CELEX: 62000CJ0469
Denominaciones de origen protegidas
Reglamento (CEE) nº2081/92
Reglamento (CE) nº1107/96
Grana Padano rallado fresco
Pliego de condiciones
Convenio entre dos Estados miembros
Requisito de rallado y envasado del queso en la región de producción
Artículos 29CE y 30CE
Justificación
Oponibilidad del requisito frente a terceros
Seguridad jurídica
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Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 19 de diciembre de 2000, recibida en el Tribunal de Justicia el 27 de diciembre siguiente, la Cour de cassation planteó, con arreglo al artículo 234 CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación del artículo 29 CE.
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre, por un lado, Ravil SARL (en lo sucesivo, «Ravil»), con domicilio social en Francia, y, por otro lado, Biraghi SpA (en lo sucesivo, «Biraghi»), con domicilio social en Italia, productor de queso «Grana Padano», así como Bellon import SARL (en lo sucesivo, «Bellon»), con domicilio social en Francia, importador y distribuidor exclusivo de los productos de Biraghi en Francia, en relación con la comercialización en Francia, por Ravil, con la denominación «Grana Padano râpé frais» (Grana Padano rallado fresco), de queso «Grana Padano» rallado y envasado en dicho Estado miembro.
Marco jurídico
Derecho internacional y legislación nacional
3 Los artículos 1 y 3 del Convenio entre la República Francesa y la República Italiana sobre la protección de las denominaciones de origen, indicaciones de procedencia y demás denominaciones de determinados productos, firmado en Roma el 28 de abril de 1964 (en lo sucesivo, «Convenio franco-italiano»), establecen:
«Artículo 1
Ambos Estados signatarios se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar eficazmente la protección de los productos naturales y fabricados originarios del territorio del otro Estado contra la competencia desleal en el ejercicio del comercio y para garantizar una protección eficaz de las denominaciones que figuran en los anexos A [productos originarios de Francia] y B [productos originarios de Italia] del presente Convenio, conforme a las disposiciones de los artículos 2 a 6 infra.
[...]
Artículo 3
Las denominaciones que figuran en el anexo B del presente Convenio están reservadas, en el territorio de la República Francesa, a los productos o mercancías italianos y sólo pueden utilizarse en dicho territorio en las condiciones previstas por la legislación de la República Italiana.»
4 En el anexo B del Convenio franco-italiano se incluye, dentro de los quesos, el queso italiano «Grana Padano».
5 En Italia, las normas de protección de las denominaciones de origen de los quesos fabricados en dicho Estado miembro, entre ellos el «Grana Padano», así como sus zonas de producción, se definieron mediante la legge nº 125, tutela delle denominazioni di origine e tipiche dei formaggi (Ley nº 125, relativa a la protección de las denominaciones de origen y típicas de los quesos), de 10 de abril de 1954 (GURI nº 99, de 30 de abril de 1954, p. 1294), y el decreto del Presidente della Repubblica nº 1269, riconoscimento delle denominazioni circa i metodi di lavorazione, caratteristiche merceologiche e zone di produzione dei formaggi (Decreto del Presidente de la República nº 1269, sobre el reconocimiento de las denominaciones relativas a los métodos de elaboración, a las características comerciales y a las zonas de producción de los quesos), de 30 de octubre de 1955 (GURI nº 295, de 22 de diciembre de 1955, p. 4401).
6 La denominación de origen «Grana Padano» se extendió a la forma rallada del producto mediante el decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, estensione della denominazione di origine del formaggio «Grana Padano» alla tipologia «grattugiato» (Decreto del Presidente del Consejo de Ministros por el que se extiende la denominación de origen del queso «Grana Padano» al tipo «rallado»), de 4 de noviembre de 1991 (GURI nº 83, de 8 de abril de 1992, p. 12; en lo sucesivo, «Decreto de 4 de noviembre de 1991»), cuando el producto rallado se obtiene exclusivamente a partir de un queso entero que puede acogerse a la denominación de origen de que se trata, a condición de que las operaciones de rallado se efectúen en la zona de producción y el envasado se realice inmediatamente sin ningún tratamiento ni adición de sustancias que puedan modificar la conservación y las características organolépticas originales.
Derecho comunitario
7 El artículo 29 CE dispone:
«Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la exportación, así como todas las medidas de efecto equivalente.»
8 En virtud del artículo 30 CE, el artículo 29 CE no es obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la exportación justificadas, en particular, por razones de protección de la propiedad industrial y comercial.
9 El artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2081/92 del Consejo, de 14 de julio de 1992, relativo a la protección de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen de los productos agrícolas y alimenticios (DO L 208, p. 1), modificado por el Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 2081/92»), dispone:
«1. La protección comunitaria de las denominaciones de origen y de las indicaciones geográficas de los productos agrícolas y alimenticios se obtendrá con arreglo a lo dispuesto en el presente Reglamento.
2. A efectos del presente Reglamento se entenderá por:
a) denominación de origen: el nombre de una región, de un lugar determinado o, en casos excepcionales, de un país, que sirve para designar un producto agrícola o un producto alimenticio:
- originario de dicha región, de dicho lugar determinado o de dicho país,
y
- cuya calidad o características se deban fundamental o exclusivamente al medio geográfico con sus factores naturales y humanos, y cuya producción, transformación y elaboración se realicen en la zona geográfica delimitada;
[...]»
10 El artículo 4 del mismo Reglamento precisa:
«1. Para tener derecho a una denominación de origen protegida (DOP) [...], un producto agrícola o alimenticio deberá ajustarse a un pliego de condiciones.
2. El pliego de condiciones contendrá al menos los elementos siguientes:
a) el nombre del producto agrícola o alimenticio, con la denominación de origen [...]
b) la descripción del producto agrícola o alimenticio, incluidas, en su caso, las materias primas y las principales características físicas, químicas, microbiológicas y/u organolépticas del producto;
c) la delimitación de la zona geográfica [...]
d) los elementos que prueben que el producto agrícola o alimenticio es originario de la zona geográfica con arreglo [al artículo 2, letra a)] [...]
e) la descripción del método de obtención del producto agrícola o alimenticio y, en su caso, los métodos locales, cabales y constantes;
f) los factores que acrediten el vínculo con el medio geográfico o con el origen geográfico a que se [refiere el artículo 2, apartado 2, letra a)] [...]
g) las referencias relativas a la estructura o estructuras de control establecidas en el artículo 10;
h) los elementos específicos del etiquetado vinculados a la mención "DOP" [...] o las menciones tradicionales nacionales equivalentes;
i) los posibles requisitos que deban cumplirse en virtud de disposiciones comunitarias y/o nacionales.»
11 Los artículos 5 a 7 establecen un procedimiento normal de registro de las DOP. Este procedimiento incluye la presentación de un solicitud a la Comisión a través de un Estado miembro (artículo 5, apartados 4 y 5). Esta solicitud debe acompañarse de un pliego de condiciones conforme al artículo 4 (artículo 5, apartado 3). La Comisión comprueba si la solicitud incluye todos los elementos previstos en el artículo 4 (artículo 6, apartado 1). Si su conclusión es positiva, publica en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el nombre del producto, los principales aspectos de la solicitud y las referencias a las disposiciones nacionales que regulan su elaboración, producción o fabricación (artículo 6, apartado 2). Cualquier Estado miembro o cualquier persona física o jurídica legítimamente interesada puede oponerse al registro, oposición que se examina entonces con arreglo a un procedimiento determinado (artículo 7). Si no hay oposición, la Comisión registra la denominación y la publica en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (artículo 6, apartados 3 y 4).
12 El artículo 8 establece:
«Las menciones "DOP" [...] o las menciones tradicionales nacionales equivalentes sólo podrán figurar en los productos agrícolas o alimenticios conformes al presente Reglamento.»
13 El artículo 10, apartado 1, dispone:
«Los Estados miembros velarán por que las estructuras de control existan como muy tarde seis meses después de la fecha de entrada en vigor del presente Reglamento cuya función será garantizar que los productos agrícolas y alimenticios que ostentan una denominación protegida cumplen los requisitos del pliego de condiciones.»
14 El artículo 13, apartado 1, letra a), dispone que las denominaciones registradas están protegidas contra toda utilización comercial, directa o indirecta, de una denominación registrada para productos no abarcados por el registro, en la medida en que sean comparables a los productos registrados bajo dicha denominación o en la medida en que al usar la denominación se aprovechen de la reputación de la denominación protegida.
15 El artículo 17 establece un procedimiento simplificado de registro de las denominaciones que ya están protegidas legalmente:
«1. En un plazo de seis meses a partir de la fecha de entrada en vigor del presente Reglamento los Estados miembros comunicarán a la Comisión cuáles, entre sus denominaciones legalmente protegidas [...] desean que se registren en virtud del presente Reglamento.
2. La Comisión registrará, según el procedimiento establecido en el artículo 15 [asistencia de un comité compuesto por representantes de los Estados miembros y, en su caso, intervención del Consejo], las denominaciones contempladas en el apartado 1 que sean conformes con los artículos 2 y 4. No se aplicará el artículo 7 [relativo al derecho de oposición]. [...]
3. Los Estados miembros podrán mantener la protección nacional de las denominaciones comunicadas con arreglo al apartado 1 hasta la fecha en que se tome una decisión sobre su registro.»
16 El 12 de junio de 1996, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 1107/96, relativo al registro de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 17 del Reglamento nº 2081/92 (DO L 148, p. 1).
17 Dicho Reglamento, que entró en vigor el 21 de junio de 1996, dispone el registro, entre otras, de la denominación de origen protegida (en lo sucesivo, «DOP») «Grana Padano», bajo la rúbrica «Quesos».
El litigio principal
18 Ravil importa, ralla, preenvasa y distribuye diversas variedades de quesos en Francia. En el momento de incoarse el procedimiento principal, desarrollaba estas actividades, en particular, en relación con el «Grana Padano», que comercializaba con la denominación «Grana Padano râpé frais» y para el que había puesto a punto, en 1989, las técnicas que permitían su envasado.
19 En 1996, Bellon y Biraghi presentaron una demanda ante el tribunal de commerce de Marseille (Francia) contra Ravil en la que solicitaban que se condenara a ésta a cesar de comercializar queso con la denominación «Grana Padano râpé frais» y a indemnizarlas por el perjuicio que consideraban haber sufrido desde 1992.
20 Basaron su demanda en los artículos 1 y 3 del Convenio franco-italiano y en el Decreto de 4 de noviembre de 1991, que entró en vigor en 1992, en la medida en que subordina la utilización de la denominación «Grana Padano» para el queso rallado al requisito de que las operaciones de rallado se efectúen en la región de producción y que el envasado se realice inmediatamente en condiciones determinadas.
21 Mediante resolución de 5 de noviembre de 1997 el tribunal de commerce de Marseille estimó la demanda y condenó a Ravil al pago de una indemnización de daños por dicha comercialización desde 1992 y le prohibió comercializar queso con la denominación «Grana Padano râpé frais».
22 Ravil recurrió contra esta resolución.
23 Mediante sentencia de 5 de marzo de 1998, la cour d'appel d'Aix-en-Provence (Francia) confirmó la referida resolución por considerar que habían quedado suficientemente acreditados hechos constitutivos de competencia desleal mediante la comercialización en Francia, desde 1992, de queso «Grana Padano» en su forma rallada, puesto que Ravil había burlado la normativa italiana con el fin de realizar operaciones menos costosas y aumentar su cuota de mercado a costa de competidores respetuosos con la ley.
24 Al examinar el recurso de casación formulado por Ravil, la Cour de cassation, remitiéndose a las sentencias de 9 de junio de 1992, Dehaize y Le Lion (C-47/90, Rec. p. I-3669), y de 16 de mayo de 2000, Bélgica/España (C-388/95, Rec. p. I-3123), consideró que la solución del litigio dependía de la interpretación del artículo 29 CE.
25 Por consiguiente, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 29 CE en el sentido de que se opone a una legislación nacional que reserva la denominación de origen "Grana Padano" al queso rallado en la región de producción en la medida en que tal obligación no sea indispensable para el mantenimiento de los caracteres específicos que dicho producto haya adquirido?»
Sobre la cuestión prejudicial
26 Con carácter preliminar, procede señalar que el pliego de condiciones sobre cuya base el Reglamento nº 1107/96 registró la DOP «Grana Padano» se refiere expresamente al Decreto de 4 de noviembre de 1991 en relación con las exigencias que deben cumplirse en virtud de disposiciones nacionales, en el sentido del artículo 4, apartado 2, letra i), del Reglamento nº 2081/92.
27 En el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 234 CE, corresponde a este Tribunal proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio que se le ha planteado. Desde este punto de vista, corresponde, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular la cuestión que se le ha planteado (véase, en particular, la sentencia de 28 de noviembre de 2000, Roquettes Frères, C-88/99, Rec. p. I-10465, apartado 18). Puede, asimismo, verse obligado a tomar en consideración normas de Derecho comunitario a las que el juez nacional no se haya referido en su cuestión (véase, en particular, la sentencia de 18 de mayo de 2000, Schiavon, C-230/98, Rec. p. I-3547, apartado 37).
28 En los fundamentos de su resolución, el órgano jurisdiccional remitente considera que el Decreto de 4 de noviembre de 1991 constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación. En su opinión, por tanto, surge la cuestión de si el artículo 29 CE se opone a tal normativa nacional.
29 El litigio principal atañe a dos períodos sucesivos. El primero, sujeto al Convenio franco-italiano, se extiende desde 1992, fecha en la que entró en vigor el Decreto de 4 de noviembre de 1991, hasta el 20 de junio de 1996. El segundo, sujeto a los Reglamentos nos 2081/92 y 1107/96, comenzó el 21 de junio de 1996, fecha en la que entró en vigor el Reglamento nº 1107/96, que registró la DOP «Grana Padano».
30 La solución del litigio principal requerirá un examen separado, por el tribunal remitente, de cada uno de estos dos períodos.
31 Con objeto de dar una respuesta útil a la cuestión prejudicial, ésta será reformulada por lo que respecta a cada uno de estos períodos, sujetos respectivamente al Convenio franco-italiano y a los Reglamentos nos 2081/92 y 1107/96, a los que el órgano jurisdiccional remitente no hace referencia.
32 También con carácter preliminar, cabe indicar que en el asunto principal se examinan operaciones de rallado y de envasado realizadas en una fase distinta a las de la venta al por menor y la restauración, para las que es pacífico que no se aplica el Decreto de 4 de noviembre de 1991.
33 Por tanto, cuando en lo sucesivo se haga referencia en la presente sentencia al requisito de rallado y envasado en la región de producción, únicamente se tendrán en cuenta las operaciones de rallado y envasado efectuadas en una fase distinta a las de la venta al por menor y la restauración.
Período anterior a la entrada en vigor del Reglamento nº 1107/96
34 Por lo que respecta al período comprendido entre el año 1992 y el 20 de junio de 1996, el Gobierno italiano subraya que el Decreto de 4 de noviembre de 1991 entró en vigor con posterioridad al Convenio franco-italiano, el cual establecía la obligación de respetar, en el territorio francés, las denominaciones de origen italianas enumeradas en su anexo. Según este Gobierno, pueden existir dudas en cuanto a la aplicabilidad de dicho Decreto al litigio principal, en la medida en que el Convenio franco-italiano no hace ninguna referencia al queso «Grana Padano râpé frais» y sólo prevé la obligación de respetar la denominación de origen del queso entero. El Gobierno italiano considera que corresponde al órgano jurisdiccional remitente examinar este aspecto jurídico y que, si debiera llegar a la conclusión de que el Decreto de 4 de noviembre de 1991 no es aplicable, no cabría reprochar ninguna infracción de dicho Decreto a Ravil en el período examinado.
35 A este respecto, procede señalar que, efectivamente, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si el Decreto de 4 de noviembre de 1991 es aplicable a este período en virtud del Convenio franco-italiano. Por tanto, sólo en caso afirmativo será útil una respuesta a la cuestión prejudicial para la solución del litigio principal en relación con dicho período.
36 Con esta salvedad, el órgano jurisdiccional remitente desea fundamentalmente saber, por lo que respecta al período anterior a la entrada en vigor del Reglamento nº 1107/96, si el artículo 29 CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Convenio concluido entre dos Estados miembros A y B, como el Convenio franco-italiano, haga aplicable en el Estado miembro A una legislación nacional del Estado miembro B, como aquella a que se refiere el órgano jurisdiccional remitente, en virtud de la cual la denominación de origen de un queso, protegida en el Estado miembro B, queda reservada, en lo que atañe al queso rallado, al que ha sido rallado y envasado en la región de producción.
37 En primer lugar, es preciso recordar que las disposiciones de un Convenio que vincula a dos Estados miembros no pueden aplicarse en las relaciones entre esos Estados si dichas disposiciones resultan ser contrarias a las normas del Tratado, en particular, a las normas sobre la libre circulación de mercancías (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 1992, Exportur, C-3/91, Rec. p. I-5529, apartado 8).
38 A continuación debe señalarse que, tal como ha sido reformulada, la cuestión consiste en determinar si el Convenio bilateral, en la medida en que hace aplicable en el Estado miembro A una legislación nacional del Estado miembro B como la que se examina en el procedimiento principal, constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación y, en caso afirmativo, si esta restricción está justificada por la protección de los derechos de propiedad industrial y comercial y, en particular, de la reputación de la denominación de origen de que se trata, por el mantenimiento de las cualidades y características del producto, así como por la garantía de su autenticidad.
Sobre la naturaleza de medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación de un Convenio bilateral que hace aplicable un requisito de rallado y envasado del producto en la región de producción para un producto acogido a una denominación de origen como la denominación «Grana Padano»
39 Ravil, el Gobierno español, así como, implícitamente, el Gobierno italiano y la Comisión estiman que un requisito de rallado y envasado del producto en la región de producción constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación en el sentido del artículo 29 CE.
40 Procede recordar que el artículo 29 CE prohíbe todas las medidas que tengan por objeto o por efecto restringir específicamente las corrientes de exportación y establecer así una diferencia de trato entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio de exportación, con el fin de proporcionar una ventaja particular a la producción nacional o al mercado interior del Estado interesado (véase, en particular, en relación con medidas nacionales, la sentencia de 23 de mayo de 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C-209/98, Rec. p. I-3743, apartado 34).
41 Un Convenio bilateral que hace aplicable un requisito de rallado y envasado del producto en la región de producción para una denominación de origen como la denominación «Grana Padano» tiene como consecuencia que el queso producido en la región de producción, que cumpla los demás requisitos exigidos para poder beneficiarse de la denominación de origen, no puede ser rallado fuera de dicha región, so pena de verse privado de esta denominación.
42 En cambio, el queso con denominación de origen transportado en el interior de la región de producción conserva su derecho a la denominación de origen cuando es rallado y envasado en dicha región conforme a la legislación nacional.
43 Por tanto, el Convenio bilateral que hace aplicable esta legislación en otro Estado miembro tiene por efecto restringir específicamente las corrientes de exportación del queso que puede llevar la denominación de origen y establecer así una diferencia de trato entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio de exportación. Por consiguiente, impone restricciones cuantitativas a la exportación en el sentido del artículo 29 CE (véase, en el mismo sentido, a propósito de una medida nacional, la sentencia Bélgica/España, antes citada, apartados 38 y 40 a 42).
44 Un Convenio celebrado entre dos Estados miembros A y B, como el Convenio franco-italiano, en la medida en que hace aplicable en el Estado miembro A una legislación nacional del Estado miembro B como la que se examina en el procedimiento principal, constituye, por tanto, una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación en el sentido del artículo 29 CE.
Sobre la justificación de un Convenio bilateral en la medida en que hace aplicable un requisito de rallado y envasado del producto en la región de producción
45 Ravil sostiene que un requisito de rallado y envasado del producto en la región de producción es contrario al artículo 29 CE, en la medida en que tal obligación no es indispensable para la conservación de las características específicas que dicho producto ha adquirido.
46 Bellon, Biraghi, los Gobiernos español e italiano, así como la Comisión consideran que el requisito de que se trata en el asunto principal está justificado por la protección de la propiedad industrial y comercial. Estiman que al presente asunto puede aplicarse la jurisprudencia resultante de la sentencia Bélgica/España, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia consideró que una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación, consistente en la obligación de embotellar un vino con denominación de origen en su región de producción para poder utilizar la denominación de origen, estaba justificada en la medida en que tenía por objeto proteger la reputación de la denominación garantizando, además de la autenticidad del producto, el mantenimiento de su calidad y características.
47 Con carácter preliminar, procede recordar que, conforme al artículo 30 CE, el artículo 29 CE no es obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la exportación justificadas, en particular, por razones de protección de la propiedad industrial y comercial.
48 Cabe señalar que la legislación comunitaria manifiesta una tendencia general a potenciar la calidad de los productos en el marco de la política agrícola común, con objeto de favorecer la reputación de dichos productos, en particular mediante la utilización de denominaciones de origen que son objeto de una protección especial (véase la sentencia Bélgica/España, antes citada, apartado 53). Esta tendencia general se ha concretado en el sector de los vinos de calidad mediante la adopción del Reglamento (CEE) nº 823/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establecen disposiciones específicas relativas a los vinos de calidad producidos en regiones determinadas (DO L 84, p. 59), derogado y sustituido por el Reglamento (CE) nº 1493/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 179, p. 1). También se ha puesto de manifiesto, respecto a otros productos agrícolas, mediante la adopción del Reglamento nº 2081/92, que, a la luz de sus considerandos, pretende, en particular, satisfacer las expectativas de los consumidores en materia de productos de calidad y de un origen geográfico determinado, así como facilitar que los productores, en condiciones de leal competencia, obtengan mayores ingresos como recompensa a un esfuerzo cualitativo real.
49 Las denominaciones de origen forman parte de los derechos de propiedad industrial y comercial. La normativa aplicable protege a sus titulares frente a una utilización abusiva de tales denominaciones por terceros que desean aprovecharse de la reputación que éstas han adquirido. Su finalidad es garantizar que el producto por ellas amparado procede de una zona geográfica determinada y presenta determinados caracteres particulares. Estas denominaciones pueden tener muy buena reputación entre los consumidores y constituir, para los productores que reúnan los requisitos para utilizarlas, un medio esencial de atraerse una clientela. La reputación de las denominaciones de origen está en función de la imagen de que éstas gozan entre los consumidores. Por su parte, esta imagen depende, esencialmente, de las características particulares y, en términos más generales, de la calidad del producto. Es esta última la que determina, en definitiva, la reputación del producto (véase la sentencia Bélgica/España, antes citada, apartados 54 a 56). En la percepción del consumidor, el vínculo entre la reputación de los productores y la calidad de los productos depende, además, de su convicción de que los productos vendidos con la denominación de origen son auténticos.
50 Un Convenio bilateral como el franco-italiano, en la medida en que hace aplicable un requisito de rallado y de envasado en la región de producción, tiene por objeto permitir a los beneficiarios de la denominación de origen de que se trata conservar el control sobre una de las presentaciones del producto en el mercado. El requisito que establece tiene la finalidad de proteger mejor la calidad y la autenticidad del producto y, en consecuencia, la reputación de la denominación de origen, cuya responsabilidad asumen los beneficiarios plena y colectivamente.
51 En este contexto, un Convenio bilateral como el considerado puede aplicarse entre los dos Estados miembros signatarios, a pesar de sus efectos restrictivos sobre los intercambios, si se demuestra que constituye un medio necesario y proporcionado para proteger la reputación de la denominación de origen en cuestión (véase, en el mismo sentido, la sentencia Bélgica/España, antes citada, apartados 58 y 59).
52 A este respecto, procede señalar que un queso como el «Grana Padano» se consume en grandes cantidades rallado y que todas las operaciones que conducen a esta presentación están pensadas para obtener, en particular, un gusto, un color y una textura determinados, que el consumidor apreciará.
53 El rallado y el envasado del queso constituyen, por tanto, operaciones importantes, que pueden perjudicar a la calidad y, por consiguiente, a la reputación de la denominación de origen si se realizan en condiciones que den lugar a un producto que no se ajuste a las cualidades organolépticas asociadas a éste. Estas operaciones pueden también comprometer la garantía de autenticidad del producto, debido a que forzosamente eliminan el marchamo de origen de las ruedas enteras utilizadas.
54 El Decreto de 4 de noviembre de 1991 define de manera detallada los requisitos que debe cumplir el queso rallado comercializado con la denominación «Grana Padano».
55 Conforme a su artículo 1, el queso rallado debe obtenerse sin ningún tratamiento ni adición de sustancias que puedan modificar la conservación y las características organolépticas originales.
56 En virtud de su artículo 2, el queso rallado debe presentar las siguientes características:
- materia grasa/materia seca igual o superior al 32 %;
- edad igual o superior a nueve meses y dentro de los límites fijados por la norma de producción;
- aditivos: según la legislación vigente;
- características organolépticas: conformes a las definiciones ofrecidas por la norma de producción;
- humedad: igual o superior al 25 % e igual o inferior al 35 %;
- aspecto: no pulverulento y homogéneo, las partículas de un diámetro inferior a 0,5 mm no pueden exceder del 25 % del total del producto;
- cantidad de corteza: inferior o igual al 18 %;
- composición de aminoácidos: específica del «Grana Padano».
57 La observancia de estas exigencias implica intervenciones técnicas y de control muy precisas, relativas a la autenticidad y la calidad del queso. Algunas requieren apreciaciones especializadas, en particular, por lo que respecta a las características organolépticas y a la composición de este producto.
58 Además, puesto que el queso rallado fresco es un producto muy sensible, la conservación de sus características organolépticas requiere un envasado inmediato en condiciones que eviten la desecación.
59 Por otra parte, un envasado inmediato en un envoltorio que contenga la denominación de origen puede garantizar mejor la autenticidad del producto rallado, el cual, por naturaleza, es más difícil de identificar que una rueda entera.
60 En este contexto, ha de reconocerse que unos controles efectuados fuera de la región de producción ofrecerían menos garantías para la calidad y la autenticidad del producto que los efectuados en la región de producción bajo la responsabilidad de los beneficiarios de la denominación (véase, en el mismo sentido, la sentencia Bélgica/España, antes citada, apartado 67). En efecto, por un lado, los controles efectuados en la región de producción bajo la responsabilidad de los beneficiarios de la denominación de origen tienen un carácter minucioso y sistemático y están a cargo de profesionales con un conocimiento especializado de las características del producto. Por otro lado, es difícilmente imaginable que los representantes de los beneficiarios de la denominación puedan establecer eficazmente tales controles en los demás Estados miembros.
61 El riesgo para la calidad y la autenticidad del producto finalmente ofrecido al consumo es, por tanto, más elevado cuando dicho producto ha sido rallado y envasado fuera de la zona de producción que cuando estas operaciones se realizan en dicha zona (véase, en el mismo sentido, la sentencia Bélgica/España, antes citada, apartado 74).
62 Esta observación no queda desvirtuada por la circunstancia de que el rallado del producto pueda ser efectuado, al menos bajo ciertas condiciones, por minoristas y restauradores fuera de la región de producción. En efecto, esta operación debe realizarse, en principio, ante el consumidor, o, al menos, éste puede exigir que así se haga para comprobar, especialmente, la presencia del marchamo de origen en la rueda utilizada. En particular, las operaciones de rallado y envasado efectuadas antes de la fase del comercio al por menor o de la restauración constituyen, debido a las cantidades de productos de que se trata, un riesgo mucho más real para la reputación de una denominación de origen, en caso de que haya un control insuficiente de la autenticidad y calidad del producto, que las operaciones realizadas por minoristas o restauradores.
63 Por tanto, un Convenio bilateral que hace aplicable un requisito de rallado y envasado en la región de producción con objeto de proteger la reputación del producto mediante un reforzamiento del control de sus características particulares y de su calidad, puede considerarse justificado por ser una medida que protege la denominación de origen de la que es beneficiaria la colectividad de productores afectados y que reviste para éstos una importancia decisiva (véase, en el mismo sentido, la sentencia Bélgica/España, antes citada, apartado 75).
64 La restricción resultante puede considerarse necesaria para la consecución del objetivo perseguido, en el sentido de que no existen medidas alternativas menos restrictivas que puedan alcanzarlo.
65 A este respecto, la denominación de origen no quedaría protegida de forma comparable mediante la obligación, impuesta a los operadores establecidos fuera de la zona de producción, de informar a los consumidores, a través de un etiquetado adecuado, de que el rallado y el envasado se han producido fuera de dicha zona. En efecto, un menoscabo de la calidad o de la autenticidad del queso rallado y envasado fuera de la zona de producción que fuera consecuencia de la realización de los riesgos derivados de las operaciones de rallado y envasado, podría afectar negativamente a la reputación de todos los quesos comercializados bajo la denominación de origen, incluidos los rallados y envasados en la zona de producción bajo el control de la colectividad titular de dicha denominación (véase, en el mismo sentido, la sentencia Bélgica/España, antes citada, apartados 76 y 77).
66 Así pues, es preciso concluir que la restricción resultante de un Convenio bilateral como el considerado en el asunto principal está justificada por la protección de los derechos de propiedad industrial y comercial y, en particular, de la reputación de la denominación de origen de que se trata, por el mantenimiento de las cualidades y características del producto, así como por la garantía de su autenticidad.
67 Por lo que respecta al período anterior a la entrada en vigor del Reglamento nº 1107/96, procede, por tanto, responder a la cuestión prejudicial que el artículo 29 CE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Convenio concluido entre dos Estados miembros A y B, como el Convenio franco-italiano, haga aplicable en el Estado miembro A una legislación nacional del Estado miembro B, como aquella a que se refiere el órgano jurisdiccional remitente, en virtud de la cual la denominación de origen de un queso, protegida en el Estado miembro B, queda reservada, en lo que atañe al queso que se comercializa rallado, al que ha sido rallado y envasado en la región de producción.
Período posterior a la entrada en vigor del Reglamento nº 1107/96
68 En la medida en que se refiere al período que comenzó el 21 de junio de 1996, la cuestión prejudicial plantea problemas de interpretación análogos a los examinados por el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en el día de hoy, Consorzio del Prosciutto di Parma y Salumificio S. Rita (C-108/01, Rec. p. I-0000), acerca de un requisito de corte en lonchas y envasado en la región de producción del «Prosciutto di Parma» (jamón de Parma), producto que también goza de una DOP en virtud de los Reglamentos nos 2081/92 y 1107/96.
69 Como en dicha sentencia, la cuestión prejudicial planteada en el presente asunto requiere que se ofrezcan elementos de interpretación sobre cuatro aspectos jurídicos.
70 En primer lugar, procede examinar si el Reglamento nº 2081/92 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que la utilización de una DOP esté sujeta al requisito de que se realicen en la región de producción operaciones como las de rallado y envasado del producto.
71 En segundo lugar, debe examinarse si el hecho de supeditar a tal requisito la utilización de la DOP «Grana Padano» para el queso que se comercializa rallado constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación en el sentido del artículo 29 CE.
72 En tercer lugar, debe comprobarse, en caso afirmativo, si el requisito de que se trata puede considerarse justificado y, por tanto, compatible con esta disposición.
73 En cuarto lugar, por último, procede examinar si este requisito puede oponerse a los operadores económicos, aunque no se les haya dado a conocer.
Sobre la posibilidad de supeditar la utilización de una DOP al requisito de que se realicen en la región de producción operaciones como las de rallado y envasado del producto
74 Bellon, Biraghi, los Gobiernos francés e italiano, así como la Comisión, consideran básicamente que el Reglamento nº 2081/92 no se opone a que la utilización de una DOP esté sujeta al requisito de que se realicen en la región de producción operaciones como las de rallado y envasado del producto.
75 A este respecto, tanto del tenor literal como del sistema del Reglamento nº 2081/92, se desprende que el pliego de condiciones constituye el instrumento que determina el alcance de la protección uniforme que dicho Reglamento establece en la Comunidad.
76 En efecto, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 2081/92 supedita el derecho a una DOP a la conformidad del producto con un pliego de condiciones. El artículo 8 del mismo Reglamento subordina la colocación de la mención «DOP» en un producto a la conformidad de éste con dicho Reglamento y, por tanto, con el pliego de condiciones, y el artículo 13 establece a continuación el contenido de la protección uniforme que se confiere a la denominación registrada. El artículo 10, apartado 1, precisa que la función de la estructura de control establecida en cada Estado miembro es la de garantizar que los productos que ostenten una DOP cumplan los requisitos del pliego de condiciones.
77 Conforme al artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 2081/92, el pliego de condiciones contendrá al menos los elementos enumerados, de manera no exhaustiva, en esta disposición.
78 Por tanto, ha de contener, en particular, aquellos a los que se refiere dicha disposición en las letras b), d), e), h) e i), a saber:
- la descripción del producto, sus principales características físicas, químicas, microbiológicas y/u organolépticas;
- los elementos que prueben que el producto es originario de una zona geográfica delimitada;
- la descripción del método de obtención del producto y, en su caso, los métodos locales, cabales y constantes;
- los elementos específicos del etiquetado vinculados a la mención «DOP»;
- los posibles requisitos que deban cumplirse en virtud de disposiciones comunitarias y/o nacionales.
79 Así, el pliego de condiciones contiene la definición detallada del producto protegido, establecida por los productores afectados, bajo el control del Estado miembro que lo comunica y de la Comisión que registra la DOP, ya sea en el marco del procedimiento normal de los artículos 5 a 7 o del procedimiento simplificado del artículo 17 del Reglamento nº 2081/92.
80 Esta definición determina a la vez el alcance de las obligaciones que han de respetarse para la utilización de la DOP y, como corolario, el alcance del derecho protegido frente a terceros a consecuencia del registro de la DOP, el cual consagra a escala comunitaria normas enunciadas o previstas en el pliego de condiciones.
81 A este respecto, procede señalar que el tenor literal del artículo 4 del Reglamento nº 2081/92 no excluye en absoluto que se determinen normas técnicas particulares aplicables a las operaciones que den lugar a diferentes presentaciones de un mismo producto en el mercado, con objeto de que, por un lado, éste se ajuste, en cada una de sus presentaciones, al criterio de calidad al que los consumidores, según el tercer considerando del referido Reglamento, tienden a otorgar mayor importancia en los últimos años y, por otro lado, ofrezca la garantía de un origen geográfico determinado, que, según el mismo considerando, se demanda cada vez más.
82 Teniendo en cuenta estos dos objetivos, pueden establecerse en consecuencia normas técnicas particulares para operaciones como las de rallado y envasado del producto.
83 Por tanto, procede concluir que el Reglamento nº 2081/92 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que la utilización de una DOP esté sujeta al requisito de que se realicen en la región de producción operaciones como las de rallado y envasado del producto, cuando tal requisito se prevea en el pliego de condiciones.
Sobre la naturaleza de medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación del requisito de rallado y envasado del producto en la región de producción para la DOP «Grana Padano»
84 Bellon y Biraghi consideran que el registro de la DOP «Grana Padano» por el Reglamento nº 1107/96 impide que pueda estimarse que existe una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación. En efecto, a su juicio, una medida de esta índole sólo puede ser adoptada por un Estado miembro. Sostienen que tras el registro de una DOP por la Comisión, la protección establecida ya no depende de la legislación del Estado miembro de origen del producto, sino de la normativa comunitaria, la cual, habida cuenta de la jerarquía de las normas, se impone tanto a los Estados miembros como a sus nacionales.
85 El Gobierno francés estima que no procede abordar la interpretación del artículo 29 CE respecto a una normativa nacional que reserva la denominación de origen «Grana Padano» al queso rallado en la región de producción, puesto que dicha normativa ha sido legitimada por el Reglamento nº 1107/96.
86 A este respecto, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, la prohibición de restricciones cuantitativas así como de medidas de efecto equivalente es válida no sólo para las medidas nacionales, sino igualmente para las medidas que emanan de las instituciones comunitarias (véanse, en particular, las sentencias de 25 de junio de 1997, Kieffer y Thill, C-114/96, Rec. p. I-3629, apartado 27, y de 13 de septiembre de 2001, Schwarzkopf, C-169/99, Rec. p. I-5901, apartado 37).
87 Como se ha señalado en el apartado 26 de la presente sentencia, el pliego de condiciones de la DOP «Grana Padano» se refiere expresamente al Decreto de 4 de noviembre de 1991 en relación con las exigencias que han de respetarse en virtud de disposiciones nacionales, en el sentido del artículo 4, apartado 2, letra i), del Reglamento nº 2081/92. Así, por cuanto registra la DOP «Grana Padano», el Reglamento nº 1107/96 hace del rallado y envasado en la región de producción un requisito de utilización de la DOP «Grana Padano» para el queso que se comercializa rallado.
88 En consecuencia, por los motivos expuestos en los apartados 40 a 43 de la presente sentencia, que son aplicables mutatis mutandis al supuesto examinado, procede concluir que el hecho de supeditar la utilización de la DOP «Grana Padano» para el queso que se comercializa rallado al requisito de que las operaciones de rallado y envasado se efectúen en la región de producción constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación en el sentido del artículo 29 CE.
Sobre la justificación del requisito de rallado y envasado inmediato del producto en la región de producción
89 El pliego de condiciones de la DOP «Grana Padano», mediante las exigencias que han de respetarse en virtud de las disposiciones nacionales a las que se remite, a saber, el Decreto de 4 de noviembre de 1991, define de manera detallada los requisitos que debe satisfacer el queso rallado comercializado con la DOP. Estos requisitos incluyen, en particular, una obligación de rallado y envasado inmediato en la región de producción.
90 Por los motivos expuestos en los apartados 47 a 66 de la presente sentencia, que son aplicables mutatis mutandis al problema examinado, procede concluir que el hecho de supeditar la utilización de la DOP «Grana Padano» para el queso que se comercializa rallado al requisito de que las operaciones de rallado y envasado se efectúen en la región de producción puede considerarse justificado y, por tanto, compatible con el artículo 29 CE.
Sobre la oponibilidad a los operadores económicos del requisito de rallado y envasado en la región de producción
91 Es preciso recordar que, en virtud del artículo 249 CE, párrafo segundo, el reglamento, acto de alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
92 Por ello, no sólo crea derechos sino también obligaciones para los particulares, que éstos pueden invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales frente a otros particulares.
93 No obstante, el imperativo de seguridad jurídica exige que una normativa comunitaria permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone (véase la sentencia de 1 de octubre de 1998, Reino Unido/Comisión, C-209/96, Rec. p. I-5655, apartado 35).
94 El Reglamento nº 2081/92, en su duodécimo considerando, expone que, para gozar de protección en cualquier Estado miembro, las denominaciones de origen deberán estar inscritas en un registro comunitario y que su inscripción permitirá además ofrecer información a los productores y los consumidores.
95 Sin embargo, no prevé la publicación del pliego de condiciones o de elementos de éste con ocasión del procedimiento simplificado.
96 El Reglamento nº 1107/96 se limita a establecer el registro de la denominación «Grana Padano» como DOP con arreglo al artículo 17 del Reglamento nº 2081/92.
97 En la medida en que efectúa este registro, consagra a escala comunitaria el requisito expuesto en el pliego de condiciones, que supedita la utilización de la DOP para el queso que se comercializa rallado a la realización de las operaciones de rallado y envasado en la región de producción. Este requisito implica para los terceros una obligación de no hacer, que puede ser sancionada civil e incluso penalmente.
98 Ahora bien, como han admitido todas las partes que han presentado observaciones al respecto durante el procedimiento, la protección que confiere una DOP no se extiende normalmente a operaciones como las de rallado y envasado del producto. Estas operaciones sólo están prohibidas a terceros fuera de la región de producción si en el pliego de condiciones se prevé expresamente tal requisito.
99 En estas circunstancias, el principio de seguridad jurídica exigía que el requisito de que se trata se diera a conocer a los terceros mediante una publicidad adecuada en la normativa comunitaria, publicidad que podría haberse llevado a cabo mencionando este requisito en el Reglamento nº 1107/96.
100 Dado que no se dio a conocer a dichos terceros, no cabe oponerles este requisito ante un órgano jurisdiccional nacional, ya sea a efectos de una sanción penal o en un procedimiento civil.
101 No obstante, el principio de seguridad jurídica no excluye que el juez nacional considere el requisito de que se trata oponible a operadores que, como Ravil, habían desarrollado una actividad de rallado y envasado del producto durante el período anterior a la entrada en vigor del Reglamento nº 1107/96, si dicho juez estima que, durante ese período, el Decreto de 4 de noviembre de 1991 era aplicable en virtud del Convenio franco-italiano y oponible a los sujetos de Derecho afectados en virtud de las normas nacionales de publicidad.
102 En efecto, puede suponerse que tales operadores tuvieron conocimiento, en el momento de la entrada en vigor del Reglamento nº 1107/96, del requisito controvertido impuesto por el Decreto de 4 de noviembre de 1991. Por tanto, puede presumirse que conocían, también en el marco del régimen comunitario de la DOP, el requisito del rallado y envasado en la región de producción ligado a la denominación «Grana Padano», que anteriormente estaba «legalmente protegida» en el plano nacional en el sentido del artículo 17, apartado 1, del Reglamento nº 2081/92 en el territorio de la República Italiana y que, por ello, se registró en virtud de este Reglamento a instancia de dicho Estado miembro.
103 Por tanto, procede concluir que el requisito de rallado y envasado del queso «Grana Padano» en la región de producción no es oponible a los operadores económicos si no se les ha dado a conocer mediante una publicidad adecuada en la normativa comunitaria, publicidad que podría haberse llevado a cabo mencionando dicho requisito en el Reglamento nº 1107/96. No obstante, el principio de seguridad jurídica no excluye que el juez nacional considere el requisito de que se trata oponible a operadores que hayan desarrollado una actividad de rallado y envasado del producto durante el período anterior a la entrada en vigor del Reglamento nº 1107/96, si dicho juez estima que, durante ese período, el Decreto de 4 de noviembre de 1991 era aplicable en virtud del Convenio franco-italiano y oponible a los sujetos de Derecho afectados en virtud de las normas nacionales de publicidad.
104 En definitiva, por lo que respecta al régimen comunitario de protección de las DOP, es preciso responder a la cuestión prejudicial del siguiente modo:
El Reglamento nº 2081/92 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que la utilización de una DOP esté sujeta al requisito de que se realicen en la región de producción operaciones como las de rallado y envasado del producto, cuando tal requisito se prevea en el pliego de condiciones.
El hecho de supeditar la utilización de la DOP «Grana Padano» para el queso que se comercializa rallado al requisito de que las operaciones de rallado y envasado se efectúen en la región de producción constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación en el sentido del artículo 29 CE, pero puede considerarse justificado y, por tanto, compatible con esta última disposición.
Sin embargo, el requisito de que se trata no es oponible a los operadores económicos si no se les ha dado a conocer mediante una publicidad adecuada en la normativa comunitaria. No obstante, el principio de seguridad jurídica no excluye que el juez nacional considere este requisito oponible a operadores que hayan desarrollado una actividad de rallado y envasado del producto durante el período anterior a la entrada en vigor del Reglamento nº 1107/96, si dicho juez estima que, durante ese período, el Decreto de 4 de noviembre de 1991 era aplicable en virtud del Convenio franco-italiano y oponible a los sujetos de Derecho afectados en virtud de las normas nacionales de publicidad.
Decisión sobre las costas
Costas
105 Los gastos efectuados por los Gobiernos francés, español e italiano, así como por la Comisión, que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre la cuestión planteada por la Cour de cassation mediante resolución de 19 de diciembre de 2000, declara:
1) Por lo que respecta al período anterior a la entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 1107/96 de la Comisión, de 12 de junio de 1996, relativo al registro de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 17 del Reglamento (CEE) nº 2081/92 del Consejo, el artículo 29 CE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Convenio concluido entre dos Estados miembros A y B, como el Convenio entre la República Francesa y la República Italiana sobre la protección de las denominaciones de origen, indicaciones de procedencia y demás denominaciones de determinados productos, firmado en Roma el 28 de abril de 1964, haga aplicable en el Estado miembro A una legislación nacional del Estado miembro B, como aquella a que se refiere el órgano jurisdiccional remitente, en virtud de la cual la denominación de origen de un queso, protegida en el Estado miembro B, queda reservada, en lo que atañe al queso que se comercializa rallado, al que ha sido rallado y envasado en la región de producción.
2) El Reglamento (CEE) nº 2081/92 del Consejo, de 14 de julio de 1992, relativo a la protección de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen de los productos agrícolas y alimenticios, modificado por el Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que la utilización de una denominación de origen protegida esté sujeta al requisito de que se realicen en la región de producción operaciones como las de rallado y envasado del producto, cuando tal requisito se prevea en el pliego de condiciones.
3) El hecho de supeditar la utilización de la denominación de origen protegida «Grana Padano» para el queso que se comercializa rallado al requisito de que las operaciones de rallado y envasado se efectúen en la región de producción constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación en el sentido del artículo 29 CE, pero puede considerarse justificado y, por tanto, compatible con esta última disposición.
4) Sin embargo, el requisito de que se trata no es oponible a los operadores económicos si no se les ha dado a conocer mediante una publicidad adecuada en la normativa comunitaria. No obstante, el principio de seguridad jurídica no excluye que el juez nacional considere este requisito oponible a operadores que hayan desarrollado una actividad de rallado y envasado del producto durante el período anterior a la entrada en vigor del Reglamento nº 1107/96, si dicho juez estima que, durante ese período, el Decreto de 4 de noviembre de 1991 era aplicable en virtud del referido Convenio entre la República Francesa y la República Italiana y oponible a los sujetos de Derecho afectados en virtud de las normas nacionales de publicidad.