CELEX: 61998CJ0359
Överklagande
Förordning (EEG) nr 4028/86
Finansiellt gemenskapsstöd
Förfarande som avser att stödet skall upphöra
Innehållande av det ursprungligen beviljade stödet
Rättsakt mot vilken talan kan väckas

Domskäl
1 Bolaget Ca' Pasta Srl (nedan kallat Ca' Pasta) har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 7 oktober 1998, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan för domstolen överklagat förstainstansrättens beslut av den 16 juli 1998 i mål T-274/97, Ca' Pasta mot kommissionen (REG 1998, s. II-2925, nedan kallat det överklagade beslutet), varigenom förstainstansrätten avvisade klagandens talan om ogiltigförklaring av en rättsakt i form av den skrivelse av den 4 augusti 1997, som kommissionen skickade till klaganden för att bekräfta att det interna förfarandet för att upphöra med ett tidigare beviljat finansiellt gemenskapsstöd skulle fullföljas (nedan kallad den omtvistade skrivelsen).
Tillämpliga bestämmelser
2 I artikel 1.1 b i rådets förordning (EEG) nr 4028/86 av den 18 december 1986 om gemenskapsåtgärder för att förbättra och anpassa fiskeri- och vattenbrukssektorernas struktur (EGT L 376, s. 7) föreskrivs att kommissionen kan bevilja gemenskapsstöd till åtgärder inom området för utveckling av vattenbruket och inrättande av skyddade havsområden för att en bättre förvaltning skall kunna uppnås av fiskeområdena vid kusterna.
3 Enligt artikel 12 i förordning nr 4028/86, i vilken det hänvisas till bilaga 3 till förordningen, uppgår gemenskapsstödet för projekt som avser utvecklingen av vattenbruk i regionen Venedig (Italien) till 40 procent av investeringskostnaderna, varvid Republiken Italien skall bidra med en andel på mellan 10 och 30 procent.
4 I artikel 44 i förordning nr 4028/86 föreskrivs dessutom följande:
"1. Under hela den period när gemenskapen beviljar stöd skall den myndighet eller det organ som den aktuella medlemsstaten har utsett för detta ändamål till kommissionen på dess begäran överlämna samtliga bevishandlingar som styrker att de finansiella eller andra villkor som fastställts för varje enskilt projekt är uppfyllda. Kommissionen kan i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 47 besluta att stödet tills vidare inte skall utbetalas, att det skall nedsättas eller upphöra,
- ...
- om vissa villkor inte är uppfyllda, ...
- ...
Den berörda medlemsstaten och stödmottagaren skall underrättas om beslutet.
Kommissionen skall återkräva sådana belopp som det inte var eller inte längre är motiverat att utbetala.
2. Kommissionen skall enligt förfarandet i artikel 47 anta tillämpningsbestämmelser för denna artikel."
5 I artikel 47 i förordning nr 4028/86 föreskrivs följande:
"1. När förfarandet i denna artikel skall tillämpas, skall ordföranden hänskjuta ärendet till Ständiga kommittén för fiskerinäringen, antingen på eget initiativ eller på anmodan från en medlemsstats representant.
2. Kommissionens företrädare skall framlägga ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. ...
3. Kommissionen skall besluta med omedelbar verkan. Om beslutet inte är förenligt med kommitténs yttrande skall kommissionen emellertid genast underrätta rådet. Kommissionen kan då i högst en månad efter denna underrättelse underlåta att tillämpa åtgärderna. Rådet kan med kvalificerad majoritet inom en frist om en månad besluta om andra åtgärder."
6 För att bland annat fastställa närmare bestämmelser om genomförandet av artikel 44.2 i förordning nr 4028/86 antog kommissionen förordning (EEG) nr 1116/88 av den 20 april 1988 om genomförande av beslut om stöd till projekt rörande gemenskapsåtgärder för att förbättra och anpassa fiskeri- och vattenbrukssektorernas struktur och förvaltningen av kustområdena (EGT L 112, s. 1).
7 Av sjätte övervägandet i ingressen till förordning nr 1116/88 framgår att "något förfarande för att tills vidare inte utbetala, för att nedsätta eller upphöra med stödet ... inte [bör] inledas utan att den berörda medlemsstaten först har givits tillfälle att yttra sig, och inte utan att mottagarna har givits möjlighet att inkomma med synpunkter".
8 I artikel 7 i förordning nr 1116/88 föreskrivs följande:
"Innan förfarandet i artikel 44.1 i förordning (EEG) nr 4028/86 för att tills vidare inte utbetala, för att nedsätta eller upphöra med stödet inleds skall kommissionen
- underrätta den medlemsstat inom vars territorium projektet skall genomföras för att denna skall kunna ta ställning i frågan,
- inhämta yttrande från den behöriga myndighet som skall överlämna bevishandlingarna,
- anmoda stödmottagaren eller stödmottagarna att genom myndigheten eller organet redogöra för orsakerna till att de föreskrivna villkoren inte är uppfyllda."
Bakgrund till tvisten
9 Vad beträffar bakgrunden till tvisten konstaterade förstainstansrätten i punkterna 6-12 i det överklagade beslutet följande:
"6 Genom beslut av den 29 april 1991 beviljade kommissionen med tillämpning av förordning nr 4028/86 sökanden gemenskapsstöd för ett moderniseringsprojekt avseende en fiskodlingsanläggning i Contarina, Veneto (nedan kallat beslutet om beviljande). Kommissionen åtog sig att finansiera 40 procent av projektets kostnader. Den italienska staten åtog sig att för sin del finansiera 30 procent av dessa.
7 I de villkor som bifogades beslutet om beviljande preciserades följande:
'... de arbeten som föreskrivs kan inte ändras eller modifieras utan att de nationella myndigheterna och, i förekommande fall, kommissionen dessförinnan givit sitt tillstånd. Om betydande ändringar görs utan kommissionens godkännande kan bidraget nedsättas eller upphöra om de nationella myndigheterna eller kommissionen inte anser dem vara godtagbara.'
8 Efter att sökanden den 18 mars 1992 företett en första handling i vilken redogjordes för hur arbetena fortskred, utbetalade kommissionen den första delen av gemenskapsstödet. Italienska staten utbetalade den första delen av det nationella stödet.
9 Vid en kontroll den 10 mars 1997 på sökandens huvudkontor informerades italienska staten och kommissionen om att sökandebolaget hade överlåtits under våren 1995.
10 Därefter meddelade kommissionen sökanden, genom skrivelse av den 24 juni 1997, att sökanden inte hade iakttagit de villkor som angavs i beslutet om beviljande, i den mån som en företagsöverlåtelse utgör en sådan betydande ändring som kräver att tillstånd i förväg beviljas av de nationella myndigheterna samt av gemenskapens myndigheter. Följaktligen upplyste kommissionen sökanden, med hänvisning till förordning nr 4028/86, om att den avsåg att inleda ett förfarande för att dra in bidraget och återkräva det belopp som redan utbetalats. Samtidigt uppmanade kommissionen sökanden att inom 30 dagar precisera skälen för att den inte hade uppfyllt villkoren.
11 I en skrivelse av den 21 juli 1997 svarade sökanden att det varken av förordningen eller av beslutet om beviljande framgår att det är ett krav att de nationella myndigheterna och gemenskapsmyndigheterna i förväg godkänner en överlåtelse av ett företag som erhållit stöd inom ramen för sagda förordning.
12 I en skrivelse av den 4 augusti 1997 (nedan kallad den omtvistade skrivelsen) bestred kommissionen sökandens påståenden och angav därefter följande:
'... kommissionens tjänstegrenar bekräftar att det interna förfarande som avser att dra in bidraget och återkräva det redan utbetalade beloppet skall fullföljas'."
Förfarandet vid förstainstansrätten
10 Eftersom Ca' Pasta ansåg att den omtvistade skrivelsen utgjorde en rättsakt som gick bolaget emot, väckte det genom ansökan, som inkom till förstainstansrättens kansli den 16 oktober 1997, talan om ogiltigförklaring av skrivelsen och åberopade bland annat att artikel 44 i förordning nr 4028/86 och artikel 7 i förordning nr 1116/88 hade åsidosatts.
11 Genom särskild handling, som ingavs den 22 december 1997, framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder med tillämpning av artikel 114.1 i förstainstansrättens rättegångsregler. Till stöd härför anförde kommissionen att den omtvistade skrivelsen endast är en informationsskrivelse som inte har beslutskaraktär och som i sig inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i enlighet med artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse).
12 Genom yttrande av den 20 mars 1998 yrkade Ca' Pasta att invändningen om rättegångshinder skulle ogillas och åberopade särskilt två grunder.
13 I första hand gjorde Ca' Pasta gällande att kommissionen i den omtvistade skrivelsen hade anfört sin slutgiltiga ståndpunkt i fråga om utgången av förfarandet för att upphöra med stödet och återkräva det redan utbetalade beloppet.
14 I andra hand gjorde Ca' Pasta gällande att beslutet i den omtvistade skrivelsen medförde sådana ogynnsamma verkningar att den skulle betraktas som en rättsakt mot vilken talan kan väckas och åberopade till stöd härför dom av den 15 mars 1967 i de förenade målen 8/66-11/66, Cimenteries CBR m.fl. mot kommissionen (REG 1967, s. 93; svensk specialutgåva, volym 1, s. 317) och av den 30 juni 1992 i mål C-47/91, Italien mot kommissionen (REG 1992, s. I-4145; svensk specialutgåva, volym 12, s. 145). Ca' Pasta preciserade i detta avseende att utbetalningen av såväl gemenskapsstödet och det nationella stödet i praktiken hade ställts in och påpekade att detta skulle gälla så länge det förfarande som föreskrivs i artikel 47 i förordning nr 4028/86 pågick, vilket medförde negativa verkningar för bolaget. Ca' Pasta anförde att den omtvistade skrivelsen således utgjorde ett underförstått beslut att avslå begäran om utbetalning av den andra delen av gemenskapsstödet och begäran när arbetena slutförts.
Det överklagade beslutet
15 Genom det överklagade beslutet avvisade förstainstansrätten talan med motiveringen att den omtvistade skrivelsen inte utgjorde en rättsakt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 173 i fördraget och förpliktade Ca' Pasta att ersätta rättegångskostnaderna.
16 Vad beträffar Ca' Pastas första grund anförde förstainstansrätten följande:
"24 Enligt fast rättspraxis utgör de rättsakter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 173 i fördraget, åtgärder som har bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning (se exempelvis förstainstansrättens dom av den 22 oktober 1996 i mål T-154/94, CSF och CSME mot kommissionen, REG 1996, s. II-1377, punkt 37).
25 När det rör sig om rättsakter eller beslut som utarbetas stegvis, i synnerhet efter att ett internt förfarande har avslutats, utgör, enligt rättspraxis, i princip endast de åtgärder vid förfarandets slut genom vilka en institutions ståndpunkt slutgiltigt fastställs, och inte mellanliggande åtgärder vars syfte är att förbereda det slutliga beslutet, rättsakter mot vilka talan kan föras (se exempelvis förstainstansrättens dom av den 10 juli 1997 i mål T-212/95, Oficemen mot kommissionen, REG 1997, s. II-1161, punkt 53).
26 I den ifrågasatta skrivelsen meddelade kommissionen sökanden att 'det interna förfarande som avser att dra in /det till sökanden beviljade/ bidraget och återkräva det redan utbetalade beloppet skall fullföljas'.
27 Av denna formulering framgår tydligt att kommissionen ännu inte hade fattat något slutligt beslut om att dra in det finansiella stöd som beviljats sökanden, men att den höll på att utarbeta ett sådant beslut.
28 Således utgör inte den ifrågasatta skrivelsen en åtgärd som har bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning i den mening som avses i domen i det ovannämnda målet CSF och CSME mot kommissionen. Som kommissionen med rätta har gjort gällande, utgör denna handling endast en informationsskrivelse."
17 Beträffande Ca' Pastas andra grund fastslog förstainstansrätten i punkt 29 i det överklagade beslutet följande:
"Vad beträffar de ogynnsamma verkningar som sökanden påstår har åsamkats denne till följd av att förfarandet vid kommissionen pågår ... utgör dessa [endast] en logisk följd av att förfarandet har inletts. Så länge som kommissionen, som fallet är i förevarande mål, vidtar mellanliggande åtgärder inom ramen för förfarandet innebär dessa verkningar inte att det föreligger en åtgärd med bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen."
verklagandet
18 Ca' Pasta har i sitt överklagande yrkat att domstolen skall
- upphäva det överklagade beslutet,
- upphäva den i form av den omtvistade skrivelsen antagna rättsakten, samt
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
19 Ca' Pasta har åberopat två grunder till stöd för sitt överklagande.
20 Genom den första grunden har Ca' Pasta gjort gällande att förstainstansrätten åsidosatte de allmänna principerna i fråga om talan mot beslut enligt artikel 173 i fördraget, principen om "rule of law", förordningarna nr 4028/86 och nr 1116/88 samt rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 374, s. 1). Ca' Pasta anser att förstainstansrätten i det överklagade beslutet bortsåg från att det underförstådda beslutet i den omtvistade skrivelsen om att tills vidare inte utbetala stödet var slutgiltigt, genom att inte ta hänsyn till de åberopade principerna och förordningarna.
21 Ca' Pasta har genom sin andra grund gjort gällande att det överklagade beslutet är otillräckligt motiverat, innehåller motsägelser och innebär ett åsidosättande av den allmänna principen om rätten till försvar. Enligt bolagets uppfattning beror beslutets rättsstridighet på dess knapphändiga motivering. Den är så kortfattad att det inte går att följa det resonemang som ligger till grund för beslutet eller, rent konkret, förstå varför den omtvistade skrivelsen kan och bör betecknas som en ren informationsskrivelse.
22 Kommissionen har yrkat att överklagandet skall ogillas och att Ca' Pasta skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Domstolens bedömning
23 Genom den första grunden har klaganden kritiserat förstainstansrätten för att ha bortsett från flera gemenskapsrättsliga förordningar och principer - däribland förordningarna nr 4028/86 och 1116/88, vilka Ca' Pasta åberopade redan i målet vid förstainstansrätten - genom att fastslå att det inte fanns ett underförstått beslut i den omtvistade skrivelsen om att tills vidare inte utbetala stödet. Domstolen skall således inledningsvis undersöka huruvida förstainstansrätten i det överklagade beslutet bortsåg från tillämpningen av dessa förordningar.
24 För att kunna göra denna bedömning är det nödvändigt att först fastställa vilka befogenheter kommissionen har samt vilka skyldigheter som åligger den enligt förordningarna nr 4028/86 och 1116/88.
25 I detta avseende erinrar domstolen om att den i dom av den 5 oktober 1999 i mål C-10/98 P, Le Canne mot kommissionen (REG 1999, s. I-6831, punkt 25), som gällde nedsättning av ett tidigare beviljat finansiellt gemenskapsstöd, fastslog att kommissionen i enlighet med artikel 44.1 i förordning nr 4028/86 kan "besluta om att stödet tills vidare inte skall utbetalas, att det skall nedsättas eller upphöra" om ett av de fyra villkor som anges i denna artikel är uppfyllt.
26 I samma punkt i domen i det ovannämnda målet Le Canne mot kommissionen fastslog domstolen att det genom att kommissionen har tilldelats en sådan befogenhet är uppenbart att förordning nr 4028/86 syftar till att omfatta alla kommissionens rättsakter som innebär att storleken på det gemenskapsstöd som ursprungligen beviljats helt eller delvis sätts ned när något av de ovannämnda villkoren är uppfyllt.
27 Detta syfte gör sig även gällande för alla rättsakter som innebär att ett finansiellt gemenskapsstöd som omfattas av nämnda förordning tills vidare inte skall utbetalas, eftersom kommissionen i enlighet med artikel 44.1 i förordning nr 4028/86 kan "besluta att stödet tills vidare inte skall utbetalas ... ".
28 Även om kommissionen inte är skyldig att utöva en sådan befogenhet, framgår det uttryckligen av artikel 44.1 i förordning nr 4028/86 att, när den gör det, kommissionen skall följa det förfarande som föreskrivs i artikel 47 i samma förordning, vilket följer av nämnda syfte. Det framgår lika klart av artikel 7 i förordning nr 1116/88 att de förfaranden som avses i denna artikel också skall följas innan beslut fattas i enlighet med artikel 44 om att stödet tills vidare inte skall utbetalas, att det skall nedsättas eller upphöra (se domen i det ovannämnda målet Le Canne mot kommissionen, punkt 25).
29 Bortsett från att det nationella stödet hölls inne på grund av den omtvistade skrivelsen, är det i detta fall ostridigt att kommissionen, efter att genom den omtvistade skrivelsen ha bekräftat för Ca' Pasta att förfarandet för att upphöra med stödet skulle fullföljas, inte utbetalade vare sig den andra eller den sista delen av gemenskapsstödet.
30 Härav följer att den omtvistade skrivelsen - förutom meddelandet om att förfarandet för att upphöra med stödet skulle fullföljas - nödvändigtvis medförde att de två sista delarna av det finansiella stöd som kommissionen ursprungligen hade utlovat inte utbetalades. Nämnda skrivelse innebar således att Ca' Pasta slutgiltigt drabbades av de ekonomiska följderna av att nämnda stöd hölls inne och att bolagets rättsliga ställning påverkades.
31 Det skall i detta avseende påpekas att efter det att den första ansökan om stöd har godkänts kan en rättsakt varigenom det ursprungligen beviljade gemenskapsstödet hålls inne få allvarliga konsekvenser för den som har ansökt om stödet. Som domstolen har fastslagit i punkt 27 i domen i det ovannämnda målet Le Canne mot kommissionen, understryker sådana konsekvenser nödvändigheten av att tillämpa ett sådant förfarande som avses i artiklarna 44 och 47 i förordning nr 4028/86 och artikel 7 i förordning nr 1116/88.
32 Följaktligen skall den omtvistade skrivelsen tolkas så, att den innehåller ett underförstått beslut om att tills vidare inte utbetala stödet, i den mening som avses i artikel 44.1 i förordning nr 4028/86. Detta beslut gick Ca' Pasta emot och skulle ha fattats i enlighet med artiklarna 44 och 47 i förordning nr 4028/86 och artikel 7 i förordning nr 1116/88.
33 Kommissionen anser att dessa bestämmelser inte skall tillämpas när det beslutats att tills vidare inte utbetala ett gemenskapsstöd så länge förfarandet för att upphöra med stödet pågår. Om en sådan åtgärd att tills vidare inte utbetala stödet ansågs utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas, skulle kommissionens administrativa verksamhet blockeras, och förfarandet för att sätta ned eller upphöra med ett stöd skulle bli meningslöst.
34 I detta avseende skall det endast påpekas att när en förordning ålägger kommissionen skyldigheter som avser att skydda enskildas intressen, kan inte svårigheter av administrativ art utgöra en giltig grund för att ändra de rättsliga följderna av denna förordning. Detta gäller även de särskilda processrättsliga skyddsregler som har fastställts av gemenskapslagstiftaren (se i detta avseende domen i det ovannämnda målet Le Canne mot kommissionen, punkt 28).
35 Det följer av ovanstående överväganden att kommissionen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter i enlighet med artiklarna 44 och 47 i förordning nr 4028/86 och artikel 7 i förordning nr 1116/88, genom att besluta att ställa in utbetalningen av det stöd som hade beviljats Ca' Pasta utan att följa de förfaranden som föreskrivs i dessa artiklar.
36 Genom att inte medge att innehållandet av de två sista delarna av det ursprungligen beviljade finansiella stödet utgjorde ett underförstått beslut som kommissionen skulle ha fattat i enlighet med de ovannämnda bestämmelserna i förordningarna nr 4028/86 och 1116/88, och genom att anse att kommissionen i det förevarande målet hade vidtagit mellanliggande åtgärder inom ramen för förfarandet för att upphöra med stödet, bortsåg förstainstansrätten från att innehållandet av stödet, i den mening som avses i artikel 44 i förordning nr 4028/86, hade en slutgiltig verkan som kunde påverka klagandens intressen. Härav följer att det överklagade beslutet skall upphävas.
37 Det skall därför inte undersökas om de övriga förordningar och principer som har åberopats under den första grunden har åsidosatts. Det är inte heller nödvändigt att pröva den andra grunden för överklagandet.
38 Enligt artikel 54 första stycket andra meningen i EG-stadgan för domstolen kan domstolen, när förstainstansrättens avgörande skall upphävas, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.
39 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att det underförstådda beslutet i den omtvistade skrivelsen, om att stödet tills vidare inte skulle utbetalas, skall ogiltigförklaras, på grund av att det förfarande som föreskrivs i artiklarna 44.1 och 47 i förordning nr 4028/86 samt i artikel 7 i förordning nr 1116/88 inte har följts.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
40 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 i samma regler skall tillämpas i mål om överklagande, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom klaganden har yrkat att kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna och kommissionen har tappat målet, skall den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(andra avdelningen)
följande dom:
1) Förstainstansrättens beslut av den 16 juli 1998 i mål T-274/97, Ca' Pasta mot kommissionen, upphävs.
2) Det underförstådda beslutet i kommissionens skrivelse av den 4 augusti 1997 till Ca' Pasta Srl, om att gemenskapsstödet tills vidare inte skulle utbetalas, ogiltigförklaras.
3) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.