CELEX: 62008CJ0127
Directiva 2004/38/CE
Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia de circular y de residir libremente en el territorio de un Estado miembro
Miembros de la familia nacionales de terceros países
Nacionales de un país tercero que entran en el Estado miembro de acogida antes de contraer matrimonio con un ciudadano de la Unión

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) n
o
1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (
DO L 158, p. 77
, y correcciones de errores en
DO 2004, L 229, p. 35
, y
DO 2007, L 204, p. 28
).
Dicha petición se presentó en el marco de cuatro recursos contenciosos administrativos ante la High Court of Justice, con el fin de obtener en cada uno de ellos, en particular, un auto de
certiorari
por el que se anule la resolución en virtud de la cual el Minister for Justice, Equality and Law Reform (Ministerio de Justicia, Igualdad y Reforma legislativa; en lo sucesivo, «Ministerio de Justicia») denegó la concesión de una autorización de residencia a un nacional de un tercer país casado con una ciudadana de la Unión establecida en Irlanda.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
La Directiva 2004/38 fue adoptada sobre la base de los artículos 12 CE, 18 CE, 40 CE, 44 CE y 52 CE.
Los considerandos primero a quinto, undécimo, décimo cuarto y trigésimo primero tienen el siguiente tenor:
«1)
La ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión un derecho primario e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.
2)
La libre circulación de personas constituye una de las libertades fundamentales del mercado interior, que implica un espacio sin fronteras interiores en el que esta libertad estará garantizada con arreglo a las disposiciones del Tratado.
3)
La ciudadanía de la Unión debe ser la condición fundamental de los nacionales de los Estados miembros que ejercen su derecho de libre circulación y residencia. Por ello es necesario codificar y revisar los instrumentos comunitarios existentes tratando separadamente a los asalariados, los trabajadores por cuenta propia, así como los estudiantes y las otras personas inactivas, de manera que se simplifique y refuerce el derecho de libre circulación y residencia de todos los ciudadanos de la Unión.
4)
Para rebasar el enfoque sectorial y fragmentario del derecho de libre circulación y residencia y con el fin de facilitar el ejercicio de este derecho, es necesario un acto legislativo único […].
5)
El derecho de todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, para que pueda ejercerse en condiciones objetivas de libertad y dignidad, debe serle reconocido también a los miembros de su familia, cualquiera que sea su nacionalidad. […]
[…]
11)
El derecho fundamental y personal de residencia en otro Estado miembro ha sido otorgado directamente a los ciudadanos de la Unión por el Tratado, y no depende de haber completado los procedimientos administrativos.
[…]
14)
Los justificantes requeridos por las autoridades competentes para la expedición de un certificado de registro o de una tarjeta de residencia deben precisarse de manera exhaustiva con el fin de evitar prácticas administrativas o interpretaciones divergentes que constituyan un obstáculo desproporcionado al ejercicio del derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión o de los miembros de su familia.
[…]
31)
La presente Directiva respeta los derechos y libertades fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. De conformidad con la prohibición de discriminación que contiene la Carta, los Estados miembros deben aplicar las disposiciones de la misma sin discriminar entre los beneficiarios de la presente Directiva por razones como el sexo, raza, color, origen étnico o social, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual.»
A tenor de su artículo 1, letra a), la Directiva 2004/38 se refiere, en particular, a «las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia».
Con arreglo al artículo 2, punto 2, letra a), de la Directiva 2004/38, a efectos de ésta, se entenderá por «miembro de la familia», entre otros, el cónyuge.
El artículo 3 de la Directiva 2004/38, titulado «Beneficiarios», dispone en su apartado 1:
«La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el punto 2 del artículo 2, que le acompañen o se reúnan con él.»
El artículo 5 de la Directiva 2004/38, titulado «Derecho de entrada», precisa:
«1.   Sin perjuicio de las disposiciones que regulan los documentos de viaje en controles fronterizos nacionales, los Estados miembros admitirán en su territorio a todo ciudadano de la Unión en posesión de un documento de identidad o un pasaporte válidos y a los miembros de su familia que no sean nacionales de un Estado miembro y que estén en posesión de un pasaporte válido.
[…]
2.   Los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro sólo estarán sometidos a la obligación de visado de entrada de conformidad con el Reglamento (CE) n
o
539/2001, o, en su caso, con la legislación nacional. A los efectos de la presente Directiva, la posesión de la tarjeta de residencia válida contemplada en el artículo 10 eximirá a dichos miembros de la familia de la obligación de obtener un visado.
[…]
5.   El Estado miembro podrá exigir al interesado que notifique su presencia en el territorio en un plazo de tiempo razonable y no discriminatorio. El incumplimiento de esta obligación podrá dar lugar a la imposición de sanciones proporcionadas y no discriminatorias contra el interesado.»
El artículo 7 de la Directiva 2004/38, titulado «Derecho de residencia por más de tres meses», precisa:
«1.   Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si:
a)
es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o
b)
dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida, o
c)
—
está matriculado en un centro público o privado, reconocido o financiado por el Estado miembro de acogida con arreglo a su legislación o a su práctica administrativa, con la finalidad principal de cursar estudios, inclusive de formación profesional, y
—
cuenta con un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en el Estado miembro de acogida y garantiza a la autoridad nacional competente, mediante una declaración o por cualquier otro medio equivalente de su elección, que posee recursos suficientes para sí y los miembros de su familia para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, […]
[…]
2.   El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 1.
[…]»
El artículo 9 de la Directiva 2004/38, titulado «Trámites administrativos para los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro», dispone:
«1.   Los Estados miembros expedirán una tarjeta de residencia a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro cuando el período de residencia previsto sea superior a tres meses.
2.   El plazo para presentar la solicitud de expedición de una tarjeta de residencia no podrá ser inferior a tres meses a partir de la fecha de llegada.
3.   El incumplimiento de la obligación de solicitar la tarjeta de residencia podrá conllevar para la persona interesada sanciones proporcionadas y no discriminatorias.»
El artículo 10 de la Directiva 2004/38, titulado «Expedición de la tarjeta de residencia», dispone:
«1.   El derecho de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro será reconocido mediante la expedición de un documento denominado “tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión” a más tardar en los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud. Se entregará inmediatamente un resguardo de la presentación de la solicitud de una tarjeta de residencia.
2.   Para la expedición de la tarjeta de residencia, los Estados miembros exigirán la presentación de los documentos siguientes:
a)
un pasaporte válido;
b)
un documento que acredite la existencia de parentesco o de unión registrada;
c)
el certificado de registro o, a falta de sistema de registro, cualquier otra prueba de residencia en el Estado miembro de acogida del ciudadano de la Unión al que acompañen o con el que vayan a reunirse posteriormente;
d)
en los casos contemplados en las letras c) y d) del punto 2 del artículo 2, la prueba documental de que se cumplen las condiciones previstas en dicha disposición;
[…].»
El artículo 27 de la Directiva 2004/38, que figura en el capítulo VI de ésta, capítulo titulado «Limitaciones del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública», dispone, en sus apartados 1 y 2:
«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente capítulo, los Estados miembros podrán limitar la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Estas razones no podrán alegarse con fines económicos.
2.   Las medidas adoptadas por razones de orden público o seguridad pública deberán ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado. La existencia de condenas penales anteriores no constituirá por sí sola una razón para adoptar dichas medidas.
La conducta personal del interesado deberá constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. No podrán argumentarse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general.»
El artículo 35 de la Directiva 2004/38, titulado «Abuso de derecho», precisa:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para denegar, extinguir o retirar cualquier derecho conferido por la presente Directiva en caso de abuso de derecho o fraude, como los matrimonios de conveniencia. Estas medidas serán proporcionadas y estarán sometidas a las garantías procesales contempladas en los artículos 30 y 31.»
Con arreglo a su artículo 38, la Directiva 2004/38 deroga, en particular, los artículos 10 y 11 del Reglamento (CEE) n
o
1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (
DO L 257, p. 2
; EE 05/01, p. 77), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n
o
2434/92 del Consejo, de 27 de julio de 1992 (
DO L 245, p. 1
) (en lo sucesivo, «Reglamento n
o
1612/68»).
Normativa nacional
En la fecha de los hechos del litigio principal, la adaptación del Derecho irlandés a la Directiva 2004/38 estaba garantizada por los European Communities (Free Movement of Persons) (n
o
2) Regulations 2006 (Reglamento de 2006 relativo a la libre circulación de las personas en las Comunidades Europeas), adoptado el 18 de diciembre de 2006 y que entró en vigor el 1 de enero de 2007 (en lo sucesivo, «Reglamento de 2006»).
El artículo 3, apartados 1 y 2, del Reglamento de 2006 dispone:
«1.   El presente Reglamento será de aplicación:
a)
a los ciudadanos de la Unión,
b)
sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, a los miembros reconocidos de las familias de los ciudadanos de la Unión que, en sí mismos, no sean ciudadanos de la Unión, y
c)
sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, a los miembros autorizados de las familias de los ciudadanos de la Unión.
2.   El presente Reglamento no será de aplicación a los miembros de las familias excepto si residen legalmente en otro Estado miembro y
a)
pretenden entrar en el Estado junto con un ciudadano de la Unión de cuya familia el interesado es miembro, o
b)
pretenden reunirse con un ciudadano de la Unión, de cuya familia el interesado es miembro y que se encuentre viviendo legalmente en el Estado.»
Los «miembros reconocidos de las familias de los ciudadanos de la Unión», en el sentido del artículo 3 del Reglamento de 2006, incluyen a los cónyuges de los ciudadanos de la Unión.
Litigio principal
Asunto Metock
El Sr. Metock, de nacionalidad camerunesa, llegó a Irlanda el 23 de junio de 2006 y solicitó asilo político. Dicha solicitud fue denegada definitivamente el 28 de febrero de 2007.
La Sra. Ngo Ikeng, anteriormente de nacionalidad camerunesa, obtuvo la nacionalidad británica. Desde finales del año 2006, reside y trabaja en Irlanda.
El Sr. Metock y la Sra. Ngo Ikeng se conocieron en Camerún en 1994 y desde entonces mantienen una relación. Tienen dos hijos nacidos, respectivamente, en 1998 y 2006. Contrajeron matrimonio en Irlanda el 12 de octubre de 2006.
El 6 de noviembre de 2006, el Sr. Metock solicitó una tarjeta de residencia como cónyuge de un ciudadano de la Unión que trabaja y reside en Irlanda. Dicha solicitud fue desestimada mediante resolución del Minister for Justice de 28 de junio de 2007, por considerar que el Sr. Metock no cumplía el requisito de residencia legal previa en otro Estado miembro, exigido en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento de 2006.
El Sr. Metock, la Sra. Ngo Ikeng y sus hijos interpusieron un recurso contra dicha resolución.
Asunto Ikogho
El Sr. Ikogho, nacional de un tercer país, llegó a Irlanda en noviembre de 2004 y solicitó asilo político. Su solicitud fue desestimada definitivamente y el Minister for Justice adoptó una decisión de expulsión contra él el 15 de septiembre de 2005. El recurso interpuesto contra esa decisión fue desestimado mediante resolución de la High Court de 19 de junio de 2007.
La Sra. Ikogho, que es nacional del Reino Unido y ciudadana de la Unión, reside y trabaja en Irlanda desde 1996.
El Sr. y la Sra. Ikogho se conocieron en Irlanda en diciembre de 2004 y contrajeron matrimonio en dicho país el 7 de junio de 2006.
El 6 de julio de 2006, el Sr. Ikogho solicitó una tarjeta de residencia como cónyuge de un ciudadano de la Unión que reside y trabaja en Irlanda. Esa solicitud fue desestimada mediante resolución del Minister for Justice de 12 de enero de 2007, por considerar que, habida cuenta de la orden de expulsión de 15 de septiembre de 2005, el Sr. Ikogho residía ilegalmente en Irlanda cuando contrajo matrimonio.
El Sr. y la Sra. Ikogho interpusieron un recurso contra dicha resolución.
Asunto Chinedu
El Sr. Chinedu, de nacionalidad nigeriana, llegó a Irlanda en diciembre de 2005 y solicitó asilo político. Dicha solicitud fue definitivamente desestimada el 8 de octubre de 2006. La Sra. Babucke, de nacionalidad alemana, reside en Irlanda.
El Sr. Chinedu y la Sra. Babucke contrajeron matrimonio en Irlanda el 3 de julio de 2006.
Mediante instancia recibida por el Minister for Justice el 1 de agosto de 2006, el Sr. Chinedu solicitó una tarjeta de residencia como cónyuge de un ciudadano de la Unión. Dicha solicitud fue desestimada mediante resolución del Minister for Justice de 17 de abril de 2007, por considerar que el Sr. Chinedu no cumplía el requisito de residencia legal previa en otro Estado miembro, exigido en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento de 2006.
El Sr. Chinedu y la Sra. Babucke interpusieron un recurso contra dicha resolución.
Asunto Igboanusi
El Sr. Igboanusi, de nacionalidad nigeriana, llegó a Irlanda el 2 de abril de 2004 y solicitó asilo político. Su solicitud fue desestimada el 31 de marzo de 2005 y el Minister for Justice adoptó una orden de expulsión en su contra el 15 de septiembre de 2005.
La Sra. Batkowska, de nacionalidad polaca, reside y trabaja en Irlanda desde abril de 2006.
El Sr. Igboanusi y la Sra. Batkowska se conocieron en Irlanda y contrajeron matrimonio en dicho país el 24 de noviembre de 2006.
El 27 de febrero de 2007, el Sr. Igboanusi solicitó una tarjeta de residencia como cónyuge de un ciudadano de la Unión. Dicha solicitud fue desestimada mediante resolución del Minister for Justice de 27 de agosto de 2007, por considerar que el Sr. Igboanusi no cumplía el requisito de residencia legal previa en otro Estado miembro, exigido en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento de 2006.
El Sr. Igboanusi y la Sra. Batkowska interpusieron un recurso contra dicha resolución.
El 16 de noviembre de 2007, se arrestó al Sr. Igboanusi y se le mantuvo en detención en ejecución de la orden de expulsión dictada contra él. Fue expulsado a Nigeria en diciembre de 2007.
Procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
Los cuatro asuntos fueron acumulados en el asunto principal.
Todos los demandantes en el litigio principal sostienen, en esencia, que el artículo 3, apartado 2, del Reglamento de 2006 no se ajusta a la Directiva 2004/38.
Los demandantes alegan que los nacionales de terceros países, cónyuges de ciudadanos de la Unión, tienen un derecho, derivado y dependiente de aquel del ciudadano de la Unión, a circular y a residir en un Estado miembro distinto del Estado del que éste es nacional, y que resulta del mero vínculo familiar.
La Directiva 2004/38 regula de forma exhaustiva los requisitos de entrada y de residencia en un Estado miembro de un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, y de los miembros de su familia, de modo que los Estados miembros no están autorizados a imponer requisitos adicionales. Habida cuenta de que esta Directiva no prevé en absoluto requisito alguno de residencia legal previa en otro Estado miembro, a semejanza de los establecidos en la legislación irlandesa, dicha normativa no se ajusta al Derecho comunitario.
Los demandantes en el litigio principal sostienen asimismo que el nacional de un país tercero que pasa a formar parte de la familia de un ciudadano de la Unión en el transcurso de una estancia de éste en un Estado miembro distinto que aquel del que tiene la nacionalidad, acompaña a ese ciudadano en el sentido de los artículos 3, apartado 1, y 7, apartado 2, de la Directiva 2004/38.
El Minister for Justice responde, en esencia, que la Directiva 2004/38 no se opone al requisito de residencia legal previa en otro Estado miembro previsto en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento de 2006.
Existe un reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comunidad, en virtud del cual los Estados miembros son competentes en materia de admisión en un Estado miembro de los nacionales de terceros países procedentes del exterior del territorio comunitario, mientras que la Comunidad es competente para regular la circulación de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia dentro de la Unión.
Por consiguiente, la Directiva 2004/38 deja a los Estados miembros una facultad discrecional para imponer a los nacionales de terceros países, cónyuges de ciudadanos de la Unión, un requisito de residencia legal previa en otro Estado miembro. Por otra parte, la conformidad de tal requisito con el Derecho comunitario resulta de las sentencias de 23 de septiembre de 2003, Akrich (
C-109/01, Rec. p. I-9607
), y de 9 de enero de 2007, Jia (
C-1/05, Rec. p. I-1
).
El órgano jurisdiccional remitente subraya que ninguno de los matrimonios de que se trata en el asunto principal es un matrimonio de conveniencia.
Habida cuenta de que la High Court consideró que la solución del litigio exigía la interpretación de la Directiva 2004/38, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Permite la Directiva 2004/38/CE que un Estado miembro establezca un requisito general según el cual un cónyuge de un ciudadano de la Unión, nacional de un Estado tercero, debe haber residido legalmente en otro Estado miembro antes de su entrada en el Estado miembro de acogida a fin de que puedan aplicársele las disposiciones de la Directiva 2004/38/CE?
2)
¿Está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE un nacional de un Estado tercero que:
—
es cónyuge de un ciudadano de la Unión que reside en el Estado miembro de acogida y que cumple el requisito establecido en el artículo 7, apartado 1, letras a), b) o c), de la citada Directiva, y
—
reside en el momento considerado en el Estado miembro de acogida con el ciudadano de la Unión, como cónyuge de éste,
independientemente del momento o del lugar en el que hubieran contraído matrimonio o del momento o la forma en que el nacional del Estado tercero hubiera entrado en el Estado miembro de acogida?
3)
En el supuesto de que se responda a la anterior cuestión en sentido negativo, ¿está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE un nacional de un Estado tercero, casado con un ciudadano de la Unión, que:
—
es cónyuge de un ciudadano de la Unión que reside en el Estado miembro de acogida y que cumple el requisito establecido en el artículo 7, apartado 1, letras a), b), o c), de la citada Directiva;
—
reside en el Estado miembro de acogida con el ciudadano de la Unión, como cónyuge de éste;
—
ha entrado en el Estado miembro de acogida independientemente del ciudadano de la Unión, y
—
se ha casado posteriormente con el ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida?»
Primera cuestión
Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la Directiva 2004/38 se opone a la normativa de un Estado miembro que exige al nacional de un país tercero, cónyuge de un ciudadano de la Unión que reside en ese Estado miembro del que no tiene la nacionalidad, que haya residido con carácter previo legalmente en otro Estado miembro antes de su entrada en el Estado miembro de acogida para poder acogerse a las disposiciones de tal Directiva.
En primer lugar, es necesario señalar que, por lo que se refiere a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, ninguna disposición de la Directiva 2004/38 supedita la aplicación de ésta al requisito de que hayan residido previamente en un Estado miembro.
En efecto, a tenor de su artículo 3, apartado 1, la Directiva 2004/38 se aplica a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad o resida en él, así como a los miembros de su familia (tal como se definen en el artículo 2, punto 2) que le acompañen o se reúnan con él en ese Estado miembro. Pues bien, la definición de los miembros de la familia que figura en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38 no establece distinción según ya hayan residido o no legalmente en otro Estado miembro.
Asimismo, se ha de señalar que los artículos 5, 6, apartado 2, y 7, apartado 2, de la Directiva 2004/38 conceden los derechos de entrada, de residencia hasta tres meses y de residencia de más de tres meses en el Estado miembro de acogida a los nacionales de terceros países, miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que le acompañen o se reúnan con él en ese Estado miembro, sin hacer referencia al lugar o a los requisitos de residencia que se les aplicaban antes de su entrada en dicho Estado miembro.
En particular, el artículo 5, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2004/38 dispone que los nacionales de terceros países, miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, estarán sometidos a la obligación de visado de entrada, salvo que estén en posesión de la tarjeta de residencia válida contemplada en el artículo 10 de la misma Directiva. En la medida en que, como resulta de los artículos 9, apartado 1, y 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38, la tarjeta de residencia es el documento que confiere el derecho de residencia de más de tres meses en un Estado miembro de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro, la circunstancia de que el citado artículo 5, apartado 2, prevea la entrada en el Estado miembro de acogida de miembros de la familia de un ciudadano de la Unión desprovistos de tarjeta de residencia pone de manifiesto que la Directiva 2004/38 puede aplicarse también a los miembros de la familia que no residían ya legalmente en otro Estado miembro.
Asimismo, el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2004/38, que enumera limitativamente los documentos que el Estado miembro de acogida puede exigir que le faciliten los nacionales de terceros países, miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, para la obtención de una tarjeta de residencia, no prevé que el Estado miembro de acogida pueda reclamar documentos que justifiquen una eventual residencia legal previa en otro Estado miembro.
En tales circunstancias, la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que se aplica a todo nacional de un país tercero, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión en el sentido del artículo 2, punto 2, de esta Directiva, que acompaña o se reúne con el ciudadano de la Unión en un Estado miembro distinto de aquel del que tiene la nacionalidad, y le confiere derechos de entrada y de residencia en ese Estado miembro, sin distinguir según dicho nacional de un país tercero ya haya residido legalmente o no en otro Estado miembro.
Esta interpretación es avalada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a los actos de Derecho derivado en materia de libre circulación de las personas adoptados anteriormente a la Directiva 2004/38.
Incluso antes de la adopción de la Directiva 2004/38, el legislador comunitario reconocía la importancia de proteger la vida familiar de los nacionales de los Estados miembros para eliminar los obstáculos al ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado CE (sentencias de 11 de julio de 2002, Carpenter,
C-60/00, Rec. p. I-6279
, apartado 38; de 25 de julio de 2002, MRAX,
C-459/99, Rec. p. I-6591
, apartado 53; de 14 de abril de 2005, Comisión/España,
C-157/03, Rec. p. I-2911
, apartado 26; de 31 de enero de 2006, Comisión/España,
C-503/03, Rec. p. I-1097
, apartado 41; de 27 de abril de 2006, Comisión/Alemania,
C-441/02, Rec. p. I-3449
, apartado 109, y de 11 de diciembre de 2007, Eind,
C-291/05, Rec. p. I-10719
, apartado 44).
A tal fin, el legislador comunitario extendió en gran medida, en el Reglamento n
o
1612/68 y en las directivas relativas a la libre circulación de personas adoptadas anteriormente a la Directiva 2004/38, la aplicación del Derecho comunitario en materia de entrada y residencia en el territorio de los Estados miembros a los nacionales de Estados terceros que fuesen cónyuges de nacionales de Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia de 31 de enero de 2006, Comisión/España, antes citada, apartado 41).
Es cierto que el Tribunal de Justicia declaró, en los apartados 50 y 51 de la sentencia Akrich, antes citada, que, para poder disfrutar de los derechos contemplados en el artículo 10 del Reglamento n
o
1612/68, el nacional de un país tercero, cónyuge de un ciudadano de la Unión, debe residir legalmente en un Estado miembro cuando se traslada a otro Estado miembro al que emigra o ha emigrado el ciudadano de la Unión. No obstante, esta conclusión debe ser reconsiderada. En efecto, el disfrute de tales derechos no puede depender de una residencia legal previa de dicho cónyuge en otro Estado miembro (véanse, en este sentido, las sentencias, antes citadas, MRAX, apartado 59, y de 14 de abril de 2005, Comisión/España, apartado 28).
La misma interpretación debe adoptarse
a fortiori
con respecto a la Directiva 2004/38, que modificó el Reglamento n
o
1612/68 y derogó las directivas anteriores relativas a la libre circulación de las personas. En efecto, como resulta de su tercer considerando, la Directiva 2004/38 tiene por objeto, en particular, reforzar «el derecho de libre circulación y residencia de todos los ciudadanos de la Unión», de manera que no pueden reconocerse en esa Directiva menos derechos a los ciudadanos de la Unión que en los actos de Derecho derivado que aquélla modifica o deroga.
En segundo lugar, la anterior interpretación de la Directiva 2004/38 se ajusta al reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comunidad.
En efecto, consta que la Comunidad fundamenta la competencia para adoptar las medidas necesarias para realizar la libre circulación de los ciudadanos de la Unión en los artículos 18 CE, apartado 2, 40 CE, 44 CE y 52 CE, sobre cuya base se adoptó, en particular, la Directiva 2004/38.
A este respecto, como se ha señalado ya en el apartado 56 de la presente sentencia, si no se permitiera a los ciudadanos de la Unión llevar una vida familiar normal en el Estado miembro de acogida, se obstaculizaría seriamente el ejercicio de las libertades que el Tratado les garantiza.
Por consiguiente, en el marco de la competencia que tales artículos del Tratado le reconocen, el legislador comunitario puede regular los requisitos de entrada y de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión en el territorio de los Estados miembros, dado que la imposibilidad de que la familia de un ciudadano de la Unión le acompañe o se reúna con él en el Estado miembro de acogida puede menoscabar su libertad de circulación, disuadiéndole de ejercer sus derechos de entrada y de residencia en ese Estado miembro.
Pues bien, la negativa del Estado miembro de acogida a reconocer los derechos de entrada y de residencia a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión puede disuadir a éste de desplazarse o permanecer en ese Estado miembro, incluso cuando los miembros de su familia no residan ya legalmente en el territorio de otro Estado miembro.
De lo antedicho se desprende que el legislador comunitario es competente para regular, como lo hizo mediante la Directiva 2004/38, la entrada y la residencia de los nacionales de terceros países, miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, en el Estado miembro en el que éste haya ejercido su derecho a la libre circulación, incluso cuando los miembros de la familia no residan ya legalmente en otro Estado miembro.
Por lo tanto, debe rechazarse el análisis realizado por el Minister for Justice y por varios Gobiernos que formularon observaciones, según el cual los Estados miembros son exclusivamente competentes, sin perjuicio de lo dispuesto en el título IV de la tercera parte del Tratado, para regular el primer acceso al territorio comunitario de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que son nacionales de terceros países.
Por otra parte, el reconocimiento a los Estados miembros de una competencia exclusiva para conceder o denegar la entrada y la residencia en su territorio a los nacionales de terceros países, miembros de la familia de ciudadanos de la Unión, que no han residido ya legalmente en otro Estado miembro, tendría por efecto que la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión en un Estado miembro del que no tienen la nacionalidad variaría de un Estado miembro a otro, en función de las disposiciones de Derecho nacional en materia de inmigración, puesto que algunos Estados miembros autorizan la entrada y la residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, mientras que otros Estados las rechazan.
No podría conciliarse tal resultado con el objetivo, establecido en el artículo 3 CE, apartado 1, letra c), de un mercado interior caracterizado por la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de las personas. El establecimiento de un mercado interior implica que los requisitos de entrada y de residencia de un ciudadano de la Unión en un Estado miembro del que no tiene la nacionalidad sean los mismos en todos los Estados miembros. Por lo tanto, la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión debe interpretarse como el derecho de abandonar cualquier Estado miembro, y en particular el Estado miembro del que el ciudadano de la Unión tenga la nacionalidad, para establecerse, en las mismas condiciones, en cualquier Estado miembro, distinto del Estado miembro del que el ciudadano de la Unión tenga la nacionalidad.
Además, el análisis mencionado en el apartado 66 de la presente sentencia llevaría al resultado paradójico de que un Estado miembro estaría obligado, en virtud de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar (
DO L 251, p. 12
), a autorizar la entrada y la residencia del cónyuge de un nacional de un país tercero residente legalmente en su territorio cuando dicho cónyuge no reside ya legalmente en otro Estado miembro, pero sería libre para denegar la entrada y la residencia del cónyuge de un ciudadano de la Unión en las mismas circunstancias.
En consecuencia, la Directiva 2004/38 concede a cualquier nacional de un país tercero, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión en el sentido del artículo 2, punto 2, de esa Directiva, que acompaña o se reúne con ese ciudadano de la Unión en un Estado miembro distinto del Estado miembro del que tiene la nacionalidad, derechos de entrada y de residencia en el Estado miembro de acogida, independientemente de que ese nacional de un Estado tercero ya haya residido legalmente o no en otro Estado miembro.
Sin embargo, el Minister for Justice y varios de los Gobiernos que formularon observaciones alegan que, en un contexto marcado por una fuerte presión migratoria, es necesario controlar la inmigración en las fronteras exteriores de la Comunidad, lo que supone un examen individual de todas las circunstancias que rodean una primera entrada en el territorio comunitario. Ahora bien, a su juicio, una interpretación de la Directiva 2004/38 que prohibiera a un Estado miembro exigir una residencia legal previa en otro Estado miembro coartaría el poder de los Estado miembros para controlar la inmigración en sus fronteras externas.
En particular, el Minister for Justice sostiene que esta interpretación tendría graves consecuencias para los Estados miembros, ya que supondría un aumento enorme del número de personas que podrían disfrutar del derecho de residencia en la Comunidad.
A este respecto, debe responderse, por una parte, que la Directiva 2004/38 no reconoce derechos de entrada y de residencia en un Estado miembro a todos los nacionales de terceros países, sino únicamente a aquellos que son miembros de la familia, en el sentido del artículo 2, punto 2, de esta Directiva, de un ciudadano de la Unión que haya ejercido su derecho de libre circulación estableciéndose en un Estado miembro distinto del de su nacionalidad.
Por otra parte, la Directiva 2004/38 no priva a los Estados miembros de todo poder de control sobre la entrada en su territorio de los miembros de la familia de ciudadanos de la Unión. En efecto, en virtud del título VI de la citada Directiva, los Estados miembros pueden, cuando esté justificado, denegar la entrada y la residencia por razones de orden público, de seguridad pública o de salud pública. Pues bien, dicha denegación se basa en un examen individual de cada caso.
Además, con arreglo al artículo 35 de la Directiva 2004/38, los Estados miembros pueden adoptar las medidas necesarias para denegar, extinguir o retirar cualquier derecho conferido por esta Directiva en caso de abuso de derecho o fraude, como los matrimonios de conveniencia, siempre que estas medidas sean proporcionadas y estén sujetas a las garantías procesales contempladas en la citada Directiva.
Los mismos Gobiernos sostienen también que dicha interpretación de la Directiva 2004/38 llevaría a una discriminación en sentido inverso injustificada, en la medida en que el Derecho comunitario no reconoce a los nacionales del Estado miembro de acogida que no han ejercido nunca su derecho de libre circulación derechos de entrada y de residencia para los miembros de su familia nacionales de un país tercero.
A este respecto, según jurisprudencia reiterada, las normas del Tratado en materia de libre circulación de personas y los actos adoptados para la ejecución de éstas no pueden aplicarse a actividades que no presenten ningún punto de conexión con alguna de las situaciones contempladas por el Derecho comunitario y cuyos elementos pertinentes estén todos situados en el interior de un solo Estado miembro (sentencia de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française y Gouvernement wallon,
C-212/06, Rec. p. I-1683
, apartado 33).
Por consiguiente, la eventual diferencia de trato entre tales ciudadanos de la Unión y aquellos que hayan ejercido su libertad de circulación, en relación con la entrada y la residencia de los miembros de su familia, no se halla comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario.
Además, se ha de recordar que todos los Estados miembros son partes en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, el cual consagra, en su artículo 8, el derecho al respeto de la vida privada y familiar.
Por lo tanto, debe responderse a la primera cuestión que la Directiva 2004/38 se opone a la normativa de un Estado miembro que exige al nacional de un país tercero, cónyuge de un ciudadano de la Unión que reside en ese Estado miembro del que no tiene la nacionalidad, una residencia legal previa en otro Estado miembro antes de su entrada en el Estado miembro de acogida para poder acogerse a las disposiciones de esa Directiva.
Sobre la segunda cuestión
Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el cónyuge de un ciudadano de la Unión que ha ejercido su derecho de libre circulación al establecerse en un Estado miembro del que no tiene la nacionalidad, acompaña o se reúne con ese ciudadano en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y, por consiguiente, puede acogerse a las disposiciones de esa Directiva, independientemente del momento o del lugar en el que hayan contraído matrimonio o de las circunstancias en que el nacional del país tercero haya entrado en el Estado miembro de acogida.
Con carácter preliminar, debe recordarse que, como resulta de sus considerandos primero, cuarto y undécimo, la Directiva 2004/38 tiene por objeto facilitar el ejercicio del derecho fundamental e individual de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, que el Tratado confiere directamente a los ciudadanos de la Unión.
Además, como señala el quinto considerando de la Directiva 2004/38, para que pueda ejercerse en condiciones objetivas de dignidad, el derecho de todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros debe ser reconocido también a los miembros de su familia, cualquiera que sea su nacionalidad.
Habida cuenta del contexto y de las finalidades perseguidas por la Directiva 2004/38, sus disposiciones no pueden interpretarse de manera restrictiva y no deben, en cualquier caso, ser privadas de su efecto útil (véase, en este sentido, la sentencia Eind, antes citada, apartado 43).
El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38 dispone que ésta se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, o resida en él, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el artículo 2, punto 2, de la citada Directiva, que le acompañen o se reúnan con él.
Los artículos 6 y 7 de la Directiva 2004/38, relativos, respectivamente, al derecho de residencia por un período de hasta tres meses y al derecho de residencia por más de tres meses, exigen también que los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro «acompañen» o «se reúnan» con éste en el Estado miembro de acogida para poder disfrutar del derecho de residencia.
En primer lugar, ninguna de esas disposiciones exige que el ciudadano de la Unión haya fundado ya una familia en el momento en que se traslada al Estado miembro de acogida para que los miembros de su familia, nacionales de un país tercero, puedan disfrutar de los derechos establecidos por dicha Directiva.
Al establecer que los miembros de la familia del ciudadano de la Unión pueden reunirse con éste en el Estado miembro de acogida, el legislador comunitario ha admitido, en cambio, la posibilidad de que el ciudadano de la Unión no funde una familia hasta después de haber ejercido su derecho de libre circulación.
Tal interpretación se ajusta a la finalidad de la Directiva 2004/38, que tiene por objeto facilitar el ejercicio del derecho fundamental de residencia de los ciudadanos de la Unión en un Estado miembro distinto de aquel del que tienen la nacionalidad. En efecto, cuando un ciudadano de la Unión funda una familia después de haberse establecido en el Estado miembro de acogida, la negativa de ese Estado miembro a autorizar que los miembros de su familia, nacionales de un país tercero, se reúnan con él en dicho Estado podría disuadirle de continuar residiendo allí y llevarle a abandonar ese país para poder llevar una vida familiar en otro Estado miembro o en un país tercero.
Por consiguiente, procede declarar que la Directiva 2004/38 reconoce a los nacionales de un país tercero, miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, el derecho de reunirse con ese ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida, con independencia de que dicho ciudadano se haya establecido antes o después de de haber fundado una familia.
En segundo lugar, procede determinar si, cuando el nacional de un tercer país entra en un Estado miembro antes de pasar a ser miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que reside en ese Estado miembro, acompaña a ese ciudadano de la Unión o se reúne con él, en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
Es irrelevante que los nacionales de un país tercero, miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, entren en el Estado miembro de acogida antes o después de pasar a ser miembros de la familia de ese ciudadano de la Unión, habida cuenta de que la negativa del Estado miembro de acogida a otorgarles el derecho de residencia puede disuadir a ese ciudadano de la Unión de continuar residiendo ese Estado miembro.
Por consiguiente, dada la necesidad de no interpretar las disposiciones de la Directiva 2004/38 de manera restrictiva y de privarles de su efecto útil, debe interpretarse que los términos «los miembros de [la] familia [de un ciudadano de la Unión] que le acompañen», que figuran en el artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva, hacen referencia al mismo tiempo a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que entraron con éste en el Estado miembro de acogida y a aquellos que residen con él en ese Estado miembro, sin que sea necesario, en este segundo caso, distinguir en función de que los nacionales de un país tercero hayan entrado en dicho Estado miembro antes o después que el ciudadano de la Unión, o antes o después de que se hayan convertido en miembros de su familia.
La aplicación de la Directiva 2004/38 sólo a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que «acompañen» o «se reúnan» con éste equivale de este modo a limitar los derechos de entrada y de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión al Estado miembro en el que éste reside.
Dado que la Directiva 2004/38 reconoce al nacional de un país tercero, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, derechos de entrada y de residencia en el Estado miembro de acogida, éste sólo puede restringir ese derecho respetando lo establecido en los artículos 27 y 35 de dicha Directiva.
El respeto de ese artículo 27 se impone en particular cuando el Estado miembro desea sancionar al nacional de un país tercero por haber entrado y haber residido en su territorio infringiendo la normativa nacional en materia de inmigración, antes de pasar a ser miembro de la familia de un ciudadano de la Unión.
Sin embargo, aun cuando el comportamiento personal del interesado no justifique la adopción de medidas de orden público o de seguridad pública, en el sentido del artículo 27 de la Directiva 2004/38, el Estado miembro sigue conservando el derecho de adoptar contra él otras sanciones que no atenten contra la libertad de circulación y de residencia, como una multa, siempre que dichas sanciones sean proporcionadas (véase, en este sentido, la sentencia MRAX, antes citada, apartado 77 y jurisprudencia citada).
En tercer lugar, ni el artículo 3, apartado 1, ni ninguna otra disposición de la Directiva 2004/38, contiene exigencia alguna en cuanto al lugar de celebración del matrimonio del ciudadano de la Unión y del nacional de un país tercero.
Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión que el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que el nacional de un país tercero, cónyuge de un ciudadano de la Unión que reside en un Estado miembro del que no tiene la nacionalidad, que acompaña a ese ciudadano de la Unión o se reúne con él puede acogerse a las disposiciones de esa Directiva, independientemente del lugar o del momento en que hayan contraído matrimonio, o de las circunstancias en que ese nacional de un país tercero haya entrado en el Estado miembro de acogida.
Sobre la tercera cuestión
A la luz de la respuesta dada a la segunda cuestión prejudicial, no procede responder a la tercera cuestión.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

1)
La Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n
o
1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, se opone a la normativa de un Estado miembro que exige al nacional de un país tercero, cónyuge de un ciudadano de la Unión que reside en ese Estado miembro del que no tiene la nacionalidad, una residencia legal previa en otro Estado miembro antes de su entrada en el Estado miembro de acogida para poder acogerse a las disposiciones de esa Directiva.

2)
El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que el nacional de un país tercero, cónyuge de un ciudadano de la Unión que reside en un Estado miembro del que no tiene la nacionalidad, que acompaña a ese ciudadano de la Unión o se reúne con él puede acogerse a las disposiciones de esa Directiva, independientemente del lugar o del momento en que hayan contraído matrimonio, o de las circunstancias en que ese nacional de un país tercero haya entrado en el Estado miembro de acogida.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.