CELEX: 62001CJ0425
Incumplimiento de Estado
Adaptación incompleta del Derecho interno a la Directiva 89/391/CEE
Seguridad y salud de los trabajadores

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de octubre de 2001, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 226 CE, un recurso que tiene por objeto que se declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 10 a 12 de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (DO L 183, p. 1).
Marco jurídico
Normativa comunitaria
2 En virtud del artículo 3, letra c), de la Directiva 89/391, se entiende por «representante de los trabajadores con una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores» cualquier persona elegida, nombrada o designada, de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales, como delegado de los trabajadores para los problemas de la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo.
3 El artículo 4 de la Directiva 89/391 dispone que los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para garantizar que los empresarios, los trabajadores y los representantes de los trabajadores estén sujetos a las disposiciones jurídicas necesarias para la aplicación de la Directiva.
4 Con arreglo al artículo 10 de la misma Directiva, titulado «Información de los trabajadores», los trabajadores y/o sus representantes en la empresa y/o el establecimiento deben recibir información sobre los riesgos para la seguridad y la salud en el lugar de trabajo, así como sobre las medidas y actividades de protección y de prevención.
5 El artículo 11 de la Directiva 89/391, titulado «Consulta y participación de los trabajadores», dispone lo siguiente:
«1. Los empresarios consultarán a los trabajadores y/o a sus representantes y permitirán su participación en el marco de todas las cuestiones que afecten a la seguridad y a la salud en el trabajo.
Ello implica:
-  la consulta de los trabajadores;
-  el derecho de los trabajadores y/o de sus representantes a formular propuestas;
-  la participación equilibrada de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales.
2. Los trabajadores o los representantes de los trabajadores que tengan una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, participarán de forma equilibrada, de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales, o serán consultados previamente y a su debido tiempo por el empresario sobre:
a)  cualquier acción que pueda tener efectos sustanciales sobre la seguridad y la salud;
b) la designación de los trabajadores prevista en el apartado 1 del artículo 7 y en el apartado 2 del artículo 8, así como sobre las actividades previstas en el apartado 1 del artículo 7;
c) las informaciones previstas en el apartado 1 del artículo 9 y en el artículo 10;
d) el recurso, previsto en el apartado 3 del artículo 7, en su caso, a competencias (personas o servicios) ajenas a la empresa y/o al establecimiento;
e) la concepción y la organización de la formación prevista en el artículo 12.
3. Los representantes de los trabajadores que tengan una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores tendrán derecho a solicitar del empresario que tome las medidas adecuadas y a presentarle propuestas en ese sentido para paliar cualquier riesgo para los trabajadores y/o eliminar las fuentes de riesgo.
4. Los trabajadores a que se hace referencia en el apartado 2 y los representantes de los trabajadores contemplados en los apartados 2 y 3 no podrán sufrir perjuicios a causa de sus respectivas actividades contempladas en los apartados 2 y 3.
5. El empresario tendrá que conceder a los representantes de los trabajadores con una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores una dispensa laboral suficiente sin pérdida de salario y poner a su disposición los medios necesarios para que dichos representantes puedan ejercer los derechos y las funciones resultantes de la presente Directiva.
6. Los trabajadores y/o sus representantes tendrán el derecho de recurrir, de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales, a la autoridad competente en materia de seguridad y de salud en el trabajo, si consideran que las medidas adoptadas y los medios utilizados por el empresario no son suficientes para garantizar la seguridad y la salud en el trabajo.
Los representantes de los trabajadores deberán tener la posibilidad de presentar sus observaciones durante las visitas y verificaciones efectuadas por la autoridad competente.»
6 El artículo 12, apartado 3, de la Directiva 89/391 dispone que los representantes de los trabajadores que tengan una función específica en la protección de la seguridad y de la salud de éstos tendrán derecho a una formación adecuada.
Normativa nacional
7 El ordenamiento jurídico portugués se adaptó a la Directiva 89/391 mediante el Decreto-lei nº 441/91 que estabelece o regime jurídico de enquadramento de segurança, higiene e saúde no trabalho (Decreto-ley nº 441/91 por el que se establece el régimen jurídico de la seguridad, higiene y salud en el trabajo), de 14 de noviembre de 1991 (Diário da República I, nº 262, de 14 de noviembre de 1991), modificado por el Decreto-ley nº 133/99, de 21 de abril de 1999 (Diário da República I, nº 93, de 21 de abril de 1999), y por el artículo 24 de la Ley nº 118/99, de 11 de agosto de 1999 (Diário da República I, nº 186, de 11 de agosto de 1999; en lo sucesivo, «Decreto-ley nº 441/91»).
8 El artículo 3, letra d), del Decreto-ley nº 441/91 define al representante de los trabajadores como «la persona elegida en las condiciones fijadas por la ley para ejercer las funciones de representación de los trabajadores en los ámbitos de la seguridad, la higiene y la salud en el trabajo».
9 El artículo 10 del Decreto-ley nº 441/91 define las grandes líneas del procedimiento de elección de los representantes de los trabajadores:
«1. Los representantes de los trabajadores en materia de seguridad, higiene y protección de la salud en el trabajo serán elegidos por los trabajadores mediante voto directo y secreto, según el sistema d'Hondt.
2. Sólo podrán tomar parte las listas de las organizaciones sindicales que representen a trabajadores de la empresa o aquellas que estén suscritas al menos por el 20 % de los trabajadores de la empresa, sin que un trabajador pueda suscribir más de una lista ni pueda formar parte de más de una candidatura.
3. Cada lista deberá indicar tantos candidatos y suplentes como puestos hayan de ser elegidos.
4. El número de representantes de los trabajadores no podrá ser superior a:
a) empresas con menos de 61 trabajadores: 1 representante;
b) empresas con 61 a 150 trabajadores: 2 representantes;
c) empresas con 151 a 300 trabajadores: 3 representantes;
d) empresas con 301 a 500 trabajadores: 4 representantes;
e) empresas con 501 a 1.000 trabajadores: 5 representantes;
f) empresas con 1.001 a 1.500 trabajadores: 6 representantes;
g) empresas con más de 1.500 trabajadores: 7 representantes.
5. El mandato de los representantes de los trabajadores es de tres años.
6. Los representantes de los trabajadores podrán ser sustituidos en caso de renuncia o incapacidad definitiva por el candidato o suplente siguiente en la lista respectiva.
7. Los representantes de los trabajadores a que se refieren los apartados anteriores dispondrán de cinco horas libres al mes para el ejercicio de sus funciones.
8. Las horas libres a que se refiere el apartado anterior no son acumulables con las horas libres que le correspondan al trabajador por formar parte de otros órganos de representación de los trabajadores.»
10 El artículo 23, apartado 2, letra b), del Decreto-ley nº 441/91 prevé la adopción de una normativa complementaria, en particular por lo que respecta al «procedimiento de elección de los representantes de los trabajadores previsto en el artículo 10 y su régimen de protección».
11 Por lo que se refiere a las administraciones públicas central, regionales y locales, la elección de los representantes de los trabajadores está prevista en el Decreto-ley nº 191/95, de 28 de julio de 1995 (Diário da República I, nº 173, de 28 de julio de 1995), y se rige actualmente por los artículos 4 y 5 del Decreto-ley nº 488/99, de 17 de noviembre de 1999 (Diário da República I, nº 268, de 17 de noviembre de 1999).
Procedimiento administrativo previo
12 Mediante escrito de requerimiento de 26 de enero de 2000, la Comisión llamó la atención de las autoridades portuguesas sobre la no conformidad de las medidas nacionales de adaptación del Derecho interno a la Directiva 89/391 con las obligaciones derivadas de ésta. La Comisión criticó la falta de una normativa relativa al procedimiento de elección de los trabajadores en materia de seguridad y salud en el trabajo y a su régimen de protección.
13 El 4 de abril de 2000, las autoridades portuguesas declararon, en respuesta al escrito de requerimiento, que el hecho de que no exista normativa alguna no significa que sea imposible celebrar elecciones ni que las que se celebren no se desarrollen democráticamente. Además, las autoridades portuguesas alegaron que, en determinadas empresas, los trabajadores habían elegido a sus representantes en materia de seguridad, higiene y salud en el trabajo. Afirmaron, además, que la preparación de la normativa nacional relativa a la elección de los representantes de los trabajadores en materia de seguridad, higiene y salud en el trabajo se había iniciado, pero aún no se había finalizado.
14 Mediante escrito de 2 de febrero de 2001, la Comisión dirigió a la República Portuguesa un dictamen motivado en el que la instaba a adoptar las medidas necesarias para adaptar su Derecho interno, en el plazo de dos meses, a la Directiva 89/391.
15 En respuesta a este dictamen motivado, las autoridades portuguesas informaron a la Comisión de que la normativa nacional relativa a la elección de representantes de los trabajadores en materia de seguridad, higiene y salud en el trabajo se hallaba en proceso de adopción.
16 Al no recibir con posterioridad información alguna sobre la adopción de las medidas nacionales anunciadas, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el fondo
17 La Comisión alega que, en la medida en que en Portugal no existe una normativa clara y precisa sobre el procedimiento de elección y el régimen de protección de los representantes de los trabajadores en materia de seguridad y salud en el trabajo, los trabajadores no pueden conocer la plenitud de los derechos que les reconoce la Directiva 89/391 y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales. La Comisión sostiene que, si dicha normativa no fuera necesaria, el artículo 23, apartado 2, letra b), del Decreto-ley nº 441/91, que prevé la adopción de una normativa complementaria por lo que respecta al procedimiento de elección de los representantes de los trabajadores, resultaría superfluo.
18 Además, la Comisión alega que, si bien el artículo 10 del Decreto-ley nº 441/91 regula determinados aspectos esenciales de la elección de los representantes de los trabajadores, este artículo no incluye los aspectos prácticos del procedimiento de elección. No están regulados aspectos fundamentales como, por ejemplo, el derecho de sufragio activo, la publicidad de la elección, el funcionamiento de las mesas electorales, el proceso de cómputo de los votos, la proclamación de los resultados electorales y la posibilidad de recurrir los resultados. La Comisión deduce de ello que, en la actualidad, no se cumplen las condiciones legales necesarias para que los trabajadores puedan elegir a sus representantes en materia de seguridad y salud en el trabajo y, por tanto, ejercer los derechos reconocidos por el Decreto-ley nº 441/91. Dado que los trabajadores tienen acceso a los derechos que el Decreto-ley nº 441/91 y la Directiva 89/391 les reconocen mediante dichos representantes, la ausencia de estos les impide disfrutar de tales derechos.
19 Con carácter preliminar, es necesario recordar que en virtud del artículo 3, letra c), de dicha Directiva, se entiende por «representante de los trabajadores con una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores» cualquier persona elegida, nombrada o designada, de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales, como delegado de los trabajadores para los problemas de la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo.
20 De esta disposición se desprende que la Directiva 89/391 no impone a los Estados miembros la obligación de prever un procedimiento de elección de los representantes de los trabajadores con una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, sino que contempla igualmente otras posibilidades para nombrar o designar a dichos representantes.
21 Además, en el caso de que un Estado miembro haya optado por el procedimiento de elección, la Directiva 89/391 no impone expresamente que la normativa nacional precise detalladamente todas las disposiciones aplicables a este procedimiento.
22 Sin embargo, cuando un Estado miembro prevé que los representantes de los trabajadores con tal función deben ser elegidos, este Estado miembro está obligado a garantizar que los trabajadores puedan llevar a cabo la elección de sus representantes de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales.
23 Tal como señaló el Gobierno portugués, el artículo 10 del Decreto-ley nº 441/91 prevé normas relativas a la elección de los representantes de los trabajadores en materia de seguridad, higiene y salud en el trabajo. Este artículo contiene, en particular, disposiciones relativas al derecho de voto, las condiciones de elegibilidad, el modo y tipo de escrutinio, así como la determinación de las mayorías necesarias. El Gobierno portugués afirmó, asimismo, que el artículo 2, apartado 2, de la Ley de Enjuiciamiento Civil portuguesa prevé la posibilidad de interponer un recurso ante los tribunales contra los resultados de las elecciones.
24 Por lo que respecta al régimen de protección de los representantes de los trabajadores, el Gobierno portugués precisa que la normativa nacional portuguesa prohíbe a los empresarios oponerse por cualquier medio a que el trabajador ejerza sus derechos y despedirlo o imponerle sanciones a raíz de dicho ejercicio. El artículo 10 del Decreto-ley nº 441/91 prevé, por otra parte, que los representantes de los trabajadores dispondrán de determinadas horas libres al mes para el ejercicio de sus funciones.
25 De todo lo que precede se desprende que la legislación portuguesa cumple las obligaciones derivadas de la Directiva 89/391 al regular las cuestiones esenciales relativas a las elecciones de los representantes de los trabajadores con una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud, permitiendo por tanto a los trabajadores elegir a sus representantes, y al prever disposiciones dirigidas a proteger a éstos en el ejercicio de sus funciones.
26 El artículo 23, apartado 2, letra b), del Decreto-ley nº 441/91, que prevé la adopción de una normativa complementaria relativa al procedimiento de elección y de protección de los trabajadores, es una disposición propia exclusivamente del ordenamiento jurídico interno y no responde a las obligaciones que incumben a la República Portuguesa en virtud de la Directiva 89/391.
27 Por otra parte, aun cuando el número de empresas que han llevado a cabo elecciones parece ciertamente bastante reducido, esta circunstancia no es suficiente para demostrar que los trabajadores no tienen efectivamente la posibilidad de elegir a sus representantes con una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores.
28 En estas circunstancias, debe declararse que la Comisión no ha demostrado que la República Portuguesa haya incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 89/391.
29 Por consiguiente, debe desestimarse el recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
30 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas, tal como solicitó la República Portuguesa.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.