CELEX: 62004TJ0355
Toegang tot documenten
Verordening (EG) nr. 1049/2001
Documenten betreffende gemeenschappelijke markt van invoer van bananen
Stilzwijgende afwijzing gevolgd door uitdrukkelijke weigering van toegang
Beroep tot nietigverklaring
Ontvankelijkheid
Uitzondering betreffende bescherming van commerciële belangen van derde
Naleving van termijnen
Voorafgaande toestemming van lidstaat
Motiveringsplicht

Overwegingen van het arrest
Toepasselijke bepalingen
1. Communautaire regeling inzake toegang tot documenten
1. Artikel 255, lid 1, EG bepaalt:
„1. Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig de leden 2 en 3 worden bepaald.”
2. Deze beginselen en voorwaarden zijn vastgesteld bij verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).
3. In artikel 2, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 wordt bepaald:
„3. Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.”
4. Artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, inzake de uitzonderingen op het recht van toegang, bepaalt:
„2. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
– de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom,
[...]
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
[...]
4. Wanneer het gaat om documenten van derden, wordt de derde door de instelling geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering van de leden 1 of 2 van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.
5. Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.
6. Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.
7. De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. De uitzonderingen gelden voor ten hoogste 30 jaar. In geval van documenten die vallen onder de uitzonderingen op grond van de persoonlijke levenssfeer of van commerciële belangen en in geval van gevoelige documenten, kunnen de uitzonderingen zo nodig na afloop van deze periode van toepassing blijven.”
5. In artikel 7 van verordening nr. 1049/2001, dat de behandeling van initiële verzoeken betreft, wordt bepaald:
„1. Een verzoek om toegang tot een document wordt onmiddellijk behandeld. De verzoeker ontvangt een ontvangstbevestiging. Binnen vijftien werkdagen na registratie van het verzoek verleent de instelling de verzoeker toegang tot het gevraagde document en maakt zij het toegankelijk in de zin van artikel 10, ofwel deelt zij de verzoeker schriftelijk de redenen mede waarom zij het verzoek volledig of gedeeltelijk afwijst, waarbij zij hem attendeert op zijn recht om overeenkomstig lid 2 een confirmatief verzoek in te dienen.
2. In geval van volledige of gedeeltelijke afwijzing kan de verzoeker binnen vijftien werkdagen na ontvangst van het antwoord van de instelling een confirmatief verzoek indienen, welk verzoek ertoe strekt de instelling haar standpunt te doen herzien.
3. In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld bij een verzoek om een zeer omvangrijk document of om een zeer groot aantal documenten, kan de in lid 1 genoemde termijn met vijftien werkdagen worden verlengd, mits de verzoeker daarvan tevoren in kennis wordt gesteld met nauwkeurige vermelding van de redenen daarvoor.”
6. Artikel 8 van verordening nr. 1049/2001, inzake de behandeling van confirmatieve verzoeken, bepaalt:
„1. Een confirmatief verzoek wordt onmiddellijk behandeld. Binnen vijftien werkdagen te rekenen na registratie van het confirmatief verzoek verleent de instelling toegang tot het gevraagde document en maakt zij het toegankelijk in de zin van artikel 10, of deelt zij de verzoeker schriftelijk de redenen mede waarom zij het verzoek volledig of gedeeltelijk afwijst, waarbij zij hem attendeert op de beroepsmogelijkheden die hem openstaan, namelijk beroep op de rechter tegen de instelling en/of een klacht bij de ombudsman, onder de voorwaarden van respectievelijk de artikelen 230 [EG] en 195 [EG].
2. In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld bij een verzoek om een zeer omvangrijk document of een zeer groot aantal documenten, kan de in lid 1 genoemde termijn met vijftien werkdagen worden verlengd, mits de verzoeker daarvan tevoren in kennis wordt gesteld met uitvoerige vermelding van de redenen daarvoor.
3. Uitblijven van een antwoord van de instelling binnen de voorgeschreven termijn geldt als een afwijzend antwoord en geeft de verzoeker het recht beroep in te stellen tegen de instelling en/of een klacht in te dienen bij de ombudsman, onder de voorwaarden van het EG-Verdrag.”
7. Krachtens verordening nr. 1049/2001 heeft de Europese Commissie besluit 2001/937/EG, EGKS, Euratom van 5 december 2001 tot wijziging van haar Reglement van orde (PB L 345, blz. 94) vastgesteld, met als bijlage de bepalingen betreffende het recht op toegang tot documenten die bij de Commissie berusten, die in wezen de reeds aangehaalde bepalingen van verordening nr. 1049/2001 overnemen.
2. Communautaire regeling inzake invoer van bananen
8. Bij verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad van 13 februari 1993 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen (PB L 47, blz. 1) is met ingang van 1 juli 1993 een gemeenschappelijke regeling voor de invoer uit derde landen ingevoerd.
9. In het kader van deze regeling, zoals vanaf 1 januari 1999 uitgevoerd bij verordening (EG) nr. 2362/98 van de Commissie van 28 oktober 1998 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 404/93 betreffende de regeling voor de invoer van bananen in de Gemeenschap (PB L 293, blz. 32), moeten de bevoegde autoriteiten van de lidstaten de Commissie jaarlijks in kennis stellen van de lijsten van de bij hen geregistreerde marktdeelnemers, onder vermelding van de gegevens met betrekking tot hoeveelheden die elk van hen tijdens een referentieperiode heeft afgezet, de volumes die de marktdeelnemers in het lopende jaar hebben aangevraagd en de daadwerkelijk afgezette hoeveelheden met opgave van de nummers van de gebruikte invoercertificaten [zie met name artikel 4 van verordening (EEG) nr. 1442/93 van de Commissie van 10 juni 1993 houdende bepalingen ter toepassing van de regeling voor de invoer van bananen in de Gemeenschap (PB L 142, blz. 6) en de artikelen 6, lid 2, en 28, lid 2, van verordening nr. 2362/98], alsmede per kwartaal een aantal statistische en economische gegevens betreffende met name de invoercertificaten (zie met name artikel 21 van verordening nr. 1442/93 en artikel 27 van verordening nr. 2362/98).
10. Elke traditionele marktdeelnemer heeft toegang tot de tariefcontingenten, binnen de grenzen van een individuele referentiehoeveelheid die door de bevoegde autoriteiten van een lidstaat op basis van de in een bepaald tijdvak verrichte importen wordt berekend. Aan de hand van de betrokken lijsten kan de Commissie de gegevens controleren waarover de bevoegde nationale autoriteiten beschikken; voor zover nodig doet zij de lijsten aan de andere lidstaten toekomen om onrechtmatige aangiften van de marktdeelnemers op te sporen of te voorkomen. Op basis van de meegedeelde gegevens stelt de Commissie zo nodig één enkele, door de lidstaten op de referentiehoeveelheden van de marktdeelnemers toe te passen correctie- of aanpassingscoëfficiënt vast, overeenkomstig artikel 4 van verordening nr. 1442/93 en de artikelen 6 en 28 van verordening nr. 2362/98.
Voorgeschiedenis van het geding
11. Verzoekster, Co-Frutta Soc. coop., is een Italiaanse vennootschap die bananen rijpt. Uit de Italiaanse pers heeft zij vernomen dat tussen maart 1998 en juni 2000 op basis van valse invoercertificaten bananen frauduleus tegen een verlaagd recht in de Europese Gemeenschap zouden zijn ingevoerd.
12. Verzoekster acht zich door deze invoer benadeeld daar de afzet van bijkomende hoeveelheden op de gemeenschapsmarkt, waardoor het tariefcontingent is overschreden, ernstige prijsdistorsies heeft veroorzaakt. Zij stelt dat de geleden schade nog groter zou zijn indien zou blijken dat de invoer niet is verricht met valse certificaten, maar met certificaten die regelmatig zijn afgegeven op basis van valse of onjuiste referentiehoeveelheden, waardoor haar referentiehoeveelheid is verkleind.
13. Bij arrest van 16 oktober 2003, Co‑Frutta/Commissie, T‑47/01, Jurispr. blz. II‑4441; hierna: „arrest Co‑Frutta I”), verwierp het Gerecht het beroep van verzoekster tegen een eerdere beschikking van de Commissie waarbij haar de toegang tot bepaalde documenten betreffende de gemeenschapsregeling voor de invoer van bananen gedeeltelijk was geweigerd.
14. Bij brief van 20 januari 2004 aan het directoraat-generaal (DG) „Landbouw” van de Commissie, ingeschreven op 21 januari 2004, heeft verzoekster verzocht om toegang tot de lijst van de in 1998, 1999 en 2000 geregistreerde traditionele marktdeelnemers, met voor elke marktdeelnemer opgave van:
a) de hoeveelheid bananen die door elke marktdeelnemer is ingevoerd in de periode tussen 1994 en 1996;
b) de aan elke marktdeelnemer voor 1998, 1999 en 2000 toegewezen voorlopige referentiehoeveelheid;
c) de tijdens de jaren 1998, 1999 en 2000 aan elke marktdeelnemer afgegeven certificaten (met vermelding van de hoeveelheden) en het betrokken gebruik.
15. Bij brief van 10 februari 2004 heeft het hoofd van de eenheid B 1 van het DG „Landbouw” verzoekster ervan in kennis gesteld dat de termijn voor de toezending van het antwoord op dit verzoek met 15 werkdagen werd verlengd. Bovendien heeft hij opgemerkt dat het onmogelijk was om de in de hiervóór in punt 14, sub c, bedoelde documenten over te leggen, aangezien het hier ging om „documenten van de nationale instelling die niet waren toegezonden aan de Europese Commissie”.
16. Bij brief van 16 februari 2004 heeft verzoekster tegenover de Commissie haar twijfels geuit over de rechtmatigheid van de verlenging van de termijn en haar verzocht onmiddellijk gevolg te geven aan haar initiële verzoek om toegang tot documenten.
17. Aangezien zij bij het verstrijken van de verlengde termijn geen antwoord had ontvangen, heeft verzoekster op 13 april 2004 bij de secretaris-generaal van de Commissie een confirmatief verzoek ingediend krachtens artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1049/2001.
18. Op 28 april 2004 ontving verzoekster van de directeur-generaal van het DG „Landbouw” een afwijzend antwoord op haar initiële verzoek om toegang tot documenten.
19. Op 3 mei 2004 zond verzoekster de secretaris-generaal van de Commissie een nieuw confirmatief verzoek, daarbij mededelend dat zij met deze handeling haar verzoek van 13 april 2004 introk.
20. Bij brief van 27 mei 2004 van het hoofd van de eenheid B 2 van het secretariaat-generaal van de Commissie werd de termijn voor mededeling van het antwoord op het confirmatief verzoek van 3 mei 2004 met 15 werkdagen verlengd.
21. Op 18 juni 2004, de dag waarop de verlengde termijn voor het verstrekken van een antwoord op het confirmatief verzoek van 3 mei 2004 afliep, heeft het hoofd van de eenheid B 2 verzoekster per e-mail meegedeeld dat het onmogelijk was om haar binnen de gestelde termijn te antwoorden, al beloofde hij wel een zeer spoedig antwoord.
22. Op 30 augustus 2004 ontving verzoekster een brief van de secretaris-generaal van de Commissie, gedateerd op 10 augustus 2004 (hierna: „beschikking van 10 augustus 2004”), waarbij de initiële weigering van toegang door de directeur-generaal van het DG „Landbouw” van 28 april 2004 in wezen werd bevestigd, doch wel gedeeltelijk toegang werd verleend tot de hiervóór in punt 14 genoemde documenten, door het bijvoegen van de lijst van de voor 1999 en 2000 geregistreerde traditionele marktdeelnemers.
Procesverloop en conclusies van partijen
23. Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 augustus 2004 (zaak T‑355/04) en 9 november 2004 (zaak T‑446/04), heeft verzoekster de onderhavige beroepen ingesteld.
24. Bij beschikking van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van 15 oktober 2007 zijn de twee zaken gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.
25. Partijen zijn ter terechtzitting van 2 december 2008 gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht.
26. Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
– het antwoord van 28 april 2004 op het initiële verzoek om toegang tot documenten, de stilzwijgende afwijzing van 18 juni 2004 van het confirmatief verzoek van 3 mei 2004 (zaak T‑355/04), en de beschikking van 10 augustus 2004 (zaak T‑446/04), nietig te verklaren;
– als maatregel van instructie, de Commissie te gelasten alle antwoorden over te leggen die van de lidstaten zijn verkregen naar aanleiding van de raadpleging die zij heeft verricht in verband met haar verzoek om toegang (zaak T‑446/04);
– de Commissie te verwijzen in de kosten (zaken T‑355/04 en T‑446/04).
27. De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– de beroepen te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
1. Ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
28. Zonder een formele exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, zoals ter terechtzitting werd aangegeven, betoogt de Commissie, onder verwijzing naar punt 31 van het arrest Co-Frutta I, dat het beroep, voor zover dit is gericht tegen andere handelingen dan de beschikking van 10 augustus 2004, niet-ontvankelijk is op grond dat dit geen voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 230 EG zijn.
29. Verzoekster is van mening dat haar verzoek tot nietigverklaring van de in de brief van de directeur-generaal van het DG „Landbouw” vervatte beschikking houdende afwijzing van het initiële verzoek, ontvankelijk is. Het antwoord dat de directeur-generaal van het DG „Landbouw” heeft gegeven op het initiële verzoek, kan niet worden aangemerkt als een louter voorbereidende handeling die losstaat van de eindbeschikking, aangezien laatstgenoemde beschikking bestaat uit het antwoord op het initiële verzoek en het stilzwijgen dat volgde op het confirmatief verzoek, tezamen.
30. Voorts is verzoekster van mening dat de twee beroepen, in de zaken T‑355/04 en T‑446/04, ontvankelijk zijn. Indien een uitdrukkelijk antwoord op het confirmatief verzoek tijdig zou zijn gegeven, of, in ieder geval, haar had bereikt ruim vóór het einde van de termijn waarin beroep kon worden ingesteld tegen de impliciete afwijzing, dan was zij immers met zekerheid enkel en uitsluitend opgekomen tegen de uitdrukkelijke maatregel.
Beoordeling door het Gerecht
31. Het is belangrijk om onderscheid te maken tussen de drie handelingen waartegen verzoekster een verzoek tot nietigverklaring heeft ingesteld. De eerste handeling is het antwoord van 28 april 2004 op het initiële verzoek om toegang tot documenten (hierna: „brief van 28 april 2004”); de tweede is de stilzwijgende beschikking houdende afwijzing van het confirmatief verzoek (hierna: „stilzwijgende beschikking”); de derde is de beschikking van 10 augustus 2004.
Brief van 28 april 2004
32. Volgens vaste rechtspraak is het feit dat een gemeenschapsinstelling iemand in antwoord op zijn verzoek een brief zendt, niet voldoende om die brief aan te merken als een beschikking in de zin van artikel 230 EG, waartegen beroep tot nietigverklaring openstaat (zie arrest Gerecht van 28 oktober 1993, Zunis Holding e.a./Commissie, T‑83/92, Jurispr. blz. II‑1169, punt 30, en aldaar aangehaalde rechtspraak). Als voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 230 EG vatbare handelingen of besluiten zijn enkel te beschouwen maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen raken doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (arrest Gerecht van 27 november 2007, Pitsiorlas/Raad en ECB, T‑3/00 en T‑337/04, Jurispr. blz. II‑4779, punt 58).
33. Inzonderheid zijn handelingen of besluiten die tot stand komen in een uit verscheidene fasen bestaande procedure, in beginsel slechts handelingen waartegen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld, wanneer het maatregelen betreft die aan het einde van de procedure het standpunt van de betrokken instelling definitief vastleggen. Hieruit volgt dat tegen voorlopige maatregelen of zuiver voorbereidende maatregelen geen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld (arrest Hof van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, Jurispr. blz. 2639, punt 10; beschikkingen Gerecht van 21 november 2005, Tramarin/Commissie, T‑426/04, Jurispr. blz. II‑4765, punt 25, en 17 juni 2008, FMC Chemical/EFSA, T‑312/06, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 43).
34. De procedure voor toegang tot de documenten van de Commissie, geregeld in de artikelen 6 tot en met 8 van verordening nr. 1049/2001 en de artikelen 2 tot en met 4 van de bijlage bij besluit 2001/937, verloopt in twee fasen. Eerst moet de verzoeker de Commissie een initieel verzoek om toegang tot de documenten toezenden. De Commissie moet in beginsel binnen vijftien werkdagen na registratie van het initiële verzoek hierop antwoorden. Daarna kan de verzoeker, in geval van gehele of gedeeltelijke weigering, binnen vijftien werkdagen na ontvangst van het initiële antwoord van de Commissie een confirmatief verzoek indienen bij de secretaris-generaal van deze instelling, waarop laatstgenoemde in beginsel binnen vijftien werkdagen na registratie van dat verzoek moet antwoorden. In geval van gehele of gedeeltelijke weigering kan de verzoeker tegen de instelling beroep bij de rechter instellen en/of een klacht indienen bij de ombudsman, onder de voorwaarden van respectievelijk de artikelen 230 EG en 195 EG.
35. Volgens de rechtspraak blijkt uit de artikelen 3 en 4 van de bijlage bij besluit 2001/937 juncto artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 duidelijk dat het antwoord op het initiële verzoek slechts een eerste standpuntbepaling is, waarna de verzoeker de mogelijkheid heeft om de secretaris-generaal van de Commissie om herziening daarvan te verzoeken (zie in die zin arrest Gerecht van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie, T‑391/03 en T‑70/04, Jurispr. blz. II‑2023, punt 47).
36. Bijgevolg kan slechts de maatregel van de secretaris-generaal van de Commissie, die de aard van een besluit heeft en het voorgaande standpunt volledig vervangt, rechtsgevolgen in het leven roepen die de belangen van de verzoeker aantasten en derhalve vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 230 EG (zie in die zin arrest Franchet en Byk/Commissie, reeds aangehaald, punten 47 en 48; zie ook in die zin en naar analogie arrest Co‑Frutta I, punten 30 en 31). Derhalve roept het antwoord op het initiële verzoek geen rechtsgevolgen in het leven en is het geen voor beroep vatbare handeling.
37. Hieruit volgt dat het in zaak T‑355/04 ingestelde beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover het is gericht tegen de brief van 28 april 2004.
Stilzwijgende beschikking houdende afwijzing
38. Wat het verzoek tot nietigverklaring van de stilzwijgende beschikking betreft, gaat verzoekster terecht ervan uit dat een dergelijke beschikking tot stand komt na het verstrijken van de termijn voor beantwoording. Het confirmatief verzoek is immers ingediend door verzoekster op 3 mei 2004 en geregistreerd door de Commissie op 4 mei 2004. De termijn van 15 werkdagen voor de beantwoording is door de Commissie bij brief van 27 mei 2004 verlengd met 15 werkdagen. Deze nieuwe termijn is verstreken op 18 juni 2004. Krachtens artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 moet derhalve worden aangenomen dat het uitblijven van een antwoord van de Commissie bij het verstrijken van de termijn heeft geleid tot een afwijzing waartegen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.
39. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het ontbreken van procesbelang een exceptie van niet-ontvankelijkheid om redenen van openbare orde is, die door de gemeenschapsrechter ambtshalve kan worden onderzocht (zie arrest Gerecht van 28 september 2004, MCI/Commissie, T‑310/00, Jurispr. blz. II‑3253, punt 45, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40. Ook is volgens vaste rechtspraak een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk indien de verzoeker belang heeft bij nietigverklaring van de betrokken handeling (zie arrest MCI/Commissie, reeds aangehaald, punt 44, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41. Het procesbelang van een verzoeker moet, gelet op het voorwerp van het beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid bestaan in het stadium van de instelling van het beroep.
42. Aangezien de Commissie niet heeft kunnen bewijzen, met name door overlegging van een ontvangstbewijs, op welke dag verzoekster de brief heeft ontvangen die de beschikking van 10 augustus 2004 bevatte, moet worden vastgesteld dat verzoekster op het moment waarop het beroep in de zaak T‑355/04 werd ingesteld, een procesbelang had, en dat het beroep op die datum ontvankelijk was.
43. Het procesbelang moet evenwel, op straffe van afdoening zonder beslissing, blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing, hetgeen veronderstelt dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld (arrest Hof van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie, C‑362/05 P, Jurispr. blz. I‑4333, punt 42; zie ook in die zin beschikking Gerecht van 17 oktober 2005, First Data e.a./Commissie, T‑28/02, Jurispr. blz. II‑4119, punten 35‑38).
44. Verdwijnt het procesbelang van de verzoeker echter in de loop van de procedure, dan kan een beslissing ten gronde van het Gerecht hem geen voordeel verschaffen (arrest Wunenburger/Commissie, reeds aangehaald, punt 43).
45. In casu moet er derhalve van worden uitgegaan dat niet meer hoeft te worden beslist op het beroep in zaak T‑355/04, voor zover het is gericht tegen de stilzwijgende beschikking, aangezien verzoekster geen belang meer heeft om hiertegen op te komen, wegens de vaststelling van de beschikking van 10 augustus 2004, van welke beschikking zij in zaak T‑446/04 de nietigverklaring vordert. Met het vaststellen van de uitdrukkelijke beschikking van 10 augustus 2004 heeft de Commissie immers feitelijk de eerdere impliciete beschikking ingetrokken.
46. Een eventuele nietigverklaring van de stilzwijgende beschikking wegens vormfouten, en de nietigverklaring van de beschikking van 10 augustus 2004 wegens het ontbreken van bevoegdheid, zouden enkel kunnen leiden tot de vaststelling van een nieuwe beschikking, die ten gronde zou overeenkomen met de beschikking van 10 augustus 2004 [zie naar analogie arrest Hof van 6 juli 1983, Geist/Commissie, 117/81, Jurispr. blz. 2191, punt 7; en arresten Gerecht van 18 december 1992, Díaz García/Parlement, T‑43/90, Jurispr. blz. II‑2619, punt 54, en 3 december 2003, Audi/BHIM (TDI), T‑16/02, Jurispr. blz. II‑5167, punten 97 en 98]. Bovendien kan het onderzoek van het beroep tegen de stilzwijgende beschikking niet worden gerechtvaardigd door de doelstelling dat moet worden vermeden dat de verweten onrechtmatigheid zich wéér voordoet, in de zin van punt 50 van het arrest Wunenburger/Commissie, reeds aangehaald, noch door de doelstelling een eventueel beroep tot schadevergoeding te vergemakkelijken, aangezien deze doelstellingen kunnen worden bereikt door het onderzoek in zaak T‑446/04.
47. Uit al het voorgaande volgt dat niet meer behoeft te worden beslist op het beroep in zaak T‑355/04.
2. Ten gronde
48. Tot staving van haar beroep in zaak T‑446/04 tegen de beschikking van 10 augustus 2004 voert verzoekster in wezen vier middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie om de beschikking van 10 augustus 2004 vast te stellen, vanwege de niet-naleving van de bij verordening nr. 1049/2001 en besluit 2001/937 opgelegde proceduretermijnen. Het tweede middel is ontleend aan ontoereikende motivering op het punt van de instemming van de Commissie met het standpunt van bepaalde lidstaten, en aan tegenstrijdige motivering van de brief van 28 april 2004, hetgeen een schending oplevert van de regels inzake de raadpleging van derden. Het derde middel is ontleend aan ontoereikende motivering en onjuiste toepassing van de uitzondering betreffende de bescherming van commerciële belangen, bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, alsmede aan onjuistheid en tegenstrijdigheid van de gedeeltelijke weigering van de toegang tot bepaalde documenten. Het vierde middel is ontleend aan het ontbreken van een besluit met betrekking tot de in punt 14, sub c, supra, bedoelde documenten.
Eerste middel: onbevoegdheid van de Commissie om de beschikking van 10 augustus 2004 vast te stellen en niet-naleving van de bij verordening nr. 1049/2001 en besluit 2001/937 opgelegde proceduretermijnen
Eerste onderdeel: onbevoegdheid van de Commissie om de beschikking van 10 augustus 2004 vast te stellen
– Argumenten van partijen
49. Verzoekster stelt dat de beschikking van 10 augustus 2004 is vastgesteld op een tijdstip waarop de Commissie niet meer bevoegd was het confirmatief verzoek te onderzoeken. Verzoekster verwijst naar artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001.
50. Aangezien het confirmatief verzoek van verzoekster is ingediend op 3 mei 2004, en de Commissie de termijn voor beantwoording bij brief van 27 mei 2004 had verlengd, verstreek deze termijn dus op 18 juni 2004. Verzoekster benadrukt dat de beschikking van de secretaris-generaal van de Commissie dateert van 10 augustus 2004 en dat zij deze pas op 30 augustus 2004 heeft ontvangen.
51. Verzoekster is van mening dat in gevallen waarin een regel aan het stilzwijgen van de Commissie de specifieke betekenis toekent van afwijzing van het verzoek, waartegen beroep kan worden ingesteld, deze stilzwijgende afwijzing de eindbeschikking van de Commissie vormt en haar de bevoegdheid ontneemt om het onderzoek van het verzoek voort te zetten, zonder dat deze regel uitdrukkelijk in het verlies van deze bevoegdheid hoeft te voorzien.
52. Verzoekster stelt dat indien zou worden aanvaard dat de Commissie na een stilzwijgende afwijzing nog steeds een uitdrukkelijke beschikking kan geven, dit de Commissie ertoe zou aanzetten de bij de regeling inzake de toegang tot documenten vastgestelde dwingende termijnen te negeren. Dit maakt volgens verzoekster duidelijk inbreuk op het rechtszekerheidsbeginsel en zou leiden tot een situatie waarin burgers verplicht zouden zijn twee beroepen tot nietigverklaring in te dienen, het eerste tegen de stilzwijgende en het tweede tegen de uitdrukkelijke beschikking. Verzoekster bevindt zich in deze situatie.
53. De Commissie betoogt dat de in verordening nr. 1049/2001 neergelegde proceduretermijnen enkel tot doel hebben een zo vlot mogelijk verloop van de procedure te waarborgen zodat de aanvrager binnen een redelijke termijn een eindbeschikking op zijn verzoek om toegang kan krijgen. Wanneer deze termijnen dwingend zouden zijn, zou elke te laat gegeven beschikking op een confirmatief verzoek ongeldig zijn wegens onbevoegdheid van de instelling, en dit zelfs ingeval de instelling uiteindelijk wel toegang tot de gevraagde documenten zou verlenen.
54. De Commissie preciseert dat eventuele schade als gevolg van een overschrijding van de termijnen in aanmerking kan worden genomen bij de beoordeling van de buitencontractuele aansprakelijkheid van de instelling. Hoe dan ook kan de overschrijding van de termijnen de geldigheid van de gegeven beschikking niet aantasten.
– Beoordeling door het Gerecht
55. De Commissie dient tijdens de administratieve procedure de in het gemeenschapsrecht voorziene procedurele waarborgen te eerbiedigen (arresten Gerecht van 14 mei 1998, Enso Española/Commissie, T‑348/94, Jurispr. blz. II‑1875, punt 56, en 18 juni 2008, Hoechst/Commissie, T‑410/03, Jurispr. blz. II‑881, punt 128).
56. De in artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde, verlengbare termijn van 15 werkdagen waarbinnen de instelling dient te antwoorden op het confirmatief verzoek, is dwingend. Niettemin heeft het verstrijken van deze termijn niet tot gevolg dat de instelling de bevoegdheid wordt ontnomen om een beschikking vast te stellen.
57. Indien de wetgever aan het stilzwijgen van de instellingen een dergelijk gevolg had willen verbinden, dan zou hiervan immers specifiek melding zijn gemaakt in de betrokken regeling. De Commissie beroept zich dienaangaande terecht op artikel 4, leden 3 en 4, en artikel 5, lid 6, van besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (PB L 184, blz. 23). Dergelijke bepalingen ontbreken in verordening nr. 1049/2001.
58. Op het gebied van de toegang tot documenten, heeft de wetgever de gevolgen vastgelegd van een overschrijding van de in artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde termijn, door in artikel 8, lid 3, van deze verordening te bepalen dat schending hiervan door de instelling de verzoeker het recht geeft beroep in te stellen.
59. Binnen deze context dienen de gevolgen die verzoekster wenst toe te kennen aan de overschrijding door de Commissie van de in artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde termijn, als onevenredig te worden aangemerkt. Er is immers geen rechtsbeginsel op grond waarvan de overheid haar bevoegdheid verliest om een verzoek te beantwoorden, zelfs buiten de daartoe gestelde termijnen. Het mechanisme van de stilzwijgende afwijzing is ingevoerd teneinde het risico te ondervangen dat de overheid verkiest een verzoek om toegang tot documenten niet te beantwoorden en aan elk rechterlijk toezicht ontsnapt, en niet om elke laattijdige beschikking onrechtmatig te maken. Integendeel, op de overheid rust in principe de verplichting om, zelfs laattijdig, op ieder verzoek van een burger een met redenen omkleed antwoord te geven. Een dergelijke oplossing strookt met de functie van het mechanisme van de stilzwijgende afwijzing, dat erin bestaat burgers in staat te stellen op te komen tegen het niet-handelen van de overheid, teneinde hiervan een met redenen omkleed antwoord te verkrijgen.
60. Anders dan verzoekster betoogt, doet een dergelijke uitlegging geen afbreuk aan de doelstelling van bescherming van de rechten van de burgers die met artikel 253 EG wordt nagestreefd, en staat zij de Commissie niet toe de bij verordening nr. 1049/2001 en besluit 2001/937 vastgestelde dwingende termijnen te negeren. Om vergoeding van de eventuele schade ten gevolge van de niet-naleving van de termijnen voor beantwoording, kan immers worden verzocht door bij het Gerecht een beroep tot schadevergoeding in te stellen.
61. Gelet op al deze overwegingen dient het eerste onderdeel van het eerste middel te worden afgewezen.
Tweede onderdeel: niet-naleving van de bij verordening nr. 1049/2001 en besluit 2001/937 opgelegde proceduretermijnen
– Argumenten van partijen
62. Verzoekster is van mening dat de Commissie de proceduretermijnen die gelden voor de toegang tot documenten, niet heeft nageleefd.
63. Bovendien was de verlenging met 15 werkdagen voor het antwoord van de Commissie op het confirmatief verzoek wegens de noodzaak om derden te raadplegen over bepaalde documenten waartoe toegang is gevraagd, waarvan verzoekster bij brief van 27 mei 2004 in kennis was gesteld, onrechtmatig.
64. Volgens verzoekster is de mogelijkheid van verlenging van de termijn van 15 werkdagen krachtens artikel 2, tweede alinea, van de bijlage bij besluit 2001/937 immers uitsluitend toegestaan wanneer het om complexe of omvangrijke verzoeken gaat. De mogelijkheid van verlenging van de termijn wanneer de Commissie een derde over het verzoek om toegang moet raadplegen, wordt in deze bepaling nergens genoemd.
65. Verder beroept verzoekster zich op artikel 5, lid 5, van de bijlage bij besluit 2001/937, volgens hetwelk „[d]e geraadpleegde derde-auteur beschikt over een antwoordtermijn die ten minste vijf werkdagen bedraagt, maar die het de Commissie mogelijk moet maken haar eigen antwoordtermijnen in acht te nemen”. Verzoekster meent dat de Commissie verplicht is haar standpunt kenbaar te maken, zelfs wanneer de auteur van de betrokken documenten laattijdig antwoordt. Bovendien heeft de Commissie een tweede ronde van raadpleging bij de betrokken lidstaten gehouden, hetgeen in strijd is met de communautaire regeling inzake de toegang tot documenten.
66. In haar repliek beklemtoont verzoekster, dat de genoemde termijnen in de hiervóór aangehaalde bepalingen werkelijke verplichtingen vormen voor de Commissie.
67. De Commissie betwist niet dat de in verordening nr. 1049/2001 en besluit 2001/937 genoemde termijnen haar binden, maar betoogt dat de gevolgen van de niet-naleving van deze termijnen louter procedureel en niet materieel zijn.
68. Aangaande het argument betreffende de niet-naleving van artikel 5, lid 5, van de bijlage bij besluit 2001/937 beklemtoont de Commissie dat de raadpleging in de onderhavige zaak van bijzonder belang was, aangezien de derden-auteurs lidstaten waren en verordening nr. 1049/2001 hun een bijzondere behandeling toekent.
69. Wat de rechtmatigheid van de beschikking van 10 augustus 2004 betreft, wijst de Commissie er voorts op dat de secretaris-generaal na de registratie van het confirmatief verzoek geen nieuwe ronde van raadpleging van de lidstaten heeft gehouden. Ter voorbereiding van het antwoord op dit verzoek hebben de personen die deel uitmaken van de bevoegde diensten van het secretariaat-generaal enkel het dossier als geheel, en met name de resultaten van de door het DG „Landbouw” georganiseerde raadpleging, opnieuw besproken.
– Beoordeling door het Gerecht
70. De instelling waarbij een verzoek om toegang tot een van een lidstaat afkomstig document is ingediend en deze lidstaat, zodra de instelling die lidstaat van dat verzoek in kennis heeft gesteld, dienen onverwijld over te gaan tot loyale samenspraak over de eventuele toepassing van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen, waarbij zij er met name attent op moeten zijn dat de instelling een standpunt moet kunnen innemen binnen de termijnen van de artikelen 7 en 8 van deze verordening, die haar verplichten op dit verzoek om toegang te beslissen (arrest Hof van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, Jurispr. blz. I‑11389, hierna: „arrest van het Hof in de zaak IFAW”, punt 86). Artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 verplicht de Commissie derhalve om de dwingende termijn van 15 werkdagen, eventueel verlengd, na te leven, zelfs ingeval van raadpleging van derden.
71. Overschrijding van de in deze bepaling voorgeschreven termijnen leidt evenwel niet automatisch tot nietigverklaring van de niet tijdig gegeven beschikking (zie naar analogie arrest Gerecht van 3 april 2003, Vieira e.a./Commissie, T‑44/01, T‑119/01 en T‑126/01, Jurispr. blz. II‑1209, punten 167‑170). De nietigverklaring van een beschikking louter wegens de overschrijding van de bij verordening nr. 1049/2001 en besluit 2001/937 voorgeschreven termijnen, zou immers enkel de heropening van de administratieve procedure inzake toegang tot documenten tot gevolg hebben. Hoe dan ook kan om vergoeding van een eventueel door het laattijdige antwoord van de Commissie veroorzaakte schade worden verzocht middels een beroep tot schadevergoeding.
72. Wat de rechtmatigheid betreft van de verlenging van de termijn voor de beantwoording, voorziet artikel 2, tweede alinea, van de bijlage bij besluit 2001/937 in de mogelijkheid om de termijn te verlengen wanneer het om een complex verzoek gaat. Het aantal documenten waarom wordt verzocht en de diversiteit van de auteurs ervan, zoals in de feiten van de onderhavige zaak, zijn factoren waarmee rekening moet worden gehouden om een verzoek om toegang tot documenten als complex te kunnen kwalificeren. Uit dien hoofde heeft de Commissie verzoekster in kennis gesteld van de noodzaak om de termijn te verlengen, in overeenstemming met de geldende regeling. Het argument inzake de onrechtmatige verlenging van de termijn voor beantwoording moet derhalve worden afgewezen.
73. Wat bovendien het argument inzake een tweede raadpleging van de lidstaten door de Commissie betreft, draagt verzoekster geen enkel element aan dat aantoont dat de Commissie tussen de afwijzing van het initiële verzoek en de uitdrukkelijke weigering van het confirmatief verzoek tot een dergelijke raadpleging is overgegaan. Dit argument moet derhalve worden afgewezen.
74. Het eerste middel moet bijgevolg ongegrond worden verklaard.
Tweede middel: ontoereikende motivering op het punt van de instemming van de Commissie met het standpunt van bepaalde lidstaten, en schending van de regels inzake de raadpleging van derden
Eerste onderdeel: ontoereikende motivering op het punt van de instemming van de Commissie met het standpunt van bepaalde lidstaten
– Argumenten van partijen
75. Verzoekster stelt dat volgens artikel 5 van de bijlage bij besluit 2001/937, wanneer het gaat om documenten die in het bezit zijn van de Commissie maar die afkomstig zijn van een derde, het aan de Commissie staat om na te gaan of de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 van toepassing zijn. De Commissie had de argumenten waarop zij zich beroept, en die zijn ontleend aan de door de geraadpleegde derden geformuleerde opmerkingen, moeten aangeven, en, ingeval zij deze opmerkingen van de hand mocht hebben gewezen, haar relevante kritiekpunten uiteen moeten zetten. Volgens verzoekster kunnen de lidstaten zich niet beperken tot het louter mededelen van hun weigering om documenten openbaar te maken, maar dienen zij uitdrukkelijk hun standpunt te bepalen inzake de uitzonderingen waarop zij zich beroepen.
76. Verzoekster verzoekt het Gerecht, teneinde de strekking van de door de lidstaten geformuleerde verklaringen en het oordeel van de Commissie hierover te kunnen onderzoeken, als maatregel van instructie de Commissie te gelasten, overeenkomstig artikel 65, sub b, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, alle door de lidstaten verstrekte antwoorden waarop zij haar beschikking heeft gebaseerd, over te leggen.
77. De Commissie stelt dat, wat haar instemming betreft met de weigering van openbaarmaking door de meerderheid der lidstaten, overeenkomstig het arrest van het Gerecht in de zaak IFAW (arrest Gerecht van 30 november 2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, T‑168/02, Jurispr. blz. II‑4135, hierna: „arrest van het Gerecht in de zaak IFAW”, punten 58 en 59), het verzet van een lidstaat, zelfs indien dit niet is gemotiveerd, „een bevel [vormt] aan deze instelling om het desbetreffende document niet openbaar te maken”.
78. De Commissie is dus van mening dat de verzoeken van verzoekster tot het gelasten van maatregelen van instructie nutteloos zijn, aangezien niet van belang is hoe de weigeringen tot openbaarmaking door de lidstaten zijn geformuleerd, omdat zij niet hoeven te worden gemotiveerd en de Commissie binden.
– Beoordeling door het Gerecht
79. In het arrest van het Hof in de zaak IFAW werd de beschikking houdende weigering van toegang tot documenten die in het bezit waren van de Commissie, die uitsluitend op basis van de weigering tot openbaarmaking door de lidstaten was vastgesteld, nietig verklaard.
80. De gemeenschapswetgever heeft met de vaststelling van verordening nr. 1049/2001 met name de tot dan geldende auteursregel afgeschaft. In die context moet worden vastgesteld dat het niet verenigbaar is met de doelstellingen van verordening nr. 1049/2001 dat artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, waarin is bepaald dat een lidstaat de instelling kan verzoeken een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken, aldus wordt uitgelegd dat dit artikel de lidstaat een algemeen en onvoorwaardelijk vetorecht verleent waarmee hij zich louter discretionair en zonder zijn besluit te hoeven motiveren tegen de openbaarmaking van elk bij een gemeenschapsinstelling berustend document kan verzetten, op de enkele grond dat dit document van die staat afkomstig is (arrest van het Hof in de zaak IFAW, punt 58).
81. De instelling kan immers geen gevolg geven aan het verzet van een lidstaat tegen openbaarmaking van een van hem afkomstig document, indien dit verzet geenszins is gemotiveerd of indien de aangevoerde motivering niet is geformuleerd onder verwijzing naar de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen. Indien de betrokken lidstaat, in weerwil van het uitdrukkelijke verzoek daartoe van de instelling, in gebreke blijft om haar een dergelijke motivering te verstrekken, moet die instelling, indien zij harerzijds van mening is dat geen van die uitzonderingen van toepassing is, toegang verschaffen tot het gevraagde document (arrest van het Hof in de zaak IFAW, punt 88).
82. Derhalve kan de Commissie, wanneer het verzet van een of meer lidstaten tegen openbaarmaking van een document niet voldoet aan dit motiveringsvereiste, zelfstandig bepalen dat een of meer van de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen van toepassing is op de documenten waartoe de toegang wordt gevraagd.
83. Hoewel de Commissie in casu inderdaad de weigering door sommige lidstaten om bepaalde gevraagde documenten openbaar te maken heeft ingeroepen, heeft zij zich harerzijds bij haar weigering om deze documenten openbaar te maken gebaseerd op de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, zoals is aangegeven in punt 4 van de beschikking van 10 augustus 2004. Derhalve kan het gestelde motiveringsgebrek op het punt van de instemming van de Commissie met het verzet van bepaalde lidstaten, niet leiden tot de nietigverklaring van de beschikking van 10 augustus 2004.
84. Mitsdien dient het onderdeel ontleend aan ontoereikende motivering op het punt van de instemming van de Commissie met het standpunt van bepaalde lidstaten, te worden afgewezen.
Tweede onderdeel: schending van de regels inzake de raadpleging van derden
– Argumenten van partijen
85. Volgens verzoekster heeft de directeur-generaal van het DG „Landbouw” in de beschikking bedoeld in de brief van 28 april 2004 aangegeven, na de termijn voor beantwoording te hebben verlengd wegens de gestelde noodzaak om de lidstaten te raadplegen en de weigering van de toegang te hebben gemotiveerd met het uitdrukkelijke verzet van verschillende lidstaten, dat het antwoord hoe dan ook afwijzend zou zijn geweest, aangezien de gevraagde documenten deel uitmaakten van documenten waartoe geen toegang kan worden verleend op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001. Verzoekster merkt op dat indien de Commissie er vanaf het begin van de procedure van overtuigd was geweest dat zij ingevolge de uitzondering van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 geen toegang kon geven tot de betrokken documenten, zij de lidstaten niet had moeten raadplegen.
86. Verzoekster verwijst naar punt 56 van het arrest van het Gerecht in de zaak IFAW, waarin is vastgesteld dat „de verplichting tot raadpleging van derden die uit hoofde van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 op de Commissie rust, niet af[doet] aan haar bevoegdheid om te beslissen of een van de in artikel 4, leden 1 en 2, van de[ze] verordening bedoelde uitzonderingen van toepassing is”, om tot de slotsom te komen dat artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 de raadpleging van derden verbiedt wanneer duidelijk is dat het document al dan niet openbaar moet worden gemaakt.
87. De Commissie preciseert dat de bestreden beschikking duidelijk aangeeft dat de weigering van de toegang twee belangrijke oorzaken heeft, te weten het verzet van de lidstaten, en, in ieder geval, de uitzondering betreffende de bescherming van de commerciële belangen van de marktdeelnemers.
88. De Commissie stelt dat de regels betreffende de raadpleging van derden niet onjuist zijn toegepast. Zij wijst erop dat het Gerecht bij herhaling heeft verklaard dat de lidstaten een bijzondere behandeling genieten met betrekking tot het bij verordening nr. 1049/2001 ingevoerde regime, aangezien, ingevolge artikel 4, lid 5, ervan, de gemeenschapsinstellingen van een lidstaat afkomstige documenten niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar mogen maken. Volgens de Commissie kan haar niet worden verweten de lidstaten die de auteurs zijn van de documenten waartoe verzoekster toegang wenst te verkrijgen, te hebben geraadpleegd ondanks het feit dat zij zelf van mening was dat zij de betrokken documenten niet openbaar mocht maken ingevolge de uitzondering betreffende de bescherming van de commerciële belangen van de traditionele marktdeelnemers.
89. De Commissie stelt dat, zelfs indien wordt aangenomen dat de lidstaten ten onrechte zijn geraadpleegd, dit onvoldoende reden is om de weigering van de toegang ongeldig te achten, daar deze weigering, gelet op de andere in aanmerking genomen uitzondering – betreffende de bescherming van commerciële belangen van de marktdeelnemers – volledig gegrond blijft.
– Beoordeling door het Gerecht
90. Het is vaste rechtspraak dat de Commissie gelijktijdig de lidstaten kan raadplegen en een beroep kan doen op een van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 (arresten Gerecht van 5 maart 1997, WWF UK/Commissie, T‑105/95, Jurispr. blz. II‑313, punt 61; 17 juni 1998, Svenska Journalistförbundet/Raad, T‑174/95, Jurispr. blz. II‑2289, punt 114, en 13 september 2000, Denkavit Nederland/Commissie, T‑20/99, Jurispr. blz. II‑3011, punt 40).
91. Het Hof heeft in zijn arrest in de zaak IFAW overwogen dat zelfs wanneer de lidstaten zich verzetten tegen de openbaarmaking van een document, de Commissie, op eigen initiatief, een van de uitzonderingen van artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 moet aanvoeren om de toegang tot de gevraagde documenten te weigeren (arrest van het Hof in de zaak IFAW, punten 68 en 99).
92. Zelfs indien zou worden aangenomen dat de raadpleging van de lidstaten door de Commissie onrechtmatig was, is deze omstandigheid irrelevant gezien de gegrondheid van het beroep op de uitzondering betreffende de bescherming van commerciële belangen van derden, die overigens het onderwerp van het derde middel vormt.
93. Derhalve kunnen de twee door de Commissie aangevoerde gronden niet als tegenstrijdig worden aangemerkt en moet het tweede onderdeel van het onderhavige middel ongegrond worden verklaard.
94. Derhalve dient het onderhavige middel ongegrond te worden verklaard.
Derde middel: ontoereikende motivering en onjuiste toepassing van de uitzondering betreffende de bescherming van commerciële belangen, bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, alsmede onjuistheid en tegenstrijdigheid van de gedeeltelijke weigering van de toegang tot bepaalde documenten
Eerste onderdeel: ontoereikende motivering op het punt van de toepassing van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001
– Argumenten van partijen
95. Verzoekster merkt op dat de bestreden beschikking slechts artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 parafraseert, zonder aan te geven waarom de Commissie van mening is dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten zou leiden tot ondermijning van de commerciële belangen van de betrokken marktdeelnemers. Verzoekster stelt dat dit schending oplevert van artikel 2, vierde alinea, van de bijlage bij besluit 2001/937, en, meer in het algemeen, van de door artikel 253 EG voorgeschreven motiveringsplicht.
96. Verzoekster stelt, onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof en het Gerecht, dat de door artikel 253 EG vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Zij leidt hieruit af dat de Commissie analytisch aan dient te geven waarom zij van mening is dat de uitzondering betreffende de bescherming van commerciële belangen van toepassing is, en zich niet ertoe kan beperken deze uitzondering zonder enige rechtvaardiging aan te voeren. Volgens verzoekster verplicht de rechtspraak de Commissie om ten minste voor elke categorie van gevraagde documenten de specifieke gronden aan te geven aan de hand waarvan degene tot wie een beschikking houdende weigering van de toegang is gericht, de gegrondheid hiervan kan beoordelen.
97. De Commissie stelt dat de bestreden beschikking uitdrukkelijk de weigeringsgrond noemt, door aan te geven dat de openbaarmaking van de betrokken documenten „de commerciële belangen van de marktdeelnemers zou schaden aangezien daarmee de aan elke marktdeelnemer toegewezen referentiehoeveelheden, alsmede de door elke marktdeelnemer daadwerkelijk ingevoerde hoeveelheden openbaar zouden worden gemaakt”, zonder dat enig openbaar belang dat voor openbaarmaking van deze documenten spreekt, kan worden aangewezen.
98. De Commissie betoogt dat aan de hand van de door elke marktdeelnemer ingevoerde hoeveelheden bananen de werkelijke omvang van de activiteit van elke marktdeelnemer alsmede de verwachtingen omtrent de ontwikkeling hiervan kunnen worden bepaald. Dit soort gegevens heeft betrekking op de commerciële betrekkingen van ondernemingen en is niet openbaar. De Commissie is van mening dat verzoekster, die beroepshalve actief is op de bananenmarkt, redelijkerwijs niet kan beweren niet te weten waarom de Commissie gewag maakt van commerciële schade voor de betrokken marktdeelnemers. De Commissie voert als bewijs het feit aan dat verzoekster een uitvoerig inhoudelijk betoog heeft gehouden waarbij zij zich beroept op een onjuiste toepassing van die uitzondering.
– Beoordeling door het Gerecht
99. Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 253 EG vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (arrest Gerecht van 30 januari 2008, Terezakis/Commissie, T‑380/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 70).
100. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest Hof van 6 maart 2003, Interporc/Commissie, C‑41/00 P, Jurispr. blz. I‑2125, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest Terezakis/Commissie, reeds aangehaald, punt 70).
101. Met betrekking tot een verzoek om toegang tot documenten moet de betrokken instelling die een dergelijk verzoek afwijst, in elk concreet geval aantonen, aan de hand van de informatie waarover zij beschikt, dat de documenten waarvoor toegang wordt gevraagd, werkelijk onder de in verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen vallen. Het is evenwel mogelijk dat de redenen die geheimhouding van elk document rechtvaardigen, niet kunnen worden vermeld, omdat anders de inhoud ervan zou worden onthuld en de uitzondering aldus elk nut zou verliezen (arrest Terezakis/Commissie, reeds aangehaald, punt 71).
102. In casu heeft de Commissie duidelijk aangegeven dat, ongeacht het standpunt van de lidstaten, de uitzondering waarop zij haar weigering baseert die van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 is. Deze praktijk strookt met het arrest van het Hof in de zaak IFAW (punten 68 en 99).
103. Bovendien heeft de Commissie, zoals verzoekster terecht opmerkt, een beknopte motivering gegeven die veel lijkt op de tekst van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001.
104. Niettemin is de beschikking van 10 augustus 2004, waarmee werd geantwoord op het confirmatief verzoek om toegang tot documenten, een document van vijf bladzijden, dat een duidelijke analyse bevat. In punt 4 van deze beschikking betoogt de Commissie namelijk dat zij in haar beschikkingspraktijk steeds op het standpunt heeft gestaan dat de referentiehoeveelheden en de daadwerkelijk door de marktdeelnemers ingevoerde hoeveelheden gegevens zijn die niet openbaar kunnen worden gemaakt, omdat dit de commerciële belangen van deze marktdeelnemers zou kunnen ondermijnen. De Commissie preciseert dat deze informatie derhalve valt onder artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001. In punt 5 van diezelfde beschikking legt de Commissie uit dat zij haar analyse bevestigd wilde zien door de lidstaten, die de auteurs waren van de betrokken documenten, te raadplegen. Aangezien een grote meerderheid van hen de analyse van de Commissie met betrekking tot het gevaar van ondermijning van de commerciële belangen van de betrokken marktdeelnemers onderschreef, heeft deze, overeenkomstig artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001, geweigerd toegang te verlenen tot de gevraagde documenten, afkomstig van de lidstaten die zich tegen de openbaarmaking hebben verzet. In punt 7 van de beschikking van 10 augustus 2004 heeft de Commissie voorts vastgesteld, dat het belang van verzoekster om toegang te verkrijgen tot de gevraagde documenten, niet kon worden aangemerkt als een hoger openbaar belang.
105. Nu de beschikking van 10 augustus 2004 de redenering van de Commissie duidelijk tot uitdrukking doet komen, zou het te ver gaan om voor elke beoordeling waarop deze redenering steunt een specifieke motivering te verlangen. Overigens kunnen bepaalde gegevens niet worden medegedeeld zonder de daadwerkelijke bescherming van de commerciële belangen van de andere marktdeelnemers in gevaar te brengen (zie naar analogie arrest Hof van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P en C‑342/06 P, Jurispr. blz. I‑4777, punten 108 en 109).
106. Verzoekster, een traditionele marktdeelnemer op de markt van invoer van bananen in de Gemeenschap, heeft verzocht om toegang tot zeer specifieke documenten betreffende de invoeractiviteit van haar concurrenten. Blijkens de lijst met marktdeelnemers, waartoe de Commissie toegang heeft verleend voor 1999 en 2000, verzoekt verzoekster om openbaarmaking van de invoergegevens van 622 concurrerende ondernemingen, gevestigd in vijftien lidstaten. In punt 4 van de beschikking van 10 augustus 2004 heeft de Commissie aangegeven dat de openbaarmaking van de betrokken documenten „de commerciële belangen van de marktdeelnemers zou schaden aangezien daarmee de aan elke marktdeelnemer toegewezen referentiehoeveelheden, alsmede de door elke marktdeelnemer daadwerkelijk ingevoerde hoeveelheden openbaar zouden worden gemaakt”. Het is evident dat de ingevoerde hoeveelheden de kern raken van de activiteiten van de ondernemingen die actief zijn op de markt van invoer van bananen.
107. Hieruit volgt dat verzoekster volledig in staat is gesteld om de redenen voor de weigering jegens haar te begrijpen, en het Gerecht om zijn toezicht uit te oefenen. Derhalve heeft de beschikking van 10 augustus 2004 de motiveringsplicht niet geschonden.
108. Het eerste onderdeel van het derde middel moet dus worden afgewezen.
Tweede onderdeel: onjuiste toepassing van de uitzondering bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001
– Argumenten van partijen
109. Verzoekster stelt dat niet is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001.
110. Zij beklemtoont dat het algemene beginsel dat het publiek de ruimst mogelijke toegang tot de documenten van de Commissie moet krijgen, dat erkenning heeft gevonden in de rechtspraak van het Gerecht, vereist dat elke uitzondering restrictief moet worden uitgelegd.
111. Verzoekster meent dat de Commissie in de sector bananen niet de traditionele rol vervult van toezichthoudende autoriteit die de mededinging beschermt, maar in werkelijkheid – door het toezicht op en de vergelijking van de door de lidstaten verstrekte gegevens – zelf het marktaandeel van elke marktdeelnemer bepaalt. De Commissie is dus verplicht tot meer transparantie dan in andere sectoren.
112. Volgens verzoekster kan de openbaarmaking van de gevraagde documenten de commerciële belangen van de andere marktdeelnemers niet ondermijnen, omdat de sector van de handel in bananen een markt vormt die aan strikte regels is gebonden in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de bananenmarkt, en de andere marktdeelnemers zich dus niet kunnen beroepen op schade in verband met de vertrouwelijkheid van de commerciële gegevens.
113. Verzoekster betoogt dat de kennis van de gevraagde informatie geen middel kan vormen om een ongerechtvaardigd mededingingsvoordeel te verkrijgen, maar haar slechts in staat stelt de middelen te verkrijgen die zij nodig heeft om haar eigen belangen te beschermen.
114. Bovendien stelt zij dat de toepasselijkheid van de uitzonderingen op de openbaarmaking hier haar grens vindt, aangezien artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat „[d]e uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 [...] slechts van toepassing [zijn] gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is”. Zo heeft verzoekster erop gewezen dat zij aan de betrokken documenten geen mededingingsvoordeel kon ontlenen, daar zij betrekking hebben op een periode van vier tot tien jaar vóór de datum van indiening van haar verzoek.
115. Verzoekster beroept zich voorts op een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001, ter rechtvaardiging van de openbaarmaking van documenten die anders onder de uitzondering zouden vallen. Dit belang is erin gelegen dat de ontdekking van misbruik door haar concurrenten van gewicht is voor het waarborgen van de goede werking van de gemeenschappelijke ordening van de bananenmarkt.
116. Zij is van mening dat op de uitzondering waarop de weigering van de Commissie is gebaseerd geen beroep kan worden gedaan: de enige marktdeelnemer die schade lijdt is verzoekster, voor wie het, indien zij geen toegang kan krijgen tot de gevraagde documenten, onmogelijk is om eventuele fraude bij de invoer van bananen aan te tonen.
117. De Commissie stelt dat de door verzoekster gevraagde informatie rechtstreeks verband houdt met de activiteiten van elke marktdeelnemer en derhalve zonder enige twijfel valt onder het begrip „commerciële belangen” bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van de verordening. Dat wordt geopereerd binnen het kader van tariefcontingenten, sluit niet uit dat de openbaarmaking van de commerciële activiteiten van elke marktdeelnemer hun schade kan berokkenen.
118. Volgens de Commissie beperkt haar rol zich tot het vaststellen van een aanpassingscoëfficiënt die moet worden toegepast op alle door de lidstaten vastgestelde referentiehoeveelheden wanneer de som van deze hoeveelheden het totaal van de in het kader van de tariefcontingenten beschikbare hoeveelheden overschrijdt. Daarom kan op haar geen enkele specifieke verplichting rusten.
119. De Commissie stelt dat het niet nodig was een specifieke motivering te geven voor elke categorie van documenten waartoe toegang is gevraagd, aangezien de weigeringsgronden niet verschilden.
120. Bovendien is de Commissie van mening dat de ouderdom van de documenten geenszins afdoet aan het extreem gevoelige karakter van de beschermde commerciële belangen en noemt zij als voorbeeld de bescherming die wordt geboden aan de historische archieven van de Commissie, die meer dan 30 jaar kan bedragen. Zij stelt voorts dat de gegevens van 1994 tot en met 1996 de grondslag hebben gevormd voor de bepaling van de referentiehoeveelheid van de traditionele marktdeelnemers in het kader van de thans geldende regeling voor de invoer van bananen en dat de gegevens van 1999 en 2000 te recent zijn om buiten deze bescherming te vallen.
121. De Commissie betoogt dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten niet kan worden beschouwd als zijnde van openbaar belang. Zij beklemtoont dat het verzoekster vrij staat zich als civiele partij te voegen in wegens vermeende fraudes ingestelde strafprocedures en preciseert in het kader van een gerechtelijke procedure bereid te zijn de bevoegde autoriteiten alle documenten te verstrekken die van haar zouden worden verlangd.
– Beoordeling door het Gerecht
122. Volgens vaste rechtspraak moeten de uitzonderingen op de toegang tot documenten strikt worden uitgelegd en toegepast, teneinde de toepassing van het algemene beginsel dat het publiek zo ruim mogelijk toegang zal krijgen tot documenten die bij de instellingen berusten, niet op losse schroeven te zetten (arrest Hof van 1 juli 2008, Koninkrijk Zweden en Maurizio Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, Jurispr. blz. I‑4723, punt 36; zie ook naar analogie arrest Gerecht van 11 december 2001, Petrie e.a./Commissie, T‑191/99, Jurispr. blz. II‑3677, punt 66).
123. Bovendien vereist de behandeling van een verzoek om toegang tot documenten een concreet onderzoek. De omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, is immers op zich niet voldoende om deze uitzonderingsgrond toe te passen (zie in die zin en naar analogie arrest Denkavit Nederland/Commissie, reeds aangehaald, punt 45). Toepassing van deze uitzonderingsgrond is in beginsel slechts gerechtvaardigd indien de instelling vooraf heeft beoordeeld of (i) toegang tot het document concreet en daadwerkelijk afbreuk kon doen aan het beschermde belang en (ii), in de gevallen bedoeld in artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001, er geen hoger openbaar belang bestaat dat openbaarmaking gebiedt.
124. Een concreet en individueel onderzoek van elk document is eveneens noodzakelijk aangezien, zelfs wanneer duidelijk is dat een verzoek om toegang betrekking heeft op documenten die onder een uitzondering vallen, de instelling alleen op grond van een dergelijk onderzoek kan beoordelen of de verzoeker ten dele toegang kan worden verleend overeenkomstig artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001. In het kader van de toepassing van de Gedragscode inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en de Commissie (PB 1993, L 340, blz. 41) heeft het Gerecht overigens al geoordeeld dat een onderzoek van de documenten naar categorie en niet aan de hand van de concrete gegevens die deze documenten bevatten, ontoereikend is, aangezien het van een instelling vereiste onderzoek hem in staat moet stellen, in concreto te beoordelen of een bepaalde uitzondering werkelijk van toepassing is op alle in deze documenten vervatte informatie (arresten Gerecht van 12 oktober 2000, JT’s Corporation/Commissie, T‑123/99, Jurispr. blz. II‑3269, punt 46; 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissie, T‑2/03, Jurispr. blz. II‑1121, punt 73, en arrest Franchet en Byk/Commissie, reeds aangehaald, punt 117).
125. Aan de hand van deze beginselen dient te worden onderzocht hoe de Commissie toepassing heeft gegeven aan artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 om de toegang tot de gevraagde documenten te weigeren.
126. Overeenkomstig artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, weigeren de instellingen de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking van het bedoelde document gebiedt.
127. In casu heeft de Commissie zich beroepen op de uitzondering betreffende de ondermijning van de commerciële belangen van de marktdeelnemers om de toegang te weigeren tot de lijsten met de vermeldingen, voor elke marktdeelnemer, van de hoeveelheid bananen die is ingevoerd in de periode tussen 1994 en 1996 en van de aan elke marktdeelnemer voor 1999 en 2000 toegewezen voorlopige referentiehoeveelheid, waarbij zij in punt 3, laatste lid, van de beschikking van 10 augustus 2004, heeft beklemtoond dat er voor 1998 geen lijst van traditionele marktdeelnemers in de zin van verordening nr. 2362/98 bestaat.
128. In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat deze documenten vertrouwelijke informatie bevatten over de ondernemingen die bananen invoeren alsmede over hun commerciële activiteiten, en derhalve moeten worden geacht binnen de werkingssfeer van de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 te vallen.
129. Wat in de tweede plaats de vraag betreft of de Commissie heeft onderzocht of openbaarmaking van de betrokken documenten het beschermde belang concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen, hetgeen verzoekster betwist door zich te beroepen op de algemene aard van de in de beschikking van 10 augustus 2004 gegeven rechtvaardiging, zij eraan herinnerd dat de Commissie in punt 4 van deze beschikking heeft aangegeven dat openbaarmaking van deze documenten „de commerciële belangen van de marktdeelnemers zou schaden aangezien daarmee de aan elke marktdeelnemer toegewezen referentiehoeveelheden, alsmede de door elke marktdeelnemer daadwerkelijk ingevoerde hoeveelheden openbaar zouden worden gemaakt”.
130. De Commissie mag zich in principe baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard. Zij moet echter wel van geval tot geval nagaan of de overwegingen van algemene aard die normaal gesproken op een bepaald type docu menten van toepassing zijn, inderdaad toepasselijk zijn op een bepaald document waarvan om openbaarmaking is verzocht (zie naar analogie arrest Koninkrijk Zweden en Maurizio Turco/Raad, reeds aangehaald, punt 50).
131. De in casu aan de orde zijnde documenten betreffen twee specifieke elementen van de gemeenschappelijke marktordening van bananen: de hoeveelheden ingevoerde bananen, en de hoeveelheden die door elke traditionele marktdeelnemer mogen worden ingevoerd. Aan de hand van deze aanwijzingen kan worden vastgesteld welke commerciële activiteiten worden verricht door de ondernemingen die bananen invoeren in de Gemeenschap. Het valt moeilijk in te zien hoe de Commissie een concreet en individueel onderzoek van elk document naar buiten had kunnen brengen zonder de betrokken cijfers te tonen. Bovendien moet worden beklemtoond dat verzoekster, zoals blijkt uit de lijst van marktdeelnemers waartoe de Commissie toegang heeft verleend, voor 1999 en 2000 had verzocht om openbaarmaking van de invoergegevens van 622 concurrerende ondernemingen, gevestigd in vijftien lidstaten. Een concreet en individueel onderzoek betreffende elk van deze cijfers of zelfs van elke lijst die door elke lidstaat is verzonden, had het niet mogelijk gemaakt redenen te vermelden die geheimhouding van een bepaald document rechtvaardigen, zonder de inhoud van dat document te onthullen en de uitzondering derhalve haar voornaamste betekenis te ontnemen (zie naar analogie, arrest WWF UK/Commissie, reeds aangehaald, punt 65).
132. Wat verzoeksters argument betreft dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten de commerciële belangen van de andere marktdeelnemers niet kan ondermijnen omdat de sector van de handel in bananen geen markt vormt waarop vrije mededinging heerst, moet worden vastgesteld dat een dergelijke redenering elk document betreffende een gemeenschappelijke marktordening van de werkingssfeer van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 zou uitsluiten. Bovendien kan de openbaarmaking van de voorlopige referentiehoeveelheden en van het gebruik ervan zelfs binnen een gemeenschappelijke marktordening de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen ondermijnen, wanneer aan de hand van deze gegevens zowel de theoretische maximale omvang als de daadwerkelijke omvang van de activiteit van de marktdeelnemers en hun concurrentiepositie, alsmede het succes van hun commerciële strategieën kunnen worden beoordeeld.
133. Voorts moet worden nagegaan of, zoals verzoekster stelt, dit risico moet worden afgewogen tegen een hoger openbaar belang (reeds aangehaald arrest Koninkrijk Zweden en Maurizio Turco/Raad, punt 67, en arrest van 11 maart 2009, Borax Europe/Commissie, T‑166/05 nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 51; zie ook punt 124 supra). Het verzoek om toegang tot documenten strekt ertoe te kunnen nagaan of er sprake is van frauduleuze praktijken van de zijde van verzoeksters concurrenten. Verzoekster beoogt dus, naast andere doelstellingen, de bescherming van haar commerciële belangen. De commerciële belangen van verzoekster kunnen evenwel niet worden aangemerkt als een „hoger openbaar belang” ten opzichte van de bescherming van de commerciële belangen van de traditionele marktdeelnemers, welke doelstelling met de weigering toegang te verlenen tot een deel van de gevraagde documenten wordt nagestreefd. Bovendien is het nastreven van het openbare belang, bestaande in het opsporen van fraudes teneinde de goede werking van de bananenmarkt te verzekeren, een zaak voor de bevoegde nationale en communautaire instanties, in voorkomend geval naar aanleiding van een verzoek van een marktdeelnemer, en niet voor de marktdeelnemers.
134. Verder beroept verzoekster zich op artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001 en is zij van mening dat de hoeveelheden die zijn ingevoerd tussen 1994 en 1996 en tussen 1998 en 2000 geen bescherming meer mogen genieten.
135. Artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt:
„De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. De uitzonderingen gelden voor ten hoogste 30 jaar. In geval van documenten die vallen onder de uitzonderingen op grond van de persoonlijke levenssfeer of van commerciële belangen en in geval van gevoelige documenten, kunnen de uitzonderingen zo nodig na afloop van deze periode van toepassing blijven.”
136. Blijkens deze bepaling genieten de documenten waarvan openbaarmaking commerciële belangen zou ondermijnen, speciale bescherming, aangezien toegang hiertoe kan worden verboden voor een periode van meer dan dertig jaar. Niettemin dient een dergelijke bescherming in ieder geval te zijn gerechtvaardigd op grond van de inhoud van deze documenten.
137. De documenten waartoe toegang is gevraagd hebben betrekking op het voorwerp zelf van de commerciële invoeractiviteit, aangezien zij de marktaandelen, de commerciële strategie en het verkoopbeleid van deze ondernemingen aangeven. De inhoud van deze documenten rechtvaardigt derhalve een beschermingstermijn.
138. Vastgesteld moet worden dat blijkens de artikelen 3 en 4 van verordening nr. 2362/98 en artikel 1 van verordening (EG) nr. 250/2000 van de Commissie van 1 februari 2000 betreffende de invoer van bananen in het kader van de tariefcontingenten en de invoer van traditionele ACS-bananen, en tot vaststelling van indicatieve hoeveelheden voor het tweede kwartaal van 2000 (PB L 26, blz. 6) voor de traditionele marktdeelnemers de tussen 1994 en 1996 ingevoerde hoeveelheden de grondslag hebben gevormd voor de bepaling van de referentiehoeveelheden voor 1999 en 2000. Derhalve hebben zelfs de in 1994 ingevoerde hoeveelheden rechtstreeks invloed gehad op de referentiehoeveelheden voor 2000.
139. De datum die in aanmerking moet worden genomen voor de toetsing van de rechtmatigheid van de beschikking van de Commissie, is die van de vaststelling ervan. Op 10 augustus 2004 had het onderzoek van de Commissie betrekking op documenten van vier jaar daarvoor. In die zin dient een periode van vier jaar, aangezien de cijfers van 1994 van invloed waren op die van 2000 en de weigering van de toegang dateert van 2004, te worden aangemerkt als een periode gedurende welke de bescherming van de betrokken commerciële belangen gerechtvaardigd is.
140. De toepassing door de Commissie van de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 moet dus worden geacht gerechtvaardigd te zijn.
141. Derhalve dient het tweede onderdeel van het derde middel te worden afgewezen.
Derde onderdeel: onjuistheid en tegenstrijdigheid van de gedeeltelijke weigering van de toegang tot bepaalde documenten
– Argumenten van partijen
142. Verzoekster stelt dat de beschikking van 10 augustus 2004 eveneens onrechtmatig is in het licht van het evenredigheidsbeginsel, volgens hetwelk de instellingen verplicht zijn een gedeeltelijke toegang tot gevraagde documenten te verzekeren wanneer volledige toegang niet mogelijk is.
143. Zij verwijst tevens naar artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, dat uitdrukkelijk bepaalt dat indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, de overige delen ervan wel worden vrijgegeven. Zij is van mening dat het beginsel van gedeeltelijke toegang ook van toepassing is wanneer een verzoek meerdere documenten betreft.
144. Verzoekster leidt daaruit af dat de Commissie haar in ieder geval toegang had moeten verlenen tot de documenten afkomstig van de lidstaten die geen bezwaar hebben gemaakt tegen de openbaarmaking van de gevraagde documenten, dat wil zeggen de Republiek Oostenrijk, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Zweden, het Koninkrijk Denemarken, en het Groothertogdom Luxemburg. Zij verwijt de Commissie de zaak oppervlakkig te hebben behandeld, daar deze pas in het verweerschrift heeft gepreciseerd dat deze laatste twee lidstaten vóór openbaarmaking van de documenten waren.
145. De Commissie wijst erop dat haar beschikking van 10 augustus 2004 verzoekster in feite verzekerde van gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten, doordat daarbij aan laatstgenoemde de lijst is verstrekt van de in 2000 in de Gemeenschap geregistreerde traditionele marktdeelnemers, die identiek was aan die van 1999. Daarmee is het onderhavige onderdeel zonder voorwerp geraakt.
146. Met betrekking tot verzoeksters verzoek om, bij wijze van gedeeltelijke toegang, de documenten te verkrijgen afkomstig van de lidstaten die zich niet tegen de openbaarmaking hebben verzet, merkt de Commissie op dat deze documenten, zoals aangegeven in de beschikking van 10 augustus 2004, vallen onder de uitzondering betreffende de bescherming van commerciële belangen van marktdeelnemers en dus niet openbaar kunnen worden gemaakt. Dat de lidstaten, die de auteurs waren van de betrokken documenten, zich niet hebben verzet, is op zich onvoldoende reden voor de Commissie om openbaarmaking ervan wel toe te staan.
– Beoordeling door het Gerecht
147. Er zij op gewezen dat de Commissie verzoekster daadwerkelijk toegang heeft verleend tot een deel van de hiervóór in punt 14 genoemde documenten, te weten de lijst van de in 2000 geregistreerde traditionele marktdeelnemers, die identiek was aan die van 1999, zonder evenwel de door elke traditionele marktdeelnemer tussen 1994 en 1996 ingevoerde hoeveelheden te specificeren. De Commissie stelt dat er voor 1998 geen lijst van traditionele marktdeelnemers bestaat.
148. Wat de documenten betreft afkomstig van lidstaten die zich niet tegen de openbaarmaking ervan hebben verzet, zij eraan herinnerd dat de Commissie zich autonoom heeft beroepen op de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001. Dienaangaande, en in het licht van het onderzoek van het tweede middel, valt de beschikking van 10 augustus 2004 te verklaren door het feit dat de gegevens welke besloten liggen in de gevraagde documenten identiek van aard zijn, ongeacht de vraag uit welke lidstaat het document afkomstig is. Het betreft immers gegevens over de in de periode van 1994 tot en met 1996 door elke marktdeelnemer ingevoerde hoeveelheden en over de voorlopige referentiehoeveelheid die aan elke marktdeelnemer is toegewezen voor 1999 en 2000. De constatering dat de openbaarmaking van deze gegevens de commerciële belangen van de andere ondernemingen die bananen importeren zou ondermijnen, geldt derhalve voor alle van de lidstaten afkomstige documenten.
149. Mitsdien moet het derde onderdeel van het derde middel, en bijgevolg het derde middel in zijn geheel, worden afgewezen.
Vierde middel: ontbreken van een besluit met betrekking tot de certificaten
Argumenten van partijen
150. Verzoekster betwist punt 2 van de beschikking van 10 augustus 2004, volgens hetwelk de Commissie uitdrukkelijk de toegang weigert tot de in punt c van het initiële verzoek bedoelde documenten.
151. Verzoekster betwist de bewering van de Commissie dat zij niet in het bezit zou zijn van de in de jaren 1998, 1999 en 2000 aan elke marktdeelnemer afgegeven invoercertificaten, noch van het bewijs van het gebruik ervan. Zij verwijst naar het arrest Co-Frutta I (punten 44 en 45), dat volgens haar aantoont dat ten minste de documenten betreffende de periode van 1998 tot en met 1999 door lidstaten aan de Commissie zijn toegezonden.
152. De Commissie stelt niet te beschikken over de in het initiële verzoek, sub c, bedoelde documenten. Zij preciseert dat de lidstaten haar enkel, krachtens verordening nr. 2362/98, de algemene gegevens hebben toegestuurd over het gebruik van de invoercertificaten van 1998, 1999 en 2000 en niet de individuele gegevens voor elke marktdeelnemer. Bovendien bestaan er geen gegevens voor 1998, aangezien de definitie van de traditionele marktdeelnemer niet voorkwam in de destijds geldende verordening nr. 1442/93.
153. Volgens de Commissie kan uit het arrest Co‑Frutta I niet worden afgeleid dat zij beschikt over de in het initiële verzoek, sub c, bedoelde documenten.
Beoordeling door het Gerecht
154. Er zij op gewezen dat de Commissie steeds heeft gesteld niet in het bezit te zijn van de in het initiële verzoek, sub c, bedoelde documenten, te weten de in de jaren 1998, 1999 en 2000 aan elke marktdeelnemer afgegeven certificaten en het gebruik ervan.
155. Overeenkomstig de rechtspraak van het Gerecht gaat van elke verklaring der instellingen dat de gevraagde documenten niet bestaan, een vermoeden van rechtmatigheid uit. Dit is evenwel een louter vermoeden dat de verzoeker met alle middelen op basis van relevante en onderling overeenstemmende bewijzen kan weerleggen (zie arrest Gerecht van 26 april 2005, Sison/Raad, T‑110/03, T‑150/03 en T‑405/03, Jurispr. blz. II‑1429, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest Terezakis/Commissie, reeds aangehaald, punt 155). Dit vermoeden moet naar analogie worden toegepast indien de instelling verklaart niet in het bezit te zijn van de gevraagde documenten.
156. Aangaande de enige aanwijzing waarop verzoekster zich beroept, ontleend aan het arrest Co‑Frutta I, moet om te beginnen worden vastgesteld, dat de daar bedoelde gegevens enkel betrekking hebben op 1998 en 1999. Vervolgens volgt, wat 1998 betreft, uit punt 46 van dat arrest dat blijkens artikel 4, leden 4 en 5, en artikel 21 van verordening nr. 1442/93 de lidstaten de Commissie de lijsten van alle geregistreerde marktdeelnemers verstrekken alsmede algemene kwantitatieve gegevens over de afgegeven invoercertificaten en de gebruikte certificaten, die zij nationaal, per kwartaal en per categorie van marktdeelnemers hebben verzameld. Individuele gegevens worden op grond hiervan dus niet aan de Commissie verstrekt. Aangaande 1999 wordt in punt 46 van het arrest Co-Frutta I verwezen naar verordening nr. 2362/98. Wat de traditionele marktdeelnemers betreft, bepaalt artikel 28, lid 2, sub a, van verordening nr. 2362/98 dat de lidstaten de Commissie de lijsten meedelen van de marktdeelnemers, met voor elke traditionele marktdeelnemer opgave van de in de jaren 1994, 1995 en 1996 ingevoerde hoeveelheid bananen en zijn voorlopige referentiehoeveelheid. Hieruit blijkt dat deze documenten niet de in verzoeksters initiële verzoek, sub c, bedoelde informatie bevatten.
157. Bij ontbreken van relevante en onderling overeenstemmende bewijzen in tegenovergestelde zin, moet de verklaring van de Commissie dat zij niet in het bezit is van de in het initiële verzoek, sub c, bedoelde documenten, dus als juist worden beschouwd (zie in die zin en naar analogie arrest Terezakis/Commissie, reeds aangehaald, punten 162‑167).
158. Derhalve moet het middel ongegrond worden verklaard en het beroep dus in zijn geheel worden verworpen.
159. Wat, ten slotte, de door verzoekster verzochte maatregelen van instructie betreft, volgt, enerzijds uit het dossier en anderzijds uit het voorgaande, dat deze maatregelen irrelevant zijn voor de uitkomst van het geding. Bijgevolg moeten de conclusies ertoe strekkende dat het Gerecht maatregelen van instructie gelast, worden afgewezen.
Kosten
160. Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vorderingen van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Tweede kamer)
Dictum
rechtdoende, verklaart:
1) Op het beroep in zaak T‑355/04 behoeft niet te worden beslist.
2) Het beroep in zaak T‑446/04 wordt verworpen.
3) Co-Frutta Soc. coop. wordt verwezen in de kosten.