CELEX: 62004TJ0167
Riigiabi
Avalik-õiguslikud haiglad
Tegevuskahjumi hüvitamine ja tagatiste andmine
Kaebus
Komisjoni poolt oma seisukoha määratlemata jätmine
Tegevusetushagi
Õigus olla kohtumenetluses pool
Vastuvõetavus
Mõistlik tähtaeg
Määrus (EMÜ) nr 659/1999

Õiguslik raamistik
Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [EÜ artikli 88] kohaldamiseks (
EÜT L 83, lk 1
; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339) artiklis 4 on sätestatud:
„1.   Komisjon vaatab teatise läbi niipea, kui on selle kätte saanud. […] teeb komisjon otsuse vastavalt lõigetele 2, 3 või 4.
2.   Kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et meede, millest teatati, ei kujuta endast abi, siis võtab ta selle kohta vastu otsuse.
3.   Kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et teatatud meetme ühisturuga kokkusobivuse kohta ei ole ilmnenud mingeid kahtlusi, kuivõrd see jääb [EÜ] artikli [87] lõike 1 reguleerimisalasse, otsustab ta, et nimetatud meede sobib ühisturuga kokku […]. Otsuses tuleb täpsustada, millist asutamislepingu erandit on kohaldatud.
4.   Kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et teatatud meetme ühisturuga kokkusobivuse kohta ilmnes kahtlusi, otsustab ta algatada [EÜ] artikli [88] lõikes 2 sätestatud menetluse […].”
Määruse nr 659/1999 artikli 10 lõikes 1 on ette nähtud:
„Kui komisjoni käsutuses on ükskõik millisest allikast saadud teave väidetava ebaseadusliku abi kohta, kontrollib ta seda teavet viivitamata.”
Määruse nr 659/1999 artikli 11 lõike 1 kohaselt:
„1.   Pärast seda, kui kõnealusele liikmesriigile on antud märkuste esitamise võimalus, võib komisjon vastu võtta otsuse, millega liikmesriigilt nõutakse ebaseadusliku abi peatamist, kuni komisjon on teinud otsuse abi ja ühisturu kokkusobivuse kohta […].”
Määruse nr 659/1999 artikli 13 lõikes 1 on sätestatud:
„Võimaliku ebaseadusliku abi kontrollimise põhjal tuleb teha otsus vastavalt artikli 4 lõigetele 2, 3 või 4. Kui otsustatakse algatada ametlik uurimismenetlus, lõpetatakse menetlus […] otsusega. Kui liikmesriik ei järgi teabe esitamisega seotud korraldust, tehakse see otsus kättesaadava teabe põhjal.”
Vastavalt määruse nr 659/1999 artikli 20 lõikele 2:
„Iga huvitatud pool võib komisjonile teatada väidetavast ebaseaduslikust abist ja abi kuritarvitamisest. Kui komisjon leiab, et kasutada oleva teabe alusel ei ole seisukoha võtmine selles küsimuses piisavalt põhjendatud, teatab ta sellest huvitatud poolele. Kui komisjon teeb otsuse küsimuse kohta, millega esitatud teave on seotud, saadab ta otsuse koopia huvitatud poolele.”
Vaidluse taust
Asklepios Kliniken GmbH on Saksa eraõiguslik äriühing, mille kapital on täielikult eraomanduses ning mis osutab haiglaoperaatorteenuseid.
Hageja esitas 20. jaanuaril 2003 komisjonile kaebuse, et teatada Saksamaal valitsuse poolt avalik-õiguslikele haiglatele väidetavalt ebaseadusliku abi andmisest, mis seisneb nende haiglate võimaliku tegevuskahjumi juhtumipõhises hüvitamises ning neile vastavate avalik-õiguslike asutuste antavas tagatises. Hageja palus komisjonil esiteks uurida tema edastatud teabe alusel seda väidetavalt ebaseaduslikku praktikat ning teda kõigist selle esialgse uurimismenetluse käigus tehtud otsustest teavitada, ja teiseks, juhul kui ilmneb, et abi, millest hageja teatas, kujutab endast riigiabi, teha korraldus abi andmise peatamise kohta kuni otsuse vastuvõtmiseni. Kaebusele oli lisatud juriidiline ekspertiis, mis sisaldas teavet hageja ja tema hallatavate haiglate kohta, tema ja avalik-õiguslike haiglate konkurentsisuhte kohta ning analüüsi EÜ artikli 86 kohaldamise kohta abi suhtes, millest hageja teatas.
Komisjon teavitas 6. veebruari 2003. aasta kirjaga hagejat kaebuse kättesaamisest ja teatas talle, et komisjoni konkurentsi peadirektoraat kontrollib edastatud teavet ning viib sellega seoses läbi vajalikud uuringud.
Hageja esitas komisjonile 2003. aasta jooksul mitu taotlust teabe saamiseks.
Hageja kutsus 26. jaanuari 2004. aasta kirjas komisjoni üles jätkama tema kaebuse menetlemist. Samuti palus ta komisjonil esiteks anda Saksamaa Liitvabariigile korraldus peatada kõnealuste hüvitiste maksmine vähemalt kuni selle ajani, mil komisjon võtab vastu otsuse määruse nr 659/1999 artikli 11 lõike 1 alusel; teiseks, teha abi, mille kohta ta kaebuse esitas, esialgse uurimismenetluse käigus otsus eespool viidatud määruse artikli 13 lõike 1 alusel vastavalt selle määruse artikli 4 lõigetele 2, 3 või 4 ja kolmandaks, teavitada teda vastu võetud otsustest vastavalt sama määruse artikli 20 lõikele 2.
Komisjon teatas 30. jaanuari 2004. aasta kirjaga hagejale, et on märgukirja kätte saanud.
18. veebruaril 2004 võttis komisjon vastu otsuse eelnõu EÜ artikli 86 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi suhtes (edaspidi „otsuse eelnõu”).
28. novembril 2005 võttis komisjon vastu otsuse 2005/842/EÜ [EÜ artikli] 86 lõike 2 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi suhtes (
ELT L 312, lk 67
).
Menetlus ja poolte nõuded
Esimese Astme Kohtu kantseleisse 13. mail 2004 saabunud avaldusega esitas hageja käesoleva hagi.
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ning Saksamaa Liitvabariik taotlesid Esimese Astme Kohtu kantseleisse vastavalt 20. ja 23. septembril 2004 esitatud avaldustega luba astuda menetlusse komisjoni nõuete toetuseks.
Esimese Astme Kohtu neljanda koja esimehe 27. oktoobri 2004. aasta määrusega rahuldati need menetlusse astumise taotlused.
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik teatas Esimese Astme Kohtu kantseleisse 20. detsembri 2004. aasta kirjaga, et ta loobub menetlusse astuja seisukohtade esitamisest, kuid soovib vajadusel osaleda suulises menetluses.
Saksamaa Liitvabariik esitas 26. jaanuaril 2005 menetlusse astuja seisukohad.
Esimese Astme Kohus palus menetluse korraldamise meetmete raames pooltel esitada talle oma märkused otsuse 2005/842 vastuvõtmisega seotud menetluse edasise käigu kohta ning viimased täitsid selle palve määratud tähtaja jooksul.
Ettekandja-kohtuniku ettekande põhjal otsustas Esimese Astme Kohus (neljas koda) alustada suulist menetlust.
Pooled esitasid oma kohtukõned ja vastused Esimese Astme Kohtu suulistele küsimustele 8. märtsi 2007. aasta kohtuistungil.
Hageja palub Esimese Astme Kohtul sedastada, et võtmata vastu otsust hageja 20. jaanuaril 2003 esitatud kaebuse kohta vastavalt määruse nr 659/1999 artikli 4 lõigetele 2, 3 või 4, on komisjon rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad EÜ artiklist 88 ja määruse nr 659/1999 artikli 10 lõikest 1 ja artikli 13 lõikest 1.
Komisjon, keda toetab Saksamaa Liitvabariik, palub Esimese Astme Kohtul:
—
jätta hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata või teise võimalusena jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
—
mõista kohtukulud välja hagejalt.
Õiguslik käsitlus
Vastuvõetavus
Poolte argumendid
Komisjon väidab ilma ametlikult vastuvõetamatuse vastuväidet esitamata, et hagi on vastuvõetamatu kahel põhjusel.
Esiteks ei vasta hagiavaldus tema hinnangul Esimese Astme Kohtu kodukorra artikli 44 lõike 1 punktis c toodud tingimustele. Komisjon tuletab meelde, et selleks, et hagi oleks vastuvõetav, peavad põhilised faktilised ja õiguslikud asjaolud, millele hagi tugineb, vähemalt kokkuvõtlikult, kuid järjekindlalt ja arusaadavalt nähtuma hagiavaldusest endast. Üldine viide teistele dokumentidele, isegi sellistele, mis on hagiavalduse lisas, ei saa korvata selle peamiste elementide puudumist. Käesoleval juhul oleks pidanud hagiavalduses olema loetletud need Saksa avalik-õiguslikud haiglad, millega hageja hallatavatel haiglatel on konkreetne konkurentsisuhe. Hageja poolt lisas esitatud juriidiline analüüs ei korva tema hagiavalduse puudusi.
Teiseks ei ole hagejal komisjoni väitel õigust olla kohtumenetluses pool. Komisjon meenutab väljakujunenud kohtupraktikat, mille kohaselt tuleb EÜ artikli 232 kolmandat lõiku tõlgendada nii, et see annab üksikisikule õiguse esitada tegevusetuse hagi institutsiooni vastu, kes on jätnud vastu võtmata õigusakti, mis oleks teda puudutanud otseselt ja isiklikult EÜ artikli 230 neljanda lõigu mõttes. Komisjoni väitel puudutab hageja kaebuse kohta tehtud otsus hagejat otseselt, kuid mitte isiklikult.
Selleks, et otsus teda isiklikult puudutaks, peaks väidetavalt ebaseadusliku riigiabi kohta kaebuse esitaja kuuluma õigustatud isikute ringi, kellele on EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud menetlustagatised. Selliselt puudutab otsus lisaks abi saanud äriühingule või äriühingutele ka isikuid, äriühinguid või ühendusi, kelle huve võib abi andmine mõjutada, nimelt konkureerivaid äriühinguid ja ametiliite. Kuid kohtupraktika kohaselt võib abi saajate konkurentidena käsitleda üksnes neid äriühinguid, kelle konkurentsiseisundit abi andmine mõjutab konkreetselt ja otseselt. Seega ei ole piisav teoreetiline võimalus, et abi andmine mõjutab mõne äriühingu huve.
Käesoleval juhul ei esitanud hageja komisjoni sõnul hagiavalduses kindlat tõendit, mille põhjal saaks tõdeda, et tal on konkreetne ja otsene konkurentsisuhe Saksa avalik-õiguslike haiglatega. Järelikult ei saa ta väita, et ta on asjassepuutuv isik EÜ artikli 88 lõike 2 tähenduses.
Seega ei ole hagejal õigust paluda Esimese Astme Kohtul teostada järelevalvet komisjoni väidetava tegevusetuse üle seoses Saksamaal kõigile avaliku sektori hallatavatele haiglatele makstavate hüvitistega. Komisjoni väitel möönab hageja ise oma hagiavalduses, et ta konkureerib „vähemalt mõnede” Saksa avalik-õiguslike haiglatega, kuid viimaseid on kokku üle 700. Igal juhul on juriidilise analüüsi hageja viidatud lõikudes mainitud vaid neli konkreetse konkurentsisuhte juhtu. Lisaks ei toeta ükski tõend hageja väidet, et „sarnaseid näiteid võib tõenäoliselt esineda teiste mainitud kliinikute puhul, mis on volitatu vastutusel Baieris ja Hessenis.”
Veelgi enam, avalik-õiguslikele haiglatele makstavad riiklikud hüvitised, mille hageja vaidlustas, ei moodusta üldist abikava, vaid kujutavad endast vastupidi suurt arvu individuaalse abi juhtumeid. Seega oleks hageja pidanud igal üksikul juhul tõendama, et asjaomane avalik-õiguslik haigla on konkreetses konkurentsisuhtes ühega tema hallatavatest haiglatest.
Saksamaa Liitvabariik leiab, et hageja ei saa olla asjassepuutuv isik EÜ artikli 88 lõike 2 tähenduses üksnes sellest tulenevalt, et ta esitas komisjonile kaebuse ja et ta haldab erahaiglaid. Hagiavalduses oleks pidanud olema välja toodud asjaomased erinevat tüüpi kliinikud ja raviteenused või ravivaldkonnad ning määratletud kõnealune geograafiline piirkond.
Hageja väidab, et hagi on vastuvõetav. Ta tuletab meelde, et EÜ artiklid 230 ja 232 on ühe ja sama õiguskaitsevahendi väljendused ja et EÜ artikli 232 kolmandat lõiku tuleb tõlgendada nii, et füüsiline või juriidiline isik võib esitada tegevusetushagi institutsiooni vastu, kes ei ole vastu võtnud õigusakti, mis oleks teda otseselt ja isiklikult puudutanud. Siseriiklike õiguskaitsevahendite olemasolu ei mõjuta tema väitel tegevusetushagi vastuvõetavust.
Hageja väidab, et otsus, mille komisjon oleks pidanud tegema abi esialgse uurimise menetluse raames määruse nr 659/1999 artikli 4 lõigete 2, 3 või 4 alusel, oleks teda otseselt ja isiklikult puudutanud.
Enda otsese puutumuse kohta märgib hageja, et kui ei ole kahtlust siseriiklike ametivõimude tahtes oma abiprojekt ellu viia ja
a fortiori
, kui rahalisi toetusi on juba antud ning nende andmist jätkatakse, tuleb leida, et komisjoni riigiabi alane otsus puudutab otseselt abi saava üksuse konkurenti.
Seoses enda isikliku puutumusega väidab hageja, et riigiabi valdkonnas puudutab õigusakt isiklikult neid, kelle huve võib riigiabi andmine mõjutada, see tähendab eelkõige abi saaja konkurente. Lisaks võivad kohtupraktika kohaselt menetluspooled EÜ artikli 88 lõike 2 mõttes vaidlustada ühenduse kohtus komisjoni otsuse, millega kinnitatakse, et kõnealune meede ei kujuta endast riigiabi, või kuigi see on riigiabi, sobib see ühisturuga kokku. Sellega seoses peaks Esimese Astme Kohus piirduma äärmisel juhul selle kontrollimisega, ega konkurentsisuhe abi saajaga ei ole ilmselgelt välistatud. Seega, arvestades sarnasust tühistamishagi ja tegevusetushagi vastuvõetavuse tingimuste vahel, tuleks EÜ artikli 232 kolmanda lõigu kohaldamisel järgida samasugust lähenemist.
Hageja leiab, et teda oleks otsus, mille komisjon tegemata jättis, isiklikult puudutanud, sest tal on konkreetne konkurentsisuhe teatavate avalik-õiguslike haiglatega, kes kõnealust abi saavad. Komisjoni tegevusetuse tõttu jäi ta ilma menetlusõigustest, mida ta oleks saanud kasutada, kui oleks algatatud ametlik uurimismenetlus.
Enda konkreetse konkurentsisuhte kohta teatavate avalik-õiguslike haiglatega, kes kõnealust abi saavad, kinnitab hageja täpsemalt, et ta haldab Saksamaal 39 erakliinikut, mis on nende avalik-õiguslike haiglatega pingelises konkurentsis, ja viitab hagiavaldusele lisatud ekspertiisile.
Lisaks ohustab hageja väitel see, kui asjassepuutuvate isikute mõistet piirata vaid nende isikutega, kelle konkurentsiseisundit abi andmine konkreetselt ja otseselt mõjutab, — mida toetab komisjon — tõhusa kohtuliku kaitse ühenduse õiguse üldpõhimõtet.
Esimese Astme Kohtu hinnang
— Hagiavalduse kooskõla kodukorra artikli 44 lõike 1 punktiga c
Esimese Astme Kohtu kodukorra artikli 44 lõike 1 kohaselt peab hagiavaldus sisaldama lühikest ülevaadet avalduse aluseks olevatest asjaoludest. Nimetatud ülevaade peab olema nii selge ja täpne, et see võimaldaks kostjal end kaitsta ja Esimese Astme Kohtul hagi lahendada vajadusel ilma täiendavate materjalideta.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt, selleks, et tagada õiguskindlus ja korrakohane õigusemõistmine, peavad hagi vastuvõetavuse eeldusena põhilised faktilised ja õiguslikud asjaolud, millele hagi tugineb, vähemalt kokkuvõtlikult, kuid järjekindlalt ja arusaadavalt nähtuma hagiavaldusest endast (Esimese Astme Kohtu 28. aprilli 1993. aasta määrus kohtuasjas
T-85/92: De Hoe
vs
. komisjon, EKL 1993, lk II-523
, punkt 20, ja Esimese Astme Kohtu 7. veebruari 2007. aasta otsus kohtuasjas T-339/03: Clotuche
vs
. komisjon, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 133). Kuigi teatavate punktide osas saab hagiavalduse teksti toetada ja täiendada viidetega hagiavaldusele lisatud dokumentide osadele, ei saa üldine viide teistele dokumentidele korvata õigusliku argumentatsiooni selliste peamiste elementide puudumist, mis eespool mainitud sätte kohaselt peavad olema märgitud hagiavalduses endas (Esimese Astme Kohtu 21. mai 1999. aasta määrus kohtuasjas
T-154/98: Asia Motor France jt
vs
. komisjon, EKL 1999, lk II-1703
, punkt 49). Pealegi ei ole Esimese Astme Kohtu ülesanne lisasid uurida ja nendest kindlaks teha need väited ja argumendid, mida võib lugeda hagi aluseks olevateks, kuna lisadel on üksnes tõenduslik ja abistav ülesanne (Esimese Astme Kohtu 7. novembri 1997. aasta otsus kohtuasjas
T-84/96: Cipeke
vs.
komisjon, EKL 1997, lk II-2081
, punkt 34).
Käesolevas asjas palub hageja Esimese Astme Kohtul sedastada, et tegemata otsust vastavalt määruse nr 659/1999 artikli 4 lõigetele 2, 3 või 4 hageja 20. jaanuaril 2003 esitatud kaebuse kohta, rikkus komisjon oma kohustusi, mis tulenevad EÜ artiklist 88 ja määruse nr 659/1999 artikli 10 lõikest 1 ja artikli 13 lõikest 1. Seega on hagiavalduses üheti mõistetavalt osutatud tegevusetusele, mille Esimese Astme Kohus peaks tuvastama, ning avaldus sisaldab selget ja täpset ülevaadet väitest, millele tuginetakse. Lisaks on hagiavalduses välja toodud põhilised faktilised ja õiguslikud asjaolud seoses abiga, millest kaebuses teatati, see, et komisjonil oli kohustus tegutseda, ja tema väidetav tegevusetus pärast sellise tähtaja möödumist, mis väidetavalt ületas mõistliku tähtaja.
Seoses sellega, et väidetavalt puuduvad hagiavalduses tõendid piisava konkurentsisuhte olemasolu kohta, tuleb tõdeda, et hageja täpsustab avalduses, et ta on Saksamaal erahaiglate haldaja ja et tal on konkreetne konkurentsisuhe Saksa avalik-õiguslike haiglatega, mis saavad tema hinnangul ebaseaduslikku abi. Ta toob näiteks Baieris asuvad haiglad, viidates rohkemate täpsustuste osas hagiavalduse lisadele.
Eeltoodut arvestades näib, et põhiline faktiline asjaolu selle kindlaksmääramiseks, kas hagejal on õigus olla kohtumenetluses pool, see tähendab tema konkurentsisuhe abi saajatega, on hagiavalduses küll lühidalt, kuid piisavalt selgelt ja täpselt ära toodud. Seda tõdemust ei sea kahtluse alla asjaolu, et hageja kasutab hagiavalduse tekstis esitatud teabe täiendamiseks lisasid, kuna see tekst sisaldab faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, mis on olulised selleks, et kostja saaks end kaitsta, ja mis võimaldavad Esimese Astme Kohtul hagi lahendada.
Järelikult vastab hagiavaldus kodukorra artikli 44 lõike 1 punktis c toodud tingimustele ja komisjoni esimene argument hagi vastuvõetavuse kohta tuleb tagasi lükata.
— Hageja õigus olla kohtumenetluses pool
EÜ artiklid 230 ja 232 kujutavad endast ühte ja sama õigusabinõu. Sellest tuleneb, et nii nagu EÜ artikli 230 neljas lõik võimaldab üksikisikul esitada tühistamishagi institutsiooni õigusakti peale, mis ei ole temale adresseeritud, kui see akt teda otseselt ja isiklikult puudutab, tuleb EÜ artikli 232 kolmandat lõiku tõlgendada nii, et see annab üksikisikule ka õiguse esitada tegevusetushagi institutsiooni vastu, kes ei ole vastu võtnud mingit õigusakti, mis oleks teda selliselt puudutanud (Euroopa Kohtu 18. novembri 1970. aasta otsus kohtuasjas
15/70: Chevalley
vs
. komisjon, EKL 1970, lk 975
, punkt 6, ja Esimese Astme Kohtu 10. mai 2006. aasta otsus kohtuasjas
T-395/04: Air One
vs.
komisjon, EKL 2006, lk II-1343
, punkt 25).
Seetõttu tuleb kontrollida, kas hagejal oleks tühistamishagi esitamise õigus vähemalt ühe õigusakti suhtes, mida komisjon võib vastu võtta EÜ artikli 88 lõikes 3 käsitletava abi esialgse uurimisetapi lõppedes ja milles leitakse, et meetmed, millest teatati, ei kujuta endast abi, või et need kujutavad endast abi, kuid sobivad ühisturuga kokku, või et meetmed, millest teatati, tingivad EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud menetluse algatamise.
Sellega seoses tuleb meenutada, et kui komisjon leidis EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud ametlikku uurimismenetlust algatamata sama artikli lõike 3 alusel vastu võetud otsusega, et abi sobib kokku ühisturuga, siis EÜ artikli 88 lõikest 2 tulenevad menetlustagatised on õigustatud isikutele kindlustatud vaid siis, kui neil on võimalus vaidlustada otsus ühenduste kohtus (Euroopa Kohtu 19. mai 1993. aasta otsus kohtuasjas
C-198/91: Cook
vs
. komisjon, EKL 1993, lk I-2487
, punkt 23, ja eespool punktis 45 viidatud kohtuotsus Air One
vs
. komisjon, punkt 30).
Sel põhjusel tunnistab ühenduse kohus vastuvõetavaks tühistamishagi, mille EÜ artikli 88 lõike 2 mõttes asjassepuutuv isik on sellise otsuse peale esitanud, tagamaks osutatud sättest tulenevate menetlusõiguste kaitse (eespool punktis 47 viidatud kohtuotsus Cook
vs
. komisjon, punktid 23–26, ning eespool punktis 45 viidatud kohtuotsus Air One
vs
. komisjon, punkt 31).
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on asjassepuutuvad isikud EÜ artikli 88 lõike 2 mõttes isikud, ettevõtjad ja ühendused, kelle huve abi andmine puudutab, see on eelkõige abi saajaga konkureerivad ettevõtjad ja ametiliidud (Euroopa Kohtu 14. novembri 1984. aasta otsus kohtuasjas
323/82: Intermills
vs
. komisjon, EKL 1982, lk 3809
, punkt 16; 13. detsembri 2005. aasta otsus kohtuasjas
C-78/03 P: komisjon
vs
. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, EKL 2005, lk I-10737
, punkt 36, ja eespool punktis 45 viidatud kohtuotsus Air One
vs
. komisjon, punkt 36). Eespool viidatud kohtuotsusest Intermills
vs
. komisjon lähtuv kohtupraktika sätestati määruse nr 659/1999 artikli 1 punktis h, mille kohaselt on mõistega „huvitatud pool” hõlmatud „mis tahes liikmesriik, isik, ettevõtja või ettevõtjate ühendus, kelle huve võib abi andmine mõjutada, eriti abi saaja, konkureerivad ettevõtjad ja ametiliidud”.
Nii on teatatud abi saaja isegi tulevast või lihtsalt potentsiaalset konkurenti käsitletud asjassepuutuva isikuna EÜ artikli 88 lõike 2 mõttes (vt selle kohta vastavalt Euroopa Kohtu 15. juuni 1993. aasta otsus kohtuasjas
C-225/91: Matra
vs
. komisjon, EKL 1993, lk I-3203
, punkt 19, ja eespool punktis 45 viidatud kohtuotsus Air One
vs
. komisjon, punkt 39).
Käesolevas asjas haldab hageja 39 erahaiglat, mis asuvad üle kogu Saksamaa Liitvabariigi territooriumi. Ta konkureerib seega teatavate avalik-õiguslike haiglatega, kes saavad abi. See asjaolu on piisav tõendamaks, et hageja ja vähemalt mõnede selle abi saajatest, millest teatati, vahel on piisav konkurentsisuhe selleks, et hagejat käsitleda asjassepuutuva isikuna EÜ artikli 88 lõike 2 mõttes.
Järelikult oleks tal õigus tühistamishagi abil vaidlustada EÜ artikli 88 lõike 3 alusel võetud komisjoni otsus, selleks et kindlustada menetlusõiguste kaitse, mis tal on asjassepuutuva isikuna. Seega tuleb leida, et tal on samuti õigus paluda Esimese Astme Kohtul tuvastada võimalik komisjoni tegevusetus, mis seisneb taolise otsuse tegemata jätmises.
Toodud järeldust ei sea kahtluse alla komisjoni ja menetlusse astuja vastupidised argumendid.
Esiteks tuleb tagasi lükata menetlusse astuja argument, et konkurentsisuhte tõendamine eeldab, et hageja loetleb asjaomased erinevat tüüpi kliinikud, raviteenused ja ravivaldkonnad ning määratleb kõnealused geograafilised piirkonnad. Selline tõendamine eeldaks asjaomase turu täpset määratlemist ning hageja hallatavate haiglate teenuste ja avalik-õiguslike haiglate teenuste vaheliste seoste keerulist hindamist. See väljuks olulisel määral mõiste „huvitatud pool” analüüsimisest sellisena, nagu see tuleneb määruse nr 659/1999 artikli 1 punktist h, milles on mainitud vaid konkureerivaid ettevõtjaid, ning selle mõiste tõlgendamisest kohtupraktikas, milles viidatakse ettevõtjatele, kelle huve võib abi andmine mõjutada.
Samal põhjusel ei näi vastupidi komisjoni väidetele vajalik, et selleks, et hagejat käsitletaks asjassepuutuva isikuna EÜ artikli 88 lõike 2 mõttes, peaks ta tõendama, et tal on konkreetne ja otsene konkurentsisuhe iga haiglaga, mis saab abi, millest teatati. Nimelt piisab, kui ta tõendab, et tal on selline konkurentsisuhe mõnega abi saajatest.
Teiseks ei saa nõustuda komisjoni ja menetlusse astuja argumentidega, mis tuginevad asjaolule, et Saksamaal on üle 700 avalik-õigusliku haigla. Abi saajate suur arv ei mõjuta hagi vastuvõetavust, kui tegelikkuses on Saksa avalik-õiguslikele haiglatele väidetavalt ebaseaduslikku abi antud ja kui see ei kujuta endast üldist abikava — asjaolu, mida komisjon ei ole vaidlustanud.
Eeltoodut arvestades tuleb komisjoni teine argument hagi vastuvõetavuse kohta samuti tagasi lükata.
Põhiküsimus
Poolte argumendid
Hageja väidab, et tegevusetus seisneb selles, et komisjon jättis täitmata EÜ artiklis 88 ja määruse nr 659/1999 artikli 10 lõikes 1 ja artikli 13 lõikes 1 ette nähtud kohustuse tegutseda.
Tema väitel tuleneb viidatud sätetest, et komisjon on kohustatud läbi viima tema kaebuse hoolika ja erapooletu uurimise ning peab mõistliku aja jooksul otsuse tegema.
Tuletades kõigepealt meelde EÜ artikli 88 lõigete 1 ja 2 ning määruse nr 659/1999 artikli 10 lõike 1 ja artikli 13 lõike 1 sisu, toob hageja esile kohustuse viia läbi selliste siseriiklike meetmete esialgne uurimine, mis võivad endast kujutada ebaseaduslikku riigiabi. See kohustus tekib hageja väitel teatatud abi puhul teatise kättesaamisel ja teatamata abi puhul kaebuse kättesaamisel. Ta tuletab meelde, et komisjon peab riigiabi käsitlevate asutamislepingu alussätete hea haldamise huvides kaebused hoolikalt ja erapooletult läbi vaatama. Nimetatud esialgse uurimise eesmärk on võimaldada tal kujundada esimene arvamus selle kohta, kas abi sobib siseturuga osaliselt või täielikult kokku, samas kui EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud ametlik uurimismenetlus näeb ette täieliku kontrolli.
Seejärel märgib hageja kohustuse kohta võtta vastu otsus kõnealuse esialgse uurimise lõppedes, et määruse nr 659/1999 artikli 4 lõikes 4 ette nähtud ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse tegemata jätmine on õigustatud vaid juhul, kui komisjonil oli esialgse uurimise lõpuks võimalik veenduda, et riiklikku meedet ei saa käsitleda riigiabina, mida tuleks kinnitada otsusega vastavalt määruse nr 659/1999 artikli 4 lõikele 2, või et see kujutab endast ühisturuga kokku sobivat riigiabi, mida tuleb kinnitada otsusega vastavalt määruse nr 659/1999 artikli 4 lõikele 3.
Lõpuks, mis puutub komisjonile otsuse tegemiseks määratud tähtaega, siis kuigi teatamata abi esialgse uurimise jaoks, mis algatati kolmandate isikute kaebuste alusel, ei ole ette nähtud kohustuslikku tähtaega, ei saa see siiski lõputult kesta. See institutsioon on hageja sõnul kohustatud tegema otsuse mõistliku aja jooksul, mida tuleb arvestada, tuginedes iga konkreetse juhtumi asjaoludele ning eelkõige selle kontekstile, erinevatele menetlusetappidele, mida komisjon peab järgima, juhtumi keerukusele ning selle tagajärgedele huvitatud poolte jaoks. Kuna tegemist on vaid abi ühisturuga kokkusobivuse esialgse uurimisega ja mitte selle küsimuse täieliku hindamisega, oleks komisjon pidanud suutma otsuse vastu võtta kahe kuu jooksul.
Hageja rõhutab, et asjaolu, et komisjon ei ole talle teadaolevalt tellinud ekspertiisi ega esitanud Saksa ametiasutustele taotlust teabe saamiseks, näitab, et tema kaebuse põhjendatuse kohta otsuse tegemiseks ei läinud vaja laiaulatuslikumaid uurimismeetmeid.
Hageja väitel tuleneb kohtupraktikast, et 10-kuuline tähtaeg liikmesriigi märkuste esitamisest kuni ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse tegemiseni oleks olnud mõistlik, samas kui 26-kuulist tähtaega oleks peetud põhjendamatuks, välja arvatud erilistel asjaoludel. Niisamuti õigustab esialgse uurimise 19-kuulist tähtaega vaid teatavate tegelike raskuste esinemisel asjaolu, et kaebus on esimene teatud liiki kaebustest. Kuid käesolevas asjas ei ole veel alustatud ühtegi toimingut faktiliste asjaolude kindlakstegemiseks ning selle abi, millest hageja teatas, uurimisega ei kaasne ühtegi olulist juriidilist küsimust, mis võiks vajadusel viia ametliku uurimismenetluse algatamiseni.
Lisaks rõhutab hageja, et talle on vajalik, et kaebuse kohta tehakse kiiresti otsus. Ühelt poolt toob hetkeolukord kaasa konkurentsi moonutamise Saksa tervishoiusektoris, mis kahjustab tema huve. Teiselt poolt kahjustab tema kaebuse läbivaatamata jätmine läbirääkimisi, mida ta peab Saksa ametivõimudega avalik-õiguslike haiglate ülevõtmiseks.
Kuna komisjonil puudus vajadus hankida täpsustusi abi kohta, millest teatati, või kaebus ei olnud eriliselt keeruline, ning arvestades hageja vajadusi, ei ole üle 15-kuuline ajavahemik kaebuse esitamisest 20. jaanuaril 2003 kuni käesoleva asja aluseks oleva hagi esitamiseni mõistlik tähtaeg kõnealuse abi esmaseks uurimiseks. Hageja rõhutab, et see ajavahemik on märgatavalt pikem, kui kahekuuline tähtaeg, mis on komisjonile teatatud abi esialgseks uurimiseks ette nähtud ning vaid natuke lühem kui 18-kuuline tähtaeg, mis on talle määratud ametliku uurimismenetluse raames lõpliku otsuse vastuvõtmiseks. Hageja leiab, et 15 kuust pikema ajavahemiku jooksul tegutsemata jätmine on komisjoni EÜ artiklist 88 ning määruse nr 659/1999 artikli 10 lõikest 1 ja artikli 13 lõikest 1 tulenevate kohustuste rikkumine.
Toodud järeldust ei sea hageja sõnul kahtluse alla komisjoni argument, et 20. jaanuari 2003. aasta kaebus ei toonud talle kaasa tegutsemise kohustust, kuna see ei sisaldanud piisaval hulgal faktilist teavet. Vastupidi, määruse nr 659/1999 artikli 20 lõikest 2 ja artikli 10 lõikest 1 nähtub, et komisjon peab viivitamata kontrollima tema käsutuses olevat teavet. Lisaks, erinevalt komisjonist, kellel on hulgaliselt võimalusi fakte kontrollida, on kaebuse esitaja võimalused esitada asjakohast teavet märgatavalt piiratud. Neil asjaoludel on kaebus eespool viidatud artikli 20 lõike 2 mõttes vaid informatiivne ning saab olla ainult üleskutse komisjonile uurimise algatamiseks. Hageja leiab, et 20. jaanuari 2003. aasta kaebuses ning eelkõige sellele lisatud ekspertiisis sisalduv teave on piisav selleks, et komisjon saaks viivitamata uurimist alustada. Kaebuse esitajalt võib vaid nõuda, et esitatud teabe sisu põhjustaks ebaseadusliku abi „kahtluse alge”. 24. jaanuari 2004. aasta kirjas esitatud teave täiendab või ajakohastab 20. jaanuari 2003. aasta kaebuses sisalduvat teavet.
Hageja rõhutab veel, et ei otsuse eelnõu ega otsus 2005/842 ei lõpeta komisjoni tegevusetust, kuna üldkohaldatava õigusakti vastuvõtmine ei õigusta ega vabanda riigiabi valdkonnas esitatud kaebuste uurimismenetluse katkestamist.
Komisjon leiab, et märgukirja saamise ajal 26. jaanuaril 2004 ei olnud ta kuidagi rikkunud mõistliku tähtaja jooksul abi esialgse uurimise nõuet. Nii ei ole hageja tõendanud, et komisjon oli sel ajal kohustatud vastu võtma oma tegevusetust lõpetavat otsust, mis on ainus oluline juriidiline küsimus komisjoni väidetava tegevusetuse tuvastamiseks.
Ta möönab, et abi, mille kohta kaebus esitati, esialgne uurimine ei saa lõputult kesta. Siiski ei saa määruse nr 659/1999 artikli 4 lõikes 5 ette nähtud kahekuulist tähtaega segi ajada komisjonile selle uurimise lõpuleviimises seatud mõistliku tähtaja nõudega. Tähtaja mõistlikku pikkust tuleb hinnata lähtuvalt konkreetse juhtumi asjaoludest ning eelkõige selle kontekstist, erinevatest kehtestatud menetlusetappidest ja selle tagajärgedest huvitatud poolte jaoks.
Hageja esitas oma kaebuse ajal, mil kohtuasjas, milles tehti Euroopa Kohtu 24. juuli 2003. aasta otsus
C-280/00: Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, EKL 2003, lk I-7747
, oli menetlus lõppemas. Kuna viidatud kohtuotsus on väga oluline haiglate riikliku rahastamise hindamise jaoks, ootas komisjon vastavalt hea halduse põhimõttele selle kuulutamist enne hageja kaebuse osas seisukoha võtmist. Üksnes kuuekuuline tähtaeg hageja märgukirja esitamisest kuni viidatud kohtuotsuse kuulutamiseni oleks olnud liiga lühike, et vastu võtta otsuse eelnõu, mida ta koostas, või selleks, et hageja kaebuse uurimine lõpule viia.
Pealegi, kui ta oleks asunud hageja kaebust läbi vaatama, ei oleks 6 kuud olnud piisav ka isegi kokkuvõtliku uurimise jaoks ja selleks, et teha otsus rohkem kui 700 asjassepuutuva Saksa avalik-õigusliku haigla rahastamise kohta, seda enam, et oleks olnud vaja võtta meetmeid faktide täpsustamiseks, et kaebust õiguslikult hinnata.
Komisjon tuletab meelde kohtupraktikat, mille puhul on Esimese Astme Kohus leidnud, et 10-kuuline vajalik ajavahemik on mõistlik tähtaeg, samas kui ta rahuldas tegevusetushagi juhtudel, kui kaebuse esitamisest märgukirja esitamiseni oli möödunud rohkem kui kaks aastat, see tähendab neli korda pikem ajavahemik, kui käesolevas asjas.
Komisjon väidab lisaks, et ta tegutses piisavalt. Tema hinnangul võrdub EÜ artikli 86 lõike 3 tõlgendamist puudutava otsuse eelnõu vastuvõtmine ja avaldamine EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud ametliku uurimismenetluse algatamisega. Igal juhul lõpetas otsuse 2005/842 vastuvõtmine 28. novembril 2005 tema tegevusetuse ning muutis tarbetuks komisjoni poolt iga avalik-õigusliku haigla rahastamise igasuguse individuaalkontrolli. Seega on kohtuotsuse tegemise vajadus ära langenud.
Esimese Astme Kohtu hinnang
Kõigepealt tuleb tagasi lükata komisjoni argumendid selle kohta, et ta määratles oma seisukoha kaebuse osas, kui ta võttis vastu otsuse eelnõu ning seejärel otsuse 2005/842, nii et vajadus teha tegevusetushagi kohta kohtuotsus on ära langenud.
Nimetatud otsuses on tõepoolest loetletud kriteeriumid, mille alusel on võimalik hinnata hageja kritiseeritud riikliku rahastamise seaduslikkust. Nii on otsuse 2005/842 artikli 4 alusel ühisturuga kokkusobivuse ja hüvitiste teavitamise kohustusest vabastamise tingimuseks sellise ametliku dokumendi olemasolu, milles on täpsustatud avalike teenuste osutamise kohustuse sisu, ulatus ja kestus ning asjaomased ettevõtjad. Sama otsuse artikli 5 kohaselt ei ületa nende hüvitiste suurus, mis hõlmavad kõiki riigi poolt ükskõik millisel kujul antud soodustusi, avalike teenuste osutamise kohustuste täitmisel tekkivaid kulusid, kui võetakse arvesse saadud tulu ja kõnealuste kohustuste täitmiseks vajalikule omakapitalile teenitud mõistlikku kasumit. Lisaks nähtub otsuse artiklist 6, et riigid nõuavad väljamakstud liigse hüvitise asjaomastelt ettevõtjatelt tagasi. Sellest võib niisiis järeldada, et nende kulude hüvitamine, mis ei vasta avaliku teenuse kohustustele, on keelatud ja et kõnealused summad peab riik tagasi nõudma.
Siiski ei saa üldiste tingimuste sätestamine üldkohaldatavas otsuses kujutada endast komisjoni seisukoha määratlemist sellise konkreetse kaebuse osas, nagu esitas hageja. Nimelt on nende kriteeriumidega kehtestatud vaid näitajad, mida tuleb arvesse võtta selle hindamisel, kas sellele sarnane rahastamine, mida hageja kritiseerib, on kooskõlas ühenduse õigusega. Üksnes see, kui komisjon kohaldaks neid konkreetselt olukordade suhtes, mille kohta hageja kaebuse esitas, tähistaks selgelt selle institutsiooni tahet seoses tema taotlusega ning kujutaks endast sellest tulenevalt seisukoha määratlemist EÜ artikli 232 teise lõigu mõttes.
Toodud järeldus kehtib veelgi enam otsuse eelnõu kohta. Asjaolu, et asjassepuutuvatel isikutel, sealhulgas hagejal oli võimalus selle kohta märkusi esitada, ei võimalda seda samastada EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud ametliku uurimismenetluse algatamisega. See konsulteerimine võimaldas hagejal vaid väljendada ühe üldise otsuse kohta oma arvamust ja mitte esitada oma argumente nende meetmete seaduslikkuse suhtes, mille kohta ta kaebuse esitas, nagu tal oleks olnud võimalik määruse nr 659/1999 artikli 20 lõike 1 alusel, kui komisjon oleks otsustanud algatada EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud ametliku uurimismenetluse.
Eeltoodust järeldub, et ajal, mil komisjonile esitati EÜ artikli 232 alusel toimingu tegemiseks märgukiri, ei olnud ta määratlenud oma seisukohta hageja kaebuse suhtes.
Kuna tegevusetus seisneb selles, et institutsioon hoidub ühenduse õiguse vastaselt tegutsemisest, tuleb kindlaks teha, kas hetkel, kui komisjonile esitati 26. jaanuaril 2004 tegutsemiseks üleskutse, tekkis tal tegutsemiskohustus (Esimese Astme Kohtu 15. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas
T-95/96: Gestevisión Telecinco
vs
. komisjon, EKL 1998, lk II-3407
, punkt 71, ja eespool punktis 45 viidatud kohtuotsus Air One
vs
. komisjon, punkt 60).
Selles osas, milles komisjonil on ainupädevus hinnata riigiabi kokkusobivust ühisturuga, peab komisjon riigiabi käsitlevate asutamislepingu alussätete hea haldamise huvides hoolikalt ja erapooletult kontrollima kaebust, milles teatatakse ühisturuga kokkusobimatust riigiabist (eespool punktis 45 viidatud kohtuotsus Air One
vs
. komisjon, punkt 61). Sellest järeldub, et komisjon ei saa lõputult pikendada kaebuse esemeks olevate riiklike meetmete esialgset uurimist. Haldusmenetluse kestuse mõistlikkust tuleb hinnata iga konkreetse juhtumi asjaolude põhjal, arvestades eelkõige juhtumi konteksti, menetluse erinevaid etappe, mida komisjon peab järgima, ning juhtumi keerukust (eespool punktis 80 viidatud kohtuotsus Gestevisión Telecinco
vs
. komisjon, punkt 75).
Komisjon sai hageja kaebuse ja märgukirja vastavalt 20. jaanuaril 2003 ja 26. jaanuaril 2004.
Toimikust nähtub, et komisjon teavitas hagejat kaebuse kättesaamisest ilma, et ta oleks palunud temalt täiendavat teavet või toonud põhjused, miks tal ei ole võimalik seda niisugusena uurima asuda. Järelikult tuleb tõdeda, et tähtaeg, mille jooksul komisjon peab vaidlustatud rahaliste meetmete esialgse uurimise lõpule viima, hakkas kulgema kaebuse saamise päevast.
Seega oli kaebuse esialgne uurimine selleks ajaks, kui komisjoni kutsuti üles toimingut tegema vastavalt EÜ artikli 232 teisele lõigule, kestnud 12 kuud.
On sedastatud, et peaaegu 6 kuu pikkune tähtaeg mõneti keeruka juhtumi, mis puudutas mitut Itaalia lennujaama, lahendamiseks ei ületanud mõistlikku tähtaega (eespool punktis 45 viidatud kohtuotsus Air One
vs
. komisjon, punktid 62–67). Seevastu leidis Esimese Astme Kohus eespool punktis 80 viidatud kohtuotsuses Gestevisión Telecinco
vs
. komisjon (punkt 80), et kaebuste menetlemise tähtajad — 47 kuud esimese puhul ja 26 kuud teise puhul — ületasid mõistlikkuse piire.
Kuna määruses nr 659/1999 teatatud abi jaoks ette nähtud kindlaid tähtaegu ei kohaldata teatamata abi suhtes, tuleb tagasi lükata hageja argument, et komisjon oleks pidanud põhimõtteliselt olema suuteline võtma taolise otsuse vastu kahe kuu jooksul.
Kaebuse esitamise ajal ei olnud menetlus kohtuasjas, milles tehti otsus Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (eespool punkt 72) veel lõppenud. Arvestades, et see kohtuasi on väga oluline riiklike rahastamismeetmete käsitlemisel, võis komisjon õigustatult kaebuses esitatud faktiliste küsimuste uurimist edasi lükata niikaua, kui ta ootas selle õigusliku raamistiku täpsustamist, millele kaebuse uurimisel pidi tuginema.
Asjaolu, et komisjon koostas üldkohaldatava otsuse üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi kohta, ei vabasta teda tõepoolest kohustusest viia läbi hageja kaebuse individuaalne kontroll.
Eespool punktis 71 viidatud kohtuotsuse Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg kuulutamise ja toimingu tegemise üleskutse vahele jääb 6 kuud. Kuid juhtum on vaieldamatult keerukas. Kõnealune kaebus käsitleb kõiki avalik-õiguslikke haiglaid Saksamaal, mida on üle 700, ilma neid samas üksikult esile toomata, ja kritiseerib nii haiglate võimaliku tegevuskahjumi hüvitamist avalik-õiguslike asutuste poolt kui ka neile antavat tagatist, ilma et ta esitaks täpsemat teavet iga asjaomase haigla saadud abi kohta.
Võttes arvesse juhtumi keerukust, oli see tähtaeg igal juhul liiga lühike selleks, et komisjon saaks lõpule viia nende rahastamismeetmete ühisturuga kokkusobivuse esialgse uurimise, mille kohta hageja kaebuse esitas.
Järelikult tuleb tõdeda, et toimingu tegemise üleskutse esitamise ajal ei olnud kaebuse uurimise kestus ületanud mõistlikku tähtaega.
Seega tuleb hagi rahuldamata jätta.
Kohtukulud
Kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna hageja on vaidluse kaotanud, mõistetakse kohtukulud vastavalt komisjoni nõudele välja temalt.
Vastavalt Esimese Astme Kohtu kodukorra artikli 87 lõike 4 esimesele lõigule kannavad menetlusse astunud liikmesriigid oma kohtukulud ise. Sellest tulenevalt kannavad Saksamaa Liitvabariik ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ESIMESE ASTME KOHUS (neljas koda)
otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Asklepios Kliniken GmbH kannab lisaks oma kohtukuludele ka komisjoni kohtukulud.

3.
Saksamaa Liitvabariik ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik kannavad ise oma kohtukulud.

Legal
Wiszniewska-Białecka
Moavero Milanesi
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 11. juulil 2007 Luxembourgis.
Kohtusekretär
E. Coulon
Koja esimees
H. Legal
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.