη μέλη αν δεν εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους.
Όλα τα σχετικά ζητήματα αρχής ρυθμίζονται συνεπώς με τον κανονισμό 60/2004, όπως τροποποιήθηκε, ως προς τον οποίο ο προσβαλλόμενος κανονισμός είναι υποδεέστερος και περιορίζεται στην πραγματοποίηση μιας λογιστικής πράξης ακόμη και αν αυτή είναι κάπως περίπλοκη.
Σημειωτέον επιπλέον ότι κατά τη συνεδρίαση της 20ής Απριλίου 2005, το συλλογικό όργανο εξουσιοδότησε τρία από τα μέλη του να πραγματοποιήσουν αυτή τη λογιστική πράξη χωρίς να τους παράσχει συγχρόνως τη δυνατότητα να εκδώσουν νέες αποφάσεις αρχής ή να επανεξετάσουν το σκόπιμο της εφαρμογής αυτών που περιέχει ο κανονισμός 60/2004, όπως προκύπτει από τα πρακτικά της 1698ης συνεδριάσεως της Επιτροπής της .
Πράγματι, κατά τη συνεδρίαση εκείνη το συλλογικό όργανο ενέκρινε κατ’ αρχάς την ανακοίνωση της Fischer Boel. Η μεθοδολογία που προσαρτήθηκε στην ανακοίνωση αυτή και εγκρίθηκε με αυτή από το συλλογικό όργανο όχι μόνο δεν επιτρέπει στα μέλη που εξουσιοδοτήθηκαν να εκδώσουν τον προσβαλλόμενο κανονισμό να αποστούν από τις αρχές που καθορίζει ο κανονισμός 60/2004, αλλά επιπλέον οριοθετεί περισσότερο το οικείο περιθώριο εκτιμήσεως για τη λήψη αποφάσεων. Ειδικότερα, αναπτύσσει τα κριτήρια καθορισμού των πλεονασμάτων που περιέχει ο κανονισμός 60/2004 και διατυπώνει τον σαφή κανόνα ότι τα πλεονάσματα προκύπτουν από τη διακύμανση της παραγωγής, στην οποία πρέπει να προστεθεί η διακύμανση των εισαγωγών και να αφαιρεθεί η διακύμανση των εξαγωγών κατά την περίοδο από τον Μάιο του 2003 μέχρι τον Απρίλιο του 2004, και να γίνει σύγκριση με το αποτέλεσμα των πράξεων αυτών για την αντίστοιχη περίοδο των τριών προηγουμένων ετών.
Βεβαίως, η εν λόγω μεθοδολογία εντάσσεται στο πλαίσιο του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004, κατά το οποίο η Επιτροπή οφείλει να λάβει υπόψη τις συνθήκες υπό τις οποίες καταρτίστηκαν τα αποθέματα, κατά τον καθορισμό τους. Συγκεκριμένα, στο σημείο 2, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, τρίτο εδάφιο, της μεθοδολογίας που προσαρτήθηκε στην ανακοίνωση της Fischer Boel αναφέρεται ότι μπορεί να επιδειχθεί κάποια ελαστικότητα όσον αφορά αυτό που μπορεί να θεωρηθεί ως κανονικό απόθεμα μεταφοράς. Ωστόσο, η μνεία αυτή ουδόλως επιτρέπει στα εξουσιοδοτηθέντα μέλη της Επιτροπής να υπολογίσουν τα αποθέματα ορισμένων κρατών μελών κατά διαφορετικό τρόπο από αυτό που προβλέπει ο κανονισμός 60/2004. Εξουσιοδοτήθηκαν απλώς να αξιολογήσουν τα λογιστικά στοιχεία που έδωσαν αυτά τα κράτη μέλη με ορισμένη ελαστικότητα που θα τους επέτρεπε να εκτιμήσουν τα υπάρχοντα αποθέματα στο οικείο πλαίσιο ώστε να αποκλείσουν από τον υπολογισμό πλεονάσματα αποθεμάτων η παρουσία των οποίων εξηγείται από λόγους άσχετους με την ένταξη των κρατών αυτών στην Ευρωπαϊκή Ένωση και τα οποία δεν δημιουργούν κίνδυνο διαταράξεως της αγοράς.
Η ανακοίνωση της Fischer Boel δίνει επιπλέον εμπεριστατωμένη απάντηση στα επιχειρήματα που είχε αναπτύξει η Δημοκρατία της Εσθονίας προκειμένου να αποδείξει ότι τα οικιακά αποθέματα είχαν συσταθεί υπό συνθήκες που υπαγορεύουν νέα αξιολόγηση των οικείων ποσοτήτων, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004. Ναι μεν τα εξουσιοδοτημένα μέλη της Επιτροπής μπορούσαν, βάσει της εξουσιοδοτήσεώς τους, να διατηρήσουν περαιτέρω επαφές με τα νέα κράτη μέλη προκειμένου να επανεξετάσουν τα συναφή επιχειρήματά τους, πλην όμως δεδομένου ότι η ανακοίνωση αυτή εγκρίθηκε σαφώς από το συλλογικό όργανο, δεν μπορούσαν να αποστούν από τον προσανατολισμό που καθορίστηκε και, κατά συνέπεια, δεν μπορούσαν να αποκλείσουν τα οικιακά αποθέματα από τον υπολογισμό των πλεονασμάτων παρά μόνο βάσει στοιχείων τα οποία δεν εξετάστηκαν με την εν λόγω ανακοίνωση, πράγμα που δεν έπραξαν.
Εξάλλου, ναι μεν τα εξουσιοδοτηθέντα μέλη της Επιτροπής μπορούσαν, βάσει της εξουσιοδοτήσεώς τους, να διατηρήσουν περαιτέρω επαφές με τα νέα κράτη μέλη προκειμένου να επανεξετάσουν τα συναφή επιχειρήματά τους, πλην όμως το συλλογικό όργανο επιφυλάχθηκε της δυνατότητας να εκδώσει το ίδιο την τελική απόφαση αν το απαιτούσε η κατάσταση, πράγμα που δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως αναφερόμενο στην κατάσταση στην οποία θα έπρεπε να εφαρμοστεί προσέγγιση διαφορετική από αυτήν που περιγράφει η ανακοίνωση της Fischer Boel. Εν πάση περιπτώσει, τέτοια αλλαγή προσέγγισης δεν σημειώθηκε.
Τέλος, πρέπει να σημειωθεί, εν πάση περιπτώσει, ότι με την επιφύλαξη του σεβασμού της αρχής της συλλογικότητας, πρέπει να αναγνωριστεί στην Επιτροπή η εξουσία να αναθέτει σε ορισμένα από τα μέλη της την πραγματοποίηση κάποιας λογιστικής πράξης έστω και περίπλοκης προκειμένου να προσδιορίσει τις ποσότητες ορισμένου γεωργικού προϊόντος που υπάρχουν στο έδαφος ορισμένων κρατών μελών διότι διαφορετικά θίγεται σε μεγάλο βαθμό η ικανότητά της να χειρίζεται κατά τρόπο αποτελεσματικό την κοινή γεωργική πολιτική, έναν τομέα δηλαδή που απαιτεί την ταυτόχρονη και ταχεία διαχείριση στοιχείων που αφορούν τις παραγωγές, τα αποθέματα και άλλες παραμέτρους που προκύπτουν από υπολογισμούς όπως είναι αυτοί που έγιναν στο πλαίσιο του προσβαλλομένου κανονισμού.
Κατά συνέπεια, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
III —
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως που αφορά παράβαση του κανονισμού 60/2004
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός εκδόθηκε κατά παράβαση του κανονισμού 60/2004. Συναφώς, αναπτύσσει δύο επιχειρήματα που μπορούν να λάβουν τη μορφή δύο διαφορετικών σκελών του ισχυρισμού. Πρώτον, παρατηρεί ότι ο κανονισμός 60/2004 δεν επιτρέπει να περιληφθούν τα οικιακά αποθέματα στον υπολογισμό των πλεονασμάτων. Δεύτερον, παρατηρεί ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη ειδικές περιστάσεις που την χαρακτηρίζουν κατά τον καθορισμό του πλεονάσματός της, κατά παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004.
Ωστόσο, προκαταρκτικώς, οι διάδικοι αντιδικούν ως προς τον δεσμευτικό χαρακτήρα του κανονισμού 60/2004 σε σχέση με τον προσβαλλόμενο κανονισμό. Δεδομένου ότι το ζήτημα αν είναι λυσιτελής ο πρώτος λόγος ακυρώσεως εξαρτάται από το ερώτημα αυτό πρέπει να εξεταστεί πριν από την εξέταση των δύο σκελών, κατά τα προεκτεθέντα στην προηγουμένη σκέψη.
Α —
Επί του δεσμευτικού χαρακτήρα του κανονισμού 60/2004 σε σχέση με τον προσβαλλόμενο κανονισμό
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει ότι, δεδομένου ότι ο κανονισμός 60/2004 αποτελεί τη νομική βάση του προσβαλλομένου κανονισμού, η παράβαση του πρώτου επιφέρει ακυρότητα του δευτέρου, ακόμη και αν οι κανονισμοί εκδόθηκαν από το ίδιο όργανο (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 10ης Μαρτίου 1971, 38/70, Deutsche Tradax, Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 707, και της , 118/77, ISO κατά Συμβουλίου, Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 1277), και δεν ασκεί επιρροή το ζήτημα αν εκδόθηκαν κατά την ίδια διαδικασία.
Η Επιτροπή δέχεται ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός στηρίζεται στον κανονισμό 60/2004, πλην όμως φρονεί ότι μπορεί νομίμως να αποκλίνει από τις διατάξεις του τελευταίου κανονισμού διότι οι δύο κανονισμοί εκδόθηκαν από το ίδιο όργανο και κατά την ίδια διαδικασία, σε αντίθεση με τις πράξεις τις οποίες αφορά η νομολογία την οποία επικαλείται η Δημοκρατία της Εσθονίας. Τέλος, μπορεί μάλιστα να θεωρηθεί ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός εφαρμόζει απευθείας την Πράξη προσχωρήσεως έστω και αν στηρίζεται στο άρθρο 6 του κανονισμού 60/2004, διότι η επιλογή αυτής της νομικής βάσης δεν επηρέασε την εφαρμοσθείσα διαδικασία [απόφαση του Δικαστηρίου της 10ης Δεκεμβρίου 2002,
C-491/01, British American Tobacco (Investments) και Imperial Tobacco, Συλλογή 2002, σ. I-11453
, σκέψεις 93 έως 98].
2. Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή, εκδίδοντας τον προσβαλλόμενο κανονισμό, δεν προέβη σε θεωρητική λογιστική πράξη αλλά εφάρμοσε το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004, βάσει του οποίου όφειλε να ορίσει τα πλεονάσματα κάθε νέου κράτους μέλους. Ο κανονισμός αυτός προβλέπει επίσης τους τρόπους απομακρύνσεως των ποσοτήτων που ορίζονται κατ’ αυτόν τον τρόπο και τις συνέπειες που έχει για τα νέα κράτη μέλη η μη απομάκρυνσή τους, και τούτο μόνο στο μέτρο που οι ποσότητες αυτές καθορίστηκαν με τις διατάξεις του κανονισμού. Ο κανονισμός 60/2004 περιλαμβάνεται, τέλος, μεταξύ των νομικών βάσεων του προσβαλλομένου κανονισμού και μνημονεύεται στις αιτιολογικές σκέψεις 1 έως 3 αυτού. Υπό τις συνθήκες αυτές συνάγεται το συμπέρασμα ότι ο κανονισμός αυτός αποτελεί εκτελεστική του κανονισμού 60/2004 πράξη. Όπως όμως υποστηρίζει η Δημοκρατία της Εσθονίας, το Δικαστήριο έκρινε με την απόφαση Deutsche Tradax, σκέψη 82 ανωτέρω (σκέψη 10), ότι ένας εκτελεστικός κανονισμός που εκδίδεται βάσει εξουσιοδοτήσεως η οποία περιέχεται σε διάταξη του βασικού κανονισμού από τον οποίο πηγάζει αυτός δεν μπορεί να παρεκκλίνει από τις διατάξεις του κανονισμού αυτού.
Βεβαίως, όπως παρατηρεί η Επιτροπή, με την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο αποφάνθηκε επί δύο κανονισμών που είχε εκδώσει το Συμβούλιο σύμφωνα με διαφορετικές διαδικασίες, τον πρώτο κατόπιν και τον δεύτερο άνευ διαβουλεύσεως με τη συνέλευση των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Ωστόσο, ο κανόνας που διατυπώθηκε με την απόφαση αυτή έχει εφαρμογή εν προκειμένω.
Πράγματι, πρώτον, υπογραμμίζεται ότι το Δικαστήριο ουδόλως αναφέρθηκε στις δύο διαδικασίες εκδόσεως για να καταλήξει στο προαναφερθέν συμπέρασμα.
Δεύτερον, το συμπέρασμα αυτό επανελήφθη εν συνεχεία στη νομολογία χωρίς ο κοινοτικός δικαστής να εξετάσει τη διαφορά ή την ταυτότητα των διαδικασιών εκδόσεως των επιδίκων πράξεων (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, απόφαση ISO κατά Συμβουλίου, σκέψη 82 ανωτέρω, σκέψη 46, και απόφαση του Δικαστηρίου της 2ας Μαρτίου 1999,
C-179/97, Ισπανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1999, σ. I-1251
, σκέψη 20· απόφαση του Πρωτοδικείου της ,
T-46/90, Devillez κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου, Συλλογή 1993, σ. II-699
, σκέψη 25).
Τρίτον, το Δικαστήριο έχει ακυρώσει κανονισμό εκδοθέντα από το όργανο που εξέδωσε τον βασικό κανονισμό για λόγους που αντιστρατεύονται την άποψη που διατυπώνει η Επιτροπή.
Συγκεκριμένα, με την απόφαση ISO κατά Συμβουλίου, σκέψη 82 ανωτέρω, το Δικαστήριο ακύρωσε κανονισμό του Συμβουλίου που επέβαλε οριστικό δασμό αντιντάμπινγκ επί ορισμένων προϊόντων εισαγωγής Ιαπωνίας, μεταξύ άλλων απορρίπτοντας το επιχείρημα του Συμβουλίου ότι ο επίδικος κανονισμός αποτελεί μέτρο sui generis, στηριζόμενο απευθείας στο άρθρο 113 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 133 ΕΚ), και μη υποκείμενο στις διατάξεις του βασικού κανονισμού, δηλαδή του κανονισμού (ΕΟΚ) 459/68 του Συμβουλίου, της 5ης Απριλίου 1968, για την άμυνα κατά του ντάμπινγκ, των πριμοδοτήσεων ή επιδοτήσεων εκ μέρους χωρών μη μελών της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (
ΕΕ L 103, σ. 38
). Το Δικαστήριο έκρινε ότι το επιχείρημα αυτό αγνοεί το γεγονός ότι όλη η διαδικασία που κατέληξε στην έκδοση του οικείου κανονισμού αντιντάμπινγκ εξελίχθηκε σύμφωνα με τον τύπο που προέβλεπε ο προαναφερθείς βασικός κανονισμός και έκρινε βάσει αυτού ότι το Συμβούλιο, αφού εξέδωσε γενικό κανονισμό προκειμένου να εφαρμόσει έναν από τους στόχους του άρθρου 113 της Συνθήκης ΕΚ, δεν μπορεί να παρεκκλίνει από τους οικείους κανόνες κατά την εφαρμογή τους σε συγκεκριμένες περιπτώσεις (σκέψη 46 της αποφάσεως).
Ακριβώς όμως η διαδικασία που πρόβλεπε το άρθρο 113 της Συνθήκης ΕΚ για τη λήψη μέτρων προστασίας του εμπορίου, μεταξύ των οποίων και τα ληπτέα σε περίπτωση ντάμπινγκ, είναι αυτή που περιγράφεται στην παράγραφο 4 της διάταξης αυτής, κατά την οποία το Συμβούλιο αποφαίνεται με ειδική πλειοψηφία. Επιπλέον, από την παράγραφο 1 και την παράγραφο 2, στοιχείο αʹ, του άρθρου 17 του κανονισμού 459/68 προκύπτει ότι, όταν η τελική διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών και η έρευνα που διεξάγεται σύμφωνα με τις άλλες διατάξεις του κανονισμού αυτού δείχνουν ότι υπάρχει ντάμπινγκ και ζημία και όταν τα συμφέροντα των Κοινοτήτων απαιτούν κοινοτική δράση, η Επιτροπή υποβάλλει πρόταση στο Συμβούλιο, αφού ακούσει τις γνώμες που διατυπώνονται στους κόλπους της αρμόδιας επιτροπής, και ο συγκεκριμένος κανονισμός αντιντάμπινγκ εκδίδεται ενδεχομένως από το Συμβούλιο αποφαινόμενο με ειδική πλειοψηφία.
Εξ αυτού προκύπτει ότι το Συμβούλιο είχε εκδώσει τον επίδικο κανονισμό αντιντάμπινγκ αποφαινόμενο με ειδική πλειοψηφία ακόμη και αν είχαν προηγηθεί άλλες διαδικαστικές πράξεις, ακριβώς όπως έπρεπε να πράξει προκειμένου να τροποποιήσει τον κανονισμό 459/68, πράγμα που αντικρούει το βάσιμο της άποψης της Επιτροπής.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι με την απόφαση ISO κατά Συμβουλίου, σκέψη 82 ανωτέρω, το Δικαστήριο κατέληξε στην κρίση ότι το Συμβούλιο αγνόησε σε συγκεκριμένη περίπτωση την εφαρμογή γενικών κανόνων και τούτο ακόμη και αν θεωρηθεί ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν εφαρμόζει τους γενικούς κανόνες που διατυπώνει ο κανονισμός 60/2004 όσον αφορά συγκεκριμένη περίπτωση αλλά όσον αφορά όλες τις περιπτώσεις στις οποίες οι κανόνες αυτοί έχουν εφαρμογή.
Πράγματι, με την απόφαση ISO κατά Συμβουλίου, σκέψη 82 ανωτέρω, το Δικαστήριο έκρινε ότι το Συμβούλιο, αφού εξέδωσε κανονισμό προκειμένου να θέσει σε εφαρμογή έναν από τους στόχους του άρθρου 113 της Συνθήκης ΕΚ, δεν μπορεί να αποκλίνει από τους καθορισθέντες κανόνες κατά την εφαρμογή τους σε συγκεκριμένες περιπτώσεις για δύο λόγους. Οι λόγοι αυτοί είναι ότι αν επιτραπεί η παρέκκλιση αυτή, πρώτον, διαταράσσεται το νομοθετικό σύστημα της Κοινότητας και, δεύτερον, αίρεται η ισότητα των ατόμων ενώπιον του νόμου. Ναι μεν ο δεύτερος λόγος προϋποθέτει ότι ο εκτελεστικός κανονισμός μπορεί να εφαρμοστεί διαχρονικά σε πολυάριθμους αποδέκτες πλην όμως αυτό δεν συμβαίνει με τον πρώτο λόγο, ο οποίος μπορεί κάλλιστα να προβληθεί στο πλαίσιο της υπό κρίση υπόθεσης.
Σημειωτέον, εν πάση περιπτώσει, ότι, ακόμη και αν η άποψη της Επιτροπής ήταν ορθή και το περιεχόμενο του όρου «αποθέματα» κατά την έννοια του κανονισμού 60/2004 μπορούσε να τροποποιηθεί με την έκδοση του προσβαλλομένου κανονισμού, η Επιτροπή όφειλε να παραθέσει τους λόγους για τους οποίους χρειάστηκε να προβεί στην τροποποίηση αυτή. Η Επιτροπή όμως ούτε καν υποστήριξε ότι παρέθεσε τέτοια αιτιολογία τη στιγμή μάλιστα που συχνά επισημαίνει ότι με τον προσβαλλόμενο κανονισμό επιθυμεί να εφαρμόσει τον κανονισμό 60/2004.
Επιπλέον, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη η άποψη της Επιτροπής ότι μπορεί να θεωρηθεί ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός εφαρμόζει απευθείας την Πράξη προσχωρήσεως. Η ίδια η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι ο κανονισμός αυτός στηρίζεται ρητά στο άρθρο 6 του κανονισμού 60/2004, όπως δείχνει το γεγονός ότι η διάταξη αυτή περιλαμβάνεται στα υπόψη του προσβαλλομένου κανονισμού. Δεδομένου ότι η Επιτροπή επέλεξε τη νομική βάση που έκρινε ως προσφορότερη, εν προκειμένω δηλαδή το άρθρο 6 του κανονισμού 60/2004, η νομιμότητα του προσβαλλομένου κανονισμού πρέπει να εξεταστεί επίσης και ιδίως με γνώμονα τη διάταξη αυτή (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση του Πρωτοδικείου της 15ης Απριλίου 2008,
T-348/04, SIDE κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. II-625
, σκέψη 69).
Σημειωτέον, τέλος, ότι η απόφαση British American Tobacco (Investments) και Imperial Tobacco, σκέψη 83 ανωτέρω, την οποία επικαλείται η Επιτροπή για να στηρίξει την άποψή της, δεν επιρρωννύει την άποψη αυτή. Πράγματι, η απόφαση αυτή αφορά πράξη που είχε εκδοθεί με δύο νομικές βάσεις. Το Δικαστήριο έκρινε απλώς ότι, παρά το γεγονός ότι μια από τις δύο νομικές βάσεις ήταν εσφαλμένη, η επίδικη πράξη μπορούσε να εκδοθεί βάσει της άλλης, και γι’ αυτόν τον λόγο το Δικαστήριο έκρινε ότι η πράξη αυτή ήταν έγκυρη. Ο συλλογισμός αυτός όμως δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω.
Κατόπιν αυτού συνάγεται το συμπέρασμα ότι η νομιμότητα του προσβαλλομένου κανονισμού εξαρτάται ιδίως από το αν αυτός τηρεί τις διατάξεις του κανονισμού 60/2004, βάσει του οποίου εκδόθηκε. Με βάση το συμπέρασμα αυτό πρέπει να αναλυθούν τα δύο σκέλη που απαρτίζουν τον πρώτο λόγο ακυρώσεως.
Β —
Επί του πρώτου σκέλους
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει ότι το άρθρο 6 του κανονισμού 60/2004 προβλέπει αποκλειστικά την υποχρέωση απομακρύνσεως των πλεονασμάτων που υπολογίζονται με βάση τη ζάχαρη που έχουν στην κατοχή τους οι έμποροι και όχι με βάση τα οικιακά αποθέματα. Για να στηρίξει την άποψη αυτή, την οποία η Επιτροπή αμφισβητεί, η Δημοκρατία της Εσθονίας διαιρεί το πρώτο σκέλος του δευτέρου λόγου ακυρώσεως σε πέντε τμήματα που πρέπει να εξεταστούν χωριστά.
1. Όσον αφορά την έννοια του όρου «απόθεμα»
α) Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας παρατηρεί ότι η διατύπωση του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004 αποκλείει τα οικιακά αποθέματα από τον υπολογισμό του πλεονάσματος.
Πράγματι, ο ίδιος ο ορισμός του όρου «απόθεμα», δηλαδή «σωρευμένη προμήθεια ή εφεδρική ποσότητα· ειδικότερα: τρόφιμα ευρισκόμενα στην αποθήκη πωλητή ή παρασκευαστή», παραπέμπει αποκλειστικά στις ποσότητες που βρίσκονται στην κατοχή των εμπόρων. Ομοίως, η βάση δεδομένων «Concepts and Definitions Database» (βάση δεδομένων εννοιών και ορισμών) της Eurostat (Στατιστική Υπηρεσία των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων) δεν περιλαμβάνει τα καταστήματα λιανικής πωλήσεως και τα νοικοκυριά.
Εξάλλου, η χρήση του όρου «απόθεμα» στους κανονισμούς που αφορούν την ΚΟΑ ζάχαρης αποκλείει τα οικιακά αποθέματα, όπως δείχνουν το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1998/78 της Επιτροπής, της 18ης Αυγούστου 1978, περί των λεπτομερειών εφαρμογής του συστήματος αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/22, σ. 152), το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) 189/77 της Επιτροπής, της , περί των λεπτομερειών εφαρμογής του συστήματος ελαχίστων αποθεμάτων στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/016, σ. 229), τα άρθρα 8 και 12 του κανονισμού (ΕΚ) 2038/1999 του Συμβουλίου, της , περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα της ζάχαρης (
ΕΕ L 252, σ. 1
), καθώς και το παράρτημα III, σημείο ΙX, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1260/2001 ή το άρθρο 10, παράγραφος 4, του κανονισμού αυτού. Ο ορισμός αυτός προκύπτει μάλιστα από το σημείο 7 του εγγράφου εργασίας της Επιτροπής της που φέρει τον τίτλο «Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee» (πρόβλεψη ισολογισμού 2006/2007 της επιτροπής διαχείρισης ζάχαρης).
Σύμφωνα με την αρχή της συστηματικής ερμηνείας, ο ίδιος όρος πρέπει να ερμηνεύεται, εκτός αντιθέτου ενδείξεως, κατά τον ίδιο τρόπο και εν πάση περιπτώσει, το παράρτημα IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως ορίζει ότι ο καθορισμός της κανονικής μεταφοράς αποθεμάτων πρέπει να γίνεται με τα ιδιαίτερα κριτήρια κάθε κοινής οργάνωσης αγοράς.
Σημειωτέον επίσης ότι ένας συγκεκριμένος όρος μπορεί στο κοινοτικό νομικό χώρο να έχει ιδιαίτερη σημασία (απόφαση του Δικαστηρίου της 6ης Οκτωβρίου 1982,
283/81, Cilfit κ.λπ., Συλλογή 1982, σ. 3415
, σκέψη 19) και ότι στον ίδιο νομικό τομέα το Δικαστήριο ερμηνεύει κατά τον ίδιο τρόπο έναν όρο που απαντά σε διάφορες διατάξεις (απόφαση του Δικαστηρίου της ,
53/81, Levin, Συλλογή 1982, σ. 1035
, σκέψεις 6 επ.).
Τέλος, η Δημοκρατία της Εσθονίας φρονεί ότι μια ερμηνεία αντίθετη προς αυτήν που προτείνει θα έχει ως συνέπεια ότι ο όρος «απόθεμα» μπορεί να περιλαμβάνει τη ζάχαρη, η οποία, κατά κανόνα εμπίπτει στο εννοιολογικό περιεχόμενο της «κατανάλωσης», δηλαδή τη ζάχαρη που αγοράζουν τα νοικοκυριά για δική τους χρήση. Όμως, το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004 περιέχει στην ίδια παράγραφο τους όρους «κατανάλωση» και «αποθέματα» και δεν είναι πιθανό να χρησιμοποιήσει η Επιτροπή τους δύο αυτούς όρους αν ο δεύτερος περιελάμβανε τον πρώτο διότι τότε θα καθίστατο περιττή η έννοια «κατανάλωση» που, εν πάση περιπτώσει είναι συνώνυμη της αγοράς και όχι της τροφικής πρόσληψης ζάχαρης.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Επισημαίνεται προκαταρκτικώς ότι η αρχή της απομακρύνσεως των πλεονασμάτων που σκοπεί να εφαρμόσει ο κανονισμός 60/2004 διατυπώνεται με έναν κανόνα πρωτογενούς δικαίου, το παράρτημα IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως, στο οποίο παραπέμπει η έβδομη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού, και στο οποίο ο όρος «απόθεμα» κατέχει κεντρική θέση. Πρέπει συνεπώς να θεωρηθεί ότι η έννοια «απόθεμα», όπως περιέχεται στον κανονισμό 60/2004, απορρέει από αυτήν του παραρτήματος IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως.
Η Δημοκρατία της Εσθονίας φρονεί ότι ο όρος «απόθεμα», οριοθετούμενος κατά τα ανωτέρω, πρέπει να ερμηνευθεί συσταλτικά και να περιλάβει μόνον τα αποθέματα που δημιουργούν οι έμποροι, ενώ η Επιτροπή προτείνει ευρεία ερμηνεία που περιλαμβάνει επίσης και τα οικιακά αποθέματα.
Ωστόσο, ούτε η Επιτροπή ούτε η Δημοκρατία της Εσθονίας μπορούν να επικαλεστούν κάποιο έγγραφο ικανό να αποδείξει ότι η πρόθεση των συντακτών της Πράξης προσχωρήσεως ή της Επιτροπής κατά τη σύνταξη του κανονισμού 60/2004 ήταν να δοθεί στον όρο «απόθεμα» η έννοια που προτείνουν.
Ελλείψει προπαρασκευαστικών εργασιών που δείχνουν σαφώς την πρόθεση των συντακτών μιας διάταξης, ο κοινοτικός δικαστής μπορεί να στηριχθεί μόνο στο περιεχόμενο του κειμένου που καταρτίστηκε και να του δώσει την έννοια που προκύπτει από τη γραμματική και λογική ερμηνεία του (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, απόφαση του Δικαστηρίου της 1ης Ιουνίου 1961, 15/60, Simon κατά Δικαστηρίου, Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 607). Πρέπει συνεπώς να εξεταστεί η έννοια που αποδίδεται συνήθως στον όρο αυτόν για να κριθεί αν αντιστοιχεί με αυτή που προτείνει η Επιτροπή ή αυτή που προτείνει η Δημοκρατία της Εσθονίας.
Στο πλαίσιο της γραμματικής ερμηνείας μιας διατάξεως, πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι οι διατάξεις του κοινοτικού δικαίου διατυπώνονται σε πολλές γλώσσες και ότι οι αποδόσεις τους στις διάφορες γλώσσες είναι εξίσου αυθεντικές. Ως εκ τούτου, η ερμηνεία μιας διατάξεως κοινοτικού δικαίου απαιτεί σύγκριση των αποδόσεών της στις διάφορες γλώσσες (απόφαση Cilfit κ.λπ., σκέψη 103 ανωτέρω, σκέψη 18, και απόφαση του Πρωτοδικείου της 6ης Οκτωβρίου 2005,
T-22/02 και T-23/02, Sumitomo Chemical και Sumika Fine Chemicals κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. II-4065
, σκέψη 42).
Συναφώς διαπιστώνεται ότι ο όρος «απόθεμα» δεν έχει ενιαία σημασία στα διάφορα κείμενα των επιδίκων νομικών πράξεων.
Ειδικότερα, ο όρος «απόθεμα» χρησιμοποιήθηκε στο γαλλικό και στο αγγλικό κείμενο της Πράξης προσχωρήσεως και του κανονισμού 60/2004. Στο ισπανικό, ιταλικό, πολωνικό και εσθονικό κείμενο, χρησιμοποιούνται οι όροι «existencias», «scorta», «zapas» και «varu», αντιστοίχως.
Η εξέταση της συνήθους σημασίας εκάστου των όρων αυτών δείχνει ότι στα ιταλικά, στα πολωνικά και στα εσθονικά ο όρος «απόθεμα» μπορεί να χρησιμοποιηθεί αδιακρίτως για τα αποθέματα που δημιουργούν οι έμποροι και γι’ αυτά που δημιουργούν τα νοικοκυριά. Στην αγγλική, στη γαλλική και στην ισπανική γλώσσα ο όρος αυτός ανάγεται μάλλον στο εμπορικό λεξιλόγιο αλλά μπορεί επίσης να αναφέρεται στα αποθέματα που δημιουργούν τα νοικοκυριά.
Συνεπώς, τόσο η άποψη της Επιτροπής όσο και η άποψη της Δημοκρατίας της Εσθονίας βρίσκουν κάποιο έρεισμα στην ανάλυση του κειμένου της Πράξης προσχωρήσεως και του κανονισμού 60/2004, στις διάφορες γλώσσες, πλην όμως η άποψη της Επιτροπής αποδεικνύεται πλέον βάσιμη.
Σημειωτέον εξάλλου ότι για την ερμηνεία μιας διατάξεως του κοινοτικού δικαίου πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται και οι στόχοι που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος (απόφαση του Δικαστηρίου της 17ης Νοεμβρίου 1983,
292/82, Merck, Συλλογή 1983, σ. 3781
, σκέψη 12), καθώς και το σύνολο των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου (αποφάσεις Cilfit κ.λπ., σκέψη 103 ανωτέρω, σκέψη 20, και Sumitomo Chemical και Sumika Fine Chemicals κατά Επιτροπής, σκέψη 110 ανωτέρω, σκέψη 47).
Ειδικότερα, υπενθυμίζεται ότι ακόμη και αν τα κείμενα στις διάφορες γλώσσες περιέχουν στοιχεία που φαίνεται να στηρίζουν συγκεκριμένη ερμηνεία, αν το κείμενο ως σύνολο εξακολουθεί να είναι ασαφές, πρέπει να εξεταστεί η λειτουργία των επιδίκων λέξεων υπό το φως του σκοπού της συγκεκριμένης κανονιστικής ρύθμισης (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, απόφαση του Δικαστηρίου της 19ης Ιουνίου 1980, 803/79, Roudolff, Συλλογή τόμος 1980/ΙΙ, σ. 345, σκέψη 7).
Συνεπώς, δεδομένου ότι ο όρος «απόθεμα» είναι κάπως ασαφής πρέπει να ερμηνευθεί με γνώμονα τον σκοπό του κανονισμού 60/2004, που, όσον αφορά την απομάκρυνση των πλεονασμάτων, δεν μπορεί παρά να συμπίπτει με τον σκοπό του παραρτήματος IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως.
Όσον αφορά το παράρτημα IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της εν λόγω πράξεως, επισημαίνεται ότι με την απόφαση της 15ης Ιανουαρίου 2002,
C-179/00, Weidacher (Συλλογή 2002, σ. I-501
), το Δικαστήριο αποφάνθηκε ως προς την υποχρέωση που είχαν η Δημοκρατία της Αυστρίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας και το Βασίλειο της Σουηδίας (στο εξής: νέα κράτη μέλη του 1995), κατά την προσχώρησή τους στην Ευρωπαϊκή Ένωση το 1995 (στο εξής: προσχώρηση του 1995), να απομακρύνουν με δική τους επιβάρυνση τα αποθέματα γεωργικών προϊόντων που βρίσκονταν σε ελεύθερη κυκλοφορία στο έδαφός τους και υπερέβαιναν σε ποσότητα την ποσότητα που μπορούσε να θεωρηθεί ως κανονικό απόθεμα μεταφοράς βάσει του άρθρου 145, παράγραφος 2, της πράξης για τους όρους προσχωρήσεως της Δημοκρατίας της Αυστρίας, της Δημοκρατίας της Φινλανδίας και του Βασιλείου της Σουηδίας και για την προσαρμογή των Συνθηκών στις οποίες στηρίζεται η Ευρωπαϊκή Ένωση (
ΕΕ 1994, C 241, σ. 9
), όπως είχε τροποποιηθεί (στο εξής: πράξη προσχωρήσεως του 1994), η διατύπωση του οποίου είναι παραπλήσια με τη διατύπωση του παραρτήματος IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως. Το Δικαστήριο κατέληξε στην κρίση ότι οι συντάκτες της πράξης προσχωρήσεως του 1994 θεώρησαν ότι η ύπαρξη, την , στα νέα κράτη μέλη του 1995 μη φυσιολογικών αποθεμάτων προϊόντων, καλυπτομένων από κοινή οργάνωση των αγορών συνιστούσε πηγή διαταράξεως της εύρυθμης λειτουργίας των προβλεπομένων από την οργάνωση αυτή μηχανισμών ιδίως λόγω της επιπτώσεώς της στη διαμόρφωση των τιμών (σκέψεις 20 και 21 της αποφάσεως).
Εξ αυτού έπεται ότι ο σκοπός του παραρτήματος IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως είναι, ιδίως, όσον αφορά τη ζάχαρη, η αποφυγή διαταράξεως της εύρυθμης λειτουργίας των μηχανισμών που προβλέπει η ΚΟΑ ζάχαρης και, ειδικότερα, των διαταράξεων που έχουν επίπτωση στη διαμόρφωση των τιμών και προκαλούνται από τη μη φυσιολογική σώρευση ποσοτήτων ζάχαρης στα νέα κράτη μέλη πριν από την προσχώρησή τους στην Ευρωπαϊκή Ένωση.
Πρέπει συνεπώς να εξεταστεί αν, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, η σώρευση μεγάλων ποσοτήτων οικιακών αποθεμάτων στα νέα κράτη μέλη πριν από την προσχώρηση αποτελεί ενδεχόμενη πηγή διατάραξης των μηχανισμών της ΚΟΑ ζάχαρης.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι η ΚΟΑ ζάχαρης στηρίζεται κατά τα ουσιώδη, όπως προκύπτει από τα προεκτεθέντα στις σκέψεις 1 έως 6 ανωτέρω, σε ένα σύστημα κατανομής ποσοστώσεων σε κάθε κράτος μέλος, ποσοστώσεων που το κράτος οφείλει να κατανείμει μεταξύ των παραγωγών που είναι εγκατεστημένοι στο έδαφός του.
Οι ποσοστώσεις αυτές υπολογίζονται μεταξύ άλλων, αναλόγως της προβλέψεως της εσωτερικής ζήτησης που είναι αριθμητικό στοιχείο το οποίο προκύπτει από την πρόσθεση της προβλεπόμενης κατανάλωσης κάθε κράτους μέλους με βάση ιστορικά στοιχεία. Η ύπαρξη όμως οικιακών αποθεμάτων αφύσικα υψηλών σε ένα ή περισσότερα από τα κράτη αυτά θα μπορούσε να οδηγήσει σε σοβαρή απόκλιση μεταξύ αυτών των ποσοστώσεων και της ποσότητας που καταναλώνεται τελικά. Πράγματι, τα νοικοκυριά αυτών των κρατών μελών θα υποκαταστήσουν στη συνήθη κατανάλωσή τους τις ποσότητες που έχουν αποθηκεύσει στις ποσότητες που θα αγόραζαν διαφορετικά στην τιμή της κοινοτικής αγοράς και οι οποίες ανήκουν στις ποσότητες των οποίων την παραγωγή επέτρεψε η Επιτροπή υπό τη μορφή ποσοστώσεων A και B, η τιμή της οποίας εξασφαλίζεται στο πλαίσιο της ΚΟΑ ζάχαρης.
Ο μόνος τρόπος εξασφαλίσεως της τιμής παρεμβάσεως στις ποσότητες αυτές που δεν αγοράστηκαν στην αγορά θα ήταν να ενεργοποιηθούν οι κοινοτικοί μηχανισμοί παρεμβάσεως, με την αγορά των ποσοτήτων αυτών στην εγγυημένη τιμή ή με την εξαγωγή τους στο πλαίσιο μηχανισμών επιστροφής κατά την εξαγωγή.
Όσον αφορά την αγορά στην εγγυημένη τιμή, διαπιστώνεται ότι, βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 1260/2001, κατά τη διάρκεια όλης της περιόδου εμπορίας, ο οργανισμός παρέμβασης που ορίζεται από κάθε κράτος μέλος που παράγει ζάχαρη υποχρεούται, υπό τους όρους που καθορίζονται σύμφωνα με την παράγραφο 5, να αγοράζει τη λευκή ζάχαρη και την ακατέργαστη ζάχαρη που παράγονται υπό καθεστώς ποσοστώσεων από τεύτλα ή ζαχαροκάλαμα που έχουν συγκομισθεί στην Κοινότητα και που του προσφέρονται εφόσον προηγουμένως έχει συναφθεί σύμβαση αποθεματοποίησης μεταξύ του προσφέροντος και του ανωτέρω οργανισμού για την εν λόγω ζάχαρη.
Στην αιτιολογική σκέψη 36 του κανονισμού 1260/2001 επισημαίνεται ότι οι δαπάνες που πραγματοποιούνται από τα κράτη μέλη λόγω των υποχρεώσεων που απορρέουν από την εφαρμογή του παρόντος κανονισμού βαρύνουν την Κοινότητα, σύμφωνα με το άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΚ) 1258/1999 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, για τη χρηματοδότηση της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής (
ΕΕ L 160, σ. 103
), που είχε εφαρμογή μέχρι την έναρξη ισχύος, την , του κανονισμού (ΕΚ) 1290/2005 του Συμβουλίου, της , για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (
ΕΕ L 209, σ. 1
), και, συνεπώς, τα πραγματικά περιστατικά της υπό κρίση υπόθεσης. Βάσει της διατάξεως αυτής, οι παρεμβάσεις που προορίζονται για την ομαλοποίηση των γεωργικών αγορών στο πλαίσιο της κοινής οργάνωσης γεωργικών αγορών χρηματοδοτούνται από το τμήμα «Εγγυήσεων» του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ). Συνεπώς, η αγορά ποσοτήτων ζάχαρης από τους οργανισμούς παρεμβάσεως προξενεί βέβαιη βλάβη στον κοινοτικό προϋπολογισμό.
Όσον αφορά την εξαγωγή υπό το καθεστώς των επιστροφών, η εξέταση του άρθρου 15, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ και βʹ, του κανονισμού 1260/2001 οδηγεί στο συμπέρασμα, όπως προαναφέρθηκε στη σκέψη 6 ανωτέρω, ότι η διαφορά μεταξύ της προβλεπομένης ποσότητας ζάχαρης A και ζάχαρης B που παράγεται κατά την τρέχουσα περίοδο εμπορίας και της προβλεπομένης ποσότητας ζάχαρης που διατίθεται για κατανάλωση εντός της Κοινότητας κατά την εν λόγω περίοδο εξάγεται κατ’ αρχήν πριν το τέλος της περιόδου αυτής.
Συνεπώς, όλη η ποσότητα ζάχαρης που παράγεται το πλαίσιο των ποσοστώσεων A και B και δεν διατίθεται στο εμπόριο λόγω του ότι υπάρχουν μη απομακρυνθέντα πλεονάσματα στα νέα κράτη μέλη πρέπει κατ’ αρχήν να εξαχθεί εκτός Κοινότητας. Οι έμποροι που πραγματοποιούν την εξαγωγή αυτή μπορούν να επωφεληθούν του συστήματος των επιστροφών κατά την εξαγωγή κατά τα άρθρα 27 έως 30 του κανονισμού 1260/2001, που επιβαρύνουν τους παραγωγούς βάσει των άρθρων 15 και 16 του κανονισμού αυτού. Συγκεκριμένα, οι παραγωγοί φέρουν τις ζημίες που προξενούνται από την εξαγωγή, μέσω εισφορών κατά την παραγωγή, σύμφωνα με άρθρο 15, παράγραφοι 3 έως 5, του κανονισμού 1260/2001 και, αν οι εισφορές αυτές δεν επαρκούν, με μια συμπληρωματική εισφορά σύμφωνα με το άρθρο 16 του κανονισμού αυτού.
Η οικονομική ζημία που υφίστανται οι παραγωγοί κατά τα ανωτέρω αντιστρατεύεται εξάλλου έναν από τους στόχους της ΚΟΑ ζάχαρης, διότι, σύμφωνα με τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1260/2001, τα κατάλληλα για τη σταθεροποίηση της αγοράς ζάχαρης μέτρα έχουν σκοπό ιδίως να εξασφαλίσουν στους παραγωγούς τεύτλων και ζαχαροκάλαμων της Κοινότητας τη διατήρηση των αναγκαίων εγγυήσεων όσον αφορά την απασχόληση και το βιοτικό τους επίπεδο, η δε τιμή παρεμβάσεως πρέπει να καθορίζεται σε επίπεδο που τους εξασφαλίζει δίκαιη αμοιβή και συγχρόνως να λαμβάνονται υπόψη τα συμφέροντα των καταναλωτών.
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η ενδεχόμενη υποκατάσταση, μετά την προσχώρηση των νέων κρατών μελών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, των οικιακών αποθεμάτων εντός των κρατών μελών όπου υπάρχουν αυτά στις ποσότητες τις οποίες θα αγόραζαν διαφορετικά τα νοικοκυριά από την κοινοτική αγορά θα είχε ζημιογόνες συνέπειες για τη σταθερότητα και τη χρηματοδότηση της ΚΟΑ ζάχαρης και θα συνιστούσε σοβαρή διατάραξή της.
Η σοβαρότητα της διατάραξης αυτής δεν πρέπει να υποτιμάται. Πράγματι, αν τα οικιακά αποθέματα δεν θεωρηθούν ως «αποθέματα», κατά την έννοια του κανονισμού 60/2004, οι υπήκοοι των νέων κρατών μελών στα οποία η τιμή της ζάχαρης είναι αισθητά χαμηλότερη της κοινοτικής τιμής θα είχαν συμφέρον να δημιουργήσουν τα μεγαλύτερα δυνατά αποθέματα προκειμένου να επιβραδύνουν τις συνέπειες, από άποψη τιμών, της εφαρμογής της ΚΟΑ ζάχαρης στο κράτος κατοικίας τους. Στο μέτρο που, σε όλα τα νέα κράτη μέλη, η τιμή της ζάχαρης είναι χαμηλότερη ή πολύ χαμηλότερη της κοινοτικής τιμής, η ερμηνεία που προτείνει η Δημοκρατία της Εσθονίας θα δημιουργούσε συνθήκες πρόσφορες για τη μαζική συγκρότηση οικιακών αποθεμάτων, πράγμα που θα προκαλούσε πολύ μεγάλη μείωση, και μάλιστα, σε ορισμένες περιπτώσεις, εξαφάνιση της κατανάλωσης ζάχαρης στα κράτη αυτά κατά την περίοδο αμέσως μετά την προσχώρησή τους στην Ευρωπαϊκή Ένωση.
Συναφώς διαπιστώνεται ότι η απόκλιση μεταξύ των επιτρεπομένων ποσοστώσεων και της κοινοτικής κατανάλωσης ως συνέπεια της προσχώρησης δεν θα μπορούσε να αποφευχθεί με τη μείωση των ποσοστώσεων που χορηγούνται στους κοινοτικούς παραγωγούς για να ληφθεί υπόψη η αφύσικα μειωμένη κατανάλωση που ήταν εξάλλου αναμενόμενη, των κρατών μελών που δημιούργησαν ή που μπορούν να δημιουργήσουν μεγάλα οικιακά αποθέματα.
Πράγματι, οι ποσοστώσεις παραγωγής καθορίζονται, στην οικονομία του κανονισμού 1260/2001, άπαξ για όλη την περίοδο εφαρμογής του κανονισμού αυτού, βάσει του άρθρου 11, παράγραφος 2, και τούτο κατά την ημερομηνία εκδόσεως του κανονισμού, δηλαδή πολύ πριν από την προσχώρηση. Κατά συνέπεια, το μόνο μέσο προσαρμογής της κοινοτικής παραγωγής στην προβλεπομένη ζήτηση, δεδομένου ότι οι ποσοστώσεις έχουν ήδη χορηγηθεί για τα παλαιά κράτη μέλη, θα ήταν να χορηγηθούν στα νέα κράτη μέλη μικρότερες ποσοστώσεις από αυτές που θα τους χορηγούντο αν η κατανάλωσή τους κατά την περίοδο αμέσως μετά την προσχώρηση μπορούσε να χαρακτηρισθεί ως κανονική, σε σύγκριση με τις πρόσφατες περιόδους εμπορίας.
Όμως, οι ποσοστώσεις παραγωγής που χορηγήθηκαν στα νέα κράτη μέλη καθορίστηκαν στο παράρτημα II, σημείο 32, στοιχεία γʹ και δʹ, της Πράξης προσχωρήσεως, δηλαδή σε ημερομηνία κατά την οποία δεν ήταν ακόμα δυνατό να διαπιστωθεί το μέγεθος των οικιακών αποθεμάτων που είχαν δημιουργηθεί στα νέα κράτη μέλη, διότι τα αποθέματα αυτά μπορούσαν να δημιουργηθούν μέχρι την ημερομηνία προσχωρήσεως των κρατών αυτών στην Ευρωπαϊκή Ένωση.
Εξάλλου, αν υπολογισθούν οι κοινοτικές ποσοστώσεις βάσει αφύσικα μειωμένης ζήτησης, τότε στην ουσία καθυστερεί η πλήρης εφαρμογή της ΚΟΑ ζάχαρης στα νέα κράτη μέλη εις βάρος των παραγωγών, των οποίων η ΚΟΑ ζάχαρης σκοπεί να διατηρήσει, σύμφωνα με τη σαφή διατύπωση της δεύτερης αιτιολογικής σκέψης του κανονισμού 1260/2001, την απασχόληση και το βιοτικό τους επίπεδο. Όπως προκύπτει όμως από τα άρθρα 2 και 10 της Πράξης προσχωρήσεως, η πράξη αυτή στηρίζεται στην αρχή της άμεσης και πλήρους εφαρμογής των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου στα νέα κράτη μέλη, οι δε παρεκκλίσεις επιτρέπονται μόνο στο μέτρο που προβλέπονται ρητά από τις μεταβατικές διατάξεις (βλ., κατ’ αναλογία, αποφάσεις του Δικαστηρίου της 9ης Δεκεμβρίου 1982,
258/81, Μεταλλουργική Χάλυψ κατά Επιτροπής, Συλλογή 1982, σ. 4261
, σκέψη 8, και της ,
C-233/97, KappAhl, Συλλογή 1998, σ. I-8069
, σκέψη 15).
Τέλος, υπογραμμίζεται ως εκ περισσού ότι στα έγγραφα που απέστειλε η Δημοκρατία της Εσθονίας προς την Επιτροπή στην αγγλική γλώσσα κατά την περίοδο πριν την έκδοση του προσβαλλομένου κανονισμού, η Δημοκρατία της Εσθονίας χαρακτήρισε η ίδια επανειλημμένα τα οικιακά αποθέματα ως «απόθεμα».
Συνάγεται επομένως το συμπέρασμα ότι ο όρος «απόθεμα», κατά την έννοια του κανονισμού 60/2004 και του παραρτήματος IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως, δεν έχει την έννοια, αντίθετα με όσα υποστηρίζει η Δημοκρατία της Εσθονίας, ότι αποκλείει κατ’ αρχή τα οικιακά αποθέματα.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από κανένα ισχυρισμό της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
Πράγματι, όσον αφορά, πρώτον, τον ισχυρισμό ότι το Δικαστήριο ερμηνεύει κατά τον ίδιο τρόπο έναν όρο που απαντά σε διάφορες διατάξεις και εντάσσεται στον ίδιο νομικό τομέα και ότι οι κανονισμοί περί ΚΟΑ ζάχαρης δεν επιτρέπουν να θεωρηθεί ότι τα οικιακά αποθέματα αποτελούν αποθέματα, διαπιστώνεται, ενώ παρέλκει η εξέταση του ζητήματος αν, στους εν λόγω κανονισμούς, ο όρος «απόθεμα» χρησιμοποιείται πάντα σε σχέση με τα αποθέματα που δημιουργούνται από τους εμπόρους, ότι η ερμηνεία ενός όρου που απαντά σε μια διάταξη, ερμηνεία που συνάδει με τον τρόπο κατά τον οποίο ο όρος χρησιμοποιήθηκε στους κανόνες που ανάγονται στον ίδιο νομικό τομέα δεν μπορεί να καταλήγει σε σημασία που δεν ανταποκρίνεται στο αντικείμενο της διάταξης στην οποία απαντά, διότι διαφορετικά η διάταξη αυτή χάνει ένα μέρος της πρακτικής αποτελεσματικότητάς της.
Εξάλλου, ο κοινοτικός δικαστής ουδέποτε αποφάνθηκε επί του ζητήματος αν ο όρος «απόθεμα», κατά την έννοια των διαφόρων κανονισμών περί ΚΟΑ ζάχαρης, εφαρμόζεται μόνο στα αποθέματα που δημιουργούν οι έμποροι.
Τέλος, οι διατάξεις που επικαλείται η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν στηρίζουν την άποψή της.
Συγκεκριμένα, η πρώτη από τις διατάξεις αυτές, δηλαδή το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1998/78, ορίζει:
«2.   Σύμφωνα με την έννοια του παρόντος κανονισμού νοείται:
α)
ως παραγωγός ζάχαρης άχνης, σε κύβους ή καντιοζάχαρου, αυτός:
—
του οποίου η δραστηριότητα συνίσταται στην παραγωγή από τη ζάχαρη ως έχει εκείνων μόνον των μορφών της ζάχαρης οι οποίες εμπίπτουν στις κλάσεις 17.01 και 17.02 του Κοινού Δασμολογίου και οι οποίες παρουσιάζουν διαφορετικά φυσικά χαρακτηριστικά από αυτά της ζάχαρης που χρησιμοποιείται, και
—
του οποίου ο μέσος όρος των αποθεμάτων που διαπιστώνονται μέσα στις εγκεκριμένες αποθήκες στο τέλος κάθε μήνα, κατά τη διάρκεια μιας ζαχαρικής περιόδου, δεν είναι κατώτερες από 200 τόνους·
β)
ως ειδικευμένος έμπορος, αυτός:
—
του οποίου το χονδρικό εμπόριο ζάχαρης συνιστά μία από τις κύριες δραστηριότητές του και ο οποίος αγοράζει κάθε μία ζαχαρική περίοδο όχι λιγότερο από 10000 τόνους κοινοτικής ζάχαρης ή προτιμησιακής ζάχαρης ή και από τις δύο προς μεταπώληση ως έχει, και
—
ο οποίος δεν ασκεί το επάγγελμα του λιανοπωλητού ζάχαρης, και
—
του οποίου ο μέσος όρος των αποθεμάτων που διαπιστώνονται στο τέλος κάθε μήνα μέσα στις εγκεκριμένες αποθήκες του, κατά τη διάρκεια μιας ζαχαρικής περιόδου, δεν είναι κατώτερος από 500 τόνους.»
Είναι αδύνατο να θεωρηθεί ότι η διάταξη αυτή περιορίζει εννοιολογικά τον όρο «απόθεμα» μόνο στα αποθέματα που δημιουργούν οι έμποροι. Δεδομένου ότι ο κανονισμός 1998/78 προβλέπει μεταξύ άλλων ένα σύστημα αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποίησης ορισμένων προσώπων, είναι κατανοητό να ορίζει ποια είναι τα πρόσωπα που εμπίπτουν στις κατηγορίες του εν λόγω συστήματος αντισταθμίσεως. Ωστόσο, από το κείμενο αυτό δεν προκύπτει ότι μόνο τα οριζόμενα πρόσωπα μπορούν να έχουν στην κατοχή τους αποθέματα.
Η δεύτερη διάταξη που επικαλείται η Δημοκρατία της Εσθονίας, δηλαδή το άρθρο 1 του κανονισμού 189/77, προβλέπει:
«1.   Τα ελάχιστα αποθέματα:
—
φυλάσσονται συνεχώς κατά τη διάρκεια κάθε μήνα που αφορούν,
—
δεν μπορούν να περιλαμβάνουν ζάχαρη η οποία μεταφέρθηκε σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 31 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3330/74 για όσο χρόνο τα έξοδα αποθηκεύσεως αυτής της ζάχαρης δεν εξοφλούνται.
2.   Η παραγωγή ζάχαρης κατά την έννοια του άρθρου 1 υπό α) του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1488/76 καθώς επίσης τα ελάχιστα αποθέματα που αναφέρονται στην παράγραφο 1 καθορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 700/73.»
Είναι αδύνατο να θεωρηθεί ότι η διάταξη αυτή περιορίζει εννοιολογικά τον όρο «απόθεμα» μόνο στα αποθέματα που δημιουργούν οι έμποροι. Εξάλλου, ο κανονισμός 189/77 παραπέμπει στο άρθρο 18 του κανονισμού (ΕΟΚ) 3330/74 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1974, περί κοινής οργανώσεως της αγοράς στον τομέα της ζάχαρης (
ΕΕ L 359, σ. 1
), που πρόβλεπε την υποχρέωση των παραγωγών ζάχαρης και όχι όλων των εμπόρων να δημιουργήσουν ελάχιστο απόθεμα αναλόγως μεταξύ άλλων, των οικείων ποσοστώσεων παραγωγής. Όμως, η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν διευκρινίζει με ποια λογική θα πρέπει να συναχθεί από το γεγονός ότι ένας κανόνας κοινοτικού δικαίου υποχρεώνει τους παραγωγούς ενός προϊόντος να δημιουργήσουν αποθέματα ότι μόνο τα πρόσωπα αυτά μπορούν να το πράξουν.
Η τρίτη και η τέταρτη διάταξη που επικαλείται η Δημοκρατία της Εσθονίας, δηλαδή τα άρθρα 8 και 12 του κανονισμού 2038/1999, ορίζουν:
«Άρθρο 8
1.   Κατά τους όρους του παρόντος άρθρου προβλέπεται σύστημα καταβολής εξόδων αποθεματοποιήσεως που συμπεριλαμβάνει μία κατ' αποκοπή απόδοση και μία χρηματοδότηση αυτής μέσω μιας συνεισφοράς.
2.   Τα έξοδα αποθεματοποιήσεως:
—
της λευκής ζάχαρης,
—
της ακατέργαστης ζάχαρης,
—
των σιροπίων που λαμβάνονται πριν από την παραγωγή ζάχαρης σε στερεά κατάσταση,
—
των σιροπίων που λαμβάνονται διά διαλύσεως ζάχαρης σε στερεά κατάσταση.
που έχουν παραχθεί από τεύτλα ή ζαχαροκάλαμα και έχουν συλλεγεί στην Κοινότητα, αποδίδονται κατ' αποκοπή από τα κράτη μέλη.
Τα κράτη μέλη εισπράττουν κατά περίπτωση μια συνεισφορά από κάθε ζαχαροβιομήχανο:
—
ανά μονάδα βάρους παραγόμενης ζάχαρης,
—
ανά μονάδα βάρους σιροπίων που αναφέρονται στο πρώτο εδάφιο, που έχουν παραχθεί πριν από την παραγωγή ζάχαρης σε στερεά κατάσταση και διατίθενται ως έχουν.
Το ποσό της απόδοσης είναι το ίδιο για όλη την Κοινότητα. Αυτός ο κανόνας ομοιομορφίας εφαρμόζεται επίσης και για τις συνεισφορές.
3.   Η παράγραφος 2 δεν εφαρμόζεται ούτε στη ζάχαρη με προσθήκη αρωματικών ή χρωστικών ουσιών του κωδικού ΣΟ 1701 ούτε στα σιρόπια με προσθήκη αρωματικών ή χρωστικών ουσιών του κωδικού ΣΟ 21069059.
4.   Το Συμβούλιο, με ειδική πλειοψηφία μετά από πρόταση της Επιτροπής:
α)
θεσπίζει τους γενικούς κανόνες για την εφαρμογή του παρόντος άρθρου·
β)
ορίζει, ταυτόχρονα με τις παράγωγες τιμές παρεμβάσεως, το ποσό αποδόσεως.
5.   Το ποσό της συνεισφοράς ορίζεται ετησίως σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 48 διαδικασία. Οι άλλες λεπτομέρειες εφαρμογής του παρόντος άρθρου θεσπίζονται κατά την ίδια διαδικασία.
[…]
Άρθρο 12
1.   Για να διασφαλισθεί ο κανονικός εφοδιασμός του συνόλου ή μιας των ζωνών της Κοινότητος, προβλέπεται η μόνιμη υποχρέωση διατηρήσεως ενός ελαχίστου αποθέματος στο ευρωπαϊκό έδαφος της Κοινότητος:
α)
ζάχαρης από τεύτλα που παράγεται στην Κοινότητα·
β)
ζάχαρης από ζαχαροκάλαμο που παράγεται στα υπερπόντια γαλλικά διαμερίσματα και προτιμησιακής ζάχαρης του άρθρου 40.
Το ελάχιστο απόθεμα ζάχαρης που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο στοιχείο αʹ είναι ίσο, σε ορισμένη ημερομηνία, με ένα ποσοστό της ποσοστώσεως Α κάθε ζαχαροβιομηχανίας ή με το ίδιο ποσοστό της παραγωγής της σε ζάχαρη Α όταν αυτή είναι κατώτερη από την ποσόστωσή της Α.
Το οριζόμενο ποσοστό δύναται να μειωθεί.
Το ελάχιστο απόθεμα ζάχαρη που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο στοιχείο βʹ είναι ίσο με ένα ποσοστό της ποσότητος της εν λόγω ζάχαρης που έχει ραφινάρει μία βιομηχανία κατά τη διάρκεια μιας καθορισμένης περιόδου.
2.   Το Συμβούλιο, με ειδική πλειοψηφία μετά από πρόταση της Επιτροπής, θεσπίζει τους γενικούς κανόνες για την εφαρμογή του παρόντος άρθρου και ιδίως την ημερομηνία και το ποσοστό που προβλέπονται στην παράγραφο 1, δεύτερο εδάφιο καθώς και το ποσοστό και την περίοδο που προβλέπονται στην παράγραφο 1 τέταρτο εδάφιο.
Κατά την ίδια διαδικασία, δύναται να προβλεφθεί, για τα προϊόντα του άρθρου 1, παράγραφος 1, στοιχεία στʹ και ηʹ, υποχρέωση ισοδύναμη προς την υποχρέωση διατηρήσεως ελαχίστου αποθέματος.
3.   Οι λεπτομέρειες εφαρμογής του παρόντος άρθρου και ιδίως η μείωση του ποσοστού που προβλέπεται στην παράγραφο 1 τρίτο εδάφιο θεσπίζονται σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 48 διαδικασία.»
Οι διατάξεις αυτές δηλαδή αφορούν υποχρέωση των παραγωγών ζάχαρης, και όχι όλων των εμπόρων του τομέα, να δημιουργήσουν ένα ελάχιστο απόθεμα αναλόγως ιδίως των οικείων ποσοστώσεων παραγωγής καθώς και των πράγματι ραφιναρισμένων ποσοτήτων. Όπως επισημαίνεται όμως, στη σκέψη 144 ανωτέρω, η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν διευκρινίζει γιατί θα πρέπει να συναχθεί, από το γεγονός ότι ένας κανόνας κοινοτικού δικαίου υποχρεώνει τους παραγωγούς ενός προϊόντος να δημιουργήσουν αποθέματα, ότι μόνο αυτοί μπορούν να το πράξουν.
Η πέμπτη διάταξη που επικαλείται η Δημοκρατία της Εσθονίας, δηλαδή το παράρτημα III, σημείο IX, παράγραφος 1, του κανονισμού 1260/2001, ορίζει:
«Το συμφωνητικό προβλέπει την πληρωμή στον πωλητή μιας συμπληρωματικής τιμής όταν:
α)
επέρχεται αύξηση της τιμής των τεύτλων κατά τη μετάβαση από τη μια περίοδο ζάχαρης στην άλλη και όταν
β)
η αύξηση της τιμής παρέμβασης της ζάχαρης που προκύπτει από την αύξηση της τιμής των τεύτλων δεν προαφαιρείται από τα αποθέματα που υπάρχουν τη στιγμή της μετάβασης.
[…]»
Αυτή η διάταξη δεν ορίζει ούτε ρητά ούτε σιωπηρά το «απόθεμα» ούτε περιορίζει τη χρήση του όρου μόνο για τα αποθέματα που δημιουργούν οι έμποροι.
Η έκτη διάταξη που επικαλείται η Δημοκρατία της Εσθονίας, δηλαδή το άρθρο 10, παράγραφος 4, του κανονισμού 1260/2001, ορίζει:
«Για την εφαρμογή της παραγράφου 3, καθορίζεται, πριν από την 1η Οκτωβρίου, για κάθε περίοδο εμπορίας, η εγγυημένη ποσότητα στο πλαίσιο των ποσοστώσεων βάσει των προβλέψεων παραγωγής, εισαγωγών, κατανάλωσης, αποθεματοποίησης, μεταφοράς και του εξαγώγιμου υπολοίπου καθώς και της μέσης προβλεπόμενης ζημίας που επιβαρύνει το καθεστώς αυτοχρηματοδότησης κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ. Όταν από τις προβλέψεις αυτές προκύπτει ένα εξαγώγιμο υπόλοιπο στο πλαίσιο της εν λόγω περιόδου εμπορίας ανώτερο από το ανώτατο όριο που προβλέπεται από τη συμφωνία, η εγγυημένη ποσότητα μειώνεται κατά τη διαφορά σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 42, παράγραφος 2. Η διαφορά αυτή κατανέμεται μεταξύ της ζάχαρης, της ισογλυκόζης και του σιροπιού ινουλίνης συναρτήσει του ποσοστού που αντιπροσωπεύει το άθροισμα των ποσοστώσεων Α και Β κάθε προϊόντος στην Κοινότητα. Στη συνέχεια κατανέμεται ανά κράτος μέλος και ανά προϊόν με την εφαρμογή του αντίστοιχου συντελεστή κατανομής που καθορίζεται στον κατωτέρω πίνακα […]».
Διαπιστώνεται ότι ούτε αυτή η διάταξη ορίζει ρητά ή σιωπηρά το «απόθεμα» ούτε περιορίζει τη χρησιμοποίησή του όρου μόνο για τα αποθέματα που δημιουργούν οι έμποροι.
Τέλος, η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν διευκρινίζει πώς στηρίζει την άποψή της το σημείο 7 του εγγράφου εργασίας της Επιτροπής της 16ης Φεβρουαρίου 2006 που τιτλοφορείται «Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee» το οποίο αναφέρει μεν τη λέξη «απόθεμα», πλην όμως περιέχει μόνον έναν αριθμό.
Όσον αφορά, δεύτερον, τον ισχυρισμό της Δημοκρατίας της Εσθονίας ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004 περιέχει στην ίδια παράγραφο τους όρους «κατανάλωση» και «αποθέματα» και ότι δεν είναι λογικό να χρησιμοποίησε η Επιτροπή αυτούς τους δύο όρους αν ο δεύτερος θεωρηθεί ότι περιλαμβάνει τον πρώτο, διαπιστώνεται ότι πρόκειται για εσφαλμένο ισχυρισμό.
Πράγματι, πρέπει να σημειωθεί, προκαταρκτικώς, ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004, που ορίζει εννοιολογικά τα «μη κανονικά αποθέματα», ορίζει ότι η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη μεταξύ άλλων στοιχείων την παραγωγή, την κατανάλωση και τα αποθέματα ζάχαρης και ισογλυκόζης. Από τη διάταξη αυτή προκύπτει δηλαδή ότι το επίπεδο των αποθεμάτων είναι ένα στοιχείο που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη για τον καθορισμό της υπάρξεως μη κανονικών αποθεμάτων και, συνεπώς, ο όρος «απόθεμα» ανήκει συγχρόνως και στην εννοιολογικώς προσδιοριστέα έννοια και στον ίδιο τον ορισμό. Ανεξάρτητα από το γεγονός ότι αυτό μαρτυρεί ενδεχομένως μια όχι σαφή νομοθετική τεχνική, υπονοεί ότι η ύπαρξη της έννοιας «κατανάλωση» και στην προσδιοριστέα έννοια και στον ορισμό του όρου «απόθεμα» είναι δυνατή, στην οικονομία του κανονισμού 60/2004.
Εν πάση περιπτώσει, η χρησιμοποίηση του όρου «κατανάλωση» στη διάταξη αυτή πρέπει να ληφθεί υπό μακροοικονομική έννοια, καθόσον ο κανονισμός 60/2004 σκοπεί μεταξύ άλλων, να αποφύγει τις διαταράξεις στο σύνολο της ΚΟΑ ζάχαρης.
Αλλά, το βασικό ερώτημα για να γίνει διάκριση, από μακροοικονομικής σκοπιάς, μεταξύ των ποσοτήτων που πρέπει να θεωρηθούν ως καταναλωθείσες και των ποσοτήτων που πρέπει να θεωρηθούν ως αποθεματοποιημένες κατά την έννοια του κανονισμού 60/2004 είναι το αν η αγορασθείσα ζάχαρη χρησιμοποιείται κατά τέτοιο τρόπο ώστε ο αγοραστής θα πρέπει να προμηθευτεί πρόσθετες ποσότητες ζάχαρης για να καλύψει ενδεχόμενες μέλλουσες ανάγκες. Πράγματι, αν η αγορά ζάχαρης γίνεται σε τόσο μεγάλη ποσότητα ώστε να καλύπτονται οι μέλλουσες ανάγκες του προϊόντος αυτού από την ήδη αγορασθείσα ζάχαρη, οι αγορασθείσες ποσότητες έχουν το ίδιο αποτέλεσμα επί της μέλλουσας κατανάλωσης με τα αποθέματα που έχουν δημιουργήσει οι έμποροι και συνεπώς, πρέπει να εξομοιωθούν με αυτά.
Βάσει των προεκτεθέντων, η πρώτη υποδιαίρεση του πρώτου σκέλους πρέπει να απορριφθεί.
2. Όσον αφορά τη συστηματική ερμηνεία του κανονισμού 60/2004
α) Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει ότι η άποψη κατά την οποία τα οικιακά αποθέματα δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη στον υπολογισμό του πλεονάσματός της επιρρωννύεται από τη συστηματική ερμηνεία του κανονισμού 60/2004. Συγκεκριμένα, οι αιτιολογικές σκέψεις 5, 6 και 8 του κανονισμού αυτού, όπως και η πρώτη αιτιολογική σκέψη του προσβαλλομένου κανονισμού, κάνουν λόγο μόνο για την ανάγκη αποφυγής της κερδοσκοπίας η οποία, όπως και κάθε διατάραξη της αγοράς, οφείλεται οπωσδήποτε στη μεταπώληση της αποθεματοποιηθείσας ζάχαρης και όχι αυτής που έχουν στη κατοχή τους τα νοικοκυριά. Για τον λόγο αυτόν η τιμή της ζάχαρης αυξήθηκε στην Εσθονία μετά την προσχώρηση, από 0,35 ευρώ ανά kg σε 1,10 ευρώ ανά kg περίπου και στη συνέχεια σταθεροποιήθηκε ενώ σε περίπτωση κερδοσκοπίας θα εμφάνιζε διακυμάνσεις.
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υπογραμμίζει ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004 ορίζει ότι το σύνολο του πλεονάσματος πρέπει να απομακρυνθεί από την αγορά σύμφωνα με τους τρόπους που προβλέπει. Αλλά κανένας από τους τρόπους αυτούς δεν μπορεί να εφαρμοστεί από τα νοικοκυριά για την απομάκρυνση των αποθεμάτων τους, τα οποία εξάλλου, έχουν απομακρυνθεί από την αγορά. Συγκεκριμένα, η υποχρέωση απομακρύνσεως των οικιακών αποθεμάτων δεν μπορεί να τηρηθεί με την καταβολή του ποσού του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004. Η πληρωμή αυτή μπορεί να συνιστά κύρωση ή αποζημίωση πλην όμως δεν καθιστά δυνατή την απομάκρυνση της ζάχαρης ή την αποφυγή διαταράξεων της αγοράς. Ομοίως, η διάταξη αυτή έχει εφαρμογή μόνο αν η υποχρέωση απομακρύνσεως δεν τηρήθηκε από τους εμπόρους το δε άρθρο 1 του προσβαλλομένου κανονισμού επιβάλλει ρητά την υποχρέωση απομακρύνσεως του πλεονάσματος σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004, πράγμα που δεν επιτρέπει την τήρηση της υποχρεώσεως αυτής με την καταβολή του εν λόγω ποσού.
Επιπλέον, το άρθρο 6, παράγραφος 3, του κανονισμού 60/2004, που προβλέπει τον μηχανισμό διά του οποίου τηρείται η υποχρέωση του άρθρου 6, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού, δείχνει ότι ο κανονισμός δεν προβλέπει τον συνυπολογισμό των οικιακών αποθεμάτων στο πλεόνασμα διότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, επιβάλλει στα νέα κράτη μέλη την υποχρέωση να καταρτίσουν ένα σύστημα για τον προσδιορισμό της πλεονάζουσας ποσότητας ζάχαρης προκειμένου να τηρήσουν την υποχρέωση απομακρύνσεως που αφορά μόνο τους εμπόρους. Το άρθρο 6, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 60/2004 υποχρεώνει τα νέα κράτη μέλη να αναγκάσουν αποκλειστικά τους παραγωγούς να απομακρύνουν από την αγορά ποσότητα ζάχαρης ή ισογλυκόζης που ισοδυναμεί με την πλεονάζουσα οικεία ποσότητα.
Τέλος, η Δημοκρατία της Εσθονίας φρονεί ότι είναι εσφαλμένη η άποψη ότι υπάρχει υποχρέωση απορρέουσα από την Πράξη προσχωρήσεως ή από τον κανονισμό 60/2004 να εμποδιστούν τα νοικοκυριά να αγοράσουν ποσότητες ζάχαρης. Αυτό όμως δεν προκύπτει από τις διατάξεις των κειμένων αυτών, επιπλέον δε, δεδομένου ότι η Πράξη προσχωρήσεως και ο κανονισμός 60/2004 τέθηκαν σε ισχύ την 1η Μαΐου 2004, δεν μπορούσαν να επιβάλλουν υποχρεώσεις στα νέα κράτη μέλη πριν την προσχώρησή τους στην Ευρωπαϊκή Ένωση.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Υπενθυμίζεται ότι, πρώτον, η αρχή της απομακρύνσεως των πλεονασμάτων που σκοπεί να εφαρμόσει ο κανονισμός 60/2004 διατυπώνεται στο παράρτημα IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως, σκοπός του οποίου είναι η αποφυγή της διαταράξεως της εύρυθμης λειτουργίας των μηχανισμών που προβλέπει η ΚΟΑ ζάχαρης και, ιδίως αυτών που προξενούνται από στοιχεία τα οποία επηρεάζουν τη διαμόρφωση των τιμών και προκαλούνται από τη συσσώρευση αφύσικα μεγάλων ποσοτήτων ζάχαρης στα νέα κράτη μέλη πριν από την προσχώρηση (βλ. σκέψη 119 ανωτέρω).
Κατά συνέπεια, πρέπει να θεωρηθεί ότι, αντίθετα προς όσα υποστηρίζει η Δημοκρατία της Εσθονίας, ο κανονισμός 60/2004 δεν σκοπεί αποκλειστικά την καταπολέμηση της κερδοσκοπίας μόνο στον τομέα του εμπορίου αλλά και την πρόληψη των διαταράξεων των μηχανισμών που προβλέπει η ΚΟΑ ζάχαρης καθώς και να αποκαταστήσει τα ενδεχόμενα βλαβερά αποτελέσματα για τη σταθερότητα της ΚΟΑ που προκαλούνται από την ύπαρξη, στα νέα κράτη μέλη, αφύσικα μεγάλων ποσοτήτων ζάχαρης που συσσωρεύθηκαν πριν από την προσχώρηση.
Όπως όμως διαπιστώθηκε στις σκέψεις 121 έως 129 ανωτέρω, η ύπαρξη σημαντικών οικιακών αποθεμάτων συνιστά μεγάλη απειλή διαταράξεως της ΚΟΑ ζάχαρης.
Εξάλλου, όπως παρατηρεί η Επιτροπή, στην έβδομη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 60/2004, γίνεται σαφώς λόγος για το στόχο της απομακρύνσεως από την αγορά των αποθεμάτων ζάχαρης που υπερβαίνουν τα κανονικά αποθέματα μεταφοράς με δαπάνες του νέου κράτους μέλους. Επιπλέον, στην όγδοη αιτιολογική σκέψη του ίδιου κανονισμού προβλέπεται ότι είναι και προς το συμφέρον της Κοινότητας και προς το συμφέρον των νέων κρατών μελών να εμποδίσουν τη συσσώρευση πλεοναζόντων αποθεμάτων και εν πάση περιπτώσει να εντοπίσουν τους παράγοντες ή τα άτομα που εμπλέκονται σε σημαντικές κινήσεις κερδοσκοπικού χαρακτήρα. Αυτό επιβεβαιώνει, όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή, ότι ο στόχος του κανονισμού 60/2004 δεν είναι μόνο να αποτρέψει την κερδοσκοπία μόνο στον τομέα του εμπορίου αλλά γενικότερα, να εξασφαλίσει την εξάλειψη των πλεονασμάτων ζάχαρης που διαπιστώνονται στα νέα κράτη μέλη.
Τέλος, είναι εσφαλμένη η άποψη ότι η ανάλυση της εσθονικής αγοράς ζάχαρης κατά την περίοδο μετά την προσχώρηση επιβεβαιώνει την απουσία κινδύνου διαταράξεως. Πράγματι, το γεγονός ότι, μετά την προσχώρηση, η τιμή της ζάχαρης στην αγορά αυτή αυξήθηκε, από 0,35 ευρώ ανά kg σε 1,10 ευρώ ανά kg περίπου και στη συνέχεια παρέμεινε σταθερή, αποτελεί απλώς τη λογική συνέπεια της εφαρμογής της ΚΟΑ ζάχαρης στην Εσθονία. Η ΚΟΑ καθορίζει ελάχιστη τιμή για τη ζάχαρη κάτω από την οποία κανένας έμπορος δεν έχει συμφέρον να πωλήσει ζάχαρη παραχθείσα στο πλαίσιο της ποσοστώσεως που του χορηγήθηκε και κάτω από την οποία δεν μπορεί να πωλήσει ζάχαρη παραχθείσα εκτός της ποσοστώσεως αυτής δεδομένου ότι έχει την υποχρέωση εξαγωγής χωρίς επιστροφή εκ μέρους της Κοινότητας. Υπό τις συνθήκες αυτές εξηγείται κάλλιστα το γεγονός ότι η τιμή της ζάχαρης στην Εσθονία αυξήθηκε μετά την προσχώρηση και στη συνέχεια, παρέμεινε σταθερή, αυτό όμως δεν σημαίνει οπωσδήποτε ότι δεν υπήρχε κίνδυνος διαταράξεως της αγοράς.
Εξάλλου, η διατάραξη της αγοράς ζάχαρης που μπορεί να προκληθεί από την ύπαρξη αφύσικα μεγάλων οικιακών αποθεμάτων δεν συνδέεται με την πώληση ζάχαρης κάτω από την τιμή που εγγυάται η ΚΟΑ ζάχαρης, αλλά, όπως επισημαίνεται στις σκέψεις 121 έως 129 ανωτέρω, από την ενδεχόμενη μεγάλη μείωση της κατανάλωσης στα κράτη μέλη στα οποία δημιουργήθηκαν τα αποθέματα αυτά, πράγμα που θα κατέληγε σε απόκλιση μεταξύ των ποσοστώσεων που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο της ΚΟΑ ζάχαρης και της κοινοτικής κατανάλωσης, προς βλάβη των παραγωγών και, ενδεχομένως του κοινοτικού προϋπολογισμού.
Δεύτερον, επισημαίνεται ότι τα συμπεράσματα που αντλεί η Δημοκρατία της Εσθονίας από την πρακτική αδυναμία εξαλείψεως των οικιακών αποθεμάτων σύμφωνα με τους τρόπους που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004 απορρέουν από εσφαλμένη ερμηνεία του κανονισμού αυτού.
Συγκεκριμένα, η άποψη της Δημοκρατίας της Εσθονίας στηρίζεται, κατά τα ουσιώδη στο αξίωμα ότι κατά το άρθρο 6 του κανονισμού 60/2004, οι ίδιες πλεονάζουσες ποσότητες που υπάρχουν σε ένα νέο κράτος μέλος, όπως διαπιστώθηκαν από την Επιτροπή, είναι αυτές που θα εξαλειφθούν από το κράτος αυτό με δικά του έξοδα και σύμφωνα με τους τρόπους που προβλέπει το εν λόγω άρθρο. Αυτό προϋποθέτει ταυτότητα μεταξύ της ζάχαρης που θεωρείται ως πλεονάζουσα και της ζάχαρης που πρέπει να εξαλειφθεί.
Αυτό το αξίωμα όμως είναι εσφαλμένο.
Πράγματι, το άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004 ορίζει ότι το ενδιαφερόμενο νέο κράτος μέλος διασφαλίζει την απομάκρυνση από την αγορά ποσότητας ζάχαρης ή ισογλυκόζης, χωρίς την παρέμβαση της Κοινότητας η οποία είναι ίση με την πλεονάζουσα ποσότητα που είχε καθορίσει η Επιτροπή. Το κράτος αυτό δεν οφείλει δηλαδή να απομακρύνει τη ζάχαρη που θεωρείται ως πλεονάζουσα την 1η Μαΐου 2004, αλλά ποσότητας ζάχαρης, έστω και αγορασθείσα ή παραχθείσα μετά την ημερομηνία αυτή, ίση με την ποσότητα που θεωρήθηκε ως πλεονάζουσα από την Επιτροπή.
Η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται από το γεγονός ότι η Επιτροπή, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004, όπως ίσχυε πριν από την τροποποίηση που επέφερε ο κανονισμός 651/2005, καθορίζει το αργότερο στις 31 Οκτωβρίου 2004, για κάθε νέο κράτος μέλος, την ποσότητα ζάχαρης στη φυσική της κατάσταση ή υπό μορφή μεταποιημένων προϊόντων, ισογλυκόζης και φρουκτόζης, που υπερβαίνει την ποσότητα που θεωρείται ως κανονικό απόθεμα μεταφοράς την και που πρέπει να απομακρυνθεί από την αγορά με έξοδα των νέων κρατών μελών. Κατά την παράγραφο 2 της ίδιας διάταξης, το ενδιαφερόμενο νέο κράτος μέλος διασφαλίζει την απομάκρυνση από την αγορά ποσότητας ζάχαρης ή ισογλυκόζης, χωρίς την παρέμβαση της Κοινότητας, ίση με την πλεονάζουσα ποσότητα στην οποία αναφέρεται η παράγραφος 1, το αργότερο μέχρι τις . Από το συνδυασμό των δύο αυτών διατάξεων προκύπτει ότι η Επιτροπή έχει περιθώριο έξι μηνών από προκειμένου να προσδιορίσει το πλεόνασμα που υπήρχε κατά την ημερομηνία εκείνη και το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος διαθέτει περαιτέρω έξι μήνες για να απομακρύνει ποσότητα ισοδύναμη με το πλεόνασμα.
Είναι συνεπώς κάλλιστα πιθανόν, οι πλεονάζουσες ποσότητες που υπήρχαν στο έδαφός του οικείου κράτους μέλους τον Μάιο 2004 να είχαν διατεθεί πριν το τέλος του Οκτωβρίου του 2004 και, κατά μείζονα λόγο, πριν το τέλος του Απριλίου του 2005.
Βεβαίως, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 60/2004, οι αρμόδιες αρχές του νέου κράτους μέλους πρέπει να διαθέτουν την 1η Μαΐου 2004, για την εφαρμογή της παραγράφου 2, ένα σύστημα για τον προσδιορισμό της πλεονάζουσας ποσότητας ζάχαρης που έχει διατεθεί στο εμπόριο ή παραχθεί σε φυσική κατάσταση ή υπό μορφή μεταποιημένων προϊόντων, ισογλυκόζης ή φρουκτόζης, όσον αφορά τους κυριότερους ενδιαφερομένους φορείς. Αυτό όμως δεν εξασφαλίζει ότι οι πλεονάζουσες ποσότητες εμπορεύματος στην κατοχή των εν λόγω φορέων δεν θα διαφύγουν τον έλεγχό τους και δεν θα εξαχθούν εκτός του εδάφους τους και μάλιστα του εδάφους του οικείου κράτους μέλους. Επιπλέον, η εν λόγω διάταξη αφορά μόνο τους κυριότερους φορείς και αφήνει δηλαδή εκτός αυτού του συστήματος προσδιορισμού τις πλεονάζουσες ποσότητες ζάχαρης που βρίσκονται στην κατοχή λιγότερο μεγάλων φορέων. Οι τελευταίες αυτές ποσότητες έχουν χωριστά, οπωσδήποτε μικρότερο βάρος από το σύνολο του διαπιστωθέντος πλεονάσματος πλην όμως αν συσσωρευθούν είναι δυνατό να αντιπροσωπεύουν όχι αμελητέο αλλά σημαντικό μέρος του πλεονάσματος αυτού.
Εξάλλου, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, δεύτερο, τρίτο και τέταρτο εδάφιο, του κανονισμού 60/2004, το νέο κράτος μέλος χρησιμοποιεί το σύστημα αυτό για να εξαναγκάσει τους ενδιαφερόμενους φορείς να απομακρύνουν από την αγορά με δικά τους έξοδα ποσότητα ζάχαρης ή ισογλυκόζης ισοδύναμη με την πλεονάζουσα ποσότητα εκάστου, και να προσκομίσουν τη σχετική απόδειξη. Αν δεν προσκομίσουν την απόδειξη το νέο κράτος μέλος τους χρεώνει ένα ποσό που καταλογίζεται στον εθνικό προϋπολογισμό και υπολογίζεται αναλόγως της ποσότητας που πρέπει να απομακρυνθεί. Η υποχρέωση αυτή όμως αφορά μόνον τους κυριότερους φορείς.
Τέλος, το άρθρο 7, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004, κατά το οποίο τα κράτη μέλη κοινοποιούν στην Επιτροπή την απόδειξη ότι η πλεονάζουσα ποσότητα του άρθρου 6, παράγραφος 1, απομακρύνθηκε από την αγορά σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 2, και αναφέρουν την μέθοδο που χρησιμοποίησαν δεν κάνει λόγο για ποσότητες που απομακρύνθηκαν από τους κυριοτέρους φορείς βάσει της παραγράφου 3, αλλά για μια ποσότητα που περιλαμβάνει κατ’ ανάγκη τις ποσότητες αυτές μπορεί όμως να είναι μεγαλύτερη, δηλαδή την ποσότητα που ισοδυναμεί με το πλεόνασμα το οποίο διαπιστώθηκε για το οικείο κράτος μέλος.
Επομένως, η υποχρέωση απομακρύνσεως που φέρουν τα νέα κράτη μέλη για τα οποία η Επιτροπή διαπίστωσε πλεονάσματα δεν αφορά την πλεονάζουσα ποσότητα ζάχαρης που είχε συσσωρευθεί την 1η Μαΐου 2004, αλλά, απλούστατα μια ισοδύναμη ποσότητα.
Κατόπιν αυτού, ακόμη και αν ένα μέρος του πλεονάσματος που διαπιστώθηκε για τη Δημοκρατία της Εσθονίας ή για ένα άλλο νέο κράτος μέλος είχε αποθεματοποιηθεί υπό τη μορφή μη κανονικών οικιακών αποθεμάτων και, όπως υποστηρίζει η Δημοκρατία της Εσθονία, αν η απομάκρυνση των αποθεμάτων αυτών δεν ήταν δυνατή σύμφωνα με τους τρόπους απομακρύνσεως που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004, το οικείο κράτος μέλος μπορούσε και πάλι να τηρήσει την υποχρέωση απομακρύνσεως, προμηθευόμενο ποσότητα ζάχαρης ισοδύναμη με την ποσότητα των οικιακών αποθεμάτων για να την απομακρύνει σύμφωνα με τους τρόπους αυτούς, και στη συνέχεια, να παράσχει την απόδειξη στην Επιτροπή. Την ποσότητα αυτή μπορούσε να αποκτήσει ενδεχομένως, στην τιμή της κοινοτικής αγοράς, από εμπόρους εγκατεστημένους στον εν λόγω κράτος μέλος ή από άλλους κοινοτικούς εμπόρους. Ενεργώντας έτσι, το οικείο κράτος μέλος θα προκαλούσε αύξηση της κοινοτικής ζήτησης, ίση με την τεχνητή μείωση που προκλήθηκε από τα οικιακά αποθέματα, και θα αντιστάθμιζε το αρνητικό αποτέλεσμα των αποθεμάτων αυτών επί της σταθερότητας της ΚΟΑ ζάχαρης.
Αν το οικείο κράτος μέλος δεν κατορθώσει να τηρήσει την υποχρέωση απομακρύνσεως του πλεονάσματος που διαπίστωσε η Επιτροπή, υποχρεούται, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004, να καταβάλει στον κοινοτικό προϋπολογισμό ένα συγκεκριμένα ποσό που υπολογίζεται αναλόγως της ποσότητας που δεν απομακρύνθηκε.
Η διάταξη αυτή, όπως παρατηρεί η Επιτροπή θέτει σε εφαρμογή ένα σύστημα που σκοπεί να διασφαλίσει ότι οι πρόσθετες δαπάνες που είναι αναγκαίες για να αντιμετωπισθούν ενδεχόμενες διαταράξεις της αγοράς ζάχαρης, που οφείλονται στην ύπαρξη μη απομακρυνθέντων πλεονασμάτων, δεν θα επιβαρύνουν τον προϋπολογισμό ή τους κοινοτικούς παραγωγούς αλλά τα οικεία κράτη μέλη, σύμφωνα με το σημείο 4, παράγραφος 2, του παραρτήματος IV της Πράξης προσχωρήσεως, κατά το οποίο η απομάκρυνση των πλεονασμάτων γίνεται με έξοδα των κρατών αυτών, η δε λογική συνέπεια της διάταξης αυτής είναι ότι τα έξοδα που συνδέονται με την παράλειψη απομακρύνσεως των πλεονασμάτων πρέπει και αυτά να επιβαρύνουν τα κράτη μέλη που όφειλαν να τα απομακρύνουν.
Τέλος, απορριπτέο είναι το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Εσθονίας κατά το οποίο τα οικιακά αποθέματα έχουν ήδη απομακρυνθεί από την αγορά στο μέτρο που πωλήθηκαν στους καταναλωτές. Πράγματι, οι τρόποι απομακρύνσεως που επιτρέπει ο κανονισμός 60/2004 είναι αποκλειστικά αυτοί που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 2, όπως υπογραμμίζει η ίδια η Δημοκρατία της Εσθονίας και η απλή πώληση εντός του οικείου κράτους μέλους δεν συγκαταλέγεται μεταξύ αυτών των τρόπων.
3. Όσον αφορά την έννοια του «αποθέματος» όπως έγινε δεκτή στις προηγούμενες προσχωρήσεις
α) Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Τα άρθρα 86 και 254 της πράξης περί των όρων προσχωρήσεως του Βασιλείου της Ισπανίας και της Πορτογαλικής Δημοκρατίας και για τις προσαρμογές των συνθηκών (ΕΕ 1985, L 302, σ. 23, στο εξής: πράξη προσχωρήσεως του 1985) πρόβλεπαν, όσον αφορά την προσχώρηση των δύο αυτών κρατών (νέα κράτη μέλη του 1986) στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα (στο εξής: προσχώρηση του 1986), ότι όλα τα αποθέματα προϊόντων που βρίσκονταν σε ελεύθερη κυκλοφορία στο ισπανικό και πορτογαλικό έδαφος την 1η Μαρτίου 1986 και υπερβαίνουν σε ποσότητα αυτή που μπορεί να θεωρηθεί ότι αντιπροσωπεύει κανονικό απόθεμα μεταφοράς πρέπει να απομακρυνθούν από τα οικεία κράτη με δικά τους έξοδα. Το άρθρο 142, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως του 1994 και το άρθρο 7 του κανονισμού (ΕΟΚ) 3577/90 του Συμβουλίου, της , περί των μεταβατικών μέτρων στον τομέα της γεωργίας και των προσαρμογών που απαιτούνται λόγω της ένωσης της Γερμανίας (
ΕΕ L 353, σ. 23
), έχουν ίδιο περιεχόμενο, mutatis mutandis, όσον αφορά τα αποθέματα που βρίσκονται στο έδαφος των νέων κρατών μελών του 1995 κατά την προσχώρησή τους στην Ευρωπαϊκή Ένωση το 1995 και στο έδαφος της πρώην λαϊκής Δημοκρατίας της Γερμανίας κατά την ένωση της Γερμανίας, αντιστοίχως. Οι τέσσερις αυτές διατάξεις και το παράρτημα IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως είναι παρόμοια κείμενα.
Οι διατάξεις που καθόρισαν επακριβώς το περιεχόμενο της υποχρεώσεως απομακρύνσεως των πλεονασμάτων στο πλαίσιο αυτό, αφενός, των προσχωρήσεων του 1986 και του 1995 καθώς και για την γερμανική ένωση και, αφετέρου, της προσχωρήσεως των νέων κρατών μελών το 2004 εμφανίζουν πάντως σημαντικές διαφορές.
Ειδικότερα, το άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 3770/85 του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 1985, για τα αποθέματα γεωργικών προϊόντων που βρίσκονται στην Ισπανία (
ΕΕ L 362, σ. 18
), ορίζει ότι θεωρείται ως απόθεμα προϊόντων κάθε ποσότητα προϊόντων που ανήκουν ή κατέχονται από το Βασίλειο της Ισπανίας ή από κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο με εξαίρεση τις μηδαμινές ποσότητες. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 3771/85 του Συμβουλίου, της , για τα αποθέματα γεωργικών προϊόντων που βρίσκονται στην Πορτογαλία (
ΕΕ L 362, σ. 21
) είναι πανομοιότυπο, mutatis mutandis, με το άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 3770/85 όσον αφορά την Πορτογαλική Δημοκρατία. Οι δυο αυτές διατάξεις δηλαδή εισάγουν κανόνα de minimis στην έννοια του«αποθέματος» όπως έγινε δεκτή κατά την προσχώρηση του 1986, διαρθρωμένο με άξονα την ποσότητα των αποθεμάτων και όχι την ιδιότητα του κατόχου.
Καμιά διάταξη από αυτές που αφορούν την προσχώρηση του 1995 ή την ένωση της Γερμανίας δεν καθορίζει, για τη ζάχαρη, όμοιο κανόνα de minimis. Ωστόσο, ένας τέτοιος κανόνας προκύπτει από το άρθρο 6 του κανονισμού (ΕΚ) 3300/94 της Επιτροπής, της 21ης Δεκεμβρίου 1994, για τη θέσπιση προσωρινών μέτρων στον τομέα της ζάχαρης μετά την προσχώρηση της Αυστρίας, της Φινλανδίας και της Σουηδίας (
ΕΕ L 341, σ. 39
), και από το άρθρο 2, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΟΚ) 2761/90 της Επιτροπής, της , για τα αποθέματα γεωργικών προϊόντων που βρίσκονται στον έδαφος της πρώην Λαϊκής Δημοκρατίας της Γερμανίας (
ΕΕ L 267, σ. 1
), όπως αναλύεται κατωτέρω.
Αντιθέτως, ο κανονισμός 60/2004 δεν περιέχει κανόνα de minimis επιτρέποντα ρητώς τον αποκλεισμό των μηδαμινών ποσοτήτων.
Μια δεύτερη σημαντική διαφορά μεταξύ των συστημάτων απομακρύνσεως πλεονασμάτων ζάχαρης που καταρτίστηκαν, αφενός, κατά τις προσχωρήσεις του 1986 και του 1995 και κατά την ένωση της Γερμανίας και, αφετέρου, κατά την προσχώρηση του 2004 είναι η μέθοδος προσδιορισμού των πλεονασμάτων.
Όσον αφορά την προσχώρηση του 1986, βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 1, των κανονισμών 3770/85 και 3771/85 και με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεων που αφορούν ορισμένα προϊόντα, θεωρείται ως σύνηθες απόθεμα μεταφοράς το απόθεμα λειτουργίας που απαιτείται για τις ανάγκες της οικείας αγοράς για χρονική περίοδο που θα καθοριστεί, οι ανάγκες αυτές δε εκτιμώνται ιδίως σε συνάρτηση με την κατανάλωση, τη μεταποίηση και τις συνήθεις εξαγωγές, λαμβανομένων υπόψη κριτηρίων και στόχων που προσιδιάζουν σε κάθε κοινή οργάνωση αγοράς.
Κατά το άρθρο 8, παράγραφος 1, και παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, των κανονισμών 3770/85 και 3771/85, οι λεπτομέρειες εφαρμογής των κανονισμών αυτών αφορούν κυρίως τον καθορισμό του αποθέματος που αναφέρεται στα άρθρα 86 και 254 της πράξης προσχωρήσεως του 1985 για τα προϊόντα των οποίων οι ποσότητες υπερβαίνουν το κανονικό απόθεμα μεταφοράς. Για τον λόγο αυτόν, το άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) 579/86 της Επιτροπής, της 28ης Φεβρουαρίου 1986, για τη θέσπιση των διατάξεων σχετικά με τα αποθέματα προϊόντων του τομέα της ζάχαρης που βρίσκονται την στην Ισπανία και την Πορτογαλία (
ΕΕ L 57, σ. 21
), που εφαρμόζει στον τομέα της ζάχαρης, τους κανονισμούς 3770/85 και 3771/85, δεν καθορίζει τα πλεονάσματα που καταλόγισε η Επιτροπή στο Βασίλειο της Ισπανίας και στην Πορτογαλική Δημοκρατία αλλά το κανονικό απόθεμα μεταφοράς για τα κράτη αυτά κατά την ημερομηνία της προσχωρήσεώς τους στην Κοινότητα. Στη συνέχεια, τα κράτη αυτά οφείλουν, βάσει των διατάξεων των άρθρων 3 και 4 του κανονισμού 579/86, να υπολογίσουν τα πλεονάσματά τους. Προς τούτο, προβαίνουν σε απογραφή των αποθεμάτων που βρίσκονται σε ελεύθερη κυκλοφορία στα εδάφη τους κατά την ημερομηνία της προσχωρήσεως του 1986 βάσει των δηλώσεων των προσώπων που κατέχουν ποσότητες ζάχαρης ή ισογλυκόζης τουλάχιστον 3 τόνων, δηλώσεις που πρέπει να υποβληθούν πριν τις στις αρμόδιες αρχές. Στη συνέχεια, τα κράτη οφείλουν να εξασφαλίσουν την εξαγωγή εκτός της Κοινότητας, πριν την , ποσότητας ίσης προς τη διαφορά μεταξύ της απογραφείσας ποσότητας και του κανονικού αποθέματος μεταφορά που καθόρισε η Επιτροπή.
Επομένως, στο μέτρο που η απογραφή γίνεται μόνο για τις ποσότητες άνω των 3 τόνων, η υποχρέωση απομακρύνσεως αφορά, στην πράξη, μόνο ποσότητα ισοδύναμη με τη διαφορά μεταξύ του συνόλου των ατομικών αποθεμάτων άνω των 3 τόνων που υπάρχουν στο οικείο κράτος μέλος και του κανονικού αποθέματος μεταφοράς που καθορίζει η Επιτροπή, όπως προβλέπει ο κανόνας de minimis που διατυπώνει το άρθρο 3, παράγραφος 2, των κανονισμών 3770/85 και 3771/85.
Κατά τα ουσιώδη, το σύστημα που διαμορφώνουν οι σχετικές διατάξεις για την προσχώρηση του 1995 είναι ίδιο με το σύστημα του κανονισμού 579/86. Συγκεκριμένα, όσον αφορά την προσχώρηση του 1995, τα άρθρα 5, 6 και 7 του κανονισμού 3300/94 είναι αντιστοίχως ισοδύναμα, mutatis mutandis, με τα άρθρα 2, 3 και 4 του κανονισμού 579/86. Τα άρθρα 6 και 7 του κανονισμού 3300/94 εφαρμόζουν στην πράξη έναν κανόνα de minimis ισοδύναμο με αυτόν που εφαρμόζουν τα άρθρα 3 και 4 του κανονισμού 579/86.
Το σύστημα που διαμορφώνουν οι οικείες διατάξεις για την ένωση της Γερμανίας εμφανίζει επίσης ορισμένες ομοιότητες με το σύστημα του κανονισμού 579/86. Υπάρχουν όμως δύο βασικές διαφορές.
Συγκεκριμένα, πρώτον, βάσει του άρθρου 2 του κανονισμού 2761/90, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας οφείλει να προβεί σε απογραφή και σε κατάρτιση ενός καταλόγου για τον καθορισμό των ιδιωτικών αποθεμάτων ορισμένων προϊόντων, περιλαμβανομένης και της ζάχαρης, που βρίσκονται στο έδαφος της πρώην Λαϊκής Δημοκρατίας της Γερμανίας την ημέρα της ενοποίησης με εξαίρεση τις ελάχιστες ποσότητες. Το δεύτερο εδάφιο όμως της ίδιας διάταξης ορίζει ότι, για την εφαρμογή του προηγουμένου εδαφίου, η Γερμανία μπορεί επίσης να χρησιμοποιήσει στατιστικές μεθόδους. Αυτή η δυνατότητα δεν δόθηκε όμως στα νέα κράτη μέλη του 1986 ούτε σ’ αυτά του 1995 κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις.
Δεύτερον, ο κανονισμός 2761/90 δεν πρόβλεψε υποχρέωση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας να απομακρύνει τις ποσότητες που απογράφηκαν ή υπολογίσθηκαν στατιστικώς και υπερέβαιναν το κανονικό απόθεμα μεταφοράς, υποχρέωση που διατυπώνει όμως το άρθρο 7 του κανονισμού 3577/90.
Εν πάση περιπτώσει, όλα τα περιγραφόμενα συστήματα εμφανίζουν μια βασική διαφορά με το σύστημα που διαμόρφωσε ο κανονισμός 60/2004. Συγκεκριμένα, στο σύστημα αυτό δεν προβλέπεται ότι η Επιτροπή υποχρεούται να καθορίσει τα κανονικά αποθέματα μεταφοράς κάθε νέου κράτους μέλους και να το υποχρεώσει στη συνέχεια σε απογραφή των ποσοτήτων άνω των 3 τόνων που υπάρχουν στο έδαφός του και να υπολογίσει, συγκρίνοντας το αριθμητικό στοιχείο που θα προκύψει, με τον αριθμό που αντιστοιχεί στα κανονικά αποθέματα μεταφοράς που έχει καθορίσει η Επιτροπή, το δικό του πλεόνασμα (σύστημα των προσχωρήσεων του 1986 και του 1995). Εξάλλου το οικείο νέο κράτος μέλος δεν μπορεί να πραγματοποιήσει απογραφή των αποθεμάτων του που απαρτίζονται από μηδαμινές ποσότητες (σύστημα της γερμανικής ενοποίησης). Αντιθέτως, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004, η Επιτροπή καθορίζει απευθείας και μονομερώς το πλεόνασμα κάθε νέου κράτους μέλους.
Εξάλλου, από την ίδια διάταξη προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν υπολογίζει τα πλεονάσματα βάσει τυχόν απογραφής των κυρίων κατόχων αποθεμάτων σε κάθε κράτος μέλος, αλλά λαμβάνοντας, μεταξύ άλλων, υπόψη τη σημειωθείσα εξέλιξη κατά τη διάρκεια του έτους που προηγήθηκε της προσχωρήσεως, σε σχέση με τα προηγούμενα έτη, όσον αφορά τις εισαχθείσες και εξαχθείσες ποσότητες ζάχαρης στη φυσική της κατάσταση και υπό τη μορφή μεταποιημένων προϊόντων, όπως η ισογλυκόζη και η φρουκτόζη, την παραγωγή, την κατανάλωση και τα αποθέματα ζάχαρης και ισογλυκόζης και, τέλος, τις συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα.
Αυτό σημαίνει ότι η Επιτροπή υπολογίζει το πλεόνασμα κάθε νέου κράτους μέλους χρησιμοποιώντας τις διαθέσιμες μακροοικονομικές στατιστικές και όχι παρακολουθώντας απευθείας την πραγματική κατάσταση των αποθεμάτων σε μακροοικονομικό επίπεδο. Για τον λόγο αυτό, στην ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 60/2004 αναφέρεται ότι, για τον προσδιορισμό των αποθεμάτων και την εξάλειψη των πλεοναζόντων αποθεμάτων που θα προσδιορισθούν, τα νέα κράτη μέλη οφείλουν να διαβιβάσουν στην Επιτροπή τα πλέον πρόσφατα στατιστικά στοιχεία για τις συναλλαγές, την παραγωγή και την κατανάλωση των σχετικών προϊόντων, αλλά όχι απογραφή βάσει της οποίας θα γινόταν ο υπολογισμός.
Στο σύστημα αυτό εισάγεται πάντως κάποια ελαστικότητα στο μέτρο που τα αποτελέσματα των μακροοικονομικών αναλύσεων μπορούν να διαμορφωθούν αναλόγως των συνθηκών υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004.
Με βάση όλες αυτές τις θεωρήσεις πρέπει να εκτεθούν, και στη συνέχεια να εξετασθούν, τα επιχειρήματα των διαδίκων.
β) Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει ότι ο αποκλεισμός των οικιακών αποθεμάτων από τον ορισμό του «αποθέματος» συνάδει προς το παράρτημα IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως, ιδίως στο μέτρο που η διάταξη αυτή είναι σχεδόν η ίδια με αυτές που θεσπίστηκαν κατά τις προσχωρήσεις του 1986 και του 1995, βάσει των οποίων τα νέα κράτη μέλη του 1986 και του 1995 υπείχαν υποχρέωση απομακρύνσεως των πλεονασμάτων τους, ισοδύναμη με την υποχρέωση που βαρύνει τα νέα κράτη μέλη, διατάξεις οι οποίες απέκλειαν προφανώς τα οικιακά αποθέματα από τον ορισμό των «αποθεμάτων που πρέπει να απομακρυνθούν», δεδομένου ότι μόνο τα αποθέματα που υπερέβαιναν τους 3 τόνους ελήφθησαν υπόψη για τον προσδιορισμό του πλεονάσματος των νέων κρατών μελών του 1986 και του 1995.
Αυτό αποδεικνύει ότι ο όρος «ιδιωτικά αποθέματα» που απαντά στο παράρτημα IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως δεν αφορά τα νοικοκυριά, αλλά τους εμπόρους, δεδομένου ότι τα οικιακά αποθέματα στην Εσθονία είναι κατά μέσο όρο 72 kg ανά νοικοκυριό.
Ειδικότερα, η προσχώρηση του 1995 και η προσχώρηση του 2004 δεν μπορούν να θεωρηθούν ως διαφορετικές όσον αφορά τα οικιακά αποθέματα, για τον λόγο ότι κατά την τελευταία, οι κίνδυνοι ήταν σημαντικότεροι λόγω του μεγέθους των αγορών των νέων κρατών μελών. Πράγματι, αυτό θα ίσχυε μόνο στην περίπτωση που τα οικιακά αποθέματα των νέων κρατών μελών θα αντιπροσώπευαν σοβαρό κίνδυνο για τη λειτουργία της αγοράς. Όμως οι 43000 τόνοι οικιακών αποθεμάτων στην Εσθονία είναι μηδαμινή ποσότητα σε σχέση με τα 13420682 τόνους ποσοστώσεων A και B στην Ευρωπαϊκή Ένωση.
Τέλος, αν η Επιτροπή ήθελε να ενεργήσει κατά διαφορετικό τρόπο όφειλε να το δηλώσει ρητώς, ιδίως όταν γνωστοποίησε την επιθυμία της να αντιμετωπίσει το ζήτημα των γεωργικών αποθεμάτων λαμβάνοντας υπόψη την πείρα που αποκτήθηκε κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις, όπως δείχνει το έγγραφο της Επιτροπής της 30ής Ιανουαρίου 2002 σχετικά με τα αποθέματα (στο εξής: SIP) και όπως επιβεβαιώνει η από επιστολή προς τον πρεσβευτή της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
γ) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Η άποψη της Δημοκρατίας της Εσθονίας είναι, κατά τα ουσιώδη, ότι στο μέτρο που οι διατάξεις που θεσπίστηκαν κατά τις προσχωρήσεις του 1985 και του 1995 και κατά τη γερμανική ενοποίηση διαμόρφωσαν ένα σύστημα απομακρύνσεως των πλεονασμάτων από το οποίο αποκλείστηκαν οι μηδαμινές ποσότητες, ο όρος «απόθεμα» κατά την έννοια των εν λόγω υποχρεώσεων, βασικά ίδιος με τον όρο του παραρτήματος IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως, δεν μπορεί να περιλάβει τις μηδαμινές ποσότητες όπως είναι τα οικιακά αποθέματα.
Η άποψη αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή.
Συγκεκριμένα, τα πρωτόκολλα και τα παραρτήματα μιας πράξεως προσχωρήσεως συνιστούν διατάξεις πρωτογενούς δικαίου οι οποίες, εφόσον δεν ορίζεται διαφορετικά, δεν μπορούν να ανασταλούν, τροποποιηθούν ή καταργηθούν παρά μόνο σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται για την αναθεώρηση των αρχικών συνθηκών (απόφαση του Δικαστηρίου της 11ης Σεπτεμβρίου 2003,
C-445/00, Αυστρία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2003, σ. I-8549
, σκέψη 62).
Κατ’ αρχή, όμως, το περιεχόμενο μιας διάταξης πρωτογενούς δικαίου δεν μπορεί να ερμηνεύεται υπό το φως διατάξεων του παραγώγου δικαίου που εκδίδουν ενδεχομένως τα όργανα για την εφαρμογή της διάταξης αυτή. Αντιθέτως, το παράγωγο δίκαιο πρέπει να ερμηνεύεται, αν η ερμηνεία του είναι αναγκαία και στο μέτρο του δυνατού, κατά τρόπον ώστε να συνάδει με τις διατάξεις πρωτογενούς δικαίου (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, απόφαση του Δικαστηρίου της 25ης Νοεμβρίου 1986, 201/85 και 202/85, Klensch κ.λπ., Συλλογή 1986, σ. 3477, σκέψη 21).
Συναφώς, υπογραμμίζεται ότι ούτε οι προαναφερθείσες στη σκέψη 182 ανωτέρω διατάξεις που πρόβλεπαν την υποχρέωση απομακρύνσεως των πλεονασμάτων κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις του 1986 και του 1995, καθώς και κατά τη γερμανική ενοποίηση ούτε το παράρτημα ΙV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως περιορίζουν τον όρο «απόθεμα» στις ποσότητες ορισμένου μεγέθους.
Εξάλλου, όταν μια διάταξη του κοινοτικού δικαίου επιδέχεται πλείονες ερμηνείες, προτιμάται η ερμηνεία που είναι ικανή να διατηρήσει την πρακτική αποτελεσματικότητά της (απόφαση του Δικαστηρίου της 24ης Φεβρουαρίου 2000,
C-434/97, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2000, σ. I-1129
, σκέψη 21). Επομένως, αν υπήρχε αμφιβολία ως προς το ελάχιστο μέγεθος των ποσοτήτων που αφορά ο όρος «απόθεμα» στο πλαίσιο των υποχρεώσεων αυτών, θα έπρεπε να αρθεί υπέρ μιας ερμηνείας που θα εξασφάλιζε την πρακτική αποτελεσματικότητα των υποχρεώσεων αυτών.
Όπως όμως διευκρινίζεται στη σκέψη 119 ανωτέρω, ο σκοπός των εν λόγω υποχρεώσεων είναι κυρίως, όσον αφορά τη ζάχαρη, να αποτραπεί κάθε διατάραξη της ομαλής λειτουργίας των μηχανισμών που προβλέπει η ΚΟΑ ζάχαρης και, ειδικότερα, αυτές που προξενούνται από στοιχεία τα οποία επηρεάζουν τη διαμόρφωση των τιμών και προκαλούνται από τη συσσώρευση αφύσικα μεγάλων ποσοτήτων ζάχαρης στα νέα κράτη μέλη πριν από την προσχώρηση. Επομένως, οι υποχρεώσεις αυτές θα έχαναν την πρακτική αποτελεσματικότητά τους αν οι μηδαμινές ποσότητες αποκλείονταν κατ’ αρχήν από τον ορισμό του «αποθέματος», στο μέτρο που μπορεί να προκύψει διατάραξη της αγοράς αν οι αποθεματοποιημένες μηδαμινές ποσότητες είναι τόσο μεγάλες ώστε στο σύνολό τους θα αποτελούσαν σημαντικό μέρος της εν λόγω αγοράς.
Αυτό δεν εμποδίζει την Επιτροπή, να αποφασίζει, στο πλαίσιο των μέτρων που λαμβάνει για να εφαρμόσει ένα σύστημα απομακρύνσεως που θα εξασφαλίζει την πρακτική αποτελεσματικότητα των αναφερθεισών στις σκέψεις 182 και 209 ανωτέρω υποχρεώσεων και για λόγους διοικητικής απλούστευσης ή αναλογικότητας, να περιορίσει τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το εν λόγω σύστημα στα αποθέματα ορισμένου μεγέθους, αν φρονεί ότι ενεργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, δεν θέτει σε κίνδυνο τον απαραίτητο στόχο της αποτροπής κάθε διατάραξης της αγοράς. Η σχετική απόφαση της Επιτροπής δεν μπορεί παρά να εξαρτάται από τους κινδύνους που, κατά την άποψή της, συνεπάγεται εκάστη προσχώρηση για τη σταθερότητα της αγοράς.
Μ’ αυτήν αποκλειστικά την οπτική, πρέπει να θεωρηθούν οι σημαντικές διαφορές μεταξύ των διατάξεων που οριοθέτησαν το συγκεκριμένο περιεχόμενο της υποχρεώσεως απομακρύνσεως των πλεονασμάτων στο πλαίσιο, αφενός, των προσχωρήσεων του 1986 και του 1995 και της γερμανικής ενοποίησης, και, αφετέρου, της προσχωρήσεως του 2004.
Όσον αφορά το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Εσθονίας που στηρίζεται στο γεγονός ότι η Επιτροπή όφειλε να εξηγήσει για ποιο λόγο αποφάσισε να ενεργήσει κατά τρόπο διαφορετικό προς τις προηγούμενες προσχωρήσεις, πρόκειται στην πραγματικότητα για αιτίαση που αντλείται από παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογίας και συνεπώς, θα εξετασθεί στο πλαίσιο του τρίτου λόγου ακυρώσεως.
Η τρίτο υποδιαίρεση του πρώτου σκέλους πρέπει συνεπώς να απορριφθεί.
4. Όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 32 ΕΚ
α) Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας παρατηρεί ότι το άρθρο 32, παράγραφος 1, ΕΚ, αποκλείει τα νοικοκυριά από την κοινή γεωργική πολιτική. Συνεπώς, τα οικιακά αποθέματα δεν είναι δυνατόν να διέπονται από τους κανόνες που ανάγονται στην πολιτική αυτή, περιλαμβανομένου και του κανονισμού 60/2004. Εξάλλου, τα νοικοκυριά δεν μπορούν να καταχρώνται των μηχανισμών της ΚΟΑ ζάχαρης, μεταπωλώντας τα εν λόγω αποθέματα σε υψηλότερη τιμή, ή εξάγοντάς τα με επιστροφή εκ μέρους της Κοινότητας. Ο λόγος της αγοράς 1000000 τόνων ζάχαρης από τους οργανισμούς παρεμβάσεως μετά την προσχώρηση δεν είναι η ύπαρξη των 43000 τόνων οικιακών αποθεμάτων στην Εσθονία, αλλά το χαμηλότερο του προβλεφθέντος επίπεδο των επιστροφών κατά την εξαγωγή και κυρίως η αύξηση της παραγωγής ζάχαρης ανά εκτάριο που έφθασε κατά την περίοδο εμπορίας 2004/2005 σε απόδοση 9,10 τόνων ανά εκτάριο αντί 8,17 τόνων ανά εκτάριο όπως προβλεπόταν και όπως επιβεβαιώνει ο αποχαρακτηρισμός εκ μέρους της Επιτροπής 1900000 τόνων περίπου για την περίοδο εμπορίας 2005/2006.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Βεβαίως, όπως παρατηρεί η Δημοκρατία της Εσθονίας, το άρθρο 32, παράγραφος 1, ΕΚ ορίζει ότι «[η] κοινή αγορά περιλαμβάνει τη γεωργία και το εμπόριο των γεωργικών προϊόντων». Όμως η παράγραφος 4 του ίδιου άρθρου ορίζει ότι «[η] λειτουργία και η ανάπτυξη της κοινής αγοράς για τα γεωργικά προϊόντα πρέπει να συνοδεύονται από τη θέσπιση κοινής γεωργικής πολιτικής».
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι η έκταση της κοινοτικής αρμοδιότητας στον τομέα της γεωργίας πρέπει να ερμηνεύεται υπό το φως του άρθρου 33 ΕΚ, που διατυπώνει τους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής, και του άρθρου 34 ΕΚ, που ορίζει, μεταξύ άλλων, ότι για να επιτευχθούν οι στόχοι που προβλέπονται στο άρθρο 33 ΕΚ, δημιουργείται κοινή οργάνωση των γεωργικών αγορών και ότι η οργάνωση αυτή μπορεί να περιλαμβάνει όλα τα αναγκαία μέτρα για την επίτευξη των στόχων αυτών (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, αποφάσεις του Δικαστηρίου της 21ης Φεβρουαρίου 1979, 138/78, Stölting, Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 367, και της ,
68/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 855
, σκέψη 9).
Οι στόχοι της κοινής γεωργικής πολιτικής που διατυπώνει το άρθρο 33 ΕΚ έχουν ως αντικείμενο ιδίως να εξασφαλίσουν ένα δίκαιο ιδιωτικό επίπεδο για τον γεωργικό πληθυσμό, ιδίως με την αύξηση του ατομικού εισοδήματος των εργαζομένων στη γεωργία και να σταθεροποιήσουν τις αγορές.
Εξ αυτού έπεται ότι οι στόχοι της κοινής γεωργικής πολιτικής πρέπει να καθορίζονται κατά τρόπο που θα δίνει τη δυνατότητα στα κοινοτικά όργανα να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους λαμβάνοντας υπόψη τους μηχανισμούς που είναι αναγκαίοι για την αποτροπή των διαταράξεων της αγοράς και για να εξασφαλιστεί το ατομικό εισόδημα που θεωρείται ως κατάλληλο γι’ αυτούς που εργάζονται στον εν λόγω τομέα.
Κατά το άρθρο 34, παράγραφος 2, ΕΚ, η κοινή οργάνωση σε μια από τις μορφές που προβλέπει η παράγραφος 1 του ίδιου άρθρου μπορεί να περιλαμβάνει όλα τα αναγκαία μέτρα για την επίτευξη των στόχων του άρθρου 33 ΕΚ, ιδίως δε ρυθμίσεις των τιμών, ενισχύσεις τόσο για την παραγωγή όσο και για την εμπορία διαφόρων προϊόντων, μέτρα αποθηκεύσεως και λογιστικής μεταφοράς και κοινούς μηχανισμούς σταθεροποιήσεως των εισαγωγών ή των εξαγωγών.
Όπως προκύπτει κατά λογική ακολουθία, ο έλεγχος των αφύσικα μεγάλων ποσοτήτων ζάχαρης που αποθεματοποιήθηκαν στα νέα κράτη μέλη πριν την προσχώρησή τους στην Ευρωπαϊκή Ένωση, δηλαδή τα οικιακά αποθέματα, είναι μια επιτακτική προϋπόθεση για να αποφευχθούν ενδεχόμενες διαταράξεις της ΚΟΑ ζάχαρης, ιδίως μετά την προβλεπομένη τεχνητή πτώση της ζητήσεως που θα προκαλέσει η υποκατάσταση των αποθεμάτων αυτών στις ποσότητες που θα αγοράζονταν στην αγορά, και τούτο εις βάρος του εισοδήματος των κοινοτικών παραγωγών και του κοινοτικού προϋπολογισμού.
Συνεπώς, ο συνυπολογισμός των οικιακών αποθεμάτων για τον υπολογισμό του συνόλου του πλεονάσματος που υπάρχει στα νέα κράτη μέλη, αναγκαίος για την αποτροπή της εμφανίσεως των προαναφερθέντων προβλημάτων, ανάγεται στα μέτρα που θεσπίζονται στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής. Συνεπώς, η άποψη της Δημοκρατίας της Εσθονίας είναι απορριπτέα.
5. Όσον αφορά την ερμηνεία του όρου «κάτοχοι πλεοναζόντων αποθεμάτων» που δέχεται το Δικαστήριο
α) Επιχειρήματα των διαδίκων
Κατά τη Δημοκρατία της Εσθονίας, το Δικαστήριο περιόρισε την έννοια «κάτοχοι πλεοναζόντων αποθεμάτων» μόνο στους εμπόρους (απόφαση Weidacher, σκέψη 118 ανωτέρω, σκέψη 42). Η ερμηνεία αυτή δόθηκε στο ίδιο κανονιστικό πλαίσιο με την υπό κρίση υπόθεση. Ειδικότερα, το Δικαστήριο παραπέμπει στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 3108/94 της Επιτροπής, της 19ης Δεκεμβρίου 1994, σχετικά με τα μεταβατικά μέτρα που πρέπει να ληφθούν λόγω της προσχωρήσεως της Αυστρίας, της Φινλανδίας και της Σουηδίας όσον αφορά το εμπόριο γεωργικών προϊόντων (
ΕΕ L 328, σ. 42
), το περιεχόμενο του οποίου, όσον αφορά τον όρο «πλεονάζον απόθεμα», είναι ίδιο κατά τα ουσιώδη με του κανονισμού 60/2004.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Είναι γεγονός, όπως παρατηρεί η Δημοκρατία της Εσθονίας ότι το Δικαστήριο έδωσε με την απόφαση Weidacher, σκέψη 118 ανωτέρω, ορισμό του «κατόχου πλεονάζοντος αποθέματος» κατά την έννοια του κανονισμού 3108/94 που περιελάμβανε μόνον τους εμπόρους. Έκρινε ότι ο όρος αυτός, κατά την έννοια του άρθρου 4 του κανονισμού αυτού, αφορά κάθε πρόσωπο που έχει την εξουσία διαθέσεως του αποθεματοποιημένου προϊόντος στην αγορά ώστε να αποκομίσει κέρδος (σκέψη 45 της αποφάσεως).
Όμως η ερμηνεία της απόφασης αυτής που υποστηρίζει η Δημοκρατία της Εσθονίας είναι εσφαλμένη, ακόμη και αν το άρθρο 145, παράγραφος 2, της πράξης προσχωρήσεως του 1994, που προβλέπει ότι τα νέα κράτη μέλη του 1995 οφείλουν να απομακρύνουν τα πλεονάσματα με δικά τους έξοδα και το παράρτημα IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως είναι πολύ παρόμοια, ο δε κανονισμός 60/2004 σκοπεί να θέσει σε εφαρμογή το εν λόγω παράρτημα.
Συναφώς, υπογραμμίζεται, πρώτον, ότι με την απόφαση Weidacher, σκέψη 118 ανωτέρω, το Δικαστήριο δεν έδωσε τον ορισμό του «κατόχου πλεονάζοντος αποθέματος» κατά την έννοια του άρθρου 145, παράγραφος 2, της πράξης προσχωρήσεως του 1994, ούτε καν κατά την έννοια κάποιας εκτελεστικής διάταξης της πράξης αυτής. Συγκεκριμένα, το άρθρο 4 του κανονισμού 3108/94 δεν επιβάλλει υποχρέωση απομακρύνσεως οποιασδήποτε ποσότητας γεωργικών προϊόντων, αλλά, μόνο δασμολόγηση των διαπιστωθέντων πλεοναζόντων αποθεμάτων. Γι’ αυτόν ακριβώς τον λόγο το Δικαστήριο περιορίστηκε να παρατηρήσει ότι, με τη διάταξη αυτή, καθίσταται δυνατός ο μετριασμός του βάρους της υποχρεώσεως των νέων κρατών μελών του 1995, που προβλέπει το άρθρο 145, παράγραφος 2, της πράξης προσχωρήσεως του 1994, να απομακρύνουν τα αποθέματα αυτά με δικά τους έξοδα χωρίς να κρίνει ότι αποτελεί εκτελεστικό κανόνα αυτής.
Συναφώς, διαπιστώνεται όμως ότι το γεγονός ότι οι κάτοχοι πλεοναζόντων αποθεμάτων δεν δασμολογούνται για την κατοχή των αποθεμάτων αυτών παρά μόνον αν είναι έμποροι δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι ο όρος «πλεονάζοντα αποθέματα που πρέπει να απομακρυνθούν» μπορεί να περιλαμβάνει μόνον αποθέματα που βρίσκονται στην κατοχή των εμπόρων.
Εξάλλου, υπάρχει μια βασική διαφορά μεταξύ της επιβολής δασμού επί του πλεονάζοντος αποθέματος, που στην πραγματικότητα δεν μπορεί να αφορά παρά μόνο τα πρόσωπα που κατέχουν μηδαμινή ποσότητα, και του συνυπολογισμού της πλεονάζουσας ποσότητας που υπάρχει σε ένα κράτος μέλος που μπορεί να περιλάβει μηδαμινές ποσότητες, αν γίνει όπως εν προκειμένω, βάσει της παρατηρήσεως ορισμένων μακροοικονομικών μεταβλητών.
Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι το Δικαστήριο έκρινε ότι οι κάτοχοι αποθεμάτων που πρέπει να δασμολογηθούν βάσει του κανονισμού 3108/94 ήταν οι έμποροι, δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι οι ποσότητες που δεν βρίσκονται στην κατοχή των εμπόρων δεν μπορούν να υπολογιστούν λογιστικά ως πλεονάσματα στο πλαίσιο της εκδόσεως του προσβαλλομένου κανονισμού.
Δεύτερον, διαπιστώνεται ότι το Δικαστήριο, με την απόφαση Weidacher, σκέψη 118 ανωτέρω, δεν επιθυμούσε να δώσει απάντηση στο ερώτημα αν ο όρος «κάτοχος πλεονάζοντος αποθέματος» κατά την έννοια του άρθρο 4 του κανονισμού 3108/94 περιελάμβανε αποκλειστικά εμπόρους που έχουν στην κατοχή τους αφύσικα μεγάλες ποσότητες ενός προϊόντος ή και τα νοικοκυριά που συσσώρευσαν αφύσικα μεγάλα αποθέματα. Το Δικαστήριο ήθελε απλώς να εξετάσει αν, όπως υποστήριξε η Αυστριακή Κυβέρνηση στην υπόθεση εκείνη, μόνο το πρόσωπο που έχει την εξουσία να διαθέσει το εμπόρευμα μπορεί να θεωρηθεί ως κάτοχος αυτού, κατά την έννοια του άρθρου 4 του κανονισμού 3108/94 ή, αν όπως υποστήριζε η Επιτροπή, ο όρος «κάτοχος», κατά την έννοια της διάταξης αυτής, σημαίνει το πρόσωπο που ασκεί τον πραγματικό έλεγχο επί των αποθεμάτων ή που έχει την πραγματική και υλική κατοχή τους οπότε περιλαμβάνεται και ο έχων δικαίωμα ενεχύρου ή ο μεταφορέας ο οποίος δεν έχει οπωσδήποτε την εξουσία ελεύθερης διάθεσης του εμπορεύματος (σκέψεις 40, 41 και 43 της αποφάσεως). Μόνον εντός αυτού του πλαισίου το Δικαστήριο έκρινε ότι ο όρος «κάτοχος», κατά την έννοια του άρθρου 4 του κανονισμού 3108/94, αφορά τα πρόσωπα που κατά την 1η Ιανουαρίου 1995, είχαν την εξουσία να διαθέσουν στην αγορά το αποθεματοποιημένο προϊόν προκειμένου να αποκομίσουν κέρδος το οποίο ακριβώς η επίδικη δασμολόγηση είχε σκοπό να εξουδετερώσει (σκέψη 42 της αποφάσεως). Επομένως, η κρίση αυτή δεν επιδέχεται διασταλτική ερμηνεία.
Τρίτον, διαπιστώνεται ότι ο ορισμός του «κάτοχος πλεοναζόντων αποθεμάτων» που δέχτηκε το Δικαστήριο με την απόφαση Weidacher, σκέψη 118 ανωτέρω, δεν αποκλείει μόνο τα πρόσωπα που δεν είναι έμποροι, αλλά και τους εμπόρους που δεν θα μπορούσαν να αποκομίσουν αφύσικα μεγάλο κέρδος από την πώληση του αποθεματοποιηθέντος προϊόντος. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έκρινε ότι ο όρος «κάτοχοι», κατά την έννοια του άρθρου 4 του κανονισμού 3108/94, σημαίνει τα πρόσωπα που, κατά την 1η Ιανουαρίου 1995, είχαν την εξουσία να διαθέσουν το αποθεματοποιημένο προϊόν στην αγορά προκειμένου να αποκομίσουν κέρδος, στην εξουδετέρωση του οποίου αποσκοπούσε ακριβώς η επίδικη στην κύρια δίκη δασμολόγηση (σκέψη 42 της αποφάσεως), δηλαδή κέρδος συνδεόμενο με τα οικονομικά ωφελήματα που θα αποκόμιζαν οι επιχειρηματίες που θα είχαν συστήσει πλεονάζοντα αποθέματα σε χαμηλή τιμή (σκέψη 22 της αποφάσεως). Όμως, το άρθρο 145, παράγραφος 2, της πράξης προσχωρήσεως του 1994 υποχρέωσε τα νέα κράτη μέλη του 1995 να απομακρύνουν τα πλεονάσματα που βρίσκονται στο έδαφός τους και όχι μόνον αυτά που προσπορίζουν αφύσικα μεγάλο κέρδος στους κάτοχους τους. Για τον λόγο αυτόν, λόγου χάρη, οι συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 5 έως 7 του κανονισμού 3300/94 υποχρέωσαν τη Δημοκρατία της Αυστρίας να απομακρύνει ποσότητες ζάχαρης που είχαν υπολογιστεί βάσει της πρόσθεσης των αποθεμάτων άνω των 3 τόνων, που υπερέβαιναν την ποσότητα αναφοράς των 294177 τόνων, ενώ η τιμή της ζάχαρης πριν από το 1995 ήταν υψηλότερη της κοινοτικής τιμής, κατά την Επιτροπή.
Τέταρτον, η ερμηνεία που έδωσε το Δικαστήριο με την απόφαση Weidacher, σκέψη 118 ανωτέρω, δεν μπορεί να εξεταστεί χωρίς να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι έγινε μέσα σε νομοθετικό πλαίσιο που διέφερε πολύ από αυτό της υπό κρίση υπόθεσης. Πράγματι, οι συνδυασμένες διατάξεις των άρθρων 5 έως 7 του κανονισμού 3300/94 είχαν περιορίσει στην πράξη την υποχρέωση απομακρύνσεως των πλεοναζόντων αποθεμάτων στις ποσότητες που είχαν υπολογισθεί αποκλειστικά βάσει της πρόσθεσης των ατομικών αποθεμάτων άνω των 3 τόνων, που υπερέβαιναν τα κανονικά αποθέματα μεταφοράς που είχε καθορίσει η Επιτροπή για κάθε νέο κράτος μέλος του 1995. Θα ήταν συνεπώς άτοπο να θεωρηθεί ότι ο όρος «κάτοχος» κατά την έννοια του άρθρου 4 του κανονισμού 3108/94 όπως ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο καλύπτει πρόσωπα πλην των εμπόρων, ενώ η Επιτροπή είχε στη συνέχεια περιορίσει στην πράξη την υποχρέωση απομακρύνσεως των πλεονασμάτων μόνο στις ποσότητες άνω των 3 τόνων.
Βάσει των ανωτέρω, συνάγεται το συμπέρασμα ότι ο εν λόγω ορισμός που δέχθηκε το Δικαστήριο με την απόφαση Weidacher, σκέψη 118 ανωτέρω, δεν σημαίνει ότι τα οικιακά αποθέματα πρέπει να αποκλεισθούν από τον υπολογισμό του πλεονάσματος ενός νέου κράτους μέλους, κατά την έννοια του κανονισμού 60/2004. Η άποψη της προσφεύγουσας και συνεπώς, το πρώτο σκέλος του δευτέρου λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθούν.
Γ —
Επί του δευτέρου σκέλους
Η Δημοκρατία της Εσθονίας παρατηρεί ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός, περιλαμβάνοντας στο πλεόνασμα που της χορηγήθηκε τα οικιακά αποθέματα, παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004, βάσει του οποίου η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα για τον καθορισμό των πλεονασμάτων, πράγμα που η Επιτροπή αμφισβητεί.
Συναφώς, η Δημοκρατία της Εσθονίας παρατηρεί ότι η Επιτροπή όφειλε να λάβει υπόψη τρεις ειδικές περιστάσεις της περίπτωσής της, δηλαδή την ιδιαίτερη θέση της ζάχαρης στην οικονομία και τις παραδόσεις της Εσθονίας, τη μεταβολή της μεθόδου καθορισμού των πλεονασμάτων και τη συμβολή της Κοινότητας στη δημιουργία τους.
Τέλος, η Δημοκρατία της Λετονίας υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν έλαβε επαρκώς υπόψη την ανάπτυξη της οικονομίας των νέων κρατών μελών.
Πρέπει να εξεταστούν, ανεξάρτητα, πρώτον, τα επιχειρήματα που αντλεί η Δημοκρατία της Εσθονίας από το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη εκάστη των τριών αυτών περιστάσεων και, δεύτερον, το επιχείρημα που αναπτύσσει η Δημοκρατία της Λετονίας. Προκαταρκτικώς, πρέπει να προσδιοριστεί το περιεχόμενο του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004.
1. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις ως προς το περιεχόμενο του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004
Υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 60/2004, η Επιτροπή, για να προσδιορίσει το πλεόνασμα των νέων κρατών μελών, λαμβάνει ιδιαιτέρως υπόψη τις εξελίξεις κατά τη διάρκεια του έτους πριν από την προσχώρηση σε συνάρτηση με τα προηγούμενα έτη όσον αφορά τις εισαγόμενες και εξαγόμενες ποσότητες ζάχαρης στη φυσική της κατάσταση ή υπό μορφή μεταποιημένων προϊόντων, ισογλυκόζης και φρουκτόζης, την παραγωγή, την κατανάλωση και τα αποθέματα ζάχαρης και ισογλυκόζης και, τέλος, τις συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα (βλ. σκέψη 13 ανωτέρω).
Οι κανονισμοί που καθόρισαν το νομοθετικό πλαίσιο για την απομάκρυνση των πλεονασμάτων ζάχαρης κατά τις προσχωρήσεις του 1986 και του 1995, δηλαδή οι κανονισμοί 579/86 και 3300/94, αντιστοίχως, δεν περιέχουν διάταξη ανάλογη με το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004. Πράγματι, βάσει των δύο αυτών κανονισμών, μόνο οι ποσότητες που προκύπτουν από την πρόσθεση αποθεμάτων άνω των 3 τόνων που υπερέβαιναν τα κανονικά αποθέματα μεταφοράς που είχε υπολογίσει η Επιτροπή θεωρούνται άνευ ετέρου ως πλεόνασμα.
Το σύστημα που διαμορφώνει ο κανονισμός 60/2004 προβλέπει δηλαδή μια πραγματική ελαστικότητα σε σχέση με τα συστήματα που διαμορφώθηκαν κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις, στο μέτρο που επιτρέπει να μην υπολογιστεί ως πλεόνασμα ορισμένο απόθεμα ζάχαρης λόγω των συνθηκών υπό τις οποίες δημιουργήθηκε.
Πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι ο κανονισμός 60/2004 δεν εξηγεί ποιες είναι οι ειδικές περιστάσεις δημιουργίας αποθεμάτων που η Επιτροπή οφείλει να λάβει υπόψη ούτε τον ρόλο που ασκούν στην εκτίμηση της Επιτροπής.
Κατόπιν αυτού, υπενθυμίζεται ότι, όπως επισημαίνεται στη σκέψη 115 ανωτέρω, για την ερμηνεία μιας διάταξης κοινοτικού δικαίου, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον η διατύπωσή της αλλά και το πλαίσιο καθώς και οι στόχοι τους οποίους επιδιώκει η ρύθμιση στην οποία εντάσσεται, όπως επίσης και το σύνολο των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου. Συνεπώς, η φράση «συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα» πρέπει να ερμηνευθεί ιδίως με γνώμονα τον στόχο του κανονισμού 60/2004.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι ο σκοπός των μέτρων που θεσπίζει ο κανονισμός 60/2004 είναι ιδίως να αποτραπούν οι διαταράξεις της κοινοτικής αγοράς ζάχαρης προς βλάβη του κοινοτικού προϋπολογισμού και των παραγωγών (βλ. σκέψη 163 ανωτέρω). Εξ αυτού προκύπτει ότι ο συνυπολογισμός των συνθηκών υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004 δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη δημιουργία κινδύνου διαταράξεως της αγοράς.
Επομένως συνάγεται ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004 επιτρέπει μόνον να αποκλείονται από τον υπολογισμό των πλεονασμάτων ορισμένα αποθέματα, που θα έπρεπε να ληφθούν υπόψη ως αποθέματα σύμφωνα με τα άλλα κριτήρια του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού, πλην όμως δεν αντιπροσωπεύουν κίνδυνο διαταράξεως της αγοράς λόγω των περιστάσεων της υποθέσεως. Αυτό ισχύει λόγου χάρη για τη δημιουργία αποθεμάτων υπό την προοπτική σημαντικής αυξήσεως της κατανάλωσης ή λόγω του ότι για ειδικούς λόγους, το επίπεδο των αποθεμάτων κατά την περίοδο αμέσως πριν από την προσχώρηση ήταν αφύσικα χαμηλό.
Αντιστρόφως, από το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004 δεν προκύπτει ότι οι εν λόγω συνθήκες πρέπει να προσιδιάζουν αποκλειστικά στην κατάσταση ενός κράτους μέλους ειδικότερα.
Με γνώμονα τις σκέψεις αυτές πρέπει να εξεταστεί το υπό κρίση σκέλος του λόγου ακυρώσεως.
2. Όσον αφορά τον όγκο της κατανάλωσης ζάχαρης στην Εσθονία
α) Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας παρατηρεί ότι, όσον αφορά την κατανάλωση ζάχαρης, η κατάσταση στην Εσθονία διαφέρει αυτής που επικρατεί στα άλλα κράτη μέλη. Πρώτον, οι Εσθονοί έχουν μέσο εισόδημα πολύ χαμηλότερο από τους υπηκόους των παλαιών κρατών μελών και ξοδεύουν για διατροφή, ποτά και καπνό ποσοστό διπλάσιο από τους τελευταίους. Δεύτερον, το 96% των μαρμελάδων, το 92% των κομποστών και το 54% των χυμών φρούτων παράγονται κατ’ οίκον στην Εσθονία, όπου η κατανάλωση ζάχαρης ανά άτομο είναι κατά 20% μεγαλύτερη από αυτή των παλαιών κρατών μελών. Τρίτον, η Εσθονία δεν παράγει ζάχαρη και, πριν από την προσχώρηση, δεν εισέπραττε δασμούς για το προϊόν αυτό, η δε εσθονική τιμή ισοδυναμεί με το ένα τρίτο της κοινοτικής τιμής. Λόγω όλων αυτών των στοιχείων καθώς και των προβλημάτων εφοδιασμού που σημειώθηκαν σ’ αυτό το κράτος μετά την ανεξαρτησία του έναντι της Σοβιετικής Ένωσης, οι Εσθονοί παρουσιάζουν μεγάλη ευαισθησία ως προς την τιμή της ζάχαρης. Επομένως, στο μέτρο που είχαν την πεποίθηση ότι η τιμή αυτή θα αυξανόταν μετά την προσχώρηση της Δημοκρατίας της Εσθονίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση αγόρασαν ποσότητες ζάχαρης μέχρι 30 kg ανά κάτοικο και 72 kg ανά νοικοκυριό κατά μέσο όρο, οι δε συνολικές εισαγωγές αυξήθηκαν από 65478 τόνου το 2002/2003 σε 160023 τόνους το 2003/2004. Αντιθέτως, στη Μάλτα και στην Κύπρο που είναι τα μόνα άλλα κράτη που δεν παράγουν ζάχαρη από τα νέα κράτη μέλη, δεν υπάρχει παραδοσιακή παραγωγή μαρμελάδας το δε εισόδημα ανά κάτοικο είναι πολύ υψηλότερο. Για τον λόγο αυτόν η αύξηση της τιμής της ζάχαρης δεν συνιστά παρόμοια επιβάρυνση για τους υπηκόους των δύο αυτών νέων κρατών μελών, οι οποίοι για τον λόγο αυτόν δεν δημιούργησαν αποθέματα.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Η άποψη της Δημοκρατίας της Εσθονίας είναι κατά τα ουσιώδη ότι η Επιτροπή όφειλε να λάβει υπόψη το γεγονός ότι οι Εσθονοί καταναλωτές είχαν προφανές και μάλιστα βασικό συμφέρον να δημιουργήσουν σημαντικά οικιακά αποθέματα ενόψει αναμενόμενης αύξησης της τιμής της ζάχαρης στην Εσθονία μετά την προσχώρηση.
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι πράγματι, οι Εσθονοί καταναλωτές είχαν κατά την περίοδο αμέσως πριν την προσχώρηση, μεγάλο συμφέρον να δημιουργήσουν αποθέματα ζάχαρης για να καθυστερήσουν στο μέτρο του δυνατού, τις συνέπειες επί του προϋπολογισμού τους της προβλεπομένης αύξησης μέχρι και 300%, της τιμής του προϊόντος αυτού κατόπιν της προσχωρήσεως.
Αν όμως ληφθεί υπόψη η περίσταση αυτή για να αποκλεισθούν τα κατά τα άνω αποθέματα από τον ορισμό του «πλεονάσματος» παρεμποδίζεται η επίτευξη του στόχου του κανονισμού 60/2004, δηλαδή η πρόληψη των διαταράξεων στην αγορά ζάχαρης που συνδέονται με τη δημιουργία πλεονασμάτων (βλ. σκέψη 163 ανωτέρω).
Κατά συνέπεια, η ύπαρξη αντικειμενικών λόγων που καθιστούν ελκυστική τη δημιουργία οικιακών αποθεμάτων δεν μπορεί να θεωρηθεί ως εμπίπτουσα στις συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004.
Όσον αφορά το επιχείρημα ότι η ζάχαρη χρησιμοποιείται πολύ περισσότερο στην Εσθονία από τα άλλα κράτη μέλη, διαπιστώνεται ότι ακόμη και αν θεωρηθεί βάσιμο, αυτό ουδόλως σημαίνει ότι τα αποθέματα που δημιουργούνται ως οικιακά αποθέματα δεν ήταν ικανά να προκαλέσουν κίνδυνο διαταράξεως της κοινοτικής αγοράς ζάχαρης μετά την προσχώρηση.
Εξάλλου, δεν προκύπτει σαφώς από τη δικογραφία ότι η σημασία της ζάχαρης στην κατανάλωση και στις παραδόσεις της Εσθονίας έπαιξε τόσο βασικό ρόλο στη δημιουργία οικιακών αποθεμάτων, όπως ισχυρίζεται η Δημοκρατία της Εσθονίας. Πράγματι, κατά την ίδια τη Δημοκρατία της Εσθονίας, η κατά κεφαλή κατανάλωση ζάχαρης στο έδαφός της είναι μόνο κατά 20% μεγαλύτερη του κοινοτικού μέσου όρου.
Τέλος, τα μέτρα που έλαβε η Επιτροπή βάσει του κανονισμού 60/2004 δεν εμποδίζουν τη Δημοκρατία της Εσθονίας να επιτρέπει στους υπηκόους της να έχουν υψηλή κατανάλωση ζάχαρης αλλά, μόνον να δημιουργούν αποθέματα τόσο αφύσικα μεγάλα τα οποία στην πράξη καθυστερούν την πλήρη εφαρμογή της ΚΟΑ ζάχαρης στο έδαφός της, εις βάρος των παραγωγών και του προϋπολογισμού της Κοινότητας.
Συναφώς, αν η Δημοκρατία της Εσθονίας φρονεί ότι είναι βασικό να εξασφαλίσει στους πολίτες της προσωρινά εφοδιασμό σε ζάχαρη, σε τιμή χαμηλότερη από αυτήν που συνεπάγεται η εφαρμογή της ΚΟΑ ζάχαρης στο έδαφός της, άμεση συνέπεια της απόφασής της να προσχωρήσει στην Ευρωπαϊκή Ένωση, όφειλε να ζητήσει στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων με την Ευρωπαϊκή Ένωση και ενόψει της προσχωρήσεως όπως έπραξε λόχου χάρη η Δημοκρατία της Μάλτας, όπως προκύπτει από το παράρτημα XI, σημείο 4, στοιχείο αʹ, της Πράξης προσχωρήσεως, να της δοθεί η δυνατότητα να επιδοτήσει την αγορά συγκεκριμένης ποσότητας ζάχαρης από τους υπηκόους της επί συγκεκριμένη περίοδο.
Συνάγεται συνεπώς το συμπέρασμα ότι η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004 καθόσον δεν έλαβε υπόψη τον ρόλο και την κατανάλωση ζάχαρης στο έδαφός της.
3. Επί της μεταβολής από την Επιτροπή των κριτηρίων που εφαρμόστηκαν κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις
α) Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας φρονεί ότι, κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις, η Επιτροπή δεν περιέλαβε τα οικιακά αποθέματα στον υπολογισμό των πλεονασμάτων, αλλά, μόνο τις ποσότητες άνω των 3 τόνων. Η μέθοδος που εφαρμόστηκε εν προκειμένω συνιστά δηλαδή βασική αλλαγή και δεν φάνηκε ξεκάθαρα παρά μετά την προσχώρηση των νέων κρατών μελών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ημερομηνία από την οποία προσδιορίστηκαν τα πλεονάσματα. Αυτό εμπόδισε τη Δημοκρατία της Εσθονίας να αποτρέψει τη δημιουργία οικιακών αποθεμάτων. Εξάλλου, η Επιτροπή δημιούργησε τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στο ότι τα αποθέματα αυτά δεν θα υπολογίζονταν στα πλεονάσματα, παραπέμποντας επανειλημμένως στις προηγούμενες προσχωρήσεις. Αυτό προκύπτει από το γεγονός ότι η Επιτροπή ανέφερε στο SIP ότι μόνον οι επιχειρηματίες πρέπει να αποτραπούν από τη δημιουργία αποθεμάτων και ότι η υποχρέωση απομακρύνσεως των πλεοναζόντων αποθεμάτων βάρυνε μόνον αυτούς. Οι αναφορές αυτές δεν αντικρούονται από την Πράξη προσχωρήσεως, η διατύπωση της οποίας είναι, όσον αφορά τα πλεονάσματα, σχεδόν ίδια με τις ανάλογες διατάξεις που θεσπίστηκαν κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Με το υπό κρίση επιχείρημα, η Δημοκρατία της Εσθονίας εγείρει βασικά δύο διαφορετικά ζητήματα.
Πρώτον, υποστηρίζει ότι το γεγονός ότι, κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις, τα πλεονάσματα των νέων κρατών μελών του 1986 και του 1995 υπολογίσθηκαν μόνο με αφετηρία τις ποσότητες άνω των 3 τόνων που υπήρχαν στο έδαφός τους ανάγεται στις συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004.
Δεύτερον, η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει ότι η Επιτροπή της δημιούργησε δικαιολογημένη εμπιστοσύνη σχετικά με το γεγονός ότι τα οικιακά αποθέματα δεν θα υπολογίζονταν στα πλεονάσματα.
Όσον αφορά το πρώτο ζήτημα, διαπιστώνεται ότι η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν διευκρινίζει ποιο συμπέρασμα συνάγει εξ αυτού. Η πλέον εύλογη ερμηνεία των επιχειρημάτων της είναι ότι φρονεί ότι το γεγονός ότι, κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις, τα πλεονάσματα των νέων κρατών μελών του 1986 και του 1995 υπολογίστηκαν μόνο με αφετηρία τις ποσότητες άνω των 3 τόνων σημαίνει ότι η Επιτροπή όφειλε να ενεργήσει κατά τον ίδιο τρόπο για τον καθορισμό των πλεονασμάτων στο πλαίσιο της εκδόσεως του προσβαλλομένου κανονισμού.
Ωστόσο, πρέπει να σημειωθεί ότι ο τρόπος υπολογισμού του πλεονάσματος που υιοθετήθηκε κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ανάγεται στις συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004.
Εξάλλου, λαμβανομένων υπόψη των παρατηρήσεων που διατυπώνονται στις σκέψεις 245 έως 248 ανωτέρω, ο συνυπολογισμός των συνθηκών υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να δημιουργήσει κίνδυνο διαταράξεως των μηχανισμών που προβλέπει η ΚΟΑ ζάχαρης. Αν όμως για τον λόγο αυτό έπρεπε να αποκλεισθεί κάθε ποσότητα ζάχαρης κάτω των 3 τόνων από τον υπολογισμό του πλεονάσματος των νέων κρατών μελών, η συνολική ποσότητα ζάχαρης που υπήρχε στο έδαφός του οικείου κράτους κατά την ημερομηνία της προσχωρήσεως θα μπορούσε να είναι πολύ μεγάλη, πράγμα που θα έθιγε τον στόχο του κανονισμού 60/2004, ο οποίος είναι η αποτροπή κάθε διατάραξης των εν λόγω μηχανισμών.
Συγκεκριμένα, πρέπει να θεωρηθεί ότι το γεγονός ότι η Επιτροπή, με τις διατάξεις για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων απομακρύνσεως των πλεονασμάτων που πρόβλεπαν οι πράξεις προσχωρήσεως του 1985 και του 1994, περιόρισε την έκταση των υποχρεώσεων αυτών στις ποσότητες άνω των 3 τόνων δείχνει μόνον ότι θεώρησε ότι η ύπαρξη πλεονάσματος υπολογιζομένου με αφετηρία μικρότερες ποσότητες δεν δημιουργούσε κίνδυνο για τη σταθερότητα της κοινοτικής αγοράς ζάχαρης, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτέρων συνθηκών που επικρατούσαν κατά τις προσχωρήσεις αυτές. Μια τέτοια προσέγγιση όμως δεν μπορεί να προδικάσει το ζήτημα αν η ύπαρξη πλεονασμάτων υπολογιζομένων με αφετηρία ποσότητες μικρότερες των 3 τόνων είναι ικανό να δημιουργήσει κίνδυνο διαταράξεως των μηχανισμών της ΚΟΑ ζάχαρης στο πλαίσιο της προσχώρησης.
Όσον αφορά το δεύτερο ζήτημα, υπενθυμίζεται ότι δεν μπορεί να γίνει επίκληση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης κατά κοινοτικής ρυθμίσεως παρά μόνον εφόσον η ίδια η Κοινότητα δημιούργησε μια κατάσταση που μπορούσε να δημιουργήσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη (βλ. απόφαση Weidacher, σκέψη 118 ανωτέρω, σκέψη 31 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Η εν λόγω αρχή που συγκαταλέγεται μεταξύ των θεμελιωδών αρχών της Κοινότητας, προϋποθέτει ότι το οικείο κοινοτικό όργανο παρέσχε στους ενδιαφερομένους συγκεκριμένες διαβεβαιώσεις οι οποίες τους δημιούργησαν βάσιμες προσδοκίες (απόφαση του Πρωτοδικείου της 2ας Οκτωβρίου 2001,
T-222/99, T-327/99 και T-329/99, Martinez κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου, Συλλογή 2001, σ. II-2823
, σκέψη 183).
Διαπιστώνεται όμως ότι εν προκειμένω η Κοινότητα δεν δημιούργησε προηγουμένως κατάσταση ικανή να γεννήσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη έναντι της Δημοκρατίας της Εσθονίας ή των Εσθονών επιχειρηματιών σχετικά με το γεγονός ότι τα οικιακά αποθέματα δεν θα ληφθούν υπόψη κατά τον υπολογισμό του πλεονάσματος της Εσθονίας.
Πράγματι, ναι μεν στο σημείο 8, παράγραφος 1, περίπτωση 2, του SIP αναφέρεται ότι το ζήτημα του πλεονάσματος πρέπει να αντιμετωπισθεί με βάση την πείρα που αποκτήθηκε κατά τις προσχωρήσεις του 1986 και του 1995 καθώς και κατά την ενοποίηση της Γερμανίας, αυτό όμως δεν σημαίνει ότι τα μέτρα που θεσπίστηκαν κατά την προσχώρηση του 2004 έπρεπε να είναι ίδια με αυτά που ελήφθησαν κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις.
Εξάλλου, οι διατάξεις που εφαρμόστηκαν στις προσχωρήσεις του 1986 και του 1995 που παρατίθενται, ενδεικτικά, στο σημείο 8, παράγραφος 1, περίπτωση 2, του SIP είναι αυτές που περιέχονται στις πράξεις προσχωρήσεως του 1985 και του 1994, και θεσπίζουν υποχρέωση απομακρύνσεως των πλεονασμάτων που δεν υπόκειται στον κανόνα de minimis, αντίθετα με τις εκτελεστικές αυτών διατάξεις που εισάγουν τέτοιο κανόνα.
Επομένως, η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν προσκόμισε κανένα έγγραφο που να κάνει λόγο για σαφείς διαβεβαιώσεις εκ μέρους της Επιτροπής ότι δηλαδή τα οικιακά αποθέματα δεν θα λαμβάνονταν υπόψη για τον υπολογισμό του πλεονάσματος της Εσθονίας. Εξάλλου, δεν προσκόμισε καμία απόφαση όσον αφορά σαφείς διαβεβαιώσεις εκ μέρους της Επιτροπής ότι τα μέτρα εκτελέσεως της υποχρεώσεως απομακρύνσεως του παραρτήματος IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως θα είναι τα ίδια με τα μέτρα που ελήφθησαν κατ’ εφαρμογήν των αντιστοίχων διατάξεων των πράξεων προσχωρήσεως του 1985 και του 1994.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν μπορούσε να αγνοεί την πολύ ευρεία διατύπωση του παραρτήματος IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως, κατά το οποίο τα νέα κράτη μέλη είχαν την υποχρέωση να εξασφαλίσουν με δικά τους έξοδα την απομάκρυνση όλων των πλεονασμάτων που υπήρχαν στο έδαφός τους.
Συνάγεται επομένως το συμπέρασμα ότι το γεγονός ότι τα οικιακά αποθέματα δεν περιελήφθησαν στον υπολογισμό των πλεονασμάτων κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις δεν μπορεί να θεωρηθεί ως αναγόμενο στις συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα κατά την προσχώρηση του 2004, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004.
4. Ως προς τη συμβολή της Επιτροπής στη δημιουργία των οικιακών αποθεμάτων στην Εσθονία
α) Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει ότι κατά το έτος πριν την προσχώρηση, το 87% των εσθονικών εισαγωγών ζάχαρης προέρχονταν από την Ευρωπαϊκή Ένωση και ενθαρρύνθηκαν με κοινοτικές επιδοτήσεις που κρίθηκαν παράνομες από το δευτεροβάθμιο όργανο του Διεθνούς Οργανισμού Εμπορίου (ΔΟΕ), πράγμα που αντιβαίνει στην αρχή της καλής πίστης. Η Επιτροπή μάλιστα εμπόδισε τη Δημοκρατία της Εσθονίας να περιορίσει τις κοινοτικές εισαγωγές στο πλαίσιο των μέτρων διαφύλαξης ενώ κατ’ αυτόν τον τρόπο θα είχε αποφευχθεί η δημιουργία πλεονάσματος δεδομένου ότι οι εισαγωγές αυτές δεν μπορούν να αντικατασταθούν σε τόσο σύντομο διάστημα.
Η Επιτροπή αντικρούει τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Η άποψη της Δημοκρατίας της Εσθονίας στηρίζεται βασικά στην αρχική υπόθεση ότι η ύπαρξη οικιακών αποθεμάτων, και γενικότερα των εσθονικού πλεονάσματος οφείλεται στο γεγονός ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση επιδότησε τις εξαγωγές ζάχαρης προς το έδαφός της. Εξ αυτού συνάγεται ότι η Επιτροπή οφείλει να λάβει υπόψη την περίσταση αυτή βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004 και να αποκλείσει από τον υπολογισμό του πλεονάσματός της τα οικιακά αποθέματα.
Η άποψη αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή.
Πράγματι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι αποδεικνύεται κάποια σχέση αιτίου-αιτιατού μεταξύ της δημιουργίας των οικιακών αποθεμάτων στην Εσθονία και των κοινοτικών εξαγωγών προς τη Δημοκρατία της Εσθονίας που επιδοτήθηκαν, η σχέση αυτή δεν καθιστά λιγότερο επικίνδυνη για τη σταθερότητα της ΚΟΑ ζάχαρης την ύπαρξη των εν λόγω αποθεμάτων. Τα αποθέματα αυτά θα μπορούσαν να προκαλέσουν διαταράξεις στην κοινοτική αγορά ζάχαρης, για τους λόγους που εκτίθενται στις σκέψεις 121 έως 134 ανωτέρω, και δη ανεξαρτήτως των λόγων για τους οποίους δημιουργήθηκαν.
Κατά συνέπεια, και βάσει των θεωρήσεων που αναπτύσσονται στις σκέψεις 245 έως 248 ανωτέρω, συνάγεται το συμπέρασμα ότι η ύπαρξη κοινοτικών εξαγωγών προς τη Δημοκρατία της Εσθονίας που επιδοτήθηκαν δεν πρέπει να ληφθεί υπόψη ως συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004.
Εξάλλου, και εν πάση περιπτώσει, η αρχική υπόθεση στην οποία στηρίζεται η άποψη της Δημοκρατίας της Εσθονίας είναι εσφαλμένη.
Πράγματι, δεν αμφισβητείται μεταξύ των διαδίκων ότι η τιμή της ζάχαρης στη Διεθνή αγορά ισοδυναμούσε, πριν από την προσχώρηση, με λιγότερο από το ένα τρίτο της κοινοτικής τιμής. Συνεπώς, ακόμη και αν η Επιτροπή διέθετε μέσα για να άρει κάθε δυνατότητα της Δημοκρατίας της Εσθονίας να προμηθευτεί ζάχαρη από κοινοτικούς επιχειρηματίες, οι Εσθονοί εισαγωγείς θα διατηρούσαν εν πάση περιπτώσει προφανές συμφέρον να στραφούν προς μη κοινοτικούς παραγωγούς ζάχαρης προκειμένου να δημιουργήσουν αποθέματα είτε για να τα διαθέσουν εντός της διευρυμένης Κοινότητας με μεγάλο κέρδος είτε για να προμηθεύσουν στους Εσθονούς τις ποσότητες που ζητούσαν προκειμένου να δημιουργήσουν οικιακά αποθέματα.
Η Δημοκρατία της Εσθονίας φρονεί ότι αυτή η αλλαγή των πηγών εφοδιασμού δεν ήταν δυνατή, στο μέτρο που οι Εσθονοί εισαγωγείς αντιμετώπισαν δυσχέρειες για να αντικαταστήσουν από τη μια μέρα στην άλλη τους παραδοσιακούς κοινοτικούς προμηθευτές από εγκατεστημένους εκτός Κοινότητας.
Το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Συγκεκριμένα, η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν προβάλλει κανένα λόγο για τον οποίο είναι προφανές ότι σε μια αγορά όπως είναι η αγορά της ζάχαρης, ένας πεπειραμένος επιχειρηματίας δεν ήταν σε θέση να αγοράσει στη διεθνή αγορά μεγάλες ποσότητες ζάχαρης εντός διαστήματος τρεισήμισι μηνών από την ημερομηνία δημοσιεύσεως στην Επίσημη Εφημερίδα του κανονισμού 60/2004 ως την ημερομηνία προσχωρήσεως των νέων κρατών μελών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, και μάλιστα τη στιγμή που οι Εσθονοί επιχειρηματίες θα πλήρωναν για τη μη κοινοτική ζάχαρη το διπλάσιο της τιμής της αγοράς και, παρ’ όλ’ αυτά θα διατηρούσαν μεγάλο περιθώριο κέρδους.
Εξάλλου, διαπιστώνεται ότι τίποτα δεν δείχνει ότι οι Εσθονοί επιχειρηματίες δεν μπορούσαν να δημιουργήσουν αποθέματα πριν την ημερομηνία δημοσιεύσεως του κανονισμού 60/2004 προκειμένου να τα πωλήσουν στη διευρυμένη Κοινότητας ή στην εγχώρια αγορά. Στην περίπτωση αυτή όμως η λήψη από την Επιτροπή, με τον εν λόγω κανονισμό, μέτρων αποθάρρυνσης των κοινοτικών εξαγωγών προς την Εσθονία δεν θα αρκούσε για να εξασφαλισθεί η απομάκρυνση των εν λόγω πλεονασμάτων.
Συνεπώς, πρέπει να απορριφθούν όλα τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
5. Ως προς το ότι η Επιτροπή δεν έλαβε επαρκώς υπόψη την ανάπτυξη της οικονομίας των νέων κρατών μελών.
α) Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Λετονίας φρονεί ότι η Επιτροπή δεν έλαβε επαρκώς υπόψη, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004, την οικονομική ανάπτυξη των νέων κρατών μελών καθώς και την αντικειμενική ταχύτητα της αυξήσεως των αναγκών σε αγαθά που συνδέεται με την ταχύτητα της αυξήσεως της αγοραστικής δύναμης των κατοίκων και την ανάπτυξη του τομέα του τουρισμού. Συγκεκριμένα, το μεγαλύτερο μέρος του πλεονάσματος στη Λετονία προκύπτει από την αύξηση της ικανότητας παραγωγής και της κατανάλωσης, πράγμα που δεν ελήφθη υπόψη με τις ανελαστικές διατυπώσεις της Επιτροπής. Επιπλέον, η Επιτροπή όφειλε να καθορίσει όχι μόνο το πλεόνασμα κάθε νέου κράτους μέλους, αλλά και τα κανονικά αποθέματα μεταφοράς κατά την 1η Μαΐου 2004, πράγμα που θα είχε εξασφαλίσει σε μεγαλύτερο βαθμό ότι θα εξετάζονταν καταλλήλως οι συνθήκες δημιουργίας των αποθεμάτων. Κατά τούτο η Επιτροπή παραβίασε επίσης την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Λετονίας.
β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Το άρθρο 115, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας του Πρωτοδικείου εξαρτά το παραδεκτό της αιτήσεως παρεμβάσεως από την τήρηση, μεταξύ άλλων, της προϋποθέσεως του άρθρου 44, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού αυτού, κατά το οποίο το δικόγραφο της προσφυγής πρέπει να περιέχει συνοπτική έκθεση των προβαλλόμενων λόγων. Για τον λόγο αυτό, το δικόγραφο αυτό πρέπει να διευκρινίζει σε τι συνίσταται ο λόγος ακυρώσεως στον οποίο στηρίζεται η προσφυγή, οπότε η αφηρημένη επίκλησή του δεν ικανοποιεί τις επιταγές του Οργανισμού του Δικαστηρίου και του Κανονισμού Διαδικασίας (αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 12ης Ιανουαρίου 1995,
T-102/92, Viho κατά Επιτροπής, Συλλογή 1995, σ. II-17
, σκέψη 68, και της , T-181/06, Ιταλία κατά Επιτροπής, δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 139).
Υπό το φως των θεωρήσεων αυτών διαπιστώνεται ότι τα στοιχεία που επικαλείται η Δημοκρατία της Λετονίας για να στηρίξει την άποψή της είναι πολύ αόριστα ώστε δεν μπορούν να εξεταστούν. Πράγματι είναι αδύνατο να κριθεί βάσει των επιχειρημάτων αυτών ο τρόπος κατά τον οποίο η Επιτροπή όφειλε να λάβει υπόψη την εξέλιξη της οικονομίας των νέων κρατών μελών για να τροποποιήσει κατ’ ακολουθία τον υπολογισμό του πλεονάσματος βάσει καταναλώσεως που φέρεται μεγαλύτερη.
Εξάλλου, το κύριο μέρος των επιχειρημάτων της Δημοκρατίας της Λετονίας αφορά βασικά τη δική της οικονομική ανάπτυξη και, ακόμη και αν τα επιχειρήματα αυτά θεωρηθούν βάσιμα, δεν επηρεάζουν το ζήτημα αν κατά τον υπολογισμό του πλεονάσματος που καταλογίστηκε στη Δημοκρατία της Εσθονίας, η Επιτροπή έλαβε επαρκώς υπόψη τις συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα στο έδαφός της.
Βάσει των προεκτεθέντων συνάγεται το συμπέρασμα ότι τόσο η αιτίαση της Δημοκρατίας της Λετονίας όσο και ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως στο σύνολό του πρέπει να απορριφθούν.
IV —
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παραβίαση της υποχρεώσεως αιτιολογίας
Α —
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας φρονεί ότι η Επιτροπή δεν διευκρίνισε με τον προσβαλλόμενο κανονισμό για ποιους λόγους περιελήφθησαν τα οικιακά αποθέματα στο εν λόγω πλεόνασμα πράγμα που είναι σοβαρότερο αν ληφθούν υπόψη οι περιστάσεις της υποθέσεως.
Συναφώς, πρώτον υποστηρίζει ότι, όταν ένα μέτρο αφορά συγκεκριμένη περίπτωση, οι απαιτήσεις αιτιολογίας είναι αυστηρότερες (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 28ης Οκτωβρίου 1982, 292/81 και 293/81, Lion κ.λπ., Συλλογή 1982, σ. 3887, σκέψεις 18 επ., και της , 311/81 και 30/82, Klöckner-Werke κατά Επιτροπής, Συλλογή 1983, σ. 1549, σκέψεις 30 επ.). Φρονεί ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός αφορά μόνο πέντε νέα κράτη μέλη και μια κατάσταση που δεν είναι πιθανόν να επαναληφθεί, δηλαδή τη μετάβαση από το σύστημα που ίσχυε στα κράτη αυτά προς την ΚΟΑ ζάχαρης. Οσάκις όμως ο αριθμός των προσώπων είναι καθορισμένος και δεν υπάρχει πιθανότητα μέλλουσας εφαρμογής, ο κανονισμός αποτελεί μάλλον δέσμη αποφάσεων.
Δεύτερον, η Δημοκρατία της Εσθονίας παρατηρεί ότι μια απόφαση πρέπει να διατυπώνεται εμπεριστατωμένα ιδίως οσάκις έχει σοβαρές και σημαντικές συνέπειες. Δεδομένου ότι το ποσό που θα πρέπει να καταβάλει η Δημοκρατία της Εσθονίας αν δεν απομακρύνει τα πλεονάσματά της ανέρχεται σε 45,7 εκατομμύρια ευρώ, δηλαδή στο 1,35% του προϋπολογισμού της, η Επιτροπή υπέχει αυξημένη υποχρέωση αιτιολογίας.
Τρίτον, η Δημοκρατία της Εσθονίας υπογραμμίζει ότι, σε σχέση με τις προηγούμενες προσχωρήσεις, η Επιτροπή μετέβαλε πρακτική υπολογισμού των πλεονασμάτων και εισήγαγε πρωτοφανή μέθοδο στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής, ενώ η τροποποίηση μιας πρακτικής απαιτεί επίσης λεπτομερή αιτιολόγηση.
Τέλος, τέταρτον, ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν περιέχει καμία αιτιολογία σχετικά με τον τρόπο κατά τον οποίο ελήφθησαν υπόψη οι ειδικές συνθήκες στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004, εκτός από μια αυτονόητη ένδειξη στην τρίτη αιτιολογική σκέψη. Αυτό εμποδίζει κάθε έλεγχο νομιμότητας του προσβαλλομένου κανονισμού, ενώ το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004 αφήνει στην Επιτροπή ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, και για τον λόγο αυτόν το απαιτούμενο επίπεδο αιτιολογίας στην περίπτωση αυτή είναι υψηλότερο.
Συναφώς, η Δημοκρατία της Εσθονίας παρατηρεί ότι οι λόγοι για τους οποίους περιελήφθησαν τα οικιακά αποθέματα στον υπολογισμό του επιδίκου πλεονάσματος δεν της κοινοποιήθηκαν ούτε στο πλαίσιο της επιτροπής διαχείρισης ζάχαρης ούτε κατά τη συνεδρίαση της 19ης Μαΐου 2005, και καλεί την Επιτροπή να διαβιβάσει στο Πρωτοδικείο τα έγγραφα που παρουσιάστηκαν κατά τη συνεδρίαση εκείνη.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
Β —
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Διαπιστώνεται ότι η κανονιστική πράξη που προβλέπει ότι τα οικιακά αποθέματα θα ληφθούν υπόψη ως πλεόνασμα δεν είναι ο προσβαλλόμενος κανονισμός.
Πράγματι, η κανονιστική πράξη που καθιέρωσε αυτόν τον συνυπολογισμό είναι μόνον ο κανονισμός 60/2004. Ο κανονισμός αυτός εισήγαγε ένα σύστημα υπολογισμού του πλεονάσματος που διαφέρει πολύ απ’ αυτά που διαμόρφωσαν οι κανονισμοί 579/86 και 3300/94 για τις προσχωρήσεις του 1986 και του 1995 και που στηρίζονταν κυρίως στην οργάνωση απογραφής από τις εθνικές αρχές των ποσοτήτων άνω των 3 τόνων που υπήρχαν στο έδαφός τους, με περαιτέρω σύγκριση με ποσότητα που είχε καθορίσει η Επιτροπή ως κανονικό απόθεμα μεταφοράς και απομάκρυνση του ενδεχομένου πλεονάσματος (βλ. σκέψη 195 και 196 ανωτέρω).
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι στην έβδομη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 60/2004 αναφέρεται σαφώς ότι ο προσδιορισμός των πλεοναζόντων αποθεμάτων διενεργείται από την Επιτροπή βάσει των εξελίξεων στις συναλλαγές και των τάσεων όσον αφορά την παραγωγή και την κατανάλωση στα νέα κράτη μέλη, κατά τη διάρκεια της περιόδου μεταξύ της 1ης Μαΐου 2000 έως της . Η ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αναφέρει ότι για τον προσδιορισμό των πλεοναζόντων αποθεμάτων, τα νέα κράτη μέλη οφείλουν να διαβιβάσουν στην Επιτροπή τα πλέον πρόσφατα στατιστικά στοιχεία για το εμπόριο, την παραγωγή και την κατανάλωση των σχετικών προϊόντων (βλ. σκέψη 197 ανωτέρω).
Σ’ αυτό το πνεύμα, το άρθρο 6 του κανονισμού 60/2004 ορίζει ότι προκειμένου να καθοριστεί το πλεόνασμα, λαμβάνονται ιδιαιτέρως υπόψη οι εξελίξεις κατά τη διάρκεια του έτους πριν από την προσχώρηση σε συνάρτηση με τα προηγούμενα έτη όσον αφορά τις εισαγόμενες και εξαγόμενες ποσότητες ζάχαρης στη φυσική της κατάσταση ή υπό μορφή μεταποιημένων προϊόντων, ισογλυκόζης και φρουκτόζης, την παραγωγή, την κατανάλωση και τα αποθέματα ζάχαρης και ισογλυκόζης και, τέλος, τις συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα.
Είναι δηλαδή πρόδηλον ότι, όπως διευκρινίστηκε ανωτέρω, ο κανονισμός 60/2004 καθορίζει μέθοδο προσδιορισμού του πλεονάσματος που στηρίζεται στην παρατήρηση των μακροοικονομικών τάσεων και όχι των ποσοτήτων που υπάρχουν πράγματι σε απόθεμα, σε συγκεκριμένο κράτος μέλος. Περιλαμβάνει επίσης μια ρήτρα τελικής ελαστικότητας βάσει της οποίας μπορεί να μεταβληθεί το αποτέλεσμα της εξέτασης αυτής αναλόγως των ιδιαιτέρων συνθηκών που υπαγορεύουν τον αποκλεισμό ορισμένων ποσοτήτων ζάχαρης, εφόσον η ύπαρξή τους δεν συνιστά κίνδυνο διαταράξεως των μηχανισμών της ΚΟΑ ζάχαρης, όπως προκύπτει από την ερμηνεία του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004 που διατυπώνεται στις σκέψεις 245 έως 248 ανωτέρω. Η ίδια η Επιτροπή στο παράρτημα I της ανακοίνωσης της Fischer Boel παρατηρεί ότι το αντικείμενο του παραρτήματος είναι να καθορίσει τη μεθοδολογία για τον προσδιορισμό των πλεονασμάτων των νέων κρατών μελών σε μακροοικονομικό επίπεδο, όπως απαιτεί το άρθρο 6 του κανονισμού 60/2004, το οποίο δεν περιέχει καμία διάταξη αποκλείουσα τις μηδαμινές ποσότητες από τον υπολογισμό του πλεονάσματος.
Η τρίτη αιτιολογική σκέψη του προσβαλλομένου κανονισμού αναφέρει τις μακροοικονομικές μεταβλητές που έλαβε υπόψη, στην πράξη, η Επιτροπή. Συγκεκριμένα, αναφέρει ότι γενικά η Επιτροπή θεωρεί ότι πλεονάζουσα ποσότητα ζάχαρης προκύπτει από την αύξηση της παραγωγής, στην οποία πρέπει να προστεθούν οι εισαγωγές και να αφαιρεθούν οι εξαγωγές για την περίοδο από την 1η Μαΐου 2003 έως τις , σε σύγκριση με τον μέσο όρο της ίδιας αυτής ποσότητας για την ίδια περίοδο των τριών προηγουμένων ετών.
Είναι επίσης πρόδηλο ότι η μέθοδος προσδιορισμού των πλεονασμάτων σημαίνει οπωσδήποτε ότι λαμβάνονται υπόψη τα οικιακά αποθέματα ακριβώς όπως και τα αποθέματα που δημιουργούν οι φορείς. Πράγματι, όσον αφορά τη Δημοκρατία της Εσθονίας, κράτος που δεν παράγει ζάχαρη, το πλεόνασμα που υπολογίστηκε για την περίοδο 2003/2004 πρέπει οπωσδήποτε να προκύπτει από τη διαφορά μεταξύ των εισαγωγών που πραγματοποιήθηκαν κατά την περίοδο αυτή και τον μέσο όρο των εισαγωγών που πραγματοποιήθηκαν κατά τις τρεις προηγούμενες περιόδους από την οποία πρέπει να αφαιρεθεί η διαφορά μεταξύ των εξαγωγών που πραγματοποιήθηκαν κατά την περίοδο αυτή και του μέσου όρου των εξαγωγών που πραγματοποιήθηκαν κατά τις τρεις προηγούμενες περιόδους. Αυτή όμως η μέθοδος που κατ’ αρχήν λαμβάνει υπόψη μόνον τις εισαγωγές και τις εξαγωγές δεν επιτρέπει να αποκλείονται τα οικιακά αποθέματα από την ποσότητα που προκύπτει εκτός αν θεωρηθεί ότι η ύπαρξη των αποθεμάτων αυτών ανάγεται στις συνθήκες υπό τις οποίες δημιουργήθηκαν τα αποθέματα κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004.
Το γεγονός ότι η μέθοδος αυτή εφαρμόστηκε πράγματι δεν προκύπτει μόνον από τις αιτιολογικές σκέψεις του προσβαλλομένου κανονισμού αλλά, σαφέστατα και από τα έγγραφα που διαβιβάστηκαν επανειλημμένα στη Δημοκρατία της Εσθονίας, στο πλαίσιο της επιτροπής διαχείρισης ζάχαρης και, τελευταία, κατά τη συνεδρίαση της ομάδας εμπειρογνωμόνων της 19ης Μαΐου 2005, έγγραφα που προσκομίστηκαν πριν την έκδοση του εν λόγω κανονισμού και ήταν γνωστά στη Δημοκρατία της Εσθονίας.
Υπό τις συνθήκες αυτές συνάγεται το συμπέρασμα ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός αιτιολογείται επαρκώς όσον αφορά το ζήτημα για ποιους λόγους τα οικιακά αποθέματα δεν αποκλείστηκαν από τον υπολογισμό του εσθονικού πλεονάσματος και, αφετέρου, ότι η αιτιολογία του κανονισμού αυτού δεν χρειαζόταν οπωσδήποτε να παραθέτει τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή απέστη από την πρακτική που ακολούθησε κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις, στο μέτρο που η απομάκρυνση από αυτήν αποτελεί τη λογική και αναγκαία συνέπεια του κανονισμού 60/2004, τη νομιμότητα του οποίου δεν αμφισβητεί η Δημοκρατία της Εσθονίας με την υπό κρίση προσφυγή.
V —
Επί του τετάρτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως
Α —
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει ότι η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της χρηστής διοίκησης με την έκδοση του προσβαλλομένου κανονισμού, εφόσον, δεδομένου ότι ο κανονισμός αποτελεί δέσμη πέντε αποφάσεων που αφορούν τα νέα οικεία κράτη μέλη, όφειλε να ετοιμάσει επιμελώς και αμερολήπτως την απόφασή της. Η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη τις ειδικές περιστάσεις που χαρακτηρίζουν την κατάσταση της Δημοκρατίας της Εσθονίας ενώ είχε ενημερωθεί. Η Fischer Boel έλαβε την απόφαση αυτή στηριζόμενη σε θεωρήσεις άσχετες με την υπόθεση και κατ’ αυτόν τον τρόπο διέπραξε κατάχρηση εξουσίας. Αφενός, προσπάθησε να αποφύγει τον κίνδυνο αμφισβητήσεως από άλλα νέα κράτη μέλη των βάσεων υπολογισμού σχετικά με άλλα προϊόντα ή να επικαλεστούν ειδικές περιστάσεις και, αφετέρου, να αποφύγει τη δημιουργία προηγουμένων για τις μέλλουσες προσχωρήσεις.
Εξάλλου, η Επιτροπή όφειλε να αξιολογήσει τις συνέπειες της δικής της συμπεριφοράς επί της καταστάσεως που δημιουργήθηκε, ιδίως καθόσον είχε δηλώσει ότι θα χρησιμοποιούσε την ίδια μέθοδο υπολογισμού όπως και στις προηγούμενες προσχωρήσεις.
Τέλος, δυνάμει της αρχής της χρηστής διοίκησης, το συλλογικό όργανο όφειλε πριν λάβει απόφαση να γνωρίζει τα κύρια περιστατικά. Παρ' όλα αυτά, αποφάνθηκε επί του ζητήματος του συνυπολογισμού των οικιακών αποθεμάτων στο εσθονικό πλεόνασμα ενώ το τελικό κείμενο της ανακοίνωσης της Fischer Boel δεν περιείχε τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας σχετικά ιδίως με τις σοβαρές συνέπειες της απόφασης αυτής επί του προϋπολογισμού της, ούτε τις απόψεις της Fischer Boel επί του θέματος ούτε αριθμητικά στοιχεία ούτε σύγκριση με τη Δημοκρατία της Μάλτας και την Κυπριακή Δημοκρατία.
Η Επιτροπή φρονεί ότι ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Β —
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Διαπιστώνεται ότι με τον υπό κρίση λόγο ακυρώσεως, η Δημοκρατία της Εσθονίας επικαλείται μεν την αρχή της χρηστής διοικήσεως, πλην όμως βασικά επαναλαμβάνει τους λόγους για τους οποίους φρονεί ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 60/2004 εκδίδοντας τον προσβαλλόμενο κανονισμό χωρίς να λάβει υπόψη τις ειδικές περιστάσεις της περίπτωσής της. Τα επιχειρήματα αυτά εξετάστηκαν και απορρίφθηκαν στο πλαίσιο του δευτέρου σκέλους του δευτέρου λόγου ακυρώσεως. Εξάλλου, η Δημοκρατία της Εσθονίας επαναλαμβάνει τους λόγους για τους οποίους φρονεί ότι παραβιάστηκε η αρχή της συλλογικότητας εν προκειμένω. Τα επιχειρήματα αυτά εξετάστηκαν και απορρίφθηκαν στο πλαίσιο του πρώτου λόγου ακυρώσεως.
Συνεπώς, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως είναι απορριπτέος στο σύνολό του.
VI —
Επί του πέμπτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παραβίαση της αρχής της καλής πίστης
Α —
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει ότι η αρχή της καλής πίστης απαγορεύει στους συμβαλλομένους σε διεθνή συμφωνία να εκδίδουν πράξεις που αφαιρούν από τη συμφωνία αυτή το αντικείμενο και τον σκοπό της. Συνεπώς, μετά την υπογραφή της πράξεως προσχωρήσεως, η Επιτροπή όφειλε να απόσχει από κάθε μέτρο ικανό να ευνοήσει τη διατάραξη της αγοράς ή την κερδοσκοπία. Παρ’ όλα αυτά παρέλειψε να λάβει μέτρα κατά της αυξήσεως των κοινοτικών εξαγωγών και εμπόδισε τη Δημοκρατία της Εσθονίας να το πράξει. Αυτό μάλιστα είναι τόσο σοβαρότερο καθόσον η Επιτροπή δήλωσε ότι θα λάμβανε υπόψη τις συνέπειες της φιλελευθεροποίησης του εμπορίου μεταξύ των υποψηφίων κρατών και της Ευρωπαϊκής Ένωσης επί των αποθεμάτων και ότι θα εφάρμοζε τις ίδιες αρχές όπως και στις προηγούμενες προσχωρήσεις.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
Β —
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Με τον υπό κρίση λόγο ακυρώσεως, η Δημοκρατία της Εσθονίας προβάλλει βασικά τα ίδια επιχειρήματα που ανέπτυξε στο πλαίσιο του δευτέρου και του τέτάρτου λόγου ακυρώσεως. Συνεπώς, τα επιχειρήματα αυτά πρέπει να απορριφθούν για τους ίδιους λόγους που απορρίφθηκαν αυτοί οι λόγοι ακυρώσεως.
VII —
Επί του έκτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός συνιστά παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων για τρεις λόγους που πρέπει να εξεταστούν χωριστά.
Α —
Δυσμενής διάκριση σε σχέση με τη Δημοκρατία της Μάλτας και την Κυπριακή Δημοκρατία
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας φρονεί ότι αντιμετωπίσθηκε δυσμενώς σε σχέση με τη Δημοκρατία της Μάλτας και την Κυπριακή Δημοκρατία, δεδομένου ότι η ίδια και αυτά τα δύο νέα κράτη μέλη αντιμετωπίσθηκαν κατά τον ίδιο τρόπο τη στιγμή που το ήμισυ του εσθονικού πλεονάσματος απαρτίζεται από οικιακά αποθέματα ενώ τα πλεονάσματα της Μάλτας και της Κύπρου είναι στην κατοχή μόνον των φορέων. Η δυσμενής αυτή διάκριση προκύπτει επίσης από τη διατύπωση του παραρτήματος 18 και είναι τόσο βαρύτερη καθόσον, όπως αποδεικνύει η εξέλιξη του υπολογισμού του πλεονάσματος της Μάλτας μεταξύ του σχεδίου κανονισμού (13210 τόνοι) και του προσβαλλομένου κανονισμού (2452 τόνοι), στην περίπτωση της Δημοκρατίας της Μάλτας ελήφθησαν υπόψη οι ειδικές περιστάσεις.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
2. Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει κατά τα ουσιώδη ότι το εσθονικό πλεόνασμα υπολογίσθηκε κατά τον ίδιο τρόπο με το πλεόνασμα της Κύπρου και της Μάλτας ενώ οι ειδικές περιστάσεις της περίπτωσής της έπρεπε να οδηγήσουν την Επιτροπή να της επιφυλάξει διαφορετική μεταχείριση. Όμως οι λόγοι για τους οποίους η Δημοκρατία της Εσθονίας φρονεί ότι έπρεπε να τύχει τέτοιας μεταχειρίσεως δεν είναι ικανοί να στηρίξουν την άποψή της.
Συγκεκριμένα, οι λόγοι αυτοί είναι βασικά αυτοί που επικαλείται για να υποστηρίξει ότι η Επιτροπή όφειλε να λάβει υπόψη τον ιδιαίτερο ρόλο της κατανάλωσης ζάχαρης στη Δημοκρατία της Εσθονίας, που εκτίθενται στο πλαίσιο του δευτέρου σκέλους του δευτέρου λόγου ακυρώσεως. Στο μέτρο όμως που κρίθηκε ότι οι λόγοι αυτοί δεν μπορούσαν να υπαγορεύσουν στην Επιτροπή να αποκλείσει τα οικιακά αποθέματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας από τον υπολογισμό του πλεονάσματός της, όπως υπογραμμίζεται στις σκέψεις 252 έως 260 ανωτέρω, δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι, η Επιτροπή, παραλείποντας να λάβει υπόψη τους λόγους αυτούς αντιμετώπισε δυσμενώς τη Δημοκρατία της Εσθονίας.
Εξάλλου, στο μέτρο που το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Εσθονίας μπορεί να ερμηνευθεί κατά την έννοια ότι η Επιτροπή μείωσε το πλεόνασμα της Μάλτας λαμβάνοντας υπόψη την ύπαρξη ειδικής περίστασης σχετικά με την κατάσταση της Δημοκρατίας της Μάλτας ενώ δεν το έπραξε για τη Δημοκρατία της Εσθονίας, διαπιστώνεται ότι η ύπαρξη τέτοιας ειδικής περίστασης, που δεν μνημονεύεται στον προσβαλλόμενο κανονισμό, δεν μπορεί να επηρεάσει το νόμιμο του υπολογισμού του εσθονικού πλεονάσματος ούτε μαρτυρεί δυσμενή διάκριση έναντι της Δημοκρατίας της Εσθονίας.
Πράγματι, η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν διευκρινίζει αν η μείωση που χορηγήθηκε στη Δημοκρατία της Μάλτας έπρεπε να χορηγηθεί και σ’ αυτήν για τον λόγο ότι η κατάστασή της και η κατάσταση της Δημοκρατίας της Μάλτας, που έδωσε στην τελευταία τη δυνατότητα να λάβει την εν λόγω μείωση, ανάγονται στην ίδια ειδική περίσταση.
Εξάλλου, αν το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Εσθονίας ερμηνευθεί κατά την έννοια ότι το συνολικό πλεόνασμα της Δημοκρατίας της Μάλτας κακώς μειώθηκε, υπογραμμίζεται ότι το σφάλμα αυτό της Επιτροπής αν θεωρηθεί ότι αποδεικνύεται, δεν θίγει τον προσβαλλόμενο κανονισμό έναντι της Δημοκρατίας της Εσθονίας. Πράγματι, το εν λόγω κράτος μέλος δεν μπορεί να ζητήσει την εφαρμογή μεθόδου υπολογισμού του πλεονάσματός του διαφορετικής από τη μέθοδο που έχει εφαρμογή στην περίπτωσή της και, εν πάση περιπτώσει, το διαπραχθέν σφάλμα δεν επηρεάζει τον προσβαλλόμενο κανονισμό παρά μόνον όσον αφορά τη Δημοκρατία της Μάλτας (βλ., κατ’ αυτήν την έννοια, απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Μαρτίου 2002,
C-340/98, Ιταλία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2002, σ. I-2663
, σκέψεις 90 και 91).
Επομένως συνάγεται ότι η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή, εκδίδοντας τον προσβαλλόμενο κανονισμό, την μεταχειρίστηκε δυσμενώς σε σχέση με τη Δημοκρατία της Μάλτας και την Κυπριακή Δημοκρατία.
Β —
Δυσμενής διάκριση σε σχέση με ορισμένα κράτη μέλη που είχαν προσχωρήσει στην Κοινότητα παλαιότερα
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας φρονεί ότι αντιμετωπίσθηκε δυσμενώς σε σχέση με τα κράτη μέλη που είχαν προσχωρήσει παλαιότερα στην Κοινότητα, και στη συνέχεια στην Ευρωπαϊκή Ένωση, διότι σε καταστάσεις που ήταν ίδιες από πραγματικής και νομικής σκοπιάς, τα οικιακά αποθέματα των τελευταίων κρατών δεν ελήφθησαν υπόψη για τον προσδιορισμό του πλεονάσματός τους, πράγμα που η Επιτροπή αμφισβητεί.
2. Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Πρέπει να σημειωθεί ότι τα μεταβατικά μέτρα που εκδίδονται στον γεωργικό τομέα σε κάθε διεύρυνση πρέπει να είναι προσαρμοσμένα στους συγκεκριμένους κινδύνους διαταράξεως των γεωργικών αγορών που είναι δυνατόν να ενέχει η συγκεκριμένη διεύρυνση. Συνεπώς, τα όργανα δεν υποχρεούνται να εφαρμόζουν τα ίδια μεταβατικά μέτρα στο πλαίσιο δύο διαδοχικών διευρύνσεων.
Ειδικότερα, η Επιτροπή μπορούσε να λάβει υπόψη, μεταξύ των διαφορών που υπήρχαν κατά τις διευρύνσεις του 1995 και του 2004, το γεγονός ότι ο σκοπός της αποφυγής των διαταράξεων της κοινοτικής αγοράς ζάχαρης λόγω της συσσωρεύσεως πλεονασμάτων ήταν δυσκολότερο να επιτευχθεί το 2004, λόγω του πολύ μεγαλύτερου μεγέθους των αγορών των νέων κρατών μελών και της πολύ ανώτερης ικανότητας παραγωγής τους, καθώς και λόγω του γεγονότος ότι ορισμένα νέα κράτη μέλη όπως η Δημοκρατία της Εσθονίας, δεν επέβαλαν δασμούς στις εισαγωγές ζάχαρης, η οποία μπορούσε απλούστατα να αγοραστεί στη διεθνή αγορά, στοιχεία τα οποία η Επιτροπή μνημονεύει με τα υπομνήματά της χωρίς να αντικρούεται στο σημείο αυτό από τη Δημοκρατία της Εσθονίας. Επιπλέον, οι διαφορές τιμής μεταξύ της Κοινότητας και των νέων κρατών μελών ήταν και αυτές μεγαλύτερες. Η συρροή των δύο αυτών στοιχείων καθιστούσε τον κίνδυνο αποσταθεροποίησης της αγοράς ζάχαρης πολύ μεγαλύτερο και δικαιολογούσε, κατά συνέπεια, τη λήψη αυστηροτέρων μεταβατικών μέτρων.
Συνάγεται συνεπώς ότι η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή την μεταχειρίσθηκε δυσμενώς σε σχέση με τα κράτη μέλη που είχαν προσχωρήσει στην Κοινότητα, και στη συνέχεια, στην Ευρωπαϊκή Ένωση, κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις.
Γ —
Δυσμενής διάκριση σε σχέση με όλα τα παλαιά κράτη μέλη
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας φρονεί ότι αντιμετωπίσθηκε δυσμενώς σε σύγκριση με όλα τα παλαιά κράτη μέλη. Συγκεκριμένα, και βάσει του προσβαλλομένου κανονισμού, υποχρεούται να απαιτήσει από τους επιχειρηματίες της να απομακρύνουν ποσότητα ζάχαρης επιπλέον της πλεονάζουσας ποσότητάς τους για να εκπληρώσει την οικεία υποχρέωση απομακρύνσεως, δεδομένου ότι είναι αδύνατη η απομάκρυνση των οικιακών αποθεμάτων. Συνεπώς, οι επιχειρηματίες βρίσκονται σε κατάσταση λιγότερο ευνοϊκή από αυτή των παλαιών κρατών μελών. Τέλος, αν ο κανονισμός 60/2004 ερμηνευθεί κατά την έννοια ότι η Δημοκρατία της Εσθονίας πρέπει να αναλάβει τις συνέπειες της υπάρξεως των αποθεμάτων αυτών, εξοφλώντας το ποσό του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004, τότε υφίσταται διάκριση σε σχέση με τα παλαιά κράτη μέλη, που ουδέποτε στο παρελθόν υπέστησαν τέτοια επιβάρυνση.
Η Επιτροπή, φρονεί κυρίως ότι τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Εσθονίας στρέφονται κατά του κανονισμού 60/2004 και όχι κατά του προσβαλλομένου κανονισμού και συνεπώς είναι απαράδεκτα και, επικουρικώς, αμφισβητεί τα επιχειρήματα αυτά.
2. Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Χωρίς να χρειάζεται να εξεταστεί το ζήτημα του παραδεκτού των επιχειρημάτων της Δημοκρατίας της Εσθονίας, υπογραμμίζεται ότι οι Εσθονοί επιχειρηματίες δεν υποχρεούνται βάσει του κανονισμού 60/2004 να απομακρύνουν ποσότητα ζάχαρης μεγαλύτερη από το ατομικό πλεόνασμα εκάστου. Αποκλειστικά και μόνον η Δημοκρατία της Εσθονίας οφείλει να εξασφαλίσει την απομάκρυνση ποσότητας ζάχαρης ισοδύναμης με το πλεόνασμα που προσδιόρισε η Επιτροπή (βλ. σκέψη 171 ανωτέρω).
Όσον αφορά την αιτίαση περί δυσμενούς διακρίσεως εις βάρος της Δημοκρατίας της Εσθονίας σε σχέση με τα παλαιά κράτη μέλη, καθότι θα χρειαστεί να καταβάλει το ποσό του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 60/2004 αν δεν απομακρύνει ποσότητα ζάχαρης ισοδύναμη με το πλεόνασμά της, διαπιστώνεται ότι η κατάσταση της γεωργίας στα νέα κράτη μέλη ήταν ριζικά διαφορετική από την κρατούσα στα παλαιά κράτη μέλη (απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Οκτωβρίου 2007,
C-273/04, Πολωνία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2007, σ. I-8925
, σκέψη 87). Επομένως, διαπιστώνεται ότι όσον αφορά την ύπαρξη πλεονάσματος, η κατάσταση των παλαιών κρατών μελών και η κατάσταση της Δημοκρατίας της Εσθονίας πριν τη διεύρυνση δεν μπορούν να θεωρηθούν ως δεκτικές συγκρίσεως.
Συγκεκριμένα, οι επιχειρηματίες οι εγκατεστημένοι στα παλαιά κράτη μέλη και οι εγκατεστημένοι στην Εσθονία υπέκειντο πριν από τη Διεύρυνση σε διαφορετικούς κανόνες, σε διαφορετικές ποσοστώσεις και σε μηχανισμούς στήριξης της παραγωγής. Εξάλλου, ενώ τα κοινοτικό όργανα μπορούσαν να εμποδίσουν τη δημιουργία πλεοναζόντων αποθεμάτων στο έδαφος των παλαιών κρατών μελών με τα μέτρα που προβλέπονται στο πλαίσιο της ΚΟΑ ζάχαρης, δεν μπορούσαν να εμποδίσουν τη δημιουργία πλεοναζόντων αποθεμάτων στο έδαφός των νέων κρατών μελών πριν την προσχώρησή τους στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Γι’ αυτόν ακριβώς τον λόγο, το παράρτημα IV, σημείο 4, παράγραφοι 1 έως 4, της Πράξης προσχωρήσεως προβλέπει την υποχρέωση των νέων κρατών μελών να απομακρύνουν με δικά τους έξοδα τα πλεονάζοντα αποθέματα χωρίς να προβλέπει παράλληλη υποχρέωση για τα παλαιά κράτη μέλη, πράγμα που δέχτηκε η Δημοκρατία της Εσθονίας υπογράφοντας την Πράξη προσχωρήσεως.
Εξ αυτού συνάγεται το συμπέρασμα ότι η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν απέδειξε δυσμενή διάκριση εις βάρος της σε σχέση με τα παλαιά κράτη μέλη.
Συνεπώς, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
VIII —
Επί του εβδόμου λόγου ακυρώσεως, που αφορά προσβολή του δικαιώματος κυριότητας
Α —
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας παρατηρεί ότι ο επίδικος κανονισμός προσβάλλει το δικαίωμα ιδιοκτησίας, που αναγνωρίζεται και προστατεύεται στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής αγοράς, και δεν επιδέχεται περιορισμούς παρά μόνον αν αυτοί εξυπηρετούν στόχους γενικού συμφέροντος που επιδιώκει η Κοινότητα και δεν συνιστούν υπέρμετρη παρέμβαση που θα έβλαπτε την ίδια του την ουσία. Ακριβώς όμως η επιβολή στους Εσθονούς πολίτες της υποχρεώσεως να απομακρύνουν τη ζάχαρη που αγόρασαν για την κατανάλωσή τους θα συνιστούσε τέτοια παρέμβαση, διότι η ζάχαρη αυτή δεν μπορεί να δημιουργήσει κίνδυνο κερδοσκοπίας ή διατάραξη της αγοράς. Εξάλλου, αυτό συνιστά απαλλοτρίωση τη στιγμή που τα νοικοκυριά, απλοί καταναλωτές, δεν ωφελούνται απευθείας από την ΚΟΑ ζάχαρης. Τέλος, αν οι επιχειρηματίες υποχρεωθούν να απομακρύνουν ποσότητα υπερβαίνουσα το πλεονάζον απόθεμα εκάστου θα συνέτρεχε και πάλι προσβολή του δικαιώματος ιδιοκτησίας.
Β —
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Η άποψη της Δημοκρατίας της Εσθονίας πρέπει εξαρχής να απορριφθεί.
Πράγματι, καμιά διάταξη του κανονισμού 60/2004 δεν υποχρεώνει τα εσθονικά νοικοκυριά να απομακρύνουν οποιαδήποτε ποσότητα ζάχαρης ούτε τους Εσθονούς επιχειρηματίες να απομακρύνουν πρόσθετη ποσότητα ζάχαρης σε σχέση με το ατομικό τους πλεόνασμα. Μόνον η Δημοκρατία της Εσθονίας οφείλει να εξασφαλίσει την απομάκρυνση ποσότητας ζάχαρης ισοδύναμης με το πλεόνασμα που προσδιόρισε η Επιτροπή ή να καταβάλει το ποσό του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού αν δεν εκπληρώσει την υποχρέωσή της.
Βάσει των προεκτεθέντων, συνάγεται το συμπέρασμα ότι η Δημοκρατία της Εσθονίας δεν απέδειξε προσβολή του δικαιώματος ιδιοκτησίας δια της εκδόσεως του προσβαλλομένου κανονισμού.
IX —
Επί του ογδόου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
Α —
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Εσθονίας υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός συνιστά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, διότι η απομάκρυνση των οικιακών αποθεμάτων δεν είναι αναγκαία για να αποφευχθεί η κερδοσκοπία και η διατάραξη της αγοράς, που είναι οι στόχοι τους οποίους επιδιώκει ο κανονισμός 60/2004. Συγκεκριμένα, αφενός η ύπαρξη των αποθεμάτων αυτών δεν δημιουργεί κίνδυνο διαταράξεως παρά μόνον αν τα αποθέματα μπορούσαν να μεταπωληθούν, το οποίο όμως δεν είναι στη δυνατότητα των νοικοκυριών, όπως αποδεικνύει το γεγονός ότι η τιμή της ζάχαρης στην Εσθονία τριπλασιάστηκε μετά την προσχώρηση και στη συνέχεια, παρέμεινε σταθερή. Αφετέρου, τα αποθέματα αυτά δεν παρακινούν σε κερδοσκοπία, όπως δείχνει το γεγονός ότι ουδέποτε ελήφθησαν υπόψη κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις. Τέλος, ο συνυπολογισμός των αποθεμάτων αυτών στο πλεόνασμα που καταλογίστηκε στη Δημοκρατία της Εσθονίας έχει ως αποτέλεσμα τον διπλασιασμό του ποσού που πρέπει να καταβληθεί σε περίπτωση μη τηρήσεως των υποχρεώσεων που προβλέπει ο κανονισμός 60/2004.
Η Δημοκρατία της Λετονίας προσθέτει ότι, λαμβανομένων υπόψη των σφαλμάτων υπολογισμού της Επιτροπής, ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν μπορεί να επιτύχει τον στόχο που επιδιώκει ο κανονισμός 60/2004, που δεν είναι να επιβαρυνθεί ο προϋπολογισμός των νέων κρατών μελών, αλλά των επιχειρήσεων που αποθεματοποίησαν ζάχαρη για λόγους κερδοσκοπίας χρησιμοποιώντας τις διαφορές ως προς τους εισαγωγικούς δασμούς.
Β —
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Οι παρατηρήσεις που αναπτύσσονται στις σκέψεις 121 έως 129 και 162 έως 167 ανωτέρω οδηγούν αναγκαστικά στην απόρριψη των επιχειρημάτων που προβάλλει η Δημοκρατία της Εσθονίας.
Όσον αφορά τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Λετονίας, διαπιστώνεται ότι δεν προσδιορίζουν τα προβαλλόμενα σφάλματα υπολογισμού της Επιτροπής που εμποδίζουν την επίτευξη του στόχου που επιδιώκει ο προσβαλλόμενος κανονισμός καθώς και ο κανονισμός 60/2004. Εξάλλου, υπογραμμίζεται ότι, αντίθετα με όσα υποστηρίζει η Δημοκρατία της Λετονίας, ο στόχος των κανονισμών αυτών δεν είναι να επιβαρύνει τον προϋπολογισμό των επιχειρήσεων που αποθεματοποίησαν ζάχαρη για λόγους κερδοσκοπίας χρησιμοποιώντας τις διαφορές σε σχέση με τους εισαγωγικούς δασμούς αντί του προϋπολογισμού των νέων κρατών μελών, αλλά να προλάβει τις ενδεχόμενες διαταράξεις της ΚΟΑ ζάχαρης, μετά την προσχώρηση των τελευταίων που συνδέονται με την ύπαρξη πλεονάσματος στο έδαφός τους, και τούτο, ιδίως προβλέποντας ότι τα πλεονάσματα αυτά θα απομακρυνθούν αποκλειστικά με έξοδα των κρατών αυτών.
Συνεπώς, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
X —
Επί του πρώτου προσθέτου λόγου ακυρώσεως που προέβαλε η Δημοκρατία της Λετονίας, ο οποίος αφορά προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας
Α —
Επιχειρήματα των διαδίκων.
Η Δημοκρατία της Λετονίας παρατηρεί ότι δεν είχε τη δυνατότητα να διατυπώσει την άποψή της επί του προσβαλλομένου κανονισμού και να υποβάλει αντιρρήσεις εντός εύλογης προθεσμίας όσον αφορά τη μεθοδολογία με την οποία υπολογίσθηκαν τα πλεονάσματα, πράγμα που η Επιτροπή αμφισβητεί.
Β —
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Η Δημοκρατία της Λετονίας προβάλει βασικά προσβολή των ιδίων δικαιωμάτων άμυνας. Τα επιχειρήματά της είναι συνεπώς, αλυσιτελή, διότι ακόμη και αν θεωρηθούν παραδεκτά και βάσιμα δεν μπορούν να έχουν καμία επίπτωση επί της νομιμότητας του προσβαλλομένου κανονισμού όσον αφορά τη Δημοκρατία της Εσθονίας.
Συνεπώς, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
XI —
Επί του δευτέρου προσθέτου λόγου ακυρώσεως που προβάλλει η Δημοκρατία της Λετονίας, ο οποίος αφορά παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
Α —
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Λετονίας φρονεί ότι η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, διότι όφειλε να προσδιορίσει για κάθε νέο κράτος μέλος, όχι μόνο το αντίστοιχο πλεόνασμα αλλά και το κανονικό απόθεμα μεταφοράς κατά την 1η Μαΐου 2004, πράγμα που η Επιτροπή αμφισβητεί.
Β —
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
Υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 40, τέταρτο εδάφιο, το Οργανισμού του Δικαστηρίου, που εφαρμόζεται στην ενώπιον του Πρωτοδικείου διαδικασία βάσει του άρθρου 53, πρώτο εδάφιο, του εν λόγω Οργανισμού και το άρθρο 116, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας παρέχουν στον παρεμβαίνοντα το δικαίωμα να προβάλλει αυτοτελώς όχι μόνον επιχειρήματα, αλλά και ισχυρισμούς, καθόσον αυτοί υποστηρίζουν τα αιτήματα ενός από τους κύριους διαδίκους και δεν είναι εντελώς ξένοι προς τους λόγους που αποτελούν τη βάση της ένδικης διαφοράς όπως αυτή διαμορφώθηκε μεταξύ του προσφεύγοντος και του καθού, πράγμα το οποίο θα κατέληγε σε τροποποίηση του αντικειμένου της διαφοράς (απόφαση του Πρωτοδικείου της 15ης Ιουνίου 2005,
T-171/02, Regione autonoma della Sardegna κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. II-2123
, σκέψη 152).
Ο υπό κρίση πρόσθετος λόγος ακυρώσεως που προβάλλει η Δημοκρατία της Λετονίας είναι τελείως άσχετος με τις παρατηρήσεις που αναπτύσσονται στο πλαίσιο των λόγων ακυρώσεως που προβάλλει η Δημοκρατία της Εσθονίας με την υπό κρίση προσφυγή και πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτος. Πράγματι, ναι μεν η Δημοκρατία της Εσθονίας προέβαλε με το δεύτερο σκέλος του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, ένα επιχείρημα που μπορεί να ερμηνευθεί εν μέρει ότι στηρίζεται σε παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, πλην όμως το έπραξε σε σχέση με το στοιχείο ότι κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις, οι ποσότητες κάτω των 3 τόνων δεν είχαν ληφθεί υπόψη στον υπολογισμό του πλεονάσματος, και όχι σε σχέση με δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στο ότι θα υπολογιζόταν το κανονικό απόθεμα μεταφοράς και όχι το πλεόνασμα.
Ως εκ περισσού διαπιστώνεται ότι καίτοι το παράρτημα IV, σημείο 4, παράγραφος 2, της Πράξης προσχωρήσεως ορίζει ότι όλα τα αποθέματα προϊόντων σε ελεύθερη κυκλοφορία στο έδαφός των νέων κρατών μελών κατά την ημερομηνία της προσχωρήσεως που υπερβαίνουν την ποσότητα η οποία μπορεί να θεωρηθεί ως συνιστώσα κανονικό απόθεμα μεταφοράς πρέπει να απομακρυνθούν με έξοδα των κρατών αυτών, αυτή η διάταξη δεν υποχρεώνει την Επιτροπή να υπολογίσει την πλεονάζουσα αυτή ποσότητα σε δύο στάδια, δηλαδή υπολογίζοντας πρώτον, το κανονικά απόθεμα μεταφοράς και στη συνέχεια, την ποσότητα που υπερβαίνει αυτό το αριθμητικό στοιχείο και που πρέπει να απομακρυνθεί.
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή, όταν ασκεί τις αρμοδιότητες τις οποίες της απονέμει το Συμβούλιο, δηλαδή οι συντάκτες της πράξεως προσχωρήσεως, στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, για την εκτέλεση των κανόνων που θεσπίζει το Συμβούλιο, μπορεί να κάνει χρήση ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως, οπότε μόνον η πρόδηλη ακαταλληλότητα ενός μέτρου που θεσπίστηκε σ' αυτόν τον τομέα, σε σχέση με τον στόχο που επιδιώκει το αρμόδιο όργανο, μπορεί να θίξει τη νομιμότητά του μέτρου αυτού (βλ. απόφαση Weidacher, σκέψη 118 ανωτέρω, σκέψη 26 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Συνεπώς, συνάγεται το συμπέρασμα ότι η Επιτροπή είναι ελεύθερη, ασκώντας αυτή την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, να εφαρμόσει μέθοδο υπολογισμού απλουστευμένη από την οποία μπορεί να προκύψει άμεσα το πλεόνασμα που πρέπει να απομακρυνθεί. Στη Δημοκρατία της Λετονίας απόκειται να αποδείξει ότι η μέθοδος που επέλεξε η Επιτροπή είναι προδήλως ακατάλληλη. Ωστόσο, τα επιχειρήματα που προβάλλει η Δημοκρατία της Λετονίας συναφώς δεν είναι ικανά να θίξουν το βάσιμο της μεθόδου που χρησιμοποίησε η Επιτροπή. Πράγματι, η Δημοκρατία της Λετονίας απλώς ισχυρίζεται, χωρίς να στηρίζει καθόλου τον ισχυρισμό της, αφενός, ότι αν η Επιτροπή είχε εφαρμόσει τη μέθοδο που θεωρεί κατάλληλη θα μπορούσε να εξασφαλίσει καλύτερα ότι οι συνθήκες δημιουργίας των αποθεμάτων θα αναλύονταν ορθά, και, αφετέρου, ότι, ενεργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο παραβίασε την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης χωρίς να αναφέρει καμιά σαφή διαβεβαίωση εκ μέρους της Επιτροπής κατά την έννοια ότι θα ενεργούσε με τον τρόπο που η Δημοκρατία της Λετονίας θεωρεί κατάλληλο..
Εξ αυτού έπεται ότι ο πρόσθετος λόγος ακυρώσεως που προβάλλει η Δημοκρατία της Λετονίας πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Βάσει των προεκτεθέντων η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Δημοκρατία της Εσθονίας ηττήθηκε, πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το αίτημα της Επιτροπής.
Η Δημοκρατία της Λετονίας πρέπει να φέρει τα δικαστικά της έξοδα, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 87, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΠΡΩΤΟΔΙΚΕΙΟ (πρώτο τμήμα)
αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Καταδικάζει τη Δημοκρατία της Εσθονίας στα δικαστικά της έξοδα καθώς και στα έξοδα της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

3)
Καταδικάζει τη Δημοκρατία της Λετονίας στα δικαστικά της έξοδα.

Tiili
Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 2 Οκτωβρίου 2009.
(υπογραφές)
Πίνακας περιεχομένων

Το νομικό πλαίσιο

I — Επί της ΚΟΑ ζάχαρης

II — Επί της συνθήκης προσχωρήσεως και της Πράξης προσχωρήσεως

Ιστορικό της διαφοράς

I — Επί του κανονισμού (ΕΚ) 60/2004

II — Επί του κανονισμού (ΕΚ) 651/2005

III — Επί του προσβαλλομένου κανονισμού

Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων

Σκεπτικό

I — Επί των προκαταρκτικών αιτημάτων της Δημοκρατίας της Εσθονίας και της Επιτροπής

Α — Επί του προκαταρκτικού αιτήματος της Δημοκρατίας της Εσθονίας

1. Επιχειρήματα των διαδίκων

2. Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

Β — Επί του προκαταρκτικού αιτήματος της Επιτροπής

1. Επιχειρήματα των διαδίκων

2. Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

II — Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, που στηρίζεται σε παραβίαση της αρχής της συλλογικότητας

Α — Επιχειρήματα των διαδίκων

Β — Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

III — Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως που αφορά παράβαση του κανονισμού 60/2004

Α — Επί του δεσμευτικού χαρακτήρα του κανονισμού 60/2004 σε σχέση με τον προσβαλλόμενο κανονισμό

1. Επιχειρήματα των διαδίκων

2. Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

Β — Επί του πρώτου σκέλους

1. Όσον αφορά την έννοια του όρου «απόθεμα»

α) Επιχειρήματα των διαδίκων

β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

2. Όσον αφορά τη συστηματική ερμηνεία του κανονισμού 60/2004

α) Επιχειρήματα των διαδίκων

β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

3. Όσον αφορά την έννοια του «αποθέματος» όπως έγινε δεκτή στις προηγούμενες προσχωρήσεις

α) Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

β) Επιχειρήματα των διαδίκων

γ) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

4. Όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 32 ΕΚ

α) Επιχειρήματα των διαδίκων

β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

5. Όσον αφορά την ερμηνεία του όρου «κάτοχοι πλεοναζόντων αποθεμάτων» που δέχεται το Δικαστήριο

α) Επιχειρήματα των διαδίκων

β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

Γ — Επί του δευτέρου σκέλους

1. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις ως προς το περιεχόμενο του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο γ’, του κανονισμού 60/2004

2. Όσον αφορά τον όγκο της κατανάλωσης ζάχαρης στην Εσθονία

α) Επιχειρήματα των διαδίκων

β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

3. Επί της μεταβολής από την Επιτροπή των κριτηρίων που εφαρμόστηκαν κατά τις προηγούμενες προσχωρήσεις

α) Επιχειρήματα των διαδίκων

β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

4. Ως προς τη συμβολή της Επιτροπής στη δημιουργία των οικιακών αποθεμάτων στην Εσθονία

α) Επιχειρήματα των διαδίκων

β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

5. Ως προς το ότι η Επιτροπή δεν έλαβε επαρκώς υπόψη την ανάπτυξη της οικονομίας των νέων κρατών μελών.

α) Επιχειρήματα των διαδίκων

β) Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

IV — Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παραβίαση της υποχρεώσεως αιτιολογίας

Α — Επιχειρήματα των διαδίκων

Β — Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

V — Επί του τετάρτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως

Α — Επιχειρήματα των διαδίκων

Β — Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

VI — Επί του πέμπτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παραβίαση της αρχής της καλής πίστης

Α — Επιχειρήματα των διαδίκων

Β — Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

VII — Επί του έκτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων

Α — Δυσμενής διάκριση σε σχέση με τη Δημοκρατία της Μάλτας και την Κυπριακή Δημοκρατία

1. Επιχειρήματα των διαδίκων

2. Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

Β — Δυσμενής διάκριση σε σχέση με ορισμένα κράτη μέλη που είχαν προσχωρήσει στην Κοινότητα παλαιότερα

1. Επιχειρήματα των διαδίκων

2. Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

Γ — Δυσμενής διάκριση σε σχέση με όλα τα παλαιά κράτη μέλη

1. Επιχειρήματα των διαδίκων

2. Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

VIII — Επί του εβδόμου λόγου ακυρώσεως, που αφορά προσβολή του δικαιώματος κυριότητας

Α — Επιχειρήματα των διαδίκων

Β — Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

IX — Επί του ογδόου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας

Α — Επιχειρήματα των διαδίκων

Β — Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

X — Επί του πρώτου προσθέτου λόγου ακυρώσεως που προέβαλε η Δημοκρατία της Λετονίας, ο οποίος αφορά προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας

Α — Επιχειρήματα των διαδίκων.

Β — Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

XI — Επί του δευτέρου προσθέτου λόγου ακυρώσεως που προβάλλει η Δημοκρατία της Λετονίας, ο οποίος αφορά παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης

Α — Επιχειρήματα των διαδίκων

Β — Εκτίμηση του Πρωτοδικείου

Επί των δικαστικών εξόδων
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η εσθονική.