CELEX: 61997CJ0245
EAGFL
Rechnungsabschluss
Haushaltsjahr 1993
Verkaufsförderung von Milch

Entscheidungsgründe
1 Die Bundesrepublik Deutschland hat mit Klageschrift, die am 7. Juli 1997 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 Absatz 1 EG) die Nichtigerklärung der Entscheidung 97/333/EG der Kommission vom 23. April 1997 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben (ABl. L 139, S. 30; nachfolgend: angefochtene Entscheidung) beantragt, soweit mit ihr die Übernahme von 608 583,40 DM für Ausgaben für die Verkaufsförderung von Milch sowie von 485 466,68 DM für die Überschreitung von Fristen für die Zahlungen an Landwirte wegen vorübergehender Stilllegung von Ackerland durch den EAGFL abgelehnt wurde.
2 In der Sitzung erklärte die Bundesrepublik Deutschland die Rücknahme ihrer Klage, soweit sie den Betrag von 485 466,68 DM für die Überschreitung von Zahlungsfristen betrifft, da die Kommission die Begründetheit dieser Rüge der Bundesrepublik Deutschland anerkannt und ihr versichert habe, so schnell wie möglich eine entsprechende Änderung der angefochtenen Entscheidung zu beschließen.
Rechtlicher Rahmen
3 Artikel 2 der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 356, S. 1) lautet in seiner durch die Verordnung (Euratom, EGKS, EWG) Nr. 610/90 des Rates vom 13. März 1990 (ABl. L 70, S. 1; nachfolgend: Haushaltsordnung) geänderten Fassung:
"Die Haushaltsmittel sind nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, insbesondere der Sparsamkeit und der Kosten-Nutzen-Verhältnisse zu verwenden. Es sind quantifizierte Ziele festzulegen, und die Fortschritte bei der Verwirklichung sind zu beurteilen.
Die Mitgliedstaaten und die Kommission arbeiten zusammen, um die Angemessenheit der Systeme für eine dezentralisierte Verwaltung der Gemeinschaftsmittel zu gewährleisten. Diese Zusammenarbeit umfasst den schnellen Austausch aller erforderlichen Informationen."
4 Die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) sieht in ihrem Artikel 8 Absätze 1 und 2 vor:
"(1) Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um
- sich zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind,
- Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen,
- die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.
Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, mit.
(2) Erfolgt keine vollständige Wiedereinziehung, so trägt die Gemeinschaft die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse; dies gilt nicht für Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind.
Die wieder eingezogenen Beträge fließen den Dienststellen oder Einrichtungen zu, die ausgezahlt hatten; diese ziehen die Beträge von den Ausgaben ab, die durch den Fonds finanziert werden."
5 Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 bestimmt:
"Die Mitgliedstaaten stellen der Kommission alle für das Funktionieren des Fonds erforderlichen Auskünfte zur Verfügung und treffen alle Maßnahmen, die geeignet sind, etwaige Kontrollen - einschließlich Prüfungen an Ort und Stelle - zu erleichtern, deren Durchführung die Kommission im Rahmen der Abwicklung der gemeinschaftlichen Finanzierung als zweckmäßig erachtet."
6 Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 465/92 der Kommission vom 27. Februar 1992 zur Durchführung von Maßnahmen zur Vermittlung von Kenntnissen über den gesundheitlichen und ernährungsphysiologischen Wert von Milch und Milcherzeugnissen (ABl. L 53, S. 8) ordnet an:
"Nach Maßgabe dieser Verordnung werden Maßnahmen zur Vermittlung von Kenntnissen über den gesundheitlichen und ernährungsphysiologischen Wert von Trinkmilch und Milcherzeugnissen finanziert.
Die Maßnahmen werden hauptsächlich auf Zielgruppen wie Ärzteschaft und Lehrkräfte sowie beispielsweise nach unbestreitbar objektiven Kriterien wie dem Alter ausgewählte Verbrauchergruppen ausgerichtet. Zu ihrer Durchführung müssen die wirksamsten Informationsmittel eingesetzt werden, wie z. B. das Fernsehen."
7 Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 465/92 schreibt vor:
"Die Förderungsmaßnahmen gemäß Artikel 1
a) mit Ausnahme der in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b genannten Maßnahme werden von Organisationen vorgeschlagen, die während mehrerer Jahre Erfahrung mit der Förderung des Absatzes von Milch und Milcherzeugnissen gesammelt haben, insbesondere über ihren ernährungsphysiologischen Wert. Je Mitgliedstaat wird nur ein Vorschlag für die in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a genannten Maßnahmen berücksichtigt;
b) werden von der vorschlagenden oder das Angebot einreichenden Organisation durchgeführt. Falls sie Untervertragsnehmer einschalten muss, ist im Vorschlag oder Angebot ein Antrag auf Abweichung zu stellen und eingehend zu begründen;
c) müssen
- die bestgeeigneten Mittel einsetzen, um eine größtmögliche Wirkung der Aktion zu erzielen,
- die besonderen Bedingungen bei Vermarktung und Verbrauch von Milch und Milcherzeugnissen in dem betreffenden Mitgliedstaat berücksichtigen,
- ..."
8 In Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben b und c der Verordnung Nr. 465/92 heißt es:
"Der vollständige Vorschlag bzw. das vollständige Angebot enthält:
...
b) alle Einzelheiten über die vorgeschlagenen Aktionen und deren ausführliche Beschreibung und Begründung mit Angabe der Fristen für die Durchführung, der erwarteten Ergebnisse und gegebenenfalls der Dritten, die bei der Ausführung eingeschaltet werden sollen;
c) eine ausführliche Darlegung der geplanten Strategie für das gesamte Programm;
..."
9 Nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 465/92 legt die Kommission Verwaltungskriterien fest, zu deren Einhaltung sich jeder, der einen Vorschlag einreicht, verpflichten muss und die den zur Unterschrift vorgelegten Verträgen beigefügt werden.
10 Artikel 6 der Verordnung Nr. 465/92 bestimmt:
"(1) Die in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe b genannten Verträge beschreiben die Einzelheiten gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 oder beziehen sich darauf und ergänzen diese Einzelheiten gegebenenfalls durch zusätzliche Bedingungen.
(2) Die zuständige Stelle
a) übermittelt der Kommission unverzüglich eine Kopie des Vertrages;
b) überwacht die Einhaltung der Vertragsbestimmungen, insbesondere durch Kontrollen vor Ort."
11 Der von der Verordnung Nr. 465/92 vorgesehene Standardvertrag bestimmt in seinem Punkt 6.1 Absatz 2, dass der Vertragspartner und jeder Untervertragsnehmer der zuständigen Stelle monatlich einen Bericht über die durchgeführten Arbeiten unterbreiten. Diesem Bericht sind Kopien der Belege über die tatsächlich entstandenen Kosten für die Ausführung des Vertrages beizufügen.
12 Punkt 6.4 dieses Standardvertrags schreibt vor:
"Der Vertragspartner unterbreitet der zuständigen Stelle innerhalb von vier Monaten nach dem Abschlusstermin in Punkt 2 einen ausführlichen Bericht über die Verwendung der gewährten Gemeinschaftszuschüsse und über die voraussichtlichen Ergebnisse der durchgeführten Maßnahmen, insbesondere über die Entwicklung des Absatzes von Milch und Milcherzeugnissen. Diesem Bericht ist die Zusammenstellung der vom Vertragspartner aufbewahrten Belege über die für die Ausführung des Vertrags tatsächlich entstandenen Kosten beizufügen."
13 Mit der Verordnung (EWG) Nr. 585/93 der Kommission vom 12. März 1993 über Maßnahmen zur Verkaufsförderung und Werbung im Bereich Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 61, S. 26) sollen Werbemaßnahmen allgemeinerer Art zugunsten des Verzehrs von Milch und Milcherzeugnissen gefördert werden.
14 Abgesehen von einigen redaktionellen Unterschieden hat Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 585/93 denselben Inhalt wie der in Randnummer 7 wiedergegebene Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstaben a und b der Verordnung Nr. 465/92. Die ersten beiden Gedankenstriche des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 585/93 wiederholen im Wesentlichen den in Randnummer 7 zitierten Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 465/92. Entsprechendes gilt für Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben b und c der Verordnung Nr. 585/93 und den in Randnummer 8 wiedergegebenen Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben b und c der Verordnung Nr. 465/92 einerseits sowie Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 585/93 und den in Randnummer 9 zusammengefassten Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 465/92 andererseits.
15 Artikel 6 der Verordnung Nr. 585/93 bestimmt:
"(1) Die Verträge beschreiben die Einzelheiten gemäß Artikel 4 oder beziehen sich darauf und ergänzen diese Einzelheiten gegebenenfalls durch zusätzliche Bestimmungen.
(2) Die zuständige Stelle
a) übermittelt der Kommission unverzüglich eine Kopie des Vertrags,
b) überwacht die Einhaltung der Vertragsbestimmungen, insbesondere durch folgende Kontrollen:
- Kontrollen der Verwaltung und Buchführung zur Überprüfung der geleisteten Ausgaben und der Einhaltung der Finanzierungsbestimmungen;
- Überprüfung, ob die Durchführung der Aktionen den Vertragsbestimmungen entspricht;
- gegebenenfalls weitere Kontrollen vor Ort.
Jeder Vertragsinhaber wird während der Vertragsdauer wenigstens zweimal einer Kontrolle unterzogen."
16 Die Punkte 6.1 und 6.4 des Standardvertrags zur Verordnung Nr. 585/93 enthalten Verpflichtungen, die denen entsprechen, die in den Punkten 6.1 und 6.4 des Standardvertrags zur Verordnung Nr. 465/92 vorgesehen sind. Lediglich die Regelungen über die von den beiden Verordnungen vorgesehenen Zwischenberichte weichen insofern leicht voneinander ab, als die erste Verordnung eine Vorlage alle drei Monate vorsieht, während die zweite eine monatliche Vorlage vorschreibt.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Sachverhalt
17 Aus der Akte geht hervor, dass 1992 und 1993 im Rahmen der Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 in Deutschland zwei Maßnahmen zur Verkaufsförderung für Milch durchgeführt wurden. In beiden Fällen schloss die damalige Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (nachfolgend: BALM), deren Rechtsnachfolgerin die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (nachfolgend: BLE) ist, im Auftrag der Kommission Verträge zur Förderung des Verkaufs von Milch und Milchprodukten mit der Centralen Marketinggesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbH (nachfolgend: CMA) ab.
18 Im ersten Fall handelte es sich um den Vertrag Nr. 465/92-4 vom 26./30. November 1992 gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 465/92. Diese Maßnahme zur Vermittlung von Kenntnissen über den gesundheitlichen und ernährungsphysiologischen Wert von Milch und Milcherzeugnissen war hauptsächlich auf Zielgruppen wie die Ärzteschaft und Lehrkräfte sowie bestimmte Verbrauchergruppen ausgerichtet.
19 Die Frist zur Durchführung dieser Maßnahme begann am 30. November 1992. Ursprünglich auf zwei Jahre festgesetzt, wurde sie von der Kommission verlängert und endete am 22. Mai 1995. Die Vermittlung von Kenntnissen über den gesundheitlichen und ernährungsphysiologischen Wert der Milch und der Milcherzeugnisse wurde aufgrund von wissenschaftlichen Veröffentlichungen im Rahmen von Informations- und Schulungsveranstaltungen durch einen Subunternehmer der CMA, die Firma Dr. H. H. Pöhnl, Medizinische Public Relations, durchgeführt.
20 Umfang, Inhalt, Kosten und Verfahren dieser Veranstaltungen wurden im Anhang I des Vertrages Nr. 465/92-4 unter Bezugnahme auf den Vorschlag, der der Kommission am 27. April 1992 unterbreitet worden war, sowie die ergänzenden Schreiben vom 8. und 21. Mai 1992 festgelegt. Auf der Basis dieser Unterlagen wurde die betreffende Maßnahme von der Kommission genehmigt. Die hierfür vorgesehenen Ausgaben beliefen sich auf insgesamt 1 707 960 ECU. In Übereinstimmung mit Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 465/92 war eine Gemeinschaftsfinanzierung von 100 % vorgesehen.
21 Der zweite Vertrag wurde am 5. bzw. 13. August 1993 entsprechend der Verordnung Nr. 585/93 abgeschlossen und hat die Nummer 585/93-3. Die entsprechenden Werbe- und Verkaufsförderungsmaßnahmen wurden zu 90 % durch die Gemeinschaft finanziert. Die restlichen 10 % sollte die CMA mit Eigenmitteln abdecken. Dieser Vertrag galt für die Dauer von zwei Jahren vom 13. August 1993 bis 14. August 1995.
22 Während der Durchführung beider Verträge übermittelte die Sektion XX.C.1 der Kommission den deutschen Behörden zur Vorbereitung eines Kontrollbesuchs bei den zuständigen deutschen Stellen einen umfangreichen Fragenkatalog. Nach Beantwortung dieses Katalogs verlangte sie mit Schreiben vom 11. September 1994 zusätzlich die Vorlage der Zwischenberichte.
Rechnungsabschlussverfahren für das Haushaltsjahr 1993
23 Im Anschluss an einen Kontrollbesuch vom 19. bis 23. September 1994 teilte die Kommission dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (nachfolgend: Ministerium) mit Schreiben vom 27. Oktober 1994 mit, sie habe festgestellt, dass die monatlichen und vierteljährlichen Zwischenberichte von der CMA an die BALM sowohl in Bezug auf die Art und das Ausmaß der Arbeiten als auch hinsichtlich des korrekten Ablaufs der vertraglichen Verpflichtungen ungenügende Informationen enthalten hätten. Außerdem hätten die Berichte weder die Zielsetzungen, die mit den Werbemaßnahmen in Zeitschriften, im Fernsehen und bei Ausstellungen im Hinblick auf das Verbraucherverhalten verfolgt worden seien, noch die erwartete Wirkung von Broschüren über Forschungsergebnisse im Gesundheitsbereich quantifiziert. Ferner seien keinerlei Angaben in Bezug auf das Verhältnis zwischen der Einstellung gegenüber den Werbekampagnen und dem damit verbundenen Verbraucherverhalten gemacht worden.
24 Mit Schreiben vom 20. Februar 1995 nahm das Ministerium zu den Folgerungen aus dieser Prüfung Stellung. In diesem Schreiben wurde u. a. auf die Punkte "Umfang der Zwischenberichte", "geforderte Erfolgsbewertung" und "Kosten-Nutzen-Analysen" eingegangen. Außerdem fand am 24. November 1995 ein bilaterales Gespräch über die Schlussfolgerungen und Stellungnahmen zum Rechnungsabschluss, EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1993 statt.
25 Mit einem Schreiben vom 2. Mai 1996, mit dem die Schlussfolgerungen der Kommission gemäß Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a der Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45), förmlich mitgeteilt wurden, kündigte die Kommission an, dass für 1993 bei den Maßnahmen zur Verkaufsförderung für Milch eine Berichtigung von 2 % vorgenommen werden solle. Diese Berichtigung begründete sie auf zweierlei Art. Zum einen machte sie einen Aspekt der finanziellen Ordnungsmäßigkeit geltend, insofern als dem Zwischenbericht, den die CMA und die BALM zu den Maßnahmen zur Förderung des Absatzes von Milch vorgelegt hätten, nicht entnommen werden könne, ob bei der Anwendung der Verträge ausreichend Fortschritte erzielt worden seien. Zum anderen stellte sie unter Punkt 2 ihres Schreibens vom 2. Mai 1996 ("Kosten/Nutzen") fest, es sei nichts unternommen worden, um die erstrebten Zielsetzungen durch Maßnahmen wie Werbung in Zeitschriften, im Fernsehen, auf Ausstellungen sowie durch Broschüren über Forschungsergebnisse, die die qualitativen Aspekte der Erzeugnisse beträfen, zu quantifizieren. Außerdem seien zur Reaktion der Bevölkerung auf die jeweiligen Werbekampagnen und deren tatsächliche Auswirkung auf den Verbrauch nur unzureichende Angaben gemacht worden.
26 Auf Bitte der deutschen Dienststellen zog die Kommission mit Schreiben vom 16. Mai 1996 die Schlussfolgerungen ihrer förmlichen Mitteilung vom 2. Mai 1996 zurück und erklärte, dass unter Berücksichtigung der höheren Gewalt, nämlich der Zerstörung der Räumlichkeiten der CMA, die es den deutschen Behörden unmöglich mache, die Ergebnisberichte rechtzeitig vorzulegen, Fristaufschub für die Vorlage dieser Berichte gewährt werde.
27 Der Ergebnisbericht der CMA - inklusive Werbeunterlagen - für den Vertrag Nr. 465/92-4 wurde von der BLE mit Schreiben vom 8. Juli 1996 an die Generaldirektion VI der Kommission übersandt. Zu dem Vertrag Nr. 585/93-3 übersandte die BLE dieser Generaldirektion mit Schreiben vom 30. Juli 1996 den Abschlussbericht sowie den Ergebnisbericht der CMA.
28 Am 26. November 1996 erging eine erneute förmliche Mitteilung der Kommission, die hinsichtlich der für den Milchbereich enthaltenen Beanstandungen inhaltsgleich mit dem Schreiben vom 2. Mai 1996 war.
29 Mit Schreiben vom 9. Dezember 1996 wiesen die deutschen Dienststellen die Kommission darauf hin, dass der Kommission sämtliche in den EG-Verordnungen vorgesehenen Berichte vorlägen. Außerdem wurde dargelegt, dass die vorgelegten Abschlussberichte u. a. Aussagen zur "Kosten-Nutzen"-Analyse und zu den Reaktionen der Verbraucher enthielten. Die Kommission wurde gebeten, die übersandten Berichte eingehend zu prüfen und eventuelle Bemerkungen mitzuteilen, bevor sie endgültige Schlussfolgerungen ziehe.
30 Nach der förmlichen Anhörung der Mitgliedstaaten am 3. März 1997 im EAGFL-Ausschuss in Brüssel gab die Sektion XX.C.1 der Kommission mit Schreiben vom 10. März 1997 einen internen Vermerk an die Sektion VI.A.1 bekannt, aus dem hervorging, dass die Stellungnahme der Finanzkontrolle eher auf einer Einschätzung der Gefahren im Hinblick auf die Überwachung der Vertragsdurchführung beruhe als auf dem detaillierten Abschlussbericht nach Implementierung der Verträge.
Zusammenfassender Bericht
31 Die Beschwerdepunkte, die nach Auffassung der Kommission die Berichtigung um 2 % für die betreffenden Maßnahmen rechtfertigen, werden im Zusammenfassenden Bericht der Kommission vom 15. April 1997 über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1993 (Dok. VI/5210/96 - konsolidierte Fassung) dargelegt. Der Abschnitt über die streitigen Werbemaßnahmen lautet wie folgt:
"Die Zahlstelle hat es unterlassen, die Durchführung der betreffenden Verträge zu überwachen und insbesondere zu gewährleisten, dass die Ziele des Programms erreicht wurden.
1. Finanzielle Ordnungsmäßigkeit
Aus den Zwischenberichten der CMA ... an die BALM war nicht ersichtlich, ob die Verträge ordnungsgemäß durchgeführt wurden.
2. Kosten-Nutzen-Verhältnis
Es wurde nicht versucht, die Ziele nach Maßnahmen, wie etwa der Werbung in Zeitschriften, im Fernsehen, auf Messen und in Form von Broschüren mit Forschungsergebnissen über Qualitätsmerkmale von Milch und Milcherzeugnissen, zu quantifizieren, und es gab auch nur sehr lückenhafte Informationen über die Akzeptanz der verschiedenen Maßnahmen in der Öffentlichkeit und die tatsächlichen Auswirkungen auf den Milchkonsum.
Da somit wichtige Auflagen der Verordnungen und der Verträge nicht erfuellt wurden, wird eine pauschale Berichtigung in Höhe von 2 % der Ausgaben des Jahres 1993 vorgeschlagen:
Berichtigung: Posten 2062  - 608 583,40 DM."
32 Auf der Grundlage des Zusammenfassenden Berichts wurde die angefochtene Entscheidung am 23. April 1997 erlassen.
Nichtigkeitsklage und Vorbringen der Parteien
33 Mit ihrer einzigen Rüge macht die deutsche Regierung geltend, die Feststellungen der Kommission in ihrem Zusammenfassenden Bericht über die angebliche Mangelhaftigkeit der Zwischenberichte seien nicht geeignet, die durch die angefochtene Entscheidung vorgesehene Berichtigung um 608 583,40 DM zu rechtfertigen. Die erstellten Berichte und die durchgeführten Kontrollen hätten nach Inhalt, Ausmaß und Anzahl den anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften entsprochen.
34 Die Ergebnisse der in den Abschlussberichten dargestellten Werbemaßnahmen zeigten, dass diese einschließlich aller Zwischenschritte der Kampagne die gesetzten Ziele zu 100 % erreicht hätten. Folglich habe sich die Gefahr, eine Korrektur während der laufenden Vertragsdurchführung wegen des angeblich ungenügenden Inhalts der Zwischenberichte nicht vornehmen zu können, jedenfalls nicht realisiert.
35 Eine solche rein abstrakte Gefahr könne eine Berichtigung nicht rechtfertigen, es sei denn, es liege ein Verstoß gegen eindeutige Vorgaben des Gemeinschaftsrechts vor. Jedoch habe die BALM entsprechend den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben mit der CMA Verträge abgeschlossen, deren Wortlaut exakt dem der Standardverträge zu den Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 entsprochen habe. Somit habe die CMA regelmäßig die erforderlichen Zwischenberichte entsprechend den durch diese Verordnungen vorgeschriebenen Anforderungen vorgelegt.
36 Nach den Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 sowie der zugehörigen Standardverträge müssten die Zwischenberichte weder Quantifizierungen der verfolgten Ziele noch Angaben zur Reaktion der Bevölkerung auf die verschiedenen Werbekampagnen und zu ihrer tatsächlichen Auswirkung auf den Verbrauch enthalten.
37 Ferner könne ein solches Erfordernis auch nicht aus Artikel 8 der Verordnung Nr. 729/70 abgeleitet werden. Insoweit beruft sich die deutsche Regierung zum einen auf den Grundsatz des Vorrangs des spezielleren Gesetzes, wobei sie darauf hinweist, dass die Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 die Anforderungen im Bereich der Überwachung im Einzelnen festlegten. Zum anderen trägt sie vor, dass im vorliegenden Fall keine Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse im Sinne des betreffenden Artikels aufgetreten seien, so dass keine Berichtspflicht habe entstehen können.
38 Demgegenüber hält die Kommission die Berichtigung für gerechtfertigt, weil die BALM es im Großen und Ganzen unterlassen habe, die Durchführung der beiden Verträge ordnungsgemäß zu überwachen und insbesondere zu gewährleisten, dass die Ziele des Verkaufsförderungsprogramms optimal erreicht würden. Auf die Frage, ob sich die durch die fehlenden Kontrollen ergebende Gefahr für die Gemeinschaftsmittel tatsächlich realisiert habe, komme es nicht an. Die Kontrollmängel stellten als solche eine Verletzung von Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 dar, der ergänzend neben den Artikeln 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 zur Anwendung komme.
39 Die Defizite bei der Überwachung der Durchführung der Verträge zeigten sich erstens in der Mangelhaftigkeit der Zwischenberichte, die weder zum Stand der Durchführung der Verträge noch zum möglichen Beitrag der Maßnahmen zur Verwirklichung der verfolgten Zielsetzungen Ausführungen enthalten hätten. Sowohl nach Artikel 2 der Haushaltsordnung als auch nach Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 müssten die Zwischenberichte diese Angaben enthalten. Ein Kurzbericht von einer halben Seite über die durchgeführten Arbeiten einschließlich kurzer Ausführungen über die Resonanz und die Reaktionen der angesprochenen Zielgruppen könne hierfür ausreichen.
40 Aufgrund der an die BALM gesandten Zwischenberichte habe sie nicht feststellen können, ob es notwendig gewesen sei, die Strategie der Förderungsmaßnahmen zu ändern, was die Gefahr mit sich gebracht habe, während der gesamten Dauer der Vertragsdurchführung mit ineffektiven Maßnahmen fortzufahren und dadurch Gemeinschaftsmittel zu verschwenden.
41 Zweitens meint die Kommission, der unzureichende Inhalt der Zwischenberichte hätte die BALM insbesondere dazu veranlassen müssen, die Durchführung der Verträge durch die CMA und durch die Subunternehmer eingehender zu kontrollieren. Daher hätte die BALM vor allem Vor-Ort-Kontrollen durchführen müssen, wie es die Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 verlangten. Die deutschen Behörden hätten jedoch während der Durchführung der streitigen Verträge nur zwei Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt. Außerdem sei die streitige Berichtigung auch dadurch gerechtfertigt, dass die BALM bei ihren Kontrollen die Tätigkeiten der CMA nicht nach qualitativen Gesichtspunkten beurteilt habe, um zu ermitteln, ob Gemeinschaftsmittel zweckgerecht verwendet worden seien.
42 Drittens habe die BALM unspezifizierte Rechnungen des Subunternehmers Pöhnl akzeptiert und nicht einmal überprüft, ob die von der CMA in Rechnung gestellten Fernsehspots tatsächlich gesendet worden seien.
43 Die deutsche Regierung erwidert, bei den beiden in der Anlage zur Klageschrift enthaltenen Kontrollberichten habe es sich lediglich um Beispiele gehandelt; es seien erheblich mehr Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt worden: 46 im Rahmen des einen Vertrages, 306 im Rahmen des anderen. Sie legt außerdem Beweismittel vor, die die Behauptungen der Kommission in Bezug auf die fehlende Prüfung der Rechnungen der Subunternehmer und die Ausstrahlung der Fernsehspots widerlegen sollen. Im Übrigen versuche die Kommission mit diesen Vorwürfen den Streitgegenstand zu erweitern, um Rügen einzubeziehen, die in ihrem Zusammenfassenden Bericht für das Haushaltsjahr 1993 nicht auftauchten.
44 Nach Auffassung der Kommission dagegen ist dieses Vorbringen der deutschen Regierung als verspätet zurückzuweisen, da der Grund für die streitige Berichtigung, wie sowohl in den Schreiben vom 27. Oktober 1994 und vom 26. November 1996 als auch im Zusammenfassenden Bericht dargelegt worden sei, in Wirklichkeit in den allgemein festgestellten Mängeln auf dem Gebiet der Überwachung liege. Außerdem seien die in den beiden Rubriken "Finanzielle Ordnungsmäßigkeit" und "Kosten-Nutzen-Verhältnis" geäußerten Kritikpunkte als besondere Beispiele für die genannten Mängel aufgeführt worden. Demnach habe sie keine neuen Rügen während des Verfahrens vor dem Gerichtshof erhoben.
Würdigung durch den Gerichtshof
Zur Bedeutung der im Zusammenfassenden Bericht erhobenen Rügen
45 Wie sich aus dem in den Randnummern 33 bis 44 wiedergegebenen Vorbringen der Parteien ergibt, beruht die streitige Berichtigung nach Ansicht der Bundesrepublik Deutschland dem Wortlaut des Zusammenfassenden Berichts zufolge allein auf dem angeblich mangelhaften Inhalt der Zwischenberichte. Die Kommission macht hingegen geltend, die Berichtigung beruhe auf einer im Allgemeinen nicht ordnungsgemäßen Überwachung der Durchführung der Verträge, die sich auch an drei weiteren Problemen zeige: der beschränkten Zahl und der Unangemessenheit der von der BALM durchgeführten Kontrollbesuche, der Art und Weise, in der die Rechnungen der Subunternehmer überprüft worden seien, sowie der fehlenden Überprüfung der für die Fernsehspots getätigten Ausgaben (nachfolgend: zusätzliche Rügen).
46 Bevor der Anfechtungsgrund der Bundesrepublik Deutschland untersucht werden kann, ist daher die Bedeutung der im Zusammenfassenden Bericht aufgeführten Rügen zu bestimmen, aufgrund deren die Kommission entschieden hat, den Betrag der Ausgaben, die vom EAGFL für die in Deutschland gemäß den Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 durchgeführten Werbekampagnen für Milch übernommen werden, um 2 % herabzusetzen.
47 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergeht die abschließende, endgültige Entscheidung über den Rechnungsabschluss nach einem besonderen kontradiktorischen Verfahren, das den betroffenen Mitgliedstaaten die Möglichkeit einer sachdienlichen Äußerung gewährleisten muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. Januar 1998 in der Rechtssache C-61/95, Griechenland/Kommission, Slg. 1998, I-207, Randnr. 39).
48 Weiter bedürfen Rechnungsabschlussentscheidungen nach ständiger Rechtsprechung insoweit keiner detaillierten Begründung, als die betroffene Regierung an dem Verfahren der Ausarbeitung der Entscheidung weitgehend beteiligt war und sie deshalb die Gründe kannte, derentwegen die Kommission der Ansicht war, die streitigen Beträge nicht zulasten des EAGFL übernehmen zu müssen (vgl. Urteile vom 4. Juli 1996 in der Rechtssache C-50/94, Griechenland/Kommission, Slg. 1996, I-3331, Randnr. 9, und vom 21. Januar 1999 in der Rechtssache C-54/95, Deutschland/Kommission, Slg. 1999, I-35, Randnr. 91).
49 Im Licht dieser Rechtsprechung ist zur Ermittlung der Bedeutung der im Zusammenfassenden Bericht aufgeführten Rügen zu untersuchen, ob die deutsche Regierung trotz der allgemein gehaltenen Formulierungen in diesem Bericht im Verlauf der Ausarbeitung der angefochtenen Entscheidung erkennen konnte, dass die von der Kommission vorgeschlagene Berichtigung auf zusätzlichen Rügen beruhte, die in diesem Bericht nicht ausdrücklich enthalten waren.
50 Es ist nämlich nicht auszuschließen, dass die allgemeine Feststellung im Zusammenfassenden Bericht, die "Zahlstelle [habe] es unterlassen, die Durchführung der betreffenden Verträge zu überwachen", auf andere als die unter den beiden Rubriken "Finanzielle Ordnungsmäßigkeit" und "Kosten-Nutzen-Verhältnis" ausdrücklich erwähnten Mängel gestützt war. Daher ist entscheidend, ob die Kommission die deutschen Dienststellen während des Rechnungsabschlussverfahrens darauf hingewiesen hat, dass die vorgeschlagene Berichtigung auch auf den zusätzlichen Rügen beruhte.
51 Der vorausgegangene Schriftwechsel zwischen der Kommission und den deutschen Dienststellen enthält keinen Hinweis auf die zusätzlichen Rügen.
52 Sowohl der dem Schreiben der Kommission vom 27. Oktober 1994 beigefügte Bericht über die vom 19. bis 23. September durchgeführte Prüfung als auch die Schreiben der Kommission vom 2. Mai 1996 und 26. November 1996 fassen die Rügen der Kommission in Bezug auf die finanzielle Ordnungsmäßigkeit und die Quantifizierung der mit den Werbemaßnahmen verfolgten Ziele in Worte, die denen des Zusammenfassenden Berichts entsprechen, ohne auch nur eine der zusätzlichen Rügen ausdrücklich zu erwähnen.
53 Des Weiteren ist auch die Feststellung der Kommission in ihrem den deutschen Behörden am 10. März 1997 bekannt gegebenen internen Vermerk, dass die Mangelhaftigkeit der in den Zwischenberichten gemachten Angaben die BALM hätte veranlassen müssen, korrigierende Verwaltungsmaßnahmen zu treffen, nicht mit einem Hinweis auf zusätzliche Rügen verbunden.
54 Schließlich kann der Begriff der finanziellen Ordnungsmäßigkeit zwar auch die zusätzlichen Rügen einschließen. Die Kommission hat aber sowohl im vorausgegangenen Schriftwechsel als auch im Zusammenfassenden Bericht ihre Rüge in Bezug auf die finanzielle Ordnungsmäßigkeit untrennbar mit der Mangelhaftigkeit des Inhalts der Zwischenberichte verbunden.
55 Folglich beruht die angefochtene Entscheidung auf den beiden Rügen, die im Zusammenfassenden Bericht unter den Rubriken "Finanzielle Ordnungsmäßigkeit" und "Kosten-Nutzen-Verhältnis" ausdrücklich formuliert sind; daher ist über den auf die Nichtigerklärung dieser Entscheidung gerichteten Klagegrund der deutschen Regierung allein unter diesem Blickwinkel zu entscheiden. Das Vorbringen der Kommission zu den zusätzlichen Rügen, auf die sich die Feststellungen im Zusammenfassenden Bericht angeblich beziehen, muss daher außer Betracht bleiben.
Zur Begründetheit der mit der angefochtenen Entscheidung angeordneten Berichtigung
56 Für die Entscheidung über die Begründetheit des Klagegrundes kommt es darauf an, ob die Feststellungen der Kommission im Zusammenfassenden Bericht die streitige Berichtigung nach dem einschlägigen Gemeinschaftsrecht rechtfertigen.
57 Insbesondere ist zu untersuchen, ob die Kommission zu Recht die Auffassung vertreten hat, dass die Zwischenberichte der CMA an die BALM den Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts nicht genügt hätten, weil sie zum einen keine Quantifizierung der mit den Werbemaßnahmen verfolgten Ziele vorgenommen hätten und zum anderen keine Angaben zur Reaktion der Bevölkerung auf die jeweiligen Werbekampagnen und deren tatsächliche Auswirkung auf den Verbrauch gemacht worden seien.
58 Die Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 enthalten keine Vorschrift über die Übermittlung der Zwischenberichte. Es ist Punkt 6.1 Absatz 2 der von diesen Verordnungen vorgesehenen Standardverträge, der bestimmt: "Der Vertragspartner und jeder Untervertragsnehmer unterbreiten der zuständigen Stelle ... einen Bericht über die durchgeführten Arbeiten, zusammen mit den Kopien der Belege über die tatsächlich entstandenen Kosten für die Ausführung des Vertrags."
59 Aus der Akte geht hervor, dass die Zwischenberichte der CMA sowohl einen sachlichen als auch einen finanziellen Teil enthielten und der BALM darüber hinaus zusammen mit den Kopien der Belege aus dem Berichtszeitraum unterbreitet wurden. Folglich genügten die Berichte den Erfordernissen der oben zitierten Bestimmung der Standardverträge.
60 Zu untersuchen bleibt jedoch, ob, wie die Kommission meint, aus anderen Gemeinschaftsvorschriften, insbesondere der Haushaltsordnung und der Verordnung Nr. 729/70, abgeleitet werden kann, dass die Zwischenberichte eine Quantifizierung der mit den Werbekampagnen verfolgten Ziele enthalten sowie Angaben zur Reaktion der Bevölkerung auf diese Kampagnen und deren tatsächliche Auswirkung auf den Verbrauch machen müssen.
61 Gemäß Artikel 2 der Haushaltsordnung sind die "Haushaltsmittel ... nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, insbesondere der Sparsamkeit und der Kosten-Nutzen-Verhältnisse zu verwenden. Es sind quantifizierte Ziele festzulegen, und die Fortschritte bei der Verwirklichung sind zu beurteilen."
62 Außerdem erlegt nach der Rechtsprechung Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 den Mitgliedstaaten die allgemeine Verpflichtung auf, alle Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, auch wenn die spezifische Gemeinschaftshandlung den Erlass einer bestimmten Kontrollmaßnahme nicht ausdrücklich vorsieht (vgl. Urteile vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88, Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnrn. 16 und 17, vom 1. Oktober 1998 in der Rechtssache C-209/96, Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1998, I-5655, Randnr. 43, und vom 21. Oktober 1999 in der Rechtssache C-44/97, Deutschland/Kommission, Slg. 1999, I-7177, Randnr. 55).
63 Artikel 2 der Haushaltsordnung enthält in Verbindung mit Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 in der Auslegung durch den Gerichtshof eine allgemeine, für alle vom EAGFL finanzierten Maßnahmen geltende Verpflichtung, das Kosten-Nutzen-Verhältnis zu beachten und mit Hilfe aller erforderlichen Maßnahmen, selbst wenn sie nicht von einer spezifischen Gemeinschaftsregelung vorgesehen sind, für das Erreichen der quantifizierten Ziele zu sorgen.
64 Der rechtliche Rahmen, innerhalb dessen die fraglichen Werbemaßnahmen für die Milcherzeugnisse stattfinden, sieht jedoch ausdrücklich Kontrollmechanismen zur Optimierung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses und zur Erzielung quantifizierter Ergebnisse vor.
65 Zum einen geht aus dem Kontext des Artikels 2 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 465/92 sowie aus Artikel 2 Absatz 2 Gedankenstriche 1 und 2 der Verordnung Nr. 585/93 eindeutig hervor, dass die dort genannten Erfordernisse, nämlich die bestgeeigneten Mittel einzusetzen, um eine größtmögliche Wirkung der Aktion zu erzielen, und die Marktbedingungen in dem betreffenden Mitgliedstaat zu berücksichtigen, die Vorschläge betreffen, die die beteiligten Organisationen unterbreiten müssen, und sicherstellen sollen, dass nur erfolgversprechende Vorschläge angenommen werden.
66 Zum Zweiten sind nach dem jeweiligen Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben b und c der Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 ausführliche Vorschläge erforderlich, die die vorgeschlagenen Aktionen rechtfertigen, die erwarteten Ergebnisse angeben und eine detaillierte Strategie für das gesamte Programm festlegen, während Punkt 18 der dem Standardvertrag zur Verordnung Nr. 465/92 beigefügten Verwaltungskriterien die Notwendigkeit unterstreicht, die verfolgten Ziele in den Vorschlägen deutlich herauszustellen.
67 Zum Dritten geht aus Punkt 6.4 der beiden von diesen Verordnungen vorgesehenen Standardverträge klar hervor, dass der Vertragspartner nach Abschluss der Kampagnen einen Bericht über die voraussichtlichen Ergebnisse der durchgeführten Maßnahmen zu übermitteln hat. Außerdem schreibt Punkt 19 der dem Standardvertrag zur Verordnung Nr. 465/92 beigefügten Verwaltungskriterien vor, dass der Abschlussbericht auf die Übereinstimmung mit dem ursprünglichen Vorschlag, auf die Verwirklichung der dort genannten Ziele und auf die Entwicklung des Absatzes von Milch eingehen muss.
68 Folglich werden die Zwischenberichte im Zusammenhang der in den Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 vorgesehenen Maßnahmen im Rahmen eines Verfahrens vorgelegt, in dem sowohl in der Anfangs- als auch in der Endphase Beurteilungen des voraussichtlichen und tatsächlichen Erfolges des Vertragspartners bei der Verwirklichung der Ziele der Werbekampagnen eindeutig vorgeschrieben sind.
69 Dieses System, das auf einer präzisen Gemeinschaftsregelung beruht und Kontrollen in Bezug auf das Kosten-Nutzen-Verhältnis sowie die Erzielung quantifizierter Ergebnisse verlangt, stellt die Einhaltung der allgemeinen Verpflichtung, die Haushaltsmittel der Gemeinschaft nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und des Kosten-Nutzen-Verhältnisses zu verwenden, hinreichend sicher.
70 Diese allgemeine Verpflichtung findet nämlich nicht unbedingt in allen Phasen der Durchführung der von der Gemeinschaft finanzierten Programme in gleichem Maße Anwendung, was aus praktischen Gründen auch zweifellos nicht möglich wäre.
71 Zwar trügen im Rahmen des auf den Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 beruhenden Systems Zwischenberichte, die die Reaktion der Zielgruppen auf die durchgeführten Aktionen erwähnten, möglicherweise zur Verwirklichung einer noch effektiveren Haushaltsführung bei.
72 Nach dem Gebot der Rechtssicherheit muss eine Regelung den Betroffenen aber ermöglichen, den Umfang der ihnen durch diese Regelung auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen. Die Kommission kann daher im Zeitpunkt des Rechnungsabschlusses des EAGFL keine Auslegung wählen, die vom Wortlaut der anwendbaren spezifischen Regelung abweicht und daher nicht zwingend ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Oktober 1998 in der Rechtssache C-233/96, Dänemark/Kommission, Slg. 1998, I-5759, Randnr. 38).
73 Wenn eine spezifische Gemeinschaftsregelung bereits ein System vorsieht, das in angemessener Weise die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und ein günstiges Verhältnis zwischen den Kosten und dem Nutzen der getätigten Ausgaben sicherstellt, können daher aus den allgemeinen Vorschriften für den betroffenen Bereich keine zusätzlichen besonderen Anforderungen abgeleitet werden, die nicht in der betreffenden Gemeinschaftsregelung aufgeführt sind und mit zusätzlichen Verpflichtungen für die zuständigen Stellen und deren Vertragspartner verbunden wären.
74 Somit entsprachen die Zwischenberichte der CMA an die BALM inhaltlich den Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts.
75 Aus alledem folgt, dass die Kommission zu Unrecht meinte, die von der CMA vorgelegten Zwischenberichte entsprächen nicht den anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften, und daher zu Unrecht auf dieser Grundlage eine Herabsetzung des Betrages der Ausgaben, die vom EAGFL für die in Deutschland gemäß den Verordnungen Nrn. 465/92 und 585/93 durchgeführten Werbekampagnen für Milch übernommen werden, um 2 % anordnete.
76 Daher ist der Klage der Bundesrepublik Deutschland stattzugeben und dementsprechend die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären, soweit mit ihr die Übernahme von 608 583,40 DM für von der Bundesrepublik Deutschland getätigte Ausgaben für die Verkaufsförderung von Milch (Posten 2062) durch den EAGFL abgelehnt wurde.
Kostenentscheidung
Kosten
77 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Bundesrepublik Deutschland die Verurteilung der Kommission beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Entscheidung 97/333/EG der Kommission vom 23. April 1997 über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben wird für nichtig erklärt, soweit mit ihr die Übernahme von 608 583,40 DM für von der Bundesrepublik Deutschland getätigte Ausgaben für die Verkaufsförderung von Milch (Posten 2062) durch den EAGFL abgelehnt wurde.
2. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt die Kosten des Verfahrens.