CELEX: 61999CJ0130
EMOTR
Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen
Varainhoitovuodet 1995 ja 1996

Tuomion perustelut
1 Espanjan kuningaskunta on yhteisöjen tuomioistuimeen 15.4.1999 toimittamallaan kanteella vaatinut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) nojalla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan osittain Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 3 päivänä helmikuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 1999/186/EY (EYVL L 61, s. 34) sekä Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1995 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 3 päivänä helmikuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 1999/187/EY (EYVL L 61, s. 37) itseään koskevilta osin.
2 Kantaja vaatii päätöksen 1999/187/EY kumoamista siltä osin kuin komissio on varainhoitovuoden 1995 tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä kieltäytynyt rahoittamasta Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (jäljempänä EMOTR) seuraavia menoja:
- peltokasvit 1 471 398 749
Espanjan pesetaa (ESP)
- peltokasvit (kesannoidun alueen käyttäminen
muun kuin ihmisten tai eläinten ravinnon
tuotantoon) 215 011 390 ESP
- emolehmäpalkkiot ja naudanlihan
erityispalkkiot 1 393 983 000 ESP
- maidon lisämaksu (kiintiön ylitys) 3 129 240 958 ESP
- maidon lisämaksu (viivästyskorot) 1 355 544 657 ESP
- oliiviöljy (tuotantotuki) 4 317 179 696 ESP
- viini 730 638 679 ESP
- kuitupellava ja hamppu 42 616 276 ESP
- maksumääräaikojen ylittäminen useilla
tuotannonaloilla 3 362 203 596 ESP.
3 Kantaja vaatii myös päätöksen 1999/186/EY kumoamista siltä osin kuin komissio on varainhoitovuoden 1996 osalta jättänyt yhteisörahoituksen ulkopuolelle 5 754 750 215 ESP:n summan, joka liittyy oliiviöljyalan tuotantotukeen.
Asiaa koskevat yleiset oikeussäännöt
Asetus N:o 729/70
4 Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13) 2 artiklan 1 kohdan ja 3 artiklan 1 kohdan mukaan EMOTR:n tukiosastosta rahoitetaan vientituet viennille kolmansiin maihin sekä maatalousmarkkinoiden säätelemiseen tähtäävät interventiot, kun ne on myönnetty tai aloitettu yhteisön sääntöjen mukaisesti yhteisen maatalouden markkinajärjestelyn yhteydessä.
5 Asetuksen N:o 729/70 5 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna 22.5.1995 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1287/95 (EYVL L 125, s. 1), säädetään kansallisten elinten, jotka on valtuutettu suorittamaan menoja kyseistä tarkoitusta varten, esittämien tiliselvitysten tarkastamisesta ja hyväksymisestä. Asetuksen 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa täsmennetään, että komissio päättää menoista, jotka jätetään 2 ja 3 artiklassa tarkoitetun yhteisörahoituksen ulkopuolelle, jos se toteaa, ettei kyseisiä menoja ole suoritettu yhteisön sääntöjen mukaisesti. Komissio arvioi rahoituksen ulkopuolelle jätettävät menot erityisesti todetun sääntöjenvastaisuuden merkittävyyden perusteella, ja se ottaa tällöin huomioon rikkomuksen laadun ja vakavuuden sekä yhteisölle aiheutetun taloudellisen vahingon.
6 Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen:
- rahastosta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi,
- sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi,
- sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena."
7 Kyseisen asetuksen 8 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä alakohdasta käy ilmi, että mikäli takaisinperintä ei ole täydellinen, yhteisö vastaa sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien rahoituksellisista seuraamuksista, lukuun ottamatta jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvia rahoituksellisia seuraamuksia.
8 Asetuksen N:o 729/70 9 artiklan mukaan komissio voi ryhtyä tiettyihin toimenpiteisiin jäsenvaltioiden viranomaisten toimittamien tietojen ja asiakirjojen tarkastamiseksi ja täydentämiseksi. Komissio voi näin toteuttaa tarkastuksin paikan päällä, ja komission valtuuttamilla virkamiehillä näiden tarkastusten suorittamiseksi on oltava pääsy tilikirjoihin ja kaikkiin muihin EMOTR:sta rahoitettaviin menoihin liittyviin asiakirjoihin.
Korjausten arviointi (Belle-selvitys)
9 Komission Belle-selvityksessä (asiakirja VI/216/93, 1.6.1993) määritellään suuntaviivat, joita on noudatettava sovellettaessa jäsenvaltioon kohdistuvia rahoituskorjauksia.
10 Tässä selvityksessä esitetään vaikeita tapauksia varten kiinteämääräisten korjausten menetelmä:
"Koska järjestelmien tarkastamiseen liittyvää lähestymistapaa on alettu käyttää laajemmalti, EMOTR on joutunut turvautumaan yhä enemmän järjestelmien puutteista aiheutuvien riskien arviointiin. Jälkikäteistarkastuksen luonteesta johtuen tarkastuksen aikana voidaan harvoin näyttää toteen, oliko vaatimus voimassa maksuhetkenä. - - Yhteisön varoihin kohdistuvat tappiot on siksi määriteltävä arvioimalla ne riskit, joille ne olivat alttiita valvontatoimenpiteiden puutteiden vuoksi ja jotka voivat koskea yhtä paljon toteutettujen valvontatoimenpiteiden luonnetta tai laatua kuin niiden määrääkin. - - "
11 Belle-selvityksessä esitetään kolme kiinteämääräisten korjausten luokkaa:
"A. Kaksi prosenttia menoista, jos puute rajoittuu valvontajärjestelmän merkityksettömämpään osaan tai valvontatoimenpiteisiin, jotka eivät ole olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamisen kannalta, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli vähäinen.
B. Viisi prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai valvontatoimenpiteiden tärkeisiin osiin, jotka ovat merkittäviä menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli huomattava.
C. Kymmenen prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai -toimenpiteiden kokonaisuuteen tai niiden perustavaa laatua oleviin osiin, jotka ovat olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, siten että voidaan päätellä, että EMOTR:n kohtaama tappioriski oli erittäin suuri."
12 Kyseisen selvityksen suuntaviivoissa esitetään vielä, että jollei ole selvää, mitä korjausluokkaa tietyssä yksittäistapauksessa on käytettävä, seuraavat näkökohdat on syytä ottaa huomioon lieventävinä asianhaaroina:
"- Ovatko kansalliset viranomaiset toteuttaneet tehokkaita toimenpiteitä puutteiden korjaamiseksi heti kun ne ilmenivät?
- Johtuivatko puutteet yhteisön säädöstekstien tulkintavaikeuksista?"
13 Näitä suuntaviivoja on tarkistettu vuonna 1997 (asiakirja VI/5330/97, 23.12.1997) ja vaikka perusperiaatteet onkin säilytetty, tarkistetuissa suuntaviivoissa esitetään vastedes 25 prosentin kiinteämääräisen korjauskertoimen soveltamista, "jos jäsenvaltio ei sovella valvontajärjestelmää lainkaan tai valvontatoimenpiteitä sovelletaan huomattavan puutteellisesti ja on olemassa todisteita huomattavista sääntöjenvastaisuuksista sekä sääntöjenvastaisuuksiin ja vilpillisiin menettelyihin puuttuminen on laiminlyöty".
Peltokasvialan tuet
14 Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 23 päivänä joulukuuta 1992 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3887/92 (EYVL L 391, s. 36) 6 artiklan 1-5 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1. Hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tukien ja palkkioiden myöntämistä koskevien edellytysten noudattaminen.
2. Asetuksen (ETY) N:o 3508/92 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hallinnollinen valvonta muodostuu erityisesti ilmoitettuja lohkoja ja eläimiä koskevista ristiintarkastuksista, jotta vältettäisiin perusteeton tukien myöntäminen kahteen kertaan samana kalenterivuonna.
3. Paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava merkittävää otosta hakemuksista. Tämän otoksen on edustettava vähintään:
- 10 prosenttia eläintukihakemuksista tai osallistumisilmoituksista,
- 5 prosenttia pinta-alatukihakemuksista; tämä osuus vähennetään kuitenkin 3 prosenttiin niiden pinta-alatukihakemusten osalta, joita on enemmän kuin 700 000 jäsenvaltiota ja kalenterivuotta kohti.
Jos paikalla tehtävissä tarkastuksissa ilmenee merkittäviä epäsäännönmukaisuuksia yhdellä alueella tai osalla siitä, toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä lisätarkastuksia kyseisenä vuonna ja lisättävä seuraavan vuoden aikana tarkastettavien hakemusten määrää tämän alueen tai alueen osan osalta.
4. Toimivaltaisen viranomaisen on määritettävä hakemukset, joita paikalla tehtävät tarkastukset koskevat, erityisesti riskinarvioinnin ja jätettyjen hakemusten edustavuuden perusteella. Riskinarvioinnissa on otettava huomioon:
- tukien määrät,
- lohkojen määrä ja hakemuksen kohteena oleva ala tai eläinten määrä,
- kehitys verrattuna edelliseen vuoteen,
- aikaisempien vuosien tarkastusten yhteydessä tehdyt havainnot,
- muut jäsenvaltioiden myöhemmin määrittelemät tekijät.
5. Paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä ennalta ilmoittamatta ja niiden on koskettava kaikkia yhden (tai useamman) hakemuksen kohteena olevia viljelylohkoja tai eläimiä. Ehdottoman välttämättömään määräaikaan rajoitettu ennakkovaroitus voidaan kuitenkin antaa, jos tämä määräaika ei yleisesti ole enemmän kuin 48 tuntia.
Vähintään 50 prosenttia eläimiä koskevista vähimmäistarkastuksista on tehtävä pitoaikana. Pitoajan ulkopuoliset tarkastukset sallitaan ainoastaan, jos neuvoston direktiivin 92/102/ETY(7) 4 artiklassa säädetty rekisteri on käytettävissä."
15 Asetuksen N:o 3887/92 12 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Jokainen tarkastuskäynti on merkittävä kertomukseen, jossa ilmoitetaan erityisesti käynnin syyt, läsnäolijat, tarkastettujen ja mitattujen lohkojen määrä, käytetyt mittausmenetelmät, paikalla todettu eläinten määrä ja tarvittaessa niiden tunnistenumero.
Tuottajalla tai hänen edustajallaan on oltava mahdollisuus allekirjoittaa kertomus ja vakuuttaa joko olleensa läsnä tarkastuksessa tai ilmoittaa myös tekemistään huomioista."
16 Varainhoitovuoden 1995 yhteenvetokertomuksesta (jäljempänä vuoden 1995 yhteenvetokertomus) käy ilmi, että komissio teki 5 prosentin kiinteämääräisen korjauksen Aragonin autonomisen alueen peltokasvialalla maksamaan tuen määrään sillä perusteella, että "Aragonin vuoden 1994 satoa koskevat toteamukset, jotka käsittelivät ainoastaan paikalla tehtävien tarkastusten laatua, nostivat esiin vakavia ongelmia".
17 Ensinnäkin polygonit (joita ei ole määritelty tiloiksi, vaan alueiksi), joilla paikalla tehtävät tarkastukset suoritettiin, oli valittu alueilta, joilla maarekisteri oli päivitetty. Asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 4 kohdan säännösten vastaisesti tämä valintatapa ei perustunut riskinarviointiin eikä se ollut edustava.
18 Espanjan hallitus korostaa, että asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 4 kohdassa käytetään sanaa "erityisesti". Näin ollen tämän hallituksen mukaan niiden kuntien valinta, joissa on suoritettu paikalla tehtäviä tarkastuksia, on tapahtunut erityisesti riskinarvioinnin, hakemusten määrän, tuen määrän ja maarekisterin päivityspäivän perusteella eli kriteereillä, jotka olivat yhteisön lainsäädännön mukaisia. Tehdyt tarkastukset koskivat jokaisessa kunnassa kokonaisia maarekisterin polygoneja, joista kaikilla ei ollut päivitettyä maarekisteriä, sillä perinteisen järjestelmän mukaisia tarkastuksia suoritettiin 66 kunnassa, joista 21 kunnassa eli 32 prosentissa oli ennen vuotta 1960 laadittu maarekisteri, ja kaukohavaintotarkastuksia suoritettiin 14 kunnassa, joista kuudessa eli 43 prosentissa oli ennen vuotta 1962 laadittu maarekisteri. Lisäksi paikalla tehtävien tarkastusten toteuttamisen tehokkuus edellyttää, että tarkastustyö keskitetään sellaisille kuntien alueille, joista on olemassa päivitetyt karttatiedot. Tarkastettavat kuntien alueet oli valittu vuonna 1993 hyvän maarekisterin olemassaolo ja maatilojen keskittymisprosessi huomioon ottaen asiakirjojen satunnaisotannan perusteella.
19 Tässä suhteessa on muistettava, että asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 4 kohdassa säädetään, että tilojen valinta paikalla tehtävien tarkastusten kohteeksi on suoritettava erityisesti kahden tekijän eli riskinarvioinnin ja edustavuuden perusteella.
20 Vaikka on totta, kuten Espanjan hallitus on esittänyt, että muitakin tekijöitä voidaan ottaa huomioon tarkastustoimenpiteiden toimeenpanoa varten, tarkastusten avulla on voitava asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 1 kohdan mukaan "varmist[aa] tukien ja palkkioiden myöntämistä koskevien edellytysten noudattaminen".
21 Näin ollen valintatekijät, jotka pienentävät todennäköisyyttä, että suoritettavissa tarkastuksissa paljastuu sääntöjenvastaisuuksia, ovat kyseisen asetuksen vastaisia.
22 Se, että tarkastamisessa suositaan alueita, joilla on äskettäin päivitetyt maarekisterit, ei vastaa asetuksen N:o 3887/92 6 artiklassa esitettyä tavoitetta, koska sääntöjenvastaisuuksien havaitsemisen riski on merkittävämpi alueilla, joilla maarekisteri on vanha ja siis helpommin puutteellinen.
23 Toiseksi vuoden 1995 yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että vastoin kyseisen asetuksen 6 artiklan 5 kohtaa paikalla tehdyt tarkastukset olivat voineet koskea ainoastaan osaa tukihakemuksessa ilmoitetuista lohkoista, vaikka tarkastuksen johdosta oli havaittu sääntöjenvastaisuus.
24 Tässä suhteessa riittää sen toteaminen, että Espanjan hallitus on tyytynyt toteamaan, että riskinarviointijärjestelmän tulisi mahdollistaa nojautuminen tukikelpoisten lohkojen edustavaan otokseen ja että yhtä lohkoa koskeva tyydyttävä tulos tekee muiden lohkojen tarkastamisen tarpeettomaksi ja sallii siten varojen ja henkilöstöresurssien paremman jakamisen.
25 Tämä hallitus ei siis ole lainkaan kiistänyt sitä, että kun minkä tahansa tilan osittaisen tarkastuksen aikana on havaittu sääntöjenvastaisuuksia tai ongelmia, muita kyseiseen tilaan kuuluvia lohkoja ei ole tutkittu, jos ne eivät kuuluneet tarkastukseen valittuun alueeseen. Näin ollen kyseiset tarkastukset eivät ole koskeneet kaikkia viljelylohkoja, ja siten ne eivät ole täyttäneet asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 5 kohdan mukaisia edellytyksiä.
26 Kolmanneksi vuoden 1995 yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että toimivaltaiset viranomaiset eivät asetuksen N:o 3887/92 12 artiklan vastaisesti ole laatineet tarkastuskertomuksia tapauksissa, joissa sääntöjenvastaisuuksia ei ole havaittu.
27 Tältä osin Espanjan hallitus toteaa pääasiassa, että vaikka tarkastajat eivät ole systemaattisesti laatineet yksilöllisiä pöytäkirjoja, jokaisesta tarkastuksesta on laadittu kertomus. Se, että maanviljelijät eivät ole allekirjoittaneet kertomuksia, on asetuksen N:o 3887/92 12 artiklan sanamuotoon nähden merkityksetöntä. Kantaja täsmentää kuitenkin, että vuodesta 1995 lähtien tarkastajille on annettu ohjeet tulosten kirjaamisesta aina, olivatpa tulokset virheettömiä tai virheellisiä.
28 Lisäksi, vaikka mitään Aragonissa perinteisen järjestelmän mukaan suoritetuista paikalla tehtävistä tarkastuksista ei pidettäisi virheettömänä, muut Espanjassa paikalla tehdyt tarkastukset ovat joka tapauksessa koskeneet yhteensä 6,24:ää prosenttia koko valtion pinta-alatukihakemuksista, mikä on enemmän kuin asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 3 kohdassa edellytetty 5 prosenttia.
29 Tältä osin on yhtäältä todettava, että asetuksen N:o 3887/92 12 artiklan mukaan jokainen tarkastuskäynti on merkittävä kertomukseen, jossa ilmoitetaan erityisesti käynnin syyt, läsnäolijat, tarkastettujen ja mitattujen lohkojen määrä sekä käytetyt mittausmenetelmät.
30 Tästä säännöksestä käy selvästi ilmi, että sisäisten kertomusten laatiminen ei vastaa siinä esitettyjä vaatimuksia, koska tällaisilla kertomuksilla ei anneta kyseessä oleville maanviljelijöille mahdollisuutta lukea ja allekirjoittaa asiakirjaa eikä komissiolle mahdollisuutta tarkastaa suoritettujen tarkastusten tehokkuutta.
31 Toisaalta mitä tulee siihen, että - vaikkei otettaisikaan huomioon Aragonissa suoritettuja tarkastuksia - Espanjan kuningaskunta noudatti asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan toisessa luetelmakohdassa vahvistettua 5 prosentin vaatimusta, on muistettava, että kyseisen säännöksen toisessa alakohdassa täsmennetään, että jos yhdellä alueella tai osalla siitä ilmenee merkittäviä sääntöjenvastaisuuksia, toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä lisätarkastuksia kyseisenä vuonna ja lisättävä seuraavan vuoden aikana tarkastettavien hakemusten prosenttiosuutta tämän alueen tai alueen osan osalta.
32 Lopuksi vuoden 1995 yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että Aragonin viranomaisten paikalla tekemien tarkastusten laadussa on todettu puutteita, koska sääntöjenvastaisuuksia on ilmennyt kahdessa niistä kahdestatoista tarkastuksesta, jotka on suoritettu uudelleen EMOTR:n toimihenkilöiden läsnäollessa.
33 Espanjan hallitus ei kiistä tätä toteamusta. Se katsoo kuitenkin, että ne tapaukset, joissa EMOTR:n tarkastajat ovat paikalla tehtyjen tarkastusten aikana havainneet puutteita tarkkuudessa, on suhteutettava siten, etteivät kyseiset tapaukset ole edustavia.
34 Tässä kohdin on korostettava, että vaikka komissiolle kuuluu sen osoittaminen, että maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevia sääntöjä on rikottu, sen ei kuitenkaan tarvitse näyttää tyhjentävästi kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä näiden tarkastusten tai lukujen suhteen (ks. erityisesti asia C-374/99, Espanja v. komissio, tuomio 13.9.2001, Kok. 2001, s. I-5943, 15 kohta).
35 Tältä osin asiaan liittyvistä asiakirjoista käy ilmi, että tällainen epäilys on olemassa.
36 Lisäksi silloin, kun komissio arvostelee jäsenvaltiota tehokkaan valvonta- ja tarkastusjärjestelmän toteuttamatta jättämisestä, niiden yksittäistapausten mainitseminen, joissa komissio on havainnut, ettei sovellettavaa maatalouslainsäädäntöä ole noudatettu, on vain yksi niistä seikoista, joilla komissio perustelee jäsenvaltion soveltaman valvonta- ja tarkastusjärjestelmän tehokkuutta kohtaan esittämäänsä arvostelua (ks. erityisesti em. asia Espanja v. komissio, tuomion 16 kohta).
37 Espanjan hallitus korostaa myös kaikkien vuoden 1995 yhteenvetokertomuksessa esitettyjen puutteiden osalta, että sovitteluelin, joka on perustettu sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 tehdyllä komission päätöksellä 94/442/EY ja jonka käsiteltäväksi Espanjan viranomaiset olivat saattaneet asian, oli todennut, että näiden viranomaisten toimittamilla tiedoilla, jotka koskivat tarkastettujen kuntien maarekistereiden mukaista jakaumaa, tarkastusten tosiasiallisen suorittamisen osoittavien asiakirjojen olemassaoloa ja tämän tuomion 32 kohdassa mainituissa kahdessa tarkastuksessa tapahtuneiden sääntöjenvastaisuuksien todellista laajuutta, voitaisiin perustella EMOTR:lle aiheutuneen todellisen riskin merkittävyyden suhteuttaminen verrattuna komission yksiköiden siitä tekemään arviointiin.
38 Espanjan hallitus korostaa, että tästä sovitteluelimen lausunnosta huolimatta komissio on pitänyt voimassa 5 prosentin kiinteämääräisen korjauksen.
39 Tässä suhteessa on muistettava, että päätöksen 94/442/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan "sovitteluelimen kanta ei vaikuta komission lopulliseen tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan päätökseen". Tästä seuraa, että komissio ei päätöstä tehdessään ole sidottu sovitteluelimen johtopäätöksiin (ks. erityisesti em. asia Espanja v. komissio, tuomion 9 kohta).
40 Näin ollen komissiolla oli sovitteluelimen lausunnosta huolimatta oikeus tehdä kiinteämääräinen rahoituskorjaus.
41 On siis tutkittava, oliko komission soveltama 5 prosentin kiinteämääräinen korjauskerroin liian korkea.
42 Tältä osin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että vaikka komissiolle kuuluu sen osoittaminen, että maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevia sääntöjä on rikottu (ks. erityisesti asia C-278/98, Alankomaat v. komissio, tuomio 6.3.2001, Kok. 2001, s. 1-1501, 39 kohta ja siinä mainittu oikeuskäytäntö), jäsenvaltion asiana on tarvittaessa osoittaa komission tehneen virheen sen arvioidessa tämän rikkomisen rahoituksellisia seuraamuksia (ks. asia C-235/97, Ranska v. komissio, tuomio 19.11.1998, Kok. 1998, s. I-7555, 39 kohta).
43 Espanjan hallitus ei kuitenkaan ole esittänyt mitään seikkoja, jotka osoittaisivat, että komissio olisi nojautunut virheellisiin tosiseikkoihin, eikä se myöskään ole näyttänyt toteen, että Aragonissa havaituilla sääntöjenvastaisuuksilla ei olisi vaikutusta yhteisön talousarvioon tai että niillä olisi siihen huomattavasti pienempi vaikutus kuin mikä komission arvioista seuraa.
44 Koska komissio on lisäksi sen sijaan, että se olisi hylännyt kaikki menot, joita rikkominen koski, pyrkinyt luomaan sääntöjä, joilla otetaan käyttöön sääntöjenvastaisuuksien eriytetty kohtelu sen mukaan, mikä tarkastusten puutteiden taso ja EMOTR:lle aiheutuvan riskin aste on, jäsenvaltion on osoitettava, että kyseiset perusteet ovat mielivaltaisia ja kohtuuttomia (asia C-28/94, Alankomaat v. komissio, tuomio 22.4.1999, Kok. 1999, s. I-1973, 56 kohta).
45 Tässä tapauksessa Espanjan hallitus ei ole esittänyt tällaista näyttöä.
46 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että Espanjan hallituksen kanne on hylättävä siltä osin kuin se koskee kieltäytymistä rahoittaa EMOTR:sta tiettyjä menoja, jotka liittyvät peltokasvialan tukiin.
Kesannoinnin tuki
47 Tukijärjestelmästä tiettyjen peltokasvien viljelijöille 30 päivänä kesäkuuta 1992 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1765/92 (EYVL L 181, s. 12) asetetaan sillä käyttöön otettujen tukien saamisen edellytykseksi, että viljelijät kesannoivat ennalta vahvistetun prosenttiosuuden viljelymaistaan. Tämän asetuksen 7 artiklan 4 kohdasta seuraa, että tukioikeutta kuitenkaan menettämättä "tuotannosta poistettua alaa voidaan käyttää sellaisten yhteisössä valmistettavien teollisuustuotteiden raaka-aineiden tuottamiseen, joita ei ole tarkoitettu suoraan ihmis- tai eläinravinnoksi, edellyttäen että niihin sovelletaan tehokkaita valvontajärjestelmiä".
48 Tämä mahdollisuus on toteutettu yksityiskohtaisista säännöistä kesannointimaan käytön soveltamisesta yhteisössä valmistettavien tuotteiden raaka-aineiden tuottamiseen ensisijaisesti muihin tarkoituksiin kuin elintarvikkeiksi tai eläinten ravinnoksi 15 päivänä helmikuuta 1993 annetulla komission asetuksella (ETY) N:o 334/93 (EYVL L 38, s. 12).
49 Tämän asetuksen viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
"valvontasyistä on tarpeen vaatia, että viljeltävästä raaka-aineesta tehdään sopimus maataloustuottajan, jota nimitetään hakijaksi, ja ensimmäisen jalostajan tai keräilijän välillä ennen kyseisen raaka-aineen kylvämistä; tämän sopimuksen on oltava merkittävä väline tasapainoisten markkinoiden toteuttamisessa; - - ."
50 Asetuksen N:o 334/93 3 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Hakijan on toimitettava kaikki korjattu raaka-aine, ja keräilijän tai ensimmäisen jalostajan on otettava se vastaan ja taattava saman raaka-ainemäärän käyttö yhden tai useamman liitteessä II tarkoitetun lopullisen tuotteen valmistukseen yhteisössä."
51 Asetuksen N:o 334/93 6 artiklan 1 kohdan e alakohdassa täsmennetään seuraavaa:
"Hakijan on esitettävä hakemuksensa tueksi oman jäsenvaltionsa toimivaltaiselle viranomaiselle kyseisestä raaka-aineesta hänen itsensä joko keräilijän tai ensimmäisen jalostajan kanssa ennen kylvämistä tekemä sopimus. Tässä sopimuksessa on oltava vähintään seuraavat tiedot:
- -
e) kunkin raaka-ainelajin ja -lajikkeen odotettavissa oleva määrä ja kaikki sen toimittamiseen vaikuttavat olosuhteet. Määrän on vastattava vähintään toimivaltaisen viranomaisen kyseiselle raaka-aineelle edustavaksi sadoksi arvioimaa määrää. Edustavan määrän arvioinnissa on otettava huomioon kyseiselle alueelle vahvistettu keskimääräinen sato, jos sellainen on olemassa".
52 Asetuksen N:o 334/93 7 artiklan 2 kohdassa ja 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
"2 Jos hakija ei kykene toimittamaan sopimuksessa tarkoitettua raaka-ainetta, sopimusta voidaan mukauttaa tai se voidaan mitätöidä. Tästä on ilmoitettava ennakolta kummankin osapuolen toimivaltaisille viranomaisille, jotta ne voivat toteuttaa tarvittavat valvontatoimenpiteet. - -
3 Hakijan on ilmoitettava omalle toimivaltaiselle viranomaiselleen korjatun raaka-aineen kokonaismäärä ja osapuoli, jolle tämä raaka-aine on toimitettu."
53 Vuoden 1995 yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että komissio on soveltanut 5 prosentin kiinteämääräistä korjausta menoihin, jotka liittyvät suurille tuottajille kesannoinnista maksettuihin korvauksiin, koska se on havainnut useita puutteita Espanjassa käytössä olleessa valvontajärjestelmässä. Toimivaltaiset viranomaiset eivät nimittäin ensinnäkään ole määritelleet mitään viitesatoa, toiseksi yhtään sopimuksiin kirjattujen satojen uskottavuutta koskevaa tarkastusta ei ole suoritettu ja kolmanneksi mitään erityistarkastuksia ei ollut tehty sen todentamiseksi, olivatko toimitetut määrät ennakoitua tuotantoa pienempiä.
54 Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten toimittamista tiedoista käy lisäksi ilmi, että suuri määrä kesannoidulla maalla tuotettua raaka-ainetta oli kulkeutunut ihmis- tai eläinravinnon raaka-aineiden markkinoille.
55 Espanjan hallitus kiistää nämä perusteet, ensinnäkin sillä perusteella, että asetuksessa N:o 334/93 ei aseteta jäsenvaltioille velvollisuutta vahvistaa viitesatoja muulle kuin elintarvikkeiksi tarkoitetulle tuotannolle. Näin ollen niillä on ainoastaan velvollisuus valvoa hakijan ja jalostajan/keräilijän välisten sopimusten mukaisten määrien uskottavuutta, mutta niiden ei tarvitse tarkastaa jälkikäteen, että tosiasiassa toimitetut määrät vastaavat tapauskohtaisesti sopimusten mukaisia odotettavissa olevia määriä.
56 Tässä suhteessa on todettava, että Espanjan hallitus ei ole esittänyt näyttöä siitä, että hakijoiden ja jalostajien/keräilijöiden välisissä sopimuksissa esitettyjen odotettavissa olevien määrien uskottavuutta koskevia tarkastuksia olisi suoritettu. Kuten komissio on perustellusti huomauttanut, ei ole kuitenkaan mahdollista varmistaa, että näihin sopimuksiin kirjatut määrät vastaavat tosiasiassa tuotettuja määriä, koska maanviljelijälle olisi mahdollista mainita sopimuksessa todellista pienempi tuotannon määrä ja siirtää loppuosa tuotannostaan kiellettyyn käyttöön, kuten erityisesti elintarvikekäyttöön. Näin ollen on ilmeistä - ilman, että olisi tutkittava, edellytetäänkö mainitussa artiklassa yleisten edustavien satojen määrittelyä -, että tämän valvonnan puuttuminen on vastoin asetuksen N:o 334/93 6 artiklan 1 kohdan e alakohtaa.
57 Toiseksi Espanjan hallitus väittää, että asetuksessa N:o 334/93 ei edellytetä, että suoritettaisiin paikalla tehtäviä tarkastuksia sen varmistamiseksi, että toimitetut määrät on tuotettu kesannoidulla maalla. Jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen puuttuu asiaan myöhemmin nimittäin ainoastaan yhdessä tapauksessa, josta on säädetty asetuksen N:o 334/93 7 artiklan 2 kohdassa, eli silloin, kun hakijan ja jalostajan/keräilijän välistä sopimusta mukautetaan tai se mitätöidään.
58 Tältä osin on muistettava yhtäältä, että asetuksen N:o 334/93 kuudennesta perustelukappaleesta sekä 3 artiklan 3 kohdasta käy ilmi, että kaikesta kesannoidulta maalta korjatusta ja toimitetusta raaka-aineesta on tehtävä ilmoitus toimivaltaisille viranomaisille sen takaamiseksi, ettei lopputuotteita ole tarkoitettu ihmisten tai eläinten ravinnoksi, ja toisaalta, että asetuksen N:o 1765/92 7 artiklan 4 kohdassa edellytetään tehokkaiden valvontajärjestelmien käyttöönottoa.
59 Nämä viimeksi mainitut säännökset olisivat merkityksettömiä, jos toimivaltaiset viranomaiset eivät suorittaisi paikalla tehtäviä tarkastuksia, kun viljelijöiden tekemät ilmoitukset herättävät petoksia tai sääntöjenvastaisuuksia koskevan epäilyksen.
60 Espanjan hallitus ei kuitenkaan ole osoittanut, että tällaisia tarkastuksia olisi suoritettu.
61 Kolmanneksi Espanjan hallitus väittää, ettei tässä tapauksessa voida soveltaa kiinteämääräistä korjauskerrointa, koska komissio on nojautunut EMOTR:n tarkastajien yhdessä ainoassa yrityksessä suorittamaan tarkastuskäyntiin ja koska se ei ole ottanut huomioon vuoden 1994 kuivuutta, josta aiheutui kesannoiduilta mailta saadun sadon pieneneminen.
62 Tässä suhteessa vuoden 1995 yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että 5 prosentin kiinteämääräinen korjaus ei perustunut Espanjan hallituksen mainitsemaan tarkastukseen, joka suoritettiin jalostusyrityksessä Andalusiassa, ja että kyseiseen tarkastukseen viittaamisen tarkoituksena on ainoastaan Espanjassa toteutettujen valvontatoimenpiteiden puutteellisuutta koskevan komission väitteen tukeminen, sillä komissio on ottanut huomioon tiedot useiden alueiden raaka-ainetoimituksista.
63 Lisäksi kyseisestä kertomuksesta käy ilmi, että komissio on ottanut huomioon vuoden 1994 kuivuuden vaikutukset tuotettujen raaka-aineiden määriin, mutta se on todennut, ettei tämä seikka voi selittää huomattavia eroja kesannoitujen lohkojen ja muiden lohkojen keskiarvosatojen välillä.
64 Tämän tuomion 34 kohdassa on jo todettu, että vaikka komissiolle kuuluu sen osoittaminen, että maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevia sääntöjä on rikottu, sen ei kuitenkaan tarvitse näyttää tyhjentävästi kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä näiden tarkastusten tai lukujen suhteen.
65 Viimeiseksi Espanjan hallitus väittää, että vaikka oletettaisiin, ettei minkäänlaista asianmukaista valvontaa olisi toteutettu, EMOTR:lle ei silti olisi aiheutunut mitään vahinkoa.
66 Tämän väitteen osalta riittää sen toteaminen, että - kuten komissio on perustellusti esittänyt - tämän tarkastusten puuttumisen johdosta tietyt maanviljelijät ovat voineet ohjata kesannoidulla maalla tuotetut raaka-aineet ihmis- tai eläinravinnoksi tarkoitettujen raaka-aineiden markkinoille ja saada siten perusteettomasti tukia aiheuttaen vahinkoa yhteisön talousarviolle.
67 Näin ollen on todettava, että Espanjan hallitus ei ole osoittanut, että sovellettu 5 prosentin kiinteämääräinen korjaus olisi perusteeton tai liiallinen.
68 Edellä esitetystä seuraa, että Espanjan hallituksen kanne on hylättävä siltä osin kuin se koskee kieltäytymistä rahoittaa EMOTR:sta tiettyjä menoja, jotka liittyvät kesannoinnin tukiin.
Naudanlihan erityispalkkiot ja emolehmäpalkkiot
69 Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä 27 päivänä marraskuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3508/92 (EYVL L 355, s. 1) kolmannessa perustelukappaleessa todetaan, että hallinto- ja valvontakoneiston mukauttamiseksi uuteen tilanteeseen ja niiden tehokkuuden ja kannattavuuden parantamiseksi on tarpeen luoda yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä (jäljempänä IACS).
70 Asetuksen N:o 3508/92 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Yhdennetty järjestelmä sisältää seuraavat osat:
a) tietokonepohjainen tietokanta;
b) aakkosnumeerinen viljelylohkojen tunnistejärjestelmä;
c) aakkosnumeerinen eläinten tunnistamista ja rekisteröintiä koskeva järjestelmä;
d) tukihakemukset;
e) yhdennetty valvontajärjestelmä."
71 Asetuksen N:o 3508/92 8 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltion on tehtävä tukihakemuksia koskeva hallinnollinen valvonta, ja tämän artiklan 2 kohdassa säädetään, että hallinnollista valvontaa on täydennettävä paikalla tehtävillä tarkastuksilla, jotka koskevat otosta maatiloista.
72 Asetuksen N:o 3508/92 soveltamisesta annetun asetuksen N:o 3887/92 6 artikla on myös merkityksellinen tämän asian kannalta.
73 Eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä 27 päivänä marraskuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/102/ETY (EYVL L 355, s. 32) 4 artiklan 1 kohdan mukaan nauta-eläinten pitäjien on pidettävä rekisteriä, jossa mainitaan heidän tilallaan olevien eläinten määrä ja jossa on oltava ajan tasalla olevat tiedot kaikista eläinten syntymistä, kuolemista ja siirroista.
74 Tämän direktiivin 5 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että korvamerkki, jonka on oltava toimivaltaisen viranomaisen hyväksymän mallin mukainen, mahdoton väärentää ja luettavissa eläimen koko elinajan, kiinnitetään ennen kuin eläin viedään pois syntymätilaltaan ja että sitä ei poisteta tai vaihdeta ilman toimivaltaisen viranomaisen lupaa.
75 Direktiivin 92/102/ETY 11 artiklan 1 kohdasta käy ilmi, että määräaika kyseisen direktiivin nautoihin sovellettavien säännösten täytäntöönpanolle on päättynyt ennen varainhoitovuoden 1994 loppua.
76 Varainhoitovuoden 1994 yhteenvetokertomuksesta (jäljempänä vuoden 1994 yhteenvetokertomus) käy yhtäältä ilmi, että komissio on tehnyt tiettyjen alueiden tai provinssien osalta 2, 5 ja 10 prosentin kiinteämääräisiä korjauksia menoihin, jotka liittyvät emolehmäpalkkioihin. Toisaalta se on koko valtion tasolla tehnyt 2 prosentin kiinteämääräisen korjauksen naudanlihan erityispalkkioihin liittyviin menoihin, ja tämä korjaus on nostettu 5 tai 10 prosenttiin tiettyjen alueiden tai provinssien osalta. Kyseisen kertomuksen mukaan nämä korjaukset olivat perusteltuja Espanjassa sovelletun valvontajärjestelmän puutteiden vuoksi. Tältä osin ensinnäkään asetuksen N:o 3508/92 2 artiklan mukainen tietokonepohjainen tietokanta ei ollut täysin toimintakelpoinen. Näin ollen asetuksen N:o 3508/92 8 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 2 kohdassa edellytettyjä vuosittaisia ja alueellisia eläimiä koskevia ristiintarkastuksia ei ollut suoritettu.
77 Toiseksi tukihakemusten valinta paikalla tehtävien tarkastusten suorittamista varten ei perustunut ajantasaisiin tietoihin vastoin asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 4 kohdan - jossa säädetään, että tarkastukset on määritettävä riskinarvioinnin perusteella - vaatimuksia.
78 Kolmanneksi eläinten rekisteröinti oli puutteellista, koska direktiivi 92/102/ETY pantiin Espanjassa täytäntöön vasta helmikuussa 1996. Näin ollen useat eläimet oli rekisteröity ilman mainintaa niiden syntymäpäivästä ja ilman tarkkaa tietoa niiden alkuperätilasta.
79 Neljänneksi suuri osa tarkastuksista on suoritettu tilallapitoajan ulkopuolella, vaikka asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan mukaan tilallapitoajan ulkopuoliset tarkastukset sallitaan ainoastaan, jos neuvoston direktiivin 92/102/ETY 4 artiklassa säädetty rekisteri on käytettävissä, ja toisaalta on selvää, että kyseistä rekisteriä ei ollut riidanalaisena ajanjaksona käytössä.
80 Viidenneksi on havaittu, että useilla nautaeläimillä ei ollut luettavissa olevia ja väärentämiseen sopimattomia korvamerkkejä vastoin direktiivin 92/102/ETY 4 ja 5 artiklan säännöksiä.
81 Kuudenneksi tarkastuskäynnin aikana on todettu, että paikalla tehtäviä tarkastuksia suorittavat tarkastajat olivat laatimissaan raporteissa maininneet eläinten olevan paikalla ilman, että he olisivat etukäteen tarkistaneet näiden tietojen oikeellisuuden.
82 Seitsemänneksi nautojen ikää, josta yhteisön tukien myöntäminen riippuu, ei ollut tarkastettu asianmukaisella tavalla.
83 Lopuksi tiettyjen Espanjan alueiden toimivaltaiset viranomaiset eivät olleet noudattaneet velvollisuutta tarkastaa 10 prosenttia kaikista tukihakemuksista, vaikka tällaista prosenttiosuutta edellytetään asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa.
84 Espanjan hallitus kiistää osan esitetystä arvostelusta. Se väittää ensinnäkin, että ristiintarkastusten puuttumisesta huolimatta se on toteuttanut yhtä tehokkaan eläinten tunnistusjärjestelmän. Toiseksi vaikka kyseessä oleva hallitus myöntää, että paikalla tehtävät tarkastukset perustuivat päivittämättömiin tietoihin, se väittää, että riskinarviointi on kuitenkin suoritettu autonomisilla alueilla. Kolmanneksi se korostaa, että tilallapitoajan ulkopuolella suoritetut tarkastukset ovat osoittautuneet yhtä tehokkaiksi kuin ne, jotka on suoritettu kyseisenä aikana. Lopuksi Espanjan hallitus väittää, että velvollisuutta tarkastaa 10 prosenttia kaikista hakemuksista on arvioitava koko jäsenvaltion eikä jokaisen provinssin kannalta.
85 Lisäksi Espanjan hallitus arvostelee komissiota siitä, että se on ekstrapoloinut tietyillä alueilla tehtyjen tarkastuskäyntien tulokset koko alueeseen ilman pätevää perustetta, ja siitä, että se ei ole tehnyt uutta laskelmaa huolimatta sovitteluelimessä antamastaan vakuutuksesta.
86 On ensinnäkin todettava, että Espanjan hallitus ei kiistä Espanjassa toteutetun eläinten rekisteröinnin puutteellisuutta, korvamerkkejä koskevien ongelmien todellisuutta eikä myöskään tarkastuskertomusten luotettavuuden puuttumista.
87 Lisäksi on selvää, että toimivaltaiset viranomaiset eivät ole tehneet ristiintarkastuksia. Mitä tulee Espanjan hallituksen väitteeseen eläinten tunnistamisjärjestelmän käyttöönottamisesta - sen lisäksi, että kyseisellä järjestelmällä ei voida korvata ristiintarkastusten puuttumista -, riittää sen toteaminen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun asetuksessa säädetään erityisistä valvontatoimenpiteistä, on tarpeetonta tutkia jäsenvaltioiden esittämien sellaisten väitteiden sisältöä, joiden mukaan toinen valvontajärjestelmä on tehokkaampi (ks. erityisesti asia C-54/91, Saksa v. komissio, tuomio 22.6.1993, Kok. 1993, s. I-3399, 38 kohta).
88 Toiseksi asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 1 ja 4 kohdan mukaan riskinarvioinnin on sen tavoitteen - tukien asianmukaisen myöntämisen varmistamisen - saavuttamiseksi perustuttava ajantasaisiin tietoihin, ja näin ei ole tapahtunut Espanjassa kyseessä olevan varainhoitovuoden aikana.
89 Kolmanneksi sen ajanjakson osalta, jonka kuluessa paikalla tehtävät tarkastukset on suoritettava, asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 5 kohdasta käy selvästi ilmi, että ne on tehtävä tilallapitoajan kuluessa, ja näin on tarpeetonta tutkia, ovatko tämän ajanjakson ulkopuolella suoritetut tarkastukset olleet yhtä tehokkaita.
90 Mitä tulee yhtäältä väitteeseen, jonka mukaan komissio olisi ekstrapoloinut suoritettujen tarkastusten tulokset EMOTR:lle aiheutuneiden tappioiden laskemiseksi, on jo edellä tämän tuomion 42 kohdassa todettu, että vaikka komissiolle kuuluu sen osoittaminen, että maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevia sääntöjä on rikottu, jäsenvaltion asiana on tarvittaessa osoittaa komission tehneen virheen sen arvioidessa tämän rikkomisen rahoituksellisia seuraamuksia.
91 Espanjan hallitus ei kuitenkaan ole esittänyt mitään seikkoja, jotka osoittaisivat, että komissio olisi nojautunut virheellisiin tosiseikkoihin, eikä se myöskään ole näyttänyt toteen, ettei havaituilla sääntöjenvastaisuuksilla olisi vaikutusta yhteisön talousarvioon tai että niillä olisi siihen huomattavasti pienempi vaikutus kuin mikä komission arvioista seuraa.
92 Toisaalta uuden laskelman tekemistä koskevan komission lupauksen osalta riittää sen toteaminen, ettei Espanjan hallitus koskaan toimittanut komissiolle lukuja, joiden perusteella se olisi voinut muuttaa kantaansa ja tehdä kyseisen laskelman.
93 Edellä esitetyistä perusteluista seuraa - ilman, että olisi tarpeen ratkaista kysymystä, onko 10 prosentin tarkastusvaatimusta noudatettava valtion, alueiden tai provinssien tasolla -, että Espanjan hallituksen kanne on hylättävä siltä osin kuin se koskee kieltäytymistä rahoittaa EMOTR:sta tiettyjä menoja, jotka liittyvät naudanlihan erityispalkkioihin ja emolehmäpalkkioihin.
Maidon lisämaksu
94 Maito- ja maitotuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä 27 päivänä kesäkuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 804/68 (EYVL L 148, s. 13), sellaisena kuin se on muutettuna 31.3.1984 annetulla neuvoston asetuksella N:o 856/84 (EYVL L 90, s. 10; jäljempänä asetus N:o 804/68), 5 c artiklalla on otettu käyttöön lehmänmaidon tuottajien tai ostajien maksettava lisämaksu, jonka avulla on tarkoitus säännellä ja tasapainottaa maitotuotemarkkinoita. Jäsenvaltiot voivat valita toisen kahdesta menettelystä lisämaksujärjestelmän täytäntöönpanemiseksi. Jäsenvaltioissa, jotka ovat valinneet menettely A:n, lisämaksu peritään jokaiselta maidontuottajalta maidosta ja/tai maitoa vastaavasta tuotteesta, jotka tuottaja on toimittanut ostajalle ja joiden määrät kyseisen 12 kuukauden ajanjakson aikana ylittävät määritettävän viitemäärän. Jäsenvaltioissa, jotka ovat valinneet menettely B:n, lisämaksu peritään jokaiselta maidon tai muiden maitotuotteiden ostajalta maidosta tai maitoa vastaavasta tuotteesta, jotka tuottajat ovat hänelle toimittaneet ja joiden määrät kyseisen 12 kuukauden ajanjakson aikana ylittävät määritettävän viitemäärän. Tässä toisessa menettelyssä ostaja, jonka on maksettava lisämaksu, perii sen niiltä tuottajilta, jotka ovat lisänneet toimituksiaan suhteessa ostajan viitemäärän ylitykseen.
95 Koska asetuksella N:o 856/84 käyttöön otetun järjestelmän soveltamisaika olisi päättynyt 31.3.1993, sen soveltamisaikaa jatkettiin seitsemällä uudella peräkkäisellä jaksolla 1.4.1994 lähtien maito- ja maitotuotealan lisämaksusta 28 päivänä joulukuuta 1992 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 3950/92 (EYVL L 405, s. 1).
96 Maito- ja maitotuotealan lisämaksun soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 9 päivänä maaliskuuta 1993 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 536/93 (EYVL L 57, s. 12) 3 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Ennen kunkin vuoden 1 päivää syyskuuta lisämaksun velkaa oleva ostaja maksaa toimivaltaiselle toimielimelle maksettavan summan jäsenvaltion määrittämiä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen.
Jos maksun määräpäivää ei noudateta, velkasumma kasvaa vuosittain korkoa jäsenvaltion vahvistaman korkokannan mukaisesti, joka ei saa olla pienempi kuin jäsenvaltion soveltaman korkokanta, kun vaaditaan takaisin aiheetta maksettuja summia."
97 Asetuksen N:o 536/93 5 artiklan 2 kohdassa säädetään, että maksetut korot vähennetään jäsenvaltioiden EMOTR:lle esittämistä maitoalan menojen korvaushakemuksista.
98 Vuoden 1995 yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että komission tekemä rahoituskorjaus oli 3 129 240 958 ESP:n suuruinen markkinointivuodelta 1993/1994 perittävästä lisämaksusta maksamatta olevan osuuden osalta ja 1 355 544 657 ESP:n suuruinen viivästyskorkojen osalta. Mitä tulee ensimmäiseen näistä summista, vuoden 1995 yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että komissio perusteli tämän ulkopuolelle jättämisen sillä, että Espanjan viranomaiset eivät olleet perineet tuottajilta ja ostajilta asetuksen N:o 804/68 mukaisesti lisämaksua markkinointivuonna 1993/1994 kansallisen viitemäärän ylittäen toimitetusta 55 707 tonnin maitomäärästä. Toinen summa koskee espanjalaisilta ostajilta siitä lisämaksusta perittäviä korkoja, jonka ne olivat velvolliset maksamaan 55 707 tonnin liikatoimitusten takia ja jota kansalliset viranomaiset eivät olleet perineet. Tämä summa jätettiin varainhoitovuoden 1994 tilien tarkastamisen ja hyväksymismenettelyn ulkopuolelle ja se käsiteltiin varainhoitovuoden 1995 menettelyssä, jotta Espanjan viranomaiset saivat mahdollisuuden saattaa asian sovitteluelimen käsiteltäväksi.
99 Mitä tulee ensinnäkin 3 129 240 958 ESP:n summan vähentämiseen, Espanjan hallitus korostaa yhtäältä, että viitejakson aikana ei ollut myyty mitään maidon liikamääriä, jotka olisivat ylittäneet Espanjan taattua kokonaismäärää, sillä vaikka kiintiö on tosiasiallisesti toimitusten yhteydessä ylitetty, oli suoramyyntikiintiöstä vielä käytettävissä 131 574 tonnia. Suoramyyntikiintiöstä käytettävissä ollutta osaa ei kuitenkaan oltu voitu ajoissa siirtää toimituskiintiöön, koska yksilöllisten kiintiöiden jakamisessa oli tapahtunut viivästyksiä. Toisaalta kyseinen hallitus katsoo, että tarkastaminen ja hyväksyminen tulisi luottamuksensuojan periaatteen nojalla rajoittaa 30 000 tonnin liikamäärästä perittävään lisämaksuun, koska komissio oli neuvottelujen yhteydessä 18.1.1995 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut, että "markkinointivuodelta 1993/1994 lisämaksun perimistä vaaditaan kansallisen takuumäärän ylittävästä määrästä, joksi vahvistetaan 30 000 tonnia. Tässä suhteessa ei suunnitella mitään korjausta".
100 Tältä osin on yhtäältä todettava, että huolimatta mahdollisuudesta siirtää viitemääriä suoramyynnistä kaupallisiin myynteihin, Espanjan hallitus ei ole esittänyt minkäänlaista tätä koskevaa hakemusta, joten komissio ei voinut tehdä siirtoa rikkomatta sovellettavia menettelysääntöjä ja aikarajoja ja vaarantamatta jäsenvaltioiden yhdenvertaista kohtelua. Toisaalta yhteisöjen tuomioistuimen arvioitavaksi saatetuista seikoista ei käy ilmi, että komissio olisi hyväksynyt sen, että Espanjan viranomaisilla on velvollisuus periä lisämaksu ainoastaan 30 000 tonnin liikamäärästä maitoa ja/tai maitoa vastaavia tuotteita.
101 Mitä tulee toiseksi 1 355 544 657 ESP:n summan vähennykseen, joka liittyy viivästyskorkoihin, on todettava yhtäältä, että asetuksen N:o 536/93 3 artiklan 4 kohdassa säädetään ostajien velvollisuudesta maksaa toimivaltaiselle elimelle korkoa kunkin vuoden 1 päivästä syyskuuta lähtien siinä tapauksessa, että lisämaksun maksaminen viivästyy. Toisaalta kyseisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta vähentää maksetut korot jäsenvaltioiden EMOTR:lle esittämistä maitoalan menojen korvaushakemuksista. Tästä seuraa, että se, että joitakin maksettavaksi kuuluvia summia ei ole maksettu tai että ne on maksettu myöhässä, ei sinänsä ole vastoin yhteisön lainsäädännössä jäsenvaltioille asetettuja velvollisuuksia.
102 Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä alakohdasta käy tosin ilmi, että komissio voi tehdä korjauksen, jos se voi osoittaa, että EMOTR on kärsinyt tappion, joka on seuraus kansallisten viranomaisten huolimattomuudesta johtuneesta epäonnistumisesta riidanalaisten määrien perinnässä. Tässä suhteessa komissiolle riittää tämän osoittamiseksi näytön esittäminen vakavasta ja perustellusta epäilyksestä (ks. vastaavasti asia C-277/98, Ranska v. komissio, tuomio 13.11.2001, 41 ja 42 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
103 Käsiteltävässä asiassa ei voida kuitenkaan hyväksyä komission toteamusta, jonka mukaan kuluneiden määräaikojen pituus riittää osoittamaan, että Espanjan kuningaskunta on syyllistynyt laiminlyönteihin. Komissio ei ole osoittanut konkreettisin esimerkein, miten Espanjan viranomaiset olisivat huolimattomuudellaan myötävaikuttaneet menettelyjen pitkittymiseen.
104 Näin ollen Espanjan hallituksen vaatimus maitotuotteiden lisämaksujärjestelmän yhteydessä perittäviä korkoja koskevan 1 355 544 657 ESP:n summan vähennyksen kumoamisesta on hyväksyttävä.
Oliiviöljyn tuotantotuki
105 Rasva-alan yhteisen markkinajärjestelyn, joka toteutettiin 22.9.1966 annetulla neuvoston asetuksella N:o 136/66/ETY (EYVL 1966, 172, s. 3025), tarkoituksena on erityisesti, kuten sen ensimmäisestä perustelukappaleesta käy ilmi, yhteisön kokonaistuotannon vähäisyyden korjaaminen. Asetuksen N:o 136/66/ETY 5 artiklan 1 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna 29.6.1978 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1562/78 (EYVL L 185, s. 1), mukaisesti otettiin käyttöön oliiviöljyn tuotantotuki, jonka tarkoituksena on edistää kohtuullisten tulojen varmistamista tuottajille. Asetuksen N:o 136/66/ETY 20 d artiklasta, sellaisena kuin se on muutettuna 18.5.1982 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1413/82 (EYVL L 162, s. 6), käy ilmi, että tuotantotuen määrästä pidätetään prosenttiosuus hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen tai niiden hyväksyttyjen liittojen toiminnasta aiheutuneiden kustannusten rahoitusta varten.
106 Oliivirekisterin perustamisesta oliiviöljyä tuottavissa jäsenvaltioissa 21 päivänä tammikuuta 1975 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 154/75 (EYVL L 19, s. 1) 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Oliiviöljyä tuottavien jäsenvaltioiden on perustettava tämän asetuksen mukaisesti kaikkia niiden alueella sijaitsevia oliiviviljelmiä koskeva oliivirekisteri.
2. Oliivirekisterin perusteella on voitava määrittää jokaisen viljelmän osalta:
a) kahden vuoden kuluessa tämän asetuksen voimaantulosta vähintään:
- oliivin kokonaisviljelyala ja sen muodostavien palstojen maarekisterinumero,
- oliivipuiden kokonaismäärä;
b) kuuden vuoden kuluessa tämän asetuksen voimaantulosta erityisesti:
- jokaisen lohkon omistajan nimi,
- jakautuminen yhdenlaisen oliivin viljelyaloihin ja eri oliivien yhteisviljelyaloihin,
- oliivipuiden jakautuminen lajikkeittain,
- käytetty tuotantotapa,
- oliivipuiden ikä sekä viljely- ja tuotantovaihe,
- kasteltujen oliivipuiden lukumäärä.
3. Oliivirekisteri on saatettava ajan tasalle säännöllisin väliajoin."
107 Asetus N:o 154/75 tuli voimaan 25.1.1975.
108 Tuen myöntämistä oliiviöljyn tuotannolle sekä tuottajajärjestöille koskevista yleisistä säännöistä 17 päivänä heinäkuuta 1984 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2261/84 (EYVL L 208, s. 3) 2 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Tuki myönnetään jäsenvaltioihin sijoittautuneille oliivinviljelijöille. Tässä asetuksessa oliivinviljelijällä tarkoitetaan oliivitarhan hoitajaa, joka tuottaa öljyntuotantoon käytettäviä oliiveja."
109 Asetuksen N:o 2261/84 11 artiklan, joka kuuluu 5 lukuun, jonka otsikkona on "oliiviöljyn tuottajajärjestöjä ja niiden liittoja koskevat yhteiset säännöt", 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Tuottajajäsenvaltioiden on varmistettava, että liitot ja tuottajajärjestöt käyttävät niille 1 kohdan mukaisesti tarkoitetut summat ainoastaan sellaisten toimien rahoittamiseen, jotka kuuluvat niille tämän asetuksen mukaisesti."
110 Asetuksen N:o 2261/84 14 artiklassa täsmennetään seuraavaa:
"1. Jokaisen tuottajajäsenvaltion on sovellettava tarkastusjärjestelmää, jolla taataan, että tuote, jolle tuki myönnetään, on oikeutettu tukeen.
2. Tuottajajäsenvaltioiden on valvottava kunkin tuottajajärjestön ja kunkin liiton toimintaa ja erityisesti näiden toimielinten suorittamia tarkastustoimia.
3. Tuottajajäsenvaltioiden on kunkin markkinointivuoden kuluessa, erityisesti öljynpuristusjaksolla, tarkastettava paikan päällä määritettävä prosenttiosuus hyväksyttyjen myllyjen toiminnasta ja varastokirjanpidosta.
Valittujen myllyjen on oltava puristuskyvyltään tuotantoaluetta edustavia.
4. Asetuksen N:o 136/66/ETY liitteessä olevassa 1 kohdassa tarkoitetun oliiviöljyn, joka on tuottajajärjestöön kuulumattomien oliivinviljelijöiden tuottamaa, tarkastus tehdään pistokokein paikan päällä ja sillä on voitava tarkistaa:
- viljelyilmoitusten paikkansapitävyys,
- öljyntuotantoa varten korjattujen oliivien käyttötarkoitus ja mahdollisuuksien mukaan se, että nämä oliivit on tosiasiallisesti jalostettu öljyksi.
Tarkastukset kattavat oliivinviljelijöiden prosenttiosuuden, joka määritetään erityisesti tilakoon perusteella.
5. Edellä tarkoitettuja tarkastuksia varten jäsenvaltio käyttää muun muassa 16 artiklassa tarkoitettuja ATK-rekisterejä.
Näitä rekisterejä käytetään ohjaamaan 1-4 kohdan mukaisesti tehtäviä tarkastuksia."
111 Lopuksi asetuksen N:o 2261/84 16 artiklan 1 kohdassa säädetään, että tuottajajäsenvaltioiden on perustettava ja pidettävä ajan tasalla oliivien ja oliiviöljyn tuotantoa koskevien tietojen pysyviä ATK-rekisterejä, joissa on oltava useita kyseisessä säännöksessä mainittuja tietoja.
112 Oliiviöljyn tuotantotukijärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 31 päivänä lokakuuta 1984 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3061/84 (EYVL L 288, s. 52) toisessa perustelukappaleessa todetaan, että hyväksyttyjen tuottajajärjestöjen suorittamien ja niiden jäsenten viljelyilmoituksia koskevien paikalla tehtävien tarkastusten on kohdistuttava riittävän edustavaan lukumäärään viljelyilmoituksia.
113 Asetuksen N:o 3061/84 1 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Jos osa oliiveista on käytetty muuhun tarkoitukseen kuin oliiviöljyn tuotantoon, tuki maksetaan suhteessa niihin oliiveihin, jotka on tarkoitettu oliiviöljyn tuotantoon."
114 Asetuksen N:o 3061/84 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Tukihakemus, joka jokaisen oliivinviljelijän on jätettävä, sisältää vähintään seuraavat tiedot:
a) oliivinviljelijän sukunimi, etunimi ja osoite;
b) tuotetun neitsytöljyn määrä;
c) niiden tilojen sijainti, joilta oliivit on korjattu, sekä viittaus viljelyilmoitukseen;
d) hyväksytty mylly tai hyväksytyt myllyt, joissa öljy on tuotettu, sekä kunkin myllyn osalta käytettyjen oliivien määrä ja tuotettu öljymäärä.
Kyseisen hakemuksen liitteenä on oltava myllyn antama ilmoitus, jonka muodon ja sisällön jäsenvaltiot voivat määrätä ja jossa vahvistetaan d kohdassa tarkoitetut tiedot."
115 Asetuksen N:o 3061/84 8 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta käy ilmi, että jos liitto kaikki yhteisön oikeudellisessa sääntelyssä sille säädetyt tehtävät suoritettuaan ei ole käyttänyt rahoitusta kokonaisuudessaan, liiton on jaettava siitä jäljelle jäänyt osa niiden tuottajajärjestöjen kesken, joista se muodostuu.
116 Asetuksen N:o 3061/84 9 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna 30.3.1990 annetulla komission asetuksella N:o 828/90 (EYVL L 86, s. 18), säädetään seuraavaa:
"Asetuksen (ETY) N:o 2261/84 13 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetussa yhdenmukaistetussa päivittäisessä varastokirjanpidossa on oltava:
a) saapuneiden oliivien eräkohtaiset määrät, niin että kunkin erän tuottaja ja omistaja mainitaan;
b) puristettujen oliivien määrä;
c) saadut öljymäärät;
d) kiinteämääräisiksi määritetyt saadut öljykakkumäärät;
e) myllystä poistuneet eräkohtaiset öljymäärät, niin että vastaanottaja mainitaan. Jos puristettujen oliivien määrä koostuu useammista eristä, jotka ovat pienempiä kuin yhteen puristukseen tarvittava vähimmäismäärä, sekä perinteisen tuotantojakson myllyjen osalta että jatkuvan tuotantojakson myllyjen osalta varastokirjanpitoon on sisällyttävä myllystä poistunut öljyn kokonaismäärä eriteltynä vastaanottajien mukaan suhteessa kunkin puristamaan oliivimäärään;
f) myllystä poistuneet öljykakkumäärät:
- määritettyinä eräkohtaisesti niin, että vastaanottaja mainitaan, jos määrät on myyty öljyä uuttavalle yritykselle,
- määritettyinä kiinteämääräisiksi niin, että vastaanottaja mainitaan muissa tapauksissa,
- punnittuina eräkohtaisesti tapauksissa, joissa myllyllä on käytettävissään vaaka."
117 Päätöksellä 1999/186/EY tehty kiinteämääräinen korjaus, joka on määrältään 5 754 750 215 ESP eli 5 prosenttia varainhoitovuodelle 1996 ilmoitetuista oliiviöljyn tuotantotuen maksamisesta ja oliivirekisterin perustamisesta aiheutuneista menoista, ja päätöksellä 1999/187/EY tehty korjaus, joka on määrältään 4 317 179 696 ESP eli 10 prosenttia markkinointivuodelle 1992/1993 ja sitä aikaisemmille markkinointivuosille ilmoitetuista menoista sekä 5 prosenttia markkinointivuodelle 1993/1994 ja sitä seuraaville markkinointivuosille ilmoitetuista menoista, perustuvat valvontamenettelyjen väitettyihin puutteisiin, erityisesti viivästykseen oliivinviljelyrekisterin ja ATK-keskusrekisterin käyttöönotossa.
118 Vuosien 1994 ja 1995 yhteenvetokertomuksista sekä muista asiakirja-aineistosta ilmenevistä seikoista käy ilmi, että päätökselle 1999/186/EY ja päätökselle 1999/187/EY esitetyt perustelut olivat olennaisilta osin samanlaiset. EMOTR:n tarkastajien Espanjaan vuosina 1996 ja 1997 tekemän kahden tarkastusmatkan perusteella komissio on todennut valvonnan oliiviöljyalalla olleen riittämätöntä. Erityisesti asetuksen N:o 154/75 mukainen oliivirekisteri ja asetuksessa N:o 2261/84 tarkoitetut oliivien ja oliiviöljyn tuotantoa koskevia tietoja sisältävät pysyvät ATK-rekisterit olivat olleet epätäydellisiä ja toimimattomia ainakin vuoden 1998 loppuun saakka. Espanjan viranomaisten oliivirekisterin ja ATK-rekisterin puuttumisen korvaamiseksi suorittamat tarkastukset olivat riittämättömiä.
119 Komission tutkimukset olivat siten paljastaneet koko joukon ongelmia, joihin sisältyivät selittämättömät tuen maksut kahteen kertaan, riittämättömät öljymyllyjen paikalla tehtävät tarkastukset, asianmukaisen petostapauksiin puuttumisen laiminlyönti, oliiviöljyn tuottajien paikalla tehtävien tarkastusten vähäisyys ja tuotantotuen myöntäminen syötäväksi tarkoitettuina oliiveina myydyille oliiveille.
120 Näin ollen komissio katsoi, että havaitut puutteet liittyivät valvontajärjestelmän keskeisiin osiin ja menojen sääntöjenmukaisuuden varmistamisen kannalta oleellisiin tarkastuksiin ja että rahastoon oli kohdistunut huomattava laajamittaisten tappioiden riski. Koska komissio kuitenkin myönsi Espanjan viranomaisten parantaneen järjestelmäänsä vuosien kuluessa, se sovelsi alhaisempaa kiinteämääräistä korjausta markkinointivuoden 1992/1993 jälkeisiin vuosiin.
121 Espanjan hallitus korostaa aluksi, että komissio on toiminut tiettyjen yhteisön oikeuden yleisten oikeusperiaatteiden ja säännösten vastaisesti.
122 Kantaja väittää ensinnäkin, että komissio on loukannut yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, koska se on kantajan valvontajärjestelmän, joka oli parempi kuin tietyissä muissa jäsenvaltioissa, todetusta parantumisesta huolimatta soveltanut samaa korjauskerrointa.
123 Tältä osin riittää sen toteaminen, että kyseisellä väitteellä, sellaisena kuin se on esitetty, ei ole merkitystä. Espanjan hallitus ei nimittäin ole vedonnut tähän tapaukseen rinnastettavien tapausten olemassaoloon muissa jäsenvaltioissa eikä täsmentänyt sitä, millä tavoin sen valvontajärjestelmä oli parempi kuin tiettyjen muiden jäsenvaltioiden järjestelmät (ks. vastaavasti asia C-242/97, Belgia v. komissio, tuomio 18.5.2000, Kok. 2000, s. I-3421, 130 ja 131 kohta).
124 Toiseksi Espanjan hallitus väittää, että komissio on rikkonut EY:n perustamissopimuksen 5 ja 190 artiklaa (joista on tullut EY 10 ja EY 253 artikla), koska komissio ei ole vuoden 1994 yhteenvetokertomuksessa, johon vuoden 1995 yhteenvetokertomuksessa viitataan, asianmukaisesti kiistänyt kaikkia väitteitä, jotka Espanjan hallitus oli esittänyt.
125 Tältä osin on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 190 artiklan mukaisen perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu kyseisen säädöksen, päätöksen tai muun toimenpiteen luonteesta ja siitä asiayhteydestä, jossa se annetaan tai tehdään (em. asia Alankomaat v. komissio, tuomio 22.4.1999, 81 kohta).
126 Erityisesti tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen valmistelun yhteydessä päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut riidanalaisen summan kuuluvan EMOTR:n vastattavaksi (em. asia Alankomaat v. komissio, tuomio 22.4.1999, 82 kohta ja em. asia Belgia v. komissio, tuomio 18.5.2000, 95 kohta).
127 Käsiteltävässä asiassa vuosien 1994 ja 1995 yhteenvetokertomuksista käy riittävällä tavalla ilmi, että Espanjan viranomaiset olivat osallistuneet päätösten 1999/186/EY ja 1999/187/EY valmisteluun ja ne tunsivat täysin syyt, joiden perusteella komissio oli katsonut, ettei kyseisiä määriä ole rahoitettava EMOTR:sta. Näin ollen kyseiset väitteet on hylättävä.
128 Kolmanneksi kantaja korostaa, että sille oli mahdotonta noudattaa määräaikoja, jotka oli asetettu oliivirekisterin ja oliivien ja oliiviöljyn tuotantotietoja sisältävän ATK-rekisterin käyttöönotolle.
129 On todettava, että sen lisäksi, että mitään tätä väitettyä mahdottomuutta koskevia tietoja ei ole esitetty yhteisöjen tuomioistuimelle, Espanjan hallitus ei ole toimittanut komissiolle pyyntöä oliivirekisterin ja oliivien ja oliiviöljyn tuotantotietoja sisältävän ATK-rekisterin käyttöönotolle asetettujen määräaikojen muuttamisesta. Näin ollen kyseiset väitteet on hylättävä.
130 Neljänneksi Espanjan hallitus väittää, että siltä osin kuin päätöksellä 1999/186/EY hylätään tiettyjä varainhoitovuoden 1996 menoja, komissio on rikkonut asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohtaa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1287/95, sillä kyseisessä alakohdassa säädetään, että "ennen rahoituksesta kieltäytymistä koskevan päätöksen tekemistä komission tarkastuksen tuloksista - - on toimitettava kirjalliset tiedoksiannot" ja että "niiden menojen rahoituksesta, jotka on suoritettu aikaisemmin kuin 24 kuukautta ennen komission asianomaiselle jäsenvaltiolle toimittamaa tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedoksiantoa, ei voida kieltäytyä".
131 Tämän hallituksen mukaan komission 10.3.1998 päivättyä kirjettä, jonka se on vastaanottanut 12.3.1998 ja jolla sille on ilmoitettu vuonna 1994 ja sitä seuraavina vuosina Espanjassa sovellettua valvontajärjestelmää koskevan komission tarkastuksen lopulliset johtopäätökset, on pidettävä asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1287/95, tarkoitettuna "kirjallisena tiedoksiantona", ja siten komissio ei voi kieltäytyä rahoittamasta EMOTR:sta ennen 12.3.1996 aiheutuneita menoja.
132 Komissio katsoo, että Espanjan hallitus ei voi vedota tähän säännökseen, koska ei ole tapahtunut uusia tässä säännöksessä tarkoitettuja "tarkastuksia", vaan ainoastaan kahdenvälisiä käyntejä ja kokouksia Espanjan oliiviöljyalan valvontajärjestelmän sellaisten puutteiden korjaamiseksi, joista Espanjan viranomaiset olivat olleet tietoisia vuodesta 1990 lähtien. Tarkastukset oli siis tehty selvästi ennen komission 10.3.1998 päivättyä kirjettä, joka oli vain vahvistus näiden aikaisemmin havaittujen puutteiden olemassaolosta.
133 Tässä suhteessa on todettava, että - kuten asetuksen N:o 1287/95 kuudennesta perustelukappaleesta käy ilmi - yhteisön lainsäätäjän tarkoituksena on ollut asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1287/95, mukaista määräaikaa asettaessaan "määrittää se pisin mahdollinen kausi, johon seuraamukset sääntöjen mukaisuutta koskevien [komission suorittamien] tarkastusten tuloksista voivat kohdistua". Tämän rajoituksen tarkoituksena on suojata jäsenvaltioita oikeusvarmuuden puuttumiselta, joka seuraisi, jos komissio voisi asettaa kyseenalaiseksi useita vuosia ennen sääntöjenmukaisuuspäätöksen tekemistä suoritetut menot.
134 Näin ollen tulkinta, jonka mukaan ajallista rajoitusta ei sovellettaisi, jos jäsenvaltio on tietoinen siitä, että komissio pitää sen valvontajärjestelmää puutteellisena, ei vastaa oikeusvarmuuden tarkoitusta. Asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdalla, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1287/95, voidaan turvata jäsenvaltioille oikeusvarmuus ainoastaan, jos ne voivat tarkasti määrittää päivän, josta lähtien kyseinen rajoitus on laskettava. Kyseisen asetuksen 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan sanamuodosta käy ilmi, että merkityksellinen päivä on se, jona komissio ilmoittaa muodollisella kirjallisella tiedoksiannolla tarkastustensa tulokset kyseessä olevien varainhoitovuosien osalta.
135 Näin ollen on todettava, ettei komissio ilmoitettuaan 12.3.1998 lopulliset johtopäätökset, jotka se on tehnyt vuosina 1996 ja 1997 suoritettujen tarkastusten perusteella, voi kieltäytyä rahoittamasta EMOTR:sta ennen 12.3.1996 suoritettuja menoja.
136 Tästä syystä päätös 1999/186/EY on kumottava siltä osin kuin siinä jätetään yhteisörahoituksen ulkopuolelle Espanjan hallituksen ennen 12.3.1996 suorittamia oliiviöljyn tuotantotukeen liittyviä menoja.
137 Toiseksi Espanjan hallitus väittää - kiistämättä viivästyksiä oliivirekisterin sekä oliivien ja oliiviöljyn tuotantotietoja sisältävän ATK-rekisterin perustamisessa -, että Espanjassa suoritetut tarkastukset olivat aivan yhtä tehokkaita ja että EMOTR:lle ei ole aiheutunut mitään tappioita.
138 Tältä osin riittää sen toteaminen, niin kuin yhteisöjen tuomioistuin on jo tehnyt tämän tuomion 87 kohdassa, että silloin, kun asetuksessa säädetään erityisistä valvontatoimenpiteistä, on tarpeetonta tutkia jäsenvaltioiden esittämien sellaisten väitteiden sisältöä, joiden mukaan toinen valvontajärjestelmä on tehokkaampi.
139 Näin ollen Espanjan hallituksen kanne, siltä osin kuin se koskee kieltäytymistä rahoittaa EMOTR:sta tiettyjä oliiviöljyn tuotantotukeen liittyviä menoja, on muilta osin hylättävä.
Viinialan tuet
140 Viinikaupan yhteisestä järjestämisestä 16 päivänä maaliskuuta 1987 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 822/87 (EYVL L 84, s. 1) 6-8 artiklassa kielletään kaikki uusien viiniköynnösten istuttaminen ja asetetaan kaiken uudelleenistutuksen edellytykseksi raivaukselle ja uudelleenistutukselle ennakolta haettava lupa.
141 Vuoden 1995 yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että viiniköynnösten istutusta koskevien yhteisön sääntöjen moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi käyttöönotetut tarkastukset olivat riittämättömiä ja tästä syystä komissio on tehnyt rahoituskorjauksen.
142 Espanjan hallitus väittää - kiistämättä komission havaintoja, joihin korjaus perustuu - ensinnäkin, että lainvastaisten viljelmien laillistamista koskeva menettely oli oikeudellinen ja sosiaalinen välttämättömyys, kun otetaan huomioon näiden viljelmien merkittävä määrä Espanjassa; toiseksi, että komissio on ollut vuodesta 1992 lähtien tietoinen tämän tilanteen parantamiseksi toteutetusta laillistamismenettelystä ja se on vastustanut sitä vasta myöhemmin, ja lopuksi, että laillistamismenettely ei vaikuttanut yhteisön tukien myöntämiseen, koska viinintuotannolle ei makseta mitään tukia.
143 Tässä suhteessa on aluksi todettava, että huolimatta lainvastaisten viljelmien laillistamisen sosiaalisen välttämättömyyden kiistämättömästä luonteesta, on kuitenkin selvää, että tämä laillistamisen välttämättömyys aiheutui juuri Espanjan viranomaisten toteutettavaksi kuuluneiden asetuksen N:o 822/87 6-8 artiklan mukaisten tarkastusten puutteesta, että Espanjan hallitus ei ole osoittanut, miten se seikka, että komissio on ollut tietoinen sääntöjenvastaisten viljelmien olemassaolosta, olisi vaikuttanut päätöksen 1999/187/EY laillisuuteen, ja lopulta, että vaikka olisi totta, että tarkastusten ja seuraamusten puuttuminen ei olisi johtanut lainvastaisten tuotantotukien myöntämiseen, koska viinintuotannolle ei ole yhteisön tukijärjestelmää, asetuksen N:o 822/87 säännösten vastaisten viiniköynnösten istutukset heikensivät kuitenkin niiden järjestelmien tehokkuutta, jotka koskivat viininviljelyalueiden lopulliselle viljelystä poistamiselle ja viinin esitislaukselle maksettavia EMOTR:n rahoittamia tukia.
144 Edellä esitetystä seuraa, että Espanjan hallituksen kanne on hylättävä siltä osin kuin se koskee kieltäytymistä rahoittaa EMOTR:sta tiettyjä menoja, jotka liittyvät viinialan tukiin.
Kuitupellava- ja hamppualan tuet
145 Pellavan ja hampun tuen myöntämistä koskevista yleisistä säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 619/71 (EYVL L 72, s. 2) 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on otettava käyttöön hallinnollinen valvontajärjestelmä, jolla taataan, että tuote, jolle tuki on haettu, vastaa sen myöntämiseen vaadittavia edellytyksiä.
2. Tätä valvontaa varten jäsenvaltioiden on otettava käyttöön kylvettyjen ja korjattujen alojen ilmoitusjärjestelmä."
146 Asetuksen N:o 619/71 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on suoritettava kylvettyjen ja korjattujen alojen ilmoitusten oikeellisuuden ja tuottajien esittämien tukihakemusten valvontaa paikan päällä pistokokein."
147 Kuitupellavan ja hampun tukea koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 28 päivänä huhtikuuta 1989 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 1164/89 (EYVL L 121, s. 4) 4 artiklan a kohdassa täsmennetään, että tuki myönnetään ainoastaan viljelyaloille, jotka on kokonaan kylvetty ja korjattu ja joilla on tehty tavanomaiset viljelyyn liittyvät työt.
148 Asetuksen N:o 1164/89 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1 Asetuksen (ETY) N:o 619/71 5 artiklassa säädetty valvonta kattaa vähintään viisi prosenttia 5 artiklassa tarkoitetuista kylvettyjen alojen ilmoituksista ja edustavan prosenttiosuuden 8 artiklassa tarkoitetuista tukihakemuksista ottaen huomioon kyseisten alojen maantieteellisen jakautumisen.
2 Jos ilmenee merkittäviä epäsäännöllisyyksiä, jotka koskevat vähintään kuutta prosenttia suoritetusta valvonnasta, jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle viipymättä tämä tieto sekä toteutetut toimenpiteet."
149 Asetuksen N:o 1164/89 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Jos asetuksen (ETY) N:o 619/71 5 artiklassa säädetyssä valvonnassa ilmenee, että ilmoitettu ala on:
a) pienempi kuin valvonnassa todettu ala, otetaan huomioon todettu ala;
b) suurempi kuin valvonnassa todettu ala, huomioon otettava ala on todettu ala, josta on vähennetty aluksi ilmoitetun alan ja todetun alan välinen erotus, paitsi jos kyseinen jäsenvaltio pitää eroa perusteltuna, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä mahdollisia seuraamuksia; tällöin otetaan huomioon todettu ala.
Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle tämän artiklan soveltamiseksi toteutetuista toimenpiteistä."
150 Vuoden 1994 yhteenvetokertomuksesta, johon vuoden 1995 yhteenvetokertomuksessa viitataan, käy ilmi, että menojen tarkastukset Espanjassa ovat olleet riittämättömiä ja että yhteisön lainsäädäntöä on sovellettu epäasianmukaisesti, minkä takia komissio on tehnyt 10 prosentin kiinteämääräisen korjauksen varainhoitovuosien 1994 ja 1995 menoihin.
151 Yhteenvetokertomuksesta käy siten ilmi, että toimivaltaiset viranomaiset eivät ole suorittaneet viljelyalojen ja hakemusten hallinnollisia tarkastuksia, että paikalla tehdyt tarkastukset eivät täyttäneet asetuksen N:o 619/71 5 artiklassa asetettuja edellytyksiä, koska tarkastajien laatimat tarkastuskertomukset olivat epätäsmällisiä ja koska minkäänlaisiin toimiin korjatun ja myydyn kuitupellavan ja hampun määrän valvomiseksi ei ollut ryhdytty, että asetuksen N:o 1164/89 7 artiklan b kohdan mukaista mekanismia ei ollut sovellettu oikein, koska tuenhakijoiden esittämien toimitussopimusten tosiasiallista toteuttamista koskevia tarkastuksia ei yleisesti ollut suoritettu, ja että toimivaltaiset viranomaiset eivät olleet koordinoineet ja valvoneet autonomisten alueiden toimintaa, mikä on aiheuttanut kohonneen tappioriskin EMOTR:lle. Lisäksi komissio väittää, että vaikkei asiaa koskevassa lainsäädännössä sitä vaaditakaan, Espanjan viranomaisten olisi pitänyt käyttää IACS:n yhteydessä kerättyjä tietoja, koska kyseiset tiedot ovat osoittautuneet tarkastusten kannalta tehokkaiksi.
152 Espanjan hallitus ei kiistä useimpia komission esittämistä toteamuksista, mutta se korostaa ensinnäkin, että vaikka komissio oli perustellut rahoituskorjauksen tavallisia määriä vähäisempien siemenmäärien käyttämisellä ja hyvin alhaisten olki- ja pellavansiemensatojen saamisella, asetuksen N:o 1164/89 4 artiklan a kohdassa, jota sovellettiin tosiseikkojen kannalta merkityksellisenä aikana, ei säädetä tietyn suuruisten satojen tuottamisvelvollisuudesta, vaan ainoastaan velvollisuudesta tehdä "tavanomaiset työt", eikä asetuksessa ole määritelty tätä käsitettä.
153 Tässä suhteessa on todettava, että - kuten komissio on perustellusti korostanut - vähäisten siemenmäärien käyttämisen ja alhaisten satojen perusteella voidaan olettaa, että tukea on myönnetty aloille, joita ei ole viljelty oikein, ja tästä syystä toimivaltaisten viranomaisten olisi pitänyt kieltäytyä tukien myöntämisestä.
154 Toiseksi Espanjan hallitus väittää, että kyseisten tarkastusten suorittamisaikana ei ollut mitään velvollisuutta suorittaa ristiintarkastuksia IACS:n yhteydessä kerättyjen tietojen kanssa.
155 Tältä osin on korostettava, että vaikkei yhteisön lainsäädännössä edellytettäisikään tällaisia ristiintarkastuksia, niitä olisi pitänyt toteuttaa, koska mahdollisuus siihen oli olemassa. Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä alakohdasta käy nimittäin ilmi, että tarkastusten avulla tulisi voida taata EMOTR:sta rahoitettavien toimien asianmukaisuus. Mainitut ristiintarkastukset olisivat antaneet mahdollisuuden varmistua tästä asianmukaisuudesta.
156 Viimeiseksi Espanjan hallitus väittää, että se on suorittanut asetuksen N:o 1164/89 6 artiklan 1 kohdan mukaiset velvollisuutensa, koska yli 5 prosenttia hakemuksista on tarkastettu.
157 Tässä kohdin riittää sen toteaminen, että se seikka, että toimivaltaiset viranomaiset ovat suorittaneet riittävän määrän tarkastuksia, on vailla merkitystä päätöksen 1999/187/EY kannalta, koska on selvää, että komission väitteet koskivat tarkastusten laatua eikä niiden määrää.
158 Edellä esitetystä seuraa, että Espanjan hallituksen kanne on hylättävä siltä osin kuin se koskee kieltäytymistä rahoittaa EMOTR:sta tiettyjä menoja, jotka liittyvät kuitupellavan ja hampun tukeen.
Maksumääräaikojen noudattamatta jättäminen eri tuotannonaloilla
159 Vuoden 1995 yhteenvetokertomuksesta käy ilmi, että 3 362 203 596 ESP:n määräisestä rahoituskorjauksesta, joka vastaa peltokasvialan, naudanlihapalkkioiden ja rasva-alan maksujen viivästymisiä, oli päätetty ja päätös 1999/187/EY oli tehty, vaikka sovitteluelin ei vielä ollut antanut lausuntoaan.
160 Jäsenvaltioiden toimittamista tiedoista ja Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta rahoitettujen menojen kuukausittaisesta kirjanpidosta ja asetuksen (ETY) N:o 2776/88 kumoamisesta 16 päivänä helmikuuta 1996 annetun komission asetuksen (EY) N:o 296/96 (EYVL L 39, s. 5) 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti osa tästä määrästä, 1 951 844 235 ESP, on vähennetty komission kyseisen varainhoitovuoden marras-elokuulta Espanjan viranomaisille maksamista ennakoista. Loppuosaa, 1 410 359 361 ESP, ei ole vähennetty kyseisen vuoden syys- ja lokakuun ennakoista, vaan asetuksen N:o 296/96 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti vuoden 1995 tilien tarkastamis- ja hyväksymispäätöksessä. Koska Espanjan hallitus oli riitauttanut tiettyjä komission tekemiä vähennyksiä sovitteluelimessä, joka ei ollut päätöksen 1999/187/EY tekohetkellä esittänyt päätelmiään, komissio oli lisännyt kyseiseen päätökseen "negatiivisen varauman", jolla se oli varannut itselleen oikeuden arvioida vähennyksiä uudelleen sovittelumenettelyn päätyttyä.
161 Espanjan hallitus väittää, että koska sovittelumenettely ei ollut päättynyt, komission ei olisi pitänyt vähentää 1 410 359 361 ESP:n summaa, jota ei ollut vähennetty kuukausittaisista ennakoista. Näin ollen päätös kyseisen määrän korvaamisesta olisi pitänyt siirtää ja tehdä myöhemmän tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä.
162 Komissio vastaa, että jos negatiivisen varauman tekemisen sijasta varainhoitovuoden 1995 menot olisi jätetty päätöksen ulkopuolelle, se olisi joutunut suorittamaan kyseiset määrät kantajalle sovittelumenettelyn päätöstä odotettaessa. Useimmissa tapauksissa ehdotetut korjaukset kuitenkin vahvistetaan, jolloin kyseisen jäsenvaltion on palautettava riidanalaiset määrät nopeasti. Komission mukaan näiden syiden takia se pitää parempana negatiivisten varaumien menetelmän valitsemista.
163 Tässä suhteessa on korostettava, että tilien tarkastamis- ja hyväksymispäätös, johon on liitetty negatiivinen varauma, ei ole lopullinen, koska komission on tarkasteltava sitä uudelleen sovitteluelimen päätelmien valossa.
164 Siinä tapauksessa, että sovittelumenettely ei ole vielä päättynyt ja tästä menettelystä seuraavia ohjeita ei ole voitu noudattaa, komissiolla on oikeus päättää tileistä tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa menettelyssä saatujen tietojen perusteella ja varata itselleen mahdollisuus tehdä tähän päätökseen korjauksia myöhemmän tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä (ks. vastaavasti asia C-61/95, Kreikka v. komissio, tuomio 29.1.1998, Kok. 1998, s. I-207, 30 kohta).
165 Koska komissio on tässä asiassa toiminut juuri näin, Espanjan hallituksen kanne on hylättävä siltä osin kuin se koskee kieltäytymistä rahoittaa EMOTR:sta viivästyneitä maksuja.
166 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että päätös 1999/186/EY, siltä osin kuin sillä jätetään yhteisön rahoituksen ulkopuolelle Espanjan kuningaskunnan ennen 12.3.1996 suorittamia oliiviöljyn tuotantotukeen liittyviä menoja, ja päätös 1999/187/EY, siltä osin kuin sillä jätetään yhteisön rahoituksen ulkopuolelle maitotuotteiden lisämaksujärjestelmän yhteydessä perittäviin korkoihin liittyvä 1 355 544 657 ESP:n summa, on kumottava ja että kanne on hylättävä muilta osin.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
167 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Espanjan kuningaskunnan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja Espanjan kuningaskunta on olennaisilta osin hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisön rahoituksen ulkopuolelle 3 päivänä helmikuuta 1999 tehty komission päätös 1999/186/EY kumotaan siltä osin kuin sillä jätetään yhteisön rahoituksen ulkopuolelle Espanjan kuningaskunnan ennen 12.3.1996 suorittamat oliiviöljyn tuotantotukeen liittyvät menot.
2) Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1995 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 3 päivänä helmikuuta 1999 tehty komission päätös 1999/187/EY kumotaan siltä osin kuin sillä jätetään yhteisön rahoituksen ulkopuolelle 1 355 544 657 ESP:n summa, joka vastaa maitotuotteiden lisämaksujärjestelmän yhteydessä perittäviä korkoja.
3) Kanne hylätään muilta osin.
4) Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.