CELEX: 61990CJ0303
Κώδικας συμπεριφοράς
Πράξη υποκείμενη σε προσφυγή κατά το άρθρο 173 της Συνθήκης ΕΟΚ

Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 4 Οκτωβρίου 1990, η Γαλλική Δημοκρατία ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, την ακύρωση μιας πράξης της Επιτροπής που επιγράφεται « κώδικας συμπεριφοράς σχετικά με τις λεπτομέρειες εφαρμογής του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 4253/88 του Συμβουλίου όσον αφορά τις παρατυπίες και την οργάνωση ενός συστήματος ενημέρωσης σ' αυτόν τον τομέα » (
ΕΕ 1990, C 200, σ. 3
, στο εξής: κώδικας ).
Το άρθρο 130 Α της Συνθήκης ΕΟΚ προβλέπει ότι η Κοινότητα αναπτύσσει και συνεχίζει τη δράση της με σκοπό την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής της συνοχής και αποσκοπεί ιδιαίτερα στη μείωση του χάσματος μεταξύ των διαφόρων περιοχών και στη μείωση της καθυστερήσεως των μειονεκτικών περιοχών.
Προς τούτο εκδόθηκαν ο κανονισμός ( ΕΟΚ) 2052/88 του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, για την αποστολή των διαρθρωτικών ταμείων, την αποτελεσματικότητα τους και τον συντονισμό των παρεμβάσεων τους μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των άλλων υφισταμένων χρηματοδοτικών οργάνων (
ΕΕ L 185, σ. 9
), και ο κανονισμός (ΕΟΚ) 4253/88 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1988, για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 2052/88 όσον αφορά τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφισταμένων χρηματοδοτικών οργάνων (
ΕΕ L 374, σ. 1
).
Το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88, που φέρει την επικεφαλίδα « Δημοσιονομικός έλεγχος », ορίζει τα εξής:
« 1.
Για να εξασφαλίζεται η επιτυχία των ενεργειών που διεξάγουν δημόσιοι ή ιδιωτικοί επιχειρηματικοί φορείς, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για:
—
να εξακριβώνεται τακτικά ότι οι ενέργειες που χρηματοδοτούνται από την Κοινότητα έχουν διεξαχθεί σωστά,
—
την πρόληψη και δίωξη των αντικανονικοτήτων,
—
την ανάκτηση των απολεσθέντων κεφαλαίων λόγω κατάχρησης ή παράλειψης. Εκτός αν το κράτος μέλος ή/και ο ενδιάμεσος ή/και ο επιχειρηματικός φορέας αποδείξουν ότι δεν ευθύνονται για την κατάχρηση ή την παράλειψη, το κράτος μέλος ευθύνεται επικουρικά για την επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών.
Τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή ως προς τα μέτρα που έχουν λάβει για τον σκοπό αυτό, και ειδικότερα για την πρόοδο των διοικητικών και δικαστικών διώξεων. »
Με έγγραφο της 30ής Ιουλίου 1990 η Επιτροπή κοινοποίησε τον κώδικα στα κράτη μέλη.
Στην έκθεση ακροατηρίου αναπτύσσονται διεξοδικώς το ιστορικό και τα περιστατικά της διαφοράς, το ιστορικό της θεσπίσεως του κώδικα, η εξέλιξη της διαδικασίας, οι λόγοι ακυρώσεως και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω, παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
Επί του παραδεκτού της προσφυγής
Η Επιτροπή πρότεινε ένσταση απαραδέκτου, ισχυριζόμενη ότι ο κώδικας, λόγω των περιστάσεων υπό τις οποίες θεσπίστηκε και του τρόπου της εκπονήσεως του, δεν αποτελεί πράξη που μπορεί να προσβληθεί δυνάμει του άρθρου 173.
Πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, προσφυγή ακυρώσεως μπορεί να ασκηθεί κατά κάθε πράξεως των κοινοτικών οργάνων που προορίζεται να παραγάγει έννομα αποτελέσματα, ανεξάρτητα από τη φύση ή τη μορφή της (απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971,
22/70, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Rec. 1971, σ. 263
).
Στην παρούσα περίπτωση πρόκειται για πράξη που επιγράφεται « Λεπτομέρειες εφαρμογής », της οποίας το πλήρες κείμενο δημοσιεύθηκε στη σειρά C της Επίσημης Εφημερίδας και η οποία, όπως προκύπτει από τη δικογραφία, κοινοποιήθηκε σε κάθε κράτος μέλος με έγγραφο του αρμόδιου Επιτρόπου. Στο έγγραφο αυτό διευκρινίζεται ότι ο κώδικας αρχίζει να ισχύει από την ημέρα της κοινοποιήσεως του και ότι η τήρηση του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88 απαιτεί τον πλήρη σεβασμό των διατάξεων του κώδικα, στον οποίο αποτυπώνονται, κατά την Επιτροπή, οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τη διάταξη αυτή.
Προκειμένου να κριθεί αν η προσβαλλόμενη πράξη προορίζεται να παραγάγει νέα έννομα αποτελέσματα σε σχέση με τα αποτελέσματα του άρθρου 23 του προαναφερθέντος κανονισμού 4253/88, πρέπει να εξεταστεί το περιεχόμενο της.
Κατά συνέπεια, η εκτίμηση του βάσιμου της ενστάσεως απαραδέκτου εξαρτάται από την εκτίμηση των αιτιάσεων που διατυπώνονται κατά της επίμαχης πράξης και συνεπώς η ένσταση αυτή πρέπει να συνεξεταστεί με τα ζητήματα ουσίας που τίθενται στην προκειμένη διαφορά.
Επί της ουσίας
Προς στήριξη της προσφυγής της, η Γαλλική Δημοκρατία, την οποία υποστηρίζει το Βασίλειο του Βελγίου, προβάλλει τους εξής λόγους ακυρώσεως: αναρμοδιότητα της Επιτροπής, παράβαση εκ μέρους της Επιτροπής του κοινοτικού δικαίου και καταστρατήγηση διαδικασίας.
'Οσον αφορά την αναρμοδιότητα της Επιτροπής, η Γαλλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι ο κώδικας αποτελεί ουσιαστικά κανονισμό που προβλέπει τους τρόπους εφαρμογής του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88. Το άρθρο αυτό όμως δεν απονέμει στην Επιτροπή, κατά την προσφεύγουσα, καμία σχετική αρμοδιότητα, ενώ το άρθρο 3, παράγραφος 4, του κανονισμού 2052/88 διευκρινίζει ότι οι ειδικές διατάξεις για τη δράση κάθε διαρθρωτικού ταμείου καθορίζονται με τις εκτελεστικές αποφάσεις που εκδίδονται δυνάμει του άρθρου 130 Ε της Συνθήκης, το οποίο προβλέπει αποκλειστική αρμοδιότητα του Συμβουλίου.
Η Επιτροπή υποστηρίζει, αντίθετα, ότι από την ανάλυση του περιεχομένου του κώδικα αποδεικνύεται ότι ο κώδικας αυτός περιορίζεται στη λεπτομερή απαρίθμηση των στοιχείων που οφείλουν να ανακοινώνουν τα κράτη μέλη στην Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88 και ότι οι όροι « οδηγίες για την εφαρμογή », « συναινετική συμφωνία » και « συμφωνία κυρίων », οι οποίοι χρησιμοποιήθηκαν για τον χαρακτηρισμό του κώδικα, επιβεβαιώνουν ότι ο κώδικας δεν προορίζεται να παραγάγει νέα δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα.
Συνεπώς, πρέπει καταρχάς να εξεταστεί αν ο κώδικας διασαφηνίζει απλώς την υποχρέωση ενημερώσεως της Επιτροπής, την οποία υπέχουν τα κράτη μέλη από το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88, ή αν προβλέπει ορισμένους τρόπους εφαρμογής που συνεπάγονται ειδικές υποχρεώσεις.
Στο σημείο αυτό επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88 προβλέπει την υποχρέωση των κρατών μελών να ενημερώνουν την Επιτροπή μόνον όσον αφορά τα μέτρα που λαμβάνουν για την πρόληψη και τη δίωξη των παρατυπιών, καθώς και για την πρόοδο των διοικητικών και δικαστικών διώξεων.
Δεδομένου ότι οι κυριότερες κρίσιμες διατάξεις της επίμαχης πράξης αναλύονται λεπτομερέστερα στο σημείο 13 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα, αρκεί εδώ να τονιστεί ότι ο κώδικας ρυθμίζει λεπτομερώς αυτή την υποχρέωση ενημερώσεως, προσδιορίζοντας, ειδικότερα, τα προς ανακοίνωση στοιχεία, καθώς και τη συχνότητα και τους τρόπους της ανακοινώσεως αυτής.
'Ετσι, ο κώδικας προβλέπει στο σημείο 3 ότι τα κράτη μέλη ανακοινώνουν, εντός τριών μηνών από την κοινοποίηση του, όχι μόνο τις διατάξεις που έχουν θεσπιστεί κατ' εφαρμογή του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88, αλλά και τις υπηρεσίες που είναι υπεύθυνες για την πρόληψη και την καταστολή των παρατυπιών, καθώς και τις διαδικαστικές διατάξεις των διοικήσεων τους.
Διαπιστώνεται συναφώς ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 23, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 4253/88 υποχρέωση ανακοινώσεως των μέτρων που λαμβάνονται για την πρόληψη και δίωξη των παρατυπιών δεν συνεπάγεται αυτόματα την υποχρέωση ανακοινώσεως του πίνακα των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για την εφαρμογή των μέτρων αυτών ούτε την υποχρέωση ανακοινώσεως των βασικών διαδικαστικών διατάξεων που εφαρμόζουν οι διοικήσεις τους.
Εξάλλου, το σημείο 4 του κώδικα προβλέπει ότι οι περιπτώσεις παρατυπιών πρέπει να ανακοινώνονται ανά τετράμηνο και ότι η ανακοίνωση αυτή αφορά τόσο τις περιπτώσεις παρατυπιών που έχουν διαπιστωθεί από τις διοικητικές αρχές όσο και τις περιπτώσεις για τις οποίες έχει ασκηθεί δίωξη. Προς τούτο ο'κώδικας ορίζει ότι τα κράτη μέλη παρέχουν τις πληροφορίες που έχουν στη διάθεση τους σχετικά, μεταξύ άλλων, με τα στοιχεία για τον προσδιορισμό της εν λόγω ενέργειας, με την περίοδο ή τη στιγμή κατά την οποία τελέστηκε η παρατυπία, με τον προσδιορισμό της ταυτότητας των δικαιούχων, καθώς και των φυσικών και νομικών προσώπων τα οποία ενέχονται στην παρατυπία, με τις μεθόδους που χρησιμοποιήθηκαν για την τέλεση της παρατυπίας, με τις οικονομικές συνέπειες και τις δυνατότητες αναζητήσεως του ποσού που αφορά η παρατυπία, καθώς και με τις ενδιαφερόμενες υπηρεσίες ή τους ενδιαφερόμενους οργανισμούς.
Όσον αφορά τις υποχρεώσεις αυτές, δεν μπορούν να θεωρηθούν ως εγγενείς στην υποχρέωση ενημερώσεως την οποία προβλέπει το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88. Δεν μπορεί συγκεκριμένα να θεωρηθεί ότι, αν δεν υπήρχαν οι διευκρινίσεις που προβλέπει ο κώδικας, η υποχρέωση ενημερώσεως της Επιτροπής θα καθίστατο κενή περιεχομένου.
Το σημείο 7 του κώδικα προβλέπει ότι τα κράτη μέλη και η Επιτροπή λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα ασφαλείας, ώστε οι μεταξύ τους ανταλλασσόμενες πληροφορίες να παραμένουν εμπιστευτικές.
Αν, όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή, ο κώδικας αποτελεί απλώς επεξηγηματικό έγγραφο, αυτή η υποχρέωση εμπιστευτικότητας πρέπει να προκύπτει από το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88. Η διάταξη όμως αυτή, η οποία αφορά την ανακοίνωση εκ μέρους των κρατών μελών ορισμένων στοιχείων προς την Επιτροπή, δεν κάνει καμία αναφορά σε οποιαδήποτε υποχρέωση των κρατών μελών να εξασφαλίζουν την εμπιστευτικότητα των πληροφοριών που λαμβάνουν κατά την ανταλλαγή των πληροφοριών που προβλέπει ο κώδικας.
Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι ο κώδικας, επιβάλλοντας στα κράτη μέλη ειδικές υποχρεώσεις σχετικά με το περιεχόμενο των πληροφοριακών στοιχείων, καθώς και με τη συχνότητα και τους τρόπους της ανακοινώσεως των στοιχείων αυτών προς την Επιτροπή, βαίνει πέραν όσων προβλέπει το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88.
Κατά συνέπεια, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο κώδικας αποτελεί πράξη προοριζόμενη να παράγει έννομα αποτελέσματα διαφορετικά από τα αποτελέσματα του άρθρου 23 του κανονισμού 4253/88 και ότι επομένως μπορεί να ασκηθεί προσφυγή ακυρώσεως κατά του κώδικα αυτού.
Εξάλλου, η ίδια η Επιτροπή έχει δεχθεί την ορθότητα του συμπεράσματος αυτού, αφού κατά τη συζήτηση στο ακροατήριο ισχυρίστηκε, αντίθετα απ' ό,τι είχε υποστηρίξει με το έγγραφο της κοινοποιήσεως που αναφέρθηκε ανωτέρω στη σκέψη 9, ότι τα κράτη μέλη ενδέχεται να παραβιάζουν τον κώδικα χωρίς να παραβαίνουν συγχρόνως το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88.
Στη συνέχεια πρέπει να εξεταστεί αν η Επιτροπή ήταν αρμόδια να εκδώσει πράξη επιβάλλουσα στα κράτη μέλη υποχρεώσεις που δεν προβλέπονται στο άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88.
Συναφώς η Γαλλική Δημοκρατία, την οποία υποστηρίζει το Βασίλειο του Βελγίου, ισχυρίζεται ότι η έκδοση του κώδικα αντιβαίνει προς τα άρθρα 155 και 189 της Συνθήκης, καθώς και προς τον κανονισμό 4253/88, ο οποίος δεν απονέμει στην Επιτροπή καμία αρμοδιότητα καθορισμού των τρόπων εφαρμογής του.
Αντίθετα, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η αρμοδιότητα της προς θέσπιση μέτρων για την ομοιόμορφη εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88 αντλείται είτε από το άρθρο 155 της Συνθήκης είτε από το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2052/88. Κατά την Επιτροπή, το άρθρο 189 της Συνθήκης δεν την εμποδίζει να συνάπτει συμφωνίες με τα κράτη μέλη σχετικά με το περιεχόμενο των κοινοτικών διατάξεων.
Το άρθρο 155 της Συνθήκης παρέχει στην Επιτροπή την ευχέρεια να διατυπώνει συστάσεις ή γνώμες, οι οποίες, κατά το άρθρο 189 της Συνθήκης, δεν είναι δεσμευτικές. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν μπορεί να αντλήσει από το άρθρο 155 την εξουσία εκδόσεως πράξεως επιβάλλουσας στα κράτη μέλη υποχρεώσεις που βαίνουν πέραν όσων προβλέπει το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88.
Όσον αφορά την αρμοδιότητα που η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι αντλεί από το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2052/88, επιβάλλεται καταρχάς η παρατήρηση ότι η διάταξη αυτή αναφέρει απλώς ότι η Επιτροπή μπορεί να λαμβάνει πρωτοβουλίες και εκτελεστικά μέτρα βάσει των διατάξεων του εν λόγω κανονισμού, για να υποστηρίξει τη δράση που αναπτύσσει η Κοινότητα μέσω των διαρθρωτικών ταμείων, της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των άλλων υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων. Από την παράγραφο 1 του άρθρου αυτού προκύπτει όμως ότι η κοινοτική δράση έχει διαμορφωθεί ως συμπλήρωμα των αντιστοίχων ενεργειών των κρατών μελών ή ως συμβολή στις ενέργειες αυτές και ότι η κοινοτική δράση επιτυγχάνεται με τη στενή συνεργασία της Επιτροπής με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος και τις αρμόδιες αρχές που ορίζει το κράτος αυτό σε εθνικό, περιφερειακό, τοπικό ή άλλο επίπεδο. Από την ίδια επίσης παράγραφο προκύπτει ότι η συνεργασία αυτή, η οποία χαρακτηρίζεται ως « εταιρική σχέση », καλύπτει μόνο την προετοιμασία, τη χρηματοδότηση, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των ενεργειών.
Στη συνέχεια επιβάλλεται η υπόμνηση ότι το άρθρο 3, παράγραφοι 4 και 5, του κανονισμού 2052/88 ορίζει ότι οι τρόποι ελέγχου των ενεργειών καθορίζονται με τις εκτελεστικές αποφάσεις που εκδίδει το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 130 Ε της Συνθήκης.
Κατά συνέπεια, η « εταιρική σχέση » δεν αφορά τον έλεγχο των ενεργειών που χρηματοδοτεί η Κοινότητα, στον οποίο αναφέρεται το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88, ή δε Επιτροπή δεν επιτρέπεται να αντλεί από τις διατάξεις που αφορούν αυτή την « εταιρική σχέση » καμία αρμοδιότητα για τον καθορισμό τρόπων ελέγχου που θα επέβαλλαν στα κράτη μέλη επιπλέον υποχρεώσεις, πέραν όσων προβλέπει η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού.
Όσον αφορά, τέλος, το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η προσβαλλόμενη πράξη αποτελεί την απόρροια διαπραγματεύσεων που διεξήγαγε με τα κράτη μέλη, δεν χρειάζεται να εξεταστεί αν η επίμαχη πράξη αποτελεί πράγματι πράξη συμφωνηθείσα κατόπιν διαπραγματεύσεων και αρκεί η διαπίστωση ότι η δυνατότητα εκδόσεως τέτοιων πράξεων δεν προβλέπεται στο άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88 και ότι επομένως η εν λόγω πράξη δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη μεταβολή της νομικής καταστάσεως των κρατών μελών, όπως απορρέει από τη διάταξη αυτή.
Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι το προσβαλλόμενο μέτρο αποτελεί πράξη που εκδόθηκε από αναρμόδια αρχή. Κατά συνέπεια, χωρίς να χρειάζεται να εξεταστούν οι άλλοι λόγοι ακυρώσεως που προέβαλε η Γαλλική Δημοκρατία, πρέπει να αναγνωριστεί ότι η προσφυγή που ασκήθηκε με αίτημα την ακύρωση του μέτρου αυτού είναι και παραδεκτή και βάσιμη.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Επειδή η Επιτροπή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους
αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ αποφασίζει:

1)
Ακυρώνει τον κώδικα συμπεριφοράς σχετικά με τις λεπτομέρειες εφαρμογής του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88 του Συμβουλίου όσον αφορά τις παρατυπίες και την οργάνωση ενός συστήματος ενημέρωσης σ' αυτόν τον τομέα, τον οποίο εξέδωσε η Επιτροπή.

2)
Καταδικάζει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

Due
Schockweiler
Grévisse
Kapteyn
Mancini
Κακούρης
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Zuleeg
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 13 Νοεμβρίου 1991.
Ο Γραμματέας
J.-G. Giraud
Ο Πρόεδρος
Ο. Due
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.