CELEX: 61998CJ0340
Azúcar
Régimen de precios
Campaña de comercialización 1998/1999
Regionalización
Zonas no deficitarias
Clasificación de Italia
Validez de los Reglamentos (CE) nos 1360/98 y 1361/98

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución presentada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de septiembre de 1998, la República Italiana solicitó, con arreglo al artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación) la anulación del artículo 1 del Reglamento (CE) nº 1361/98 del Consejo, de 26 de junio de 1998, por el que se fijan, para la campaña de comercialización 1998/1999, los precios de intervención derivados del azúcar blanco, el precio de intervención del azúcar bruto, los precios mínimos de la remolacha A y de la remolacha B, así como el importe del reembolso para la compensación por gastos de almacenamiento (DO L 185, p. 3), en la medida en que no fija el precio de intervención derivado del azúcar blanco para todas las zonas de Italia, haciendo así aplicable en Italia el precio de intervención del azúcar blanco fijado por el artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1360/98 del Consejo, de 26 de junio de 1998, por el que se fijan, para la campaña de comercialización 1998/1999, determinados precios en el sector del azúcar y la calidad tipo de la remolacha (DO L 185, p. 1), y, en su caso, la anulación del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1360/98, en la medida en que fija el precio de intervención del azúcar blanco también para Italia.
2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 10 de marzo de 1999, se admitió la intervención de la Comisión de las Comunidades Europeas en apoyo de las pretensiones del Consejo de la Unión Europea.
Marco jurídico
Sobre el Reglamento (CEE) nº 1785/81
3 En el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar (en lo sucesivo, «OCM del azúcar»), el Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80), aplicable en la versión que resulta del Reglamento (CE) nº 1101/95 del Consejo, de 24 de abril de 1995 (DO L 110, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1785/81»), estableció, en su título I, un régimen de precios, y, en su título III, un régimen de cuotas.
4 Por lo que atañe al régimen de cuotas, se asigna a cada Estado miembro una cantidad de base de producción nacional que se reparte entre los productores nacionales en forma de cuotas de producción A y B. Para estas dos cuotas se establece una garantía de comercialización -en forma de precio de intervención del azúcar blanco- tanto en el mercado comunitario como en los países terceros.
5 En lo que se refiere al régimen de precios, el artículo 3, apartados 1, 4 y 5, del Reglamento nº 1785/81 dispone:
«1. Para el azúcar blanco, se fijará anualmente:
a) un precio de intervención para las zonas no deficitarias;
b) un precio de intervención derivado para cada una de las zonas deficitarias.
[...]
4. El precio de intervención del azúcar blanco se fijará antes del 1 de agosto para la campaña de comercialización que comience el 1 de julio del año siguiente, de acuerdo con el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado.
[...]
5. El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, fijará [...] los precios de intervención derivados cada año, al mismo tiempo que el precio de intervención del azúcar blanco.
[...]»
6 Para ofrecer garantías justas a los productores de remolachas, se fija anualmente un precio mínimo de la remolacha, al mismo tiempo que el precio del azúcar, en función de un precio de base establecido de conformidad con el artículo 4 del Reglamento nº 1785/81. Respecto de los precios mínimos para las remolachas, el artículo 5, apartados 1, 3 y 4, del mismo Reglamento prevé:
«1. Se fijará cada año, al mismo tiempo que el precio de intervención del azúcar blanco, un precio mínimo de la remolacha A y un precio mínimo de la remolacha B.
[...]
3. Para las zonas para las que se fije un precio de intervención derivado del azúcar blanco, los precios mínimos de la remolacha A y de la remolacha B se incrementarán en una cantidad igual a la diferencia entre el precio de intervención derivado de la zona de que se trate y el precio de intervención; a este importe se le aplicará el coeficiente 1,30.
4. Con arreglo al presente Reglamento, se entenderá por remolacha A y por remolacha B toda remolacha transformada respectivamente en azúcar A o en azúcar B [...]»
7 A tenor del artículo 6, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1785/81:
«1. [...] los fabricantes de azúcar deberán pagar al menos un precio mínimo [...] en el momento de comprar remolacha:
[...]
2. El precio mínimo mencionado en el apartado 1 corresponderá:
a) con respecto a las zonas no deficitarias:
- al precio mínimo de la remolacha A para la remolacha que será transformada en azúcar A,
- al precio mínimo de la remolacha B para la remolacha que será transformada en azúcar B,
b) con respecto a las zonas deficitarias:
- al precio mínimo de la remolacha A incrementado de acuerdo con el apartado 3 del artículo 5, para la remolacha que será transformada en azúcar A;
- al precio mínimo de la remolacha B incrementado de acuerdo con el apartado 3 del artículo 5, para la remolacha que será transformada en azúcar B.»
8 Por consiguiente, son aplicables a las zonas consideradas deficitarias en el sentido de la OCM del azúcar los precios de intervención derivados, en virtud del artículo 3, apartados 1, letra b), y 5 del Reglamento nº 1785/81, y los precios mínimos de las remolachas incrementados de conformidad con el artículo 5, apartado 3, del mismo Reglamento.
9 Este sistema que se conoce comúnmente como «regionalización» permite fijar, para las zonas deficitarias, precios más elevados que los precios correspondientes para las zonas no deficitarias.
Sobre los Reglamentos de base anteriores al Reglamento nº 1785/81
10 El Reglamento nº 1009/67/CEE del Consejo, de 18 diciembre de 1967, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO 1967, 308, p. 1), ya preveía la fijación de precios de intervención derivados del azúcar blanco.
11 El Reglamento (CEE) nº 3330/74 del Consejo, de 19 diciembre de 1974, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 359, p. 1), que sustituyó al primer Reglamento, mantenía, esencialmente, la regulación de éste. Respecto a la fijación de precios de intervención derivados, su artículo 3, apartados 1 y 2, establecían:
«1. Cada año se fijará un precio de intervención del azúcar blanco para la zona más excedentaria de la Comunidad.
2. Para otras zonas, los precios de intervención derivados se fijarán teniendo en cuenta las diferencias regionales del precio del azúcar, que pueden suponerse, en caso de cosecha normal y de libre circulación del azúcar, basándose en las condiciones naturales de formación de los precios del mercado.»
12 Dicho Reglamento fue sustituido a su vez por el Reglamento nº 1785/81.
Sobre los Reglamentos relativos a la campaña 1998/1999
13 El Reglamento nº 1361/98, adoptado sobre la base del Reglamento nº 1785/81 precisa en sus considerandos segundo y tercero, en relación con la fijación de los precios de intervención derivados:
«[...] el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1785/81 señala que los precios de intervención derivados del azúcar blanco deben fijarse para cada una de las zonas deficitarias; [...] para dicha fijación, resulta apropiado tener en cuenta las diferencias regionales del precio del azúcar, que pueden suponerse, en caso de cosecha normal y de libre circulación del azúcar, basándose en las condiciones naturales de formación de los precios del mercado;
[...] es previsible una situación de abastecimiento deficitario en las zonas de producción de Irlanda, del Reino Unido, de España, de Portugal y de Finlandia».
14 Con arreglo al tercer considerando, el artículo 1 del Reglamento nº 1361/98 fijó un precio de intervención derivado del azúcar blanco para todas las zonas del Reino Unido, Irlanda, Portugal, Finlandia y España.
15 Como el Reglamento nº 1361/98 no había fijado ningún precio de intervención derivado para Italia, el precio de intervención del azúcar blanco fijado por el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1360/98 se aplicó en Italia también para la campaña 1998/1999. Por ello, Italia recibió el trato de un Estado miembro excedentario.
El recurso
16 En este contexto la República Italiana interpuso el presente recurso por el que solicita la anulación del artículo 1 del Reglamento nº 1361/98 del Consejo, en la medida en que no fija el precio de intervención derivado del azúcar blanco para todas las zonas de Italia correspondiente a la campaña 1998/1999 y, en su caso, la anulación del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1360/98, en la medida en que fija el precio de intervención también para Italia.
17 El Gobierno italiano invoca tres motivos en apoyo de su recurso.
18 En primer lugar, denuncia la infracción del artículo 3, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 1785/81 y, como consecuencia, una violación del principio de protección de la confianza legítima, ya que la fijación de los precios para la campaña de comercialización 1998/1999 no se produjo hasta el 26 de junio de 1998 y, por consiguiente, fue tardía.
19 En segundo lugar, el Gobierno italiano alega la infracción del artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE). El Reglamento nº 1361/98 no contiene ni una motivación satisfactoria por lo que atañe a la falta de fijación de un precio de intervención derivado del azúcar blanco para Italia ni una indicación relativa al cambio del método de evaluación de la situación.
20 En tercer y último lugar, el Gobierno italiano alega la violación del principio de igualdad de trato dado que no se aplicaron los mismos criterios para considerar que Italia era un Estado excedentario y para clasificar como zonas deficitarias a otros Estados miembros.
Sobre el motivo basado en la adopción tardía de los Reglamentos nos 1360/98 y 1361/98
Sobre la alegación basada en la infracción del artículo 3, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 1785/81
Alegaciones de las partes
21 Según el Gobierno italiano, el Consejo infringió lo dispuesto en el artículo 3, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 1785/81 ya que el precio de intervención del azúcar blanco y los precios de intervención derivados del azúcar blanco para la campaña 1998/1999 fueron fijados, respectivamente, mediante los Reglamentos nos 1360/98 y 1361/98, adoptados el 26 de junio de 1998 y que entraron en vigor el 1 de julio de 1998, en lugar de hacerlo antes del mes de agosto de 1997.
22 El Consejo sostiene que goza de un gran margen de apreciación en materia agrícola, especialmente en relación con el respeto de los plazos no obligatorios como el controvertido en este asunto, el Gobierno italiano niega la existencia de dicho margen de apreciación al fijar los precios de intervención. Basándose en la sentencia de 11 de agosto de 1995, Cavarzere Produzioni Industriali y otros (C-1/94, Rec. p. I-2363), apartado 21, estima que la letra y el espíritu del artículo 3, apartado 4, del Reglamento nº 1785/81 militan en favor del carácter imperativo del plazo al que se refiere.
23 Como respuesta, el Consejo subraya las diferencias que existen, a su parecer, entre la normativa controvertida en la sentencia Cavarzere Produzioni Industriali y otros, antes citada, y la controvertida en el presente asunto. Además, según precisa, desde que se creó la OCM del azúcar, nunca ha adoptado los Reglamentos relativos a una campaña de comercialización (en lo sucesivo, «Reglamentos de campaña») antes de la fecha que figura en el Reglamento nº 1785/81.
24 La Comisión señala que la alegación formulada por el Gobierno italiano es análoga a la que formuló en el asunto en el que recayó la sentencia de 6 de julio de 2000, Eridania (C-289/97, Rec. p. I-5409; en lo sucesivo, «sentencia de 6 de julio de 2000»). Se opone a que se reconozca un carácter perentorio al plazo del que se trata en el caso de autos, esencialmente, en razón de que el incumplimiento de dicho plazo no conlleva ninguna sanción. Según añade, a diferencia del asunto en el que recayó la sentencia Cavarzere Produzioni Industriali y otros, antes citada, toda la normativa aplicable al caso de autos lleva a excluir que la sanción del incumplimiento de dicha fecha límite pueda ser la pérdida para el Consejo de la competencia de fijar los precios para una campaña determinada.
Apreciación del Tribunal de Justicia
25 Con carácter preliminar, procede recordar que el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 34 de la sentencia de 6 de julio de 2000, que la fecha límite del 1 de agosto que figura en el artículo 3, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 1785/81 no tiene carácter perentorio y que, por consiguiente, el incumplimiento de esta fecha límite no puede tener como efecto invalidar el Reglamento (CE) nº 1580/96 del Consejo, de 30 de julio de 1996, por el que se fijan, para la campaña de comercialización 1996/1997, los precios de intervención derivados del azúcar blanco, el precio de intervención del azúcar bruto, los precios mínimos de la remolacha A y de la remolacha B, así como el importe del reembolso para la compensación por gastos de almacenamiento (DO L 206, p. 9), por fijar el precio de intervención después del 1 de agosto.
26 El Tribunal de Justicia llegó a esta conclusión examinando sobre todo los objetivos que persigue el régimen de precios instaurado por el artículo 3, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 1785/81. En particular, destacó, en el apartado 30 de la sentencia de 6 de julio de 2000, que, en aras del buen funcionamiento del mecanismo de los precios de intervención en relación con los objetivos del régimen de precios, es preciso que la fecha en que se fijen estos precios se aproxime lo más posible a la de apertura de la campaña pertinente. En efecto, estos precios se determinan en función de la relación entre el volumen de la producción disponible en la futura campaña y el del consumo previsible durante la misma campaña. Así, cuanto más se aproxime la fijación de los precios a la fecha del 1 de julio, tanto más fiables pueden considerarse los datos en los que se basa la apreciación de los volúmenes.
27 Esta apreciación es igualmente válida respecto a los Reglamentos nos 1360/98 y 1361/98, en la medida en que fueron adoptados después del plazo fijado por el artículo 3, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 1785/81.
28 En efecto, en el presente recurso el Gobierno italiano no ha formulado ninguna alegación que el Tribunal de Justicia no hubiera desestimado ya en su sentencia de 6 de julio de 2000.
29 Por consiguiente, no puede cuestionarse la validez de los Reglamentos nos 1360/98 y 1361/98 alegando que fueron adoptados en infracción del artículo 3, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 1785/81.
30 Procede, por tanto, desestimar la primera alegación basada en la infracción del artículo 3, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 1785/81.
Sobre la alegación basada en la violación del principio de protección de la confianza legítima
Alegaciones de las partes
31 El Gobierno italiano indica que, en Italia, la producción de remolachas para la campaña azucarera comprendida entre el 1 de julio de 1998 y el 30 de junio de 1999 fue entregada a las empresas azucareras a partir de junio de 1998 basándose en las siembras efectuadas en el otoño de 1997 y en la primavera de 1998.
32 Pone de relieve que, desde el inicio de la OCM del azúcar, es decir unas treinta campañas azucareras, siempre, sin interrupción alguna, se había fijado para Italia un precio de intervención derivado del azúcar blanco destinado a garantizar los ingresos de los productores de remolacha. Por consiguiente, es la primera vez que no se fija un precio de intervención derivado para Italia y, además, sin previo aviso. Los productores de remolacha italianos, confiando en un precedente que había durado treinta años, efectuaron sus inversiones con la perspectiva de obtener ingresos superiores en un 6,5 % a los que percibían sin la fijación del precio de intervención derivado.
33 Según el Gobierno italiano, ninguna modificación de la situación azucarera italiana pudo de improviso llevar a que se denegara la concesión de un precio de intervención derivado del azúcar blanco a todas las zonas de Italia para la campaña 1998/1999. Dicha concesión es un correctivo indispensable para que los productores puedan mantener las garantías necesarias en lo que se refiere a su empleo y a su nivel de vida, como prevé el tercer considerando del Reglamento nº 1785/81.
34 El Consejo insiste en la pertinencia de la sentencia de 17 de septiembre de 1998, Pontillo (C-372/96, Rec. p. I-5091), y refuta la alegación del Gobierno italiano según la cual la situación parece aún más grave que la que existía en el asunto en el que recayó la sentencia de 11 de julio de 1991, Crispoltoni (C-368/89, Rec. p. I-3695, apartados 17 y siguientes).
35 La Comisión sostiene asimismo que la respuesta del Tribunal de Justicia en la sentencia Pontillo, antes citada, también es válida en el presente asunto. En particular, estima que el hecho de que todas las zonas de Italia se hayan beneficiado durante un período muy largo de precios de intervención derivados no basta de por sí para crear una confianza legítima, puesto que dichos precios deben fijarse de nuevo para cada campaña sobre la base de las previsiones para ésta.
36 La Comisión alega que no es correcto afirmar que la situación azucarera de Italia para la campaña 1998/1999 no sufrió ningún cambio con respecto a las campañas anteriores. Según indica, mientras que en las campañas anteriores, la información disponible al adoptarse la decisión de los precios dejaba prever un déficit, la información disponible para la campaña 1998/1999, en cambio, permitía prever que, a diferencia de los años precedentes, Italia ya no figuraría entre los Estados miembros deficitarios. Se trata de un cambio objetivo de la situación de hecho.
37 La Comisión rechaza las consideraciones del Gobierno italiano según las cuales las instituciones comunitarias habrían tenido que realizar sus previsiones para la campaña 1998/1999 utilizando un método de cálculo distinto al que emplearon. Declara que no ve cómo dichas consideraciones pueden influir en los efectos del incumplimiento de la fecha fijada en el artículo 3, apartado 4, del Reglamento nº 1785/81.
Apreciación del Tribunal de Justicia
38 Por una parte, la alegación del Gobierno italiano, según la cual la fijación de los precios antes del 1 de agosto tiene como objetivo que los fabricantes de azúcar y los productores de remolacha puedan planificar su actividad con pleno conocimiento de causa, resulta infundado.
39 En efecto, el mecanismo de fijación de los precios de intervención no puede tener como objetivo establecer normas que permitan a los operadores del sector azucarero programar sus actividades antes de la celebración de los contratos entre fabricantes de azúcar y productores de remolacha y antes de que estos últimos siembren las tierras. Los precios controvertidos no persiguen orientar el comportamiento económico de los operadores del mercado azucarero, sino que constituyen un intento de anticipar, en su interés, la evolución probable de la producción y del consumo con vistas a estabilizar el mercado comunitario (sentencia de 6 de julio de 2000, apartados 31 y 32).
40 Así, a diferencia del plazo controvertido en el asunto en el que recayó la sentencia Cavarzere Produzioni Industriali y otros, antes citada, y cuya finalidad, según el apartado 21 de dicha sentencia, era garantizar a los operadores del sector azucarero que dispondrían de un plazo de cuatro meses para programar sus actividades, la superación de la fecha del 1 de agosto prevista en el artículo 3, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 1785/81 no puede invalidar el Reglamento nº 1361/98 por haber fijado los precios de intervención con posterioridad a dicha fecha (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de julio de 2000, apartado 33).
41 Por otra parte, la circunstancia de que se le denegara a Italia la concesión de los precios de intervención derivados por primera vez después de treinta años no puede caracterizar una violación del principio de protección de la confianza legítima.
42 A este respecto, hay que precisar que, si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente, que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, y esto ocurre especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica (sentencias de 5 de octubre de 1994, Crispoltoni y otros, asuntos acumulados C-133/93, C-300/93 y C-362/93, Rec. p. I-4863, apartado 57, y Pontillo, antes citada, apartado 22).
43 El hecho de que los precios de intervención así como los precios mínimos y los precios incrementados se fijen cada año demuestra que el Consejo y la Comisión deben volver a evaluar una situación económica compleja con ocasión de cada campaña.
44 Como resulta del apartado 47 de la sentencia de 6 de julio de 2000, están obligados a examinar la relación entre el volumen de una producción aún no recolectada y el de un consumo que aún no ha comenzado y, deben, por consiguiente, hacer previsiones a partir de los datos comunicados por los Estados miembros referidos tanto a la campaña en curso, por lo que respecta a la evolución del consumo, como a las perspectivas de la campaña futura, por lo que respecta a la evolución de la producción disponible.
45 Como el Reglamento nº 1785/81 obliga, cada año, al Consejo y a la Comisión a volver a fijar los precios de intervención así como los precios mínimos y los precios incrementados, en función sobre todo de la evolución de la producción y del consumo, los operadores económicos no pueden depositar su confianza legítima en la reconducción de los precios decididos para las campañas anteriores.
46 Es preciso destacar asimismo que la falta de fijación de un precio de intervención derivado para Italia no pudo constituir un acontecimiento completamente inesperado que sorprendiera a los operadores del sector azucarero.
47 Como señala el Abogado General en los puntos 20 a 22 de sus conclusiones, dichos operadores estaban al corriente, incluso antes de que se publicaran, el 23 de marzo de 1998, las proposiciones de la Comisión en materia de precios (DO 1998, C 87, pp. 5 y 7), de que la clasificación de Italia como Estado miembro deficitario a efectos de la OCM del azúcar estaba en peligro desde las últimas campañas.
48 Sin ni siquiera tomar en consideración la circunstancia de que los representantes de los productores de azúcar y de los productores de remolacha forman parte del comité consultivo del azúcar, creado, en virtud del artículo 40 del Reglamento nº 1785/81, mediante la Decisión 87/75/CEE de la Comisión, de 7 de enero de 1987 (DO L 45, p. 16), los diversos recursos interpuestos por las empresas productoras de azúcar tanto ante los órganos jurisdiccionales nacionales como ante el Tribunal de Primera Instancia, en los que, en particular, se oponían a que Italia fuera calificada de zona deficitaria en las campañas de 1995/1996, 1996/1997 y 1997/1998, muestran que la situación deficitaria de dicho Estado miembro ya no era unánimemente reconocida desde hacía, como mínimo, tres años y que era previsible un cambio.
49 En consecuencia, la falta de fijación de un precio de intervención derivado se había convertido en una hipótesis con la que los productores de azúcar y los productores de remolacha debían contar.
50 Por consiguiente, la alegación basada en la violación del principio de protección de la confianza legítima debe ser desestimada.
51 Como ninguna de las alegaciones del Gobierno italiano ha sido acogida, procede desestimar el primer motivo basado en la adopción tardía de los Reglamentos nos 1360 y 1361/98.
Sobre el motivo basado en la falta o insuficiencia de la motivación prevista en el artículo 190 del Tratado
Sobre la alegación basada en la falta de motivación de la clasificación de Italia entre los Estados miembros no deficitarios
Alegaciones de las partes
52 El Gobierno italiano observa que el Reglamento nº 1361/98, que fija los precios de intervención derivados para las zonas en las que es previsible una situación de abastecimiento deficitario, se limitó a excluir a Italia de la lista de los Estados miembros afectados.
53 Aunque el tercer considerando de dicho Reglamento pueda interpretarse en el sentido de que el Consejo estimó que no era previsible una situación de abastecimiento deficitario en las zonas de producción de Italia para la campaña 1998/1999, ello no basta para justificar una medida tan importante para dicho Estado miembro. En efecto, no es posible -ni para los productores de azúcar y los productores de remolacha ni para las autoridades italianas- saber cuáles son los elementos y criterios en los que se basa la previsión de una situación de abastecimiento no deficitario en Italia. Por consiguiente, el Gobierno italiano y los operadores nacionales del sector azucarero perjudicados no pueden ejercer su derecho de defensa.
54 El Gobierno italiano considera que dicha falta de motivación es tanto más grave cuanto que para Italia siempre se había fijado un precio de intervención derivado de la cantidad más elevada desde el inicio de la OCM del azúcar hasta la campaña 1997/1998. Estima que es imposible pasar de la fijación de la cantidad más elevada del precio de intervención derivado a la eliminación total del referido precio sin la más mínima indicación para justificar esta medida tan importante.
55 En respuesta a la argumentación del Consejo, el Gobierno italiano declara que no ignora la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a los límites de la obligación de motivación cuando una institución comunitaria debe intervenir en una situación económica compleja, como sucede en materia de política agrícola. No obstante, considera que, en una situación como la del caso de autos, hay que indicar, como mínimo, el criterio que permite comprender el razonamiento jurídico seguido por el Consejo para declarar a Italia Estado miembro no deficitario.
Apreciación del Tribunal de Justicia
56 Como recuerda el Gobierno italiano, del tercer considerando del Reglamento nº 1361/98 se deduce efectivamente que Italia ya no podía ser clasificada como Estado miembro deficitario para la campaña 1998/1999.
57 No cabe considerar que semejante motivación, aunque resulta criticable debido a su carácter extremadamente sucinto, incumpla la obligación de motivación impuesta por el artículo 190 del Tratado, interpretado a la luz de una reiterada jurisprudencia.
58 Del apartado 38 de la sentencia de 6 de julio de 2000 y de la jurisprudencia que se cita en él se desprende que la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control.
59 Con el fin de definir el alcance de la obligación establecida en el artículo 190 del Tratado, el Tribunal de Justicia ha precisado que no se puede exigir que la motivación de los reglamentos especifique los diferentes elementos de hecho y de Derecho, a veces muy numerosos y complejos, sobre la base de los cuales estos reglamentos han sido adoptados, cuando éstos se inscriban en el marco sistemático del conjunto del que formen parte (véase, en particular, la sentencia de 6 de julio de 2000, apartado 40). También ha considerado que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias de dicho artículo debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase, en particular, la sentencia de 6 de julio de 2000, apartado 41).
60 De la normativa en la que se inscribe el Reglamento nº 1361/98 así como del contexto económico en el que se adoptó dicho Reglamento y, sobre todo, de la evolución del mercado del azúcar a lo largo de las últimas campañas, se desprende que ni el Gobierno italiano ni los operadores económicos del sector azucarero podían ignorar los motivos que permitían calificar a Italia de zona no deficitaria.
61 En efecto, en su calidad de miembro del comité de gestión del azúcar y debido a la obligación que le impone el Reglamento (CE) nº 779/96 de la Comisión, de 29 de abril de 1996, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1785/81 en lo que respecta a las comunicaciones en el sector del azúcar (DO L 106, p. 9), de comunicar con regularidad datos concretos tanto sobre la producción en curso como sobre el consumo efectuado, el Gobierno italiano participó directamente en el procedimiento de evaluación de la relación entre el volumen de una producción aún no cosechada y el de un consumo que aún no había comenzado. Por otro lado, de la descripción detallada del referido procedimiento seguido por el Consejo en el asunto en el que recayó la sentencia de 6 de julio de 2000 resulta que los operadores económicos del mercado del azúcar, es decir los productores de azúcar y los productores de remolacha, participaron en el mencionado procedimiento a través de sus representantes. De este modo, estaban también al corriente de las evaluaciones realizadas para fijar los precios de intervención y los precios mínimos para la campaña 1998/1999.
62 Por añadidura, ni el Gobierno italiano ni los productores de remolacha podían ignorar la evolución del mercado del azúcar desde los años noventa. Como se deduce del apartado 67 de la sentencia de 6 de julio de 2000, dicha evolución se caracteriza, en particular, por una tendencia a una disminución lenta pero constante del consumo.
63 De las consideraciones precedentes se deduce que, en el contexto de la normativa controvertida y de la evolución del mercado correspondiente, la motivación del Reglamento nº 1361/98 en lo referente a la clasificación de Italia como zona no deficitaria para la campaña 1998/1999, aunque sea muy sucinta, basta para satisfacer las exigencias de motivación que resultan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Sobre la alegación basada en la falta de motivación de un cambio del método de previsión
Alegaciones de las partes
64 El Gobierno italiano estima que la decisión de no aplicar la regionalización a Italia sólo puede basarse en un cambio del método de previsión. Con arreglo al artículo 190 del Tratado, dicho cambio tendría que haber sido motivado en el Reglamento nº 1361/98. Ahora bien, tal motivación no existe.
65 Según el Gobierno italiano, el Consejo reveló por primera vez en su escrito de contestación qué criterio había utilizado para evaluar la evolución futura del mercado italiano y para prever el carácter no deficitario de Italia.
66 Dicho criterio, con arreglo al cual deben considerarse deficitarias las zonas en las que la previsión del consumo sea superior a la de la producción sujeta a las cuotas A y B (en lo sucesivo, «método comunitario»), no está previsto en la normativa comunitaria. Según el Gobierno italiano, la evaluación de la situación debe basarse en la cantidad de azúcar importado en estado bruto, una vez deducidas las exportaciones, método que llama «método italiano». A modo de justificación, dicho Gobierno examina en detalle la normativa en materia de azúcar anterior al Reglamento de base nº 1785/81 y deduce de ella, en lo que se refiere al régimen actual que resulta de dicho Reglamento, que éste no indica un criterio diferente.
67 Los datos facilitados por los Estados miembros, con arreglo al Reglamento nº 779/96, debían ser utilizados con el fin de permitir una mejor gestión del mercado del azúcar dentro de la Unión Europea, pero no tuvieron nunca como objetivo determinar la situación deficitaria o no de un Estado miembro.
68 El Gobierno italiano analiza la situación de las últimas campañas azucareras según el método italiano y según el método comunitario al mismo tiempo. La aplicación del método italiano conduce efectivamente a considerar que la situación es deficitaria, como reconocieron los diversos Reglamentos de campaña, mientras que el método comunitario habría conducido, como mínimo para determinadas campañas, a una situación excedentaria, a diferencia de los Reglamentos de campaña efectivamente adoptados.
69 El Gobierno italiano llega a la conclusión de que el Consejo aplicó de manera ilegal y arbitraria el criterio de la relación entre el consumo y la producción para la campaña 1998/1999 y que el criterio propuesto por dicho Gobierno habría llevado al Consejo a declarar que la situación era deficitaria y a fijar también para Italia un precio de intervención derivado del azúcar blanco para dicha campaña.
70 La Comisión y el Consejo subrayan que los Reglamentos de campaña se elaboran sobre la base de previsiones relativas a una realidad futura y, en alguna medida, incierta. Aunque la normativa en materia de azúcar no prevé ningún criterio, el método de previsión aplicado para la campaña 1998/1999 es el utilizado por la Comisión y el Consejo para las campañas precedentes. El Gobierno italiano lo conoce bien, puesto que participa en la elaboración de las previsiones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
71 Con carácter preliminar, procede declarar que, en el supuesto de un cambio de método para evaluar la producción y el consumo futuros, los Reglamentos nos 1360/98 y 1361/98 no contenían una motivación suficiente, clara e inequívoca para que las autoridades italianas y los operadores económicos italianos pudieran conocer las justificaciones de la clasificación de Italia entre los Estados miembros no deficitarios y para que el órgano jurisdiccional comunitario pudiera ejercer su control.
72 No obstante, el Gobierno italiano no ha demostrado de modo suficiente con arreglo a Derecho la existencia de dicho cambio de método.
73 Las partes están de acuerdo en que, para la campaña 1998/1999, el método utilizado por la Comisión y el Consejo para evaluar la situación futura de Italia consistió en comparar la producción disponible formada por cantidades previsibles de azúcar A y azúcar B, añadiendo en su caso el azúcar C transferido, con el consumo previsible. Así, para demostrar que se produjo un cambio de método para la campaña 1998/1999, el Gobierno italiano habría tenido que probar que la Comisión y el Consejo emplearon un método distinto para las campañas precedentes.
74 Según alega el Gobierno italiano, la prueba de este otro método resulta, bien del régimen aplicable antes de la aprobación del Reglamento nº 1785/81, o bien de los Reglamentos de campaña adoptados antes de dicho Reglamento. El referido método se basa en el criterio de la cantidad de azúcar importado en estado bruto, una vez deducidas las exportaciones.
75 Ahora bien, por un lado, antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1785/81, la fijación de un precio de intervención derivado no se regía por normas idénticas a las aplicables con posterioridad y, en particular, para la campaña 1998/1999.
76 Por otro lado, para las dos campañas anteriores a la de 1998/1999, es evidente que de la sentencia de 6 de julio de 2000, en lo que se refiere a la campaña 1996/1997, y de la sentencia de 12 de marzo de 2002, Eridania (C-160/98, Rec. p. I-0000), en lo que se refiere a la campaña 1997/1998, se desprende que la Comisión y el Consejo emplearon el mismo método de evaluación que aplicaron para la campaña de que se trata en el caso de autos, relacionando la producción y el consumo estimados para la futura campaña. En efecto, según el apartado 46 de la sentencia de 6 de julio de 2000 y el punto 14 de las conclusiones del Abogado General, Sr. Mischo, en el asunto C-160/98, existe un déficit en el sentido del Reglamento nº 1785/81 cuando la producción total disponible es inferior al consumo. Sobre esta base la Comisión y el Consejo evaluaron la situación previsible en Italia para las campañas 1996/1997 y 1997/1998 y el Tribunal de Justicia y el Abogado General, Sr. Mischo, examinaron la regularidad de dichas apreciaciones.
77 Además, en aquel momento el Gobierno italiano no protestó y ni siquiera formuló reservas sobre el método utilizado, que conocía bien debido a su estrecha colaboración con la Comisión en el marco de la OCM del azúcar.
78 Por consiguiente, el motivo basado en la falta de motivación del supuesto cambio de método de evaluación no puede ser estimado.
Sobre el motivo basado en la violación del principio de igualdad
Alegaciones de las partes
79 El Gobierno italiano denuncia la violación del principio de igualdad en su perjuicio, ya que se utilizaron criterios diferentes y contradictorios -que, además, sólo puede intentar adivinar ante la falta total de motivación- con el fin de establecer, por una parte, el carácter deficitario del Reino Unido, Irlanda, Portugal, Finlandia y España y, por otra parte, el carácter no deficitario de Italia.
80 Para demostrar que la situación en Italia era la de los demás Estados miembros clasificados como deficitarios, el Gobierno italiano utiliza el ejemplo de la situación de Irlanda. Según dicho Gobierno, de un cuadro C titulado «Sector azucarero, comparación entre la producción física/jurídica y el consumo», anexo a su escrito de réplica, se deduce que aunque para las campañas 1992/1993 a 1997/1998 la relación entre producción y consumo fue positiva en Irlanda y que, por tanto, dicho Estado miembro resultó excedentario, siempre se ha situado al mencionado Estado entre los Estados miembros deficitarios y ha obtenido un precio de intervención derivado del azúcar blanco.
81 Por consiguiente, el Gobierno italiano alega que, a pesar del carácter previsible de la situación no deficitaria de Irlanda para la campaña 1998/1999, dicho Estado miembro disfrutó, con todo, de un precio de intervención derivado para la mencionada campaña, a diferencia de lo que se decidió para Italia.
82 Respecto al cuadro C presentado por el Gobierno italiano, el Consejo denuncia una imprecisión en lo que atañe a la fuente de los datos y al momento al que estas cifras se refieren. Especialmente se pregunta si los datos mencionados han sido calculados una vez terminada la campaña de comercialización y son definitivos o si son provisionales.
83 En lo que respecta a la evaluación de la situación de cada Estado miembro con el fin de determinar si es deficitaria o excedentaria, el Consejo alude a la diferencia que existe entre comprobaciones y previsiones. En el caso de autos, sólo lleva a cabo previsiones. De este modo, el hecho de que una zona de producción resulte finalmente excedentaria una vez terminada la campaña de comercialización, cuando se había estimado que sería deficitaria, no invalida los Reglamentos de campaña correspondientes, que fijaron los precios, puesto que estaban plenamente justificados por las circunstancias existentes en el momento en que el Consejo tuvo que hacer la previsión.
84 Además, el Consejo estima que, si el Gobierno italiano intenta demostrar que el Consejo interpretó equivocadamente los datos relativos a Irlanda, en todo caso ello no tiene ninguna influencia en la evaluación de los datos relativos a Italia.
85 La Comisión hace suya la alegación del Consejo. Estima que el Gobierno italiano no ha aportado ningún elemento que apoye sus afirmaciones, puesto que no ha demostrado que Italia padeciera una situación deficitaria durante la campaña 1998/1999 ni que fuera, por consiguiente, víctima de una discriminación con respecto a otras zonas deficitarias.
86 En lo que respecta a la supuesta disparidad de trato en comparación con Irlanda, la Comisión subraya que la alegación italiana puede, a lo sumo, hacer que se cuestione la fijación de los precios para Irlanda, pero de ninguna manera la de los precios para Italia, que se realizó correctamente. Además, subraya que la fijación de los precios de intervención derivados para Irlanda está plenamente justificada habida cuenta de la estructura del mercado de la remolacha azucarera en Irlanda y en el Reino Unido y de la posición geográfica de estos dos Estados que, desde su adhesión, siempre han sido considerados una única y misma zona de producción.
Apreciación del Tribunal de Justicia
87 Aun cuando hubiera existido un trato desigual, como el Gobierno italiano sostiene, no procedería estimar el recurso.
88 Como se desprende del apartado 76 de la presente sentencia, existe un déficit en el sentido del Reglamento nº 1785/81 cuando la producción total disponible es inferior al consumo.
89 Aplicando este criterio, que es el criterio pertinente, el Consejo evaluó la situación de Italia para la campaña 1998/1999 y llegó a la conclusión de que no sería deficitaria.
90 La supuesta aplicación de otros criterios a los Estados miembros que fueron calificados de deficitarios para la misma campaña, suponiendo que se hubiera probado, no podría afectar a la validez de los Reglamentos nos 1360/98 y 1361/98 en relación con Italia. En efecto, dicho Estado miembro no puede solicitar que se le aplique un método distinto del método pertinente.
91 En lo que se refiere, más concretamente, a la situación de Irlanda, aun suponiendo que la fijación de un precio de intervención derivado para dicho Estado miembro sea el resultado de un error de evaluación, semejante evaluación errónea sólo tendría incidencia sobre los Reglamentos nos 1360/98 y 1361/98 en la medida en que se refieren a Irlanda. Por lo tanto, esta alegación no puede invalidar dichos Reglamentos en la medida en que se refieren a Italia.
92 Por tanto, el motivo basado en la violación del principio de igualdad tampoco puede ser acogido.
93 Por consiguiente, procede desestimar el recurso de la República Italiana.
Decisión sobre las costas
Costas
94 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El Consejo ha pedido que se condene en costas a la República Italiana. Por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas. Con arreglo al artículo 69, apartado 4, párrafo primero, de la misma disposición, la Comisión, que ha intervenido como coadyuvante en el litigio, cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Italiana.
3) La Comisión de las Comunidades Europeas cargará con sus propias costas.