CELEX: 61987CJ0029
Tilsætningsstoffer til foderstoffer
identifikation og renhed

1 Ved beslutning af 30 . januar 1987, indgaaet til Domstolen den 2 . februar s.aa ., har OEstre Landsret i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen dels af Raadets direktiv 70/524 af 23 . november 1970 om tilsaetningsstoffer til foderstoffer ( EFT 1970 III, s . 743 ), som aendret ved Raadets direktiver 73/103 af 28 . april 1973 ( EFT L 124, s . 17 ) og 75/296 af 28 . april 1975 ( EFT L 124, s . 29 ), dels af EOEF-Traktatens artikler 9, 30, 36 og 95, med henblik paa at kunne afgoere, om visse danske regler for handel med og import af foderblandinger indeholdende antibiotika og andre tilsaetningsstoffer er forenelige med faellesskabsretten .
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag anlagt af Dansk Denkavit ApS ( herefter benaevnt "Denkavit ") mod Landbrugsministeriet . Denkavit, som er koncernforbundet med en nederlandsk virksomhed, der fremstiller foderblandinger med indhold af tilsaetningsstoffer, har siden 1981 indfoert disse foderblandinger til Danmark .
3 Det fremgaar af sagen, at Denkavit ved import til Danmark af foderstoffer overholder de relevante danske retsforskrifter, herunder pligten til at registrere de anvendte tilsaetningsstoffer, til at anfoere registreringsnummeret paa emballagen og til at indhente en forudgaaende autorisation fra Landbrugsministeriet . Da Denkavit imidlertid fandt, at der ved direktiv 70/524, som aendret ved direktiverne 73/103 og 75/296, var sket en saadan harmonisering inden for Faellesskabet, at medlemsstaterne ikke laengere kunne supplere direktivets krav med yderligere nationale krav, anlagde selskabet i september 1981 sag ved OEstre Landsret med paastand om, at det anerkendtes, at de danske bestemmelser var retsstridige . Under sagen nedlagde selskabet ligeledes paastand om tilbagebetaling af de beloeb, der aarligt var erlagt i autorisationsafgift .
4 Da OEstre Landsret skoennede, at sagens afgoerelse kraevede en fortolkning af direktiv 70/524, som aendret forud for Raadets direktiv 84/587 af 29 . november 1984 ( EFT L 319, s . 13 ), udsatte retten sagen og forelagde Domstolen foelgende spoergsmaal :
"1 ) Var der ved Raadets direktiv af 23 . november 1970 om tilsaetningsstoffer til foderstoffer ( direktiv 70/524/EOEF ) med de forud for Raadets direktiv af 29 . november 1984 ( direktiv 84/587/EOEF ) gennemfoerte aendringer foreskrevet en saadan harmonisering, at medlemsstaterne over for import fra andre medlemsstater af foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer var helt afskaaret fra at paaberaabe sig EOEF-Traktatens artikel 36 i forbindelse med nationale foranstaltninger til sikring af identifikation af de anvendte fabrikater af tilsaetningsstoffer samt disse stoffers renhed?
2 ) I tilfaelde af benaegtende besvarelse af foerste spoergsmaal spoerges, om der saa dog forud for naevnte direktiv 84/587/EOEF var gennemfoert en saadan harmonisering af kravene til emballering og etikettering af foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer, at artikel 36 ikke kunne paaberaabes i forbindelse med et nationalt krav om angivelse paa pakningerne af, at det paagaeldende fabrikat af tilsaetningsstoffer var godkendt af en national myndighed under det tildelte registreringsnummer?
3)Skal EOEF-Traktatens artikel 30 forstaas saaledes, at den forbyder en national foranstaltning, hvorved en medlemsstat kraever, at indfoersel fra andre medlemsstater af foderstoffer med indhold af de i direktiv 70/524 naevnte tilsaetningsstoffer kun maa finde sted i henhold til et til virksomheden én gang for alle udstedt dokument, der benaevnes 'autorisation' , naar en ganske tilsvarende autorisation kraeves af indenlandske producenter, naar myndighederne ikke paa anden maade bliver bekendt med, i hvilke virksomheder der skal foretages kontrol i medfoer af det naevnte direktiv, naar der ikke i lovgivningen er opstillet saerlige betingelser for udstedelse eller tilbagekaldelse af autorisationer, og det maa laegges til grund, at afslag paa en ansoegning om autorisation eller tilbagekaldelse af en saadan efter nationale retsprincipper kun kan finde sted, saafremt virksomheden bliver udoevet paa en saadan maade, at hensynet til menneskers og dyrs sundhed goer det bydende noedvendigt, naar autorisation i administrativ praksis bliver udstedt inden for faa uger paa grundlag af en ansoegning, der alene skal indeholde importoerens navn og adresse, og naar autorisation aldrig hidtil i administrativ praksis er naegtet eller tilbagekaldt fra en importoer?
4 ) Var der ved Raadets direktiv af 23 . november 1970 om tilsaetningsstoffer til foderstoffer ( direktiv 70/524/EOEF ) med de forud for Raadets direktiv af 29 . november 1984 ( direktiv 84/587/EOEF ) gennemfoerte aendringer foreskrevet en saadan harmonisering, at medlemsstaterne helt var afskaaret fra at paaberaabe sig EOEF-Traktatens artikel 36 i forbindelse med en saadan national foranstaltning som beskrevet i tredje spoergsmaal?
5 ) Var det foreneligt med faellesskabsretten, navnlig EOEF-Traktatens artikler 9 og 95 samt det naevnte direktiv 70/524, at en medlemsstat opkraevede en aarlig afgift hos de virksomheder, der opnaaede den i spoergsmaal 3 omtalte autorisation, naar afgiften blev opkraevet med samme beloeb hos indenlandske producenter og hos importoerer, og naar de samlede afgiftsbeloeb svarede til udgifterne ved kontrol af de stikproever, der blev udtaget i overensstemmelse med direktiv 70/524?"
5 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder og dens baggrund, den relevante danske lovgivning og de skriftlige indlaeg for Domstolen henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .
Harmoniseringsgraden i henhold til direktiv 70/524, for saa vidt angaar tilsaetningsstoffers identifikation og renhed
6 Den nationale ret har med det foerste spoergsmaal i det vaesentlige oensket afgjort, om Raadets direktiv 70/524 af 23 . november 1970, med de forud for Raadets direktiv 84/587 af 29 . november 1984 gennemfoerte aendringer, foreskrev en saadan harmonisering, at medlemsstaterne over for import fra andre medlemsstater af foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer var afskaaret fra at paaberaabe sig Traktatens artikel 36 til stoette for nationale foranstaltninger til sikring af de omhandlede tilsaetningsstoffers identifikation og renhed .
7 Denkavit og Kommissionen har i det vaesentlige gjort gaeldende, at direktiv 70/524 indeholder udtoemmende regler for identifikation og renhed af tilsaetningsstoffer i foderstoffer, saaledes at foderstofferne frit kan omsaettes inden for Faellesskabet, uden at medlemsstaterne har mulighed for at gennemfoere sundhedsmaessige kontrolforanstaltninger, der ikke er foreskrevet i selve direktivet . Det foelger heraf, at de i hovedsagen anfaegtede nationale bestemmelser ikke kan stoettes paa Traktatens artikel 36 .
8 Ifoelge Landbrugsministeriet kan urenheder i de tilsaetningsstoffer, der anvendes i foderstoffer, frembyde alvorlige sundhedsmaessige risici . Ministeriet har gjort gaeldende, at hverken ordlyden af direktiv 70/524 eller den sammenhaeng, hvori direktivet indgaar, eller nogen anden faellesskabsretlig bestemmelse vedroerer de noedvendige foranstaltninger til beskyttelse af sundheden . Foerst med vedtagelsen af det tredje aendringsdirektiv 84/587 blev der gennemfoert en harmonisering af saadanne foranstaltninger . Medlemsstaterne kunne derfor i perioden forud herfor i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 36 traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre identifikation og renhed af de anvendte tilsaetningsstoffer .
9 I denne forbindelse skal Domstolen foerst erindre om de grundlaeggende principper for ordningen efter direktiv 70/524 .
10 Ifoelge direktivets artikel 3, stk . 1, skal medlemsstaterne i deres nationale lovgivning paa foderstofomraadet foreskrive, at foderstoffer kun maa indeholde de i direktivets bilag I naevnte tilsaetningsstoffer og kun paa de dér naevnte betingelser .
11 Ifoelge direktivets artikel 6, stk . 1, som aendret ved direktiv 75/296, skal de aendringer, der paa grund af udviklingen paa det videnskabelige og tekniske omraade maa foretages i bilagene, fastsaettes efter den fremgangsmaade, der er foreskrevet i direktivets artikel 16a som indfoejet ved direktiv 73/103 . Denne fremgangsmaade indebaerer, at sagen indbringes for Den Staaende Komité for Foderstoffer, enten paa formandens initiativ eller paa begaering af en medlemsstat, og medfoerer bl.a ., at Kommissionen kan fastsaette de noedvendige foranstaltninger, saafremt de er i overensstemmelse med den udtalelse, som komitéen har vedtaget med kvalificeret flertal .
12 Ifoelge direktivets artikel 10, som aendret ved direktiv 75/296, skal medlemsstaterne foreskrive, at foderstoffer med indhold af visse tilsaetningsstoffer kun maa bringes i handelen, hvis disse stoffer med naermere angivne enkeltheder anfoeres paa emballagen .
13 Endelig foelger det af direktivets artikel 13, at medlemsstaterne skal drage omsorg for, at foderstoffer, der er i overensstemmelse med direktivets bestemmelser, ikke, for saa vidt angaar tilstedevaerelsen af eller manglen paa tilsaetningsstoffer og den tilsvarende maerkning, undergives andre begraensninger for omsaetningen end dem, der er fastat i direktivet .
14 Det bemaerkes dernaest, at det, som led i den ovenfor beskrevne ordning, foreskrives i direktivets artikel 6, stk . 3, som aendret ved direktiv 75/296, at de kriterier, der goer det muligt at kendetegne de i direktivet omhandlede tilsaetningsstoffer, navnlig sammensaetnings - og renhedskriterier samt fysisk-kemiske og biologiske egenskaber, kan fastsaettes efter fremgangsmaaden i artikel 16a .
15 Direktivet bestemmer saaledes udtrykkeligt, at der paa faellesskabsplan kan fastsaettes kvalitative kriterier for de stoffer, der er godkendt som tilsaetningsstoffer til foderstoffer, og angiver, for fastsaettelsen af saadanne kriterier, en saerlig fremgangsmaade, som bl.a . kan ivaerksaettes paa begaering af en medlemsstat .
16 Det fremgaar heraf, at direktivet tilsigtede en harmonisering af alle de materielle betingelser for markedsfoering af foderstoffer, for saa vidt angaar tilstedevaerelsen af eller manglen paa tilsaetningsstoffer og den tilsvarende maerkning, herunder de kvalitative kriterier . Det tilkom saaledes ikke laengere medlemsstaterne paa nationalt plan at fastsaette saadanne kvalitative kriterier, og saafremt en medlemsstat fandt, at saerlige foranstaltninger vedroerende de godkendte stoffers identifikation og renhed var noedvendige, maatte den anvende den hertil foreskrevne faellesskabsprocedure .
17 Denne fortolkning afkraeftes ikke af den efterfoelgende vedtagelse af direktiv 84/587 . Ifoelge direktivets anden betragtning vedroerer de herved indfoerte aendringer supplerende foranstaltninger for produktion, markedsfoering og distribution af tilsaetningsstoffer og forblandinger af tilsaetningsstoffer, idet den indhoestede erfaring havde vist, at de dagaeldende regler for anvendelse af tilsaetningsstoffer i foder ikke gav den noedvendige sikkerhed . I ingen af direktivets betragtninger anfoeres det, at fremgangsmaaden til fastsaettelse af kriterierne for bl.a . tilsaetningsstoffers sammensaetning og renhed ikke tidligere var omfattet af harmoniseringen .
18 Det kan herefter fastslaas, at en medlemsstat ikke kunne paaberaabe sig EOEF-Traktatens artikel 36 som stoette for foranstaltninger til sikring af identifikation og renhed af tilsaetningsstoffer i foder .
19 Foelgelig skal den nationale rets foerste spoergsmaal besvares saaledes, at Raadets direktiv 70/524 af 23 . november 1970, med de forud for Raadets direktiv 84/587 af 29 . november 1984 gennemfoerte aendringer, foreskrev en saadan harmonisering, at medlemsstaterne over for import fra andre medlemsstater af foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer var afskaaret fra at paaberaabe sig Traktatens artikel 36 til stoette for nationale foranstaltninger til sikring af de omhandlede tilsaetningsstoffers identifikation og renhed .
Registreringskravet for tilsaetningsstoffer
20 Naar henses til besvarelsen af det foerste spoergsmaal, er der ikke anledning til at tage stilling til spoergsmaal 2 .
Forudgaaende autorisation
21 Med det tredje spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige afgjort, om en ordning, hvorefter importoerer og indenlandske producenter af foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer skal indhente en forudgaaende autorisation, udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner, jfr . Traktatens artikel 30 .
22 I henhold til Traktatens artikel 30 er kvantitative indfoerselsrestriktioner saavel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning forbudt i samhandelen mellem medlemsstater . Ifoelge Domstolens faste praksis skal enhver regulering af handelen i medlemsstaterne, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet, anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner .
23 Ud fra dette synspunkt maa en ordning, hvorefter det uden forudgaaende administrativ autorisation er forbudt at importere foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer, klart anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som indfoerselsrestriktioner i EOEF-Traktatens artikel 30' s betydning, for saa vidt som en saadan ordning, selv blot potentielt, kan hindre samhandelen mellem medlemsstater .
24 Selv om den nationale ret i sin beslutning har bemaerket, at autorisation ifoelge administrativ praksis meddeles automatisk inden for kort tid, hvilket den danske regering har bekraeftet under den mundtlige forhandling, bemaerkes, at et autorisationskrav noedvendigvis indebaerer udoevelsen af et vist administrativt skoen og kan skabe usikkerhed om retsstillingen hos de erhvervsdrivende .
25 Den nationale rets tredje spoergsmaal maa foelgelig besvares med, at Traktatens artikel 30 skal fortolkes saaledes, at en national foranstaltning, hvorefter importoerer af foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer skal indhente en forudgaaende autorisation, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner i den naevnte artikels betydning .
Harmoneringsgraden i henhold til direktiv 70/524, for saa vidt angaar kontrolforanstaltninger over for virksomhederne
26 Med det fjerde spoergsmaal oenskes afgjort, om direktiv 70/524, med de forud for direktiv 84/587 gennemfoerte aendringer, foreskrev en saadan harmonisering, at medlemsstaterne blev afskaaret fra at paaberaabe sig Traktatens artikel 36 i forbindelse med kontrolforanstaltninger over for virksomheder, der handler med foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer .
27 I denne forbindelse bemaerkes, at, i modsaetning til det af Denkavit anfoerte, omfattede den harmonisering, der blev gennemfoert med direktiv 70/524, som aendret forud for direktiv 84/587, ikke foranstaltninger over for virksomheder i sektoren for foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer . Herom bestemmes det blot i direktivets artikel 15, at medlemsstaterne skal udoeve en offentlig kontrol, i det mindste ved stikproever, af foderstofferne under handelen med disse .
28 Et saadant formaal forfoelges derimod af aendringsdirektivet 84/527, hvorefter det i henhold til niende betragtning "er noedvendigt at forbeholde produktion og anvendelse af antibiotika ... med henblik paa iblanding i foderblandinger alene for personer, der har kompetence, anlaeg og udstyr til fremstilling af tilsaetningsstoffer ... og som er opfoert paa listen over fabrikanterne i en medlemsstat ". Ifoelge direktivets artikel 13, stk . 3, skal den enkelte medlemsstat saaledes hvert aar offentliggoere en liste over fabrikanter af tilsaetningsstoffer og foderblandinger, hos hvilke de har konstateret, at direktivets krav overholdes .
29 Foelgelig kunne medlemsstaterne under den retstilstand, der gjaldt i Faellesskabet ifoelge direktiv 70/524 med de forud for direktiv 84/587 gennemfoerte aendringer, over for virksomheder i den paagaeldende sektor traeffe de noedvendige sundhedsmaessige kontrolforanstaltninger under paaberaabelse af Traktatens artikel 36 .
30 Den nationale rets spoergsmaal skal derfor besvares saaledes, at direktiv 70/524, med de forud for direktiv 84/587 gennemfoerte aendringer, ikke foreskrev en saadan harmonisering i sektoren for foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer, at medlemsstaterne blev afskaaret fra at paaberaabe sig Traktatens artikel 36 i forbindelse med sundhedsmaessige kontrolforantaltninger over for de paagaeldende virksomheder .
Lovligheden af en aarlig afgift i forbindelse med kontrolforanstaltningerne over for virksomhederne
31 Med det femte spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige afgjort, om en aarlig afgift, der opkraeves med samme beloeb hos importoerer og indenlandske producenter af foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer, og hvis formaal er at daekke statens udgifter til kontrol af stikproever udtaget i henhold til direktiv 70/524, er forenelig med Traktatens artikler 9 og 95 samt med direktiv 70/524 .
32 Som fastslaaet ovenfor er direktiv 70/524, med de forud for direktiv 84/587 gennemfoerte aendringer, ikke til hinder for, at medlemsstaterne stiller virksomhederne over for et autorisationskrav . Undtagelsesbestemmelsen i artikel 36, for saa vidt angaar kontrolforanstaltninger over for virksomhederne, vedroerer imidlertid udelukkende indfoersels - og udfoerselsrestriktioner samt foranstaltninger med tilsvarende virkning . Bestemmelsen kan ikke udvides til at gaelde for told eller afgifter med tilsvarende virkning, idet disse falder uden for rammerne af artikel 36 . Foelgelig skal saadanne afgifters overensstemmelse med faellesskabsretten bedoemmes paa grundlag af Traktatens artikel 9, eller eventuelt artikel 95 .
33 I den forbindelse bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis omfatter forbudet mod enhver form for told og afgifter med tilsvarende virkning i forholdet mellem medlemsstaterne enhver afgift, som opkraeves i forbindelse med eller paa grund af indfoerslen, og som udtrykkelig rammer et importeret produkt, men ikke et tilsvarende indenlandsk . Forbuddet angaar ikke afgifter, der som her er en del af et almindeligt internt afgiftssystem, som systematisk, paa grundlag af samme kriterier, finder anvendelse paa indenlandske og indfoerte varer, idet de i saa fald omfattes af Traktatens artikel 95 og ikke af artikel 9 .
34 Med hensyn til artikel 95 har Denkavit gjort gaeldende, at forskelsbehandlingen af importoererne, for saa vidt angaar den aarlige afgift, skyldes det forhold, at en indenlandsk producent kan have en hel raekke forhandlere, uden at der af den grund skal erlaegges yderligere afgifter, mens afgiften, saafremt en udenlandsk producent har flere importoerer, skal erlaegges af hver enkelt importoer .
35 Dette anbringende kan ikke laegges til grund, for saa vidt den paagaeldende afgift belaster virksomhederne som saadanne uafhaengigt af maengden af de importerede eller fremstillede produkter . Som Domstolen har fastslaaet i dommen af 28 . januar 1981 ( Kortmann, 32/80, Sml . s . 251 ), er artikel 95 overholdt, naar en intern afgift paalaegges indenlandske og importerede produkter efter de samme kriterier, som objektivt er berettigede under hensyn til det maal, som ligger til grund for indfoerelsen af afgiften, saaledes at afgiften ikke foerer til, at det importerede produkt paalaegges et hoejere beloeb end det tilsvarende indenlandske .
36 Det femte spoergsmaal skal derfor besvares saaledes, at en aarlig afgift, der opkraeves med samme beloeb hos importoerer og indenlandske producenter af foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer, og hvis formaal er at daekke statens udgifter til kontrol af stikproever udtaget i henhold til direktiv 70/524, er forenelig med Traktatens artikler 9 og 95 samt med direktiv 70/524 .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
37 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke godtgoeres . Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN ( Anden Afdeling )
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af OEstre Landsret ved beslutning af 30 . januar 1987, for ret :
1 ) Raadets direktiv 70/524 af 23 . november 1970, med de forud for Raadets direktiv 84/587 af 29 . november 1984 gennemfoerte aendringer, foreskrev en saadan harmonisering, at medlemsstaterne over for import fra andre medlemsstater af foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer var afskaaret fra at paaberaabe sig Traktatens artikel 36 til stoette for nationale foranstaltninger til sikring af de omhandlede tilsaetningsstoffers identifikation og renhed .
2 ) Traktatens artikel 30 skal fortolkes saaledes, at en national foranstaltning, hvorefter importoerer af foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer skal indhente en forudgaaende autorisation, er en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner i den naevnte artikels betydning .
3 ) Direktiv 70/524, med de forud for direktiv 84/587 gennemfoerte aendringer, foreskrev ikke en saadan harmonisering i sektoren for foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer, at medlemsstaterne blev afskaaret fra at paaberaabe sig Traktatens artikel 36 i forbindelse med sundhedsmaessige kontrolforanstaltninger over for de paagaeldende virksomheder .
4 ) En aarlig afgift, der opkraeves med samme beloeb hos importoerer og indenlandske producenter af foderstoffer med indhold af tilsaetningsstoffer, og hvis formaal er at daekke statens udgifter til kontrol af stikproever udtaget i henhold til direktiv 70/524, er forenelig med Traktatens artikler 9 og 95 samt med direktiv 70/524 .