CELEX: 62000CJ0093
Regulamento (CE) n.º 2772/1999
Regime de rotulagem da carne de bovino
Competência do Conselho

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Março de 2000, o Parlamento Europeu pediu, nos termos do artigo 230.° CE, a anulação do Regulamento (CE) n.° 2772/1999 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1999, que estabelece as normas gerais do regime de rotulagem obrigatória da carne de bovino (JO L 334, p. 1, a seguir «regulamento impugnado»).
2 O Reino de Espanha e a Comissão das Comunidades Europeias foram admitidos como intervenientes neste processo, em apoio dos pedidos do Conselho, por despachos do Presidente do Tribunal de Justiça de 4 de Agosto e de 13 de Setembro de 2000, respectivamente.
O Regulamento (CE) n.° 820/97
3 Em 21 de Abril de 1997, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n.° 820/97, que estabelece um regime de identificação e registo de bovinos e relativo à rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino (JO L 117, p. 1), com base no artigo 43.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 37.° CE).
4 O título I deste regulamento organiza o regime de identificação e registo dos bovinos. Nos termos do artigo 3.° do referido regulamento, este regime inclui marcas auriculares para identificar individualmente os animais, bases de dados informatizadas, passaportes para os animais e registos individuais mantidos em cada exploração. As disposições relativas a este regime substituem, no que se refere aos bovinos, as que figuram na Directiva 92/102/CEE do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, relativa à identificação e ao registo de animais (JO L 355, p. 32).
5 O título II do Regulamento n.° 820/97 diz respeito à rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino. Este regulamento autoriza a rotulagem pelos operadores ou organizações que o pretendam, segundo um sistema de aprovação pelos Estados-Membros, e enumera, no artigo 16.° , as informações que podem figurar nos rótulos.
6 O artigo 12.° , n.° 1, do Regulamento n.° 820/97 dispõe:
«Sempre que um operador ou uma organização, na acepção do artigo 13.° , pretenda rotular carne de bovino no local de venda por forma a prestar informações sobre a origem, certas características ou condições de produção da mesma ou sobre o animal donde provém, deve proceder nos termos do presente título.
No entanto, este título não prejudica:
- as indicações obrigatórias previstas no n.° 1 do artigo 3.° da Directiva 79/112/CEE do Conselho [de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (JO 1979, L 33, p. 1; EE 13 F9 p. 162), alterada pela Directiva 97/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Janeiro de 1997 (JO L 43, p. 21)], com excepção do ponto 7,
- [...]
- as indicações previstas nos Regulamentos (CEE) n.° 1208/81 [do Conselho, de 28 de Abril de 1981, que estabelece a grelha comunitária de classificação das carcaças de bovinos adultos (JO L 123, p. 3; EE 03 F21 p. 191), na versão alterada pelo Regulamento (CEE) n.° 1026/91 do Conselho, de 22 de Abril de 1991 (JO L 106, p. 2)] e (CEE) n.° 1186/90 [do Conselho, de 7 de Maio de 1990, que estabelece a extensão do âmbito de aplicação da grelha comunitária de classificação das carcaças de bovinos adultos (JO L 119, p. 32)],
- as indicações relativas à marca de salubridade, previstas na Directiva 64/433/CEE [do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa a problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca, na versão alterada e actualizada pela Directiva 91/497/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991 (JO L 268, p. 69), alterada pela Directiva 95/23/CE do Conselho, de 22 de Junho de 1995 (JO L 243, p. 7)], bem como outras indicações similares previstas na legislação veterinária pertinente,
[...]»
7 O artigo 19.° do Regulamento n.° 820/97 prevê:
«1. Será introduzido um regime de rotulagem obrigatória da carne de bovino. Este regime será obrigatório em todos os Estados-Membros a partir de 1 de Janeiro de 2000. Contudo, este regime obrigatório não exclui a possibilidade de um Estado-Membro decidir aplicá-lo apenas a título facultativo à carne de bovino comercializada nesse Estado-Membro. O regime de rotulagem previsto no presente regulamento é válido até 31 de Dezembro de 1999.
Por conseguinte, o Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, adoptará antes de 1 de Dezembro de 2000, com base no relatório previsto no n.° 3, as normas gerais de um regime de rotulagem obrigatória da carne de bovino, de acordo com as obrigações internacionais da Comunidade, aplicável a partir dessa data.
2. Salvo decisão em contrário do Conselho, o regime de rotulagem obrigatória a partir de 1 de Janeiro de 2000 deverá, de acordo com as obrigações internacionais da Comunidade, comportar a obrigação de mencionar no rótulo, além da indicação a que se refere o n.° 3 do artigo 16.° , o Estado-Membro ou o país terceiro onde nasceu o animal de que a carne provém, os Estados-Membros ou países terceiros onde esse animal foi criado e o Estado-Membro ou país terceiro onde o animal foi abatido.
3. Os Estados-Membros enviarão à Comissão, até 1 de Maio de 1999, relatórios sobre a aplicação do regime de rotulagem da carne de bovino. A Comissão enviará ao Conselho um relatório sobre a situação da implementação dos sistemas de rotulagem da carne de bovino nos diversos Estados-Membros.
4. Todavia, sempre que exista um sistema de identificação e registo de bovinos suficientemente desenvolvido, os Estados-Membros poderão impor antes de 1 de Janeiro de 2000 um regime de rotulagem obrigatória da carne de bovino proveniente de animais nascidos, engordados e abatidos no seu território. Além disso, esses Estados-Membros poderão decidir que seja obrigatório indicar nos rótulos um ou mais dos elementos referidos nos n.os 1 e 2 do artigo 16.°
5. Um regime obrigatório como o previsto no n.° 4 não deverá resultar em perturbações do comércio entre os Estados-Membros.
As regras de execução aplicáveis nos Estados-Membros que recorram ao disposto no n.° 4 necessitam da aprovação prévia da Comissão.
6. Antes de 1 de Janeiro de 2000, o Conselho decidirá por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, se é possível e desejável incluir indicações obrigatórias que não sejam as constantes do n.° 2 e alargar o âmbito de aplicação do presente regulamento a outros produtos que não sejam os indicados no primeiro travessão do artigo 13.° »
O regulamento impugnado
8 Tal como estabelecido no artigo 19.° , n.° 3, do Regulamento n.° 820/97, a Comissão enviou, em 13 de Outubro de 1999, ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a situação relativa à aplicação dos regimes de rotulagem da carne de bovino nos vários Estados-Membros [COM (1999) 486 final, a seguir «relatório da Comissão»]. Neste relatório, a Comissão constatou um certo número de lacunas em relação à identificação e registo dos bovinos. A este respeito, a Comissão salientou, em primeiro lugar, que, na maioria dos Estados-Membros, os passaportes apenas se encontram operacionais para animais nascidos após 1 de Janeiro de 1998, de seguida, que se observaram dificuldades práticas em relação à transferência de informação relativa a um animal para exportação (perda de informações em caso de emissão de um novo passaporte) e, por fim, que a instalação das bases de dados pertinentes não poderá ser efectuada na data prevista.
9 O relatório da Comissão concluía que «a maioria dos Estados-Membros [...] não est[á] em condições de aplicar de forma fiável a rotulagem obrigatória, [o que] provocaria uma situação de confusão insatisfatória, injustiça e incerteza em relação a todo o sector da carne de bovino da UE, desde o produtor até ao consumidor».
10 Tendo em conta estes elementos, a Comissão apresentou duas propostas de regulamento com base no artigo 152.° CE:
- a primeira visa substituir o Regulamento n.° 820/97 por um novo regulamento, com o mesmo objecto, mas prevendo a introdução de indicações obrigatórias em duas fases distintas, tendo a segunda início em 1 de Janeiro de 2003 (a seguir «primeira proposta da Comissão»),
- a segunda tem por objecto um prolongamento temporário da vigência das disposições de rotulagem previstas no Regulamento n.° 820/97, até a primeira proposta da Comissão ser adoptada (a seguir «segunda proposta da Comissão»).
11 A respeito da sua segunda proposta, a Comissão precisou no seu relatório:
«É necessária a adopção rápida desta proposta para evitar o colapso do actual regime de rotulagem facultativa e a sua substituição automática por um regime obrigatório desprovido de regras gerais que o possam nortear.
Todavia, se o Conselho e o Parlamento não puderem chegar a uma decisão antes de 31. 12. 1999, a Comissão reserva-se o direito de apresentar ao Conselho uma proposta urgente, para adopção antes do final de 1999, baseada no artigo 19.° do actual Regulamento (CE) n.° 820/97 (isto é, uma decisão tomada por maioria qualificada do Conselho sob proposta da Comissão). Tal proposta seria elaborada a fim de evitar o vazio jurídico resultante da terminação automática do regime facultativo.»
12 Em 14 de Dezembro de 1999, o Conselho decidiu adoptar uma decisão com base no artigo 19.° do Regulamento n.° 820/97 para o caso de o Parlamento Europeu, no processo de co-decisão, recusar, em primeira leitura, a segunda proposta da Comissão enquanto tal, tendo como única alteração a introdução do artigo 37.° CE como base jurídica a par do artigo 152.° CE.
13 Em 16 de Dezembro de 1999, na primeira leitura do processo de co-decisão, o Parlamento aprovou várias alterações à segunda proposta da Comissão. O Parlamento pretendia que alguns elementos de informação se tornassem obrigatórios a partir de 1 de Janeiro de 2000. Outra alteração visava que a prorrogação do regime facultativo fosse de apenas oito meses e não um ano, como proposto pela Comissão.
14 Em 21 de Dezembro de 1999, o Conselho adoptou o regulamento impugnado com base no artigo 19.° do Regulamento n.° 820/97.
15 Nos termos do segundo considerando do regulamento impugnado, as normas gerais do regime de rotulagem obrigatória da carne de bovino previstas devem ser aplicáveis apenas a título provisório, por um período máximo de oito meses, para permitir ao Parlamento Europeu e ao Conselho decidirem sobre a primeira proposta da Comissão.
16 O terceiro considerando do regulamento impugnado indica que é conveniente estabelecer normas gerais simples para o regime de rotulagem obrigatória da carne de bovino, que todos os Estados-Membros possam cumprir, e que as normas devem remeter para o disposto no n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 820/97.
17 Além disso, o regulamento impugnado mantém em vigor o regime facultativo de rotulagem da carne de bovino previsto no Regulamento n.° 820/97.
18 O artigo 1.° do regulamento impugnado dispõe:
«1. Os operadores e as organizações que comercializem carne de bovino, na acepção do artigo 13.° do Regulamento (CE) n.° 820/97, devem rotulá-la de acordo com as regras referidas no n.° 1, primeiro, terceiro e quarto travessões do segundo parágrafo, do artigo 12.° do Regulamento (CE) n.° 820/97.
Todavia, os Estados-Membros podem continuar a recorrer à faculdade prevista no n.° 4 do artigo 19.° do Regulamento (CE) n.° 820/97 após 1 de Janeiro de 2000. Neste caso, continuará a aplicar-se o n.° 5 do artigo 19.° do Regulamento (CE) n.° 820/97.
2. As normas relativas ao regime facultativo, aplicáveis até 31 de Dezembro de 1999 de acordo com o artigo 19.° do Regulamento (CE) n.° 820/97, continuarão a ser aplicáveis a qualquer indicação facultativa, em complemento ao regime de rotulagem obrigatória referido no n.° 1.»
O recurso de anulação
19 O Parlamento invoca três fundamentos em apoio do seu recurso. O primeiro fundamento diz respeito à incompetência do Conselho para adoptar o regulamento impugnado com base no artigo 19.° do Regulamento n.° 820/97. O segundo fundamento refere-se à violação das prerrogativas do Parlamento, uma vez que caso a base jurídica da adopção do regulamento que prolonga temporariamente as disposições relativas à rotulagem previstas no Regulamento n.° 820/97 tivesse sido a correcta, a saber, o artigo 152.° CE, o Parlamento deveria ter intervindo na qualidade de co-legislador. O terceiro fundamento diz respeito à violação das obrigações resultantes do Regulamento n.° 820/97, na medida em que o Conselho, por um lado, alterou o conteúdo do Regulamento n.° 820/97 sem utilizar o processo legislativo de co-decisão e, por outro, não adoptou, no prazo previsto no artigo 19.° do Regulamento n.° 820/97, as normas gerais de um regime de rotulagem obrigatória da carne de bovino.
Argumentos das partes
Quanto ao primeiro fundamento
20 Com o seu primeiro fundamento, o Parlamento sustenta que o Conselho não é competente para prolongar a aplicação do regime facultativo de rotulagem da carne de bovino para lá de 31 de Dezembro de 1999, nem para adiar a introdução do regime obrigatório da rotulagem desta carne. Com efeito, segundo o Parlamento, sendo certo que o Conselho reservou-se uma competência de execução do Regulamento n.° 820/97, o próprio princípio do regime de rotulagem obrigatória e a data da sua entrada em vigor foram fixados por este regulamento. Ao alterar estes elementos, o Conselho não tomou uma medida de execução do Regulamento n.° 820/97, procedendo antes a uma alteração do mesmo.
21 O Parlamento alega que o regulamento impugnado não contém qualquer disposição específica relativa à rotulagem da carne de bovino, não podendo, por conseguinte, considerar-se como uma medida de execução para a introdução de um regime de rotulagem obrigatória da carne de bovino.
22 Com efeito, o Parlamento afirma que a remissão do artigo 1.° , n.° 1, primeiro parágrafo, do regulamento impugnado para as regras referidas no n.° 1, primeiro, terceiro e quarto travessões do segundo parágrafo, do artigo 12.° do Regulamento n.° 820/97 apenas confirma a sua posição, na medida em que essas disposições recordam a legislação existente relativa à rotulagem dos géneros alimentícios (a Directiva 79/112, alterada pela Directiva 97/4), à grelha comunitária de classificação das carcaças de bovinos adultos (o Regulamento n.° 1208/81, alterado pelo Regulamento n.° 1026/91, e o Regulamento n.° 1186/90) e à marca de salubridade (a Directiva 64/433, na versão alterada e actualizada pela Directiva 91/497, alterada pela Directiva 95/23).
23 O Parlamento contesta a validade da tese da «base jurídica derivada», defendida pelo Conselho, que permitiria adoptar, através de um processo de decisão simplificado, um acto normativo no âmbito da política agrícola comum em violação do artigo 37.° CE.
24 O Parlamento sustenta que não existe um terceiro tipo de actos, a par dos actos normativos e dos de execução. No seu entender, ou o regulamento impugnado é um acto normativo ou legislativo, devendo neste caso respeitar os requisitos formais essenciais previstos pelo Tratado para a sua adopção, ou é um acto de execução na acepção do artigo 202.° CE.
25 Subsidiariamente, o Parlamento alega que, mesmo supondo que o Conselho tinha competência para adoptar um acto do terceiro tipo, a norma de habilitação do artigo 19.° , n.os 1, segundo parágrafo, e 2, do Regulamento n.° 820/97 cingia-se à introdução do regime de rotulagem obrigatória a partir de 1 de Janeiro de 2000.
26 Em contrapartida, o Conselho sustenta que era competente para adoptar o regulamento impugnado com base no artigo 19.° do Regulamento n.° 820/97.
27 Segundo afirma, não se retira de modo algum do Tratado que a actividade legislativa no domínio da política agrícola comum implique um processo de consulta ou de co-decisão com o Parlamento Europeu. Pelo contrário, o legislador pode prever, num acto legislativo adoptado após consulta ou co-decisão com o Parlamento, uma base jurídica derivada que não exija a intervenção deste último.
28 A este respeito, o Conselho refere que, caso pretendesse reservar para si as competências de execução, teria justificado esta posição nos considerandos do Regulamento n.° 820/97, o que não fez.
29 O Conselho sustenta que, no caso em apreço, o artigo 19.° do Regulamento n.° 820/97 é uma base jurídica derivada que lhe permite, por um lado e com base na experiência da aplicação do regime de rotulagem facultativa, proceder, se necessário, às adaptações indispensáveis à evolução para um regime obrigatório e, por outro adoptar, não as «modalidades de aplicação» ou as «medidas de execução», mas sim as «normas gerais» aplicáveis a partir de 1 de Janeiro de 2000.
30 Aplicando o princípio de que «quem pode o mais pode o menos», o artigo 19.° do Regulamento n.° 820/97 permite ainda ao Conselho operar a transição entre o antigo e o novo regime através da adopção do regulamento impugnado.
31 O Conselho afirma que, nestas condições, não excedeu as competências que lhe foram atribuídas pelo artigo 19.° , n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 820/97. Pelo contrário, usou a habitual margem de apreciação do legislador para tomar, até 31 de Dezembro de 1999, as medidas indispensáveis para evitar o vazio jurídico existente até à introdução do regime definitivo de rotulagem da carne de bovino.
32 O Reino de Espanha sustenta que o Conselho era competente para adoptar, com base no artigo 19.° do Regulamento n.° 820/97, o regulamento impugnado, que, por remissão para o artigo 12.° , n.° 1, segundo parágrafo, primeiro, terceiro e quartos travessões, do Regulamento n.° 820/97, previa efectivamente as normas gerais de um regime de rotulagem obrigatória.
33 A Comissão expõe que, vistas as alterações que o Parlamento introduziu na sua segunda proposta e tendo em conta o prazo aplicável, não teve, de modo a evitar um vazio jurídico, outra opção senão a de recorrer ao processo previsto no artigo 19.° do Regulamento n.° 820/97.
34 A Comissão alega, por outro lado, que o Regulamento n.° 820/97 não define o conceito de «normas gerais», o que atribuirá ao Conselho um amplo poder de apreciação no que respeita à intervenção no âmbito do processo previsto no artigo 19.° Segundo a Comissão, a adopção do regulamento impugnado não correspondeu a um desvio de processo, visto que, por um lado, o regulamento impôs regras de rotulagem que prevêem a aplicação de algumas regras referidas no artigo 12.° do Regulamento n.° 820/97 e, por outro, permitiu que alguns Estados-Membros continuassem a impor regras que são obrigatórias para os operadores.
Apreciação do Tribunal de Justiça
35 Cumpre, previamente, constatar que o objecto essencial do regulamento impugnado é o de prorrogar a validade das regras do regime de rotulagem facultativa estabelecidas pelo Regulamento n.° 820/97.
36 Não se pode, com efeito, considerar que o regulamento impugnado contém, além disso, as normas gerais de um regime de rotulagem obrigatória da carne de bovino a que se refere o artigo 19.° , n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 820/97.
37 Importa, a este respeito, sublinhar que as únicas indicações relativas à rotulagem obrigatória constam do artigo 1.° , n.° 1, primeiro parágrafo, do regulamento impugnado, que, por remissão para o artigo 12.° , n.° 1, segundo parágrafo, primeiro, terceiro e quarto travessões, do Regulamento n.° 820/97, se limita a recordar as regras já existentes em matéria de rotulagem.
38 Daqui decorre que a apreciação do recurso apenas requer, na verdade, a verificação da competência do Conselho para adoptar a prorrogação deste regime de rotulagem facultativa.
39 Importa, a este respeito, recordar que, nos termos do artigo 7.° , n.° 1, segundo parágrafo, CE, as instituições da Comunidade apenas podem actuar nos limites das atribuições que lhes são conferidas pelo Tratado.
40 Nos termos do artigo 19.° , n.° 1, primeiro parágrafo, último período, do Regulamento n.° 820/97, «[o] regime de rotulagem previsto no presente regulamento é válido até 31 de Dezembro de 1999».
41 Importa observar que, ao prorrogar a validade das normas do regime de rotulagem facultativa através do regulamento impugnado, o Conselho alterou, efectivamente, o âmbito de aplicação temporal do Regulamento n.° 820/97.
42 Ora, este regulamento apenas podia ser alterado recorrendo a uma base jurídica de natureza equivalente à utilizada para a sua adopção, ou seja, com base no próprio Tratado e no respeito do processo de decisão nele previsto.
43 O Conselho baseou-se, portanto, erradamente no artigo 19.° do Regulamento n.° 820/97 para adoptar o regulamento impugnado.
44 Daqui resulta que o primeiro fundamento do recurso, assente na incompetência do Conselho para adoptar o regulamento impugnado com base no artigo 19.° do Regulamento n.° 820/97, deve ser acolhido e o regulamento impugnado deve ser anulado.
45 Não é, portanto, necessário analisar a questão de saber se o Conselho podia, sem violar as regras do Tratado relativas à competência das instituições, atribuir-se a competência para adoptar as normas gerais de um regime de rotulagem obrigatória da carne de bovino, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão.
Quanto aos segundo e terceiro fundamentos
46 Devendo ser acolhido o primeiro fundamento, não é necessário analisar o segundo e o terceiro fundamentos.
Quanto à manutenção dos efeitos do regulamento impugnado
47 O Parlamento e a Comissão pedem que, em caso de anulação do regulamento impugnado, os seus efeitos sejam mantidos até que o Parlamento e o Conselho adoptem um novo acto. O Parlamento justifica o seu pedido com o interesse dos consumidores e com a preocupação de se manter, pelo menos, um regime de rotulagem facultativo.
48 Importa considerar que, tendo embora o regulamento impugnado sido entretanto substituído pelo Regulamento (CE) n.° 1760/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Julho de 2000, que estabelece um regime de identificação e registo de bovinos e relativo à rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino, e que revoga o Regulamento n.° 820/97 do Conselho (JO L 204, p. 1), a sua anulação poderá criar um vazio jurídico que permitiria, designadamente, pôr em causa as decisões que os Estados-Membros poderão ter adoptado em aplicação do Regulamento n.° 820/97 durante o período de prorrogação do prazo previsto pelo regulamento impugnado. Por motivos de segurança jurídica, o Tribunal de Justiça deve exercer o poder que lhe é conferido pelo artigo 231.° , segundo parágrafo, CE e decidir que os efeitos das disposições do regulamento impugnado, para cuja execução os Estados-Membros poderão ter adoptado decisões susceptíveis de serem postas em causa, devem considerar-se definitivas.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
49 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Parlamento pedido a condenação do Conselho e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas. De acordo com o artigo 69.° , n.° 4, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento, o Reino de Espanha e a Comissão, que intervieram no processo, devem suportar as respectivas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É anulado o Regulamento (CE) n.° 2772/1999 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1999, que estabelece as normas gerais do regime de rotulagem obrigatória da carne de bovino.
2) Os efeitos das disposições do regulamento impugnado, para cuja execução os Estados-Membros poderão ter adoptado decisões susceptíveis de serem postas em causa, devem considerar-se definitivas.
3) O Conselho da União Europeia é condenado nas despesas.
4) O Reino de Espanha e a Comissão das Comunidades Europeias suportam as suas despesas.