CELEX: 62004TJ0233
Auxílios de Estado
Directiva 2001/81/CE
Medida nacional que institui um sistema de transacção de direitos de emissão para os óxidos de azoto
Decisão que declara que o auxílio é compatível com o mercado comum
Admissibilidade
Vantagem
Falta de carácter selectivo da medida

Quadro jurídico
O artigo 6.
o
CE dispõe:
«As exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e acções da Comunidade previstas no artigo 3.
o
, em especial com o objectivo de promover um desenvolvimento sustentável.»
O artigo 87.
o
CE dispõe:
«1.   Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
[…]
3.   Podem ser considerados compatíveis com o mercado comum:
a)
Os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego;
b)
Os auxílios destinados a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro;
c)
Os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum;
d)
Os auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património, quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência na Comunidade num sentido contrário ao interesse comum;
e)
As outras categorias de auxílios determinadas por decisão do Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão.»
Do enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (
JO 2001, C 37, p. 3
) resulta o seguinte:
«69.
Os objectivos de redução de gases com efeito de estufa poderão ser alcançados pelos Estados-Membros e pela Comunidade, respectivamente, enquanto partes signatárias, por um lado, graças à realização de políticas e medidas comuns coordenadas a nível comunitário, incluindo instrumentos económicos, e, por outro, recorrendo aos instrumentos instituídos pelo Protocolo de Quioto, isto é, as licenças negociáveis, a aplicação conjunta e o mecanismo de desenvolvimento limpo.
70.
Na ausência de texto comunitário sobre a matéria, e sem prejuízo do direito de iniciativa da Comissão de propor tal texto, compete aos Estados-Membros definirem as políticas, medidas e instrumentos que entenderem para observarem os objectivos estipulados no âmbito do Protocolo de Quioto.
71.
A Comissão considera que certas modalidades adoptadas pelos Estados-Membros para assegurar a conformidade com os objectivos deste Protocolo são susceptíveis de constituírem auxílios estatais, mas que é prematuro definir as condições de autorização destes eventuais auxílios.»
Nos termos do considerando 11 da Directiva 2001/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2001, relativa ao estabelecimento de valores-limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos (
JO L 309, p. 22
):
«O estabelecimento, para cada Estado-Membro, de valores-limite aplicáveis às emissões de dióxido de enxofre, de óxidos de azoto, de compostos orgânicos voláteis e de amoníaco constitui uma forma rentável de satisfazer objectivos ambientais intermédios. Os referidos valores-limite de emissão proporcionarão à Comunidade e aos Estados-Membros a flexibilidade para determinar os meios de os cumprir.»
Sob a epígrafe «Valores-limite nacionais de emissão», o artigo 4.
o
da Directiva 2001/81 dispõe:
«1.   Até 2010, os Estados-Membros devem limitar as suas emissões nacionais anuais de dióxido de enxofre (SO
), óxidos de azoto (NO
x
), compostos orgânicos voláteis (COV) e amoníaco (NH
) a quantidades não superiores aos valores-limite de emissão fixados no anexo I, tendo em conta eventuais alterações feitas por medidas comunitárias adoptadas na sequência dos relatórios referidos no artigo 9.
o
»
Para o Reino dos Países Baixos, o anexo I da Directiva 2001/81 fixa em 260 quilotoneladas o valor-limite de emissão de óxidos de azoto (NO
x
) a atingir até 2010.
Os Estados-Membros deviam pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 2001/81 antes de 27 de Novembro de 2002 e informar imediatamente a Comissão desse facto.
Factos na origem do litígio
Por ofício de 23 de Janeiro de 2003, as autoridades neerlandesas, nos termos do artigo 88.
o
, n.
o
3, CE, notificaram à Comissão um sistema de transacção de direitos de emissão para os NO
x
(a seguir «medida em causa»). Pediram à Comissão que adoptasse uma decisão que declarasse que a medida em causa não constituía um auxílio, na acepção do artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.
o
[…] CE (
JO L 83, p. 1
).
Em 24 de Junho de 2003, a Comissão adoptou a decisão C(2003) 1761 final, relativa ao auxílio de Estado n.
o
35/2003 respeitante à medida em causa (a seguir «decisão impugnada»).
Na decisão impugnada, a Comissão começa por descrever a medida em causa no respectivo ponto 1. Relativamente ao valor-limite nacional neerlandês de emissão de NO
x
definido pela Directiva 2001/81, as autoridades neerlandesas fixaram um objectivo de 55 quilotoneladas de emissão de NO
x
em 2010 para as suas grandes instalações industriais, ou seja, para cerca de 250 empresas.
Quanto ao funcionamento desse sistema, a Comissão, no ponto 1.2 da decisão impugnada, refere que a legislação nacional deve fixar, para cada instalação industrial, uma norma relativa de emissão de NO
x
a respeitar. A empresa pode respeitar a norma de emissão estabelecida quer através da adopção de medidas de redução das emissões de NO
x
na sua própria instalação, quer através da aquisição de direitos de emissão a outras empresas, quer conjugando as duas opções. As reduções de emissão, sob a forma de créditos de NO
x
, são propostas no mercado de transacção dos direitos de emissão pelas instalações cujas emissões são inferiores à norma de emissão.
A emissão anual total de NO
x
de uma instalação, corrigida pelos eventuais créditos de NO
x
vendidos ou comprados, deve corresponder ao nível de emissão autorizado para a referida instalação. A emissão anual autorizada — em números absolutos — é calculada em função da norma de emissão relativa e da quantidade de energia utilizada pela referida instalação.
No fim de cada ano, as autoridades neerlandesas verificam se as instalações respeitaram a norma de emissão estabelecida. Cada ano, os créditos de NO
x
podem ser comprados, guardados ou emprestados para períodos futuros. Se uma instalação ultrapassar a norma de emissão estabelecida, deve compensar o excedente no ano seguinte. Além disso, esse excedente a compensar sofre um agravamento de 25% para desencorajar os excessos. Se uma instalação não conseguir respeitar a sua norma de emissão, as autoridades neerlandesas aplicam-lhe uma coima eficaz, proporcional e dissuasiva.
Por último, no âmbito da medida em causa, as empresas não têm de adquirir direitos de emissão para poderem produzir. Devem tão-só respeitar a norma de emissão.
No ponto 1.3 da decisão impugnada, a Comissão descreve o método de cálculo da norma de emissão e depois, no ponto 1.4 da mesma, as diferenças existentes entre o sistema «cap-and-trade» e o sistema «dynamic cap», do tipo da medida em causa. Afirma que, segundo as autoridades neerlandesas, a medida em causa difere da outra variante dos sistemas de direitos negociáveis, o sistema «cap-and-trade», em que as licenças de emissão são atribuídas às empresas. As novas empresas ou as que queiram alargar as suas actividades devem, antes de mais, adquirir a quantidade necessária de licenças. No âmbito da medida em causa, essas empresas não têm essa obrigação, devendo simplesmente respeitar a respectiva norma de emissão, que depende do seu consumo de energia e é adaptada em função desse mesmo consumo.
Nos pontos 1.5 e 1.6 da decisão impugnada, a Comissão esclarece, em seguida, que a medida em causa se aplicará a todas as empresas industriais que tenham potência instalada superior a 20 megawatts térmicos (MWth), em paralelo com a regulamentação comunitária. As autoridades neerlandesas continuarão a aplicar os valores-limite de emissão fixados pelas diversas directivas comunitárias em vigor.
Na apreciação da medida em causa (ponto 3 da decisão impugnada), a Comissão começa por evocar a sua prática decisória relativa aos sistemas de transacção de direitos de emissão e distingue dois tipos de sistemas, do seguinte modo:
«1)
Os sistemas em que as autorizações de emissão ou de poluição negociáveis são consideradas activos incorpóreos que representam um valor de mercado que o Estado poderia igualmente ter vendido ou adjudicado, o que origina um lucro cessante (ou uma perda de recursos estatais), pelo que constituem um auxílio de Estado, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, do Tratado CE;
2)
Os sistemas em que as autorizações de emissão ou de poluição negociáveis são consideradas uma prova oficial de que determinada produção não poderá ser vendida ou adjudicada ao beneficiário da autorização, pelo que não há lucro cessante — e, por conseguinte, não está em causa um recurso estatal —, o que, por sua vez, implica que não esteja em causa um auxílio de Estado, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, do Tratado CE.»
Em seguida, a Comissão expõe as razões que a levaram a concluir que a medida em causa, que consiste, no essencial, na concessão, pelo Estado, a título gratuito, de créditos de NO
x
a um grupo específico de empresas que exercem actividades comerciais entre Estados-Membros, constituía um auxílio de Estado. Segundo a decisão impugnada, as autoridades neerlandesas dispunham da possibilidade de vender ou adjudicar os direitos de emissão. Assim, ao oferecer gratuitamente créditos de NO
x
como activos incorpóreos, o Estado-Membro sofre um dano na forma de lucro cessante. A Comissão conclui que esse sistema inclui recursos estatais, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE. O fortalecimento da posição das empresas em causa afecta o comércio entre Estado-Membros.
Por último, no ponto 3.3 da decisão impugnada, a Comissão analisa a compatibilidade da medida em causa com o mercado comum.
Em conclusão, no ponto 4 da decisão impugnada, a Comissão declara que a medida em causa constitui um auxílio de Estado, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, acrescentando que esse auxílio é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
3, CE e do artigo 61.
o
, n.
o
3, alínea c), do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (EEE). A Comissão ordena às autoridades neerlandesas que lhe transmitam anualmente um relatório relativo à execução da medida em causa e que lhe notifiquem previamente qualquer adaptação das condições em que o auxílio é concedido.
Tramitação processual
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de Setembro de 2003, o Reino dos Países Baixos interpôs recurso da decisão impugnada (processo C-388/03).
Por despacho de 17 de Fevereiro de 2004, o presidente do Tribunal de Justiça admitiu a intervenção da República Federal da Alemanha no presente processo em apoio do Reino dos Países Baixos.
Por despacho de 8 de Junho de 2004, o Tribunal de Justiça remeteu o processo ao Tribunal de Primeira Instância, nos termos da Decisão 2004/407/CE, Euratom do Conselho, de 26 de Abril de 2004, que altera os artigos 51.
o
e 54.
o
do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça (
JO L 132, p. 5
).
Por notificação de 13 de Dezembro de 2004, o Tribunal de Primeira Instância convidou o Reino dos Países Baixos e a República Federal da Alemanha a apresentarem as suas observações sobre as conclusões a extrair do despacho do Tribunal de Justiça de 28 de Janeiro de 2004, Países Baixos/Comissão (
C-164/02, Colect., p. I-1177
), a respeito da admissibilidade do presente recurso. Estes apresentaram as suas observações, respectivamente, em 14 e 12 de Janeiro de 2005.
Pedidos das partes
O Reino dos Países Baixos, apoiado pela República Federal da Alemanha, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a decisão impugnada, na medida em que a Comissão considera que a medida em causa constitui um auxílio, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE;
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
a título principal, julgar o recurso inadmissível ou, a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
—
condenar o Reino dos Países Baixos nas despesas.
Quanto à admissibilidade
Argumentos das partes
Sem arguir uma excepção de inadmissibilidade, a Comissão pergunta se o presente recurso é admissível. Alega que a decisão impugnada é uma decisão de aprovação que não produz efeitos jurídicos susceptíveis de afectar os interesses do Reino dos Países Baixos. Essa decisão, por conseguinte, não altera a sua situação jurídica nem lhe causa prejuízo. De acordo com a jurisprudência, a decisão impugnada não é, portanto, recorrível.
A Comissão remete, a este respeito, para o despacho do Tribunal de Justiça de 27 de Novembro de 2001, Portugal/Comissão (
C-208/99, Colect., p. I-9183
), bem como para os acórdãos do Tribunal de Justiça de 18 de Junho de 2002, Alemanha/Comissão (
C-242/00, Colect., p. I-5603
), e do Tribunal de Primeira Instância de 30 de Janeiro de 2002, Nuove Industrie Molisane/Comissão (
T-212/00, Colect., p. II-347
). Essa jurisprudência foi confirmada recentemente pelo despacho Países Baixos/Comissão, referido no n.
o
24
supra
, num processo semelhante a este.
A Comissão considera que o Reino dos Países Baixos tem uma concepção demasiado ampla do conceito de admissibilidade. Não basta invocar a eventualidade de interesses futuros poderem vir a ser afectados. Segundo a Comissão, um recurso de anulação só é admissível se a decisão que impugna tiver efeitos negativos e caracterizados sobre interesses reais e existentes. Ora, isso não acontece no caso em apreço. O facto de terceiros poderem, um dia, no âmbito de processos nacionais, invocar a decisão impugnada para afirmar que sistemas comparáveis à medida em causa constituem auxílios de Estado não implica que a decisão impugnada modifique de modo negativo e circunstanciado a situação do Reino dos Países Baixos.
Além disso, a Comissão entende que o artigo 230.
o
CE deve ser interpretado à luz do artigo 233.
o
CE. A possibilidade de interpor um recurso ao abrigo do artigo 230.
o
CE deve limitar-se às situações em que, no caso de a decisão impugnada ser anulada, a instituição ficaria obrigada a adoptar determinadas medidas de execução do acórdão que modificariam efectiva e concretamente a situação jurídica do Reino dos Países Baixos. No caso vertente, porém, a Comissão, em caso de anulação, não teria de adoptar nenhum acto que modificasse a situação jurídica do Reino dos Países Baixos.
Segundo o Reino dos Países Baixos, o recurso é admissível. Alega que basta que a medida impugnada produza efeitos jurídicos susceptíveis de afectar os interesses dos Estados-Membros para que os recursos por eles interpostos sejam admissíveis. Consequentemente, não é exigível que os interesses neerlandeses sejam efectivamente afectados no momento em que o recurso é interposto. Pode interpor-se um recurso atendendo a efeitos jurídicos futuros e potenciais.
O Reino dos Países Baixos recorda que a qualificação de auxílio de Estado leva à aplicação dos artigos 17.
o
a 19.
o
do Regulamento n.
o
659/1999. Por conseguinte, a Comissão poderá, no futuro, impor quaisquer medidas julgadas úteis, o que constitui um risco para a continuidade da medida em causa e para a segurança jurídica. Além disso, as alterações feitas a essa medida deverão ser notificadas à Comissão e o Reino dos Países Baixos ficará obrigado a elaborar anualmente um relatório sobre a respectiva execução. Do mesmo modo, a República Federal da Alemanha alega que a decisão impugnada produz efeitos jurídicos em relação ao Reino dos Países Baixos na medida em que torna aplicáveis à medida em causa as disposições substantivas e processuais de direito comunitário relativas aos auxílios de Estado.
Por outro lado, o Reino dos Países Baixos afirma que o suposto auxílio concedido no âmbito da medida em causa poderá justificar uma decisão de incompatibilidade de um novo auxílio em aplicação das regras de cúmulo previstas nos enquadramentos adoptados pela Comissão. A decisão impugnada constitui também um precedente que, no futuro, obrigará os Estados-Membros a notificar à Comissão os sistemas comparáveis. Os terceiros poderão, além disso, invocar a decisão impugnada perante os tribunais nacionais.
Quanto aos ensinamentos que podem ser extraídos do despacho Países Baixos/Comissão, referido no n.
o
24
supra
, o Reino dos Países Baixos, apoiado pela República Federal da Alemanha, alega, em particular, que o seu recurso se destinava, no âmbito desse processo, a obter a anulação de uma afirmação que constava da fundamentação da decisão impugnada. Em contrapartida, no presente caso, o recurso dirige-se contra o dispositivo da decisão impugnada, e não contra um dos pontos da sua fundamentação.
O Reino dos Países Baixos, apoiado pela República Federal da Alemanha, observa que tinha solicitado à Comissão que tomasse uma decisão que confirmasse que a medida em causa não constituía um auxílio de Estado. Ora, ao concluir pela existência de um auxílio, a Comissão indeferiu esse seu pedido. Segundo a República Federal da Alemanha, isso também distingue o presente caso daquele que foi objecto do processo em que foi proferido o despacho Países Baixos/Comissão, referido no n.
o
24
supra
.
Por último, segundo o Reino dos Países Baixos, as medidas de execução previstas no artigo 233.
o
CE não fazem parte dos requisitos de admissibilidade dos recursos de anulação. Além disso, a Comissão pode, depois da anulação da decisão impugnada, adoptar uma nova decisão que declare a inexistência de um auxílio de Estado.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
O artigo 230.
o
CE estabelece uma nítida distinção entre o direito de interpor recursos de anulação conferido às instituições comunitárias e aos Estados-Membros, por um lado, e o conferido às pessoas singulares e colectivas, por outro, uma vez que o segundo parágrafo desse artigo atribui aos Estados-Membros o direito de impugnar, através de um recurso de anulação, a legalidade das decisões da Comissão, sem fazer depender o exercício desse direito da demonstração de um interesse em agir. Um Estado-Membro não tem, pois, que demonstrar que o acto da Comissão por si impugnado produz efeitos na sua própria esfera jurídica para que o seu recurso seja admissível. Contudo, para que um acto da Comissão possa ser objecto de recurso de anulação, é necessário que se destine a produzir efeitos jurídicos (v. despacho Portugal/Comissão, referido no n.
o
28
supra
, n.
os
22 a 24 e jurisprudência aí referida).
No caso em apreço, na sequência da notificação da medida em causa pelo Reino dos Países Baixos e do seu pedido no sentido de que fosse declarado que a medida em causa não constituía um auxílio, nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
659/1999, a Comissão declarou, na decisão impugnada, que esse sistema constituía um auxílio de Estado, compatível com o mercado comum.
Antes de mais, importa referir que, em circunstâncias semelhantes, o Tribunal de Justiça julgou admissível o recurso interposto por um Estado-Membro (acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão,
C-241/94, Colect., p. I-4551
). A este respeito, embora a Comissão não tenha, nesse processo, contestado a admissibilidade do recurso, há que salientar que a inadmissibilidade é uma excepção de ordem pública, de que o juiz comunitário pode conhecer oficiosamente a todo o tempo. Consequentemente, o facto de a Comissão não ter contestado a admissibilidade do recurso no referido processo não impedia o Tribunal de Justiça de se questionar sobre esse aspecto.
Em segundo lugar, ao contrário do que sucedia no contexto do acórdão Alemanha/Comissão, referido no n.
o
28
supra
, invocado pela Comissão, esta última, quando qualificou a medida em causa de auxílio de Estado, não acedeu ao pedido do Reino dos Países Baixos.
Essa qualificação permitiu à Comissão analisar, no âmbito da decisão impugnada, a compatibilidade da medida em causa com o mercado comum. Além disso, conduz à aplicação do procedimento previsto pelo Regulamento n.
o
659/1999 para os sistemas de auxílios existentes, nomeadamente do disposto nos seus artigos 17.
o
a 19.
o
e no seu artigo 21.
o
, que impõe ao Estado-Membro a obrigação de transmitir à Comissão um relatório anual sobre todos os sistemas de auxílios existentes. Essa qualificação de auxílio de Estado pode também ter influência na concessão de um novo auxílio, por força das regras relativas ao cúmulo de auxílios de origens diversas, previstas, nomeadamente, no ponto 74 do enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente.
Decorre do exposto que a decisão impugnada produz seguramente efeitos jurídicos vinculativos. Por conseguinte, o recurso do Reino dos Países Baixos é admissível.
Esta conclusão não é infirmada pela jurisprudência referida nem pelos argumentos esgrimidos pela Comissão.
Contrariamente às circunstâncias do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Setembro de 1992, NBV e NVB/Comissão (
T-138/89, Colect., p. II-2181
), a decisão impugnada produz efeitos jurídicos que afectam o Reino dos Países Baixos (v. n.
o
42
supra
). Além disso, a posição jurídica do Reino dos Países Baixos face ao artigo 230.
o
CE não é comparável (v. n.
o
37
supra
) à da recorrente nesse processo, que era uma empresa, que tinha de demonstrar o seu interesse em agir (v. n.
o
37
supra
).
Acresce que, se o Tribunal de Justiça, no despacho Portugal/Comissão, referido no n.
o
28
supra
, julgou o recurso inadmissível, foi porque se baseou no facto de a República Portuguesa apenas ter pedido a anulação das decisões impugnadas na medida em que era designada como destinatária dessas mesmas decisões, designação que o Tribunal de Justiça considerou supérflua e desprovida de efeitos jurídicos autónomos (n.
os
25 e 28). Ora, no presente caso, o Reino dos Países Baixos contesta a qualificação de auxílio de Estado, que não se pode considerar supérflua e desprovida de efeitos jurídicos autónomos.
No acórdão Nuove Industrie Molisane/Comissão, referido no n.
o
28
supra
, o Tribunal de Primeira Instância julgou o recurso inadmissível por falta de interesse em agir, depois de ter observado que a recorrente não punha em causa o dispositivo da decisão e de ter verificado se a conclusão que a mesma recorrente contestava produzia efeitos jurídicos vinculativos susceptíveis de afectar os seus interesses (n.
os
34 e 38). Ora, no caso em apreço, por um lado, o Reino dos Países Baixos não tem de demonstrar um interesse em agir (v. n.
o
37
supra
) e, por outro, o que põe em causa é o dispositivo da decisão impugnada de que consta a qualificação de auxílio de Estado que contesta.
Sobre esta última questão, deve igualmente ser estabelecida uma distinção entre o presente caso e aquele no âmbito do qual foi proferido o despacho Países Baixos/Comissão, referido no n.
o
24
supra
. Com efeito, nesse processo, o Reino dos Países Baixos tinha pedido, na petição inicial, a anulação da decisão em causa «na medida em que, na referida decisão, a Comissão qualifica[va] de auxílios de Estado, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, os pagamentos efectuados pelas autoridades portuárias» (n.
o
9). Ora, esta conclusão não constava do dispositivo dessa decisão.
Por último, no que diz respeito ao argumento da Comissão segundo o qual resulta da leitura conjugada dos artigos 230.
o
CE e 233.
o
CE que só pode ser interposto um recurso ao abrigo do artigo 230.
o
CE quando devam ser tomadas as medidas de execução previstas no artigo 233.
o
CE, não se pode deixar de observar que essa interpretação não decorre da economia do Tratado. O artigo 233.
o
CE impõe à instituição ou instituições de que emana o acto anulado, ou cuja abstenção tenha sido declarada contrária ao Tratado, que tomem as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, este artigo destina-se claramente a garantir a execução dos acórdãos que tenham anulado um acto com base no artigo 230.
o
CE. Em contrapartida, o artigo 230.
o
CE não estabelece qualquer relação entre a sua própria aplicação e a do artigo 233.
o
CE. Não impõe como requisito da interposição de um recurso a possibilidade de serem tomadas medidas pela instituição de que emana o acto impugnado no caso de este acto vir a ser anulado.
Nestas circunstâncias, o recurso deve ser julgado admissível.
Quanto ao mérito
O Reino dos Países Baixos invoca dois fundamentos, sendo o primeiro relativo à violação do artigo 87.
o
CE e o segundo à violação do dever de fundamentação.
Quanto ao primeiro fundamento, o Reino dos Países Baixos, apoiado pela República Federal da Alemanha, alega que a medida em causa não constitui uma vantagem financiada através de recursos estatais e, a título subsidiário, que o requisito da selectividade não se encontra preenchido.
Quanto à inexistência de uma vantagem financiada através de recursos estatais
Argumentos das partes
O Reino dos Países Baixos considera que o raciocínio da Comissão é incorrecto porque se baseia na concessão de direitos de emissão quando, na realidade, o fundamento da medida em causa é a imposição de uma norma ambiental de origem legal. Esta norma uniforme aplica-se a todas as empresas industriais cuja potência total instalada ultrapasse 20 MWth. Representa um encargo para as empresas e não uma vantagem. O que caracteriza o sistema é o facto de as empresas poderem escolher o modo de acordo com o qual darão cumprimento à norma, reduzindo as suas próprias emissões ou comprando créditos de emissão oferecidos por outras empresas. A Comissão parte erradamente do princípio de que os créditos de emissão são criados pelas autoridades neerlandesas. No entanto, uma vez que essas autoridades não concedem, segundo o Reino dos Países Baixos, nenhum direito de emissão, não podem, por conseguinte, adjudicar ou vender esses direitos.
O Reino dos Países Baixos recorda, a este respeito, que só se pode falar de auxílios de Estado em caso de transferência de recursos estatais. Refere vários acórdãos para sustentar esta afirmação, como o acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Março de 2001, PreussenElektra (
C-379/98, Colect., p. I-2099
), em que o Tribunal de Justiça declarou que uma obrigação de compra legalmente imposta, e a repartição dos encargos financeiros entre as empresas privadas daí decorrente, não envolvia uma transferência directa ou indirecta de recursos estatais. Ora, a seu ver, a medida em causa tem analogias com a que foi examinada no âmbito do referido processo.
Por outro lado, o Reino dos Países Baixos alega que a medida em causa não é comparável aos sistemas dinamarquês e britânico, em que os direitos, cujo número é previamente fixado, são distribuídos gratuitamente pelas autoridades. Nesse caso, a adjudicação ou a venda são incontestavelmente uma alternativa plausível. A medida em causa tem mais semelhanças com o sistema belga, em que a autorização de emissão ou de poluição negociável não tem nenhum valor para o respectivo beneficiário na sua relação com o Estado e serve apenas para provar um determinado nível de produção ou de emissão. De qualquer forma, o Reino dos Países Baixos considera que as tentativas da Comissão de classificar a medida em causa numa das duas categorias que ela própria criou só levam a confundir o debate.
Por último, o Reino dos Países Baixos contesta a interpretação que a Comissão faz do enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente, segundo a qual a concessão de uma autorização de emissão é considerada, em certos casos, um auxílio de Estado. Contesta igualmente o facto de a Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61/CE do Conselho (
JO L 275, p. 32
), salientar em várias ocasiões que o artigo 87.
o
CE se aplica à concessão de direitos de emissão.
A República Federal da Alemanha invoca o facto de as empresas não beneficiarem de qualquer vantagem. Mesmo admitindo que se verifica, no caso em apreço, uma atribuição de direitos de emissão, estes correspondem apenas à concretização da obrigação de respeitar o valor-limite de emissão fixado. A situação das empresas piorou em relação à situação anterior. Por outro lado, as empresas só podem obter, a seu ver, direitos negociáveis graças aos seus próprios esforços de redução das respectivas emissões. Esta vantagem económica não pode ser imputada ao Estado-Membro. Além disso, a Comissão engana-se ao aplicar ao caso vertente o critério da renúncia a receitas do Estado, uma vez que este critério é inadequando para apreender, no direito dos auxílios, a atribuição gratuita de direitos de emissão. Esta atribuição é o corolário do direito dos Estados-Membros de decidirem livremente acerca da instituição de encargos, e não pode ser equiparada, para efeitos do direito dos auxílios, à alienação de bens pelo poder público. O princípio do investidor privado em condições normais de mercado não é aplicável, uma vez que o Estado oferece aos operadores económicos um enquadramento vinculativo, sem que ele próprio participe no mercado.
A Comissão considera que a medida em causa constitui um auxílio de Estado pelo facto de, todos os anos, o Reino dos Países Baixos colocar gratuitamente direitos de emissão à disposição das empresas em causa. O Estado cria assim um activo incorpóreo negociável que oferece gratuitamente às referidas empresas, diminuindo os encargos que, em condições normais, onerariam o respectivo orçamento.
O valor desses direitos de emissão consiste sobretudo no facto de uma empresa que esteja a pensar ultrapassar a sua norma de emissão poder, adquirindo os direitos necessários, evitar que as autoridades neerlandesas lhe apliquem uma coima. Esses direitos são negociáveis desde o início do ano, pelo que uma empresa confrontada com um problema de tesouraria pode ultrapassá-lo. Segundo a Comissão, o Reino dos Países Baixos não contesta o valor económico desses direitos de emissão.
A Comissão alega que, no caso em apreço, há uma transferência de recursos estatais sob a forma de perda de recursos estatais. O Reino dos Países Baixos apenas faz referência à segunda fase do sistema, em que as empresas negociam entre si as autorizações de emissão. Todavia, o auxílio de Estado é concedido na primeira fase, em que o Reino dos Países Baixos atribui gratuitamente às empresas em causa autorizações de emissão, que estas podem depois vender. O facto de as autoridades neerlandesas criarem direitos negociáveis e de os atribuírem depois gratuitamente às referidas empresas em vez de os venderem leva a uma perda de receitas por parte do Estado.
A Comissão alega que o Reino dos Países Baixos podia organizar diferentemente o seu sistema e vender todos os anos direitos de emissão. Mesmo no âmbito do sistema escolhido pelas autoridades neerlandesas, estas poderiam readquirir às empresas cujas emissões são inferiores à norma os direitos de emissão não utilizados. O Estado poderia depois vender esses direitos ao valor do mercado às empresas que deles precisassem. O resultado seria comparável no plano dos efeitos no ambiente, mas seriam as autoridades neerlandesas que receberiam a quase totalidade do preço dos créditos não utilizados. No âmbito da medida em causa, pelo contrário, são as empresas que possuem e vendem créditos de NO
x
que recebem a totalidade do preço de mercado.
Quanto à comparação da medida em causa com os sistemas dinamarquês e britânico, a Comissão afirma que não é porque a medida em causa não fixa antecipadamente a quantidade exacta de direitos de emissão de que determinada empresa dispõe que difere desses dois outros sistemas ao ponto de não haver uma transferência de recursos estatais, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
A medida em causa não é comparável ao sistema belga e a jurisprudência PreussenElektra, referida no n.
o
53
supra
, não se aplica ao presente caso.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
De acordo com jurisprudência assente, a qualificação de auxílio exige que se encontrem preenchidos todos os requisitos previstos no artigo 87.
o
, n.
o
1, CE. Esta disposição define os auxílios de Estado em princípio incompatíveis com o mercado comum como os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Novembro de 2003, GEMO,
C-126/01, Colect., p. I-13769
, n.
os
21 e 22 e jurisprudência aí referida).
Para que determinadas vantagens possam ser qualificadas de auxílios, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, devem, por um lado, ser concedidas directa ou indirectamente através de recursos estatais e, por outro, ser imputáveis ao Estado (acórdão GEMO, referido no n.
o
63
supra
, n.
o
24).
O conceito de auxílio pode abarcar não apenas prestações positivas, como subvenções, empréstimos ou participações no capital de empresas, mas também intervenções que, sob formas diversas, aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa, pelo que, não sendo subvenções na acepção estrita da palavra, têm a mesma natureza e efeitos idênticos (v. acórdão GEMO, referido no n.
o
63
supra
, n.
o
28 e jurisprudência aí referida).
Assim, pode constituir um auxílio de Estado uma medida que atribua a certas empresas uma vantagem que implique um encargo suplementar para os poderes públicos sob a forma de uma renúncia efectiva a créditos públicos, de uma exoneração da obrigação de pagamento de multas ou outras sanções pecuniárias (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Junho de 1999, Piaggio,
C-295/97, Colect., p. I-3735
, n.
os
42 e 43).
É à luz destes princípios que importa verificar se a medida em causa atribui aos seus beneficiários uma vantagem financiada por recursos estatais.
O Reino dos Países Baixos alega que não concede direitos de emissão às empresas em causa.
A este respeito, não se pode deixar de referir que, ao contrário do que acontece com outros sistemas, a medida em causa não se baseia em direitos de emissão atribuídos directamente pelo Estado. A Comissão, de resto, é a própria a admiti-lo, no ponto 3.2, primeiro parágrafo, da decisão impugnada.
Todavia, embora seja um facto que o Reino dos Países Baixos não concede, de modo directo, direitos de emissão às empresas em causa, também não se limita a impor-lhes uma norma de emissão a respeitar. Autoriza as empresas sujeitas a essa norma a negociar entre si os direitos de emissão indirectamente decorrentes dessa norma, até ao valor-limite aplicável a cada uma delas. Ora, ao tornar esses direitos negociáveis, o Reino dos Países Baixos confere-lhes um valor no mercado. Qualquer empresa abrangida por esse sistema pode, a todo o tempo, vendê-los.
A este respeito, o Reino dos Países Baixos esclareceu, em resposta às questões apresentadas pelo Tribunal, que cada detentor de uma autorização de emissão tem uma conta no registo de emissão dos NO
x
e pode vender todos os direitos relativos aos anos em que tenha sido fixada uma norma, incluindo os anos vindouros. Por conseguinte, todos os direitos são negociáveis, e não apenas os créditos que as empresas que emitiram menos NO
x
do que a norma fixada permite têm disponíveis no fim do ano, representando esses créditos a diferença positiva entre a emissão de NO
x
autorizada e a emissão de NO
x
efectiva.
É verdade que, como alega o Reino dos Países Baixos, os créditos de emissão que certas empresas terão eventualmente disponíveis no fim do ano serão, em princípio, o fruto e a prova dos seus esforços. Todavia, uma vez que o sistema não prevê a possibilidade de negociar esses créditos, estes não têm valor no mercado. As empresas não podem, assim, ao vendê-los, recuperar, nem sequer parcialmente, as despesas em que incorreram para diminuir as suas emissões de NO
x
.
Quanto às empresas que emitiram mais NO
x
do que a norma de emissão fixada permite e cujo saldo no fim do ano é, portanto, negativo, a medida em causa faculta-lhes a possibilidade de escaparem a uma coima comprando direitos de emissão àquelas que tiveram um excedente.
Por conseguinte, a negociabilidade dos direitos de emissão prevista no âmbito da medida em causa constitui uma vantagem para as empresas sujeitas à norma de emissão de NO
x
fixada.
Por outro lado, ao instaurar um regime que prevê a possibilidade de negociar os direitos de emissão de NO
x
no mercado, o Reino dos Países Baixos conferiu-lhes a natureza de activos incorpóreos que as empresas em causa podem vender livremente, apesar de estarem ligados a um valor-limite máximo aplicável à empresa em causa. Ora, esses activos foram postos gratuitamente à disposição das empresas em causa, quando podiam ter sido vendidos ou postos à venda em hasta pública. O Reino dos Países Baixos, assim, renunciou a recursos estatais.
A este respeito, o Reino dos Países Baixos invoca erradamente a semelhança da medida em causa com o sistema belga. Com efeito, na sua decisão de 25 de Julho de 2001, relativa ao auxílio n.
o
550/2000 — Bélgica — «Certificados eléctricos verdes» (
JO C 330, p. 3
), a Comissão considerou que os certificados verdes apenas forneciam a prova oficial de que a electricidade verde tinha sido produzida e de que o Estado, por conseguinte, não tinha aceitado suportar um lucro cessante ao fornecê-los gratuitamente aos produtores.
O Reino dos Países Baixos também invoca erradamente a semelhança da medida em causa com a que era objecto do acórdão PreussenElektra, referido no n.
o
53
supra
. Com efeito, esse regime impunha uma obrigação de compra aos operadores entre si. Por outro lado, não se baseava em autorizações de emissão ou de poluição.
Consequentemente, a medida em causa constitui, em conformidade com a jurisprudência referida nos n.
os
63 a 66
supra
, uma vantagem concedida às empresas em causa através de recursos estatais.
Quanto ao não preenchimento do requisito da selectividade
Argumentos das partes
O Reino dos Países Baixos, apoiado pela República Federal da Alemanha, alega que o requisito da selectividade não se encontra preenchido no caso em apreço. A medida em causa é obrigatória para cerca de 250 grandes empresas industriais que não pertencem a nenhum sector de produção determinado. Uma vez que todas as grandes instalações devem respeitar a mesma norma, esse grupo de empresas não é favorecido.
Segundo o Reino dos Países Baixos, apoiado pela República Federal da Alemanha, resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 8 de Novembro de 2001, Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (
C-143/99, Colect., p. I-8365
, n.
o
41), que a comparação deve fazer-se em relação a outras empresas que se encontrem numa situação factual e jurídica comparável à luz do objectivo prosseguido pela medida em causa.
O Reino dos Países Baixos salienta que a Comissão não refere em relação a que empresas as grandes instalações industriais em causa são favorecidas. Segundo a República Federal da Alemanha, estas últimas não se encontram numa situação comparável à das outras empresas, na medida essas outras empresas não se encontram vinculadas à observância dos diversos valores-limite de emissão.
A Comissão, por sua vez, afirma que todas as empresas que tenham sede nos Países Baixos se encontram sujeitas a valores-limite de emissão, ao passo que a medida em causa respeita a um grupo muito restrito de empresas neerlandesas, que têm uma potência instalada superior a 20 MWth. Só estas empresas obtêm gratuitamente direitos de emissão das autoridades neerlandesas. Apesar de essas empresas não fabricarem todas o mesmo produto, o requisito da selectividade imposto pelo artigo 87.
o
, n.
o
1, CE está preenchido.
Ao invocar o acórdão Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, referido no n.
o
80
supra
, a Comissão alega que o facto de as empresas beneficiárias pertencerem a sectores diferentes não implica que a medida em causa seja uma medida geral de política económica.
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Tal como resulta do texto do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, uma vantagem económica concedida por um Estado-Membro só reveste o carácter de auxílio se, apresentando uma certa selectividade, for susceptível de favorecer certas empresas ou certas produções (acórdão Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, referido no n.
o
80
supra
, n.
o
34).
Por conseguinte, uma medida estatal que aproveite indistintamente ao conjunto das empresas situadas no território nacional não é susceptível de constituir um auxílio estatal (acórdão Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, referido no n.
o
80
supra
, n.
o
35).
Para efeitos de aplicação do artigo 87.
o
CE, é indiferente que a situação do presumido beneficiário da medida tenha melhorado ou se tenha agravado em relação ao direito anterior ou, pelo contrário, não tenha conhecido evolução no tempo. Há unicamente que determinar se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de favorecer «certas empresas ou certas produções», na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE, relativamente a outras empresas que se encontrem numa situação factual e jurídica comparável à luz do objectivo prosseguido pela medida em causa (v. acórdão Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, referido no n.
o
80
supra
, n.
o
41 e jurisprudência aí referida).
Segundo o ponto 1.5, primeiro parágrafo, da decisão impugnada, a medida em causa aplica-se a todas as instalações industriais cuja capacidade térmica instalada total seja superior a 20 MWth. No ponto 3.3 da decisão impugnada, é referido, além disso, que a medida em causa é dirigida a um grupo diversificado de grandes empresas industriais e que a sua abordagem é, portanto, multissectorial.
Por um lado, não se pode deixar de referir que todas as grandes instalações industriais estão sujeitas ao valor-limite de emissão de NO
x
fixado pela medida em causa e podem beneficiar da vantagem em que consiste, no seu âmbito, a negociabilidade dos direitos de emissão. O critério de aplicação da medida em causa é, assim, objectivo, sem nenhuma consideração de ordem geográfica ou sectorial. Tendo em conta que a medida em causa se aplica às empresas mais poluentes, esse critério objectivo está, além disso, de acordo com o objectivo prosseguido, que é o da protecção do ambiente, e com a lógica interna do sistema.
Por outro lado, como refere a decisão impugnada, a norma de emissão ou a taxa de desempenho padrão [Performance Standard Rate (PSR)] estrita a reduzir progressivamente até 2010 só é imposta, sob pena da aplicação de uma coima, às empresas abrangidas por esse regime.
Assim sendo, tanto em relação ao objectivo prosseguido como às obrigações específicas impostas às grandes instalações industriais no âmbito da medida em causa, impõe-se concluir que a situação factual e jurídica das empresas sujeitas a esse valor-limite de emissão de NO
x
não pode ser comparada à da empresas às quais esse valor-limite não se aplica.
Sobre este ponto, é verdade que a Comissão invocou a existência, nos Países Baixos, de leis relativas, por um lado, à gestão do ambiente e, por outro, à poluição atmosférica, que não prevêem um sistema de transacção de direitos de emissão, sugerindo que todas as empresas estavam sujeitas às mesmas obrigações em matéria de redução das emissões de NO
x
. Todavia, esta afirmação está em contradição com a descrição da medida em causa efectuada no ponto 1 da decisão impugnada. Com efeito, resulta desse ponto que o cálculo da norma de emissão prevista pela medida em causa e as coimas aplicáveis no caso de essa norma ser ultrapassada apenas dizem respeito às instalações abrangidas por esse regime (v. n.
os
10 a 16
supra
).
Acresce que a Comissão não carreou nenhum elemento claro que demonstrasse que as empresas abrangidas pelas leis que invoca estavam sujeitas a obrigações da mesma natureza que as das empresas abrangidas pela medida em causa nem que, em caso de inobservância dessas obrigações, seria aplicada uma coima às primeiras.
De igual modo, nenhum elemento permite considerar que as empresas que consomem menos de 20 MWth estão numa situação comparável à das empresas abrangidas pela medida em causa. A Comissão, concretamente, não carreou quaisquer elementos susceptíveis de demonstrar que as primeiras estão sujeitas à PSR.
A Comissão, por conseguinte, não provou a existência de um regime geral aplicável a empresas numa situação factual e jurídica comparável à das instalações sujeitas à medida em causa sem proporcionar a vantagem correspondente à negociabilidade dos direitos de emissão de NO
x
. Assim, a medida em causa não constitui uma excepção a qualquer regime geral.
O facto de o número de empresas em causa se limitar a cerca de 250 também não é suficiente, por si só, para provar a selectividade da medida. Esse grupo de empresas, mesmo que fosse de considerar um grupo restrito, representa a totalidade das empresas que se encontram numa dada situação factual e jurídica, que não é comparável, atendendo ao objectivo prosseguido, à situação em que se encontram as empresas que não pertencem a esse grupo.
A medida em causa, considerada no seu todo, não favorece, portanto, certas empresas ou certas produções, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
De qualquer forma, mesmo admitindo que fosse de considerar que a medida em causa introduz uma diferenciação entre empresas e é, por conseguinte,
a priori
, selectiva, dever-se-ia concluir, no caso vertente, que essa diferenciação resulta da natureza ou da economia do sistema em que se inscreve (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de Setembro de 2006, Portugal/Comissão,
C-88/03, Colect., p. I-7115
, n.
o
52, e jurisprudência aí referida).
Ora, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não preenche esse requisito de selectividade uma medida que, embora constitua uma vantagem para o seu beneficiário, se justifique pela natureza ou pela economia geral do sistema em que se inscreve (acórdão Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, referido no n.
o
80
supra
, n.
o
42).
No caso vertente, com efeito, a determinação das empresas beneficiárias é justificada pela natureza e pela economia geral do sistema, devido às grandes quantidades de NO
x
que emitem e à norma específica de redução que sobre elas impende. As considerações de ordem ecológica justificam que as empresas que emitem grandes quantidades de NO
x
se distingam das outras empresas (v., neste sentido, acórdão Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, referido no n.
o
80
supra
, n.
os
49 e 52). Na aplicação destes princípios, deve atender-se às disposições conjugadas dos artigos 6.
o
CE e 87.
o
CE.
Em face do exposto, a medida em causa não pode, por conseguinte, ser qualificada de auxílio de Estado.
Nestas circunstâncias, sem necessidade de tomar posição sobre o segundo fundamento invocado pelo Reino dos Países Baixos, há que anular a decisão impugnada, na medida em que declara que a medida em causa constitui um auxílio de Estado, na acepção do artigo 87.
o
, n.
o
1, CE.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 87.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Uma vez que a Comissão foi vencida, há que condená-la nas despesas, em conformidade com o requerido pelo Reino dos Países Baixos.
Nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
4, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento, os Estados-Membros que intervenham no processo devem suportar as respectivas despesas. A República Federal da Alemanha, por conseguinte, suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quinta Secção alargada)
decide:

1)
A decisão C(2003) 1761 final da Comissão, de 24 de Junho de 2003, relativa ao auxílio de Estado n.
o
35/2003 respeitante a um sistema de transacção de direitos de emissão para os óxidos de azoto notificado pelo Reino dos Países Baixos, é anulada.

2)
A Comissão é condenada nas despesas.

3)
A República Federal da Alemanha suportará as suas próprias despesas.

Vilaras
Martins Ribeiro
Dehousse
Šváby
Jürimäe
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 10 de Abril de 2008.
O secretário
E. Coulon
O presidente
M. Vilaras
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.