CELEX: 62008CJ0586
Směrnice 2005/36/ES
Uznávání diplomů
Pojem ‚regulované povolání‘
Výběr předem vymezeného počtu osob na základě srovnávacího hodnocení, který uděluje doklad o kvalifikaci s časově omezenou platností
Vnitrostátní vědecká způsobilost
Univerzitní profesor

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 1 písm. c) ES a čl. 47 odst. 1 ES, jakož i směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 7. září 2005 o uznávání odborných kvalifikací (
Úř. věst. L 255, s. 22
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi A. Rubinem a Ministero dell’Università e della Ricerca (ministerstvo pro univerzity a výzkum, dále jen „ministerstvo“) ve věci zamítnutí žádosti A. Rubina o zápis do seznamu držitelů vnitrostátní vědecké způsobilosti (dále jen „VVZ“) vedeného ministerstvem.
Právní rámec
Směrnice 2005/36
Směrnice 2005/36 uspořádává a racionalizuje ustanovení starších směrnic a nahrazuje zejména směrnici Rady 89/48/EHS ze dne 21. prosince 1988 o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy (
Úř. věst. 1989, L 19, s. 16
; Zvl. vyd. 05/01, s. 337) a směrnici Rady 92/51/EHS ze dne 18. června 1992 o druhém obecném systému pro uznávání odborného vzdělávání a přípravy, kterou se doplňuje směrnice 89/48 (
Úř. věst. L 209, s. 25
; Zvl. vyd. 05/02, s. 47). Podle čtrnáctého bodu odůvodnění směrnice 2005/36 nemá přepracování provedené touto směrnicí vliv na mechanismus uznávání kvalifikace stanovený směrnicí 89/48 a směrnicí 92/51.
Z čl. 2 odst. 1 směrnice 2005/36 vyplývá, že se tato směrnice vztahuje na každého státního příslušníka členského státu, který chce vykonávat „regulované povolání“ v jiném členském státě, než ve kterém získal svou odbornou kvalifikaci.
Článek 3 odst. 1 písm. a) a b) směrnice 2005/36 obsahuje následující definice:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
a)
‚regulovaným povoláním‘ odborná činnost nebo soubor činností, u níž je přístup k ní nebo její výkon nebo jeden ze způsobů jejího výkonu v členském státě vyhrazen přímo, nebo nepřímo na základě právních a správních předpisů držitelům určité odborné kvalifikace; zejména používání odborného titulu omezené právními nebo správními předpisy na držitele určité odborné kvalifikace vymezuje způsob výkonu. […]
b)
‚odbornou kvalifikací‘ kvalifikace doložená dokladem o dosažené kvalifikaci, osvědčení způsobilosti uvedené v čl. 11 odst. a) písm. i) nebo odborná praxe.“
Článek 11 směrnice 2005/36 je nazván „Úrovně kvalifikace“. Tento čl. 11 písm. a) bod i) stanoví:
„Pro účely uplatňování článku 13 jsou odborné kvalifikace rozděleny do těchto úrovní:
a)
osvědčení způsobilosti vydané příslušným orgánem domovského členského státu určeným podle právních a správních předpisů tohoto státu na základě:
i)
[…] zvláštní zkoušky bez předchozí odborné přípravy […].“
Článek 13 směrnice 2005/36, nazvaný „Podmínky uznávání“, ve svém odstavci 1 stanoví následující:
„Pokud je v hostitelském členském státě přístup k regulovanému povolání nebo jeho výkon podmíněn držením zvláštní odborné kvalifikace, povolí příslušné orgány tohoto členského státu přístup k tomuto povolání a jeho výkon za stejných podmínek, jaké se vztahují na jeho vlastní státní příslušníky, žadatelům, kteří jsou držiteli osvědčení způsobilosti nebo dokladu o dosažené kvalifikaci, který jiný členský stát požaduje k získání přístupu k tomuto povolání a jeho výkonu na svém území.
Osvědčení způsobilosti nebo doklad o dosažené kvalifikaci splňuje tyto podmínky:
[…]
b)
prokazují úroveň odborné kvalifikace, která je přinejmenším rovnocenná úrovni bezprostředně předcházející úrovni podle článku 11, která je požadována v hostitelském členském státě.“
Vnitrostátní právní úprava
Dne 6. listopadu 2007 bylo přijato nařízení s mocí zákona č. 206, kterým se provádí směrnice 2005/36/ES o uznávání odborných kvalifikací, jakož i směrnice 2006/100/ES, kterou se upravují některé směrnice v oblasti volného pohybu osob v návaznosti na přistoupení Bulharska a Rumunska (decreto legislativo n. 206 – Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, nonché della direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone a seguito dell’adesione di Bulgaria e Romania, běžný doplněk ke GURI č. 261, ze dne 9. listopadu 2007, dále jen „nařízení s mocí zákona č. 206/2007“).
Nicméně podle výkladu poskytnutého předkládajícím soudem se toto nařízení s mocí zákona nepoužije na povolání univerzitního profesora.
V Itálii není pro přístup k tomuto povolání nutný žádný doklad o dosažené kvalifikaci ani žádná odborná praxe.
Výběr univerzitních profesorů je v Itálii upraven zákonem č. 230 o nových ustanoveních týkajících se univerzitních profesorů a vědeckých pracovníků a zmocnění vlády k reorganizaci a přijímání univerzitních profesorů (legge n. 230 – Nuove disposizioni concernenti i professori e i ricercatori universitari e delega al Governo per il riordino del reclutamento dei professori universitari), ze dne 4. listopadu 2005 (GURI č. 258, ze dne 5. listopadu 2005, dále jen „zákon č. 230/2005“), jakož i nařízením s mocí zákona č. 164 o reformě právní úpravy o přijímání univerzitních profesorů v souladu s čl. 1 odst. 5 zákona č. 230 ze dne 4. listopadu 2005 (decreto legislativo n. 164 – Riordino della disciplina del reclutamento dei professori universitari, a norma dell’articolo 1, comma 5 della legge 4 novembre 2005, n
o
230), ze dne 6. dubna 2006 (GURI č. 101, ze dne 3. května 2006, dále jen „nařízení s mocí zákona č. 164/2006“).
Článek 1 odst. 5 až 9 zákona č. 230/2005 stanoví následující:
„5.   Vláda je pro účely provedení reformy právní úpravy týkající se přijímání univerzitních profesorů a zároveň zaručení výběru přizpůsobeného povaze funkcí, které mají být vykonány, zmocněna přijmout ve lhůtě šesti měsíců ode dne vstupu tohoto zákona v platnost a při dodržení autonomie univerzitních orgánů jedno nebo několik nařízení s mocí zákona, přičemž je povinna dodržet následující hlavní zásady a kritéria:
a)
ministr pro vzdělání, univerzity a výzkum před 30. červnem každého roku zahájí nařízením řízení směrující k uznání [VVZ] podle vědecké oblasti a oboru, a to odděleně pro třídy řádných profesorů a zvláštních profesorů, přičemž zejména stanoví:
1)
prováděcí pravidla vymezující maximální počet osob, kterým může být podle potřeby uznána [VVZ] pro každou třídu a podle oborů; tento počet zvýšený o maximální koeficient 40 % je uveden univerzitami, je-li zaručeno jeho finanční krytí a za podmínky, že [VVZ] nezahrnuje právo na přístup ke vzdělání; rovněž jsou vymezena řízení a lhůty týkající se oznámení, výkonu a uzavření zkoušek způsobilosti, které probíhají na univerzitách, přičemž je zaručeno zveřejnění aktů a rozhodnutí přijatých komisemi; pro každý obor je třeba, aby v období pěti let bylo držitelům [VVZ] nabídnuto alespoň jedno pracovní místo pro každou třídu;
[…]
6.   Uchazeči, kteří byli shledáni způsobilými a nebyli v návaznosti na uskutečněná řízení jmenováni nebo jejichž spisy byly schváleny, zůstávají nadále držiteli [VVZ] po dobu pěti let od jejího uznání. Při obsazování pracovních míst řádného profesora a zvláštního profesora jednotlivými univerzitami na základě jmenování vyučujících shledaných způsobilými, […] musí být v každém případě dodržena řízení […]
[…]
8.   Univerzity obsazují pracovní místa řádných a zvláštních profesorů v řízeních stanovených v jejich vlastních právních úpravách, které zaručují srovnávací hodnocení uchazečů a zveřejňování aktů a jsou vyhrazeny držitelům [VVZ uvedené] v čl. 5 písm. a) […]
9.   Univerzity […] mohou obsadit procentní podíl nepřesahující 10 % pracovních míst řádných a zvláštních profesorů přímým jmenováním specializovaných zahraničních nebo italských vědeckých pracovníků zaměstnaných v zahraničí, kteří v zahraničí obdrželi doklad o způsobilosti vyučovat na téže úrovni […]“
Článek 3 nařízení s mocí zákona č. 164/2006, nazvaný „Vnitrostátní vědecká způsobilost“, stanoví:
„1.   Doklad o [VVZ] se uděluje na základě otevřených řízení ministerským nařízením pro každé odvětví a odděleně pro třídy řádných profesorů a zvláštních profesorů.
2.   Doklad o [VVZ] je udělován v mezích kvót stanovených ve stanovisku zaslaném uchazečům, kteří jsou držiteli „piena maturità scientifica“ pro třídu řádných profesorů a „maturità scientifica“ pro třídu zvláštních profesorů.
3.   Držení dokladu o [VVZ] představuje podmínku nezbytnou pro účast v řízeních uvedených v čl. 1 odst. 8 zákona a nezahrnuje právo na přístup k povolání univerzitního profesora.
4.   Pro účely účasti v řízeních přijímání zaměstnanců je platnost dokladu o [VVZ] čtyři roky od jejího udělení.“
Článek 9 nařízení s mocí zákona č. 164/2006, nazvaný „Práce hodnotících komisí“, stanoví:
„1.   Komise, které zasedají na univerzitách, ve kterých se zkouška způsobilosti koná, volí svého předsedu a vymezují obecná pravidla a postupy srovnávacího hodnocení uchazečů, přičemž v rámci možností uplatňují parametry uznávané na vnitrostátní a mezinárodní úrovni.
[…]
3.   K hodnocení vědecké práce, jiných vědeckých dokladů o kvalifikaci a obecného životopisu uchazeče, včetně pedagogické činnosti a odborné praxe a případné organizační činnosti, zohlední komise následující kritéria:
a)
původnost a přínos vědecké práce obsahující publikace, patenty a inovační projekty, jakož i metodologickou přísnost;
b)
individuálně stanovený osobní přínos uchazeče ve společných pracích, lze-li [tento přínos] identifikovat;
c)
řízení a koordinace výzkumných skupin;
d)
soulad činnosti uchazeče s obory patřícími do odvětví, pro které bylo řízení zahájeno, nebo s mezioborovými otázkami, které do těchto odvětví patří;
e)
vědecký význam publikací a jejich dostupnost ve vědeckých kruzích;
f)
časová kontinuita vědecké produkce, pokud jde rovněž o vývoj poznatků v konkrétní oblasti;
g)
význam a charakteristické rysy pedagogických činností potvrzených dotčenými institucemi;
h)
význam a charakteristické rysy činností vykonávaných v klinické a terapeutické oblasti a v jakékoli jiné odborné a pracovní oblasti, ve které jsou výslovně vyžadovány zvláštní zkušenosti a schopnosti nebo tyto zvláštní zkušenosti a schopnosti doplňují obecný profil uchazeče.
4.   Posouzení komise ohledně vědecké práce, dokladů o kvalifikaci a celkových zásluh uchazeče je vyjádřeno se zvláštním odkazem na kritéria uvedená v odstavcích 1 a 3.
5.   Na základě hodnocení vědecké práce a dokladů o kvalifikaci, v rámci zkoušek způsobilosti týkajících se třídy zvláštních profesorů skládají uchazeči pedagogickou zkoušku a obhajují svou vědeckou práci. Výzva k podání přihlášek může stanovit, že tyto zkoušky se budou skládat v cizím jazyce, který je předmětem srovnávacího přezkumu. V [rámci] zkoušek týkajících se třídy řádných profesorů uchazeči obhajují svou vědeckou produkci a ti z nich, kteří nemají kvalifikaci zvláštního profesora, skládají rovněž pedagogickou zkoušku, která podléhá obecnému hodnocení.
[…]
9.   Komise na konci své práce po provedení srovnávacího hodnocení rozhodnutím přijatým většinou svých členů uvede, kteří uchazeči mohou získat doklad o [VVZ], v mezích kvót stanovených ve výzvě k podání přihlášek.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Angelo Rubino, italský státní příslušník, v roce 2005 na základě univerzitních činností zahájených v roce 1991 získal „Habilitation“ (facultas legendi) v oboru oceánografie, jakož i „Lehrbefugnis“ (venia legendi) na fakultě geofyzikálních věd Univerzity Hamburk (Německo). Tyto doklady o kvalifikaci jej opravňují vyučovat na univerzitě jakožto řádný profesor („Ordinarius“) v německém systému vysokého školství.
V současné době A. Rubino pracuje jakožto oceánograf a fyzik na univerzitě Università Cà Foscari v Benátkách (Itálie) a od roku 1999 je veden jako italský univerzitní výzkumný pracovník.
Ode dne 14. září 2007 se A. Rubino několikrát domáhal, aby mu v Itálii byly uznány kvalifikace, které získal v Německu, pro účely jeho zápisu do seznamu držitelů VVZ.
Ministerstvo nicméně rozhodnutím ze dne 23. ledna 2008 tyto jednotlivé žádosti zamítlo. Toto rozhodnutí zpochybňuje rovnocennost mezi „Lehrbefugnis“ udělenou v Německu a VVZ italského univerzitního systému a uvedlo, že nařízení s mocí zákona č. 206/2007 není použitelné, neboť povolání univerzitního profesora v Itálii nepředstavuje regulované povolání, jelikož se týká zaměstnanců přijímaných na základě výběrového řízení, kde pro účast v tomto výběrovém řízení není předepsán požadavek určitého dokladu o dosaženém vzdělání.
Angelo Rubino podal proti tomuto rozhodnutí ministerstva žalobu k Tribunale amministrativo regionale del Lazio (správní soud v Lazio), přičemž uvedl, že je toto rozhodnutí v rozporu s právem Společenství, zejména se směrnicí 2005/36.
Tribunale amministrativo regionale del Lazio usoudil, že může přetrvávat pochybnost, pokud jde o slučitelnost italské právní úpravy s právem Společenství, a rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání zásady Společenství týkající se odstranění překážek volného pohybu osob a služeb mezi členskými státy [Evropského] společenství a vzájemného uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o kvalifikaci vyplývající z čl. 3 odst. 1 písm. c) [ES] a čl. 47 odst. 1 [ES], jakož i ustanovení obsažená ve směrnici […] 2005/36 […] takové vnitrostátní právní úpravě, jako je legislativní nařízení č. 206/2007, které pro účely uznávání odborných kvalifikací vylučuje univerzitního profesora z okruhu regulovaných povolání?“
K předběžné otázce
Podle předkládajícího soudu není v Itálii pro přístup k povolání univerzitního profesora ani k jeho výkonu nutný žádný doklad o dosažené kvalifikaci, ani žádná odborná praxe.
Je tudíž třeba položenou otázku chápat tak, že její podstatou je, zda skutečnost, že je přístup k tomuto povolání vyhrazen uchazečům, kteří byli vybráni v takovém výběrovém řízení, jaké vede k VVZ, má za následek, že uvedené povolání je regulovaným povoláním ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2005/36.
V této souvislosti je třeba uvést, že vymezení pojmu „regulovaného povolání“ ve smyslu směrnice 2005/36 spadá do působnosti práva Společenství (viz obdobně, pokud jde o směrnici 89/48, rozsudky ze dne 8. července 1999, Fernández de Bobadilla,
C-234/97, Recueil, s. I-4773
, bod 14, a ze dne 9. září 2003, Burbaud,
C-285/01, Recueil, s. I-8219
, bod 43).
Z čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2005/36 vyplývá, že regulovaným povoláním je odborná činnost, u níž je přístup k ní nebo její výkon stanoven přímo nebo nepřímo na základě právních a správních předpisů ukládajících držení určitých odborných kvalifikací.
Podle čl. 3 odst. 1 písm. b) a čl. 11 písm. a) bodu i) směrnice 2005/36 mohou dotyčné odborné kvalifikace zejména sestávat z kvalifikace doložené dokladem o dosažené kvalifikaci nebo z osvědčení způsobilosti vydaného na základě zvláštní zkoušky bez předchozí odborné přípravy.
Angelo Rubino uvádí, že VVZ představuje osvědčení způsobilosti vydané na základě takové zvláštní zkoušky bez předchozí odborné přípravy ve smyslu čl. 11 písm. a) bodu i) směrnice 2005/36. Angelo Rubino z toho dovozuje, že jde o odbornou kvalifikaci ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. b) této směrnice, a že v důsledku toho je v Itálii povolání univerzitního profesora regulovaným povoláním ve smyslu 3 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice. Angelo Rubino na základě toho dospěl k závěru, že podle čl. 13 odst. 1 této směrnice mu tyto kvalifikace, které získal v Německu, přiznávají právo být zapsán do seznamu držitelů VVZ.
Nicméně je třeba uvést, že z judikatury vyplývá, že se obecné systémy uznávání diplomů zavedené směrnicemi 89/48 a 92/51 netýkají volby výběrových a přijímacích řízení stanovených k obsazování pracovních míst a že tyto systémy nemohou být uplatněny za účelem založení nároku na skutečné přijetí. Uvedené systémy totiž pouze ukládají povinnost uznávat kvalifikace získané v členském státě, aby osobě, která je jejich držitelem, bylo umožněno ucházet se o pracovní místo v jiném členském státě na základě výběrových a přijímacích řízení, které v tomto členském státě upravují přístup k regulovanému povolání (viz v tomto smyslu, pokud jde o směrnici 89/48, výše uvedený rozsudek Burbaud, bod 91). Tyto zásady zůstaly v návaznosti na nové uspořádání a racionalizaci vyplývající z přijetí směrnice 2005/36 nezměněny.
Žadatel se tedy nemůže směrnice 2005/36 dovolávat k tomu, aby se částečně vyhnul výběrovému a přijímacímu řízení.
Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru a z italské právní úpravy uvedené předkládajícím soudem přitom vyplývá, že uznání VVZ představuje výběrovou fázi v přijímacím řízení univerzitních profesorů.
Toto řízení totiž tvoří dvě fáze, z nichž první představuje uznání VVZ. Jména držitelů tohoto dokladu o kvalifikaci budou zapsána do seznamu držitelů VVZ a ve druhé fázi výběrového řízení se mohou ucházet o konkrétní pracovní místo na univerzitě, a v důsledku toho být přijati podle kritérií, která se mění v závislosti na univerzitě.
Pokud jde konkrétněji o výběrové řízení vedoucí k získání VVZ, čl. 1 odst. 5 písm. a) bod 1) zákona č. 230/2005, jakož i čl. 3 odst. 2 a čl. 9 odst. 9 nařízení s mocí zákona č. 164/2006 stanovují, že maximální počet osob, jimž může být tento doklad o kvalifikaci udělen, je stanoven předem pro každé odvětví v závislosti na potřebách uvedených univerzit. Krom toho z čl. 1 odst. 8 zákona č. 230/2005 a článku 9 nařízení s mocí zákona č. 164/2006 vyplývá, že se výběr provádí spíše na základě srovnávacího hodnocení přihlášených uchazečů než uplatněním absolutních kritérií. Krom toho podle čl. 1 odst. 6 zákona č. 230/2005 a čl. 3 odst. 4 nařízení s mocí zákona č. 164/2006 je platnost VVZ časově omezena.
Je třeba konstatovat, že skutečnost, že dotyčná osoba byla vybrána na základě řízení směřujícího k výběru předem vymezeného počtu osob spíše na základě srovnávacího hodnocení uchazečů než uplatněním absolutních kritérií, ve kterém je udělen doklad o kvalifikaci, jehož platnost je striktně časově omezena, nelze považovat za odbornou kvalifikaci ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. b) směrnice 2005/36.
V této souvislosti okolnost uplatněná A. Rubinem, že čl. 1 odst. 9 zákona č. 230/2003 univerzitám odchylně od obvykle použitelných pravidel umožňuje obsadit 10 % pracovních míst univerzitních profesorů na základě přímého jmenování specializovaných zahraničních nebo italských vědeckých pracovníků zaměstnaných v zahraničí, kteří v zahraničí obdrželi doklad o kvalifikaci rovnocenný VVZ, není sama o sobě relevantní pro odpověď na otázku položenou s ohledem na směrnici 2005/36. Ostatně je nesporné, že A. Rubino se v původním řízení nedovolává uvedeného ustanovení o výjimce, ale domáhá se toho, aby byl zařazen do seznamu držitelů VVZ, aniž by se musel účastnit výběrového řízení stanoveného použitelnou právní úpravou.
S ohledem na to, že se v položené otázce odkazuje na ustanovení Smlouvy o ES týkající se základních svobod, je třeba nicméně připomenout, že články 39 ES a 43 ES státním příslušníkům členských států zaručují bez diskriminace na základě státní příslušnosti přístup k zaměstnání a samostatně výdělečným činnostem. V důsledku toho vnitrostátním orgánům přísluší zaručit, aby v rámci výběrového řízení, jaké vede k zápisu na seznam držitelů VVZ, zejména byly kvalifikace získané v jiných členských státech odpovídajícím způsobem uznávány a bylo k nim řádně přihlíženo (viz obdobně výše uvedený rozsudek Burbaud, body 99 a 100).
S ohledem na všechny tyto úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět, že skutečnost, že je přístup k tomuto povolání vyhrazen uchazečům, kteří byli vybráni na základě přijímacího řízení směřujícího k výběru předem vymezeného počtu osob spíše na základě srovnávacího hodnocení uchazečů než uplatněním absolutních kritérií, ve kterém je udělen doklad o kvalifikaci, jehož platnost je striktně časově omezena, nemá za následek, že uvedené povolání je regulovaným povoláním ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2005/36.
Články 39 ES a 43 ES nicméně ukládají, aby kvalifikace získané v jiných členských státech byly v rámci takového přijímacího řízení odpovídajícím způsobem uznávány a bylo k nim řádně přihlíženo.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto:

Skutečnost, že je přístup k tomuto povolání vyhrazen uchazečům, kteří byli vybráni na základě přijímacího řízení, který směřuje k výběru předem vymezeného počtu osob, spíše na základě srovnávacího hodnocení uchazečů než uplatněním absolutních kritérií, a v jehož rámci je udělen doklad o kvalifikaci, jehož platnost je striktně časově omezena, nemá za následek, že uvedené povolání je regulovaným povoláním ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 6. července 2005 o uznávání odborných kvalifikací.

Články 39 ES a 43 ES nicméně ukládají, aby kvalifikace získané v jiných členských státech byly v rámci takového přijímacího řízení odpovídajícím způsobem uznávány a bylo k nim řádně přihlíženo.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.