CELEX: 62006CJ0524
Protezione dei dati personali
Cittadinanza europea
Divieto di discriminazioni fondate sulla cittadinanza
Direttiva 95/46/CE
Nozione di "necessità"
Trattamento generale di dati personali riguardanti cittadini dell’Unione aventi la nazionalità di un altro Stato membro
Registro centrale degli stranieri

La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l’interpretazione dell’art. 12, primo comma, CE, in combinato disposto con gli artt. 17 CE e 18 CE, dell’art. 43, primo comma, CE e dell’art. 7, lett. e), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 24 ottobre 1995, 95/46/CE, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati (
GU L 281, pag. 1
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il sig. Huber, cittadino austriaco residente in Germania, e la Bundesrepublik Deutschland, rappresentata dal Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Ufficio federale per l’immigrazione e i rifugiati; in prosieguo: il «Bundesamt»), vertente sulla domanda del sig. Huber diretta ad ottenere la cancellazione dei dati che lo riguardano contenuti nel registro centrale degli stranieri (Ausländerzentralregister; in prosieguo: l’«AZR»).
Contesto normativo
La normativa comunitaria
L’ottavo ‘considerando’ della direttiva 95/46 così recita:
«[C]onsiderando che, per eliminare gli ostacoli alla circolazione dei dati personali, il livello di tutela dei diritti e delle libertà delle persone relativamente al trattamento di tali dati deve essere equivalente in tutti gli Stati membri; (…)».
Il decimo ‘considerando’ di tale direttiva aggiunge:
«(…) il ravvicinamento [delle legislazioni nazionali relative al trattamento dei dati personali] non deve avere per effetto un indebolimento della tutela da esse assicurata ma deve anzi mirare a garantire un elevato grado di tutela nella Comunità».
L’art. 1, n. 1, della detta direttiva, rubricato «Oggetto della direttiva», dispone quanto segue:
«Gli Stati membri garantiscono, conformemente alle disposizioni della presente direttiva, la tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone fisiche e particolarmente del diritto alla vita privata, con riguardo al trattamento dei dati personali».
L’art. 2 della stessa direttiva contiene, in particolare, le seguenti definizioni:
«(…)
a)
“dati personali”: qualsiasi informazione concernente una persona fisica identificata o identificabile (“persona interessata”); si considera identificabile la persona che può essere identificata, direttamente o indirettamente, in particolare mediante riferimento ad un numero di identificazione o ad uno o più elementi specifici caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, psichica, economica, culturale o sociale;
b)
“trattamento di dati personali” (“trattamento”): qualsiasi operazione o insieme di operazioni compiute con o senza l’ausilio di processi automatizzati e applicate a dati personali, come la raccolta, la registrazione, l’organizzazione, la conservazione, l’elaborazione o la modifica, l’estrazione, la consultazione, l’impiego, la comunicazione mediante trasmissione, diffusione o qualsiasi altra forma di messa a disposizione, il raffronto o l’interconnessione, nonché il congelamento, la cancellazione o la distruzione;
(…)».
L’ambito di applicazione della direttiva 95/46 è definito dal suo art. 3 nei seguenti termini:
«1.   Le disposizioni della presente direttiva si applicano al trattamento di dati personali interamente o parzialmente automatizzato nonché al trattamento non automatizzato di dati personali contenuti o destinati a figurare negli archivi.
2.   Le disposizioni della presente direttiva non si applicano ai trattamenti di dati personali:
—
effettuati per l’esercizio di attività che non rientrano nel campo di applicazione del diritto comunitario, come quelle previste dai titoli V e VI del Trattato sull’Unione europea, e comunque ai trattamenti aventi come oggetto la pubblica sicurezza, la difesa, la sicurezza dello Stato (compreso il benessere economico dello Stato, laddove tali trattamenti siano connessi a questioni di sicurezza dello Stato) e le attività dello Stato in materia di diritto penale;
—
effettuati da una persona fisica per l’esercizio di attività a carattere esclusivamente personale o domestico».
L’art. 7, lett. e), della detta direttiva stabilisce quanto segue:
«Gli Stati membri dispongono che il trattamento di dati personali può essere effettuato soltanto quando:
(…)
e)
è necessario per l’esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all’esercizio di pubblici poteri di cui è investito il responsabile del trattamento o il terzo a cui vengono comunicati i dati
(…)».
L’art. 4 della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1968, 68/360/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all’interno della Comunità (
GU L 257, pag. 13
), è così formulato:
«1.   Gli Stati membri riconoscono il diritto di soggiorno sul loro territorio alle persone di cui all’articolo 1, che siano in grado di esibire i documenti indicati al paragrafo 3.
2.   Il diritto di soggiorno viene comprovato con il rilascio di un documento denominato “carta di soggiorno di cittadino di uno Stato membro della CEE”. (…)
3.   Per il rilascio della carta di soggiorno di cittadino di uno Stato membro della CEE, gli Stati membri possono esigere soltanto la presentazione dei documenti qui di seguito indicati:
—
dal lavoratore:
a)
il documento in forza del quale egli è entrato nel loro territorio;
b)
una dichiarazione di assunzione del datore di lavoro o un attestato di lavoro;
—
dai membri della famiglia:
c)
il documento in forza del quale sono entrati nel loro territorio;
d)
un documento rilasciato dall’autorità competente dello Stato d’origine o di provenienza attestante l’esistenza del vincolo di parentela;
e)
nei casi contemplati dall’articolo 10, paragrafi 1 e 2, del regolamento (CEE) [del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità (
GU L 257, pag. 2
)], un documento rilasciato dall’autorità competente dello Stato d’origine o di provenienza, da cui risulti che sono a carico del lavoratore o che con esso convivono in detto paese.
(…)».
L’art. 10 della direttiva 68/360 così recita:
«Gli Stati membri non possono derogare alle disposizioni della presente direttiva se non per ragioni d’ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica».
L’art. 4, n. 1, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1973, 73/148/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all’interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi (
GU L 172, pag. 14
), stabilisce quanto segue:
«Ogni Stato membro riconosce un diritto di soggiorno permanente ai cittadini degli Stati membri che si stabiliscono nel suo territorio per esercitarvi una attività indipendente, quando le restrizioni relative a tale attività siano state soppresse in virtù del Trattato.
Il diritto di soggiorno è comprovato dal rilascio di un documento denominato “carta di soggiorno di cittadino di uno Stato membro delle Comunità europee”. Tale documento ha una validità di almeno cinque anni a decorrere dalla data di rilascio; esso è automaticamente rinnovabile.
(…)».
L’art. 6 della stessa direttiva così recita:
«Per il rilascio della carta e del permesso di soggiorno lo Stato membro può esigere dal richiedente soltanto:
a)
l’esibizione del documento in forza del quale egli è entrato nel suo territorio;
b)
la prova che egli rientra in una delle categorie di cui agli articoli 1 e 4».
L’art. 8 di tale direttiva riprende la deroga di cui all’art. 10 della direttiva 68/360.
Il 29 aprile 2004 il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno adottato la direttiva 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360, 72/194/CEE, 73/148, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (
GU L 158, pag. 77
, e — rettifica — GU 2004, L 229, pag. 35), che doveva essere recepita entro il 30 aprile 2006. L’art. 5 di tale direttiva così dispone:
«1.   Senza pregiudizio delle disposizioni applicabili ai controlli dei documenti di viaggio alle frontiere nazionali, gli Stati membri ammettono nel loro territorio il cittadino dell’Unione munito di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità, nonché i suoi familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro, muniti di valido passaporto.
(…)
5.   Lo Stato membro può prescrivere all’interessato di dichiarare la propria presenza nel territorio nazionale entro un termine ragionevole e non discriminatorio. L’inosservanza di tale obbligo può comportare sanzioni proporzionate e non discriminatorie».
L’art. 7, n. 1, di detta direttiva disciplina il diritto di soggiorno per un periodo superiore a tre mesi dei cittadini dell’Unione in uno Stato membro di cui non hanno la nazionalità nei seguenti termini:
«Ciascun cittadino dell’Unione ha il diritto di soggiornare per un periodo superiore a tre mesi nel territorio di un altro Stato membro, a condizione:
a)
di essere lavoratore subordinato o autonomo nello Stato membro ospitante; o
b)
di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo di soggiorno, e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante; o
c)
—
di essere iscritto presso un istituto pubblico o privato, riconosciuto o finanziato dallo Stato membro ospitante in base alla sua legislazione o prassi amministrativa, per seguirvi a titolo principale un corso di studi inclusa una formazione professionale,
—
di disporre di un’assicurazione malattia che copre tutti i rischi nello Stato membro ospitante e di assicurare all’autorità nazionale competente, con una dichiarazione o con altro mezzo di sua scelta equivalente, di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il suo periodo di soggiorno; o
(…)».
Ai sensi dell’art. 8 di detta direttiva:
«1.   Senza pregiudizio dell’articolo 5, paragrafo 5, per soggiorni di durata superiore a tre mesi lo Stato membro ospitante può richiedere ai cittadini dell’Unione l’iscrizione presso le autorità competenti.
2.   Il termine fissato per l’iscrizione non può essere inferiore a tre mesi dall’ingresso. Un attestato d’iscrizione è rilasciato immediatamente. Esso contiene l’indicazione precisa del nome e del domicilio della persona iscritta e la data dell’avvenuta iscrizione. L’inadempimento dell’obbligo di iscrizione rende l’interessato passibile di sanzioni proporzionate e non discriminatorie.
3.   Per il rilascio dell’attestato d’iscrizione, gli Stati membri possono unicamente prescrivere al
—
cittadino dell’Unione cui si applica l’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), di esibire una carta d’identità o un passaporto in corso di validità, una conferma di assunzione del datore di lavoro o un certificato di lavoro o una prova dell’attività autonoma esercitata,
—
cittadino dell’Unione cui si applica l’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), di esibire una carta d’identità o un passaporto in corso di validità e di fornire la prova che le condizioni previste da tale norma sono soddisfatte,
—
cittadino dell’Unione cui si applica l’articolo 7, paragrafo 1, lettera c), di esibire una carta d’identità o un passaporto in corso di validità, di fornire la prova di essere iscritto presso un istituto riconosciuto e di disporre di un’assicurazione malattia che copre tutti i rischi e di esibire la dichiarazione o altro mezzo equivalente di cui all’articolo 7, paragrafo 1, lettera c) (…)».
L’art. 27 della medesima direttiva, intitolato «Principi generali», stabilisce quanto segue:
«1.   Fatte salve le disposizioni del presente capo, gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione [e di soggiorno] di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici.
2.   I provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettano il principio di proporzionalità e sono adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati. La sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti.
Il comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società. Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazione.
3.   Al fine di verificare se l’interessato costituisce un pericolo per l’ordine pubblico o la pubblica sicurezza, in occasione del rilascio dell’attestato d’iscrizione o, in mancanza di un sistema di iscrizione, entro tre mesi dalla data di arrivo dell’interessato nel suo territorio o dal momento in cui ha dichiarato la sua presenza nel territorio in conformità dell’articolo 5, paragrafo 5, ovvero al momento del rilascio della carta di soggiorno, lo Stato membro ospitante può, qualora lo giudichi indispensabile, chiedere allo Stato membro di origine, ed eventualmente agli altri Stati membri, informazioni sui precedenti penali del cittadino dell’Unione o di un suo familiare. Tale consultazione non può avere carattere sistematico. (…)
(…)».
Infine, il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 11 luglio 2007, n. 862, relativo alle statistiche comunitarie in materia di migrazione e di protezione internazionale e che abroga il regolamento (CEE) n. 311/76 del Consiglio relativo all’elaborazione di statistiche riguardanti i lavoratori stranieri (
GU L 199, pag. 23
), stabilisce il contesto all’interno del quale gli Stati membri trasmettono alla Commissione delle Comunità europee le statistiche relative ai flussi migratori nei loro rispettivi territori.
La normativa nazionale
In conformità all’art. 1, n. 1, della legge 2 settembre 1994, sul registro centrale degli stranieri (Gesetz über das Ausländerzentralregister) (BGBl. 1994 I, pag. 2265), come modificata dalla legge 21 giugno 2005 (BGBl. 1994 I, pag. 1818; in prosieguo: l’«AZRG»), il Bundesamt, che fa capo al Ministero federale dell’Interno, provvede alla gestione dell’AZR, registro centralizzato che raccoglie taluni dati personali relativi agli stranieri che, inter alia, risiedono nel territorio tedesco in modo non esclusivamente temporaneo. Sono interessati gli stranieri che soggiornano in tale territorio per un periodo superiore a tre mesi, come risulta dalla circolare amministrativa generale del Ministero federale dell’Interno 4 giugno 1996, relativa all’AZRG e al regolamento d’applicazione di tale legge (Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern zum Gesetz über das AZR und zur AZRG-Durchführungsverordnung). Tali informazioni sono raggruppate in due banche dati gestite separatamente, nelle quali sono custoditi dati personali riguardanti, rispettivamente, gli stranieri che vivono o che hanno vissuto in Germania (prima banca dati) e quelli che hanno presentato richiesta di visto (seconda banca dati).
A norma dell’art. 3 dell’AZRG, la prima banca dati contiene, in particolare, le seguenti informazioni:
—
la denominazione dell’autorità che ha trasmesso i dati;
—
il numero di riferimento attribuito dal Bundesamt;
—
i motivi dell’iscrizione;
—
il cognome, il cognome di nascita, i nomi di battesimo, la data e il luogo di nascita, il sesso, la nazionalità;
—
gli altri cognomi e i cognomi precedenti, lo stato civile, le informazioni sui documenti d’identità, l’ultima residenza nello Stato d’origine, le informazioni fornite volontariamente sulla religione e sulla nazionalità del coniuge o del compagno/a;
—
le informazioni relative agli ingressi e alle uscite dal territorio, lo status giuridico relativo al diritto di soggiorno, le decisioni dell’Agenzia federale per l’impiego relative al permesso di lavoro, il riconoscimento dello status di rifugiato da parte di un altro Stato, la data di decesso;
—
le decisioni relative, tra l’altro, a richieste di asilo, a precedenti richieste di permesso di soggiorno, nonché le informazioni vertenti, in particolare, su procedimenti per espulsione, mandati d’arresto, sospetti di violazione delle leggi sugli stupefacenti o sull’immigrazione o di partecipazione ad attività terroristiche, condanne per siffatte attività, e
—
gli avvisi di ricerca.
In qualità di autorità incaricata della gestione dell’AZR, il Bundesamt è responsabile dell’esattezza dei dati ivi registrati.
A norma dell’art. 1, n. 2, dell’AZRG, mediante la registrazione e la trasmissione dei dati personali degli stranieri il Bundesamt coadiuva le pubbliche amministrazioni incaricate di applicare le disposizioni in materia di immigrazione degli stranieri e di diritto d’asilo, nonché altri organismi pubblici.
Ai sensi dell’art. 10, n. 1, di tale legge, la domanda presentata da una pubblica amministrazione e diretta alla consultazione dell’AZR o all’acquisizione di dati personali ivi contenuti deve soddisfare vari requisiti, la cui presenza viene verificata dal Bundesamt caso per caso. Quest’ultimo deve, in particolare, verificare se i dati richiesti da un’amministrazione siano necessari alla realizzazione degli obiettivi di quest’ultima e accertare l’uso preciso che verrà fatto di tali dati. Il Bundesamt è autorizzato a respingere una domanda se essa non soddisfa le condizioni prescritte.
Gli artt. 14-21 e 25-27 della detta legge elencano i dati personali che possono essere trasmessi a seconda dell’organismo che ne fa domanda.
Così, secondo l’art. 14, n. 1, dell’AZRG, i dati sull’identità e sul domicilio, come pure la data di decesso nonché le informazioni sull’amministrazione incaricata della pratica e la decisione di non trasmettere i dati, possono essere comunicati a tutte le pubbliche amministrazioni tedesche.
L’art. 12 di tale legge assoggetta a differenti condizioni di merito e di forma le domande dette «di gruppo», ossia vertenti su un gruppo di persone che presentano una o più caratteristiche comuni. La possibilità di presentare tali domande è concessa solo ad un limitato numero di organismi pubblici. Peraltro, la trasmissione di dati personali in seguito a tale tipo di domanda deve essere notificata ai garanti federali e regionali per la protezione dei dati personali.
L’art. 22 della detta legge consente inoltre agli organismi pubblici che dispongano della relativa autorizzazione di consultare direttamente l’AZR avvalendosi di una procedura automatizzata. Tale possibilità, tuttavia, è prevista solo in situazioni tassativamente elencate e previa ponderazione, da parte del Bundesamt, degli interessi della persona in oggetto e dell’interesse generale. Peraltro, siffatta consultazione non è possibile nell’ambito delle domande dette «di gruppo». Gli organismi pubblici autorizzati ex art. 22 dell’AZRG possono altresì, ai sensi dell’art. 7 di tale legge, introdurre direttamente dati e informazioni nell’AZR.
Infine, gli artt. 25-27 dell’AZRG individuano i soggetti privati autorizzati ad ottenere taluni dati contenuti nell’AZR.
Il giudice del rinvio ha aggiunto che in Germania ogni abitante, a prescindere dal fatto che sia o no cittadino tedesco, deve iscriversi nel registro tenuto dall’amministrazione del comune in cui risiede (Einwohnermelderegister). La Commissione ha precisato in proposito che questo tipo di registro contiene solo una parte dei dati contenuti nell’AZR, poiché quelli riguardanti, in particolare, lo status giuridico relativo al diritto di soggiorno non vi figurano. Attualmente esistono circa 7700 registri comunali.
Fatti e questioni pregiudiziali
Il sig. Huber, cittadino austriaco, si è stabilito in Germania nel 1996 per esercitarvi la professione di agente assicurativo indipendente.
Nell’AZR sono conservati i seguenti dati che lo riguardano:
—
cognome, nome, data e luogo di nascita, nazionalità, stato civile, sesso;
—
elencazione cronologica degli ingressi nel territorio tedesco e delle uscite da tale territorio, status relativo alla residenza;
—
indicazioni sui vari passaporti rilasciati in progresso di tempo;
—
elencazione cronologica delle precedenti dichiarazioni di domicilio, e
—
dati amministrativi di riferimento del Bundesamt, indicazioni dei servizi che hanno trasmesso i dati, nonché dati amministrativi di riferimento di tali servizi.
Ritenendosi discriminato a causa del trattamento dei suoi dati contenuti nell’AZR, in particolare perché per i cittadini tedeschi non esiste una banca dati corrispondente, il 22 luglio 2000 il sig. Huber ha richiesto la cancellazione di tali dati. Detta richiesta è stata respinta il 29 settembre 2000 dall’autorità amministrativa all’epoca responsabile della tenuta dell’AZR.
Poiché il reclamo presentato avverso tale decisione è stato a sua volta respinto, il sig. Huber ha presentato un ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht Köln (Tribunale amministrativo di Colonia), che ha accolto la sua istanza con sentenza 19 dicembre 2002. Il Verwaltungsgericht Köln ha ritenuto che il trattamento generale, nel contesto di tale registro, dei dati relativi ad un cittadino dell’Unione non avente la nazionalità tedesca costituisse una violazione degli artt. 49 CE e 50 CE non giustificabile dall’obiettivo di un celere trattamento delle questioni in materia di diritto di soggiorno degli stranieri. Tale giudice ha reputato inoltre che la conservazione e il trattamento dei dati controversi fossero in contrasto con gli artt. 12 CE e 18 CE, nonché con gli artt. 6, n. 1, lett. b), e 7, lett. e), della direttiva 95/46.
La Bundesrepublik Deutschland, per mezzo del Bundesamt, ha interposto appello contro tale sentenza dinanzi all’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Corte d’appello amministrativa del Land Renania del Nord-Westfalia), il quale ritiene che le varie questioni giuridiche dinanzi ad esso sollevate richiedano un’interpretazione del diritto comunitario da parte della Corte.
In primo luogo, il giudice del rinvio rileva che, secondo la giurisprudenza della Corte, un cittadino dell’Unione che risiede legalmente nel territorio di uno Stato membro di cui non ha la nazionalità può avvalersi dell’art. 12 CE in tutte le situazioni che rientrano nel campo di applicazione del diritto comunitario. A tale proposito esso ha rinviato alle sentenze 12 maggio 1998, causa
C-85/96, Martínez Sala (Racc. pag. I-2691
, punto 63); 20 settembre 2001, causa
C-184/99, Grzelczyk (Racc. pag. I-6193
, punto 32), e 15 marzo 2005, causa
C-209/03, Bidar (Racc. pag. I-2119
, punto 32). Pertanto, avendo esercitato il suo diritto alla libera circolazione, così come conferitogli dall’art. 18, n. 1, CE, il sig. Huber potrebbe fondare la sua pretesa sul divieto di discriminazioni di cui all’art. 12 CE.
Orbene, il giudice del rinvio rileva che il trattamento generale dei dati personali relativi al sig. Huber nell’AZR presenta due differenze rispetto al trattamento dei dati relativi ad un cittadino tedesco: da un lato, taluni dei dati relativi al ricorrente nella causa principale non sono conservati unicamente nel registro del comune dove risiede, bensì anche nell’AZR; dall’altro lato, in quest’ultimo figurano dati supplementari.
Il giudice del rinvio dubita che una disparità di trattamento di questo genere possa essere giustificata dall’esigenza di controllare il soggiorno degli stranieri nel territorio tedesco. Esso si domanda altresì se il trattamento generale di dati personali relativi a cittadini dell’Unione non aventi la nazionalità tedesca e che hanno soggiornato o soggiornano nel territorio tedesco sia proporzionato all’obiettivo di tutela della pubblica sicurezza, in quanto l’AZR riguarda la totalità dei detti cittadini e non solo i destinatari di un provvedimento di espulsione dal territorio tedesco o di un divieto di soggiorno in tale territorio.
In secondo luogo, il giudice del rinvio ritiene che, nelle circostanze della causa principale, il sig. Huber rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 43 CE. Posto che la libertà di stabilimento non riguarda unicamente l’avvio di un’attività professionale autonoma, bensì anche le condizioni generali del suo esercizio, esso si chiede se il trattamento generale dei dati relativi al sig. Huber nell’AZR sia idoneo ad incidere su queste condizioni in misura tale da comportare una limitazione dell’esercizio di detta libertà.
In terzo luogo, il giudice del rinvio si chiede se il criterio di necessità risultante dall’art. 7, lett. e), della direttiva 95/46 possa fungere da criterio di valutazione di un sistema di trattamento generale di dati come quello istituito nell’ambito dell’AZR. Infatti, detto giudice non esclude l’ipotesi che tale direttiva lasci impregiudicata la competenza del legislatore nazionale a definire autonomamente questo requisito di necessità; tuttavia, se così non fosse, si porrebbe la questione del modo in cui tale requisito deve essere inteso e, in particolare, occorrerebbe chiarire se l’obiettivo della semplificazione amministrativa possa giustificare un trattamento di dati come quello istituito dall’AZRG.
Stanti tali premesse, l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se il trattamento generale di dati personali di cittadini dell’Unione in un registro centralizzato degli stranieri sia compatibile con (…) il divieto di qualsiasi discriminazione in base alla nazionalità nei confronti di cittadini dell’Unione che esercitino il loro diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (art. 12, primo comma, CE, in combinato disposto con gli artt. 17 CE e 18, n. 1, CE).
2)
[Se un siffatto trattamento sia compatibile con] il divieto di restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro (art. 43, primo comma, CE).
3)
[Se un siffatto trattamento sia compatibile con] il requisito concernente la necessità, di cui all’art. 7, lett. e), della direttiva 95/46 (…)».
Sulle questioni pregiudiziali
Osservazioni preliminari
Con le sue questioni, il giudice del rinvio chiede alla Corte di pronunciarsi in merito alla compatibilità con il diritto comunitario del trattamento di dati personali effettuato nell’ambito di un registro come l’AZR.
A tale riguardo occorre rilevare come l’art. 1, n. 2, dell’AZRG stabilisca che, mediante la conservazione nell’AZR di taluni dati personali relativi agli stranieri e la trasmissione di tali dati, il Bundesamt, responsabile della tenuta di tale registro, coadiuva le pubbliche amministrazioni competenti per l’attuazione della normativa in materia di immigrazione degli stranieri e di diritto d’asilo, nonché altri organismi pubblici. Nelle sue osservazioni scritte il governo tedesco ha precisato, in particolare, che l’AZR è utilizzato a fini statistici e in occasione dell’esercizio, da parte dei servizi di sicurezza e di polizia nonché delle autorità giudiziarie, di competenze in materia di azioni giudiziarie e ricerche relative a comportamenti criminali o pericolosi per la pubblica sicurezza.
Occorre innanzitutto constatare che dati come quelli contenuti, secondo la decisione di rinvio, nell’AZR e relativi al sig. Huber costituiscono dati personali ai sensi dell’art. 2, lett. a), della direttiva 95/46, poiché si tratta di «informazion[i] concernent[i] una persona fisica identificata o identificabile». La loro raccolta, conservazione e trasmissione da parte dell’organismo incaricato della gestione del registro che li contiene presentano pertanto carattere di «trattamento di dati personali» ai sensi dell’art. 2, lett. b), di tale direttiva.
L’art. 3, n. 2, della direttiva 95/46 esclude tuttavia espressamente dall’ambito di applicazione di quest’ultima, inter alia, i trattamenti di dati personali aventi come oggetto la pubblica sicurezza, la difesa, la sicurezza dello Stato e le attività dello Stato in materia di diritto penale.
Ne consegue che, se certo il trattamento di dati personali ai fini dell’applicazione della normativa in materia di diritto di soggiorno e a fini statistici rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 95/46, lo stesso non può dirsi per quanto riguarda il trattamento di tali dati in vista di un obiettivo connesso alla lotta alla criminalità.
Di conseguenza, occorre verificare la compatibilità con il diritto comunitario del trattamento di dati personali effettuato nell’ambito di un registro come l’AZR, assumendo a riferimento, da un lato — per quanto riguarda la sua funzione di sostegno alle pubbliche amministrazioni incaricate dell’applicazione della normativa sul diritto di soggiorno, nonché il suo utilizzo a fini statistici —, le disposizioni della direttiva 95/46 e, più in particolare, vista la terza questione pregiudiziale, il requisito della necessità sancito dall’art. 7, lett. e), di questa medesima direttiva, interpretato in conformità agli obblighi stabiliti dal Trattato, tra cui segnatamente il divieto di qualsiasi discriminazione in base alla nazionalità ai sensi dell’art. 12, primo comma, CE, e, dall’altro lato — per quanto riguarda la funzione di lotta alla criminalità svolta dal menzionato trattamento di dati —, il diritto comunitario primario.
Sul trattamento dei dati personali ai fini dell’applicazione della normativa in materia di diritto di soggiorno e a fini statistici
La nozione di necessità
L’art. 1 della direttiva 95/46 prescrive agli Stati membri di garantire la tutela delle libertà e dei diritti fondamentali delle persone fisiche, in particolare della loro vita privata, con riguardo al trattamento dei dati personali.
Ai sensi del capo II della direttiva 95/46, intitolato «Condizioni generali di liceità dei trattamenti di dati personali», fatte salve le deroghe ammesse dall’art. 13 di tale direttiva, qualsiasi trattamento di dati personali deve essere conforme, da un lato, ai principi relativi alla qualità dei dati, enunciati all’art. 6 di quest’ultima, e, dall’altro, a uno dei principi relativi alla legittimazione del trattamento dei dati elencati all’art. 7 della direttiva stessa (v., in questo senso, sentenza 20 maggio 2003, cause riunite
C-465/00, C-138/01 e C-139/01, Österreichischer Rundfunk e a., Racc. pag. I-4989
, punto 65).
In particolare, la lettera e) di detto art. 7 stabilisce che il trattamento di dati personali è lecito se «necessario per l’esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all’esercizio di pubblici poteri di cui è investito il responsabile del trattamento o il terzo a cui vengono comunicati i dati».
In tale contesto, occorre ricordare che la direttiva 95/46 mira, come risulta in particolare dal suo ottavo ‘considerando’, a rendere equivalente in tutti gli Stati membri il livello di tutela dei diritti e delle libertà delle persone riguardo al trattamento dei dati personali. Il decimo ‘considerando’ aggiunge che il ravvicinamento delle legislazioni nazionali applicabili in materia non deve avere per effetto un indebolimento della tutela da esse assicurata, ma deve, anzi, mirare a garantire un elevato grado di tutela nella Comunità.
La Corte ha così statuito che l’armonizzazione delle suddette legislazioni nazionali non si limita ad un’armonizzazione minima, ma sfocia in un’armonizzazione che, in linea di principio, è completa (v. sentenza 6 novembre 2003, causa
C-101/01, Lindqvist, Racc. pag. I-12971
, punto 96).
Pertanto, considerato l’obiettivo di garantire un livello di tutela equivalente in tutti gli Stati membri, la nozione di necessità come risultante dall’art. 7, lett. e), della direttiva 95/46, che mira a delimitare con precisione una delle ipotesi in cui il trattamento di dati personali è lecito, non può avere un contenuto variabile in funzione degli Stati membri. Si tratta quindi di una nozione autonoma del diritto comunitario che deve essere interpretata in maniera tale da rispondere pienamente alla finalità di tale direttiva come definita dal suo art. 1, n. 1.
Valutazione della necessità di un trattamento di dati personali come quello effettuato nel contesto dell’AZR ai fini dell’applicazione della normativa sul diritto di soggiorno e a fini statistici
Dalla decisione di rinvio risulta che l’AZR è un registro centralizzato contenente taluni dati personali relativi ai cittadini dell’Unione non aventi la nazionalità tedesca, consultabile da diversi organismi pubblici e privati.
Per quanto riguarda l’utilizzo di un registro come l’AZR ai fini dell’applicazione della normativa sul diritto di soggiorno, va ricordato che, allo stato attuale del diritto comunitario, il diritto di soggiorno di un cittadino dell’Unione nel territorio di uno Stato membro di cui egli non ha la nazionalità non è incondizionato, ma può essere subordinato alle limitazioni e alle condizioni previste dal Trattato nonché dalle relative disposizioni di attuazione (v., in questo senso, sentenza 10 luglio 2008, causa
C-33/07, Jipa, Racc. pag. I-5157
, punto 21 e giurisprudenza citata).
Così, l’art. 4 della direttiva 68/360, in combinato disposto con l’art. 1 di quest’ultima, al pari dell’art. 6 della direttiva 73/148, in combinato disposto con l’art. 1 della stessa, assoggettavano il diritto di un cittadino di uno Stato membro di soggiornare per più di tre mesi nel territorio di un altro Stato membro all’appartenenza ad una delle categorie contemplate da tali direttive e il riconoscimento di detto diritto a talune formalità, connesse alla presentazione o alla comunicazione, da parte del richiedente, di una carta di soggiorno e di vari documenti e informazioni.
Inoltre, in forza degli artt. 10 della direttiva 68/360 e 8 della direttiva 73/148, gli Stati membri potevano derogare alle disposizioni delle dette direttive e limitare il diritto di ingresso e di soggiorno di un cittadino di un altro Stato membro nel loro territorio per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica.
La direttiva 2004/38, il cui termine di recepimento è scaduto il 30 aprile 2006, e che quindi non era applicabile all’epoca dei fatti di causa, ha abrogato le due suddette direttive, ma riprende integralmente, al suo art. 7, condizioni equivalenti a quelle stabilite da queste ultime per quanto riguarda il diritto di soggiorno dei cittadini di altri Stati membri, nonché, nel suo art. 27, n. 1, le relative limitazioni. All’art. 8, n. 1, essa prevede inoltre che lo Stato membro ospitante possa obbligare i cittadini dell’Unione aventi la nazionalità di un altro Stato membro che intendano soggiornare nel suo territorio per più di tre mesi ad iscriversi presso le competenti autorità. A tale riguardo, in forza del paragrafo 3 del detto art. 8, lo Stato membro ospitante può richiedere la presentazione di vari documenti e informazioni che consentano a tale autorità di accertare la presenza dei requisiti che conferiscono il diritto di soggiorno.
Si può pertanto considerare necessario che uno Stato membro disponga delle informazioni e dei documenti pertinenti per verificare, nel contesto definito dalla normativa comunitaria applicabile, l’esistenza di un diritto di soggiorno nel suo territorio in capo ad un cittadino di un altro Stato membro, nonché l’assenza di motivi atti a giustificare una limitazione di tale diritto. Di conseguenza, l’impiego di un registro come l’AZR al fine di coadiuvare le autorità incaricate di applicare la normativa in materia di soggiorno risulta in linea di principio legittimo e, considerata la sua natura, compatibile con il divieto di discriminazioni fondate sulla nazionalità contenuto nell’art. 12, primo comma, CE.
Occorre tuttavia rilevare che siffatto registro non può contenere informazioni diverse da quelle a tal fine necessarie. A questo proposito, allo stato attuale del diritto comunitario, il trattamento dei dati personali risultanti dai documenti menzionati agli artt. 8, n. 3, e 27, n. 1, della direttiva 2004/38 deve essere considerato necessario, ai sensi dell’art. 7, lett. e), della direttiva 95/46, per l’applicazione della normativa in materia di diritto di soggiorno.
È d’uopo inoltre sottolineare che la raccolta dei dati richiesti per l’applicazione della normativa sul diritto di soggiorno si rivelerebbe invero inefficace in assenza di una loro conservazione, poiché un cambiamento della situazione personale del titolare di un diritto di soggiorno può produrre conseguenze sul suo status giuridico relativo a tale diritto, ma l’autorità responsabile di un registro quale l’AZR deve provvedere affinché i dati conservati vengano, all’occorrenza, aggiornati, di modo che, da una parte, essi corrispondano all’effettiva situazione delle persone interessate e, dall’altra, i dati superflui siano cancellati dal detto registro.
Per quanto riguarda le modalità di utilizzo di siffatto registro ai fini dell’applicazione della normativa in materia di diritto di soggiorno, solo la concessione dell’accesso alle autorità competenti in tale settore può essere considerata necessaria ai sensi dell’art. 7, lett. e), della direttiva 95/46.
Infine, quanto alla necessità di disporre di un registro centralizzato come l’AZR quale strumento al servizio delle autorità incaricate di applicare la normativa sul diritto di soggiorno, va considerato che, anche ammettendo che registri decentralizzati come i registri comunali dell’anagrafe contengano tutti i dati rilevanti per consentire alle dette autorità di espletare la loro funzione, la centralizzazione di tali dati può risultare necessaria ai sensi dell’art. 7, lett. e), della direttiva 95/46 se contribuisce ad un’applicazione più efficace di tale normativa per quanto riguarda il diritto di soggiorno dei cittadini dell’Unione che intendano soggiornare nel territorio di uno Stato membro di cui non possiedono la nazionalità.
Per quanto concerne la funzione statistica di un registro come l’AZR, occorre rammentare che il diritto comunitario, istituendo la libertà di circolazione delle persone ed attribuendo ai singoli che rientrano nella sua sfera d’applicazione il diritto di accesso al territorio degli Stati membri per gli scopi contemplati dal Trattato, non ha soppresso la competenza di questi ultimi a prendere i provvedimenti atti a consentire alle autorità nazionali di essere correttamente informate circa i movimenti della popolazione sul loro territorio (v. sentenza 7 luglio 1976, causa
118/75, Watson e Belmann, Racc. pag. 1185
, punto 17).
Parimenti, il regolamento n. 862/2007, prevedendo la trasmissione di statistiche relative ai flussi migratori nel territorio degli Stati membri, presuppone la raccolta da parte di tali Stati delle informazioni che consentono di redigere tali statistiche.
Tuttavia, l’esercizio di tale competenza non rende per questo necessaria, ai sensi dell’art. 7, lett. e), della direttiva 95/46, la raccolta e la conservazione di dati nominativi effettuate nell’ambito di un registro quale l’AZR. Come ha spiegato l’avvocato generale al paragrafo 23 delle sue conclusioni, infatti, per conseguire un obiettivo di questo tipo è sufficiente un trattamento di informazioni anonime.
Dal complesso delle considerazioni che precedono discende che un sistema di trattamento di dati personali relativi ai cittadini dell’Unione non aventi la nazionalità dello Stato membro interessato, quale il sistema istituito dall’AZRG, finalizzato a coadiuvare le autorità nazionali incaricate dell’applicazione della normativa sul diritto di soggiorno soddisfa il requisito di necessità di cui all’art. 7, lett. e), della direttiva 95/46, interpretato alla luce del divieto di discriminazioni fondate sulla nazionalità, soltanto se:
—
contiene unicamente i dati necessari per l’applicazione, da parte di tali autorità, di detta normativa, e
—
il suo carattere centralizzato consente un’applicazione più efficace di tale normativa per quanto riguarda il diritto di soggiorno dei cittadini dell’Unione non aventi la nazionalità di detto Stato membro.
Spetta al giudice del rinvio verificare tali elementi nella fattispecie di cui alla causa principale.
In ogni caso, la conservazione e il trattamento di dati personali nominativi a fini statistici nell’ambito di un registro come l’AZR non possono essere considerati necessari ai sensi dell’art. 7, lett. e), della direttiva 95/46.
Sul trattamento dei dati personali relativi a cittadini dell’Unione aventi la nazionalità di altri Stati membri per finalità di lotta alla criminalità
In limine, è opportuno ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, lo status di cittadino dell’Unione è destinato ad essere lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri che consente a chi fra loro si trovi nella medesima situazione di ottenere, indipendentemente dalla cittadinanza e fatte salve le eccezioni espressamente previste a tale riguardo, il medesimo trattamento giuridico (v., in questo senso, sentenze Grzelczyk, citata, punti 30 e 31; 2 ottobre 2003, causa
C-148/02, Garcia Avello, Racc. pag. I-11613
, punti 22 e 23, nonché Bidar, citata, punto 31).
A tale riguardo, un cittadino dell’Unione che risiede legalmente nel territorio dello Stato membro ospitante può avvalersi dell’art. 12 CE in tutte le situazioni che rientrano nel campo di applicazione ratione materiae del diritto comunitario (v. citate sentenze Martínez Sala, punto 63; Grzelzcyk, punto 32, nonché Bidar, punto 32).
Tali situazioni comprendono in particolare quelle rientranti nell’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato, tra cui quelle riconducibili all’esercizio della libertà di circolare e di soggiornare nel territorio degli Stati membri quale conferita dall’art. 18 CE (v., in questo senso, sentenza Bidar, citata, punto 33 e giurisprudenza citata).
Dall’art. 1 dell’AZRG, in combinato disposto con la circolare amministrativa generale del Ministero federale dell’Interno 4 giugno 1996, relativa all’AZRG e al regolamento d’applicazione di tale legge, risulta che il sistema di conservazione e trattamento di dati personali istituito nel contesto dell’AZR riguarda tutti i cittadini dell’Unione non aventi la nazionalità della Repubblica federale di Germania che risiedono per un periodo di più di tre mesi nel territorio tedesco, a prescindere dai motivi di tale soggiorno.
Pertanto, posto che il sig. Huber ha esercitato la sua libertà ex art. 18 CE di circolare e soggiornare in tale territorio, e considerato il contesto della fattispecie della causa principale, l’esame della compatibilità di un sistema di conservazione e trattamento di dati personali come quello oggetto della causa principale con il divieto di discriminazioni fondate sulla nazionalità, per quanto riguarda dati conservati e trattati per finalità di lotta alla criminalità, deve essere svolto con riferimento all’art. 12, primo comma, CE.
In tale contesto va rilevato che la decisione di rinvio non contiene indicazioni precise che consentano di stabilire se la situazione oggetto della causa principale ricada sotto le previsioni dell’art. 43 CE. Tuttavia, quand’anche il giudice del rinvio fosse di questo avviso, l’applicazione del divieto di discriminazione non può essere diversa a seconda che egli si fondi su tale disposizione o sull’art. 12, primo comma, CE, letto in combinato disposto con l’art. 18, n. 1, CE.
Secondo una giurisprudenza costante, infatti, il divieto di discriminazione, sia esso fondato sull’art. 12 CE o sull’art. 43 CE, impone di non trattare situazioni analoghe in maniera differente e situazioni diverse in maniera uguale. Un trattamento del genere potrebbe essere giustificato solo se fondato su considerazioni oggettive, indipendenti dalla cittadinanza delle persone interessate e adeguatamente commisurate allo scopo legittimamente perseguito (v., in questo senso, sentenza 5 giugno 2008, causa
C-164/07, Wood, Racc. pag. I-4143
, punto 13 e giurisprudenza citata).
In un contesto come quello della causa principale occorre quindi comparare la situazione dei cittadini dell’Unione non aventi la nazionalità dello Stato membro interessato e residenti nel territorio di quest’ultimo con quella dei cittadini di tale Stato membro in rapporto all’obiettivo della lotta alla criminalità. Di fatto, il governo tedesco si è limitato a far valere questo aspetto della tutela dell’ordine pubblico.
Tale finalità presenta invero carattere legittimo, tuttavia non può essere addotta per giustificare un trattamento sistematico di dati personali limitato a quelli dei soli cittadini dell’Unione non aventi la nazionalità dello Stato membro interessato.
Infatti, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 21 delle sue conclusioni, la lotta alla criminalità, nell’accezione generale addotta dal governo tedesco nelle sue osservazioni, riguarda necessariamente la repressione dei reati commessi, a prescindere dalla cittadinanza dei loro autori.
Pertanto, per uno Stato membro, la situazione dei suoi cittadini non può differire da quella dei cittadini degli altri Stati membri dell’Unione soggiornanti nel suo territorio per quanto riguarda l’obiettivo della lotta alla criminalità.
Dunque, la disparità di trattamento tra i cittadini di tale Stato membro e gli altri cittadini dell’Unione, occasionata dal trattamento sistematico, a fini di lotta alla criminalità, dei dati personali dei soli cittadini dell’Unione non aventi la nazionalità dello Stato membro in questione, costituisce una discriminazione vietata dall’art. 12, primo comma, CE.
Di conseguenza, l’art. 12, primo comma, CE deve essere interpretato nel senso che osta all’istituzione da parte di uno Stato membro, per finalità di lotta alla criminalità, di un sistema di trattamento di dati personali riguardante specificamente i cittadini dell’Unione non aventi la nazionalità di tale Stato membro.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:

1)
Un sistema di trattamento di dati personali relativi ai cittadini dell’Unione non aventi la nazionalità dello Stato membro interessato, quale il sistema istituito dalla legge 2 settembre 1994, sul registro centrale degli stranieri (Gesetz über das Ausländerzentralregister), come modificata dalla legge 21 giugno 2005, finalizzato a coadiuvare le autorità nazionali incaricate dell’applicazione della normativa sul diritto di soggiorno soddisfa il requisito di necessità di cui all’art. 7, lett. e), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 24 ottobre 1995, 95/46/CE, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati, interpretato alla luce del divieto di discriminazioni fondate sulla nazionalità, soltanto se:
—
contiene unicamente i dati necessari per l’applicazione, da parte di tali autorità, di detta normativa, e
—
il suo carattere centralizzato consente un’applicazione più efficace di tale normativa per quanto riguarda il diritto di soggiorno dei cittadini dell’Unione non aventi la nazionalità di detto Stato membro.
Spetta al giudice del rinvio verificare tali elementi nella fattispecie di cui alla causa principale.
In ogni caso, la conservazione e il trattamento di dati personali nominativi a fini statistici nell’ambito di un registro come il registro centrale degli stranieri non possono essere considerati necessari ai sensi dell’art. 7, lett. e), della direttiva 95/46.

2)
L’art. 12, primo comma, CE deve essere interpretato nel senso che osta all’istituzione da parte di uno Stato membro, per finalità di lotta alla criminalità, di un sistema di trattamento di dati personali riguardante specificamente i cittadini dell’Unione non aventi la nazionalità di tale Stato membro.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.