CELEX: 62003TJ0289
Valtiontuet
Irlannin yksityisten sairausvakuutusmarkkinoiden riskintasausjärjestelmä
Tukijärjestelmä
Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut
EY 86 artiklan 2 kohta
Vastustamatta jättämistä koskeva komission päätös
Kumoamiskanne
Tutkittavaksi ottaminen
Välttämättömyysperiaate ja suhteellisuusperiaate

Asiaa koskevat oikeussäännöt
I
Perustamissopimuksen määräykset
EY 16 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Ottaen huomioon yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tärkeän aseman unionin yhteisten arvojen joukossa ja niiden merkityksen sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä yhteisö ja jäsenvaltiot huolehtivat kukin toimivaltansa mukaisesti ja tämän sopimuksen soveltamisalalla siitä, että tällaiset palvelut toimivat sellaisin perustein ja edellytyksin, että ne voivat täyttää tehtävänsä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 73, 86 ja 87 artiklan soveltamista.”
EY 43 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan
”jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. Myös kielletään rajoitukset, jotka estävät jäsenvaltion alueelle sijoittautuneita jäsenvaltion kansalaisia perustamasta kauppaedustajan liikkeitä, sivuliikkeitä ja tytäryhtiöitä”.
EY 49 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että ”jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja yhteisössä”.
EY 86 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot eivät toteuta eivätkä pidä voimassa mitään toimenpidettä, joka koskee julkisia yrityksiä taikka yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia ja joka on ristiriidassa tämän sopimuksen, etenkin sen [EY] 12 ja [EY] 81–[EY] 89 artiklan määräysten kanssa.
2.   Yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja – – sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa.
3.   Komissio valvoo, että tämän artiklan määräyksiä noudatetaan, ja antaa, jos se on tarpeen, jäsenvaltioille osoitetut aiheelliset direktiivit tai tekee niille osoitetut aiheelliset päätökset.”
EY 87 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
EY 88 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään seuraavaa:
”2.   Jos komissio vaadittuaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa toteaa, että valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty tuki ei [EY] 87 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille – –, se tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on komission asettamassa määräajassa poistettava tuki tai muutettava sitä.
– –
3.   Komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei [EY] 87 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.”
EY 152 artiklan 1 ja 5 kohdassa määrätään seuraavaa:
”1.   Kaikkien yhteisön politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa varmistetaan ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu.
Kansallista politiikkaa täydentävä yhteisön toiminta suuntautuu kansanterveyden parantamiseen, ihmisten sairauksien ja tautien ehkäisemiseen sekä ihmisten terveyttä vaarantavien tekijöiden torjuntaan – –
– –
5.   Yhteisön toiminnassa kansanterveyden alalla otetaan täysimääräisesti huomioon jäsenvaltioiden terveyspalvelujen ja sairaanhoidon järjestämiseen ja tarjoamiseen liittyvät velvollisuudet – –”
II
Asetus (EY) N:o 659/1999
[EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (
EYVL L 83, s. 1
) 4 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”3.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille ei ole epäilyjä, ja jos toimenpide kuuluu [EY 87] artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, se päättää, että tuki soveltuu yhteismarkkinoille, jäljempänä ’vastustamatta jättämistä koskeva päätös’. Päätöksessä on mainittava, mitä perustamissopimuksen mukaista poikkeusta on sovellettu.
4.   Jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille on epäilyjä, se päättää aloittaa [EY 88] artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn, jäljempänä ’muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös’.”
III
Direktiivi 92/49/ETY
Muuta ensivakuutusta kuin henkivakuutusta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta sekä direktiivien 73/239/ETY ja 88/357/ETY muuttamisesta 18.6.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/49/ETY (
EYVL L 228, s. 1
; jäljempänä kolmas vahinkovakuutusdirektiivi) 54 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Huolimatta säännöksistä, joissa säädetään toisin, jäsenvaltio, jossa direktiivin 73/239/ETY liitteessä olevassa A kohdassa luokkaan 2 kuuluvia riskejä kattavat sopimukset voivat korvata osittain tai kokonaan lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmään sisältyvän sairausvakuutuksen, voi vaatia, että nämä sopimukset ovat tämän jäsenvaltion erityisten säännösten mukaisia yleisen edun suojaamiseksi tässä vakuutusluokassa ja että tämän vakuutuksen yleiset ja erityiset ehdot annetaan tiedoksi tämän jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille ennen niiden käyttöön ottamista.”
IV
Yleishyödyllisistä palveluista Euroopassa annettu komission tiedonanto
Yleishyödyllisistä palveluista Euroopassa annetun komission tiedonannon (
EYVL 2001, C 17, s. 4
; jäljempänä yleishyödyllisistä palveluista annettu tiedonanto) 14 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut eroavat tavallisista palveluista siten, että viranomaiset katsovat niitä tarvittavan, vaikka markkinoilla ei ole riittävästi kannusteita palvelujen tarjoamiseen. – – Jos viranomaiset katsovat, että jotkin palvelut ovat yleishyödyllisiä ja että markkinavoimat eivät ehkä tarjoaisi niitä tyydyttävästi, viranomaiset voivat päättää, että yleishyödyllisten palvelujen velvoitetta sovelletaan nämä tarpeet tyydyttävään palvelujen tarjontaan. – – Klassinen esimerkki tästä on yleispalveluvelvoite, toisin sanoen velvoite tarjota tiettyä palvelua maassa kohtuuhinnalla ja samoin laatuedellytyksin eri toimintojen kannattavuudesta riippumatta.”
Yleishyödyllisistä palveluista annetun tiedonannon 15 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Viranomaiset voivat päättää, että yleispalveluvelvoitetta sovelletaan kaikkiin markkinoiden palveluntarjoajiin, tai eräissä tapauksissa määrätä yhdelle tai muutamalle palveluntarjoajalle velvoitteita myöntämättä erityis- tai yksinoikeuksia. Tällä tavalla kilpailu on mahdollisimman suurta, ja käyttäjillä on vapaus valita palveluntarjoaja. – –”
Yleishyödyllisistä palveluista annetun tiedonannon 22 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Jäsenvaltioille myönnetyllä [yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen] määrittelyvapaudella tarkoitetaan sitä, että jäsenvaltiot ovat ensisijaisesti vastuussa [näiden] palvelujen määrittelemisestä toiminnan erityispiirteiden perusteella. Tätä määrittelyvapautta voidaan valvoa ainoastaan ilmeisten virheiden havaitsemiseksi. Jäsenvaltiot voivat myöntää erityis- tai yksinoikeuksia, joita palveluja tarjoavat yritykset tarvitsevat, säännellä yritysten toimintaa ja tarvittaessa rahoittaa niitä. Aloilla, joita yhteisön sääntely ei kata, jäsenvaltioilla on laajat mahdollisuudet luoda omat toimintalinjansa, joita voidaan valvoa ainoastaan ilmeisten virheiden havaitsemiseksi. Se, mikä palvelu katsotaan yleishyödylliseksi ja kuinka palvelua olisi tarjottava, ovat kysymyksiä, joista on päätettävä ensi sijassa paikallisella tasolla. Komission tehtävä on varmistaa, että käytetyt keinot ovat yhteisön lainsäädännön mukaiset. Jotta [EY] 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua poikkeusta voidaan soveltaa, julkisen palvelun tehtävä on määriteltävä selvästi ja tehtävän on perustuttava julkisen vallan päätökseen (mukaan luettuna sopimukset). Tämä velvoite on tarpeen oikeusvarmuuden ja avoimuuden varmistamiseksi kansalaisten suhteen, ja se on välttämätön komission tekemää suhteellisuusarviointia varten.”
Yleishyödyllisistä palveluista annetun tiedonannon 23 kohdassa todetaan seuraavaa:
”[EY] 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu suhteellisuusperiaate tarkoittaa, että yleishyödyllisen tehtävän täyttämisessä käytettävät keinot eivät saa tarpeettomasti vääristää kauppaa. Erityisesti on varmistettava, että EY:n perustamissopimuksen määräyksiä koskevat rajoitukset ja erityisesti kilpailua ja sisämarkkinoiden vapautta koskevat rajoitukset eivät ole suuremmat kuin mitä tarvitaan tehtävän täyttämisen varmistamiseksi. Yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyvän palvelun hoitaminen on varmistettava ja kyseisiä palveluja tuottavien yritysten on pystyttävä kantamaan niille uskotusta palvelusta aiheutuva rasitus ja ylimääräiset nettokustannukset. Komissio valvoo suhteellisuusperiaatteen noudattamista kohtuullisella ja realistisella tavalla yhteisöjen tuomioistuimen oikeudellisessa valvonnassa. Tämä ilmenee myös siitä, kuinka komissio käyttää [EY] 86 artiklan 3 kohdassa sille säädettyä toimivaltaa.”
Riidan taustalla olevat tosiseikat
I
Riskintasausjärjestelmän luominen Irlannin yksityisille sairausvakuutusmarkkinoille
Yksityinen sairausvakuutus (jäljempänä YSV) otettiin Irlannissa virallisesti käyttöön vuonna 1957, jolloin perustettiin Voluntary Health Insurance Board (yksityisiä terveysvakuutusasioita käsittelevä lautakunta, jäljempänä YTL) pääasiallisesti sen mahdollistamiseksi, että henkilöt, joilla ei ollut oikeutta käyttää yleisen sairausvakuutusjärjestelmän puitteissa tarjottavia palveluja, saisivat korvausta sairaalahoitokuluista. YTL oli tuohon aikaan ainoa toimija, jolla oli terveysministeriön myöntämä toimilupa yksityisten sairausvakuutuspalvelujen tarjoamiseen (jäljempänä YSV-palvelut). YTL tarjoaa vuodesta 1987 lähtien terveysministeriön pyynnöstä ”plan P” -nimistä vakuutussopimusta, joka kattaa julkisissa sairaaloissa syntyneet sairaalakulut ja jonka on tehnyt noin yksi prosentti Irlannin väestöstä.
Koko Irlannin väestö on kyseisten henkilöiden tuloista riippumatta ollut vuodesta 1991 lähtien vakuutettu pääasiallisesti verovaroin rahoitetulla yleisellä sairausvakuutusjärjestelmällä. Irlannin YSV-markkinoilla toimivien aktiivisten vakuutuksenantajien (jäljempänä YSV-toimijat) tehtäviin on siitä lähtien kuulunut julkiselle sairausvakuutusjärjestelmälle vaihtoehtoisen suojan tarjoaminen.
Irlannin YSV-markkinat vapautettiin vuoden 1994 sairausvakuutuslain (1994 Health Insurance Act), vuonna 1996 vapaaehtoisen sairausvakuutuksen muuttamisesta annetun vuoden 1996 lain (1996 Voluntary Health Insurance (Amendment) Act) ja vuoden 1996 sairausvakuutusasetuksiin (1996 Health Insurance Regulations) sisältyvien täytäntöönpanosäännösten antamisen jälkeen. Viimeksi mainitut jakaantuvat useisiin asetuksiin, nimittäin vuoden 1994 sairausvakuutuslain täytäntöönpanosta avoimen liittymisoikeuden osalta vuonna 1996 annettuihin asetuksiin (Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996), vuoden 1994 sairausvakuutuslain täytäntöönpanosta elinikäisen vakuutusturvan osalta vuonna 1996 annettuihin asetuksiin (Health Insurance Act, 1994 (Lifetime Cover) Regulations 1996) ja vuoden 1994 sairausvakuutuslain täytäntöönpanosta vähimmäisetuuksien osalta vuonna 1996 annettuihin asetuksiin (Health Insurance Act, 1994 (Minimum Benefit) Regulations 1996).
Tämän lainsäädännön mukaisesti perustettu BUPA Ireland on 1.1.1997 lähtien toiminut Irlannin YSV-markkinoilla. Tätä asiaa koskevan kannekirjelmän jättämishetkellä sen markkinaosuus oli vakuutettujen henkilöiden lukumäärän perusteella laskettuna noin 15 prosenttia ja tulojen perusteella laskettuna noin 11 prosenttia, ja se on näin ollen YTL:n pääasiallinen kilpailija Irlannin YSV-markkinoilla, viimeksi mainitun markkinaosuuden ollessa tulojen perusteella laskettuna noin 85 prosenttia ja vakuutettujen henkilöiden lukumäärän perusteella laskettuna noin 80 prosenttia. Noin 50 prosenttia Irlannin väestöstä on nykyisin vakuutettu jossakin YSV-järjestelmässä.
Vuoden 1994 sairausvakuutuslailla ja vuoden 1996 sairausvakuutusasetuksilla terveysministeri valtuutettiin lisäksi antamaan määräyksiä ja säännöksiä muun muassa ”Risk equalisation scheme” -nimisen järjestelmän (jäljempänä riskintasausjärjestelmä) käyttöön ottamisesta. Terveysministeri perusti vuonna 1997 neuvoa-antavan komitean, jonka tehtäväksi hän antoi riskintasausjärjestelmän perustamista koskevien suositusten antamisen. Neuvoa-antava komitea totesi vuonna 1998 antamassaan kertomuksessa, että riskintasausjärjestelmän luominen oli tarpeen. Terveysministeri julkaisi vuoden 1999 kuluessa ensin konsultoitavaksi tarkoitetun teknisen asiakirjan ja tämän jälkeen valkoisen kirjan, jossa oli ehdotus riskintasausjärjestelmäksi.
Kantajat jättivät 2.3.1999 komissioon kantelun, jonka kohteena oli suunnitellun riskintasausjärjestelmän toimeenpano ja joka perustui muun muassa EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomiseen. Vuoden 1999 maaliskuun ja vuoden 2003 huhtikuun välillä kantajat täydensivät tätä kantelua lähettämällä komissiolle useita eri kirjelmiä, kertomuksia ja asiakirjoja.
Vuonna 2001 muutettiin sairausvakuutuslain muuttamisesta annetulla vuoden 2001 lailla (Health Insurance (Amendment) Act 2001) vuoden 1994 sairausvakuutuslakia, jolla terveysministeri valtuutettiin toimeenpanemaan riskintasausjärjestelmä ja jolla perustettiin sairausvakuutusviranomainen (Health Insurance Authority) (jäljempänä sairausvakuutusviranomainen). Sairausvakuutusviranomaisen tehtäviksi annettiin muun muassa neuvojen antaminen ministerille riskintasausjärjestelmän perusteella maksettavien maksujen (jäljempänä riskintasausmaksut tai tasausmaksut) aloittamista koskevasta kysymyksestä ja näiden maksujen hoitaminen erityisesti tätä varten perustetusta rahastosta.
Lainsäädäntö, jolla riskintasausjärjestelmän toimeenpanoon annettiin lupa, tuli voimaan 1.7.2003.
Irlannin YSV-markkinoille tuli vuoden 2004 lokakuussa uusi YSV-toimija, Vivas Healthcare -niminen yhtiö, joka vuoden 1994 sairausvakuutuslain, sellaisena kuin se on muutettuna, 12 a §:n nojalla vapautettiin riskintasausmaksuista kolmen vuoden ajaksi.
Sairausvakuutusviranomainen esitti 29.4.2005 terveysministerille antamassaan suosituksessa, joka perustui sen vuoden 2005 huhtikuussa laatimaan kertomukseen, jossa oli todettu 4,7 prosentin suuruinen ”riskiero”, riskintasausmaksujen maksamisen aloittamista.
Sen jälkeen kun BUPA Insurance Ltd ja BUPA Ireland Ltd olivat nostaneet kanteen High Courtissa (Irlannin yleinen tuomioistuin) yhtäältä riskintasausjärjestelmää sääntelevästä Irlannin lainsäädännöstä ja toisaalta sairausvakuutusviranomaisen 29.4.2005 antamasta suosituksesta, High Court hylkäsi 24.5.2005 antamallaan tuomiolla, jota muutettiin 30.5. ja 29.12.2005, vaatimuksen siitä, että terveysministeriä kiellettäisiin määräämästä riskintasausmaksujen aloittamisesta, mutta lykkäsi kuitenkin pääasiassa annettavan asiaratkaisun antamiseen saakka niiden riskintasausmaksujen täytäntöönpanoa, jotka kantajien piti maksaa.
Terveysministeriö päätti 27.6.2005 olla noudattamatta 29.4.2005 annettua sairausvakuutusviranomaisen suositusta. Sairausvakuutusviranomaisen annettua uuden suosituksen terveysministeri päätti 23.12.2005, että riskintasausmaksut oli aloitettava 1.1.2006, tämän kuitenkaan vaikuttamatta High Courtin määräykseen, jolla kantajien maksujen täytäntöönpanoa oli lykätty.
High Court teki asiaratkaisun 23.11.2006 annetulla tuomiolla ja hylkäsi kantajien kanteen.
II
Riskintasausjärjestelmän toiminta
A
Riskintasausjärjestelmän tavoite
Riskintasausjärjestelmällä on otettu käyttöön järjestelmä, jonka mukaan sellaiset YSV-toimijat, joiden riskiprofiili on terveempi kuin markkinoiden keskimääräinen riskiprofiili, maksavat maksuja sairausvakuutusviranomaiselle ja jonka mukaan sairausvakuutusviranomainen maksaa vastaavan maksun sellaisille YSV-toimijoille, joiden riskiprofiili ei ole yhtä terve kuin markkinoiden keskimääräinen riskiprofiili. Nämä maksut maksetaan erityisesti tätä tarkoitusta varten perustetusta, sairausvakuutusviranomaisen hoitamasta rahastosta (riskintasausjärjestelmän 12 §).
B
Riskintasausmaksujen maksamisen aloittaminen
Asian kannalta merkityksellisen lainsäädännön nojalla riskintasausmaksujen maksaminen aloitettiin jäljempänä kuvattavien vaiheiden mukaisesti.
Riskintasausjärjestelmän soveltamisalaan kuuluvilla YSV-toimijoilla on velvollisuus antaa sairausvakuutusviranomaiselle kertomuksia, jotka kattavat kuuden kuukauden pituisen ajanjakson, ja ensimmäisen kertomuksen piti kattaa 1.7.2003 alkanut puolivuotiskausi (riskintasausjärjestelmän 9 §). Sairausvakuutusviranomainen tutkii ja arvioi näiden kertomusten perusteella, miten riski jakaantuu YSV-toimijoiden kesken, ja esittää terveysministerille kertomuksen ja tarvittaessa suosituksen.
Terveysministeri päättää tämän kertomuksen ja tarvittaessa sairausvakuutusviranomaisen suosituksen nojalla, onko riskintasausmaksujen maksaminen syytä aloittaa. Tälle päätökselle on asetettu seuraavat edellytykset (riskintasausjärjestelmän 10 §):
—
alle 2 prosentin riskinvaihtelu toimijoiden välillä ei riitä riskintasausmaksujen maksamisen aloittamiseen
—
jos riskinvaihtelu on 2:n ja 10:n prosentin välillä, terveysministeri voi päättää riskintasausmaksujen maksamisen aloittamisesta vain, jos sairausvakuutusviranomainen on sitä suosittanut
—
jos riskinvaihtelu toimijoiden välillä on yli 10 prosenttia, terveysministerillä on lähtökohtaisesti velvollisuus aloittaa riskintasausmaksujen maksaminen, jollei aloittamatta jättämiseen ole hyviä syitä.
C
Riskintasausmaksujen laskentatapa
Se tapa, jota riskintasausmaksujen laskennassa on noudatettava kyseisten maksujen aloittamista koskevan päätöksen tekemisen jälkeen, määritellään riskintasausjärjestelmän liitteessä II, ja sen yksityiskohtia selvennetään Guide to the Risk Equalisation Scheme, 2003 as prescribed in Statutory Instrument No. 261 of 2003, July 2003 -nimisessä asiakirjassa (sairausvakuutusviranomaisen riskintasausopas 2003, jäljempänä riskintasausopas).
Riskintasausmaksujen määrittäminen perustuu suoraan YSV-toimijoiden riskiprofiilien vaihteluihin, joiden arviointi riippuu tiettyjen riskiperusteiden huomioon ottamisesta. Näitä perusteita ovat ensinnäkin vakuutettujen ikä ja sukupuoli sekä tarvittaessa tasauskerroin (0–50 prosenttia), jota kutsutaan ”terveydentilan painotuskertoimeksi” (health status weight factor), joka perustuu todettuun sairaalavoimavarojen käyttöön. Sairausvakuutusviranomainen ei tähän mennessä ole käyttänyt tätä tasauskerrointa, joka on nykyisin nolla, ja se on perustanut YSV-toimijoiden keskuudessa vallitsevien riskien eroja koskevan arviointinsa ainoastaan vakuutettujen ikään ja sukupuoleen.
Riskintasausoppaan mukaan (s. 14 ja sitä seuraavat sivut) riskintasausmaksujen laskentaa ohjaava periaate on se, että jokaisen YSV-toimijan on kärsittävä ne kustannukset, jotka sen olisi pitänyt kärsiä, jos sen oma riskiprofiili olisi ollut sama kuin markkinoiden keskimääräinen riskiprofiili. Toimijan todelliseen riskiprofiiliin liittyvät kustannukset ja markkinoiden keskimääräinen riskiprofiili lasketaan vakuutettujen iän ja sukupuolen perusteella. Vakuutetut jaetaan tässä tarkoituksessa ensin iän ja sukupuolen perusteella määräytyviin ryhmiin näistä kustakin aiheutuvien kustannusten määrän yksilöimiseksi ja kussakin ryhmässä kustakin vakuutetusta aiheutuvan tosiasiallisen keskimääräisen kustannuksen määrittämiseksi. Riskintasausjärjestelmän 3 §:n perusteella tässä yhteydessä on otettava huomioon yksinomaan ne kustannukset, jotka ovat aiheutuneet vakuutettujen YSV-toimijoille tietyn viitekauden aikana tekemistä korvaushakemuksista (claims costs), joissa on vaadittu terveydenhuoltoyksiköille sairaalahoidosta aiheutuvien kustannusten vastattavaksi ottamista. Sairausvakuutusviranomaiset määrittävät tämän jälkeen ikä- ja sukupuoliryhmäkohtaisen markkinoiden keskimääräisen riskiprofiilin suhteessa koko vakuutettuun väestöön YSV-toimijoiden antamien tietojen perusteella. Tällä markkinoiden keskimääräisellä riskiprofiililla korvataan tämän jälkeen YSV-toimijoiden ikä- ja sukupuoliryhmäkohtainen todellinen riskiprofiili niiden teoreettisten kustannusten yksilöimiseksi, jotka näille toimijoille olisi aiheutunut, jos niillä olisi tosiasiallisesti ollut tällainen markkinoiden keskimääräinen riskiprofiili. Tosiasiallisten kustannusten (jotka on laskettu toimijan todellisen riskiprofiilin perusteella) ja teoreettisten kustannusten (jotka on laskettu toimijan markkinoiden keskimääräisen riskiprofiilin perusteella) välisen vertailun perusteella määritettyä kustannusvaihtelua käytetään lopuksi laskettaessa edellä 27 kohdassa mainittuja tasausmaksuja. Näiden maksujen on vastattava täsmälleen tätä kustannusvaihtelua, ja niitä voidaan oikaista ”nollamääräinen tasauskerroin” -nimisellä tekijällä (zero sum adjustment factor) järjestelmän itserahoituksen takaamiseksi.
Vaikka riskintasausjärjestelmää onkin teoriassa tarkoitus soveltaa jokaiseen Irlannin markkinoilla toimivaan YSV-toimijaan, asianosaiset ovat yhtä mieltä myöntäessään, että nykyisessä tilanteessa sen soveltamisesta aiheutuu pääasiallisesti se, että BUPA Irelandin varoja siirretään sairausvakuutusviranomaiselle.
III
Riidanalainen päätös
Irlannin viranomaiset antoivat 23.1.2003 EY 88 artiklan 3 kohdan nojalla komissiolle virallisesti tiedoksi riskintasausjärjestelmän.
Komissio päätti 13.5.2003 tekemällään päätöksellä K(2003) 1322 lopullinen (valtiontuki N 46/2003-Irlanti, jäljempänä riidanalainen päätös) jättää asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla vastustamatta Irlannin riskintasausjärjestelmän käyttöönottoa.
Riidanalaisen päätöksen päätösosan 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”[Riskintasausjärjestelmässä] määrätään maksuista, jotka on rajattu siihen vähimmäismäärään, joka tarvitaan, jotta [YSV-]toimijoille voidaan maksaa korvausta velvollisuudesta tarjota yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, eikä se näin ollen ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki.”
Riidanalaisen päätöksen 17–30 perustelukappaleessa olevassa, riskintasausjärjestelmään liittyviä tosiseikkoja koskevassa esittelyssä komissio kuvaa yksityiskohtaisesti riskintasausjärjestelmän soveltamisalaa ja toimintaa. Kyseisen päätöksen 20–30 perustelukappaleessa kuvataan ne edellytykset, joilla maksujen maksaminen riskintasausjärjestelmästä aloitetaan (20–24 perustelukappale), ja riskintasausmaksujen laskentaperusteet ja -tavat (25–30 perustelukappale).
Oikeudellisessa arvioinnissaan komissio katsoi, ettei tiedoksiannettu toimenpide ”ol[lut] EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki tai että vaihtoehtoisesti [sen voitiin] EY 86 artiklan 2 kohdan mukaisesti katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille” (riidanalaisen päätöksen 37 ja 61 perustelukappale).
Tätä arviointia tukeakseen komissio katsoi pääasiallisesti, ettei riskintasausjärjestelmä lähtökohtaisesti täyttänyt EY 87 artiklan 1 kohdassa asetettuja edellytyksiä. Se totesi tässä suhteessa, että riskintasausmaksut olivat peräisin julkisista varoista, jotka olivat lähtöisin kansallisella lainsäädännöllä perustetusta rahastosta, jota rahoitettiin verovaroin ja joka oli valtion viranomaisten valvonnassa, ja että käytännössä ne hyödyttivät YTL:aa, 85 prosentin markkinaosuudella määräävässä asemassa olevaa yritystä, niiden kulujen kattamisessa, jotka sille tavallisesti olisi aiheutunut. Se katsoi, että nämä maksut saattoivat vaikuttaa kilpailuun ja kauppaan yhteisössä ja että riskintasausjärjestelmää voitaisiin näin ollen pitää valtiontukena (riidanalaisen päätöksen 39 perustelukappale).
Komissio katsoi, että riskintasausjärjestelmästä suoritettava korvaus ei tästä huolimatta ollut EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, koska kyse on yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti (asia
C-53/00, Ferring, tuomio 22.11.2001, Kok. 2001, s. I-9067
, 27 kohta) kaikille Irlannin YSV-markkinoilla toimiville vakuutuksenantajille asetettujen, julkisen palvelun velvoitteiden (jäljempänä julkisen palvelun velvoitteet) täyttämisestä aiheutuvien kustannusten korvaamisesta ja koska näillä velvoitteilla pyritään varmistamaan kaikille Irlannissa eläville henkilöille YSV-palvelujen vähimmäistaso kohtuulliseen hintaan ja samojen laatuedellytysten täyttyessä. Se totesi (riidanalaisen päätöksen 40 ja 41 perustelukappale), että tämä tavoite saavutettaisiin luomalla vakuutettujen välinen solidaarisuus, ja etenkin, että
—
avoimella liittymisoikeudella, toisin sanoen YSV-toimijan velvollisuudella tehdä YSV-sopimus kaikkien sitä hakeneiden henkilöiden kanssa riippumatta näiden iästä, sukupuolesta tai terveydentilasta, estettiin iäkkäiden tai kroonisista sairauksista kärsivien henkilöiden jääminen YSV:n ulkopuolelle
—
velvollisuudella vakuuttaa henkilöt koko heidän elinajakseen estettiin se, että YSV-toimijat hylkäisivät vakuutetut näiden sairastuessa tai vanhentuessa
—
yhteisestä hinnoittelusta aiheutui YSV-toimijoille velvollisuus soveltaa samantyyppiseen tuotteeseen samaa vakuutusmaksua kaikkien vakuutettujen osalta, riippumatta heidän terveydentilastaan, iästään tai sukupuolestaan; vakuutusmaksut vahvistettiin näin ollen suuremmiksi kuin ne vakuutusmaksut, joita nuorten henkilöiden piti maksaa sellaisista YSV-palveluista, joiden hinnoittelu perustui riskinarviointiin, ja iäkkäiden tai sairaiden henkilöiden maksamat vakuutusmaksut olivat selvästi alhaisempia kuin ne olisivat olleet, jos ne olisi vahvistettu vakuutetun aiheuttaman riskin perusteella; yhteinen hinnoittelu oli sukupolvien välisen solidaarisuuden peruskivi, koska sillä taattiin kaikille vakuutetuille, ettei vakuutuskustannuksista tule kohtuuttoman korkeita, jos he sairastuvat kroonisesti tai loukkaantuvat vakavasti
—
vähimmäisetuuksia koskevilla säännöksillä taattiin lopuksi, että tarjotut tuotteet olivat tiettyjen vähimmäislaatustandardien mukaisia, vaikka YSV-toimijoilla olikin vapaus päättää vakuutustuotteistaan.
Kantajien kantelussaan esittämästä lausumasta, jolla ne kiistivät sen, että edellä 41 kohdassa mainitut velvollisuudet olisivat julkisen palvelun velvoitteita, komissio totesi pääasiallisesti, että kansallisten viranomaisten oli ollut mahdollista katsoa, että tietyt palvelut olivat yleishyödyllisiä ja että ne piti varmistaa julkisen palvelun velvoitteilla, kun markkinavoimat eivät riittäneet takaamaan niiden tarjoamista. Lisäksi se huomautti, että koska sairausvakuutusalaa ei ole yhteisön tasolla yhdenmukaistettu, kansallisilla viranomaisilla on toimivalta määrätä julkisen palvelun velvoitteita kaikille kyseisillä markkinoilla toimiville toimijoille. Se totesi tässä suhteessa, että toimijoille Irlannissa jätetyllä vapaudella vahvistaa hinnat ja päättää vakuutustuotteistaan ei kyseenalaistettu sitä, että asian kannalta merkityksellisessä lainsäädännössä säädetyt velvoitteet olivat julkisen palvelun velvoitteita niiltä osin, kuin niillä mahdollistettiin sellaisen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelutehtävän (jäljempänä julkisen palvelun tehtävä) tavoitteiden saavuttaminen kuin kaikkien Irlannissa elävien henkilöiden mahdollisuus käyttää tietyntasoisia YSV-palveluja kohtuuhinnalla ja samoin laatuedellytyksin. Se katsoi tässä suhteessa, etteivät Irlannin viranomaiset olleet tehneet ilmeistä virhettä pitäessään yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun velvoitteina palveluja, jotka ovat laajempia kuin julkisen sosiaaliturvajärjestelmän tarjoamat palvelut, ja myönsi näin ollen, että tässä yksittäistapauksessa kyseessä olevia velvoitteita voidaan pitää yhteisön oikeudessa tarkoitettuina julkisen palvelun velvoitteina (riidanalaisen päätöksen 42–49 perustelukappale).
Tämän jälkeen komissio katsoi pääasiallisesti, että riskintasausjärjestelmän soveltaminen oli ehdottoman välttämätöntä relevanttien markkinoiden vakauden säilyttämiseksi, YSV-toimijoiden riskiprofiilien välisten vaihtelujen poistamiseksi ja kyseisten julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen korvaamiseksi. Se päätti näin ollen, että riskintasausjärjestelmä oli suhteellisuusperiaatteen mukainen (riidanalaisen päätöksen 50–59 perustelukappale).
Se totesi riskintasausjärjestelmän välttämättömyydestä, että taloudellisissa tutkimuksissa oli kiistattomasti ilmennyt, että YSV-toimijat ovat yhteisessä hinnoittelujärjestelmässä ja vapaasta liittymisoikeudesta huolimatta erittäin taipuvaisia riskintasausjärjestelmän puuttuessa esimerkiksi valikoivien markkinointistrategioiden avulla keskittymään kuluttajiin, joiden aiheuttama riski on vähäinen ja joiden terveydentila on hyvä, voidakseen vahvistaa sellaisen yhteisen vakuutusmaksun, joka on pienempi kuin niiden kilpailijoilla. Se totesi myös, että näissä olosuhteissa, vaikka riskiä ei ollutkaan aktiivisesti valittu, kuluttajat saattaisivat vaihtaa vakuutuksenantajaa, mikä saattaisi aiheuttaa nousevan kustannuskierteen niille YSV-toimijoille, joiden riskiprofiili muodostuu suuremmasta osuudesta huonon terveyden omaavia vakuutettuja.
Komissio totesi Irlannin YSV-markkinoista Irish Society of Actuaries’in huhtikuussa 2002 antaman kertomuksen ja käytettävissä olleiden tietojen perusteella, että nykyinen tilanne saattoi muuttua ja päätyä ”kuolinkierteeseen”, koska tietyt YSV-toimijat olivat yrittäneet saada asiakkaikseen nuoria ja, oletettavasti, terveitä kuluttajia käyttämällä pikemminkin riskien valintaan kuin laatuun ja tehokkuuteen liittyvää strategiaa (riidanalaisen päätöksen alaviite 9). Se katsoi näin ollen, että vaikka markkinoilla ei vielä ollut havaittu epävakautta, yhteiseen hinnoitteluun perustuvaa vaaraa riskinvalinnasta ei voitu pitää mahdottomana Irlannin YSV-markkinoilla, joten näiden markkinoiden vakaus oli välttämätöntä turvata ottamalla käyttöön riskintasausjärjestelmä, jolla taataan riskien asianmukainen jakautuminen kyseisillä markkinoilla. Sellaisilla YSV-markkinoilla, joilla hinnoittelu perustuu riskiin, riskintasausjärjestelmää ei nimittäin tarvittaisi (riidanalaisen päätöksen 50–52 perustelukappale).
Riskintasausjärjestelmän suhteellisuudesta komissio totesi pääasiallisesti, että riskien epätasainen jakaantuminen YSV-toimijoiden kesken ei automaattisesti aiheuttanut riskintasausjärjestelmän käynnistymistä vaan että se käynnistyi tiettyjen edellytysten täyttyessä ja etenkin silloin, kun tietyt riskierojen prosentuaaliset määrät oli saavutettu. Se huomautti, että YSV-toimijoiden välinen maksuliikenne rajoitettiin riskintasausjärjestelmällä vain liikenteeseen, joka oli ehdottoman välttämätön riskiprofiilien välisten erojen poistamiseksi. Se katsoi, että järjestelmä, jolla YSV-toimijoille korvattiin ne kustannukset, joita niille oli aiheutunut markkinoiden keskimääräistä riskiä suurempien, ”huonojen” riskien kattamisesta, oli ehdottoman välttämätön, jotta ne voisivat täyttää niiden tehtäväksi annetut julkisen palvelun velvoitteet, jotka kieltävät niitä vahvistamasta vakuutusmaksuja vakuutetun riskin perusteella ja hylkäämästä ”huonoja” riskejä.
Komissio totesi lisäksi, etteivät kaikki YSV-toimijoiden vakuutetuille maksamat korvaukset aiheuttaneet tasausta, koska riskintasausjärjestelmässä määrättiin tietystä enimmäismäärästä, joka vastaa niiden etuuksien tasoa, jotka suurimmalla osalla Irlannin YSV-markkinoiden vakuutetuista on, luetaan pois ”ylellisyysetuudet”. Se huomautti myös, että riskintasausjärjestelmässä otettiin huomioon ne keskimääräiset kustannukset, joita vakuutuksenantajalle aiheutui korvaushakemuksista, jotta vältettäisiin vakuutettujen ryhmien ryhmäkohtaisen keskikustannuksen tasaaminen ja jotta YSV-toimijat voisivat säilyttää oman tehokkuutensa ansiosta saadut voitot. Lopuksi se katsoi, että riskintasausjärjestelmällä rajoitettiin terveydentilaan liittyvän painotuskertoimen soveltaminen riskiprofiilia määritettäessä 50 prosenttiin todetusta sairaalavoimavarojen käytöstä (tätä kutsutaan myös ”markkinakokemukseksi”, joka oli lisätae sille, että vakuutuksenantajia kannustettaisiin myötävaikuttamaan sairaalaoleskelujen keston lyhenemiseen, sairauksien varhaiseen toteamiseen ja yleensä hyvään hoitoon. Se huomautti, ettei riskintasausjärjestelmällä näin ollen koskaan tasattaisi markkinoiden koko riskinvaihtelua (riidanalaisen päätöksen 27, 28 ja 53–57 perustelukappale).
Komissio totesi lopuksi, että vaikka julkisen palvelun velvoitteiden korvaamista olikin pidettävä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, tuki soveltui yhteismarkkinoille EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla, tämän estämättä sen mahdollista yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden muiden sääntöjen kanssa, etenkin kolmannen henkivakuutusdirektiivin kanssa, jota olisi tarkasteltava asianmukaisissa menettelyissä (riidanalaisen päätöksen 60 ja 61 perustelukappale).
Komissio ilmoitti kantajille 2.6.2003 päivätyllä kirjeellä kantajien 7.5.2003 päivättyyn kirjeeseen vastatessaan katsoneensa, ettei riskintasausjärjestelmä ollut EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki tai että se voitiin EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi.
Komissio lähetti kantajille näiden pyynnöstä 6.6.2003 päivätyllä kirjeellä jäljennöksen riidanalaisesta päätöksestä, ja kantajat saivat sen 11.6.2003.
Komissio ilmoitti 23.7.2003 päivätyllä kirjeellä kantajille, että riidanalaisesta päätöksestä seurasi niiden kantelun hylkääminen, ja lähetti kantajille niiden esittämään toiseen pyyntöön vastatessaan luettelon seitsemästä tutkimuksesta, jotka oli esitetty Irlannin viranomaisten suorittaman tiedoksiannon tueksi ja täsmensi, että ne olivat ”julkisia”.
Oikeudenkäynti ja asianosaisten sekä väliintulijoiden vaatimukset
Kantajat ovat nostaneet nyt esillä olevan kanteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 20.8.2003 jättämällään kannekirjelmällä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on työjärjestyksensä 14 artiklan 1 kohdan nojalla päättänyt siirtää asian käsiteltäväksi laajennetussa ratkaisukokoonpanossa.
Kantajat ovat samana päivänä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan erillisellä asiakirjalla vaatineet työjärjestyksen 76 a artiklan mukaisesti, että asia ratkaistaisiin nopeutetussa menettelyssä. Vastaaja on 5.9.2003 päivätyllä kirjeellä esittänyt tätä vaatimusta koskevat huomautuksensa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on 23.9.2003 päivätyllä kirjeellään ilmoittanut kantajille päätöksestään hylätä nopeutettua käsittelyä koskevan vaatimuksen.
Irlanti, Alankomaiden kuningaskunta ja YTL ovat vastaavasti 27.11.2003 ja 12.12. sekä 17.12.2003 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon jättämillään asiakirjoilla vaatineet, että ne hyväksyttäisiin väliintulijoiksi tässä asiassa tukemaan vastaajan vaatimuksia. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen laajennetun kolmannen jaoston puheenjohtaja on 3.2.2004 ja 2.4.2004 antamillaan määräyksillä hyväksynyt Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan sekä YTL:n vastaajan vaatimuksia tukeviksi väliintulijoiksi tässä oikeudenkäynnissä.
Irlanti on 28.4.2004 vastustanut hakemusta, jolla kantajat ovat vaatineet, että asia käsiteltäisiin luottamuksellisesti, ja vaatinut, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin antaisi sille kaikki oikeudenkäyntiasiakirjat täydellisinä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen laajennetun kolmannen jaoston puheenjohtaja on 4.3.2005 antamallaan määräyksellä hylännyt kantajien vaatimuksen siitä, että asia olisi käsiteltävä luottamuksellisesti Irlantiin nähden, ja määrännyt, että Irlannille on annettava oikeudenkäyntiasiakirjojen täydelliset versiot.
Väliintulijat ovat jättäneet väliintulokirjelmänsä ja kantajat ovat jättäneet niitä koskevat huomautuksensa asetetuissa määräajoissa.
Kantajat ovat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamossa 22.6.2005 rekisteröidyllä erillisellä asiakirjalla tehneet numerolla T-289/03 R rekisteröidyn hakemuksen, jossa ne ovat EY 242 ja EY 243 artiklan nojalla vaatineet määräämään välitoimia, joilla lykätään riidanalaisen päätöksen 1 artiklan täytäntöönpanoa. Kantajat ovat 1.7.2005 päivätyssä kirjeessään luopuneet välitoimien määräämistä koskevasta vaatimuksestaan. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen presidentti on 12.9.2005 antamassaan määräyksessä määrännyt, että asia T-289/03 R on poistettava rekisteristä ja että oikeudenkäyntikuluista on päätettävä myöhemmin.
Kantajat ovat 19.1.2006 jättäneet hakemuksen, jossa ne ovat työjärjestyksen 55 artiklan 2 kohdan nojalla vaatineet, että asian käsittelylle on annettava etusija. Vastaaja, Irlanti ja YTL ovat jättäneet tätä hakemusta koskevat huomautuksensa.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (laajennettu kolmas jaosto) on esittelevän tuomarin kertomuksen nojalla päättänyt aloittaa suullisen käsittelyn ja päättänyt työjärjestyksen 55 artiklan 2 kohdan nojalla antaa asian käsittelylle etusijan, ja se on työjärjestyksen 64 artiklassa määrättynä prosessinjohtotoimena kehottanut asianosaisia vastaamaan ennen istuntoa kirjallisiin kysymyksiin. Asianosaiset ovat vastanneet näihin kysymyksiin asetetuissa määräajoissa.
Asianosaisten vaatimukset ja niiden vastaukset ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin on kuultu 7.3.2007 pidetyssä istunnossa.
Kantajat vaativat, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen
—
velvoittaa vastaajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut
—
jättää tutkittavaksi ottamatta Irlannin ja YTL:n EY 87 artiklan 1 kohtaa koskevat lausumat
—
velvoittaa väliintulijat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Vastaaja ja sitä tukevat väliintulijat vaativat, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
—
hylkää kanteen
—
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
I
Tutkittavaksi ottaminen
A
Asianosaisten lausumat
Vastaaja väittää vastineessaan, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi siitä syystä, ettei riidanalainen päätös koske kantajia suoraan ja erikseen EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Vastaaja väittää tältä osin, että riskintasausjärjestelmää sovelletaan kaikkiin Irlannin markkinoilla toimiviin YSV-toimijoihin ja että sitä näin ollen sovelletaan objektiivisesti määritellyissä tilanteissa ja että siitä aiheutuu oikeudellisia vaikutuksia vain abstraktisti määriteltävissä oleville henkilöryhmille. Kuten sairausvakuutusviranomaisen terveysministerille 28.4.2004 antamasta kertomuksesta, joka on 14.5.2004 annettu tiedoksi komissiolle, ilmenee ja toisin kuin kantaja, joka on kannekirjelmässään todennut, että riskintasausjärjestelmää sovelletaan vain kantajiin ja YTL:aan, väittää, riskintasausjärjestelmää sovelletaan myös erääseen kolmanteen YSV-toimijaan, Electricity Supply Boardin Staff Medical Provident Fundiin (jäljempänä SMPF). Näin ollen toimenpide ei koske kantajia erikseen niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista (asia
C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto, tuomio 25.7.2002, Kok. 2002, s. I-6677
, 36 kohta), eikä niiden tilannetta myöskään voida verrata yhteisöjen tuomioistuimen asiassa
C-358/89, Extramet Industrie vastaan neuvosto, 16.5.1991 antamassa tuomiossa (Kok. 1991, s. I-2501
) kyseessä olleeseen tilanteeseen. Se, että riskintasausjärjestelmään kuuluvien henkilöiden todennäköinen identiteetti on tietyllä hetkellä määritettävissä, ei millään tavoin supista kyseisen järjestelmän yleistä soveltamisalaa.
Vastaaja väittää, että riidanalaisen päätöksen tekemisestä ei välttämättä seuraa, että riskintasausjärjestelmää sovelletaan, koska soveltaminen riippuu vielä sairausvakuutusviranomaisen suosituksesta, joka ministerin on hyväksyttävä (asia
T-9/98, Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie v. komissio, tuomio 22.11.2001, Kok. 2001, s. II-3367
, 51 kohta). Vastaaja on istunnossa tältä osin täsmentänyt, ettei riidanalainen päätös koske kantajia suoraan, koska riskintasausjärjestelmän toimeenpano riippui sellaisista välittävistä toimenpiteistä, jotka Irlannin viranomaisten piti toteuttaa ja joista voitiin nostaa kanne kansallisissa tuomioistuimissa.
Siitä kanneperusteesta, joka perustuu EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn aloittamatta jättämiseen, esittämissään huomautuksissa vastaaja toteaa lisäksi, että kanteen keskeisenä tarkoituksena on riitauttaa riidanalaisen päätöksen oikeusperusta. Tästä syystä tätä kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi siitä syystä, että sen kohteena on vaatimus, jossa vaaditaan noudattamaan EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja kantajien menettelyllisiä oikeuksia, sellaisina kuin ne on hyväksytty yhteisöjen tuomioistuimen asiassa
C-198/91, Cook vastaan komissio, 19.5.1993 antamassa tuomiossa (Kok. 1993, s. I-2487
, Kok. Ep. XIV, s. I-211).
Kantajat väittävät, että vastaajan esittämä oikeudenkäyntiväite on työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdan vastainen, koska se on esitetty liian myöhään vastineessa. Ne muistuttavat lisäksi, että riskintasausjärjestelmän käyttöön ottamisesta seuraa vääjäämättä se, että BUPA Ireland aloittaa maksut YTL:lle, ja että riidanalainen päätös on tehty EY 88 artiklan 3 kohdassa määrätyn alustavan tutkimusmenettelyn päätteeksi. Kantajat eivät kuitenkaan kiistä sitä seikkaa, että riskintasausjärjestelmää sovelletaan myöskin SMPF:iin ja että se saattaa jopa hyötyä riskintasausjärjestelmää sovellettaessa tapahtuvasta varojen siirrosta.
Kantajat päättelevät, että oikeuskäytännön mukaan riidanalainen päätös koskee niitä erikseen ja suoraan. Ne lisäävät vielä, että kanne perustuu myös kanneperusteeseen, joka koskee EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn aloittamatta jättämistä ja jolla pyritään takaamaan niiden menettelyllisten oikeuksien noudattaminen. Ne vetoavat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa
T-157/01, Danske Busvognmænd vastaan komissio, 16.3.2004 antamaan tuomioon (Kok. 2004, s. II-917
, 41 kohta), jossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin niiden mukaan vahvistaa, että kantaja voi vapaasti vedota mihin tahansa EY 230 artiklan toisessa kohdassa lueteltuun lainvastaisuusperusteeseen siltä osin kuin sillä pyritään riidanalaisen päätöksen kumoamisen kokonaan tai osittain.
B
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
1. Oikeudenkäyntiväitteen tutkittavaksi ottaminen
Vastauksena kantajien siihen väitteeseen, jonka mukaan oikeudenkäyntiväite on työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohtaa silmällä pitäen esitetty liian myöhään, on todettava, että kantajan asiavaltuuden puuttumiseen perustuva prosessinedellytys on joka tapauksessa sellainen työjärjestyksen 113 artiklassa tarkoitettu ehdoton prosessinedellytys, jonka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin voi milloin tahansa oikeudenkäynnin kuluessa tutkia omasta aloitteestaan ja asianosaisten esittämistä kanneperusteista ja lausumista riippumatta (ks. vastaavasti asia
T-141/03, Sniace v. komissio, tuomio 14.4.2005, Kok. 2005, s. II-1197
, 20–22 kohta ja asia
T-210/02, British Aggregates v. komissio, tuomio 13.9.2006, s. II-2789
, 57 kohta). Lisäksi todetaan, että vastaaja on vastineessaan esittänyt uuden tosiseikan, josta Irlanti on ilmoittanut sille vasta 14.5.2004 ja joka koskee sitä, että kolmannellakin YSV-toimijalla, SMPF:lla, oli velvollisuus maksaa riskintasausmaksuja.
Tämän vuoksi on tutkittava, onko vastaajan esittämä oikeudenkäyntiväite perusteltu.
2. Onko oikeudenkäyntiväite perusteltu
a) Koskeeko toimenpide kantajia erikseen
Vastaaja kiistää pääasiallisesti sen, että riidanalainen päätös koskisi kantajia erikseen EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetuin tavoin.
Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on tässä suhteessa todettu, että päätös koskee erikseen muita kuin niitä, joille se on osoitettu, ainoastaan silloin, kun tämä päätös vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista ja ne voidaan näin ollen yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (asia
25/62, Plaumann v. komissio, tuomio 15.7.1963, Kok. 1963, s. 197
, Kok. Ep. I, s. 181; edellä 66 kohdassa mainittu asia Cook v. komissio, tuomion 20 kohta ja asia
C-289/00 P, tuomio 29.4.2004, Kok. 2004, s. I-4087
, 36 kohta). Komission valtiontukiasiassa tekemästä päätöksestä on muistutettava, että EY 88 artiklassa säännellyssä valtiontukien valvontamenettelyssä on erotettava toisistaan ensinnäkin kyseisen artiklan 3 kohdan mukainen tukien alustava tutkimisvaihe, jonka tavoitteena on ainoastaan tehdä komissiolle mahdolliseksi tehdä ensimmäiset päätelmänsä kyseisen tuen täydellisestä tai osittaisesta soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, ja toiseksi tämän saman artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tutkimisvaihe. EY:n perustamissopimuksen mukaan komissio on vasta viimeksi mainitussa vaiheessa, jonka tavoitteena on tehdä mahdolliseksi, että komissio saa käyttöönsä kattavat tiedot kaikista asiaan liittyvistä seikoista, velvollinen kehottamaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa (edellä 66 kohdassa mainittu asia Cook v. komissio, tuomion 22 kohta; asia
C-225/91, Matra v. komissio, tuomio 15.6.1993, Kok. 1993, s. I-3203
, Kok. Ep. XIV, s. I-233, 16 kohta; asia
C-367/95 P, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomio 2.4.1998, Kok. 1998, s. I-1719
, 38 kohta ja asia
C-78/03 P, komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomio 13.12.2005, Kok. 2005, s. I-10737
, 33 ja 34 kohta).
Kun komissio toteaa EY 88 artiklan 2 kohdassa säänneltyä muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta kyseisen artiklan 3 kohdan perusteella tehdyllä päätöksellä, että tuki soveltuu yhteismarkkinoille, niillä, joiden hyväksi kyseisen menettelyn tarjoamat menettelylliset takeet on annettu, on mahdollisuus saada aikaan se, että näitä takeita noudatetaan, vain, jos ne voivat saattaa tämän päätöksen yhteisöjen tuomioistuinten tutkittavaksi (edellä 66 kohdassa mainittu asia Cook v. komissio, tuomion 23 kohta; edellä 72 kohdassa mainittu asia Matra v. komissio, tuomion 17 kohta ja edellä 72 kohdassa mainittu asia komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomion 40 kohta). Tämän perusteella kyseiset tuomioistuimet ottavat tutkittavaksi tällaisen päätöksen kumoamista tarkoittavan kanteen, jonka on nostanut EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu osapuoli, jota asia koskee, jos kyseinen kantaja pyrkii kanteen nostamisella turvaamaan viimeksi mainittuun määräykseen perustuvat menettelylliset oikeutensa (edellä 66 kohdassa mainittu asia Cook v. komissio, tuomion 23–26 kohta ja edellä 72 kohdassa mainittu asia Matra v. komissio, tuomion 17–20 kohta). EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja osapuolia, joita asia koskee ja joilla siis on EY 230 artiklan neljännen kohdan mukaisesti oikeus nostaa kanne, ovat sellaiset henkilöt, yritykset tai yhteenliittymät, joiden etuihin tuen myöntäminen saattaa vaikuttaa, eli erityisesti tuensaajien kilpailijayritykset ja etujärjestöt (edellä 72 kohdassa mainittu asia komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomion 41 kohta ja edellä 72 kohdassa mainittu asia komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 35 ja 36 kohta).
Jos kantaja sitä vastoin kyseenalaistaa sen, onko tuen arviointia koskeva päätös sellaisenaan perusteltu, pelkästään se seikka, että kantajaa voidaan pitää EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna osapuolena, jota asia koskee, ei riitä siihen, että kanne otettaisiin tutkittavaksi. Kantajan on siis osoitettava, että sillä on erityinen asema edellä 72 kohdassa mainitussa asiassa Plaumann vastaan komissio tarkoitetulla tavalla. Asia on näin erityisesti silloin, kun kyseessä olevan päätöksen kohteena oleva tuki vaikuttaa huomattavasti kantajan markkina-asemaan (ks. edellä 72 kohdassa mainittu asia Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kantajat riitauttavat nyt esillä olevassa asiassa muun muassa ensimmäisessä ja toisessa kanneperusteessaan keskeisesti riidanalaisen päätöksen laillisuuden, ja vain kuudes kanneperuste koskee muodollisen tutkintamenettelyn aloittamatta jättämistä ja näin ollen niiden EY 88 artiklan 2 kohdassa määrättyjen menettelyllisten takeiden noudattamatta jättämistä, jotka kantajille olisi voitu antaa osapuolina, joita asia koskee. Tässä viimeisessä kanneperusteessaan kantajat väittävät lisäksi, että komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely siitä syystä, että riskintasausjärjestelmän yhteensoveltuvuudesta yhteismarkkinoille oli epäilyksiä siitä syystä, että asian tosiseikat ja siihen liittyvät taloudelliset seikat olivat monitahoisia.
Kantajien oikeudesta nostaa kanne saadakseen menettelylliset oikeutensa turvatuiksi on ensinnäkin todettava, ettei vastaaja ole kiistänyt, että kantajat ja etenkin BUPA Ireland YTL:n pääasiallisena kilpailijana Irlannin YSV-markkinoilla ovat 69 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja osapuolia, joita asia koskee. Se seikka, että kantajilla on sen jälkeen, kun ne vuonna 1999 – toisin sanoen ennen kuin komissio aloitti Irlannin vuonna 2003 ilmoittamaa riskintasausjärjestelmää koskevan tutkinnan – tekivät riskintasausjärjestelmää koskevan kantelun ollut nyt esillä olevassa asiassa mahdollisuus esittää lausumansa jo EY 88 artiklan 3 kohdan nojalla toimitetussa alustavassa tutkintavaiheessa, ei tässä suhteessa voi riistää niiltä oikeutta niille EY 88 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti annetun menettelyllisen takeen noudattamiseen (ks. vastaavasti asia
T-34/02, Le Levant 001 ym. v. komissio, tuomio 22.2.2006, Kok. 2006, s. II-267
, 94–98 kohta). Tästä seuraa, että kantajilla on asiavaltuus, koska ne pyrkivät siihen, että niille EY 88 artiklan 2 kohdassa annettuja menettelyllisiä oikeuksia noudatettaisiin.
Kantajien asiavaltuudesta riitauttaa riidanalaisen päätöksen perusteltavuus on sen jälkeen todettava, että vastaaja on väärässä väittäessään, ettei riidanalainen päätös koske kantajia erikseen edellä 72 kohdassa mainitussa Plaumann-oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin.
Ensinnäkin BUPA Irelandin osalta on kiistatonta, että vaikka riskintasausjärjestelmä onkin teoriassa tarkoitettu sovellettavaksi kaikkiin Irlannin YSV-markkinoilla toimiviin vakuutuksenantajiin, BUPA Ireland on YTL:n pääasiallinen kilpailija Irlannin YSV-markkinoilla, joilla viimeksi mainitulla on määräävä asema, ja riskintasausjärjestelmän soveltaminen aiheuttaisi välttämättä aluksi sen, että BUPA Ireland maksaisi riskintasausmaksuja vain YTL:lle sairausvakuutusviranomaisen hoitaman rahaston välityksellä. Riidanalainen päätös ei näin ollen ainoastaan olennaisesti vaikuta BUPA Irelandin kilpailuasemaan Irlannin YSV-markkinoilla, vaan se on tekohetkellään koskenut sitä myös riskintasausjärjestelmää varten perustetun rahaston ainoana nettomaksajana. Vastaajan väite, jonka mukaan SMPF kuuluu niiden henkilöiden piiriin, joita riskintasausjärjestelmä koskee ja jonka mukaan siihen sovelletaan tämän vuoksi riidanalaista päätöstä, ei tältä osin voi menestyä, varsinkaan kun ei ole esitetty, että tämä seikka saattaisi lieventää BUPA Irelandille ainoana nettomaksajana asetettua maksuvelvollisuutta. On syytä lisätä, että koska BUPA Ireland ja toinen ja kolmas kantaja pelkäsivät, että niiden kilpailuasemaan kohdistuu tällainen olennainen vaikutus ja että ne joutuvat jopa jättämään Irlannin YSV-markkinat, ne tekivät komissiolle kantelun ja olivat ainoita kolmansia osapuolia, joita asia koskee, jotka aktiivisesti osallistuivat vastustuksen jälkeen noin kolmen vuoden ajan menettelyyn, joka johti riidanalaisen päätöksen, jonka sisällön määräytymiseen se on ainakin osittain vaikuttanut, tekemiseen (ks. mm. riidanalaisen päätöksen 33–35 ja 42–49 perustelukappale).
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päättelee edellä mainitusta, että BUPA Ireland on näin näyttänyt toteen sellaisten seikkojen olemassaolon, jonka takia sen voidaan katsoa olevan sellaisessa erityisessä tilanteessa, jonka perusteella se riidanalaiseen päätökseen nähden erottuu kaikista muista taloudellisista toimijoista (ks. vastaavasti edellä 64 kohdassa mainittu asia Extramet Industrie v. neuvosto, tuomion 17 kohta). Tästä seuraa, että BUPA Ireland yksilöidään riidanalaisella päätöksellä sen adressaatiksi.
Siitä kysymyksestä, koskeeko toimenpide erikseen toista ja kolmatta kantajaa, on riittävää todeta, että edellä 78 ja 79 kohdassa esitettyjä lausumia sovelletaan mutatis mutandis, koska tämän kanteen nostamishetkestä tähän hetkeen asti nämä kantajat muodostavat BUPA Irelandin kanssa yritysryhmän, jossa ensimmäinen kantaja BUPA United Provident Association Ltd valvoo tytäryhtiöitään BUPA Insurance Ltd (toinen kantaja) ja BUPA Ireland (kolmas kantaja) sataprosenttisesti (ks. analogisesti asia
T-112/97, Monsanto v. komissio, tuomio 22.4.1999, Kok. 1999, s. II-1277
, 57 ja 58 kohta, joita ei tarkastella yhteisöjen tuomioistuimen valitusasiassa
C-248/99 P, Ranska v. Monsanto ja komissio, 8.1.2002 antamassa tuomiossa, Kok. 2002, s. I-1
).
b) Koskeeko toimenpide suoraan kantajia
Siitä vastaajan esittämästä kysymyksestä, koskeeko toimenpide suoraan kantajia, on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan riitautetulla toimenpiteellä on oltava välittömiä vaikutuksia sen osapuolen oikeusasemaan, jota asia koskee, ja että sen toimeenpanon on oltava puhtaasti automaattista ja perustuttava yksinomaan yhteisön lainsäädäntöön ilman välittävien sääntöjen soveltamista. Tämä koskee myös päätöstä, jolla valtiontuki hyväksytään, jos se mahdollisuus, että kansalliset viranomaiset päättäisivät olla myöntämättä riidanalaisella päätöksellä hyväksyttyä tukea, on vain teoreettinen eikä kyseisten viranomaisten toimintahalukkuudesta ole epäilystä (ks. vastaavasti edellä 65 kohdassa mainittu asia Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie v. komissio, tuomion 47 ja 48 kohta; asia
T-435/93, ASPEC ym. v. komissio, tuomio 27.4.1995, Kok. 1995, s. II-1281
, 60 ja 61 kohta ja asia
T-442/93, AAC ym. v. komissio, tuomio 27.4.1995, Kok. 1995, s. II-1329
, 45 ja 46 kohta; ks. myös asia
C-386/96 P, Dreyfus v. komissio, tuomio 5.5.1998, Kok. 1998, s. I-2309
, 43 ja 44 kohta).
Riidanalaisen päätöksen tekemistä edeltäneet tapahtumat ja muun muassa ne toimenpiteet, joihin Irlannin YSV-markkinoiden vapauttamisen jälkeen ryhdyttiin ja joihin kuuluu sairausvakuutusviranomaisen perustaminen (ks. edellä 18 kohta ja sitä seuraavat kohdat), osoittavat, että Irlannin viranomaisilla oli vakaa aikomus toimeenpanna riskintasausjärjestelmä, jonka määräysosasta keskusteltiin ja jota tarkistettiin useaan otteeseen ainoiden avointen kysymysten koskiessa sitä päivää, josta riskintasausjärjestelmää sovellettaisiin ja josta riskintasausmaksut aloitettaisiin, sekä näiden maksujen määrän määrittämistä. Riidanalaisen päätöksen tekohetkellä mahdollisuus, että Irlannin viranomaiset päättäisivät olla toimeenpanematta riskintasausjärjestelmää, oli puhtaasti teoreettinen ja sen toimeenpanon viivästyminen johtui yksinomaan siitä, että kantajat olivat nostaneet High Courtissa kanteita asian kannalta merkityksellisessä kansallisessa lainsäädännössä säädetyistä soveltamistoimenpiteistä.
Näin ollen on syytä hylätä vastaajan väite, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen tekeminen ei välttämättä aiheuttanut riskintasausjärjestelmän soveltamista, koska Irlannin viranomaisten piti toteuttaa tiettyjä välittäviä toimenpiteitä, joista voitiin nostaa kanne.
Tästä seuraa, että riidanalainen päätös koskee kantajia suoraan ja erikseen EY 230 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja että kanne on otettava kokonaisuudessaan tutkittavaksi.
Vastaajan oikeudenkäyntiväite on siis syytä hylätä.
II
Pääasia
A
Alustava huomautus
Kantajat esittävät kanteensa tueksi seitsemän kanneperustetta, toisin sanoen ensimmäisen kanneperusteen, jonka mukaan EY 87 artiklan 1 kohtaa on sovellettu väärin, toiseksi kanneperusteen, jonka mukaan EY 86 artiklan 2 kohtaa on sovellettu väärin, kolmanneksi kanneperusteen, joka perustuu oikeudelliseen virheeseen, joka on tehty, kun riskintasausjärjestelmän laillisuutta EY 86 artiklan 1 kohtaan ja EY 82 artiklaan nähden ei ole tutkittu, neljänneksi kanneperusteen, joka perustuu oikeudelliseen virheeseen, joka on tehty, kun riskintasausjärjestelmän laillisuutta EY 43 ja EY 49 artiklaan nähden ei ole tutkittu, viidenneksi kanneperusteen, jonka mukaan asiassa on tehty oikeudellinen virhe siitä syystä, että riskintasausjärjestelmän laillisuutta kolmanteen vahinkovakuutusdirektiiviin nähden ei ole asianmukaisesti tutkittu, ja jonka mukaan perustelut ovat puutteelliset, kuudenneksi kanneperusteen, jonka mukaan EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätty muodollinen tutkintamenettely on lainvastaisesti jätetty aloittamatta, ja seitsemänneksi kanneperusteen, jonka mukaan EY 253 artiklaan perustuvaa perusteluvelvollisuutta ei ole noudatettu.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa aluksi, että asianosaisten ensimmäisen ja toisen kanneperusteen yhteydessä esittämät lausumat ovat hyvin suuressa määrin yhteneväisiä. Erityisesti ne esittävät kysymyksen siitä, onko julkisen palvelun tehtävä olemassa, ja siitä, onko riskintasausjärjestelmä välttämätön tämän tehtävän suorittamiseksi ja onko se oikeasuhteinen. Aluksi on siis kerrattava kaikkien näiden lausumien pääsisältö, jotta ne voitaisiin jäljempänä ottaa hyödyllisellä tavalla huomioon näitä kahta kanneperustetta käsiteltäessä.
B
Ensimmäinen ja toinen kanneperuste
1. Asianosaisten lausumat
a) Kanneperuste, jonka mukaan EY 87 artiklan 1 kohtaa on sovellettu väärin
i) Kantajien lausumat
1) Yleisiä huomautuksia
Kantajat toteavat aluksi, että ne riitauttavat ensimmäisellä kanneperusteellaan riidanalaisen päätöksen 1 artiklan, jonka mukaan riskintasausjärjestelmä ”ei ole [EY] 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki”. Ne huomauttavat, ettei vastaaja esitä lausumia puolustautuakseen tätä perustetta vastaan, joten riidanalainen päätös pitäisi kumota jo tällä perusteella.
Kantajat lisäävät, että komissio on riidanalaisen päätöksen 39 perustelukappaleessa perustellusti todennut, että riskintasausjärjestelmä täyttää lähtökohtaisesti EY 87 artiklan 1 kohdassa asetetut perusteet ja että sitä näin ollen voidaan pitää valtiontukena. Kyseisen päätöksen 61 ja 62 perustelukappaleessa komissio kuitenkin virheellisesti katsoo, että riskintasausjärjestelmä ei kuitenkaan ole tuossa määräyksessä tarkoitettu valtiontuki siitä syystä, että sillä korvataan julkisen palvelun velvoitteita. Yhteisöjen tuomioistuimen julkisen palvelun velvoitteiden korvaamiselle asettamat edellytykset (edellä 41 kohdassa mainittu asia Ferring, tuomion 27 kohta ja asia
C-280/00, Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, tuomio 24.7.2003, Kok. 2003, s. I-7747
, jäljempänä asiassa Altmark annettu tuomio, 87–93 kohta) eivät kuitenkaan täyty nyt esillä olevassa asiassa. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Altmark annetussa tuomiossa kantajien mukaan katsonut muun muassa, että siltä osin kuin valtion toimenpidettä on pidettävä korvauksena, joka on vastike edunsaajayritysten suorittamista sellaisista palveluista, jotka johtuvat julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, siten, että kyseiset yritykset eivät todellisuudessa saa taloudellista etua ja että kyseinen toimenpide ei näin ollen aseta kyseisiä yrityksiä edullisempaan kilpailutilanteeseen suhteessa niiden kilpailijayrityksiin, tällaiseen toimenpiteeseen ei sovelleta EY 87 artiklan 1 kohtaa (asiassa Altmark annetun tuomion 87 kohta). Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että tämä edellyttää neljän samanaikaisesti voimassa olevan edellytyksen täyttymistä (asiassa Altmark annetun tuomion 88–93 kohta) ja nämä edellytykset eivät täyty nyt esillä olevassa asiassa.
Vastaajan yritys välttää riidanalaisen päätöksen kumoaminen perustamalla väitteensä yksinomaan EY 86 artiklan 2 kohtaan ei voi menestyä, koska kyseisen päätöksen päätösosassa ei viitata EY 86 artiklan 2 kohtaan ja koska kyseisen päätöksen 61 perustelukappaleessa tähän esitetty perustelu ei ole riittävä. Niiltäkin osin kuin EY 86 artiklan 2 kohdan soveltamisedellytykset ovat samoja EY 87 artiklan 1 kohdan vastaavien kanssa, mitä vastaaja ei kiistä, komission lausumat eivät voi menestyä, koska joka tapauksessa se ei osoita, että sellainen julkisen palvelun velvoite on olemassa, jolla riskintasausjärjestelmää ja riskintasausjärjestelmän oikeasuhteisuutta voidaan perustella niin asiassa Altmark annetussa tuomiossa kuin EY 86 artiklan 2 kohdassakin tarkoitetulla tavalla.
Kantajat väittävät tässä yhteydessä lisäksi, että, toisin kuin vastaaja ja Alankomaiden kuningaskunta, Irlanti ja YTL eivät yritä puolustaa riidanalaisen päätöksen laillisuutta vetoamalla siihen, että asiassa Altmark annetussa tuomiossa asetetut edellytykset täyttyvät. Työjärjestyksen 116 artiklan 3 kohdan perusteella väliintulijoiden on hyväksyttävä asia sellaisena kuin se on väliintulohetkellä, joten ne eivät saa muuttaa oikeudenkäynnin kohdetta (asia
T-243/94, British Steel v. komissio, tuomio 24.10.1997, Kok. 1997, s. II-1887
, 70 kohta) siitä, millaiseksi se on määritelty kantajien ja vastaajan kirjelmissä. Koska vastaaja on luopunut EY 87 artiklan 1 kohtaan perustuvien lausumien esittämisestä, oikeudenkäynnin kohteena väliintulohetkellä on ollut yksinomaan EY 86 artiklan 2 kohta. Kantajien mukaan tästä seuraa, että Irlannin ja YTL:n EY 87 artiklan 1 kohtaa koskevat lausumat on jätettävä ottamatta tutkittavaksi.
Riidanalaisen päätöksen perusteluissa olevia puutteita ei voida korjata asian käsittelyn kuluessa ja taannehtivasti väliintulijoiden esittämillä, tosiseikkoja ja oikeudellisia perusteita koskevilla uusilla perusteilla (asia
T-5/02, Tetra Laval v. komissio, tuomio 25.10.2002, Kok. 2002, s. II-4381
, 255, 271 ja 282 kohta; yhdistetyt asiat
C-15/98 ja C-105/99, Italie ja Sardegna Lines v. komissio, tuomio 19.10.2000, Kok. 2000, s. I-8855
, I-8894, julkisasiamies Fennellyn esittämän ratkaisuehdotuksen 70 kohta). Tästä syystä Irlannin ja YTL:n lausumat on joka tapauksessa perusteettomina hylättävä.
Lopuksi kantajat toteavat Irlannin väliintulokirjelmästä, että työjärjestyksen 116 artiklan 4 kohdan b alakohta ja oikeuskäytäntö huomioon ottaen (asia
T-84/96, Cipeke v. komissio, tuomio 7.11.1997, Kok. 1997, s. II-2081
, 31 ja 34 kohta) tuon kirjelmän liitteissä 4, 7, 9 ja 10 esitetyt, pääasiaa koskevat lausumat voidaan ottaa tutkittaviksi vain niiltä osin kuin niihin on vedottu itse kyseisessä kirjelmässä.
Kantajat korostavat, että asiassa Altmark annetussa tuomiossa asetetut neljä kumulatiivista edellytystä eivät täyty riskintasausjärjestelmän osalta. Komissio on lisäksi kokonaan jättänyt tutkimatta toisen, kolmannen ja neljännen edellytyksen hyväksyttyään ensin omaa arviota tekemättä Irlannin viranomaisten kannan ensimmäiseen edellytykseen.
2) Ensimmäinen edellytys, joka liittyy todellisiin ja selvästi määriteltyihin julkisen palvelun velvoitteisiin
Kantajat palauttavat mieliin yhteisöjen tuomioistuimen edellä 89 kohdassa mainitussa asiassa Altmark annetussa tuomiossa (89 kohta) asettaman ensimmäisen edellytyksen, jonka mukaan edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi.
Kantajat katsovat, että koska EY 87 artiklan 1 kohta ja EY 86 artiklan 2 kohta ovat kiinteästi sidoksissa toisiinsa, yhteisöjen tuomioistuimen käyttämä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palveluvelvoitteen käsite vastaa julkisen palvelun velvoitteen käsitettä (julkisasiamies Tizzanon edellä 41 kohdassa mainitussa asiassa Ferring esittämän ratkaisuehdotuksen 51 ja 60 kohta, Kok. 2001, s. I-9069 ja julkisasiamies Jacobsin asiassa
C-126/01, GEMO, tuomio 20.11.2003, esittämä ratkaisuehdotus, Kok. 2003, s. I-13769
,
I-13772
). Komissio on kantajien mukaan itsekin riidanalaisessa päätöksessä myöntänyt, että nämä kaksi käsitettä vastaavat toisiaan. Lisäksi se on selittänyt julkisuudessa, että näillä kahdella käsitteellä viitataan palveluihin, joilla on erityisiä ominaispiirteitä, jotka vastaavat suuren yleisön tarpeita (komission kertomus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin myönnettävää valtiontukea koskevien suuntaviivojen edistymisestä, 2. jakso), jotka eivät hyödytä tiettyjä käyttäjäryhmiä (komission epävirallinen kertomus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista ja valtiontuesta, 12.11.2002, s. 21) ja joille ovat yhteisiä seuraavat tekijät: ”yleispalvelu, jatkuvuus, palvelun laatu, kohtuuhintaisuus – – käyttäjien ja kuluttajien suoja” (komission Vihreä kirja yleishyödyllisistä palveluista, 21.5.2003, KOM(2003) 270 lopullinen, 49 kohta).
Kantajat toteavat, että kun julkisen palvelun velvoitetta koskeva oikeuskäytäntö otetaan huomioon, edellä mainituilla edellytyksillä tarkoitetaan olennaista lisäominaisuutta, toisin sanoen yleispalveluna tarjottavan palvelun tarjoamiseen on oltava velvollisuus (asia
172/80, Züchner, tuomio 14.7.1981, Kok. 1981, s. 2021
, Kok. Ep. VI, s. 187, 7 kohta; asia
C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova, tuomio 10.12.1991, Kok. 1991, s. I-5889
, Kok. Ep. XI, s. I-537, 27 kohta; asia
C-393/92, Almelo, tuomio 27.4.1994, Kok. 1994, s. I-1477
, Kok. Ep. XV, s. I-121, 48 kohta; asia
C-242/95, GT-Link, tuomio 17.7.1997, Kok. 1997, s. I-4449
ja asia
C-266/96, Corsica Ferries France, tuomio 18.6.1998, Kok. 1998, s. I-3949
, 45 kohta).
Lisäksi kantajat väittävät, että kun julkisen palvelun velvoitteen käsitteen erityinen ja rajoitettu määritelmä otetaan huomioon, vaikka koko sen kansallisen lainsäädännön, jolla jollekin yritykselle asetetaan velvoitteita, voitaisiin katsoa annetun yleishyödyllisessä tai julkisessa tarkoituksessa, siitä ei kuitenkaan seuraa, että kaikki nämä velvoitteet olisivat sellaisia julkisen palvelun velvoitteita sen suppeassa merkityksessä, joiden tarjoamisen valtio voi pätevästi korvata kyseisille yrityksille. Oikeuskäytännön ja komission ratkaisukäytännön mukaan on tehtävä ero yhtäältä julkisen palvelun velvoitteen antamisen ja toisaalta yritysten toiminnan valvonnan ja sääntelyn välillä (asia
7/82, GVL v. komissio, tuomio 2.3. 1983, Kok. 1983, s. 483
, Kok. Ep. VII, s. 47, 31 ja 32 kohta ja asia
C-18/88, GB-Inno-BM, tuomio 13.12.1991, Kok. 1991, s. I-5941
, Kok. Ep. XI, s. I-551, 22 kohta; yksinoikeudesta lähettää televisiomainoksia Flanderissa [EY 86 artiklan 3 kohdan nojalla] 26.6.1997 tehty komission päätös 97/606/EY (
EYVL L 244, s. 18
, 14 perustelukappale) ja asia
T-266/97, Vlaamse Televisie Maatschappij v. komissio, tuomio 8.7.1999, Kok. 1999, s. II-2329
). Jos näin ei olisi ja jos jäsenvaltioilla ei olisi velvollisuutta noudattaa tätä julkisen palvelun velvoitteen käsitteen täsmällistä ja suppeaa määritelmää, ne pystyisivät kantajien mukaan välttämään EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisen ja korvaamaan yrityksille julkisen edun vuoksi annettuja kaikenlaisia velvoitteita.
Kantajat toteavat, että julkisen palvelun velvoitteen käsite on yhteisön oikeuden käsite, jota on tulkittava puolueettomasti samoin kuin EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontuen käsitettä, johon se on kiinteästi sidoksissa (asia
173/73, Italia v. komissio, tuomio 2.7.1974, Kok. 1974, s. 709
, Kok. Ep. II, s. 323, 13 kohta; asia
C-83/98 P, Ranska v. Ladbroke Racing ja komissio, tuomio 16.5.2000, Kok. 2000, s. I-3271
, 25 kohta; julkisasiamies Jacobsin edellä 96 kohdassa mainitussa asiassa GEMO esittämän ratkaisuehdotuksen 73 kohta). Tätä tukee oikeuskäytäntö, jonka mukaan EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun käsitettä on tulkittava suppeasti (edellä 97 kohdassa mainittu asia GT-Link, tuomion 50 kohta ja asia
C-157/94, komissio v. Alankomaat, tuomio 23.10.1997, Kok. 1997, s. I-5699
, 37 kohta) sen estämiseksi, että jäsenvaltiot voisivat helposti välttyä valtiontuen alan sääntöjen soveltamisesta.
Vaikka jäsenvaltio voikin harkintavaltaansa käyttäessään vapaasti päättää siitä tavasta, jolla se aikoo varmistaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoamisen ja säännellä sitä (komission kertomus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin myönnettävää valtiontukea koskevien suuntaviivojen edistymisestä, 4.1 kohta; valtiontuesta NN 88/98 – Yhdistynyt kuningaskunta, 14.12.1999 tehty komission päätös SG (99) D/10201), yhteisöjen toimielimet valvovat kokonaisvaltaisesti toimenpidettä, jolla palvelun on katsottu kuuluvan julkisen palvelun velvoitteen alaan (asia
41/83, Italia v. komissio, tuomio 20.3.1985, Kok. 1985, s. 873
, Kok. Ep. VIII, s. 135, 30 kohta).
Kantajat kiistävät vastaajan ja väliintulijoiden tältä osin esittämät lausumat, joiden mukaan julkisen palvelun velvoitteen käsitettä ja sen soveltamista valvotaan vain ilmeisen virheen toteamiseksi ja joiden mukaan tämän käsitteen määritteleminen ja soveltamisala kuuluvat olennaisin osin jäsenvaltioiden harkintavaltaan. Väliintulijoiden vetoamassa oikeuskäytännössä (asia
C-67/96, Albany, tuomio 21.9.1999, Kok. 1999, s. I-5751
, 104 kohta ja asia
T-106/95, FFSA ym. v. komissio, tuomio 27.2.1997, Kok. 1997, s. II-229
, 137 kohta) vahvistetaan päinvastoin kantajien teoria. Kantajien mukaan väliintulijat eivät ole esittäneet yhtään sellaista lausumaa, jolla julkisen palvelun velvoitteen käsitteen yhteisön määritelmä voitaisiin asettaa kyseenalaiseksi.
Kantajat katsovat, että asiassa Altmark annetussa tuomiossa asetettu ensimmäinen edellytys ei täyty nyt esillä olevassa asiassa siitä syystä, ettei riskintasausjärjestelmään liity julkisen palvelun velvoitteita. Komission riidanalaisen päätöksen 49 perustelukappaleessa tekemä vastakkainen arviointi on virheellinen kahdesta syystä.
Komissio ei ole arvioinut kysymystä siitä, ovatko Irlannin viranomaisten väittämät julkisen palvelun velvoitteet, toisin sanoen avointa liittymisoikeutta, yhteistä hinnoittelua, elinikäistä vakuutusturvaa ja vähimmäisetuuksia koskevat vaatimukset (jäljempänä YSV-velvoitteet), tosiasiallisesti ja objektiivisesti julkisen palvelun velvoitteita. Komissio on todellisuudessa vältellyt tätä kysymystä katsoessaan virheellisesti, että se kuuluu Irlannin viranomaisten toimivaltaan ja että komission valvonta rajoittuu siihen, olivatko nämä viranomaiset tehneet ilmeisiä virheitä tuota toimivaltaansa käyttäessään. Näin menetellessään komissio ei ole noudattanut sitä vaatimusta, jonka mukaan julkisen palvelun velvoitteet on määriteltävä yhteisön oikeudessa suppeasti ja objektiivisesti, ja se on lainvastaisesti siirtänyt Irlannin viranomaisille vallan määritellä nämä velvoitteet. Komissio ei näin ollen ole harjoittanut EY 87 artiklan 1 kohdassa vaaditun tasoista valvontaa.
Kantajat väittävät, että YSV-velvoitteet eivät jäljempänä esitettävistä syistä ole julkisen palvelun velvoitteita.
Ensinnäkin oikeuskäytännön ja komission ratkaisukäytännön mukaan YSV-velvoitteet vastaavat vain niitä normaaleja, lakiin perustuvia velvoitteita, jotka liittyvät palvelujen tarjoamista koskevan luvan saamiseen ja viranomaisten kyseisten toimijoiden toimintaan kohdistuvaan valvontaan. Kyseisellä lainsäädännöllä ei nimittäin aseteta kyseisille toimijoille velvollisuutta YSV-palvelujen tarjoamiseen, ja vielä vähemmän siinä säädetään näiden palvelujen tai yleispalvelun vähimmäistasosta. Sillä annetaan vain lupa tarjota tällaisia palveluja markkinoiden kysynnän mukaan, ja edellytyksenä on se, että kyseinen toimija noudattaa avointa liittymisoikeutta, elinikäistä vakuutusturvaa, yhteistä hinnoittelua ja vähimmäisetuuksia koskevia periaatteita. Tämä pätee myös YTL:aan, jolla P-suunnitelmaa lukuun ottamatta ei ole minkäänlaista lakiin perustuvaa velvollisuutta tarjota erityisiä YSV-palveluja.
Toiseksi komission toteamus, jonka mukaan YSV-velvoitteilla pyritään varmistamaan YSV-palvelujen tietty taso kaikille Irlannissa eläville henkilöille kohtuulliseen hintaan ja samojen laatuedellytysten täyttyessä, on ilmeisen virheellinen, kun otetaan huomioon, että YSV-palvelujen ulkopuolelle on mahdollista jättää iäkkäät henkilöt ja jo sairastuneet henkilöt. Tässä suhteessa virheellinen on se komission toteamus, jonka mukaan avointa liittymisoikeutta koskevalla säännöllä estetään näiden henkilöiden ulkopuolelle jääminen. YSV-toimijoilla on päinvastoin oikeus jättää ulkopuolelle ne yli 65-vuotiaat henkilöt, eli noin 8 prosenttia Irlannin väestöstä, jotka haluavat liittyä jäseneksi ensimmäistä kertaa (riidanalaisen päätöksen 34 perustelukappaleen kolmas luetelmakohta), ja YTL sekä BUPA Ireland eivät käytännössä tarjoa vakuutussopimuksia näille henkilöille. Lisäksi YSV-toimijoilla on oikeus rajoittaa jo sairastuneiden vakuutusturvaa määräämällä kyseisten henkilöiden iän mukaan määräytyvästä, 5–10 vuoden pituisesta odotusajasta ennen kuin he voivat saada vakuutusturvaa; tämä on mahdollisuus, jota niin YTL – paitsi P-suunnitelman osalta – kuin BUPA Irelandkin käytännössä käyttävät. Nykyisten lukujen mukaan noin 49 prosenttia Irlannin väestöstä ei kuulu YSV-palvelujen piiriin. Vähimmäisetuuksia koskevassa lainsäädännössä säädetty vakuutusturva on tasoltaan niin heikko, ettei siitä käytännössä ole juurikaan hyötyä siitä syystä, että markkinoilta saatavat suppeimmatkin vakuutussopimukset, kuten YTL:n niin kutsuttu ”A-suunnitelma”, ylittävät hyvin laajalti tuon tason.
Kolmanneksi kantajat kiistävät sen, että YSV-velvoitteilla taattaisiin yhdenmukaisesti kohtuulliset hinnat. Niidenkin henkilöiden osalta, jotka voivat saada näitä palveluja ja jotka näin voivat hyötyä yhteisestä hinnoittelusta, markkinavoimat vahvistavat hinnat, lukuun ottamatta P-suunnitelman hintoja. Vakuutusmaksuista vapauttaminen tai niiden huomattava alentaminen on mahdollista vain alle 18-vuotiaille tai 18–23-vuotiaille henkilöille. Näin ollen yhteisellä hinnoittelulla voidaan yhdenmukaistaa vain vakuutuksenantajien markkinatilanteen mukaisesti vapaasti määräämät hinnat.
Neljänneksi YSV-velvoitteet eivät missään tapauksessa ole luonteeltaan julkisen palvelun velvoitteita. Kyseiset YSV-velvoitteet eivät millään tavoin vastaa yleisen tarpeen mukaista yleispalvelua, kuten palvelua, jolla korvataan yleinen sosiaaliturvajärjestelmä, ja ne ovat vain vaihtoehtoisia taloudellisia palveluja, joilla pyritään takaamaan yleispalvelua täydentävä tai sen lisäksi annettava suoja. Nyt esillä oleva asia pitää tässä suhteessa erottaa yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa
C-264/01, C-306/01, C-354/01 ja C-355/01, AOK-Bundesverband ym., 16.3.2004 antaman tuomion (Kok. 2004, s. I-2493
) taustalla olleesta tilanteesta, joka koski Saksan sairausvakuutusjärjestelmää, joka on pakollinen valtaosalle Saksan työntekijöistä ja jolla korvataan terveydenhuollon (julkisten) yleispalvelujen tarjoaminen (julkisasiamies Jacobsin em. yhdistetyissä asioissa AOK-Bundesverband ym. esittämä ratkaisuehdotus, Kok. 2004, s. I-2495 ja edellä 101 kohdassa mainittu asia Albany). Kantajat lisäävät, että nyt esillä oleva asia on pikemminkin samanlainen kuin se taustatilanne, josta oli kyse edellä 68 kohdassa mainitussa asiassa Danske Busvognmænd vastaan komissio annetussa tuomiossa (90–92 kohta), jossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, ettei erästä kuljetuspalvelua voitu pitää julkisena palveluna siitä syystä, että kyseiset kuljetustoiminnat olivat avoimia sellaisten eri kuljetusyritysten väliselle kilpailulle, jotka toimivat näillä markkinoilla ja olivat kaikki samassa tilanteessa.
Kantajat riitauttavat tältä osin ne vastaajan väitteet, jotka se esittää pääasiallisesti vastinekirjelmässään (13 ja 35–43 kohta) eikä riidanalaisessa päätöksessä ja joiden mukaan todellisena julkisen palvelun tehtävänä on pidettävä YSV-palvelujen tarjoamista – pikemminkin kuin YSV-velvoitteita –, eivätkä Irlannin YSV-markkinat voi ilman riskintasausjärjestelmää toimia taloudellisesti tyydyttävissä olosuhteissa. Näin ei näet ole asian laita siitä syystä, ettei BUPA Irelandilla tai YTL:lla P-suunnitelmaa lukuun ottamatta ole velvollisuutta tarjota YSV-palveluja. Riidanalainen päätös koskee todellisuudessa vain siinä virheellisesti julkisen palvelun velvoitteena pidettyjen YSV-velvoitteiden toimeenpanoa. Vaikka YSV-palveluilla valinnaisina rahoituspalveluina annetaankin vakuutusturva, jolla varmistetaan nopeampi ja parempi pääsy hoitoon, ne eivät vastaa tarvetta ja ovat, kuten Euroopan vakuutuskomitea toteaa, vapaaehtoisia eivätkä julkista järjestelmää korvaavia. Jos komissio olisi tästä huolimatta halunnut näyttää toteen, että YSV-palveluja sääntelevät säännöt ovat jo sellaisinaan julkisen palvelun velvoitteita, millä kysymyksellä ei ole merkitystä nyt esillä olevassa asiassa, sen olisi pitänyt osoittaa, mitä se ei ole tehnyt, että kyseisillä säännöillä on julkisen palvelun velvoitteen ominaispiirteet.
Vastaajan vastineessaan tekemä yritys korjata ristiriitainen lähestymistapansa toteamalla, että asian kannalta merkityksellisenä julkisena palveluna on pidettävä YSV-palvelujen tarjoamista sellaisenaan tai yhdessä YSV-velvoitteiden kanssa, ei voi tässä yhteydessä menestyä. Ainoita riidanalaisessa päätöksessä määriteltyjä velvoitteita, joiden voidaan katsoa olevan kaikkiin YSV-toimijoihin sovellettavia julkisen palvelun velvoitteita ja joiden kustannukset voidaan korvata asiassa Altmark annetussa tuomiossa tarkoitetuin tavoin, ovat YSV-velvoitteet eivätkä itse YSV-palvelut, joita yhdelläkään vakuutuksenantajalla ei ole velvollisuutta tarjota. Myös YTL ja Irlanti ovat tämän teorian kannalla.
Kantajat ovat lopuksi istunnossa todenneet, että, kuten High Courtin tuomiolla on vahvistettu, komission riidanalaisessa päätöksessä esittämä päättely perustui yhteistä hinnoittelua koskevan periaatteen väärinymmärtämiseen ja näin ollen asian kannalta merkityksettömiin tosiasioihin, kun se viittaa yksinomaan siihen, että yhteistä hinnoittelua koskeva velvollisuus koskee yksinomaan vuoden 1994 sairausvakuutuslain, sellaisena kuin se on muutettuna, 7 §:ssä tarkoitettuja yksittäisiä YSV-sopimuksia, vaikka Irlannin esittämä perustelu riskintasausjärjestelmässä määrätyn korvauksen välttämättömyydestä nojautuu yhteistä hinnoittelua koskevaan periaatteeseen, jota sovelletaan Irlannin koko YSV-markkinoilla kyseisen lain 12 §:ssä tarkoitetuin tavoin.
3) Toinen edellytys, joka liittyy korvauksen laskennassa käytettäviin objektiivisiin ja avoimiin muuttujiin
Kantajat muistuttavat edellä 89 kohdassa mainitussa asiassa Altmark annetussa tuomiossa (90 kohta) asetetusta toisesta edellytyksestä, jonka mukaan ne muuttujat, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja avoimesti, jotta vältettäisiin sellaisen taloudellisen edun sisältyminen korvaukseen, joka olisi omiaan suosimaan edunsaajayritystä suhteessa sen kilpailijayrityksiin. Kantajien mukaan korvauksen määrittäminen suppeiden, avoimien, objektiivisten ja ennalta määriteltyjen perusteiden mukaisesti on olennainen tae tuensaajayrityksen kilpailijoille ja se mahdollistaa sen, että ne voivat paremmin suunnitella kaupalliset päätöksensä niiden kilpailijalle myönnettävän korvauksen ulottuvuuden tuntien (asia Altmark, tuomion 59 kohta).
Kantajat väittävät, että tämä toinen edellytys ei sekään täyty nyt esillä olevassa asiassa siitä syystä, ettei väitetyn julkisen palvelun velvoitteen laskennassa käytettäviä objektiivisia muuttujia ole olemassa. Kantajien mukaan riskintasausmaksujen laskennassa käytetyt muuttujat eivät ole objektiivisia eivätkä avoimia ja ne riippuvat siitä, miten sairausvakuutusviranomainen ja terveysministeri käyttävät laajaa harkintavaltaansa.
Sairausvakuutusviranomaisella on ensinnäkin laaja harkintavalta, kun se määrittää riskiprofiilien vaihtelua YSV-toimijoiden välillä ”markkinoiden tasausprosentiksi” kutsutun kaavan perusteella, mikä vaikuttaa riskintasausmaksujen määrään. Tämä prosenttimäärä pitää ensin laskea suhteessa kunkin YSV-toimijan vakuuttamien asiakkaiden ikä- ja sukupuoliprofiiliin ja sairausvakuutusviranomainen voi oikaista sitä ottamalla huomioon sen, missä määrin nämä vakuutetut tosiasiallisesti käyttävät hoitopalveluja (riskintasausjärjestelmän 10 §, riskintasausopas, s. 14). Tämä terveydentilan painotuskerroin määritellään riskintasausjärjestelmässä prosenttimääräksi, jonka sairausvakuutusviranomaiset ”voivat määrittää milloin tahansa” (riskintasausjärjestelmän liitteessä II oleva 1 kohta) ja joka voi vaihdella 0:n ja 50:n prosentin välillä. Komissio on nimenomaisesti myöntänyt, että sairausvakuutusviranomaisella ”on toimivalta päättää siitä, missä määrin tämä tekijä otetaan huomioon ennalta määrättyjen muuttujien rajoissa, edellyttäen, että se on eri [YSV]-toimijoiden riskiprofiilien välisiin eroihin liittyvien seikkojen vuoksi perusteltua ja vakuutusyhtiöiden kokonaisedun mukaista”.
Toiseksi sairausvakuutusviranomaisella on velvollisuus ilmoittaa tämä riskinvaihtelu terveysministerille, mutta sillä on kuitenkin harkintavalta sen suhteen, suositteleeko se riskintasauksen aloittamista, jos tuo vaihtelu sijoittuu 2:n ja 10:n prosentin välille (riskintasausjärjestelmän 10 §:n 4 momentti), mikä harkintavalta on nimenomaisesti annettu myös komissiolle. Kolmanneksi terveysministerillä on harkintavalta sen suhteen, hyväksyykö hän sairausvakuutusviranomaisen tällaisen suosituksen, joka perustuu 2:n ja 10:n prosentin välille sijoittuvaan riskinvaihteluun. Jopa silloin, kun riskinvaihtelu ylittää 10 prosenttia ja kun riskintasaus pitäisi periaatteessa aloittaa, terveysministeri voi vielä käyttää harkintavaltaansa tutkimalla, onko olemassa hyviä syitä siihen, ettei riskintasausta aloiteta (riskintasausjärjestelmän 10 §:n 6 ja 7 momentti). Jos neljänneksi riskintasausjärjestelmä päätetään ottaa käyttöön, riskintasausmaksujen aloittamispäivästä päättäminen on sekin terveysministerin harkinnassa (riskintasausjärjestelmän 13 §). Viidenneksi sairausvakuutusviranomainen laskee riskintasausmaksut harkintavaltaansa käyttäen vakuutuksenantajien täydentävien kertomusten perusteella ja ottaa huomioon riskinvaihtelun tai ”markkinoiden tasausprosentin”, joka määritetään tarpeen mukaan terveydentilan painotuskerrointa soveltamalla.
Edellä mainitusta kantajat päättelevät, että riskintasausjärjestelmän toimeenpanosta ja riskintasausmaksujen määristä ei päätetä asiassa Altmark annetussa tuomiossa asetetusta toisesta edellytyksestä ilmenevien objektiivisten ja avoimien tekijöiden nojalla, vaan ne ovat laajalti Irlannin viranomaisten harkinnassa. Tämä vahvistetaan sairausvakuutusviranomaisen vuodesta 2003 lähtien antamalla kolmella kertomuksella, joissa se kantajien mukaan on todennut riskierojen sijoittuvan 3:n ja 10:n prosentin välille ja joissa se on katsonut, ettei olemassa ollut näyttöä markkinoiden aikaisemmasta tai niitä välittömästi uhkaavasta epävakaudesta. Syistä, joita kantajat eivät tunne, kolmannessa kertomuksessa on kuitenkin suositeltu riskintasausmaksujen aloittamista. Toisin kuin Irlanti ja YTL ovat väittäneet, tätä objektiivisuuden ja avoimuuden puutetta ei voida korjata sillä, että riskintasausjärjestelmän toimintamuuttujat oli ”selvästi kerrottu” ja etukäteen julkaistu, koska itse nämä muuttujatkin sisältävät useita harkinnanvaraisia perusteita. Markkinoiden epätasapainoon liittyvien objektiivisten perusteiden puuttuessa sairausvakuutusviranomainen ja terveysministeri voivat todellisuudessa perustaa harkintansa muihin seikkoihin, mikä asiassa Altmark annetussa tuomiossa asetetulla toisella edellytyksellä pyritään nimenomaan estämään.
4) Kolmas edellytys, jonka mukaan korvauksen on rajoituttava ehdottomasti välttämättömään määrään
Kantajat muistuttavat edellä 89 kohdassa mainitussa asiassa Altmark annetussa tuomiossa (92 kohta) asetetusta kolmannesta edellytyksestä, jonka mukaan korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on välttämätöntä, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto. Kantajien mielestä tässä edellytyksessä vaaditaan, että korvauksen on rajoituttava kyseisten julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseksi tarvittavaan määrään (julkisasiamies Jacobsin edellä 96 kohdassa mainitussa asiassa GEMO antama ratkaisuehdotus, 119 kohta). Tämä merkitsee vähintäänkin asian kannalta merkityksellisten julkisen palvelun velvoitteiden yksilöintiä, juuri näistä velvoitteista aiheutuvien kustannusten ja kiinteiden ja muuttuvien kustannusten yksilöintiä siten, että yleiskustannukset kohdennetaan asianmukaisesti julkisen palvelun velvoitteisiin, tuensaajayrityksen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä saamien tulojen määrän määrittämistä, julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä saatavan kohtuullisen voiton määrittämistä ja lopuksi sen takaamista, ettei tuesta saatava voitto ylitä julkisen palvelun velvoitteista aiheutuvia lisäkustannuksia, ottamalla huomioon asian kannalta merkitykselliset tulot ja kohtuullinen voitto.
Kantajat katsovat, ettei tämäkään edellytys, joka vastaa EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua suhteellisuusperiaatetta, täyty nyt esillä olevassa asiassa. Komissio ei ole tutkinut edellä 117 kohdassa mainittuja, asian kannalta merkityksellisiä seikkoja ja tällä laiminlyönnillä se on tehnyt oikeudellisen virheen ja riidanalaisessa päätöksessä suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta esitettyihin perusteluihin vaikuttavan virheen. Kun otetaan huomioon, ettei komissiolla ole harkintavaltaa, kun se soveltaa EY 87 artiklaa, vastaaja ei voi pätevästi vedota ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa
T-125/96 ja T-152/96, Boehringer vastaan neuvosto ja komissio, 1.12.1999 antamaan tuomioon (Kok. 1999, s. II-3427
), joka koskee yhteisön lainsäätäjällä yhteisen maatalouspolitiikan alalla olevan harkintavallan rajoitettua valvontaa.
Joka tapauksessa on niin, että vaikka komissio olisikin tehnyt tällaisen tutkimuksen, riskintasausjärjestelmä ei vastaa ehdottomaan välttämättömyyteen liittyvää edellytystä pääasiallisesti kolmesta syystä.
Vaikka ensinnäkin oletettaisiinkin, että YSV-velvoitteita voitaisiin ainakin osittain pitää julkisen palvelun velvoitteina, niistä ei aiheudu taloudellista rasitusta YSV-toimijoille, YTL mukaan lukien. Kantajat katsovat, että kuten NERA-kertomuksen 3 jaksosta ilmenee, YSV-velvoitteet eivät estä YSV-toimijoita säilyttämästä kannattavuuttaan etenkään kaupallisin toimenpitein. Ne voivat näin ollen suojautua ”huonoilta” riskeiltä kieltäytymällä uusista, yli 65-vuotiaista vakuutetuista tai määräämällä pitkät odotusajat sairaille henkilöille. Samoin YSV-toimijat kykenevät mukauttamaan sopimusehtoja ja eriyttämään vakuutusmaksuja ottaakseen huomioon ne erilaiset riskit, jotka niiden on YSV-velvoitteiden nojalla otettava vastattavikseen. Ne voivat näin ollen jakaa markkinat osiin suhteessa vakuutettuun riskiin ja korvata ”huonoihin” riskeihin liittyvät suuremmat kulut korkeammilla vakuutusmaksuilla.
Toiseksi vaikka oletettaisiinkin YSV-velvoitteista aiheutuvan kustannuksia, niitä ei voida korvata riskintasausjärjestelmällä. Riskintasausmaksut eivät ole millään tavoin sidoksissa YSV-velvoitteisiin eivätkä niistä mahdollisesti aiheutuviin kustannuksiin, vaan ne lasketaan YSV-toimijoiden välisen riskinvaihtelun perusteella, jota mitataan ”markkinoiden tasausprosentilla”. Tämän riskinvaihtelun määrittäminen ei riipu myöskään niiden YSV-velvoitteiden aiheuttamien kulujen laskennasta, joita riskintasausjärjestelmällä pyritään korvaamaan. Niitä määritettäessä kyseiset kustannukset on muun muassa erotettava muista toiminnoista aiheutuneista kustannuksista ja laskettava niiden määrä, asian kannalta merkitykselliset tulot ja kohtuullinen voitto. Kantajat täsmentävät, että vastaajan vastineessaan esittämät lausumat vahvistavat sen, että riskintasausjärjestelmällä on todellisuudessa tarkoitus korvata YSV-palveluista sellaisinaan aiheutuvat kustannukset. Riidanalaista päätöstä silmällä pitäen viimeksi mainitut eivät missään tapauksessa ole yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. YSV-velvoitteiden ja kunkin YSV-toimijan kustannusten välinen abstrakti suhde ei riitä eikä vastaa vaatimusta, jonka mukaan riskintasausjärjestelmä on tarkoin rajoitettava YSV-velvoitteista aiheutuviin mahdollisiin kustannuksiin (joiden määrä on selvästi laskettu). Irlannin lausuma, jonka mukaan YSV-velvoitteisiin liittyvä erityinen taloudellinen rasitus voi aiheutua ”markkinoilla sovellettavien yhteisten hintojen ja vakuutuksenantajan omista vaatimuksista seuraavien kustannusten välisestä erosta”, ei voi menestyä, kun otetaan huomioon muun muassa se, ettei se ole sidoksissa korvaushakemusten maksamisesta aiheutuviin tosiasiallisiin kustannuksiin.
Kolmanneksi riskintasausjärjestelmä ei ole edes luonteeltaan sellainen, että sillä korvattaisiin YSV-toimijoiden ”huonoja” riskejä. Päinvastoin, kuten NERA-kertomuksen 4.2 jaksossa esitetään, riskintasausjärjestelmässä ei oteta huomioon vakuutusmaksuja eikä YSV-toimijan tuloja. Näin menetellen riskintasausjärjestelmä ei tunne menettelyä, jossa korkean riskitason asiakkaiden tekemistä lisäkorvaushakemuksista aiheutuvat kustannukset todellisuudessa korvattaisiin korkeammilla vakuutusmaksuilla. Näitä tuloja huomioon ottamatta ei ole mahdollista arvioida, aiheuttavatko ”huonot” riskit YSV-toimijalle selvän taloudellisen rasituksen, joka pitäisi korvata.
5) Neljäs edellytys, joka koskee vertaamista tehokkaasti toimivaan yritykseen
Kantajat palauttavat lopuksi mieleen edellä 89 kohdassa mainitussa asiassa Altmark annetussa tuomiossa (93 kohta) asetetun neljännen edellytyksen, jonka mukaan silloin, kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei tietyssä konkreettisessa tapauksessa valita sellaisessa julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, jossa on mahdollista valita se ehdokas, joka kykenee tarjoamaan kyseiset palvelut julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto. Kantajat toteavat, että tämä edellytys tarkoittaa pääasiallisesti sitä, että jollei julkisia hankintoja koskevaa menettelyä ole toimitettu, korvauksen taso on edellä 117 kohdassa mainittujen perusteiden mukaan määritettävä siihen nähden, mitä (oletetulta) tehokkaasti toimivalta yritykseltä olisi vaadittu, pikemminkin kuin yksittäisen yrityksen subjektiivisiin kustannuksiin nähden. Lisäksi yhdessä tämän tuensaajayritystä koskevan määrän laskentayrityksen kanssa pitäisi yrittää suorittaa vertailu muiden alan yritysten kustannusten ja voittojen tai niiden kustannusten ja voittojen kanssa, jotka ovat kilpailutilanteessa kohtuullisesti odotettavissa. Kuten komissio on perustellusti todennut 3.5.2005 tekemässään päätöksessä, kun se on päättänyt olla vastustamatta Alankomaiden viranomaisten sairausvakuutusalalla käyttöönottamaa riskintasausta ja rahastointia koskevaa järjestelmä, korvaus on rajoitettava tehokkaalle toimijalle aiheutuneisiin ylimääräisiin kustannuksiin vakuutusmaksut huomioon ottaen (valtiontuesta N 541/04 ja N 542/04 – Alankomaat – Riskien tasausjärjestelmä ja rahastointi 3.5.2005 tehty komission päätös (
EUVL 2005, C 324, s. 28
); jäljempänä Alankomaiden riskintasausjärjestelmästä tehty päätös).
Kantajat väittävät, että asiassa Altmark asetettu neljäs edellytys ei täyty nyt esillä olevassa asiassa, koska vertailua tehokkaasti toimivan yrityksen kanssa ei ole tehty. Ne katsovat, että komissio ei ole edes tutkinut kysymystä siitä, voidaanko YTL:lle velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvia mahdollisia YSV-kustannuksia verrata kustannuksiin, joita tehokkaalle toimijalle olisi aiheutunut. Ne huomauttavat, että riskinvaihtelun arvioimiseksi riskintasausjärjestelmässä ei määrätä tehokkuuden arvioinnissa käytettävää vertailuperustetta eikä tapaa, jolla hintoja ja YSV-toimijoiden sopimusten rakennetta ja riskinhallintakäytäntöjä voitaisiin verrata tehokkaan toimijan vastaaviin. Ne lisäävät, että komissio on Alankomaiden riskintasausjärjestelmästä tehdyssä päätöksessä nimenomaan todennut, etteivät maksetut korvaukset täyttäneet asiassa Altmark asetettua neljättä edellytystä.
ii) Vastaajan lausumat
Vastaaja huomauttaa aluksi, että riidanalaisessa päätöksessä viitataan ennen kaikkea sen tekemisajankohtana olemassa olleeseen oikeuskäytäntöön, muun muassa edellä 41 kohdassa mainittuun asiaan Ferring, pääteltäessä, ettei riskintasausjärjestelmä ole valtiontuki. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin tuon päätöksen tekemisen jälkeen täsmentänyt asiassa Ferring asetettuja edellytyksiä. Vastaajan mukaan asiassa Altmark asetetut vaatimukset eivät ole ratkaisevan tärkeitä tässä oikeudenkäynnissä, koska riidanalaisessa päätöksessä tukeudutaan myös EY 86 artiklan 2 kohtaan katsottaessa, että vaikka riskintasausjärjestelmä on valtiontuki, se soveltuu tästä huolimatta yhteismarkkinoille. Vastaaja toteaa, että tästä syystä se keskittyy lausumissaan EY 86 artiklan 2 kohtaan, joten se ei esitä lausumia EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomiseen perustuvasta kanneperusteesta.
iii) Irlannin ja YTL:n lausumat
Irlanti väittää, että yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Altmark esittämät perustelut ovat lähtökohtaisesti samoja asiassa
240/83, ADBHU, 7.2.1985 annetussa tuomiossa (Kok. 1985, s. 531
, 3 ja 18 kohta) ja edellä 41 kohdassa mainitussa asiassa Ferring (tuomion 27 kohta) esitettyjen perusteluiden kanssa. Irlanti ja YTL ovat lisäksi sitä mieltä, että toisin kuin kantajat väittävät, riskintasausjärjestelmä ja komission siitä riidanalaisessa päätöksessä esittämä arviointi täyttävät kaikki asiassa Altmark asetetut edellytykset.
iv) Alankomaiden kuningaskunnan lausumat
Vastaajan tavoin Alankomaiden kuningaskunta huomauttaa, että tämä riita-asia koskee lähtökohtaisesti EY 86 artiklan 2 kohdan tulkintaa ja että se tästä syystä aikoo rajoittaa väliintulonsa tämän määräyksen ja etenkin julkisen palvelun käsitteen ja niiden edellytysten tulkintaan, joiden täyttyessä sitä voidaan soveltaa johonkin yritykseen.
b) EY 86 artiklan 2 kohdan virheelliseen soveltamiseen liittyvä kanneperuste
i) Kantajien lausumat
1) Alustavia huomautuksia
Kantajat väittävät, että komission arviointi, jonka mukaan riskintasausjärjestelmään liittyvää mahdollista tukea joka tapauksessa voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla, ei saa vastakaikua riidanalaisen päätöksen päätösosasta eikä sitä tuossa päätöksessä myöskään tueta riittävillä perusteluilla. Tässä arvioinnissa on lisäksi ilmeinen oikeudellinen virhe. Kantajien mukaan riskintasausjärjestelmä ja siihen liittyvät YSV-velvoitteet eivät noudata tuossa määräyksessä asetettuja edellytyksiä.
2) Julkisen palvelun velvoitteiden puuttuminen
Kantajat väittävät ensimmäisessä kanneperusteessaan (ks. edellä 95–100 kohta), että YSV-velvoitteet eivät ensinnäkään täytä niitä objektiivisia ja ehdottomia edellytyksiä, joiden mukaisia julkisen palvelun velvoitteiden on EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla oltava ja joiden tutkimisen komissio on lainvastaisesti siirtänyt Irlannin viranomaisille.
3) Toimenpidettä, jolla julkisen palvelun tehtävä annettaisiin, ei ole
Toiseksi kantajien mukaan EY 86 artiklan 2 kohdassa vaaditaan, että yritysten ”tehtäväksi on annettu” yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottaminen, mikä tarkoittaa sitä, että viranomaisten on ollut asetettava velvollisuus kyseisten palvelujen tarjoamiseen. Kuten komissio on omassa ratkaisukäytännössään myöntänyt, pelkkä lupa tämän palvelun tarjoamiseen ei riitä ([EY 82] artiklan soveltamismenettelystä (IV/29.839 – GVL) 29.10.1981 tehty komission päätös 81/1030/ETY (
EYVL L 370, s. 49
, 66 perustelukappale); päätöksen 97/606/EY 14 perustelukappale ja Alankomaiden riskintasausjärjestelmästä tehty päätös). Tässä edellytyksessä otetaan muun muassa huomioon sen kyseisen julkisen palvelun yleisluonteisuus, jonka tarjoaminen pitäisi siirtää suojaan pelkkien markkinavoimien armoilta. Nyt esillä olevassa asiassa ei, lukuun ottamatta YTL:lle asetettua vaatimusta tarjota P-suunnitelmaa, ole olemassa sellaista EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua todellista, velvoittavaa yleispalvelutehtävää, joka liittyisi YSV-velvoitteisiin, vaan yksinomaan kyseisille toimijoille annettu lupa tarjota tiettyjä palveluja tiettyjä lakiin perustuvia velvollisuuksia noudattaen. Alankomaiden kuningaskunnan tässä suhteessa asian käsittelyn kuluessa tekemä yritys korjata se, ettei riidanalaisessa päätöksessä ole tutkittu, onko julkisen palvelun tehtävä annettu, on tuomittu epäonnistumaan. Varsinkaan se Alankomaiden kuningaskunnan väite ei ole perusteltu, jonka mukaan nimenomaista velvollisuutta julkisen palvelun tehtävän suorittamiseen ei tarvita, jos sen suorittaminen on annettu useille yrityksille, ja jonka mukaan lupa- tai valvontajärjestelmän olemassaolo riittää. Kantajan mielestä sitä vastoin EY 86 artiklan 2 kohdan noudattaminen edellyttää välttämättä julkisen palvelun tehtävän antamista viranomaistoimella, joka tässä asiassa puuttuu. Ne viittaavat tässä suhteessa komission päätöshankkeeseen EY 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta valtiontukeen, joka on annettu myöntämällä korvauksia julkisesta palvelusta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille, julkisten palvelujen korvaamisen muodossa annettavaa valtiontukea koskevaan yhteisön kehykseen liittyvään hankkeeseen ja Alankomaiden riskintasausjärjestelmästä tehtyyn päätökseen (4.2.1 kohta).
4) Riskintasausjärjestelmä ei ole välttämätön eikä oikeasuhteinen
Alustavia huomautuksia
Kolmanneksi kantajat toteavat, että EY 86 artiklan 2 kohta huomioiden EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjen soveltamisen on estettävä niiden julkisen palvelun velvoitteiden toimeenpano, jotka yritykselle on asetettu. Silloin kun yritykselle on myönnetty erityisoikeuksia tai taloudellista tukea, oikeuskäytännössä vaaditaan, että näillä toimenpiteillä mahdollistetaan se, että kyseinen yritys voi toimia tyydyttävissä taloudellisissa olosuhteissa (asia
C-320/91, Corbeau, tuomio 19.5.1993, Kok. 1993, s. I-2533
, Kok. Ep. XIV, s. I-223, 14–16 kohta; yhdistetyt asiat
C-115/97–C-117/97, Brentjens’, tuomio 21.9.1999, Kok. 1999, s. I-6025
, 107 kohta ja yhdistetyt asiat
C-147/97 ja C-148/97, Deutsche Post, tuomio 10.2.2000, Kok. 2000, s. I-825
, 49 kohta; julkisasiamies Stix-Hacklin yhdistetyissä asioissa
C-34/01–C-38/01, Enirisorse, tuomio 27.11.2003, Kok. 2003, s. I-14243
, I-14247, esittämän ratkaisuehdotuksen 102 kohta ja alaviite 76). Tällä tarkoitetaan vaatimusta siitä, että erityisen julkisen palvelun tarjoamisen taloudellisen kannattavuuden on oltava samalla sekä välttämätöntä että oikeasuhteista, eikä tarkoituksena ole suojella yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua tarjoavaa yritystä sellaisenaan (ylimääräisten täytäntöönpanoaikojen myöntämisestä Portugalille komission direktiivin 90/388/ETY ja komission direktiivin 96/2/EY täytäntöönpanemiseksi täydellisen kilpailun osalta televiestintämarkkinoilla 12.2.1997 tehty komission päätös 97/310/EY (
EYVL L 133, s. 19
, 10 perustelukappale) ja asia
258/78, Nungesser v. komissio, tuomio 8.6.1982, Kok. 1982, s. 2015
, 8 ja 9 kohta). Tämä oikeasuhteisuutta koskeva vaatimus on lisäksi samankaltainen ja jopa täysin sama kuin asiassa Altmark muotoillussa kolmannessa edellytyksessä esitetty peruste, jonka mukaan julkisen palvelun velvoitteiden korvaamisen on oltava ehdottoman välttämätöntä, sillä sen mukaan tuki on rajoitettava siihen määrään, joka on välttämätön niiden tappioiden korvaamiseksi, joita kyseisen yleispalvelun tarjoamisesta on saattanut aiheutua (asia
C-340/99, TNT Traco, tuomio 17.5.2001, Kok. 2001, s. I-4109
, 57 ja 58 kohta).
Riskintasausjärjestelmä ei ole välttämätön
Kantajat väittävät, ettei komissio ole näyttänyt toteen riskintasausjärjestelmän välttämättömyyttä. Komissio on tässä suhteessa tehnyt virheitä, jotka vaikuttavat riidanalaisen päätöksen perusteluihin, ja tosiseikkoihin liittyviä virheitä.
Riidanalaisen päätöksen perusteluihin vaikuttavista virheistä kantaja toteaa, että komissio on todennut väärin, että riskintasausjärjestelmä on välttämätön yhteistä hinnoittelua, elinikäistä vakuutusturvaa ja avointa liittymisoikeutta koskevien periaatteiden soveltamisen varmistamiseksi. Tämän toteamuksen kanssa ristiriidassa ovat itse riidanalaisessa päätöksessä esitetyt tosiseikat, sillä siinä todetaan, ettei kyseisillä markkinoilla niiden vapauttamisesta ja BUPA Irelandin saapumisesta lähtien ole ollut epävakauteen liittyviä ongelmia. Tässä suhteessa pelkkä riskinvalinnan mahdollisuuden vaara – joka on puhtaasti teoreettinen, spekulatiivinen, kaukainen ja jonka määrää ei ole laskettu taloudellisten tosiseikkojen perusteella – ei missään tapauksessa riitä näyttämään toteen tällaista epävakautta.
Tosiseikkoihin liittyvistä virheistä kantajat toteavat, että komission arvioinnit, jotka koskevat tällaisen riskinvalinnan mahdollisuutta ja sen seurauksia, ovat ilmeisen virheellisiä. Päinvastoin kuin Irlannin viranomaiset riidanalaisen päätöksen 31 perustelukappaleen mukaan väittävät, YSV-toimijoita ei aktiivisesti kannusteta valitsemaan ”hyviä” riskejä ja sulkemaan pois ”huonoja” riskejä. Päinvastoin koska nämä vakuutuksenantajat tarjoavat palveluvalikoiman erisuuruisin vakuutusmaksuin ja koska ne kykenevät sopeuttamaan sopimusehtonsa vakuutettuun riskiin, ne voivat riskiprofiilistaan riippumatta korvata suurimmat riskit korottamalla vakuutusmaksuja ja eriyttämällä vakuutusturvaa. Näin ollen vähäisen riskin aiheuttavien vakuutettujen sijoitussalkusta ei ole saatavissa taloudellista voittoa suhteessa suuren riskin aiheuttavien vakuutettujen sijoitussalkkuun. Samoin ja toisin kuin komissio riidanalaisen päätöksen 50 perustelukappaleessa toteaa, olemassa ei myöskään ole passiivista riskinvalintaa, joka olisi seurausta ihmisten väitetystä lisääntyneestä pyrkimyksestä vaihtaa YSV-toimijaa. Viittaus seitsemään taloudelliseen tutkimukseen, joita ei selvitetä riidanalaisessa päätöksessä ja joista kantajat ovat saaneet tiedon hyvin myöhään, ei riitä tukemaan komission päätelmiä, eikä se ole kyennyt sen enempää perustelemaan niitä vastineessaan. Vain yksi näistä tutkimuksista, jolla ei ole merkitystä, sillä se koskee Sveitsin markkinoita, tuo esille kuluttajien haluavan vaihtaa YSV-toimijaa, ja komissio oli jättänyt ottamatta huomioon erään Irlannin markkinoihin liittyvän merkityksellisen tutkimuksen (The Private Health Insurance Market in Ireland, maaliskuu 2003, laatinut Amárach Consulting sairausvakuutusviranomaista varten, jäljempänä Amárach-kertomus), johon kantajat hallinnollisessa menettelyssä vetosivat ja jonka mukaan 18–34-vuotiaat vakuutetut ovat 35–64-vuotiaita henkilöitä vähemmän taipuvaisia vaihtamaan YSV-toimijaa.
Kantajat kiistävät tässä yhteydessä väitteen, jonka mukaan riskiprofiilien epäsymmetrisyys, jollainen on olemassa BUPA Irelandin ja YTL:n välillä ja joka koskee vakuutettujen ikää, selittyy riskinvalinnalla. Nämä erot ovat seurausta kahdesta muusta tekijästä, toisin sanoen yhtäältä vakuutettujen passiivisuudesta ja hyvin suuresta haluttomuudesta vaihtaa YSV-toimijaa ja toisaalta YTL:n hinnanmäärittämisstrategiasta. Kantajat ovat ensimmäisen tekijän osalta hallinnollisessa menettelyssä osoittaneet, että kun otetaan huomioon se, että on tarjottava hyvin eri hintaisia YSV-palveluja, jotta vakuutettuja kannustettaisiin vaihtamaan YSV-toimijaa, markkinoille vasta saapuneen toimijan on välttämättä keskityttävä ”uusiin” asiakkaisiin, jotka määritelmän mukaan ovat nuorimpia. Kantajat toteavat neljännestä tekijästä, että hintatasot, joita YTL tarjoaa korkeaa riskiä edustaville ihmisille, eivät kata vahingoista aiheutuvia keskimääräisiä kustannuksia. YTL myy tässä suhteessa tappiollisesti, eikä BUPA Ireland näin kykene kilpailemaan sen kanssa yleensä iäkkäistä asiakkaista.
Komissio on lisäksi ainoastaan riskiprofiilien epäsymmetrian perusteella ja näyttämättä tosiseikkoja ja taloudellisia seikkoja asianmukaisesti toteen virheellisesti katsonut, että markkinat ovat mahdollisesti epävakaat. Sekä YTL että BUPA Ireland ovat täysin kykeneviä saamaan pienen riskin aiheuttavia nuoria asiakkaita, ja tosiasiallisesti ne näitä saavatkin. Kantajat katsovat, että YTL:aan liittyvien asiakkaiden keski-ikä on BUPA Irelandiin liittyvien asiakkaiden keski-ikää alhaisempi. Korkeilla kustannuksilla, jotka aiheutuvat YSV-toimijan asiakkaan siirtymisestä toiselle, on vakauttava vaikutus, mikä on ristiriidassa komission esittämän ”kuolinkierrettä” koskevan teorian kanssa. Sitä vastoin riskintasausjärjestelmä puolestaan saattaa huomattavasti vaikuttaa Irlannin YSV-markkinoihin, sillä siitä seuraa nuorten asiakkaiden vakuutusmaksujen nousu, BUPA Irelandin poistuminen näiltä markkinoilta ja markkinoillepääsyn esteiden lisääntyminen. Lisäksi vastaajan vastineessaan, mutta ei riidanalaisessa päätöksessä, esittämä toteamus siitä, että YTL:n kannattavuusaste oli kaukana tyydyttävästä ja ettei sen rahoituksen enempää heikentymistä voitu hyväksyä, oli puhtaasti spekulatiivinen eikä siitä ollut esitetty näyttöä ja se oli jopa ristiriidassa riidanalaisen päätöksen kanssa, koska siinä katsotaan, etteivät markkinat aikaisemmin olleet olleet epävakaat. Kantajat lisäävät, että sairausvakuutusviranomaisen vuodesta 2003 esittämässä kolmessa kertomuksessa (ks. edellä 116 kohta) vahvistetaan nimenomaisesti, ettei kyseisiä markkinoita uhannut välittömästi ja tulevaisuudessa epävakaus ja jokaisessa niistä katsotaan, ettei asianmukaisia todisteita ollut. Irlannin tässä suhteessa esittämät vastakkaiset lausumat ovat vain spekulatiivisia tai epäasianmukaisia, sillä ne liittyvät muiden maiden sairausvakuutusjärjestelmiin. Joka tapauksessa nämä uudet lausumat eivät riitä riskintasausjärjestelmän perustelemiseen, koska EY 86 artiklan 2 kohdalla pyritään suojaamaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja sellaisinaan eikä yksittäisiä yrityksiä.
Riskintasausjärjestelmä ei ole oikeasuhteinen
Lisäksi kantajat väittävät, että komissio on virheellisesti pitänyt riskintasausjärjestelmää oikeasuhteisena EY 86 artiklan 2 kohtaan nähden. Komissio ei nimittäin ole osoittanut, että riskintasausmaksut eivät ylitä määrää, joka tarvitaan YTL:lle sille YSV-velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen.
Komission esittämällä viidellä lausumalla ei ole tässä suhteessa merkitystä. Ensinnäkin riskintasausjärjestelmän aloittamiseen vaadittavalla kahden prosentin riskinvaihtelulla ei ollut käytännön vaikutusta, kun otetaan huomioon se, että riskiprofiili lasketaan iän ja sukupuolen perusteella ja että BUPA Irelandilla on välttämättä nuorempi ikäprofiili kuin YTL:lla, joten tämä kynnys ylittyy vääjäämättä. Toiseksi komission toteamus siitä, ettei kaikkia vakuutetuille suoritettavia maksuja, etenkään niitä, jotka koskevat ”ylellisyysetuuksia”, olisi tasattu, ei selvästikään pidä paikkaansa. Päinvastoin ”tasoitettujen maksujen enimmäismääriä” koskevat säännökset kattavat lähtökohtaisesti kaikki YSV-sopimukset ainoan poikkeuksen liittyessä korkeimman tasoisiin korvaushakemuksiin. Kolmanneksi toisin kuin komissio väittää todetessaan, että riskintasausjärjestelmässä otetaan huomioon korvaushakemuksista aiheutuva keskimääräinen kustannus, jotta YSV-toimijat voisivat näin hyötyä omasta tehokkuudestaan, kantajat katsovat, että omien tosiasiallisten kustannusten huomioon ottamisesta seuraa, että sellaisille YSV-toimijoille, joilla on korkeammat kustannukset, suoritetaan suurempia maksuja ja että niitä näin ollen kannustetaan olemaan tehottomia. Päinvastoin kuin YTL väittää, riskintasausjärjestelmällä mahdollistetaan niiden kustannusten korvaaminen, jotka eivät ole aiheutuneet tehokkaalle YSV-toimijalle. Neljänneksi komissio on virheellisesti käyttänyt perustana terveydentilan painotuskertoimen rajoittamista 50 prosenttiin, vaikka se ei liity YSV-velvoitteisiin eikä riskintasausjärjestelmän perusteltavuuteen. Tällä painottamisella suositaan myös tehottomuutta siitä syystä, että huomioon otetaan todelliset kustannukset pikemminkin kuin tehokkaan toimijan kustannukset. Viidenneksi kantajat katsovat, ettei sillä seikalla, että uudet tulijat jätetään riskintasausjärjestelmän soveltamisen ulkopuolelle niiden kolmen ensimmäisen vuoden ajaksi, joina ne toimivat Irlannin YSV-markkinoilla, voida vähentää riskintasausjärjestelmällä olevaa erittäin ehkäisevää vaikutusta näihin toimijoihin. Kuudenneksi riskintasausjärjestelmässä ei toisin kuin Alankomaiden riskintasausjärjestelmässä määrätä korjaavasta mekanismista, jolla pyrittäisiin välttämään liialliset korvaukset.
Kantajat ovat lopuksi istunnossa todenneet, että toisin kuin vastaaja ja Irlanti väittävät, tuensaajatoimijan tehokkuutta koskevaa perustetta on suhteellisuutta EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla tutkittaessa sovellettava samalla tavoin kuin asiassa Altmark esitettyä, EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaoloa koskevaa neljättä perustetta tarkasteltaessa on tehty. Tämä tehokkuuden arviointi on olennainen osa myös EY 86 artiklan 2 kohdassa määrätyn suhteellisuusperusteen, joka edellyttää, että korvauksen on rajoituttava vain siihen, mikä on tehokkaan toimijan näkökulmasta välttämätöntä, arviointia. Tämä edellytys johtuu oikeuskäytännöstä, jonka mukaan EY 86 artiklan 2 kohdalla ei pyritä suojelemaan yksittäisiä toimijoita. Tehokkuusperusteen jättäminen huomioon ottamatta tässä yhteydessä on vastoin periaatetta, jonka mukaan kilpailun sisämarkkinoilla on oltava vääristymätöntä, ja näin ollen yhteisön edun vastainen. Mahdollisesta tehottomuudesta, joka vyörytetään kaikille YSV-toimijoille siitä syystä, että riskintasausmaksuja laskettaessa huomioon otetaan ”nollamääräinen tasauskerroin” -niminen tekijä (zero sum adjustment factor), kantajat ovat todenneet, ettei niiden väite koske tätä seikkaa, ja ne ovat myöntäneet, että riskintasausmaksuissa niiden mahdolliset määrät ovat hyvin pieniä. Kantajat ovat istunnossa myös todenneet, että liikakulutukseen liittyvää mahdollista tehokkuuden puutetta tai sitä, että YSV-toimija voi kannustaa vakuutettuja ottamaan lääketieteelliseltä kannalta hyödyttömiä hoitoja ja hakemaan korvausta niistä aiheutuvista kustannuksista, ei ole käsitelty riidanalaisen päätöksen tekemiseen johtaneessa menettelyssä eikä oikeudenkäynnin kuluessa ja että niiden väitteessä keskitytään siihen, että tuensaajana olevaa YSV-toimijaa ja tehokasta toimijaa on välttämätöntä verrata keskenään.
5) Vaikutus kaupan kehitykseen
Kantajien mukaan EY 86 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että perustamissopimuksen kilpailusäännöistä poikkeamisella ei vaikuteta kaupan kehitykseen tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa. Komissio ei kuitenkaan riidanalaisessa päätöksessä ole oikeuskäytännössä asetettujen edellytysten (edellä 68 kohdassa mainittu asia Danske Busvognmænd v. komissio, tuomion 96 kohta) vastaisesti tutkinut eikä osoittanut, ettei kielteisiä vaikutuksia kaupan kehitykseen ole.
ii) Vastaajan lausumat
1) Alustavia huomautuksia
Vastaaja väittää aluksi, että vastineessa esitetty väite, joka perustuu siihen, ettei EY 86 artiklan 2 kohtaa ole mainittu riidanalaisen päätöksen päätösosassa, on työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdan perusteella jätettävä tutkittavaksi ottamatta ja että se on joka tapauksessa perusteeton ja näin hylättävä.
2) Toimivalta määrittää julkisen palvelun velvoitteet
Vastaaja kiistää aluksi kantajien väitteen siitä, että YSV-velvoitteiden määrittäminen julkisen palvelun velvoitteiksi kuuluu ensi kädessä yhteisön toimielinten toimivaltaan ja että sitä on tulkittava yhteisön oikeuden objektiivisen ja erityisen käsitteen tavoin. Komission ratkaisukäytännöstä ilmenee päinvastoin, että nimenomaan jäsenvaltioiden tehtävänä on määrittää ne palvelut, joita ne pitävät yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä palveluina, ja että komission tässä suhteessa harjoittama valvonta rajoittuu ilmeisiin virheisiin.
Vastaaja väittää, että riidanalaisen päätöksen 44, 48 ja 49 perustelukappale ovat täysin tämän olettaman mukaisia eikä niissä ole virhettä.
3) YSV-velvoitteiden määrittäminen julkisen palvelun velvoitteiksi
Vastaaja huomauttaa YSV-velvoitteiden määrittämisestä EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuiksi julkisen palvelun velvoitteiksi, että riidanalaisen päätöksen 44–46 perustelukappaleessa esitetään muutamia näkökohtia, jotka puoltavat tätä määrittämistä, kuten näkökohdat, jotka koskevat jäsenvaltioille kuuluvaa harkintavaltaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen osoittamisessa, sairausvakuutukseen liittyvien lainsäädäntöjen rajoitettua yhdenmukaistamista ja jäsenvaltioilla EY 152 artiklan nojalla olevaa toimivaltaa terveydenhuollon alalla. Vastaajan mukaan kantajan väitteet, jotka perustuvat ensinnäkin siihen, että YSV-velvoitteet ovat tosiasiassa pelkkiä lakiin perustuvia edellytyksiä, joista on määrätty yleisen edun vuoksi YSV-toimijoiden kaupallisen toiminnan sääntelemiseksi, toiseksi siihen, ettei YSV-palvelujen vähimmäistasoa eikä vapaata pääsyä näiden palvelujen piiriin kohtuulliseen hintaan ole taattu, kolmanneksi siihen, etteivät YSV-palvelut korvaa julkista sosiaaliturvajärjestelmää, ovat vääriä.
4) Julkisen palvelun velvoitteiden asettaminen YSV-toimijoille
Vastaajan mukaan kantajat ovat väärässä vedotessaan lainsäädäntöön, joka velvoittaa YTL:n ja BUPA Irelandin tarjoamaan YSV-palveluja, vaikka oikeuskäytännön mukaan riittää, että toimijalla on velvollisuus noudattaa sille myönnetyssä konsessiossa määrättyjä tiettyjä edellytyksiä (asia
C-159/94, komissio v. Ranska, tuomio 23.10.1997, Kok. 1997, s. I-5815
). Vuoden 1994 sairausvakuutuslaki edellyttää tässä asiassa, että YSV-toimijat kirjautuvat kaupparekisteriin ja noudattavat tuosta rekisteristä poistamisen uhalla YSV-velvoitteita. Tämä tilanne on sama kuin tilanne, joka oli edellä 41 kohdassa mainitun asian Ferring taustalla.
5) Riskintasausjärjestelmän välttämättömyys
Vastaaja toteaa riskintasausjärjestelmän välttämättömyydestä, että jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon kansallisen politiikkansa tavoitteet, kun ne antavat julkisen palvelun tehtävän. Oikeuskäytäntöä silmällä pitäen (edellä 101 kohdassa mainittu asia Albany, tuomion 107–111 kohta) olennainen kysymys ei ole se, vastaako riskintasausjärjestelmä välttämättömyyttä koskevaa ehdotonta edellytystä, vaan pikemminkin se, todetaanko riidanalaisessa päätöksessä ilmeisen virheellisesti, että riskintasausjärjestelmä on välttämätön siinä mielessä, että riskintasausjärjestelmän puuttuminen estäisi Irlannin YSV-markkinoita toimimasta taloudellisesti tyydyttävissä olosuhteissa. Riskintasausjärjestelmän välttämättömyyttä on tästä syystä arvioitava suhteessa siihen, mikä on taloudellisesti tyydyttävää, eikä siihen, mikä osoittautuu välttämättömäksi.
Vastaaja toteaa aktiivisesta riskinvalinnasta pääasiallisesti, että vapaan liittymisoikeuden ja yhteisen hinnoittelujärjestelmän kaltaisten YSV-velvoitteiden täyttäminen ei välttämättä kannusta YSV-toimijoita valitsemaan aktiivisesti riskejä eikä vähentämään niiden vakuutettujen määrää, jotka aiheuttavat suuren riskin. Lisäksi vastaaja täsmentää, että riidanalaisessa päätöksessä ei väitetä, että kantajien saapumisesta Irlannin YSV-markkinoille seuraa vääjäämättä kyseisten markkinoiden epävakaus, vaan siinä lähdetään liikkeelle toteamuksesta, jonka mukaan riskinvalinnan mahdollisuus saattaa olla epävakautta aiheuttava tekijä. Tämä on riittävää, kun otetaan huomioon edellä 101 kohdassa mainittu asia Albany ja se rajoitettu valvonta, jota ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin harjoittaa välttämättömyysperusteen suhteen.
6) Riskintasausjärjestelmän suhteellisuus
Vastaaja toteaa riskintasausmaksujen määrän suhteellisuudesta syntyneisiin kustannuksiin nähden, että kantajien kuuluu näyttää toteen, mitä ne eivät ole tehneet, että komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen katsoessaan, että riskintasausjärjestelmä on oikeasuhteinen järjestelmä (edellä 118 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Boehringer v. neuvosto ja komissio, tuomion 74 kohta ja sitä seuraavat kohdat). Koska jäsenvaltioille on jätetty sekä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua että EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen julkisen palvelun velvoitteiden korvaamisen laskentatapaa koskeva harkintavalta, kantajien olisi pitänyt näyttää toteen, että riskintasausjärjestelmä oli ilmeisen suhteeton keino varmistaa Irlannin YSV-markkinoiden toiminta taloudellisesti tyydyttävissä olosuhteissa (julkisasiamies Jacobsin edellä 108 kohdassa mainituissa yhdistetyissä asioissa AOK-Bundesverband ym. esittämä ratkaisuehdotus, 95–101 kohta). Oikeuskäytännöstä näet ilmenee, että vaikka EY 86 artiklan 2 kohtaan vetoavan jäsenvaltion on ”näytettävä toteen, että tämän määräyksen mukaiset edellytykset täyttyvät, todistustaakan osalta ei kuitenkaan voida mennä niin pitkälle, että silloin kun kyseinen jäsenvaltio esittää yksityiskohtaisesti ne syyt, joiden perusteella riidanalaisten toimenpiteiden poistamisen takia julkisen tehtävän hoitaminen tyydyttävissä taloudellisissa olosuhteissa sen mielestä vaarantuisi, jäsenvaltiota vaadittaisiin menemään vielä pidemmälle ja näyttämään varmasti toteen, ettei millään muulla kuviteltavissa olevalla toimenpiteellä, joka on määritelmänsä mukaan hypoteettinen, voida varmistaa kyseisten tehtävien hoitamista samoissa olosuhteissa” (edellä 99 kohdassa mainittu asia komissio v. Alankomaat, tuomion 58 kohta). Kantajat eivät ole näyttäneet tätä toteen.
Vastaaja vaatii näin ollen, että tämä kanneperuste hylätään.
iii) Irlannin ja Alankomaiden kuningaskunnan lausumat
Irlanti yhtyy komission tämän kanneperusteen kumoamisen tueksi esittämiin lausumiin.
Alankomaiden kuningaskunta katsoo, että nyt esillä olevassa asiassa YSV-velvoitteet täyttävät ne edellytykset, jotka EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen julkisen palvelun velvoitteiden on täytettävä.
2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
a) Irlannin ja YTL:n ensimmäisestä kanneperusteesta esittämien lausumien tutkittavaksi ottaminen
Aluksi on tutkittava kantajien lausumat, joiden mukaan Irlannin ja YTL:n EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista koskevaa kanneperustetta vastaan esittämiä väitteitä ei voida työjärjestyksen 116 artiklan 3 kohdan nojalla ottaa tutkittaviksi.
Tältä osin on syytä muistuttaa, että yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön, jota mainitun perussäännön 53 artiklan mukaan sovelletaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen, 40 artiklan neljännen kohdan mukaan väliintulokirjelmässä saadaan esittää vain jonkin asianosaisen vaatimuksia tukevia vaatimuksia. Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 116 artiklan 3 kohdan mukaan väliintulijan on hyväksyttävä asia sellaisena kuin se on väliintulohetkellä. Vaikka näiden säännösten vastaista ei ole se, että väliintulija esittää perusteluja, jotka poikkeavat sen tukeman asianosaisen perusteluista, edellytyksenä on kuitenkin, että ne eivät muuta oikeudenkäynnin kohdetta ja että väliintulon tarkoituksena on edelleen tukea tämän asianosaisen esittämiä vaatimuksia (ks. asia
T-2/03, Verein für Konsumenteninformation v. komissio, tuomio 13.4.2005, Kok. 2005, s. II-1121
, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja asia
T-237/02, Technische Glaswerke Ilmenau v. komissio, tuomio 14.12.2006, Kok. 2006, s. II-5131
, 40 kohta).
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa tästä, että vastaaja on todellakin nimenomaisesti kieltäytynyt esittämästä ensimmäistä kanneperustetta koskevia lausumia. Ensimmäinen kanneperuste, sellaisena kuin kantajat ovat sen esittäneet, on kuitenkin edelleen nyt esillä olevan riita-asian kiinteä osa. Tämän riita-asian ulottuvuutta ei voida rajoittaa pelkästään sillä, että vastaaja kieltäytyy lausumasta tästä perusteesta. Tätä kieltäytymistä, joka ei millään tavoin tarkoita sitä, että kyseisen perusteen perusteltavuus myönnettäisiin, on perusteltu lausumalla, jonka mukaan tällä perusteella ei ole merkitystä riita-asian lopputuloksen kannalta katsoen. Vastaaja riitauttaa toiseen kanneperusteeseen vastatessaan lisäksi pääasiallisesti ne lausumat, jotka kantajat ovat esittäneet ensimmäisen kanneperusteensa tueksi, sillä näissä lausumissa viitataan sekä EY 86 artiklan 2 kohdan kuin EY 87 artiklan 1 kohdankin soveltamiseen, sellaisina kuin ne täsmennetään asiassa Altmark. Näin ollen nyt esillä olevassa asiassa oikeudenkäynnin kohdetta ei ole rajoitettu ensimmäisen kanneperusteen osalta siten, että väliintulijoiden olisi kiellettyä esittää vastaajan perusteluista poikkeavia perusteluja. Irlanti ja YTL noudattavat nimittäin täysin ensimmäistä kanneperustetta vetoamalla lausumiin, jotka koskevat asiassa Altmark annetun neljän kumulatiivisen perusteen yhtymistä. Nämä lausumat eivät myöskään vaikuta vastaajan niihin vaatimuksiin, joissa se vaatii koko kanteen hylkäämistä ja joita Irlanti ja YTL yhä edelleen tukevat.
Lausuman, jossa Irlanti ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä väittää, ettei riskintasausjärjestelmä ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki siitä syystä, ettei julkisia varoja ole siirretty (asia
C-379/98, PreussenElektra, tuomio 13.3.2001, Kok. 2001, s. I-2099
, 59–61 kohta), ei voida katsoa olevan sellainen, että se voitaisiin yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan neljännen kohdan, luettuna yhdessä työjärjestyksen 116 artiklan 3 kohdan kanssa, mukaan ottaa tutkittavaksi. Vaikka vastaaja ei kirjelmissään lausu tästä, tämä väite on ristiriidassa riidanalaisen päätöksen 39 perustelukappaleessa esitetyn sen toteamuksen kanssa, jonka mukaan riskintasausjärjestelmä merkitsee tosiasiallisesti julkisten varojen siirtämistä. Kantaja ei kaiken lisäksi ole käsitellyt tätä toteamusta kannekirjelmässään. Kanteen kohde määritellään kannekirjelmässä ja vastineessa, ja väliintulijoiden on hyväksyttävä se sellaisena kuin se on väliintulohetkellä. Näin ollen Irlannin kyseistä lausumaa ei voida ottaa tutkittavaksi, koska sillä muutetaan oikeudenkäynnin kohdetta edellä 153 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin. On siis syytä myöntää, että riskintasausjärjestelmä on kantajien ja vastaajan yhtäpitävän arvion mukaisesti EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluva järjestelmä, jolla siirretään julkisia varoja.
Kaikista edellä esitetyistä seikoista seuraa, että, lukuun ottamatta väitettä siitä, ettei julkisia varoja ole siirretty, Irlannin ja YTL:n ensimmäisestä kanneperusteesta esittämät lausumat on otettava tutkittaviksi.
b) Asiassa Altmark asetettujen edellytysten soveltaminen
On syytä muistuttaa, että ensimmäinen kanneperuste perustuu muun muassa yhteisöjen tuomioistuimen edellä 89 kohdassa mainitussa asiassa Altmark, jossa tuomio annettiin riidanalaisen päätöksen tekemisen jälkeen ja jonka sisältöä komissio ei näin ollen voinut tuntea päätöstä tehdessään, asetettuihin edellytyksiin. Komissio on nimittäin riidanalaisessa päätöksessä tukeutunut pääasiallisesti edellä 41 kohdassa mainittuun asiaan Ferring (riidanalaisen päätöksen 40 perustelukappale).
On todettava, ettei yhteisöjen tuomioistuin ole rajoittanut asiassa Altmark esitettyjen lausumien ajallisia vaikutuksia. Koska tällaisia ajallisia rajoituksia ei ole, näitä EY 87 artiklan 1 kohdan tulkintaa koskevia lausumia voidaan kaikilta osiltaan soveltaa nyt esillä olevan asian tosiasialliseen ja oikeudelliseen tilanteeseen sellaisena, kuin se näytti komissiosta sen tehdessä riidanalaista päätöstä.
Tältä osin on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuimen yhteisön oikeuden säännölle antamalla tulkinnalla ainoastaan valaistaan tietyn säännön merkitystä ja ulottuvuutta ja täsmennetään, miten se olisi täytynyt ymmärtää ja miten sitä olisi pitänyt soveltaa sen voimaantulosta lähtien. Tästä seuraa, että tuomioistuimet siis voivat ja niiden täytyy soveltaa näin tulkittua sääntöä myös oikeussuhteisiin, jotka ovat syntyneet ja jotka on perustettu ennen tulkintapyynnön johdosta annettua tuomiota, ja että yhteisöjen tuomioistuin voi vain poikkeustapauksissa, yhteisön oikeusjärjestykseen erottamattomasti kuuluvaa yleistä oikeusvarmuuden periaatetta soveltaen, ryhtyä rajoittamaan kaikilla asianomaisilla henkilöillä olevaa mahdollisuutta vedota yhteisöjen tuomioistuimen tulkitsemaan oikeussääntöön vilpittömässä mielessä perustettujen oikeussuhteiden pätevyyden kyseenalaistamiseksi. Tällainen rajoitus voidaan tehdä ainoastaan siinä samassa tuomiossa, jossa annetaan pyydetty tulkintaratkaisu (ks. vastaavasti ja analogisesti asia C-
209/03, Bidar, tuomio 15.3.2005, Kok. 2005, s. I-2119
, 66 ja 67 kohta ja asia
C-292/04, Meilicke ym., tuomio 6.3.2007, Kok. 2007, s. I-1835
, 34–36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että näitä perusteluja, jotka ovat peräisin oikeuskäytännöstä, joka koskee erityisesti kansallisen tuomioistuimen velvollisuutta soveltaa yhteisön oikeutta, sovelletaan mutatis mutandis yhteisöjen toimielimiin, kun niiden on vuorostaan pantava toimeen ne yhteisön oikeuden säännökset, joita yhteisöjen tuomioistuin on sittemmin tulkinnut.
Näin ollen on tutkittava, soveltuuko riidanalainen päätös yhteen asiassa Altmark, jonka soveltamisala, kuten myös kantajat myöntävät, vahvistuu suurelta osin samaksi kuin EY 86 artiklan 2 kohdassa asetettujen perusteiden soveltamisala, asetettujen perusteiden kanssa, ja jos soveltuu, missä määrin. Kun otetaan huomioon se julkisen palvelun tehtävä, johon tässä asiassa vedotaan ja joka sisältää kaikille Irlannin YSV-markkinoilla toimiville toimijoille asetetun velvollisuuden noudattaa riidanalaisessa päätöksessä julkisen palvelun velvoitteiksi katsottuja tiettyjä velvoitteita, joista yhteisöjen tuomioistuimilla ei tähän päivään saakka ole ollut tilaisuutta lausua, asiassa Altmark asetettuja perusteita on syytä soveltaa siinä hengessä ja niiden tavoitteiden mukaisesti, jotka ovat määräävästi vaikuttaneet niiden asettamiseen, sovittamalla ne nyt esillä olevan asian erityispiirteisiin.
c) Onko asiassa Altmark asetetussa ensimmäisessä edellytyksessä ja EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu julkisen palvelun tehtävä olemassa
i) Alustava huomautus
Edellä 89 kohdassa mainitussa asiassa Altmark annetussa tuomiossa (89 kohta) asetetun ensimmäisen edellytyksen mukaan edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiallisesti annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi.
Asianosaiset eivät ole kiistäneet, että tuossa tuomiossa tarkoitettu julkisen palvelun velvoitteen käsite vastaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen käsitettä, sellaisena kuin se on määritelty riidanalaisessa päätöksessä, ja ettei se eroa EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta käsitteestä.
Kantajat ovat ensimmäisessä ja toisessa kanneperusteessa väittäneet, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen käsite on yhteisön oikeuden käsite, joka on luonteeltaan suppea ja objektiivinen ja jonka noudattamista yhteisöjen toimielimet valvovat kokonaisvaltaisesti, eikä tätä valvontaa voida siirtää kansallisille viranomaisille. Vaikka jäsenvaltioilla onkin tietty liikkumavara sen suhteen, miten ne aikovat varmistaa julkisen palvelun tarjoamisen ja säännellä sitä, kyseisen julkisen palvelun määritteleminen riippuu tietyistä sellaisista objektiivisista perusteista, kuten muun muassa siitä, onko palvelu yleispalvelu ja onko sen tarjoamiseen velvollisuus, joiden täyttyminen toimielinten on tarkistettava. Tässä asiassa sitä vastoin vakuutuksenantajille ei ole asetettu velvollisuutta tai edes annettu yleisen edun mukaista tehtävää tarjota tiettyjä YSV-palveluja eikä Irlannin koko väestöllä ole mahdollisuutta saada näitä palveluja. YSV-palvelut ovat vain valinnaisia taloudellisia palveluja, jopa ”ylellisyyspalveluja”, eikä niillä pyritä korvaamaan julkista sosiaaliturvajärjestelmää. Riidanalaisessa päätöksessä pidetään yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä palveluina vain YSV-velvoitteita, mutta ei YSV-palveluja sellaisinaan. YSV-velvoitteet, vaikka ne olisikin asetettu yleisen edun vuoksi, ovat vain tavallisia lakiin perustuvia velvoitteita, joita sovelletaan YSV-toimijoiden toiminnan harjoittamiseen ja sen valvontaan, mikä oikeuskäytännön ja komission ratkaisukäytännön mukaan ei riitä siihen, että niitä voitaisiin pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä palveluina.
Vastaaja väittää Irlannin, Alankomaiden kuningaskunnan ja YTL:n tukemana, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen määritteleminen kuuluu lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden toimi- ja harkintavaltaan ja että se valvonta, jota yhteisöjen toimielimillä on tässä suhteessa oikeus harjoittaa, rajoittuu ilmeisen arviointivirheen, jota tässä asiassa ei ole tehty, olemassaoloon. Vastaaja ja Irlanti korostavat, että YSV on merkittävä väline Irlannin harjoittamassa sosiaali- ja terveyspolitiikassa, mikä ala EY 152 artiklan mukaan kuuluu olennaisin osin jäsenvaltioiden toimivaltaan, ja että sillä täydennetään merkittävällä tavalla julkista sairausvakuutusjärjestelmää, mutta ei kuitenkaan korvata viimeksi mainittua. Toisin kuin kantajat väittävät, tässä asiassa YSV-palvelut sellaisinaan yhdessä YSV-velvoitteiden kanssa ovat riidanalaisessa päätöksessä tarkoitettuja asianmukaisia yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. YSV-velvoitteilla niihin liittyvine vapaine liittymisoikeuksineen ja yhteisine hinnoitteluineen taataan erityisesti se, että kaikki voivat saada YSV-palveluja. Tässä suhteessa ei ole tarpeen, että – toisin kuin kantajat väittävät – YSV-palvelut olisivat suppeassa merkityksessä luonteeltaan yleispalveluja ja että niiden tarjoamiseen olisi velvollisuus, että ne olisivat maksuttomia tai taloudellisesti Irlannin koko väestön saatavilla ja että niillä korvattaisiin julkinen sosiaaliturvajärjestelmä. Lisäksi, kun otetaan huomioon Alankomaiden kuningaskunnan mielestä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen käsitteen dynaamisuus, riittää että valtio asettaa kaikille vakuutuksenantajille tiettyjä YSV-velvoitteiden kaltaisia vaatimuksia, joiden noudattamista tarkkaillaan lupa- ja valvontajärjestelmällä, jotta niiden voitaisiin katsoa olevan julkisen palvelun velvoitteita.
ii) Julkisen palvelun tehtävän käsite ja toimivalta määritellä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ja valvoa niitä
On todettava, ettei yhteisön oikeudessa ole EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjen soveltamista varten annettu lakiin perustuvaa, selvää ja täsmällistä määritelmää julkisen palvelun tehtävän käsitteestä eikä sellaista vakiintunutta oikeudellista käsitettä, jolla lopullisesti vahvistettaisiin ne edellytykset, joiden on täytyttävä, jotta jäsenvaltio voisi pätevästi vedota joko asiassa Altmark asetetussa ensimmäisessä edellytyksessä tai EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun julkisen palvelun tehtävän olemassaoloon ja suojaan.
Kyseen ollessa toimivallasta määritellä perustamissopimuksessa tarkoitettu julkisen palvelun tehtävä ja sen valvonnan aste, jota yhteisön toimielinten on tässä yhteydessä harjoitettava, yleishyödyllisistä palveluista Euroopassa annetun tiedonannon 22 kohdassa (ks. edellä 12 kohta) ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännössä todetaan, että jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta, kun ne määrittelevät sen, mitä ne pitävät yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä palveluina, ja että komissio voi asettaa kyseenalaiseksi sen, miten jäsenvaltio on määritellyt kyseiset palvelut, ainoastaan silloin kun on kyse ilmeisestä virheestä (ks. asia
T-17/02, Olsen v. komissio, tuomio 15.6.2005, Kok. 2005, s. II-2031
, 216 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämän jäsenvaltiolla olevan etuoikeuden yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen määrittelemiseen vahvistaa niin se, ettei yhteisölle ole erityisesti annettu tähän toimivaltaa, kuin sekin, ettei yhteisön oikeudessa ole yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen käsitteen täsmällistä ja täydellistä määritelmää. Julkisen palvelun tehtävän luonteen ja ulottuvuuden määritteleminen erityisillä toiminta-aloilla, jotka joko eivät kuulu EY 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuun yhteisön toimivaltaan taikka jotka perustuvat tuon artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuun pelkkään rajoitettuun tai jaettuun yhteisön toimivaltaan, jää lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden tehtäväksi. Kuten vastaaja ja Irlanti väittävät, terveysala kuuluu jäsenvaltioiden lähes yksinomaiseen toimivaltaan. Yhteisö voi EY 152 artiklan 1 ja 5 kohdan nojalla toteuttaa tällä alalla vain toimenpiteitä, jotka eivät ole oikeudellisesti velvoittavia, ja sen on otettava täysimääräisesti huomioon jäsenvaltioiden terveydenhuoltopalvelujen ja sairaanhoidon järjestämiseen ja tarjoamiseen liittyvät velvollisuudet. Tästä seuraa, että julkisen palvelun velvoitteiden määritteleminen tässä yhteydessä kuuluu sekin lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan. Tätä toimivallan jakoa heijastelee yleisesti EY 16 artikla, jonka mukaan ottaen huomioon yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tärkeän aseman unionin yhteisten arvojen joukossa ja niiden merkityksen sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä yhteisö ja jäsenvaltiot huolehtivat kukin toimivaltansa mukaisesti ja perustamissopimuksen soveltamisalalla siitä, että tällaiset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut toimivat sellaisin perustein ja edellytyksin, että ne voivat täyttää tehtävänsä.
Kantajat eivät tässä suhteessa voi pätevästi vedota edellä 100 kohdassa mainitussa asiassa Italia vastaan komissio 20.3.1985 annettuun tuomioon (30 kohta) näyttääkseen toteen, että yhteisöjen toimielinten on välttämätöntä täydellisesti ja kokonaisvaltaisesti valvoa julkisen palvelun tehtävää terveydenhuoltoalalla. Mainitusta tuomiosta ilmenee, ettei jäsenvaltion EY 86 artiklan 2 kohtaan perustuva oikeus toimia eikä näin ollen sen valta määritellä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ole rajaton ja ettei niitä voida käyttää mielivaltaisesti vain siinä tarkoituksessa, että jokin erityinen ala, kuten televiestintäala, välttyisi kilpailusääntöjen soveltamiselta.
Näin ollen yhteisön toimielinten oikeus valvoa sitä, miten jäsenvaltiot käyttävät harkintavaltaansa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja määritellessään, rajoittuu sen tutkimiseen, onko ilmeinen arviointivirhe olemassa. Komissio on riidanalaisessa päätöksessä harjoittanut juuri tätä valvontaa, kun se on tutkinut, oliko siinä Irlannin arvioinnissa, joka koski julkisen palvelun tehtävän olemassaoloa ja YSV-velvoitteiden pitämistä julkisen palvelun velvoitteina, ilmeinen arviointivirhe (riidanalaisen päätöksen 44 perustelukappale).
Näin ollen väitettä siitä, että komissio on lainvastaisesti siirtänyt Irlannin viranomaisille oikeuden määritellä kyseiset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut, ja siitä, ettei komissio ole täydellisesti ja kokonaisvaltaisesti valvonut kyseisten viranomaisten arviointia yhteisön oikeudessa annettuun objektiiviseen ja suppeaan määritelmään nähden, ei voida hyväksyä.
iii) Julkisen palvelun tehtävän olemassaolo nyt esillä olevassa asiassa
1) Todistustaakan jakautuminen
On syytä tutkia kysymys siitä, saattoiko komissio riidanalaisessa päätöksessä pätevästi katsoa, että Irlannin ilmoittamat toimenpiteet liittyivät sellaisiin julkisen palvelun tehtäviin, joita tarkoitetaan sekä edellä 89 kohdassa mainitussa asiassa Altmark asetetussa ensimmäisessä edellytyksessä että EY 86 artiklan 2 kohdassa.
Tältä osin on syytä aluksi todeta, että vaikka jäsenvaltiolla onkin laaja harkintavalta, kun se määrittelee, mitä palveluja se pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä, tämä ei vapauta sitä huolehtimasta siitä, että – kun se vetoaa julkisen palvelun tehtävän olemassaoloon ja sen suojelun välttämättömyyteen – tuo tehtävä täyttää sellaiset tietyt vähimmäisedellytykset, jotka ovat yhteisiä kaikille EY:n perustamissopimuksessa tarkoitetuille julkisen palvelun tehtäville, sellaisina kuin ne on täsmennetty oikeuskäytännössä, eikä näyttämästä toteen, että nämä perusteet täyttyvät kyseessä olevassa asiassa. Tällaisia edellytyksiä ovat muun muassa viranomaisten toimenpide, jolla kyseisille toimijoille annetaan julkisen palvelun tehtävä, ja tuon tehtävän yleisluonteisuus ja velvoittavuus. Jos jäsenvaltio ei näytä toteen, että nämä perusteet täyttyvät tai jos se ei noudata niitä, kyseessä saattaa sitä vastoin olla ilmeinen arviointivirhe, josta komissiolla on velvollisuus määrätä seuraamus sillä uhalla, että muutoin se itse tekee ilmeisen virheen. EY 86 artiklan 2 kohtaan liittyvästä oikeuskäytännöstä ilmenee, että jäsenvaltion on ilmoitettava ne syyt, joiden vuoksi se katsoo, että kyseistä palvelua voidaan erityispiirteidensä vuoksi pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna ja että se voidaan erottaa muista taloudellisista toiminnoista (ks. edellä 97 kohdassa mainittu asia Merci Convenzionali Porto di Genova, tuomion 27 kohta ja edellä 131 kohdassa mainittu asia Enirisorse, tuomion 33 ja 34 kohta). Jollei tällaisia perusteluja esitetä, yhteisöjen toimielinten ei ole mahdollista edes marginaalisesti harjoittaa asiassa Altmark asetettuun ensimmäiseen edellytykseen tai EY 86 artiklan 2 kohtaan perustuvaa valvontaa, joka kohdistuu siihen, onko jäsenvaltio tehnyt ilmeisen virheen harkintavaltaansa käyttäessään.
Kantajien väitteitä, joilla pyritään näyttämään toteen, että komissio on nyt esillä olevassa asiassa virheellisesti katsonut julkisen palvelun tehtävän olevan olemassa, on tarkasteltava näiden seikkojen valossa.
2) Kyseisen julkisen palvelun tehtävän yksilöinti ja luonne
Asianosaiset ovat nyt esillä olevassa asiassa eri mieltä riidanalaisen päätöksen kohteena olevien, yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen ja näin ollen ilmoitettujen toimenpiteiden yksilöinnistä ja luonteesta. Kantajat väittävät pääasiallisesti, että riidanalainen päätös koskee vain YSV-velvoitteita, joiden katsomisen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi komissio on hyväksynyt. Kyseissä päätöksessä ei sitä vastoin arvioida sitä, ovatko YSV-velvoitteet sellaisinaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, joita ne missään tapauksessa eivät ole (ks. edellä 110 kohta). Vastaaja ja Irlanti vastaavat tähän, että kun otetaan huomioon YSV-palvelujen ja niiden tarjoamista sääntelevien YSV-velvoitteiden välinen erottamaton yhteys, riidanalaisessa päätöksessä, jossa YSV-velvoitteet katsotaan julkisen palvelun velvoitteiksi, myönnetään vääjäämättä myös se, että YSV-palvelut sellaisinaan ovat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja.
On totta, että riidanalaisessa päätöksessä, muun muassa sen 41–49 perustelukappaleessa, tutkitaan otsikon ”Julkisen palvelun velvoitteet” alla pääasiallisesti YSV-velvoitteita, toisin sanoen avointa liittymisoikeutta, elinikäistä vakuutusturvaa, yhteistä hinnoittelua ja vähimmäisetuuksia ja selitetään ne syyt, miksi niitä on pidettävä julkisen palvelun velvoitteina. Vaikka riidanalaisessa päätöksessä ei nimenomaisesti lausutakaan siitä, ovatko YSV-palvelut sellaisinaan tai Irlannin YSV-järjestelmä yleensä myös yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, kyseisen päätöksen 41 ja 47 perustelukappaleessa todetaan, että ”[YSV-]velvoitteilla pyritään varmistamaan julkisen palvelun tehtävän suorittaminen, toisin sanoen kaikkien Irlannissa elävien henkilöiden mahdollisuus käyttää tietyntasoisia YSV-palveluja kohtuuhinnalla ja samoin laatuedellytyksin”. Riidanalaisen päätöksen 48 perustelukappaleessa komissio toteaa lisäksi, etteivät Irlannin viranomaiset tehneet ilmeistä virhettä ”sisällyttäessään yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen käsitteeseensä palveluja, jotka menevät pidemmälle kuin perussosiaaliturvaa koskevan järjestelmän tarjoamat palvelut”. Nämä toteamukset vahvistavat sen, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä myös myöntänyt, ainakin hiljaisesti, että YSV-palvelut sellaisinaan olivat ominaispiirteiltään yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Kun otetaan huomioon YSV-velvoitteiden ja YSV-palvelujen välinen erottamaton yhteys, komission oli joka tapauksessa mahdotonta rajoittaa arviointiansa pelkkiin YSV-velvoitteisiin ottamatta myös huomioon niiden kohteena olevia YSV-palveluja, joita tarjottaessa on noudatettava kyseisiä velvoitteita.
Näin ollen ja toisin kuin kantajat väittävät, riidanalaisessa päätöksessä myönnetään sekä se, että YSV-velvoitteet ovat julkisen palvelun velvoitteita, että se, että YSV-palvelut kuuluvat julkisen palvelun tehtävään.
3) Toimijoiden toiminnan sääntelyn ja viranomaispäätöksellä annetun julkisen palvelun tehtävän olemassaolon välinen ero
Kantajat kiistävät julkisen palvelun tehtävän olemassaolon, koska ne katsovat, että kyseisellä lainsäädännöllä aiheutetaan vain se, että kaikkien YSV-toimijoiden toimintaan on sovellettava ”normaaleja” lakiin perustuvia velvoitteita ilman, että tämä tarkoittaisi sitä, että niille annetaan viranomaistoimella määritelty erityinen tehtävä.
Kuten ensinnäkin oikeuskäytännöstä ilmenee, kyseisen palvelun tarjoamisen on määritelmän mukaan oltava yleisen tai julkisen edun mukaista. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut eroavat tällä perusteella muun muassa yksityisen tarpeen mukaisista palveluista, vaikkakin yksityinen tarve voi olla enemmän tai vähemmän yhteinen tai valtio on voinut tunnustaa sen perustelluksi tai hyödylliseksi (ks. vastaavasti edellä 97 kohdassa mainittu asia Züchner, tuomion 7 kohta ja edellä 98 kohdassa mainittu asia GVL v. komissio, tuomion 31 ja 32 kohta). Lisäksi kuten kantajat toteavat, jäsenvaltion vetoama yleinen tai julkinen etu ei ole saanut aiheutua tarpeesta asettaa kyseisille markkinoille tiettyjä sääntöjä tai tarpeesta asettaa kyseisten toimijoiden kaupallisen toiminnan edellytykseksi valtion antama lupa. Pelkästään sillä, että kansallinen lainsäätäjä yleisen edun, laajasti ymmärrettynä, vuoksi antaa lupiin, toimintaan tai valvontaan liittyviä sääntöjä, jotka koskevat kaikkia jonkin alan toimijoita, ei lähtökohtaisesti luoda julkisen palvelun tehtävää (ks. vastaavasti edellä 98 kohdassa mainittu asia GVL v. komissio, tuomion 32 kohta ja edellä 98 kohdassa mainittu asia GB-Inno-BM, tuomion 22 kohta).
Julkisen palvelun tehtävän olemassaolon myöntäminen ei sitä vastoin välttämättä edellytä sitä, että tuota tehtävää hoitavalle toimijalle myönnettäisiin yksinoikeus tai erityisoikeus sen suorittamiseen. EY 86 artiklan 1 ja 2 kohtaa yhdessä luettaessa havaitaan, että toimijalle myönnetty erityisoikeus tai yksinoikeus on syytä erottaa tähän oikeuteen mahdollisesti liitetystä julkisen palvelun tehtävästä (ks. tästä edellä 97 kohdassa mainittu asia Merci Convenzionali Porto di Genova, tuomion 9 ja 27 kohta; edellä 97 kohdassa mainittu asia Almelo, tuomion 46–50 kohta ja edellä 101 kohdassa mainittu asia Albany, tuomion 98 ja 104–111 kohta). Toimijalle myönnetty erityisoikeus tai yksinoikeus on vain mahdollisesti perusteltu väline, jonka avulla tuo toimija voi suorittaa julkisen palvelun tehtävän. Näin ollen on niin, että kuten Alankomaiden kuningaskunta väittää, komission riidanalaisen päätöksen 47 perustelukappaleessa esittämä toteamus, jossa viitataan yleishyödyllisistä palveluista annetun tiedonannon 14 ja 15 kohtaan ja jonka mukaan julkisen palvelun tehtävän antamiseen voi myös liittyä monille tai jopa kaikille samoilla markkinoilla toimiville toimijoille asetettu velvollisuus (ks. julkisoikeudellisen konsession yhteydessä ilman yksinoikeutta myönnetystä julkisen palvelun tehtävästä edellä 97 kohdassa mainittu asia Almelo, tuomion 47 kohta), ei ole ilmeisen virheellinen.
Kantajien lausuma, jonka mukaan julkisen palvelun tehtävää ei voi olla olemassa siitä syystä, että kaikille YSV-toimijoille on asetettu tiettyjä velvoitteita, ei näin ollen voi menestyä.
Toiseksi on syytä muistuttaa, että sekä yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Altmark asettamassa ensimmäisessä edellytyksessä että EY 86 artiklan 2 kohdan sanamuodossa edellytetään, että julkisen palvelun tehtävä on annettu kyseiselle toimijalle viranomaistoimella ja että siinä selkeästi määritellään kyseiset julkisen palvelun velvoitteet (ks. vastaavasti edellä 97 kohdassa mainittu asia Züchner, tuomion 7 kohta; asia
66/86, Ahmed Saeed Flugreisen, tuomio 11.4.1989, Kok. 1989, s. 803
, Kok. Ep. X, s. 21, 55 kohta; edellä 97 kohdassa mainittu asia GT-Link, tuomion 51 kohta; asia Altmark, tuomion 89 kohta sekä edellä 166 kohdassa mainittu asia Olsen v. komissio, tuomion 186 kohta).
Toisin kuin kantajat ovat väittäneet, tämän asian kannalta merkityksellisellä Irlannin lainsäädännöllä ei millään tavoin säännellä YSV-toimijoiden toimintaa tai anneta siihen lupaa, vaan sitä on pidettävä sellaisena viranomaistoimena, jolla perustetaan ja määritellään erityinen tehtävä, johon kuuluu YSV-palvelujen tarjoaminen YSV-velvoitteita noudattaen. Vuoden 1994 sairausvakuutuslain 7–10 §:ssä, sellaisina kuin ne ovat viimeksi muutettuina vuoden 2001 sairausvakuutuslailla, ja vuoden 1996 sairausvakuutusasetuksessa (ks. edellä 16 kohta) määritellään yksityiskohtaisesti YSV-velvoitteet, toisin sanoen avoin liittymisoikeus, elinikäinen vakuutusturva, yhteinen hinnoittelu ja vähimmäisetuudet, jotka on asetettu kaikille tuossa lainsäädännössä tarkoitetuille YSV-toimijoille. Edellä mainituilla YSV-velvoitteilla, joiden ilmoitettuna tavoitteena on palvella yleistä etua mahdollistamalla se, että Irlannin väestö, tällä hetkellä noin puolet siitä, saa vaihtoehtoisen suojan tiettyjen, etenkin sairaaloissa annettavien hoitojen osalta, rajoitetaan YSV-toimijoiden kaupallista vapautta tavalla, joka menee hyvin paljon pidemmälle kuin sellaiset tavanomaiset lupaehdot, jotka asetetaan toiminnan harjoittamiselle tietyllä alalla (ks. jäljempänä 191 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo myös, että tuo lainsäädäntö täyttää asiassa Altmark (89 kohta) asetetussa ensimmäisessä edellytyksessä tarkoitetun vaatimuksen, jonka mukaan kyseiset julkisen palvelun velvoitteet on määriteltävä selvästi ja täsmällisesti, mitä kantajat eivät ole kiistäneet. Koska lisäksi Irlannin valitsemassa järjestelmässä ei määrätä yksinoikeuksien tai erityisoikeuksien myöntämisestä, vaan siitä, että kaikkien Irlannin YSV-markkinoilla toimivien toimijoiden on suoritettava tätä tehtävää, minkä valinnan jäsenvaltiot voivat tehdä (ks. edellä 179 kohta), toisin kuin kantajat näyttävät väittävän, ei voida vaatia, että kyseinen tehtävä annettaisiin toimenpiteellä tai yksittäisellä valtuutuksella erikseen jokaiselle YSV-velvoitteiden piiriin kuuluvalle toimijalle.
Näin ollen väite, jonka mukaan YSV-toimijoiden toimintaan sovelletaan ”normaaleja” lakiin perustuvia velvoitteita ja jonka mukaan julkisen palvelun tehtävää ei ole perustettu ja annettu viranomaistoimella, on hylättävä.
4) Julkisen palvelun tehtävän yleisluonne ja velvoittavuus
Vaatiessaan, ettei nyt esillä olevassa asiassa ole kyse julkisen palvelun tehtävästä, kantajat vetoavat siihen, etteivät YSV-palvelut ole yleisluonteisia ja velvoittavia.
Yleinen tarkastelu
YSV-palvelujen yleisyydestä on syytä aluksi todeta, että toisin kuin kantajat ovat väittäneet, yhteisön oikeudesta ei johdu, että kyseisen palvelun on oltava julkisen sosiaaliturvajärjestelmän tapaisia yleispalveluja sanan suppeassa merkityksessä, jotta sitä voitaisiin pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Yhteisön oikeudessa tarkoitettu yleispalvelun käsite ei tarkoita sitä, että kyseisen palvelun on vastattava koko väestön yhteiseen tarpeeseen tai että sitä on tarjottava koko maan alueella (ks. tältä osin edellä 181 kohdassa mainittu asia Ahmed Saeed Flugreisen, tuomion 55 kohta; edellä 97 kohdassa mainittu asia Corsica Ferries France, tuomion 45 kohta ja edellä 166 kohdassa mainittu asia Olsen v. komissio, tuomion 186 kohta ja sitä seuraavat kohdat). Kuten riidanalaisen päätöksen 47 perustelukappaleessa on todettu viittaamalla yleishyödyllisistä palveluista annetun tiedonannon 14 kohtaan, vaikka nämä ominaispiirteet vastaavat jäsenvaltioissa laajimmin levinnyttä klassista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tyyppiä, tämä ei tee mahdottomaksi sitä, että olemassa olisi muuntyyppisiä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, jotka nekin ovat laillisia ja jotka jäsenvaltiot voivat pätevästi valita luotaviksi harkintavaltaansa käyttäessään.
Näin ollen se seikka, että kyseisten julkisen palvelun velvoitteiden soveltamisalaa on alueellisesti tai aineellisesti rajoitettu tai että kyseiset palvelut hyödyttävät vain suhteellisen rajoitettua käyttäjäryhmää, ei välttämättä aseta kyseenalaiseksi yhteisön oikeudessa tarkoitettua julkisen palvelun tehtävän yleisluonnetta. Tästä seuraa, että kantajien rajoittava näkemys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun yleisluonteisuudesta, joka perustuu komission tiettyihin kertomuksiin tai asiakirjoihin, jotka eivät lisäksi ole sisällöltään oikeudellisesti velvoittavia, ei sovellu yhteen sen harkintavallan ulottuvuuden kanssa, joka jäsenvaltioilla on, kun ne määrittelevät julkisen palvelun tehtävää. Tämä lausuma on näin ollen perusteettomana hylättävä.
Lausumasta, jonka mukaan YSV-palvelut ovat vain valinnaisia taloudellisia palveluja, jopa ”ylellisyyspalveluja”, joilla pyritään takaamaan julkisessa sairausvakuutusjärjestelmässä säädettyjä pakollisia yleispalveluja täydentävä tai sen lisäksi annettava vakuutusturva, on todettava, että kyseisen palvelun velvoittavuus on yhteisön oikeudessa tarkoitetun julkisen palvelun tehtävän olemassaolon olennainen edellytys. Tämä velvoittavuus on ymmärrettävä siten, että julkisen palvelun tehtävää viranomaistoimen nojalla suorittavilla toimijoilla on lähtökohtaisesti velvollisuus tarjota kyseistä palvelua markkinoilla noudattaen niitä julkisen palvelun velvoitteita, joilla tuon palvelun tarjoamista säännellään. Julkisen palvelun tehtävää suorittavan toimijan näkökulmasta tämä velvoittavuus – joka sinänsä on kaupan vapauden ja vapaan kilpailun periaatteen vastainen – voi erityisesti silloin, kun yksinoikeus tai erityisoikeus on myönnetty, tarkoittaa velvollisuutta harjoittaa tiettyä kaupallista toimintaa siihen liittyvistä kustannuksista riippumatta (ks. myös vastaavasti yleishyödyllisistä palveluista annetun tiedonannon 14 kohta). Tällaisessa tilanteessa tuo velvollisuus on vastiketta julkisen palvelun tehtävän suojelusta ja siihen tuon tehtävän myöntämistoimella liitetystä markkina-asemasta. Jos yksinoikeutta tai erityisoikeutta ei ole, julkisen palvelun tehtävän velvoittavuus voi aiheutua kyseiselle toimijalle viranomaistoimella asetetusta velvollisuudesta tarjota tiettyjä palveluja kaikille niitä pyytäville kansalaisille (ks. myös vastaavasti yleishyödyllisistä palveluista annetun tiedonannon 15 kohta).
Kuitenkin toisin kuin kantajat katsovat, julkisen palvelun tehtävän velvoittavuuden edellytyksenä ei ole se, että viranomaiset asettavat kyseiselle toimijalle velvollisuuden tarjota palvelu, jonka sisältä on ennalta selvästi määrätty, kuten YTL:n tarjoaman P-suunnitelman osalta on asian laita (ks. edellä 14 kohta). Julkisen palvelun tehtävän velvoittavuudella ei nimittäin suljeta pois sitä, että toimijalla on tietty liikkumavara markkinoilla myös niiden palvelujen sisällön ja hintojen vahvistamisen suhteen, joita se aikoo tarjota. Näin ollen toimijoille on taattu tietty vähimmäistoimintavapaus ja näin vähimmäiskilpailuvapaus kyseisten palvelujen laadun ja sisällön osalta, mikä on omiaan rajoittamaan yhteisön etujen mukaisesti sellaisten kilpailunrajoitusten ulottuvuutta, joita yleensä aiheutuu julkisen palvelun tehtävän antamisesta, ilman että tällä vaikutettaisiin viimeksi mainitun tavoitteisiin.
Tästä seuraa, että jos yksinoikeutta tai erityisoikeutta ei ole, jotta palvelua voitaisiin pitää velvoittavana, riittää, että tällaista tehtävää suorittavalle toimijalle on asetettu velvollisuus tämän palvelun tarjoamiseen jokaiselle sitä pyytävälle käyttäjälle. Toisin sanoen palvelun velvoittavuus ja näin ollen julkisen palvelun tehtävän olemassaolo on näytetty toteen, jos palvelun tarjoajalla on velvollisuus tehdä sopimus muuttumattomin sopimusehdoin eikä se voi olla tekemättä sopimusta toisen sopimuspuolen kanssa. Tämän viimeksi mainitun seikan nojalla julkisen palvelun tehtävään kuuluva palvelu voidaan erottaa kaikista muista markkinoilla tarjottavista palveluista ja kaikesta muusta täysin vapaasti harjoitettavasta toiminnasta (ks. vastaavasti edellä 97 kohdassa mainittu asia GT-Link, tuomion 53 kohta ja edellä 97 kohdassa mainittu asia Merci Convenzionali Porto di Genova, tuomion 27 kohta).
Soveltaminen tässä asiassa
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että kaikille Irlannin YSV-toimijoille asetettujen erilaisten YSV-velvoitteiden yhdistelmästä, toisin sanoen avointa liittymisoikeutta, elinikäistä vakuutusturvaa, yhteistä hinnoittelua ja vähimmäisetuuksia koskevista velvoitteista, käy ilmi, että YSV-palveluja on pidettävä velvoittavina.
Avointa liittymisoikeutta koskeva velvollisuus (vuoden 1994 sairausvakuutuslain, sellaisena kuin se on muutettuna, 8 §), toisin sanoen YSV-toimijan velvollisuus tarjota YSV-sopimusta kaikille sitä pyytäville henkilöille riippumatta näiden iästä, sukupuolesta tai terveydentilasta, riittää sen toteamiseen, että kyseiset YSV-palvelut ovat velvoittavia. Tätä velvoittavuutta vahvistaa se, että sopimuksen tekovelvollisuuteen liittyy muita velvoitteita, joilla rajoitetaan YSV-toimijoiden kaupallista vapautta niiden määrittäessä YSV-sopimusten sisältöä, eli velvollisuus yhteiseen hinnoitteluun, elinikäiseen vakuutusturvaan ja vähimmäisetuuksiin.
Yhteistä hinnoittelua koskevan velvollisuuden perusteella YSV-toimijalla on YSV-sopimusta markkinoilla tarjotessaan velvollisuus tarjota kyseisiä YSV-palveluja yhdenmukaistetuin hinnoin vakuutetun perhetilanteesta, terveydentilan kehityksestä ja siitä, miten usein tämä hakee korvausta, riippumatta (vuoden 1994 sairausvakuutuslain, sellaisena kuin se on muutettuna, 7 §). Koska YSV-toimijalla on velvollisuus tarjota elinikäinen vakuutusturva, vakuutetun allekirjoitettua tällaisen sopimuksen YSV-toimija ei voi yksipuolisesti purkaa YSV-sopimusta eikä myöskään kieltäytyä jatkamasta sitä vakuutetun tätä pyytäessä (vuoden 1994 sairausvakuutuslain, sellaisena kuin se on muutettuna, 9 §). Lopuksi on syytä todeta, että vähimmäisetuuksia koskevissa säännöissä määrätään, että YSV-sopimusten kattamat hoidot on korvattava noudattamalla aiheutuneiden kustannusten määriä ja vähimmäisprosenttimääriä (vuoden 1994 sairausvakuutuslain, sellaisena kuin se on muutettuna, 10 § luettuna yhdessä vähimmäisetuuksia koskevan lainsäädännön kanssa).
Kantajat väittävät tältä osin, että vähimmäisetuuksia koskeva velvollisuus ei riitä perusteeksi siihen, että julkisen palvelun tehtävän voitaisiin katsoa olevan olemassa, sillä näin määritelty vakuutusturva olisi niin heikko, että käytännössä se voitaisiin hyvin laajalti ylittää jopa markkinoilla saatavilla olevilla suppeimmillakin vakuutussopimuksilla, kuten YTL:n A-suunnitelmalla. Tällä lausumalla ei voida saattaa kyseenalaiseksi niiden edellytysten velvoittavuutta, joita YSV-toimijoihin YSV-velvoitteiden nojalla sovelletaan. Siinä ei oteta huomioon, että julkisen palvelun tehtävän velvoittavuus ei vaadi sitä, että laissa edellytettäisiin erityistä palvelua ja säädettäisiin siitä epäämällä kyseiseltä toimijalta kaikenlainen kaupallinen vapaus (ks. edellä 188 kohta). Niiden vähimmäisetuuksien lakiin perustuvuutta, joita jokaisen YSV-toimijan on noudatettava kaikissa olosuhteissa, ei voida asettaa kyseenalaiseksi markkinoilla vakiintuneella kauppatavalla, vaikka se yleensä osoittaa, että palvelujen taso on säädettyjen vähimmäisetuuksien tasoa korkeampi.
YSV-palvelujen katsomista yleisiksi ja velvoittaviksi ei voida kyseenalaistaa silläkään lausumalla, jonka mukaan kyseiset palvelut ovat valinnaisia siinä mielessä, että niiden tarjoaminen on jätetty sekä vakuutuksenantajien että vakuutettujen vapaasti valittavaksi ja että näin ollen näillä palveluilla ei korvata sosiaaliturvajärjestelmän tarjoamia yleis- tai peruspalveluja. Julkisen palvelun tehtävän velvoittavuus on myönnettävä, vaikka kuluttajat eivät kysyisi kyseisiä palveluja, jos valtio katsoo, että yleisten sosiaali- ja terveyspoliittisten vaatimusten vuoksi kyseinen palvelu vastaa suuren väestönosan – tässä tapauksessa nykyisin noin 50 prosenttia Irlannin väestöstä – todelliseen tarpeeseen, ja jos se saattaa sen näin saataville asettamalla velvollisuuden kyseisen palvelun tarjoajalle. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen yleisyyden ja velvoittavuuden edellytyksenä ei ole molemminpuolinen sopimuksentekovelvollisuus, toisin sanoen tässä tapauksessa velvollisuus liittyä YSV:een. Kuten kantajat itsekin myöntävät vastineensa 29 kohdassa, edellä 101 kohdassa mainittu asia Albany (98 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ei vaadi muunlaista tulkintaa, koska tuon asian taustalla ollut liittymisvelvollisuus lisäeläkejärjestelmään ei missään tapauksessa ollut määräävä peruste sille, että yhteisöjen tuomioistuin myönsi tuon järjestelmän kuuluvan julkisen palvelun tehtävään.
Kun otetaan huomioon kyseisen julkisen palvelun tehtävän luonne, joka perustuu kaikille YSV-toimijoille asetettuihin YSV-velvoitteisiin, jotka eivät ole sidoksissa erityisoikeuteen tai yksinoikeuteen, se mahdollisuus, että jokin vakuutuksenantaja vetäytyisi pois Irlannin YSV-markkinoilta, ei vaaranna kyseisen YSV-palvelun tarjoamisen jatkuvuutta eikä näin ollen sen yleisyyttä ja saatavuutta. Näin ollen koska niiden YSV-toimijoiden, jotka ovat päättäneet tarjota vakuutusturvaa markkinoilla, on täysin noudatettava kyseisiä YSV-velvoitteita, YSV-toimijan pelkkä mahdollisuus kieltäytyä täysin YSV-palvelujen tarjoamisesta tai poistua markkinoilta ei sekään voi vaikuttaa kyseisten palvelujen yleisyyteen ja velvoittavuuteen.
Lisäksi kantajat toteavat, että YSV-palvelujen yleisyyttä ja velvoittavuutta vastaan puhuvat erilaiset laissa säädetyt poikkeukset vapaata liittymisoikeutta koskevasta velvollisuudesta (vuoden 1994 sairausvakuutuslain, sellaisena kuin se on muutettuna, 8 § luettuna yhdessä vuoden 1994 sairausvakuutuslain ja avointa liittymisoikeutta koskevien vuoden 1996 asetusten kanssa). YSV-toimijat voivat näet kieltäytyä 65-vuotiaista tai sitä vanhemmista henkilöistä, jotka haluavat ensimmäistä kertaa tehdä YSV-sopimuksen (vuoden 1994 sairausvakuutuslain 6 §, avointa liittymisoikeutta koskevat vuoden 1996 asetukset). YSV-toimijat voivat määrätä alle 65-vuotiaille henkilöille YSV-sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen odotusaikoja, joita sovelletaan aluksi korvaushakemusten tekemiseen ja joiden pituus on lähtökohtaisesti 26 viikkoa alle 55-vuotialle henkilöille ja 52 viikkoa 55–65-vuotiaille henkilöille (vuoden 1994 sairausvakuutuslain 7 §, avointa liittymisoikeutta koskevat vuoden 1996 asetukset). Jos jo sairastuneilla henkilöillä on oikeus tulla vakuutetuiksi, heihin voidaan soveltaa iän mukaan määräytyviä, viidestä kymmeneen vuoden pituisia odotusaikoja tiettyjä hoitoja korvattaessa (vuoden 1994 sairausvakuutuslain 8 §, avointa liittymisoikeutta koskevat vuoden 1996 asetukset). Vastaaja ja Irlanti ovat tältä osin vastanneet pääasiallisesti, ettei näillä poikkeuksilla huomattavasti vähennetä avointa liittymisoikeutta koskevan velvollisuuden todellista soveltamisalaa ja että ne toisaalta joka tapauksessa ovat lakiin perustuvia ja objektiivisesti perusteltuja toimenpiteitä YSV-velvoitteiden alaisuuteen kuuluvien Irlannin YSV-markkinoiden suojelemiseksi häiriöiltä ja väärinkäytöksiltä.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo tässä suhteessa, että vaikka oletettaisiinkin, että sellaisten yli 65-vuotiaiden henkilöiden, jotka eivät vielä koskaan ole tehneet YSV-sopimusta, sulkeminen pois – joka sisältyi Irlannin lainsäädäntöön riidanalaisen päätöksen tekoajankohtana – voisi kantajien väitteiden mukaisesti koskea teoreettisesti kahdeksaa prosenttia Irlannin väestöstä, tämän poikkeuksen käytännön merkitys vaikuttaa vähäiseltä. Kuten vastaaja korostaa, tätä poikkeusta ei sovelleta henkilöihin, jotka ovat tai ovat jo olleet YSV-vakuutettuja ja jotka haluavat jatkaa sopimusta. Kantajat eivät ole kiistäneet vastaajan ja Irlannin väitettä, jonka mukaan on niin, että kun otetaan huomioon se, että YSV on ollut olemassa Irlannissa vuodesta 1957, normaali suuntaus on se, että YSV-sopimus tehdään ensimmäistä kertaa paljon nuorempana kuin ennen vanhaan – etenkin, koska alussa sovellettavat odotusajat, jotka pitenevät iän myötä, ovat tähän lisäkannuste. Tällaisissa olosuhteissa voidaan nimittäin odottaa, että YSV:n piiristä näin poissuljettujen henkilöiden määrä vähenee. Tästä syystä ei ole luultavaa, että mahdollisuus kieltäytyä vakuutuksesta 65 vuoden iästä alkaen koskisi tulevaisuudessa monia henkilöitä. Joka tapauksessa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, ettei tällä suppealla rajoituksella aseteta kyseenalaiseksi sitä, että vapaalla liittymisoikeudella taataan vapaa pääsy YSV:n piiriin Irlannin koko väestölle.
Vastaaja ja Irlanti ovat todenneet alussa sovellettavista odotusajoista, että vaikka näillä ajoilla ajallisesti rajoitetaan pääsyä YSV-turvan piiriin, ne ovat olennaisia ja laillisia toimenpiteitä, joilla pyritään välttämään väärinkäytökset, jotka liittyvät yrityksiin saada vain väliaikainen vakuutusturva nopeasti tapahtuvaa hoitoa varten, ilman että aiemmin olisi maksettu vakuutusmaksuja yhteisen hinnoittelun piiriin kuuluvaan YSV-järjestelmään. Tässä suhteessa on muistutettava, että, kuten vastaaja ja Irlanti toteavat, yhteisellä hinnoittelulla pyritään samanlaiseen vakuutusturvaan sovellettavilla yhdenmukaistetuilla vakuutusmaksuilla takaamaan (ks. edellä 192 kohta), että kaikkiin sukupolviin kuuluvien vakuutettujen aiheuttamat terveydenhuollon kustannukset jakautuvat tasaisesti. Näin ollen yhteisen hinnoittelun, aivan kuten vapaan liittymisoikeudenkin, tavoitteena on varmistaa riskinjako ja sukupolvien välinen solidaarisuus, eivätkä yhteisöjen toimielimet voi asettaa kyseenalaiseksi jäsenvaltioiden näiden tavoitteiden osalta EY 16 artiklan ja EY 152 artiklan perusteella tekemiä valintoja (ks. edellä 167 kohta).
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin myöntää olevan todennäköistä, että edellä kuvatunkaltainen käytäntö saattaisi vaarantaa tuon tavoitteen. Kuten lisäksi vastaaja toteaa, odotusaikojen puuttumisesta seuraisi, että tilanteessa, jossa korvaushakemukset lisääntyvät, YSV-toimijoiden olisi korotettava vakuutusmaksuja kaikkien vakuutettujen kustannuksella kattaakseen tästä aiheutuneet lisäkustannukset. Tällainen seuraus olisi vastoin tavoitetta, jonka mukaan kaikille vakuutetuille on taattava pääsy YSV-turvan piiriin ja joka on myös yhteisen hinnoittelun taustalla. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin myöntää, että alussa sovellettavat odotusajat kuuluvat erottamattomasti sellaisiin YSV-markkinoihin, joilla on avoin liittymisoikeus ja yhteinen hinnoittelu, ja että ne ovat asianmukainen keino sovittaa yhteen YSV-palvelun saatavuus ja yleisyys, koska niillä mahdollistetaan sen välttäminen, että henkilöt, jotka lykkäävät YSV-sopimuksen tekemistä siihen, kunnes heillä on merkittävä tarve hoitoihin, käyttäisivät väärin sukupolvien välistä solidaarisuutta.
Edellä esitetyistä lausumista seuraa, että avointa liittymisoikeutta, elinikäistä vakuutusturvaa, yhteistä hinnoittelua ja vähimmäisetuuksia koskevien velvollisuuksien yhdistämisellä taataan Irlannin väestölle YSV-palvelujen laaja ja helppo saanti, minkä nojalla ne on perusteltua katsoa yhteisön oikeudessa tarkoitetuiksi yleispalveluiksi. Kantajien väitettä, jonka mukaan yhteisestä hinnoittelusta seuraavasta vakuutusmaksujen tasajaosta huolimatta YSV-palvelut eivät ole yleisiä, koska ne eivät ole Irlannin väestön kaikkien sosiaaliluokkien saatavilla, ei voida hyväksyä. Ensinnäkin kuten edellä 186 kohdassa on todettu, yleisyyttä koskeva peruste ei edellytä, että käytännössä koko väestö käyttää tai voi käyttää niitä. Toiseksi se, että noin 50 prosenttia Irlannin väestöstä on tehnyt YSV-sopimuksen, osoittaa, että YSV-palvelut vastaavat joka tapauksessa erittäin suureen kysyntään Irlannin YSV-markkinoilla ja että ne olennaisesti myötävaikuttavat siihen, että Irlannin sosiaaliturvajärjestelmä, laajassa merkityksessä, toimii asianmukaisesti. Kolmanneksi tässä väitteessä ei oteta huomioon sitä, että, kuten kantajat ovat itsekin myöntäneet, Irlannin YSV-markkinoilla saatavilla olevat YSV-palvelut jakautuvat erilaisiin vakuutusturvaryhmiin, joihin kuuluvat muun muassa perusturva, keskitason turva ja ”ylellisyysturva”, jotka tarjotaan erilaisin hinnoin ja jotka vastaavat vakuutettujen eri tarpeisiin.
Tässä yhteydessä se seikka, ettei YSV-palvelujen hintoja ole säännelty eikä niille ole asetettu enimmäismääriä, ei sekään vaikuta näiden palvelujen yleisyyteen. Vaikka onkin totta, että jos YSV-turvasta maksettavia vakuutusmaksuja ei ole säännelty, markkinavoimat määräävät lähtökohtaisesti tästä turvasta maksettavat hinnat, on kuitenkin niin, että yhteistä hinnoittelua koskevan velvollisuuden vuoksi vahvistetut hinnat yhdenmukaistetaan ja että niitä sovelletaan kaikkiin samanlaisen vakuutusturvan tarjoaviin YSV-sopimuksiin, ja näin on vakuutettujen iästä, sukupuolesta ja terveydentilasta riippumatta. Tämän hintojen yhdenmukaistamisen ja sen kilpailun vuoksi, jota YSV-velvoitteiden alaisuuteen kuuluvat eri YSV-toimijat käyvät hinnoista ja josta on hyötyä kaikille vakuutetuille, riski siitä, että hinta olisi kohtuuton ja taloudellisesti mahdoton tietyille henkilöryhmille muun muassa kun on kyse YSV:n perusturvasta, vaikuttaa käytännössä hyvin rajalliselta. Kuten Irlanti sitä vastoin korostaa, yhteinen hinnoittelu mahdollistaa vakuutusmaksujen ristisubventoinnin kaikkien haavoittuvimpien vakuutettujen, erityisesti iäkkäiden henkilöiden sekä vammaisten hyväksi, ja sillä taataan heille näin YSV-palvelujen helpompi saatavuus, joka heiltä mahdollisesti estettäisiin tai jopa suljettaisiin pois markkinoilla, joilla hinnoittelu perustuu riskiin.
Yleisyyttä koskeva peruste ei edellytä myöskään, että kyseinen palvelu olisi ilmainen tai että sitä tarjottaisiin taloudellista kannattavuutta huomioon ottamatta. Se seikka, että tietyillä mahdollisilla käyttäjillä ei ole taloudellisia mahdollisuuksia nauttia kaikista markkinoilla saatavilla olevista YSV-turvista, etenkään ”ylellisyysturvasta”, ei tee tyhjäksi sen yleisyyttä, koska kyseistä palvelua tarjotaan yhdenmukaisin ja syrjimättömin hinnoin sekä samoin laatuedellytyksin kaikille asiakkaille (ks. vastaavasti edellä 131 kohdassa mainittu asia Corbeau, tuomion 15 kohta; edellä 97 kohdassa mainittu asia Almelo, tuomion 48 kohta ja asia
C-475/99, Ambulanz Glöckner, tuomio 25.10.2001, Kok. 2001, s. I-8089
, 55 kohta).
Edellä olevan perusteella kantajien hyvin yleisluonteiset lausumat siitä, että YSV-palvelut ovat valinnaisia, täydentäviä ja ”ylellisiä”, eivät voi menestyä. Se lisäksi, etteivät kantajat ota tässä yhteydessä huomioon saatavilla olevien YSV-turvien erilaisia tasoja, ne eivät ole seikkaperäisesti kiistäneet vastaajan ja Irlannin esittämää näkemystä, jonka mukaan Irlannin YSV muodostaa julkisen sairausvakuutusjärjestelmän rinnalla Irlannin terveysjärjestelmän toisen pilarin, jonka olemassaolo on Irlannin terveyspolitiikan tavoitteena olevien, sosiaalista yhtenäisyyttä ja sukupolvien välistä solidaarisuutta koskevien pakottavien päämäärien mukainen. Viimeksi mainitun antamien selitysten mukaan YSV myötävaikuttaa julkisen sairausvakuutusjärjestelmän tehokkuuden ja kannattavuuden takaamiseen vapauttamalla sen sitä muutoin rasittavista kustannuksista etenkin julkisissa sairaaloissa annettavien hoitojen osalta. Sen paremmin komissio kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinkaan eivät voi asettaa kyseenalaisiksi näitä lausumia sen rajoitetun valvonnan rajoissa, jota yhteisöjen toimielimillä on oikeus harjoittaa tässä suhteessa. Näin ollen on myönnettävä, että Irlanti käyttää YSV-palveluja yleisen edun mukaisella tavalla kansallisen terveydenhuoltojärjestelmän hyvän hoidon välttämättömänä välineenä, ja katsottava, että ne YSV-velvoitteiden vuoksi ovat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja.
Kantajien lausumat, jotka liittyvät YSV-palvelujen yleisyyden ja velvoittavuuden puuttumiseen, on näin ollen perusteettomina kokonaisuudessaan hylättävä.
Näin ollen komission riidanalaisen päätöksen 47 perustelukappaleessa esittämä toteamus, jonka mukaan YSV-velvoitteilla pyritään takaamaan Irlannin koko väestön mahdollisuus käyttää tietyntasoisia YSV-palveluja kohtuuhinnalla ja samoin laatuedellytyksin, ei ole virheellinen. Virheellinen ei myöskään ole toteamus, jonka mukaan YSV-toimijoille YSV-turvaan liittyvien vakuutusmaksujen ja vakuutusturvan sisällön osalta jätetyllä liikkumavaralla ei voida kyseenalaistaa sitä, että YSV-velvoitteita pidetään julkisen palvelun velvoitteina. Tämä on totta sitäkin suuremmalla syyllä, koska tuolla liikkumavaralla säilytetään kilpailun tietty taso vaikuttamatta kuitenkaan kyseisen julkisen palvelun tehtävän toimeenpanoon (ks. edellä 188 kohta).
Komissio saattoi näin ollen riidanalaisen päätöksen 48 ja 49 perustelukappaleessa perustellusti katsoa, että edellytykset sille, että YSV-palvelujen ja YSV-velvoitteiden voidaan katsoa kuuluvan julkisen palvelun tehtävään, täyttyivät ja että Irlanti ei ollut tehnyt tässä suhteessa ilmeistä virhettä.
Näin ollen väite siitä, ettei asiassa Altmark asetetussa ensimmäisessä edellytyksessä ja EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua julkisen palvelun tehtävää ole, on näin ollen hylättävä.
d) Asiassa Altmark tarkoitettujen, riskintasausjärjestelmään perustuvien korvausten laskennassa käytettävien selvästi määriteltyjen muuttujien olemassaolo
i) Alustavia huomautuksia
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin muistuttaa aluksi, että edellä 89 kohdassa mainitussa asiassa Altmark (tuomion 90 kohta) asetetun toisen edellytyksen mukaan ne muuttujat, joiden perusteella julkisen palvelun tehtävän harjoittamisesta suoritettava korvaus lasketaan, on vahvistettava etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi.
Tältä osin on syytä muistuttaa, että komissio viittaa edellä 157–160 kohdassa esitetyistä syistä riidanalaisen päätöksen 40 perustelukappaleessa olevassa tarkastelussaan, joka liittyy kyseisten julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen, vain edellä 41 kohdassa mainittuun asiaan Ferring (tuomion 27 kohta). Tuon tuomion mukaan kyseisen korvauksen on vastattava toimijalle julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä todellisuudessa aiheutuneita lisäkustannuksia. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että tämä vaatimus edellyttää välttämättä tiettyä avoimuutta ja tiettyä objektiivisuutta korvausperusteilta, sillä niiden puuttuessa yhteisöjen toimielinten ei ole mahdollista harjoittaa edes marginaalista valvontaa.
Tästä syystä on tutkittava, saattoiko komissio pätevästi katsoa, ainakin hiljaisesti, että riskintasausjärjestelmässä määrätyt korvausperusteet olivat tässä tapauksessa riittävän avoimia ja objektiivisia, jotta ne täyttivät asiassa Altmark asetetun toisen edellytyksen.
ii) Riskintasausjärjestelmän perusteella maksettavan korvauksen laskentaa sääntelevien perusteiden objektiivisuus ja avoimuus
Kantajat väittävät pääasiallisesti (ks. 113 kohta ja seuraavat kohdat), että riskintasausjärjestelmän perusteella maksettavaa korvausta ei lasketa objektiivisten ja avointen muuttujien mukaisesti vaan että se riippuu suuressa määrin sairausvakuutusviranomaisen ja terveysministerin harkinnasta useilla tasoilla. Riskieroihin ja erityisesti terveydentilan painotuskertoimeen perustuva arviointi on laajalti jätetty sairausvakuutusviranomaisen harkintavaltaan. Tämä vahvistetaan sairausvakuutusviranomaisen vuodesta 2003 lähtien julkaisemassa kolmessa toisistaan eroavassa kertomuksessa, joissa on todettu selvästi erilaisia riskieroja ja joissa oli tehty ristiriitaisia päätelmiä siitä, olivatko markkinat todella epävakaat. Lisäksi sairausvakuutusviranomaisella ja terveysministerillä on harkintavalta sen suhteen, päätetäänkö riskintasausmaksut aloittaa saavutetun riskieroprosentin vuoksi.
Tältä osin on ensin syytä todeta, että toisin kuin kantajat väittävät, sairausvakuutusviranomaisen ja tarvittaessa terveysministerin harkintavalta sen suhteen, päätetäänkö riskintasausmaksut aloittaa, mikä edellyttää etenkin tietyn prosenttimäärän ylittävän riskieron ja markkinoiden epävakauden toteamista, ei ole sidoksissa siihen, onko korvauksen laskenta sellaisenaan suoritettu suhteessa objektiivisiin ja avoimiin muuttujiin. Korvaus lasketaan nimittäin niiden YSV-toimijoiden, joilla on velvollisuus suorittaa maksuja riskintasausjärjestelmään, antamien tietojen ja näin ollen kunkin riskiprofiilin perusteella vasta sen jälkeen, kun riskintasausmaksut on päätetty aloittaa. Kantajat sekoittavat toisiinsa tässä yhteydessä riskierojen määrittämisen, joka on riskintasausmaksujen aloittamista koskevan päätöksen tekemistä edeltävä vaihe, ja riskintasausmaksujen muodossa maksettavan korvauksen laskennan, joka riippuu tosiasiallisen riskiprofiilin ja kunkin YSV-toimijan markkinoiden keskimääräisen riskiprofiilin välisestä yksityiskohtaisesta vertailusta (ks. edellä 33 kohta).
Vaikka oletettaisiinkin, että Irlannin viranomaisilla on harkintavaltaa riskintasausmaksuja laskettaessa, minkä muun muassa Irlanti kiistää, tämä valta ei itsessään ole yhteensoveltumaton asiassa Altmark asetetussa toisessa edellytyksessä tarkoitettujen objektiivisten ja avoimien muuttujien kanssa. Kuten Irlanti toteaa, tällä edellytyksellä ei kielletä kansallista lainsäätäjää jättämästä tiettyä harkinnanvaraa julkisen palvelun tehtävän hoitamisesta aiheutuneiden kustannusten määrittämiseksi. Päinvastoin ja kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, sen lisäksi, että jäsenvaltiolla on laaja harkintavalta, kun se määrittelee julkisen palvelun tehtävän, sillä on se myös, kun se päättää kustannusten korvaamisesta, joka riippuu monitahoisista taloudellisista tosiseikoista (ks. vastaavasti edellä 101 kohdassa mainittu asia FFSA ym. v. komissio, tuomion 99 ja 100 kohta). Asiassa Altmark asetetussa toisessa edellytyksessä, jonka mukaan yhteisöjen toimielinten on kyettävä tarkistamaan objektiivisten ja avoimien muuttujien olemassaolo, asetetaan tällainen vaatimus nimenomaan sen vuoksi, että nuo toimielimet valvovat tätä päätöksentekoa vain rajoitetusti, joten nuo muuttujat on täsmennettävä siten, että niiden perusteella voidaan sulkea pois se, että jäsenvaltio olisi soveltanut väärin julkisen palvelun käsitettä.
Näin ollen kantajien lausumat, joiden mukaan korvausta ei lasketa objektiivisten ja avoimien muuttujien nojalla siitä syystä, että Irlannin viranomaisilla on harkintavalta, ovat tehottomia eikä niitä voida hyväksyä.
Tämän jälkeen on syytä todeta, että komissio esittää riidanalaisen päätöksen 25–30 perustelukappaleessa (ks. edellä 38 kohta) yksityiskohtaisesti riskintasausmaksujen laskemista sääntelevät perusteet, tavat ja menettelyn. Edellä 31–33 kohdassa esitetystä riskintasausmaksujen laskentatavan kuvauksesta ilmenee, että sovellettavassa lainsäädännössä, muun muassa riskintasausjärjestelmän liitteessä II, säädetään selkeästi laskennassa käytettävistä erilaisista muuttujista. Siinä säädetään yksityiskohtaisesti, syrjimättömästi ja avoimesti, että riskintasausjärjestelmän soveltamisalaan kuuluvien YSV-toimijoiden on säännöllisesti annettava tietoja riskiprofiilistaan ja vastaavista kustannuksistaan vakuutettujensa ikä- ja sukupuoliryhmittäin (riskintasausjärjestelmän II ja III osa). Sairausvakuutusviranomainen suorittaa näiden tietojen perusteella vertailevan arvioinnin päättääkseen, mikä on YSV-toimijoiden välinen riskinvaihtelu (riskintasausjärjestelmän IV osa luettuna yhdessä liitteen II kanssa), minkä arvioinnin perusteella puolestaan lasketaan riskintasausmaksut (riskintasausjärjestelmän V osa). Riskintasausjärjestelmän V osassa, luettuna yhdessä liitteen II kanssa, määrätään myös tuossa laskennassa käytettävistä muuttujista ja taloudellisista ja matemaattisista kaavoista ja myös tasaustavasta ja terveydentilan painotuskertoimen soveltamisesta.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että pelkästään se, että suoritettavia laskelmia sääntelevät taloudelliset ja matemaattiset kaavat ovat monimutkaisia, ei vaikuta siihen, etteivätkö asianmukaiset muuttujat olisi täsmällisiä ja selkeästi määriteltyjä. Joka tapauksessa kantajat eivät ole millään tavoin kiistäneet näiden muuttujien täsmällisyyttä, avoimuutta ja objektiivisuutta, vaan ne ovat nimenomaisesti rajoittuneet vetoamaan siihen laajaan harkintavaltaan, joka Irlannin viranomaisille on jätetty, kun ne ennen korvauksen laskemista tekevät riskintasausmaksujen aloittamista koskevan päätöksen (ks. edellä 210 ja 211 kohta). Tämä toteamus pätee myös terveydentilan painotuskertoimen – jota nykyisin ei sovelleta – soveltamista koskeviin perusteisiin, jotka mainitaan riskintasausjärjestelmän liitteessä II ja joita sairausvakuutusviranomaisen on noudatettava, kun se päättää ottaa tämän kertoimen huomioon, ja siihen 50 prosentin enimmäisrajaan, joka on asetettu todettujen sairaalavoimavarojen käytön huomioon ottamiseksi YSV-toimijoiden riskiprofiileja määritettäessä (riidanalaisen päätöksen 28 ja 57 perustelukappale).
Komissiota ei voida edellä esitetty huomioon ottaen moittia siitä, ettei se riskintasausjärjestelmää EY 87 artiklan 1 kohdan valossa arvioidessaan ottanut huomioon riskintasausmaksujen laskentaa säänteleviä eri muuttujia. Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että edellä 160 kohdassa esitetyt seikat huomioiden riidanalaisen päätöksen 25–30 perustelukappaleessa, vaikka ne kuuluvatkin vain riskintasausjärjestelmään liittyvien tosiseikkojen esittelyyn (ks. edellä 38 kohta), esitetään tässä suhteessa riittävät perustelut, joiden sisällön komissio on ottanut asianmukaisesti huomioon arvioidessaan kyseisen korvaustavan yhteensoveltuvuutta EY 87 artiklan 1 kohdan kanssa.
Asiassa Altmark asetettua toista edellytystä koskeva väite on näin ollen hylättävä perusteettomana.
e) Onko riskintasausjärjestelmässä määrätty korvaus välttämätön ja oikeasuhteinen asiassa Altmark asetetussa kolmannessa edellytyksessä tarkoitetuin tavoin
i) Tuomioistuinvalvonnan ulottuvuus
Se valvonta, jota komissio ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin harjoittavat riskintasausjärjestelmän perusteella maksettavan korvauksen välttämättömyyden ja suhteellisuuden osalta, on välttämättä rajoitettua, kun otetaan huomioon se, että Irlanti on perustellut riskintasausjärjestelmää julkisen palvelun tehtävän olemassaololla (ks. edellä 166 kohta). Kun otetaan huomioon se harkintavalta, joka jäsenvaltiolla on sen määrittäessä julkisen palvelun tehtävää ja sen toimeenpanon edellytyksiä ja myös silloin, kun se arvioi sen täytäntöönpanosta aiheutuvia lisäkustannuksia, mikä riippuu monitahoisista taloudellisista seikoista, sen valvonnan ulottuvuus, jota komissiolla on oikeus tällä perusteella harjoittaa, rajoittuu ilmeiseen virheeseen (ks. vastaavasti edellä 101 kohdassa mainittu asia FFSA ym. v. komissio, tuomion 100 kohta ja edellä 166 kohdassa mainittu asia Olsen v. komissio, tuomion 216 kohta). Tästä seuraa, että valvonta, joka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on kohdistettava komission tässä suhteessa tekemään arviointiin, ei sekään voi ylittää tätä samaa rajaa ja että tässä valvonnassa on tästä syystä vain tutkittava, onko komissio perustellusti todennut jäsenvaltion tehneen ilmeisen virheen tai jättäneen sen tekemättä.
Tämä valvonta edellyttää, että yhteisöjen tuomioistuimet päättävät, riittääkö kantajien esittämä näyttö viemään uskottavuuden riidanalaisessa päätöksessä esitetyiltä, monitahoisia taloudellisia tosiseikkoja koskevilta arvioinneilta (ks. analogisesti asia
T-380/94, AIUFFASS ja AKT v. komissio, tuomio 12.12.1996, Kok. 1996, s. II-2169
, 59 kohta). Tätä uskottavuuden tutkimista koskevin varauksin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei voi korvata päätöksentekijän arviointia merkityksellisiä monitahoisia taloudellisia tosiseikkoja koskevalla omalla arvioinnillaan. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tällaisessa yhteydessä suorittama valvonta kohdistuu ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että ratkaisun perustana olevat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että asiassa ei ole tehty oikeudellista virhettä, että tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti tai että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin (ks. vastaavasti edellä 101 kohdassa mainittu asia FFSA ym. v. komissio, tuomion 101 kohta; yhdistetyt asiat
T-111/01 ja T-133/01, Saxonia Edelmetalle v. komissio, tuomio 11.5.2005, Kok. 2005, s. II-1579
, 91 kohta; edellä 166 kohdassa mainittu asia Olsen v. komissio, tuomion 266 kohta ja asia
T-349/03, Corsica Ferries France v. komissio, tuomio 15.6.2005, Kok. 2005, s. II-2197
, 138 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Julkisen palvelun tehtävän, sellaisena kuin siitä on määrätty yleisesti sovellettavassa toimenpiteessä, hoitamisesta maksettavan korvauksen suhteellisuuden valvonnasta oikeuskäytännössä on lisäksi todettu, että tuo valvonta rajoittuu sen tarkistamiseen, onko säädetty korvaus välttämätön, jotta kyseinen julkisen palvelun tehtävä voidaan hoitaa taloudellisesti tyydyttävissä olosuhteissa (ks. vastaavasti edellä 99 kohdassa mainittu asia komissio v. Alankomaat, tuomion 53 kohta ja edellä 101 kohdassa mainittu asia Albany, tuomion 107 ja 111 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) tai päinvastoin, onko kyseinen toimenpide selvästi epäasianmukainen tavoiteltuun päämäärään nähden (ks. vastaavasti ja analogisesti edellä 118 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Boehringer v. neuvosto ja komissio, tuomion 73 ja 74 kohta).
Kantajien väite, jonka mukaan tässä yhteydessä on harjoitettava kokonaisvaltaista valvontaa, on näin ollen perusteettomana hylättävä (ks. edellä 118 kohta)
ii) Riskintasausmaksuilla annetun korvauksen välttämättömyys ja suhteellisuus
1) Alustavia huomautuksia
Riskintasausjärjestelmässä määrätyn korvauksen välttämättömyydestä ja suhteellisuudesta on aluksi syytä muistuttaa, että asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että edellä 89 kohdassa mainitussa asiassa Altmark annetussa tuomiossa asetettu kolmas edellytys on suurelta osalta sama kuin EY 86 artiklan 2 kohdan soveltamisesta annetussa oikeuskäytännössä vahvistettu suhteellisuutta koskeva arviointiperuste. Tästä seuraa, että niiden tarkastelua voidaan mutatis mutandis soveltaa tuon viimeksi mainitun määräyksen rikkomista koskevaan toiseen kanneperusteeseen. Siltä osin sitä vastoin, kuin asianosaiset ovat eri mieltä siitä, onko riskintasausjärjestelmässä määrätyn korvauksen suhteellisuutta arvioitaessa otettava huomioon kyseisen toimijan tehokkuus ja sen vaikutus tuon korvauksen määrittämiseen, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutkii tästä esitetyt lausumat yhdessä sen lausuman kanssa, jonka mukaan asiassa Altmark asetettu neljäs edellytys ei täyty.
On syytä myös muistuttaa, että kantajien mielestä asiassa Altmark asetettu kolmas edellytys, joka liittyy korvauksen ehdottomaan välttämättömyyteen, ei täyty. Komissio ei ensinnäkään ollut tutkinut kaikkia tässä suhteessa merkityksellisiä seikkoja ja oli näin tehnyt oikeudellisen virheen ja virheen, joka vaikuttaa riidanalaisen päätöksen niihin perusteluihin, jotka koskevat suhteellisuusperusteen soveltamista. Toiseksi YSV-velvoitteiden täyttämisestä ei aiheudu taloudellista rasitusta YSV-toimijoille, sillä ne kykenevät turvaamaan kannattavuutensa kaupallisilla toimilla. YSV-toimijat voivat suojautua ”huonoilta” riskeiltä, esimerkiksi kieltäytymällä ottamasta uusia, yli 65 vuoden ikäisiä vakuutettuja, tai asettamalla pitkiä odotusaikoja sairaille henkilöille. Ne kykenevät sovittamaan sopimusehtoja ja eriyttämään vakuutusmaksuja suhteessa riskeihin korvatakseen näin korkeammilla vakuutusmaksuilla niihin ”huonoihin” riskeihin liittyvät korkeammat kustannukset, jotka niiden on otettava vastattavakseen YSV-velvoitteiden nojalla. Koska kolmanneksi joka tapauksessa YSV-velvoitteet ja riskintasausjärjestelmä eivät ole sidoksissa toisiinsa, viimeksi mainitulla ei voida korvata kyseisiä kustannuksia. Riskintasausmaksut lasketaan YSV-toimijoiden riskinvaihtelun perusteella, eivätkä ne riipu YSV-velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneiden tosiasiallisten kustannusten laskennasta. Lisäksi riskintasausjärjestelmällä pyritään todellisuudessa korvaamaan itse YSV-palvelujen tarjoamisesta aiheutunut kustannus, ja nämä palvelut eivät kuitenkaan ole – kun otetaan huomioon riidanalainen päätös – yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Tällainen abstrakti yhteys YSV-velvoitteiden ja YSV-toimijoiden välillä ei riitä eikä ole sen edellytyksen mukainen, joka koskee riskintasausjärjestelmän ehdotonta rajoittamista kustannuksiin, joiden määrä on selkeästi määritetty. Neljänneksi riskintasausjärjestelmä ei edes ole sellainen, että sillä korvattaisiin ”huonoja” riskejä. Siinä ei oteta huomioon vakuutusmaksuja eikä YSV-toimijoiden tuloja, joilla näitä riskejä voidaan korvata, ja näin ollen ei ole mahdollista arvioida, aiheutuuko ”huonoista” riskeistä YSV-toimijalle selvä taloudellinen rasitus. Lisäksi komission lausumasta, jonka mukaan riskintasausjärjestelmässä otetaan huomioon korvaushakemusten aiheuttama keskimääräinen kustannus, jotta YSV-toimijat voisivat näin hyötyä omasta tehokkuudestaan (riidanalaisen päätöksen 56 perustelukappale), kantajat toteavat, että omien tosiasiallisten kustannusten huomioon ottaminen aiheuttaisi suurempien riskintasausmaksujen maksamisen niille YSV-toimijoille, joiden kustannukset ovat korkeammat, ja näin sillä kannustettaisiin niitä olemaan tehottomia. Lopuksi kantajat toteavat, että koska tehokkuuden ja hintojen vertailutavan arvioinnilta puuttuu vertailukohde, asiassa Altmark asetettu neljäs edellytys, jonka mukaan korvaustaso on välttämätöntä määrittää suhteessa tehokkaan yrityksen tarpeisiin nähden tulot ja voitot mukaan lukien, ei täyty.
Vastaaja toteaa, että kantajat eivät ole näyttäneet toteen, että komissio olisi tehnyt ilmeisen virheen riskintasausjärjestelmän suhteellisuutta arvioidessaan eivätkä osoittaneet, että kyseinen riskintasausjärjestelmä olisi ilmeisen suhteeton siihen tavoitteeseen nähden, jolla pyritään varmistamaan, että Irlannin YSV-markkinat toimivat taloudellisesti tyydyttävissä olosuhteissa (ks. edellä 148 kohta). Lisäksi vastaaja kiistää Irlannin ja YTL:n tukemana lausuman, jonka mukaan riskintasausjärjestelmään perustuva korvaus ei olisi sidoksissa YSV-velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneisiin kustannuksiin. Riskintasausmaksut ovat sidoksissa ikä- ja sukupuoliryhmittäin määriteltyjen, YSV-toimijoiden riskiprofiilien välisten erojen aiheuttamiin kustannuksiin, eivätkä ne ylitä sitä, mikä on välttämätöntä YSV-velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneiden kustannusten kattamiseksi. Riskintasausjärjestelmää sääntelevä lainsäädäntö ei tältä osin koske kiinteitä ja muuttuvia kustannuksia, tuloja tai voittomarginaaleja. Tulot ja riskit eivät näet tarkasti korreloi keskenään, mikä on yhteisen hinnoittelun periaatteen vastaista, sillä se edellyttää, että vakuutusmaksu heijastaa koko väestön eikä mahdollisesti vain vähän edustavan vakuutettujen ryhmän aiheuttamaa riskiä. Vapaaseen liittymisoikeuteen ja yhteiseen hinnoitteluun liittyvät velvoitteet edellyttävät, etteivät YSV-toimijat voi saada hyötyä sellaisesta sijoitussalkusta, johon liittyvä riski on pienempi kuin muiden YSV-toimijoiden. Riskintasausjärjestelmä on siis välttämätön yhteisen hinnoittelun asianmukaisen toiminnan ja sen vuoksi, että YSV-toimijoita kannustettaisiin kilpailemaan kaikista ikäluokista kaupallisin ponnistuksin, jollaisia ovat markkinointiin, palvelujen laatuun, hoidontarjoajien kanssa oleviin suhteisiin tai hoidon tehokkuuteen liittyvät ponnistukset. Näistä syistä asian kannalta merkityksellisessä lainsäädännössä säädetään YSV-velvoitteiden täytäntöönpanoon liittyvien kustannusten määrän määrittämisestä ja näiden kustannusten tasapuolisesta jakamisesta YSV-toimijoiden kesken riskintasausjärjestelmän avulla. Koska YSV-toimijat voivat vapaasti määrittää vakuutusmaksut ja niiden tuoton suhteessa markkinaolosuhteisiin, riskintasausjärjestelmä ei ole tarkoitettu tasaamaan kustannuksia, jotka riippuvat niiden tehokkuudesta, ja YSV-toimijat säilyttävät hyvästä hoidosta saamansa voiton. Kun otetaan huomioon, että riskintasausjärjestelmästä YSV-toimijoille maksettava korvaus kattaa vain niiden oman riskiprofiilin ja markkinoiden keskimääräisen riskiprofiilin välisen eron, YSV-toimija ei voi katsoa, että riskintasausjärjestelmällä kannustettaisiin tehottomuuteen. Korvauksen laskentatavalla nimittäin tehdään käytännössä mahdottomaksi, että riskintasausjärjestelmän soveltaminen riippuisi sellaisista kustannuksista, jotka YSV-toimija on aiheuttanut huonolla hoidolla. Riskintasausjärjestelmän 3 §:n perusteella riskintasausmaksujen laskentatavassa otetaan huomioon vain YSV-toimijoille osoitetuista korvaushakemuksista aiheutuneet kustannukset eikä muita kustannuksia, kuten hallinnollisia tai markkinoinnista aiheutuneita kustannuksia, joten on mahdotonta, että kaikki YSV-toimijat joutuisivat tämän laskentatavan seurauksena kärsimään mahdollisesta tehottomuudesta. Lisäksi riskintasausjärjestelmällä pyritään tämän tavan avulla vain tasaamaan ne kustannukset, jotka aiheutuvat kyseisten vakuutuksenantajien riskiprofiilien välisistä vaihteluista, mutta ei itse YSV-palvelujen tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia eikä vastaavia tuloja tai voittoja.
Vastaaja ja Irlanti kiistävät myös kantajien lausuman, jonka mukaan YSV-toimijoilla on mahdollisuus hylätä ”huonot” riskit kaupallisilla toimenpiteillä. Käytännössä ei ole mahdollista jakaa markkinoita riskin mukaan määrittämällä vakuutusmaksut joustavasti ja vaatia suuren riskin aiheuttavilta kuluttajilta kalliimpaa vakuutusturvaa lisäkorvaushakemuksista aiheutuvien kustannusten kattamiseksi. Suuren riskin aiheuttavat kuluttajat eivät hylkää vähäisempää turvaa, sillä siitä aiheutuisi yhteisestä hinnoittelusta saatavan voiton menetys. Kun otetaan huomioon markkinoiden kilpailupaine, suuren riskin aiheuttavien vakuutettujen sijoitussalkkua ei helposti voida korvata korkeammilla vakuutusmaksuilla. Kantajien vastakkainen väite on ristiriidassa sen niiden oman strategian kanssa, jolla ne lähentävät palvelujensa hintoja YTL:n hintoihin. Vastaaja lisää YTL:n tukemana, että riskintasausmaksuja ei lasketa suhteessa YSV-toimijoiden maksamiin kaikkiin vahinkoihin, vaan ne lasketaan suhteessa vain niihin vahinkoihin, jotka ovat eniten myytyjen ja halvimpien YSV-sopimusten kattamia. Lisäksi terveydentilan painotuskertoimesta muodostuvaa korjauskerrointa, joka on rajoitettu 50 prosenttiin, ei nykyisin oteta huomioon riskintasausjärjestelmässä. Tällaisen korjauskertoimen tarve sitä vastoin perustuu siihen, että YSV-toimijoiden riskiprofiilien välisiä kaikkia eroja ei voida selittää iällä ja sukupuolella eivätkä ne näin ollen voi täysin heijastaa siitä seuraavaa epätasapainoa.
2) Riskintasausjärjestelmän ja YSV-velvoitteiden täytäntöönpanosta aiheutuneiden kustannusten välinen suhde
Ennen kuin riskintasausmaksuilla suoritetun korvauksen luonnetta koskevat asianosaisten lausumat tutkitaan, on syytä tarkistaa kantajien sen väitteen perusteltavuus, jonka mukaan tällainen korvaus ei ole välttämätön, koska YSV-toimijat voisivat välttää kaikki erityisesti yhteisen hinnoittelun velvoitteen noudattamiseen liittyvät kustannukset jakamalla YSV-markkinat osiin suhteessa kaupallisilla toimilla vakuutettuun riskiin etenkin YSV-sopimukset ja niitä vastaavat vakuutusmaksut eriyttämällä.
Vaikka onkin totta, että YSV-toimijoilla on lähtökohtaisesti vapaus vastakkaisten kansallisten säännösten puuttuessa määrittää YSV-turvan laajuus, laatu ja hinta vakuutettujen eri ryhmien tarpeiden ja oman kaupallisen strategiansa mukaan, YSV-velvoitteet rajoittavat tätä vapautta merkittävästi heti kun YSV-toimija tekee YSV-sopimuksen täsmällistä sisältöä koskevan valintansa ja kun se päättää tarjota sitä markkinoilla (ks. edellä 192 kohta). Vuoden 1994 sairausvakuutuslain, sellaisena kuin se on muutettuna, 7 §:ssä säädetyllä yhteisen hinnoittelun velvoitteella, jonka mukaan jokaiseen vakuutettuun on hänen iästään, sukupuolestaan ja terveydentilastaan riippumatta sovellettava samaa vakuutusmaksua samasta YSV-turvasta, kielletään syrjimästä suuremman riskin aiheuttavia vakuutettuja soveltamalla heihin samasta turvasta korkeampia vakuutusmaksuja tai vähentämällä YSV-sopimukseen perustuvan turvan laajuutta tai laatua pitämällä kuitenkin vakuutusmaksu ennallaan. Kantajat eivät ole todella kiistäneet sitä, että tämän velvollisuuden noudattamisesta aiheutuu lisäkustannuksia YSV-toimijalle siitä syystä, että se estää sitä sopeuttamasta vakuutusmaksua suhteessa vakuutettuun riskiin ja korvaamasta näin korkeammilla vakuutusmaksuilla ”huonoja” riskejä vastaavat suuremmat korvaukset.
Siitä huolimatta, että vastaaja ja Irlanti ovat kiistäneet kantajien väitteen, kantajat eivät ole riittävästi selittäneet niitä syitä, joiden vuoksi nämä lisäkustannukset voitaisiin korvata jollakin sellaisella vakuutusturvien ja vakuutusmaksujen eriyttämisellä, joka olisi sallittu yhteisen hinnoittelun velvoitteeseen nähden. Pelkästään se seikka, että Irlannin markkinoilla toimivat YSV-toimijat tarjoavat YSV-sopimuksia, joilla annetaan toisistaan eroavaa turvaa ja jotka on sopeutettu erilaisten vakuutuksenottajaryhmien tarpeisiin, ei riitä tekemään uskottavaksi kantajien väitettä, koska jopa kaikkein yleisluonteisinkin turva, jonka yleensä valitsevat nuoret ja terveet henkilöt, jää ja sen on jäätävä riskihenkilöiden saataville, mikä on vapaata liittymisoikeutta ja yhteistä hinnoittelua koskevan velvoitteen olennaisen tavoitteen mukaista. Kuten Irlanti toteaa, kantajat eivät ole esittäneet sellaisia seikkoja, jotka osoittaisivat, että nämä riskihenkilöt eivät enää kysy tällaista yleisluonteista vakuutusturvaa tai että he hylkäävät tällaisen yleisluonteisen turvan, jonka hinta kiinnostaa heitä erityisesti yhteisen hinnoittelun vuoksi, reaktiona YSV-sopimusten mahdollisiin muutoksiin. Kantajat eivät myöskään ole kiistäneet niitä yksityiskohtaisia tietoja, jotka vastaaja on antanut tukeakseen väitettään, jonka mukaan BUPA Irelandin ja YTL:n tarjoamat YSV-turvat ovat hyvin samankaltaisia ja muun muassa YTL:n asiakkaat ovat pysyneet pikemminkin välinpitämättöminä etuuksien ja vakuutusmaksujen eriyttämisen suhteen (ks. edellä 147 kohta).
Tässä suhteessa ei myöskään voi menestyä väite, jonka mukaan YSV-toimijat voisivat suojautua riskihenkilöiden korvaushakemuksista aiheutuvilta liiallisilta kustannuksilta siten, etteivät ne suostu vakuuttamaan henkilöitä, jotka ovat täyttäneet 65 vuotta, tai asettamalla alussa sovellettavia, pitkiä odotusaikoja. Edellä 198 kohdassa esitetyistä seikoista ilmenee, että mahdollisuus kieltäytyä 65-vuotiaista tai vanhemmista henkilöistä näyttää käytännössä hyvin rajoitetulta muun muassa siitä syystä, että kyse voi olla vain sellaisista henkilöistä, jotka eivät koskaan ole tehneet YSV-sopimusta. Alussa sovellettavilla odotusajoilla, jotka ovat laillinen keino suojella YSV-markkinoita, joilla sovelletaan yleistä liittymisoikeutta ja yhteistä hinnoittelua (ks. edellä 199 kohta), voidaan vain tilapäisesti välttää ”huonoista” riskeistä aiheutuvat kustannukset, sillä sen jälkeen kun tuo aika on kulunut, YSV-toimija on täysin alttiina riskihenkilöiden tekemille korvaushakemuksille, jotka sen on hyväksyttävä avointa liittymisoikeutta koskevan velvoitteen perusteella. Näin ollen ja toisin kuin kantajat väittävät, nämä rajoitukset eivät riitä korvaamaan niitä ”huonojen” riskien vastattavaksi ottamisesta aiheutuvia lisäkustannuksia, joita YSV-toimijat eivät voi välttää YSV-velvoitteiden vuoksi.
Tästä seuraa, että väitettä, jonka mukaan korvaus ei ole välttämätön siitä syystä, että YSV-toimijoille on jätetty vapaus määrätä YSV-turvan sisältö ja jakaa markkinat osiin suhteessa vakuutettuun riskiin, ei voida hyväksyä.
Toiseksi on syytä tutkia väite, jonka mukaan asiassa Altmark asetetun kolmannen edellytyksen nojalla riskintasausjärjestelmässä määrätyn korvausjärjestelmän pitäisi olla välittömästi sidoksissa YSV-velvoitteiden täyttämisen aiheuttamiin kustannuksiin.
Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että kyseinen julkisen palvelun tehtävä muodostuu YSV-palvelujen tarjoamisesta YSV-velvoitteita noudattamalla (ks. edellä 175 kohta). Kantajien väite, jonka mukaan riskintasausmaksuina suoritettua korvausta ei voida perustella itse YSV-palvelujen tarjoamisesta aiheutuvilla kustannuksilla, koska viimeksi mainitut eivät ole yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, ei näin ollen ole perusteltu. Lisäksi on kiistatonta, että riskintasausmaksuja laskettaessa huomioon otettavat kustannukset ovat vain kustannuksia, joita YSV-toimijoille on aiheutunut, kun ne ovat maksaneet vakuutettujen tekemiä korvaushakemuksia (ks. edellä 33 kohta), ja että näin ollen nämä kustannukset ovat laajasti sidoksissa kyseisten YSV-palvelujen tarjoamiseen. Kantajat ovat siis väärässä kieltäessään sen, että YSV-palvelujen tarjoamisesta aiheutuvat kustannukset ovat sidoksissa riskintasausjärjestelmässä määrättyyn korvaukseen.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa kuitenkin, että riskintasausjärjestelmän muodostamassa korvausjärjestelmässä YSV-toimijan korvaushakemuksen perusteella tosiasiallisesti maksamat korvaukset ja riskintasausmaksuina myönnetty korvaus eivät ole suorassa suhteessa toisiinsa. On todettava, että riskintasausmaksuilla ei pyritä korvaamaan tiettyjen YSV-palvelujen tiettyyn tarjoamiseen liittyviä mahdollisia kustannuksia tai lisäkustannuksia, vaan yksinomaan tasaamaan lisäkustannukset, joiden katsotaan aiheutuneen YSV-toimijan riskiprofiilin negatiivisesta vaihtelusta suhteessa markkinoiden keskimääräiseen riskiprofiiliin (ks. edellä 33 kohta). YSV-toimijoiden tosiasiallisesti tietyn ajanjakson aikana korvaamat määrät tarjoavat vain perustan laskettaessa markkinoiden keskimääräistä riskiprofiilia ja sen sekä riskintasausjärjestelmään kuuluvan kunkin YSV-toimijan yksilöllisen ja todellisen riskiprofiilin välistä eroa. YSV-toimijan yksilöllinen ja todellinen riskiprofiili edustaa sille tuon ajanjakson aikana aiheutuneita keskimääräisiä korvauskustannuksia, joiden määrä on sitä suurempi, mitä enemmän tuolla vakuutuksenantajalla on suuren riskin aiheuttavia vakuutettuja, jotka esittävät usein määrältään suuria korvaushakemuksia. Tätä kunkin YSV-toimijan yksilöllistä ja todellista riskiprofiilia verrataan sitten markkinoiden keskimääräiseen riskiprofiiliin, joka edustaa kaikille YSV-toimijoille korvaushakemusten maksamisesta aiheutuneita keskimääräisiä kustannuksia, ja näin tehdään sen vuoksi, että kaikista YSV-markkinoiden vakuutetuista aiheutuvien kustannusten keskiarvo voitaisiin mahdollisimman luotettavasti todeta.
Kuten vastaaja ja Irlanti toteavat, vapaan liittymisoikeuden ja yhteisen hinnoittelun velvoitteen olennainen tavoite on jakaa kustannukset oikeudenmukaisesti Irlannin koko YSV-markkinoilla siten, että kukin YSV-toimija ottaa vastattavakseen vain ne kustannukset, jotka ovat sidoksissa markkinoiden keskimääräiseen riskiprofiiliin. Jos näitä kustannuksia ei tasattaisi, yhteisen hinnoittelun, jolla riskit pyritään jakamaan tasapuolisesti YSV-toimijoiden kesken sukupolvien välisen vakuutusmaksujen ristisubventoinnin mahdollistamiseksi, toiminta estettäisiin. Näin ollen ne ylimääräiset kustannukset, jotka YSV-toimijan on kärsittävä markkinoiden keskimääräiseen riskiprofiiliin nähden negatiivisen riskiprofiilinsa vuoksi, ovat lisäkustannuksia, jotka YSV-toimijan on otettava vastattavikseen YSV-markkinoilla, joilla sovelletaan avointa liittymisoikeutta ja yhteistä hinnoittelua, sen vuoksi, että sillä on velvollisuus vakuuttaa suuren riskin aiheuttavia henkilöitä ilman, että se voisi vahvistaa vakuutusmaksujen määrän suhteessa vakuutettuun riskiin. Riskintasausjärjestelmällä pyritään korvaamaan vain näitä lisäkustannuksia. Näin ollen kantajien väite, jonka mukaan riskintasausmaksut eivät ole sidoksissa YSV-velvoitteiden täyttämisen aiheuttamiin kustannuksiin eivätkä ne ole sellaisia, että niillä korvattaisiin ”huonojen” riskien epätasainen jakautuminen YSV-markkinoilla, ei voi menestyä.
Tässä asiassa sovellettavassa rajoitetussa valvonnassa (ks. edellä 220–222 kohta) ei voida asettaa kyseenalaisiksi riskintasausjärjestelmällä käyttöön otetun korvausjärjestelmän, sellaisena kuin se on kuvattu edellä 235 kohdassa, tavoitteiden pätevyyttä eikä sen toimintaa sääntelevien sääntöjen laillisuutta. Tässä suhteessa on tosin syytä todeta, että tuo toiminta eroaa täysin niiden korvausjärjestelmien toiminnasta, joista oli kyse edellä 41 kohdassa mainitussa asiassa Ferring ja asiassa Altmark. Näin ollen se ei voi täysin täyttää asiassa Altmark asetettua kolmatta edellytystä, joka edellyttää sitä, että julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuvat kustannukset on voitava määrittää. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo kuitenkin, että lisäkustannusten määrän määrittäminen vertaamalla keskenään YSV-toimijan todellista riskiprofiilia ja markkinoiden keskimääräistä riskiprofiilia ja ottamalla huomioon riskintasausjärjestelmään kuuluvien kaikkien YSV-toimijoiden korvaama määrä on asiassa Altmark asetetun kolmannen edellytyksen tavoitteen ja hengen mukainen, koska korvaus lasketaan konkreettisten ja selvästi yksilöitävissä sekä valvottavissa olevien objektiivisten seikkojen perusteella (ks. edellä 216 kohta). Vaikka kantajat väittävät, ettei asiassa Altmark asetettua kolmatta edellytystä ole noudatettu, ne eivät ole kiistäneet, että riskintasausmaksut lasketaan näiden perusteiden mukaisesti. Ne eivät myöskään ole onnistuneet kyseenalaistamaan sitä, että YSV-velvoitteet, erityisesti vapaata liittymisoikeutta ja yhteistä hinnoittelua koskevat velvoitteet, ja riskintasausmaksuina myönnetty korvaus ovat edellä 235 kohdassa kuvatuin tavoin sidoksissa toisiinsa.
Tästä seuraa, että kantajat eivät ole osoittaneet riskintasausjärjestelmän olevan selvästi epäasianmukainen korvaamaan YSV-velvoitteiden täyttämisen aiheuttamia lisäkustannuksia. Näin ollen komission riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleessa esittämä toteamus, jonka mukaan riskintasausjärjestelmällä rajoitetaan YSV-toimijoiden väliset maksut tasolle, joka on ehdottoman välttämätön niiden riskiprofiilien ja markkinoiden keskimääräisiä riskejä suurempien ”huonojen” riskien kattamisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamisten välisten erojen poistamiseksi, jotta näille vakuutuksenantajille korvattaisiin taloudelliset seuraukset YSV-velvoitteista, joilla niitä kielletään hinnoittelemasta vakuutusmaksuja suhteessa vakuutettuun riskiin ja hylkäämästä ”huonoja” riskejä, ei ole ilmeisen virheellinen.
Kolmanneksi on syytä hylätä kantajien väite, jonka mukaan komission olisi tässä asiassa pitänyt asiassa Altmark annetussa tuomiossa asetetun kolmannen edellytyksen vuoksi ottaa huomioon ne tulot ja se kohtuullinen voitto, jotka YSV-toimijat voivat YSV-velvoitteiden täyttämisestä saada.
Edellä 235 kohdassa esitetyistä lausumista ilmenee, että riskintasausjärjestelmällä käyttöön otettu korvausjärjestelmä on täysin riippumaton YSV-toimijoiden saamista tuloista ja voitoista, koska se perustuu yksinomaan niiden kustannusten huomioon ottamiseen, jotka ovat aiheutuneet YSV-toimijoiden tietyn ajanjakson aikana maksamista korvaushakemuksista ja koska sillä pyritään vain YSV-toimijan yksilöllisen ja todellisen riskiprofiilin ja markkinoiden keskimääräisen riskiprofiilin välisestä erosta aiheutuvien kustannusten tasaamiseen. Kuten vastaaja on muun muassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen antamassaan vastauksessa todennut, tällaisessa järjestelmässä riskiprofiili ja tulot eivät määritelmän mukaan korreloi keskenään siten, että viimeksi mainitut voitaisiin ottaa huomioon mahdollisten lisäkustannusten korvaamisesta päätettäessä. Tällaisissa olosuhteissa kustannuksia ei näet voida korvata liiallisesti suhteessa tuloihin, koska korvausta laskettaessa huomioon otetut kustannukset eivät ole välittömästi sidoksissa julkisen palvelun tarjoamiseen ja siitä saataviin tuloihin.
Koska riskintasausjärjestelmällä ei pyritä korvaamaan YSV-palvelujen tarjoamiseen välittömästi sidoksissa olevia kustannuksia (ks. edellä 235 kohta), mikä vastaisi täsmälleen asiassa Altmark asetetussa kolmannessa edellytyksessä tarkoitettua tilannetta, tästä tarjoamisesta aiheutuvien mahdollisten konkreettisten lisäkustannusten toteamiseksi ei näin ollen tarvitse ottaa huomioon näistä palveluista saatuja tuloja. Tällainen lähestymistapa olisi jopa vastoin yhteisen hinnoittelun periaatetta, joka vaatii, että YSV-turvasta maksettavan vakuutusmaksun on heijastettava kaikkien vakuutettujen eikä vain tietyn vakuutettujen ryhmän edustamaa riskiä. Näissä olosuhteissa asiassa Altmark asetetun kolmannen edellytyksen, joka koskee julkisen palvelun velvoitteen korvaamista toisenlaisella tavalla, ehdottomalla soveltamisella ei otettaisi huomioon riskintasausjärjestelmällä määrätyn korvausjärjestelmän toiminnan erityispiirteitä. Päinvastoin tällaisella lähestymistavalla asetettaisiin kyseenalaiseksi jo sinänsä se valinta, jonka Irlanti on tehnyt päättäessään ottaa käyttöön tällaisen järjestelmän, joka on täysin riippumaton YSV-toimijoiden tuloista ja voitoista ja jolla pyritään takaamaan YSV-velvoitteiden soveltamisalaan kuuluvien YSV-markkinoiden asianmukainen toiminta. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että asiassa Altmark asetetun kolmannen edellytyksen tavoite ja henki eivät edellytä sitä, että tulot otettaisiin huomioon niistä riippumattomasti toimivassa korvausjärjestelmässä.
Näistä syistä komissiota ei voida moittia siitä, ettei se ole ottanut huomioon YSV-toimijoiden YSV-velvoitteiden täyttämisestä saamia tuloja ja voittoja. Lisäksi edellä esitetyistä seikoista seuraa, että sitäkään väitettä, jonka mukaan komissio ei ole tutkinut tätä kysymystä eikä perustellut riidanalaista päätöstä tältä osin, ei voida hyväksyä. Tässä suhteessa on todettava, että komissio on EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaoloa koskevassa tarkastelussaan nimenomaisesti käyttänyt perustana edellä 41 kohdassa mainittua asiaa Ferring, jossa edellytetään, että julkisen palvelun velvoitteen alaisille toimijoille todellisuudessa aiheutuneet lisäkustannukset on määritettävä (riidanalaisen päätöksen 40 perustelukappale). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että kuten yhteisöjen tuomioistuin on sittemmin vahvistanut ja täsmentänyt asiassa Altmark, lisäkustannuksiin liittyvä peruste tarkoittaa noissa asioissa tarkoitetun kaltaisessa korvausjärjestelmässä lähtökohtaisesti sitä, että kyseiselle toimijalle julkisen palvelun tehtävän suorittamisesta todellisuudessa aiheutuneet kustannukset ja niihin liittyvät tulot määritetään. Tässä asiassa komissio on kuitenkin perustellusti todennut riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleessa, että nämä lisäkustannukset olivat vain niitä, jotka aiheutuvat negatiivisesta riskiprofiilista, mikä tarkoittaa sitä, että se on perustellusti myöntänyt, että riskintasausjärjestelmässä määrätty laskentatapa ei mahdollista YSV-toimijoiden mahdollisesti saamien tulojen huomioon ottamista (ks. edellä 240 kohta).
Tästä seuraa, että kantajat eivät ole osoittaneet, että komissio olisi rikkonut asiassa Altmark asetettua kolmatta edellytystä katsoessaan, että riskintasausjärjestelmässä määrätty korvausjärjestelmä oli välttämätön ja oikeasuhteinen YSV-velvoitteiden täyttämisen aiheuttamiin kustannuksiin nähden.
Näin ollen väite, jonka mukaan asiassa Altmark asetettua kolmatta edellytystä on rikottu, on perusteettomana hylättävä.
f) Vertaaminen asiassa Altmark asetetussa neljännessä edellytyksessä tarkoitettuun tehokkaaseen toimijaan
Edellä 89 kohdassa mainitussa asiassa Altmark (tuomion 93 kohta) asetetun neljännen edellytyksen perusteella silloin, kun julkisen palvelun tehtävää ei ole myönnetty yritykselle julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto. Kantajat väittävät pääasiallisesti, että tämä edellytys ei täyty, sillä riskintasausjärjestelmässä ei ole vertailukohtaa, jonka avulla voitaisiin mitata tehokkuutta ja tehdä vertailu tehokkaan toimijan kanssa. Komission olisi etenkin pitänyt tutkia, voidaanko YSV-velvoitteiden täyttämisestä YSV-toimijoille, muun muassa YTL:lle, aiheutuvia mahdollisia YSV-kustannuksia verrata kustannuksiin, joita tehokkaalle toimijalle olisi aiheutunut.
Tässä suhteessa on aluksi todettava, että sekä edellä 239–242 kohdassa esitetyistä seikoista että asiassa Altmark asetetun neljännen ja viidennen edellytyksen, joissa molemmissa vaaditaan julkisen palvelun velvoitteen noudattamiseen liittyvien kustannusten ja tulojen sekä voittojen määrittämistä, välisestä kiinteästä yhteydestä seuraa, että tämän väitteen alkuolettamat ovat virheelliset. Kun otetaan huomioon yhtäältä riskintasausjärjestelmällä käyttöön otetun korvausjärjestelmän neutraalisuus suhteessa YSV-toimijan tuloihin ja voittoihin ja toisaalta kyseisten vakuutuksenantajien negatiiviseen riskiprofiiliin liittyvien lisäkustannusten erityispiirteet, asiassa Altmark asetettua neljättä edellytystä, jossa vaaditaan vertaamaan julkisen palvelun tarjoamiseen välittömästi liittyviä kustannuksia ja tuloja, ei voida soveltaa ehdottomasti nyt esillä olevassa asiassa. Tämä vahvistetaan lisäksi asiassa Altmark (tuomion 93 kohta) asetetun kolmannen edellytyksen tavoitteella, jona on sen takaaminen, että kyseinen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu tarjotaan julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin. On nimittäin riidatonta, että riskintasausjärjestelmällä ei pyritä korvaamaan YSV-palvelun tarjoamisesta aiheutunutta yksilöityä kustannusta.
Sitten on syytä muistuttaa, että riskintasausmaksuja ei määritetä yksinomaan suhteessa korvauksensaajana olevan YSV-toimijan maksamiin vakuutuskorvauksiin – mikä tilanne vastaisi asiassa Altmark asetetussa neljännessä ja viidennessä edellytyksessä tarkoitettua tilannetta – vaan myös suhteessa maksuvelvollisen YSV-toimijan maksamiin vakuutuskorvauksiin, sillä nuo maksut heijastavat näiden kahden vakuutuksenantajan riskiprofiilien välisiä eroja markkinoiden keskimääräiseen riskiprofiiliin nähden.
Näin ollen komissio saattoi pätevästi katsoa, että tarkasteltaessa, onko EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki olemassa, riskintasausmaksujen mahdollisten saajien ja tehokkaan toimijan välinen vertailu ei ollut tarpeen nyt esillä olevassa asiassa. Tähän on lisättävä, että vaikka riidanalaisen päätöksen tekoajankohtana olikin luultavaa, että YTL olisi aluksi riskintasausmaksujen pääasiallinen saaja, Irlannin viranomaiset aloittivat riskintasausjärjestelmän soveltamisen vasta sen jälkeen Irlannin YSV-markkinoiden riskiprofiilien kehitykseen liittyvistä syistä. Koska komissio ei tuntenut Irlannin YSV-markkinoilla toimivien eri YSV-toimijoiden tulevaa tilannetta, sen oli mahdotonta täsmällisesti yksilöidä riskintasausmaksujen mahdolliset saajat ja konkreettisesti vertailla niiden tilannetta tehokkaaseen toimijaan.
Komissiolla oli kuitenkin asiassa Altmark asetetun neljännen edellytyksen tavoitteeseen nähden muutoin velvollisuus varmistaa, ettei riskintasausjärjestelmässä määrätty korvaus mahdollistanut sellaisten kustannusten korvaamista, jotka saattavat aiheutua riskintasausjärjestelmän soveltamisalaan kuuluvien YSV-toimijoiden tehottomuudesta. Tältä osin on todettava, että komissio on riidanalaisen päätöksen 27 ja 56 perustelukappaleessa nimenomaisesti todennut, että riskintasausjärjestelmässä otettiin huomioon YSV-toimijoiden keskimääräiset korvauskustannukset, mistä seurasi, ettei vakuutettujen ryhmäkohtainen kustannusten tasaus ollut mahdollista ja että vakuutuksenantajat saivat pitää itsellään omasta tehokkuudestaan saamansa hyödyn.
Kantajat väittävät tältä osin, että YSV-toimijoiden todellisten korvauskustannusten huomioon ottaminen riskintasausmaksuja laskettaessa aiheuttaisi sen, että vähemmän tehokkaille YSV-toimijoille, joilla on korkeat kustannukset, maksettaisiin suurempia maksuja. Kuten riidanalaisen päätöksen 56 perustelukappaleesta ja edellä 235 kohdassa esitetyistä seikoista ilmenee, nämä kustannukset edustavat vain niitä kustannuksia, jotka ovat sidoksissa YSV-toimijoiden tietyn ajanjakson aikana suorittamiin korvauksiin, ja ulkopuolelle jäävät kaikenlaiset muut hoitokustannukset, kuten hallinnolliset tai markkinointiin liittyvät kustannukset, jotka ovat YSV-toimijoiden hallinnassa. Kantajat eivät ole kiistäneet tätä kohtaa eivätkä täsmentäneet, miltä osin tämä laskentatapa saattoi aiheuttaa kustannusvaikutuksen, joka mahdollisesti olisi seurannut tehokkuuden puutteesta korvaushakemusten käsittelyssä. Toisin kuin kantajat katsovat, koska riskintasausjärjestelmään perustuvan korvauksen laskeminen riippui yksinomaan kustannuksista, jotka eivät olleet sidoksissa kyseisten toimijoiden tehokkuuteen, on mahdotonta, että tuo korvaus voisi aiheuttaa sellaisen kustannusten jaon, joka voisi olla seurausta niiden puuttuvasta tehokkuudesta ja vaikuttaa näiden toimijoiden mahdollisuuteen pitää itsellään täysin hyvästä hoidosta saamansa hyödyn.
Tätä arviointia ei osoita paikkansapitämättömäksi sairausvakuutusviranomaisen huhtikuussa 2005 antamassa kertomuksessa (s. 30) esittämä pelkkä toteamus, jonka mukaan BUPA Irelandin keskimääräinen kustannus käsittelypäivää kohti on noin 17 prosenttia alhaisempi kuin markkinoiden keskimääräinen kustannus, koska tämä alhaisempi kustannus voi olla seurausta nimenomaan siitä, että BUPA Irelandin riskiprofiili on edullisempi kuin muiden YSV-toimijoiden. Sairausvakuutusviranomainen toteaa tältä osin, että hoitopäiväkohtaisten kustannusten välinen ero voi selittyä tehokkuuteen, YSV-tuotteisiin ja vakuutettujen terveydentilaan liittyvillä eroilla ja että tuo kustannus voi vaihdella vakuutetun iän mukaan. On selvää, että YSV-toimija, jonka vakuutettujen terveydentila on huonompi kuin vakuutettujen keskimäärin, altistuu suhteellisesti suuremmille käsittelykustannuksille. Kantajat eivät lisäksi kerro, viitataanko sairausvakuutusviranomaisen käyttämillä sanoilla ”erot tehokkuudessa” YSV-toimijoiden hoitoon sellaisenaan vai niiden sairaaloiden hoitoon, joista käsittelykustannukset johtuvat, eivätkä sitä, missä määrin nämä erot voisivat olla merkityksellisiä korvauskustannuksia huomioon otettaessa ja vaikuttaa tasausmaksuihin.
Kantajien väite, jonka mukaan suurien korvauskustannusten vaikutus riskintasausmaksujen tasoon kannustaa maksunsaajana olevaa YSV-toimijaa olemaan tehoton, ei sekään ole perusteltu. Kuten kantajat ovat itsekin istunnossa myöntäneet, ne eivät ole täsmentäneet, minkälaisia mahdollisia tehokkuuden puutteita tällainen tilanne saattaisi aiheuttaa, vaan ne ovat nimenomaisesti tyytyneet viittaamaan siihen, ettei asiassa Altmark asetetussa neljännessä edellytyksessä tarkoitettua vertailua tehokkaan toimijan kanssa ole tehty. Vastaaja on tältä osin todennut kantajien sitä kiistämättä, että riskintasausjärjestelmän liitteen I perusteella riskintasausmaksuja laskettaessa huomioon otettavat korvauskustannukset ovat enintään 550 euroa sairaalapäivää kohti, riippumatta kyseisen vakuutusturvan tasosta, kun taas esimerkiksi YTL:n keskimääräiset sairaalahoidosta aiheutuvat kustannukset ovat 640 euroa sairaalapäivää kohti, mikä jo sinänsä tarjoaa suojaa liikakulutusta ja YSV-toimijan huonoa kustannusten hoitoa vastaan. On syytä lisätä, että tämän enimmäismäärän asettaminen riskintasausjärjestelmässä hyväksyttäville kustannuksille on selitetty yksityiskohtaisesti riidanalaisen päätöksen 55 perustelukappaleessa.
Vastaaja ja Irlanti ovat myöntäneet, että riskintasausmaksujen laskentatapa saattaa kuitenkin hyvin rajoitetusti mahdollistaa tehokkuuteen liittyvien voittojen tai eri YSV-toimijoiden tehottomuuteen liittyvien kustannusten jakamisen, koska siinä sovelletaan tiettyjä tasausperusteita, kuten ”nollamääräistä tasauskerrointa” (zero sum adjustment factor), jolla pyritään takaamaan järjestelmän itserahoitus, ja sairaalakapasiteetin todettuun käyttöön perustuvaa terveydentilan painotuskerrointa (riidanalaisen päätöksen 28 ja 57 perustelukappale).
Kantajat ovat todenneet ”nollamääräisestä tasauskertoimesta” (zero sum adjustment factor) istunnossa, ettei niiden väite koske tätä riskintasausjärjestelmän osaa ja että siitä mahdollisesti aiheutuvat riskintasausmaksujen tason vaihtelut olivat mitättömän pieniä eivätkä anna aihetta tehokkuuden puutteeseen liittyvien kustannusten merkittävään tasaamiseen. Terveydentilan painotuskertoimesta kantajat kuitenkin väittävät, että sen soveltaminen antaa aiheen tehokkuuden puutteiden huomioon ottamiseen, koska se perustuu YSV-toimijoiden todellisiin kustannuksiin pikemmin kuin tehokkaan toimijan kustannuksiin. Tältä osin on täsmennettävä, että tämän tasauskertoimen, joka nykyään on nolla, soveltamiselle on asetettu tiettyjä edellytyksiä, jotka täsmennetään riskintasausjärjestelmän liitteessä II, ja erityisesti että se on rajoitettu 50 prosenttiin sairaalavoimavarojen todetusta käytöstä. Kun tämä kyseisen kertoimen rajallinen merkitys ja se, etteivät kantajat ole esittäneet konkreettisia seikkoja, jotka osoittaisivat, että sairaalakapasiteetin todellinen käyttö saattaa heijastaa sellaista tehokkuuden puutetta, kuten sairaanhoitopalvelujen liikakulutusta, otetaan huomioon, komissio saattoi pätevästi katsoa, että riskintasausjärjestelmällä käyttöön otetulla korvausjärjestelmällä ja etenkään terveydentilan painotuskertoimella ei mahdollistettu sitä, että tehokkuuden puutteeseen liittyvät kustannukset voitaisiin vyöryttää kaikille YSV-toimijoille.
Tässä yhteydessä on syytä todeta, että komissio on riidanalaisen päätöksen 28 ja 57 perustelukappaleessa selvästi esittänyt, että kyseisen kertoimen tiukat soveltamisedellytykset mahdollistivat sen, että riskierojen vaikutusten tasaaminen kokonaisuudessaan vältettiin ja että 50 prosentin enimmäisraja oli päinvastoin lisätae sille, että YSV-toimijoita kannustettaisiin myötävaikuttamaan sairaalaoleskelujen keston lyhenemiseen, sairauksien varhaiseen toteamiseen ja yleensä hyvään hoitoon. Kantajat ovat pidättäytyneet käsittelyn kuluessa seikkaperäisesti kiistämästä tätä arviointia. Sivumennen on syytä lisätä, että kuten vastaaja ja Irlanti toteavat, Irlannin viranomaiset eivät tähän mennessä ole käyttäneet tätä kerrointa ja ovat perustaneet YSV-toimijoiden välisten riskien eroja koskevan arviointinsa vain vakuutettujen ikää ja sukupuolta koskeviin perusteisiin.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo lopuksi, että komissio on oikeudellisesti riittävällä tavalla ottanut riidanalaisen päätöksen 26–28, 56 ja 57 perustelukappaleessa huomioon ne seikat, joiden nojalla se saattoi päätellä, että riskintasausjärjestelmässä määrätty korvaus on neutraali suhteessa niihin tehokkuuden puutteesta aiheutuviin kuluihin nähden, joita joillekin YSV-toimijoille oli aiheutunut.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo näin ollen, ettei komissio ole rikkonut asiassa Altmark asetettua neljättä edellytystä ja että tämä väite on hylättävä kokonaisuudessaan.
Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen nojalla on siis syytä todeta komission katsoneen perustellusti riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa, että riskintasausjärjestelmällä ei myönnetty EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Näin ollen ensimmäinen kanneperuste on perusteettomana hylättävä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo kuitenkin, että myös EY 86 artiklan 2 kohdan rikkomista koskevan toisen kanneperusteen tutkiminen on tarpeen.
g) Onko riskintasausjärjestelmä välttämätön ja oikeasuhteinen EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin
i) Alustava huomautus
Kantajat riitauttavat toisella kanneperusteellaan pääasiallisesti riskintasausjärjestelmän käyttöön ottamisen välttämättömyyden ja oikeasuhteisuuden sellaisenaan. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutkii kantajien tämän toisen kanneperusteen yhteydessä esittämät lausumat vain siltä osin, kuin ne herättävät kysymyksiä, joita ei ole tutkittu ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä.
Heti aluksi on hylättävä kantajien väite, joka liittyy siihen, ettei EY 86 artiklan 2 kohtaa mainita riidanalaisen päätöksen päätösosassa (ks. 90 ja 128 kohta). Kuten vastaaja huomauttaa, asian kannalta merkityksellisestä lainsäädännöstä ja oikeuskäytännöstä ei ilmene, että sellaisten päätösten päätösosan, jotka on tehty sekä EY 87 artiklan että EY 86 artiklan 2 kohdan perusteella, olisi ehdottomasti noudatettava joitain täsmällisiä edellytyksiä. Lisäksi päätöksen todellista oikeudellista ulottuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että sen päätösosa ja perustelut liittyvät erottamattomasti toisiinsa ja että päätöstä tulkittaessa on tarvittaessa otettava huomioon päätöksen tekemiseen johtaneet syyt (ks. yhdistetyt asiat
T-346/02 ja T-347/02, Cableuropa ym. v. komissio, tuomio 30.9.2003, Kok. 2003, s. II-4251
, 211 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vaikka olisikin suotavaa, että komissio selvyyden ja oikeusvarmuuden vuoksi mainitsee päätöksen päätösosassa ne perustamissopimuksen määräykset, joita se soveltaa, niiden mainitsematta jättäminen ei ole oikeudellinen virhe, jos tämän päätöksen perusteluja ja päätösosaa yhdessä luettaessa selvästi käy ilmi, mitkä nämä määräykset ovat. Vaikka komissio ei tässä tapauksessa olekaan riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa viitannut EY 86 artiklan 2 kohdan soveltamiseen, se on kuitenkin selvästi maininnut tämän määräyksen riidanalaisen päätöksen 61 perustelukappaleessa, jossa esitetään lyhyesti sen lopulliset päätelmät. Tästä seuraa, ettei normaalisti tarkkaavainen lukija voi erehtyä sen todellisesta oikeudellisesta ulottuvuudesta.
ii) Riskintasausjärjestelmän käyttöön ottamisen välttämättömyys
1) Yleisiä huomautuksia
Kantajat väittävät pääasiallisesti, että komissio on tehnyt arviointivirheitä, kun se on riidanalaisen päätöksen 50 ja 52 perustelukappaleessa katsonut, että riskintasausjärjestelmä oli välttämätön YSV-velvoitteiden alaisuuteen kuuluvien markkinoiden vakauden ja näiden velvoitteiden tehokkaan oikeusvaikutuksen turvaamiseksi. Itse riidanalaisen päätöksen 51 perustelukappaleessakin myönnetään, että Irlannin YSV-markkinoilla ei tuohon mennessä ollut ollut vakauteen liittyviä ongelmia. Lisäksi riskinvalinnan väitetty vaara oli puhtaasti spekulatiivinen eikä sitä ollut tuettu tosiseikoin. Tätä vaaraa ei todellisuudessa ollut siitä syystä, ettei toimijoita kannustettu aktiivisesti valitsemaan hyviä riskejä ja ettei riskejä valittu passiivisesti (ks. edellä 134 kohta). YSV-toimijat kykenivät nimittäin korvaamaan huonot riskit sopimusehtojaan sopeuttamalla ja etenkin korottamalla vakuutusmaksuja ja eriyttämällä vakuutusturvaa. Kuten joka tapauksessa Amárach-kertomus osoittaa, koska vakuutetut yleensä ovat vain vähän halukkaita vaihtamaan vakuutuksenantajaa, Irlannin YSV-markkinoille saapuvan uuden toimijan on välttämättä käännyttävä uusien asiakkaiden, jotka määritelmän mukaan ovat nuoria, puoleen. Kun lisäksi on kyse iäkkäistä vakuutetuista, YTL myy tappiollisesti ja aiheuttaa näin sen, että BUPA Irelandin on mahdotonta kilpailla tosiasiallisesti. Taloudelliset tutkimukset, joihin vastaaja vetoaa ja jotka liittyvät muihin kuin Irlannin markkinoihin, eivät ole merkityksellisiä, eikä niillä voida tukea riskinvalintaa koskevaa väitettä. Sitä vastoin sairausvakuutusviranomaisen vuodesta 2003 lähtien esittämässä kolmessa kertomuksessa vahvistetaan, ettei Irlannin YSV-markkinoita uhannut epävakaus välittömästi tai tulevaisuudessa (ks. edellä 131–138 kohta).
Vastaaja vastaa tähän pääasiallisesti, että kantajat eivät ole onnistuneet asettamaan kyseenalaiseksi niitä tietoja, jotka osoittavat, että yhteistä hinnoittelua ja vapaata liittymisoikeutta koskevassa järjestelmässä on olemassa aktiivisen riskinvalinnan vaara, mikä oli lähtökohtaisesti myönnetty jopa NERA-kertomuksessa. Irlanti lisää, että yhteisen hinnoittelun ja vapaan liittymisoikeuden vaatimusta on välttämättä tasapainotettava riskintasausjärjestelmällä, jotta vältettäisiin se, että YSV-markkinoilla toimivat uudet vakuutuksenantajat valitsevat riskit miten haluavat. Ilman tätä korjaavaa toimenpidettä viimeksi mainitut kykenisivät suotuisan riskiprofiilinsa vuoksi saamaan huomattavia ”teknisiä” voittoja pitämällä kaikkien vakuutettujen vahingoksi yllä vakuutusmaksuja, joiden määrä on kuvitteellinen ja liian korkea, mikä saattaisi vaikuttaa YSV-markkinoiden vakauteen. Markkinoiden vakaus on uhattuna myös, jos vakuutuksenantaja, jolla on suotuisa riskiprofiili, alentaa huomattavasti vakuutusmaksujaan aloittaakseen näin ”kuolinkierteen”, joka syntyy siitä, että liikkuvimmat vakuutetut siirtyvät tuon vakuutuksenantajan asiakkaiksi, ja joka johtaa niiden kilpailevien vakuutuksenantajien taloudellisen tilanteen heikentymiseen, jotka yhteiseen hinnoitteluun liittyvistä syistä eivät enää kykene tarjoamaan tuotteitaan kilpailukykyisin hinnoin ja saamaan uusia vakuutettuja. YTL on nykyisin tällaisessa tilanteessa, sillä sen kannattavuusaste on selvästi huonontunut BUPA Irelandin vastaavaan nähden.
Irlannin ja vastaajan mukaan kantajien väite, joka perustuu siihen, että vakuutuksenantajien on mahdollista korvata ”huonot” riskit sopimuksia sopeuttamalla, ei ole merkityksellinen ja se on ristiriidassa tosiasioiden kanssa. Tällainen lähestymistapa on ristiriidassa yhteisen hinnoittelun periaatteen kanssa, ja joka tapauksessa sitä ei voida harjoittaa eikä sillä voida pitää yllä Irlannin YSV-markkinoiden vakautta. YTL:n ja BUPA Irelandin tarjoamat YSV-palvelut ovat hyvin samankaltaisia ja käytännössä vakuutetut ovat joka tapauksessa välinpitämättömiä YSV-sopimuksissa tarjottujen etuuksien eroavuuksien suhteen. YTL:n vakuutettujen ikäprofiilia koskevista tiedoista ilmenee selvästi, että tällainen riskinvalinta on olemassa. Vastaaja kiistää Irlannin tukemana sen tulkinnan, jonka kantajat esittävät Amárach-kertomuksessa mainitusta passiivisen riskinvalinnan vaarasta, sillä tuossa kertomuksessa vahvistetaan se, että kuluttajat siirtyvät vakuutuksenantajalta toiselle. Lisäksi väitettä, jonka mukaan YTL vahvistaa suuren riskin aiheuttavien asiakkaiden hinnat tappiollisesti, ei ole todistettu eikä sitä voida ottaa tutkittavaksi. Lopuksi vastaaja korostaa, että riidanalaisessa päätöksessä lähdetään liikkeelle vain riskinvalinnan mahdollisuutta koskevasta toteamuksesta ja riskinvalinta on epävakautta aiheuttava tekijä, mikä riittää, kun edellä 101 kohdassa mainittu asia Albany ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen välttämättömyysperusteen osalta harjoittaman valvonnan rajoitettu luonne otetaan huomioon.
2) Riidanalaisen päätöksen kohde ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen harjoittama valvonta
Ennen kantajan esittämien eri väitteiden perusteltavuuden tutkimista ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo tarpeelliseksi täsmentää komission tässä asiassa suorittaman tutkimuksen kohdetta, sillä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen harjoittaman valvonnan kohde on itse komission suorittama tutkimus.
On todettava, että riskintasausjärjestelmä, sellaisena kuin siitä on ilmoitettu, on yleinen järjestelmä, toisin sanoen järjestelmä, joka perustuu tiettyihin yleisesti sovellettaviin säännöksiin ja jonka toimeenpanosta on tosin tietynasteisesti määrätty edeltäkäsin objektiivisilla ja avoimilla perusteilla (ks. edellä 213–217 kohta) mutta jonka kaikki yksityiskohdat eivät ole ennakoitavissa. Koska tämän järjestelmän on tarkoitus sopeutua ja vastata kyseisten markkinoiden nopeisiin muutoksiin, sen toimintaan sovelletaan tiettyjä yleisiä säännöksiä, joilla jätetään laaja harkintavalta sen soveltamisesta vastaaville viranomaisille. Tämä koskee muun muassa riskintasausjärjestelmän IV osaa, joka liittyy sairausvakuutusviranomaisen sen riskieron olemassaoloa koskevaan harkinta- ja suositusvaltaan, joka saattaa aiheuttaa riskintasausmaksujen aloittamisen.
Tästä seuraa, että edellä 220 ja 221 kohdassa mieliin palautetun hallinnollisen valvonnan ja tuomioistuinvalvonnan ulottuvuutta koskevan määritelmän mukaisesti se valvonta, jota komission on tässä suhteessa harjoitettava ja joka perustuu sekä EY 87 artiklaan että EY 86 artiklan 2 ja 3 kohtaan ja joka koskee etenkin ilmoitetun järjestelmän välttämättömyyttä, rajoittuu välttämättä sen tarkistamiseen, perustuuko järjestelmä ilmeisesti vääriin taloudellisiin ja tosiseikkoja koskeviin olettamiin ja onko kyseinen järjestelmä selvästi epäasianmukainen tavoiteltuihin päämääriin nähden. Tämä on se yhteys, jossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on muun muassa tutkittava, onko komission tältä osin esittämä arviointi riittävän uskottava tukeakseen kyseisen järjestelmän välttämättömyyttä.
Tässä valvonnassa on ensiksi yhtäältä tutkittava, ovatko ne markkinoiden toimintahäiriöt, joihin jäsenvaltio on vedonnut perustellakseen kyseisen julkisen palvelun tehtävän antamista ja suojelua, riittävän uskottavia, ja toisaalta arvioitava, saattoiko komissio kohtuullisesti katsoa, että riskintasausjärjestelmän kaltainen järjestelmä on luonteeltaan sellainen, että se on välttämätön ja asianmukainen esitettyjen ongelmien ratkaisemiseksi. Tämän jälkeen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on tarkistettava, onko arviointi, jonka komissio on tehnyt näistä kahdesta kohdasta, perusteltu, kun otetaan huomioon Irlannin YSV-markkinoiden silloiset olosuhteet ja niiden todennäköinen kehittyminen sellaisina, kuin ne olivat riidanalaisen päätöksen tekoajankohtana, suhteessa niihin kaikkiin tietoihin, jotka olivat tai joiden olisi kohtuullisesti katsoen pitänyt olla komission käytettävissä.
Edellä 220–222 kohdassa käsitellystä komission harjoittaman valvonnan laajuudesta on todettava, että komissio ei voi korvata jäsenvaltiota silloin kun tämä käyttää sille kuuluvaa laajaa harkintavaltaa. Näin ollen ja päinvastoin kuin kantajat näyttävät väittävän, välttämättömyyttä valvottaessa komissiolla ei ole toimivaltaa käytettävissä olevien tietojen nojalla tarkistaa, saattavatko markkinat todellakin kehittyä tietyllä tavalla ja onko ilmoitetussa toimenpiteessä määrättyjen sääntelyvälineiden soveltaminen tietyllä hetkellä välttämätöntä kyseisen julkisen palvelun tehtävän suorittamisen takaamiseksi. Välttämättömyyden valvonnan edellytyksenä ei nimittäin ole, että komissio vakuuttuu siitä, että jäsenvaltio ei markkinoiden sen hetkisten tai tulevien olosuhteiden vuoksi voi olla toteuttamatta ilmoitettuja toimenpiteitä, vaan se rajoittuu sen tutkimiseen, onko jäsenvaltio käyttänyt ilmeisen väärin laajaa harkintavaltaansa, joka koskee sitä tapaa, jolla varmistetaan, että julkisen palvelun tehtävä voidaan suorittaa taloudellisesti tyydyttävissä olosuhteissa (ks. vastaavasti edellä 99 kohdassa mainittu asia komissio v. Alankomaat, tuomion 58 kohta ja edellä 101 kohdassa mainittu asia Albany, tuomion 107 ja 111 kohta).
Se, että tämä komission harjoittama valvonta on rajoitettua, on otettava huomioon myös siinä laillisuusvalvonnassa, jota yhteisöjen tuomioistuimet harjoittavat komission arviointiin nähden. Tämän ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen harjoittaman valvonnan on oltava sitäkin rajoitetumpaa sen vuoksi, että komissio arvioi monitahoisia taloudellisia tosiseikkoja (ks. edellä 220 ja 221 kohta). Tämä pätee erityisesti suhteellisuusperiaatteen nojalla harjoitettuun valvontaan etenkin silloin, kun riidanalainen toimenpide koskee yleisesti sovellettavia valtion toimenpiteitä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen harjoittaman tällaisen valvonnan on rajoituttava sen tarkistamiseen, ovatko nämä toimenpiteet selvästi epäasianmukaisia tavoiteltuun päämäärään nähden (ks. analogisesti edellä 118 kohdassa mainittu asia Boehringer v. neuvosto ja komissio, tuomion 73 ja 74 kohta).
Edellä esitetystä ilmenee, että komissio ei ole tehnyt ilmeistä arviointivirhettä, kun se ei ole vaatinut, että Irlanti osoittaa riskintasausjärjestelmän välttämättömyyden YSV-velvoitteiden täyttämisen takaamisessa. Näin ollen kantajien väite, jonka mukaan riskintasausjärjestelmän on oltava välttämätön ja komissio ei ole harjoittanut tässä suhteessa niin laajaa valvontaa kuin sen olisi pitänyt, on hylättävä.
3) Esiintyykö Irlannin YSV-markkinoilla riskinvalintaa
Alustava huomautus
Edellä esitetyn valossa on syytä tutkia – ensin yleisesti ja tämän jälkeen Irlannin YSV-markkinoiden erityisolosuhteet huomioon ottaen –, saattoiko komissio pätevästi katsoa, että riskintasausjärjestelmä oli välttämätön korjaava toimenpide sellaisilla YSV-markkinoilla, joilla sovelletaan avointa liittymisoikeutta, yhteistä hinnoittelua, elinikäistä vakuutusturvaa ja vähimmäisetuuksia. Tältä osin on erityisesti tarkistettava, tukeutuiko komissio sellaisiin seikkoihin, jotka riittävästi osoittavat, että yhteisen hinnoittelun YSV-markkinat ovat alttiina riskinvalinnan vaaralle, ja saattoiko se kohtuullisesti katsoen katsoa, että tuo tilanne saattoi järkyttää kyseisten markkinoiden tasapainoa.
Aktiivinen riskinvalinta
– Yleiset taloudelliset olettamat
Asianosaiset eivät ole aktiivisen riskinvalinnan vaaran osalta kiistäneet, että YSV-markkinoille saapuvalla uudella toimijalla, jollainen BUPA Ireland oli vuonna 1997, on intressi etsiä alhaista riskiä edustava asiakaskunta vähentääkseen taloudellisia riskejään ja vahvistaakseen vielä heikkoa markkina-asemaansa. Näin on etenkin silloin, kun kyse markkinoista, joiden kilpailurakenne vielä vahvasti heijastaa niiden vapautumista edeltävää tilannetta ja kuluttajien, joiden enemmistö on YTL:n kaltaisen vanhan, monopolistisen toimijan vakuuttama, tiettyä passiivisuutta. Kuten kantajat itsekin huomauttavat, näissä olosuhteissa etenkin nuori ja terve asiakaskunta on tärkeä uusi asiakasryhmä, johon YSV-markkinoille saapuva uusi toimija voi keskittyä tarjoamalla sille alhaisempia hintoja kuin muut YSV-toimijat.
Kantajat eivät tältä osin ole riittävän täsmällisesti ja seikkaperäisesti kiistäneet väitettä, jonka mukaan tätä pienempien riskien etsintäsuuntausta vahvistaa yhteisen hinnoittelun velvoite. On kiistatonta, että YSV-toimija ei tämän velvoitteen vuoksi ole täysin vapaa tasapainottamaan korkeammilla vakuutusmaksuilla sitä suurempaa taloudellista riskiä, joka aiheutuu iäkkään tai sairaan henkilön YSV-turvasta, josta tuo vakuutuksenantaja ei voi kieltäytyä vapaata liittymisoikeutta koskevan velvoitteen vuoksi. Koska hinnoista ei ole mahdollista määrätä vakuutetun riskin perusteella, YSV-toimija on pakotettu tarjoamaan samaa YSV-turvaa samoin hintaedellytyksin kaikille vakuutetuille riippumatta näiden iästä, sukupuolesta ja terveydentilasta (vuoden 1994 sairausvakuutuslain, sellaisena kuin se on muutettuna, 7 §) ja ryhtymään näin vakuutettujen eri riskien väliseen hintojen ristisubventointiin. YSV-toimija ei toisaalta voi myöskään tarjota YSV-turvaa vakuutusmaksuin, jotka on vahvistettu sellaisen suuremman riskin mukaan, joka sen on otettava vastattavakseen, sillä tällöin se ei enää kykene saamaan nuoria ja terveitä asiakkaita, jotka ovat olennaisen tärkeitä sen taloudelliselle tasapainolle vakuutusmaksujen ristisubventointijärjestelmässä.
Kantajat eivät ole tuoneet esille konkreettisia seikkoja, jotka osoittaisivat, että tämä kuvaus yhteisen hinnoittelun YSV-markkinoilla tapahtuvan aktiivisen riskinvalinnan ilmiöstä ei pidä paikkaansa. Kantajat ovat tältä osin pääasiallisesti vain väittäneet, että YSV-toimijoiden on mahdollista jakaa markkinat osiin riskin suhteessa siten, että ne määrittelevät YSV-turvan sisällön ja vahvistavat vakuutusmaksujen määrän voidakseen korvata ”huonot” riskit suuremmilla vakuutusmaksuilla. On syytä muistuttaa, että edellä 229 ja 231 kohdassa lausutuista syistä YSV-toimijoiden sopimusvapauteen liittyvää väitettä ei voida hyväksyä.
Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että tuolla väitteellä pyritään sitä vastoin pikemminkin vahvistamaan, että yhteisen hinnoittelun YSV-markkinoilla olemassa oleva ”hyvien” riskien valintaa koskeva vaara on lisääntynyt, koska siinä todetaan, että käytännössä YSV-toimijat yrittävät luvallisesti korvata niitä seurauksia, jotka aiheutuvat kiellosta määrätä hinta suhteessa vakuutettuun riskiin, antamalla erityisen määritelmän YSV-turvalle ja vahvistamalla vastaavat vakuutusmaksut vakuutettujen eri ryhmien tarpeiden mukaan. Kantajat väittävät, että YSV-toimija voi saada nuoria asiakkaita, jotka aiheuttavat ”hyvän riskin”, erityisesti heidän tarpeisiinsa sovitetuilla sopimuksilla ja houkuttelevilla hinnoilla, mistä seuraa, että vakuutettujen muita ryhmiä, jotka sisältävät ”huonon riskin” aiheuttavat henkilöt, ei kannusteta vaan ne saatetaan saada jopa luopumaan tekemästä tällaista sopimusta, joka ei niille sovi. Riippumatta siitä, voidaanko tällaista toimintatapaa, jolla vakuutettuja syrjitään välillisesti – ja jota vain välittömän hintasyrjinnän kieltävä yhteinen hinnoittelu ei koske –, harjoittaa, minkä muun muassa Irlanti kiistää, tämä toimintatapa näyttää sitäkin uskottavammalta silloin, kun YSV-toimijoiden välinen kilpailu kaikkein nuorimmista uusista asiakkaista on erityisen tiukkaa, kuten se nyt esillä olevassa asiassa asianosaisten yhtenevien lausumien mukaan on BUPA Irelandin ja YTL:n välillä. Toisin kuin kantajat katsovat, näissä olosuhteissa tämä toimintatapa ei ole ristiriidassa riskien aktiiviseen valintaan liittyvän ilmiön olemassaolon kanssa, vaan sillä pyritään pikemminkin vahvistamaan se tai jopa kiihdyttämään sitä. Tästä syystä kantajien väitteellä, joka perustuu YSV-toimijoiden sopimusvapauteen, ei voida osoittaa, ettei aktiivista riskinvalintaa ole. Tästä seuraa, ettei komission riidanalaisen päätöksen 50 perustelukappaleessa esittämä toteamus, joka liittyy aktiivisen riskinvalinnan vaaraan ja jonka mukaan YSV-toimijat saattaisivat yrittää parantaa riskiprofiiliaan muun muassa valikoivilla markkinointistrategioilla määrittelemällä vakuutusturvan sisällön tai eriyttämällä palvelun laatua, ole selvästi virheellinen.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin myöntää tältä osin uskottavaksi olettaman, jonka mukaan aktiivisen riskinvalinnan vaara ja näin ollen markkinoiden epävakauden vaara on todellinen ja suuri, jos YSV-toimija, jolla on edullinen riskiprofiili, ryhtyy harjoittamaan nin kutsuttua ”saalistushintastrategiaa”, sellaisena kuin se kuvataan riskintasausoppaan 6 kohdassa. Tämä vaara ei sitä vastoin vaikuta niin suurelta, mutta kuitenkin riittävän suurelta, kun tuo vakuutuksenantaja omaksuu, kuten BUPA Ireland vastaajan, Irlannin ja YTL:n väittämän mukaan, niin kutsutun ”hintaseuraajan” strategian, jossa omien YSV-palvelujen hinnat vahvistetaan siten, että ne vain hienokseltaan alittavat pääasiallisten kilpailijoiden hinnat samoista palveluista. Tällaisissa olosuhteissa näyttää siltä, että kannustin siihen, että asiakas vaihtaisi vakuutuksenantajaa, on pienempi kuin ”saalistushintojen” ollessa kyseessä. Vastaaja ja Irlanti toteavat tältä osin kantajien sitä kiistämättä, että tällainen strategia mahdollistaa joka tapauksessa ”hyvien” riskien valinnan ja että se vaikuttaa etenkin YSV-markkinoiden asianmukaiseen toimintaan ja on ristiriidassa yhteistä hinnoittelua koskevan tavoitteen kanssa, koska sillä pidetään yllä asiakkaiden vahingoksi vakuutusmaksuja, jotka ovat liian korkeita suhteessa niihin korvauskustannuksiin, joita edullisen riskin omaavalle YSV-toimijalle tosiasiallisesti aiheutuu.
Näyttää myös uskottavalta, että ”hintaseuraajan” strategia vaikuttaa siten, että YSV-toimija jättää alhaisemmista kustannuksistaan huolimatta vakuutusmaksut alentamatta, mikä kuitenkin olisi kuluttajien edun ja yhteisen hinnoittelun tavoitteen mukaista, vain lisätäkseen voittoaan. Samoin ei näytä mahdottomalta, että edullisen profiilin omaava YSV-toimija harjoittaa aktiivista riskinvalintaa omaksumalla ”hintaseuraajan” strategian niin kauan kuin hintavaihtelu on riittävän suuri vetämään puoleensa kuluttajia, joilla on ”hyvä riski”.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että sekä Irlanti että komissio ovat riidanalaisen päätöksen 50 perustelukappaleessa uskottavasti esittäneet, että tällaisella kaupallisella käytännöllä saatettiin luoda vaarallinen kierre ja järkyttää näin yhteisen hinnoittelun YSV-markkinoiden tasapainoa ja toimintaa, koska edullisen riskiprofiilin omaavat YSV-toimijat kykenevät vetämään puoleensa aina yhä enemmän nuoria ja terveitä asiakkaita parantaakseen edelleen riskiprofiiliaan, kun taas epäedullisen riskiprofiilin omaaville YSV-toimijoille aiheutuisi kasvavissa määrin taloudellista painetta kasvavasta epätasapainosta vakuutusmaksujen ja niiden kustannusten, jotka aiheutuvat siitä, että suuri määrä iäkkäitä ja sairaita vakuutettuja hakevat korvausta, välillä.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo näin ollen, että riidanalaisen päätöksen 50 perustelukappaleessa esitetty toteamus, jonka mukaan YSV-markkinoilla, joilla sovelletaan avointa liittymisoikeutta, yhteistä hinnoittelua ja elinikäistä vakuutusturvaa, vakuutuksenantajia kannustetaan riskintasausjärjestelmän puuttuessa valitsemaan edullisia riskejä, jotta YSV-palveluja voitaisiin tarjota edullisempaan hintaan kaikille vakuutetuille tai jotta voitaisiin saada suurempia voittoja kuin kilpailevat YSV-toimijat.
– Tilanne Irlannin YSV-markkinoilla
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin muistuttaa komission toteavan riidanalaisen päätöksen 51 perustelukappaleessa, että vaikka Irlannin YSV-markkinoilla ei vielä ollut havaittu epävakautta, vaaraa riskinvalinnasta ei voitu pitää mahdottomana.
Tältä osin on todettava, että BUPA Irelandilla oli riidanalaisen päätöksen tekoajankohtana selvästi edullisempi riskiprofiili kuin sen pääasiallisella kilpailijalla YTL:lla. Ilman että siitä riidanalaisesta kysymyksestä, onko YTL:n kannattavuusaste tyydyttävä vai ei, on tarpeen lausua, on syytä huomauttaa, että kantajat eivät ole todella kiistäneet niiden vastaajan, Irlannin ja YTL:n antamien tietojen paikkansapitävyyttä ja merkityksellisyyttä, jotka koskevat YTL:n taloudellista tilannetta, riskiprofiilia ja sen vakuutettukohtaisia korkeampia korvauskustannuksia, vaan ne ovat myöntäneet, että viimeksi mainitun riskiprofiili ei ollut niin terve kuin BUPA Irelandin (ks. edellä 135 ja 138 kohta).
Sen arviointinsa tueksi, joka koskee aktiiviseen riskinvalintaan liittyvän vaaran olemassaoloa, komissio käytti todisteita, jotka osoittavat, että BUPA Ireland oli itse asiassa omaksunut aktiivisen riskinvalintastrategian yhdessä ”hintaseuraajan” strategian kanssa tarjoamalla osin selvästi YTL:n hinnat alittavia hintoja alle 19-vuotiaiden (10 prosentin suuruisella hintavaihtelulla) ja 19–54-vuotiaiden (4 prosentin suuruisella hintavaihtelulla) kuluttajien ryhmille, vaikka se pyysi (20 prosenttia) korkeampia vakuutusmaksuja yli 54-vuotiailta henkilöiltä (riidanalaisen päätöksen 51 perustelukappale ja alaviite 9). On syytä korostaa, että kantajat ovat oikeudenkäynnin aikana, myös istunnossa, pidättyneet ottamasta kantaa näihin todisteisiin siitä huolimatta, että sekä vastaaja että Irlanti ja YTL ovat kirjelmissään nimenomaisesti tukeutuneet BUPA Irelandin väitettyyn ”hintaseuraajan” käytäntöön.
Kantajat ovat tältä osin tyytyneet ensinnäkin viittaamaan siihen, että koska BUPA Ireland oli Irlannin YSV-markkinoille saapunut uusi toimija ja koska johonkin vakuutuksenantajaan jo sidotut vakuutetut olivat passiivisia, BUPA Irelandin oli välttämättä ollut keskityttävä nuoriin, ensimmäistä vakuutussopimustaan tekeviin kuluttajiin. Vaikka tämä väite on uskottava ja sitä tukevat Amárach-kertomuksen Irlannin kuluttajien heikkoa siirtymistä koskevat toteamukset, sillä ei kuitenkaan yksinään voida osoittaa, että aktiiviseen riskinvalintaan liittyvä toteamus ei pidä paikkaansa, vaan sillä pikemminkin vahvistetaan se (ks. edellä 274 kohta).
Toiseksi kantajat ovat väittäneet, että YTL myi iäkkäille henkilöille suunnattuja YSV-sopimuksia tappiolla ja siis suurella riskillä, mistä aiheutui, että BUPA Irelandin oli mahdotonta kilpailla YTL:n kanssa tuosta asiakasryhmästä. Kantajat eivät ole oikeudenkäynnin kuluessa todistaneet tätä vain vähän perusteltua väitettä, jonka vastaaja ja Irlanti ovat kiistäneet ja joka ei missään tapauksessa ole perusteltu. Jos oletettaisiin tällaista tappiollista myyntiä olleen, se ei olisi oikein taloudellisen logiikan mukaista, koska se tarkoittaisi, että YTL pyrki siihen, että sen suuren riskin omaavat asiakkaat pysyisivät sen asiakkaina, ja siihen, etteivät nämä siirtyisi muiden YSV-toimijoiden asiakkaiksi, tarjoamalla näille erityisen edullisia vakuutusmaksuja, jotka eivät kata korvauskustannuksia. Tällainen menettely olisi taloudellisesti järjetöntä, koska nämä vakuutetut ovat aiheuttaneet sen, että YTL:n riskiprofiili on epäedullinen, että sen kustannukset ovat nousseet ja että sen kilpailuasema on tästä syystä heikentynyt YSV-markkinoilla.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo edellä esitetyt lausumat huomioon ottaen, että komissiolla oli käytettävissään riittävät asian kannalta merkitykselliset tiedot voidakseen riidanalaisen päätöksen 51 perustelukappaleessa ilmeistä virhettä tässä suhteessa tekemättä katsoa, ettei aktiivisen riskinvalinnan vaara ollut mahdoton Irlannin YSV-markkinoilla. Kun lisäksi otetaan tässä asiassa harjoitettava rajoitettu valvonta (ks. edellä 220–222 ja 265–270 kohta), komissio saattoi kohtuullisesti päätellä, että tällaisesta aktiivisen riskinvalinnan vaarasta aiheutui vaara Irlannin YSV-markkinoiden epävakaudesta (riidanalaisen päätöksen 50 ja 51 perustelukappale).
Se seikka, että riidanalaisessa päätöksessä todetaan myös, ettei markkinoiden epävakautta ollut vielä aikaisemmin havaittu, ei vaikuta tämän päätelmän laillisuuteen. Komissiolla ei näet jäsenvaltioon kohdistamansa rajoitetun valvonnan vuoksi (ks. edellä 220–222 ja 269 kohta) ole toimivaltaa korvata Irlannin arviointia Irlannin YSV-markkinoista omalla arvioinnillaan. Komissio on kuitenkin oikeudellisesti riittävällä tavalla varmistunut siitä, että riidanalaisen päätöksen tekohetkellä ne edellytykset, joilla voidaan perustella riskintasausjärjestelmän käyttöönottoa sen välttämiseksi, että aktiivinen riskinvalinta aiheuttaisi tulevaisuudessa epävakautta kyseisillä markkinoilla, täyttyivät. Näin ollen on syytä hylätä kantajien väite, jonka mukaan komissio oli väärin hyväksynyt markkinoiden epävakautta koskevan väitteen, ilman että sillä olisi ollut tässä suhteessa riittäviä taloudellisia todisteita. Koska aktiiviseen riskinvalintaan perustuvan markkinoiden epävakauden vaaran olemassaolo on uskottavaa, enää ei ole tarpeen tarkistaa, saattoiko komissio riidanalaisen päätöksen 50 perustelukappaleessa myös pätevästi päätellä, että passiivisen riskinvalinnan vaara oli olemassa.
4) Onko riskintasausjärjestelmä sopiva tapa ratkaista YSV-markkinoiden epätasapaino tai epävakaus
Lopuksi on tutkittava, saattoiko komissio kohtuullisesti katsoa, että riskintasausjärjestelmä oli asianmukainen väline aktiivisesta riskinvalinnasta mahdollisesti seuraavan epätasapainon ratkaisemiseksi.
Tässä tarkoituksessa on aluksi syytä palauttaa mieliin riskintasausjärjestelmän toimintaa sääntelevät olennaiset seikat (ks. edellä 31–33 kohta).
Riskintasausjärjestelmän perusteella YSV-toimijoiden yksilöllinen ja todellinen riskiprofiili määritetään ensin niiden säännöllisesti antamien tietojen perusteella, jotka koskevat niiden vakuutettujen aiheuttamia korvauskustannuksia, ja vakuutetut jaetaan tätä varten ryhmiin (ikähaarukkaa vastaavan) iän ja sukupuolen perusteella. Tämä yksilöllinen ja todellinen riskiprofiili perustuu näiden ryhmien vakuutettukohtaiseen, keskimääräiseen, todelliseen kustannukseen ja vastaa kokonaisuudessaan kaikkien näiden ryhmien aiheuttamien korvauskustannusten keskiarvoa. Sairausvakuutusviranomaiset ottavat huomioon riskintasausjärjestelmän alaisuuteen kuuluvien vakuutuksenantajien antamat tiedot ja määrittävät tämän jälkeen markkinoiden keskimääräisen riskiprofiilin kunkin ryhmän osalta.
Seuraavassa vaiheessa tällä markkinoiden keskimääräisellä riskiprofiililla korvataan yksilöllinen ja todellinen riskiprofiili niiden oletettujen kustannusten toteamiseksi, jotka vakuutuksenantajille olisi aiheutunut (kustakin ryhmästä), jos niillä olisi ollut tällainen riskiprofiili. Yhtäältä yksilöllisen ja todellisen riskiprofiilin ja toisaalta oletetun markkinoiden keskimääräisen riskiprofiilin välinen kustannusvaihtelu – joko positiivinen tai negatiivinen – on näin ollen suure, joka on suhteessa riskintasausjärjestelmän alaisuuteen kuuluvien kaikkien YSV-toimijoiden tietoihin. Tämän kustannusvaihtelun on sen jälkeen, kun siihen on tarvittaessa sovellettu ”nollamääräistä tasauskerrointa” (zero sum adjustment factor), vastattava täsmälleen YSV-toimijoiden kesken tasattavaa määrää. Tätä tapaa soveltamalla riskintasausjärjestelmällä vahvistetaan suora sidossuhde yhtäältä YSV-toimijoiden riskiprofiilin, jota verrataan markkinoiden keskimääräiseen riskiprofiiliin, ja toisaalta näin määritetyistä korvauskustannuksista aiheutuneen kustannusvaihtelun välille. Tästä seuraa, että mitä positiivisempi riskiprofiili on oletettuun keskimääräiseen profiiliin nähden, sitä suuremmalla todennäköisyydellä kustannukset voivat sijaita markkinoiden keskimääräisten kustannusten alapuolella ja päinvastoin.
Edellä 235 kohdassa esitetyistä seikoista ilmenee, että negatiiviseen riskiprofiiliin liittyvien lisäkustannusten ja muun muassa avointa liittymisoikeutta ja yhteistä hinnoittelua koskevien velvoitteiden välillä on todellinen sidossuhde ja että näillä YSV-velvoitteilla tavoiteltuja päämääriä ei voida saavuttaa ilman riskintasausjärjestelmässä määrätyn kaltaista korjaavaa toimenpidettä.
Yhteisen hinnoittelun tavoitetta ei voida täysin saavuttaa, sillä se edellyttää vakuutettuihin liittyvien kustannusten ja näin ollen YSV-toimijoiden välisten riskien tasapuolista jakautumista ja sitä, että kullakin niistä on tasapainoinen riskiprofiili. Yhteisen hinnoittelun tavoite, toisin sanoen se, että nuoret ja terveet vakuutetut tukevat iäkkäiden ja sairaiden vakuutettujen yleensä maksamia vakuutusmaksuja, ja niin muodoin sukupolvien välinen solidaarisuus, vaarantuisi, jos jollain YSV-toimijalla äärimmäisessä tilanteessa olisi vain nuoria tai vain iäkkäitä ja sairaita vakuutettuja. Toisin sanoen YSV-toimija voi kantaa avoimesta liittymisoikeudesta ja yhteisestä hinnoittelusta aiheutuvan kustannuksen vain, jos se kykenee korvaamaan vakuutusmaksuihin nähden epäsuhteiset kustannukset, jotka ovat aiheutuneet sen iäkkäiden ja sairaiden vakuutettujen korvaushakemuksista, nuoren ja terveen asiakaskuntansa vakuutusmaksuilla.
Näissä olosuhteissa vaikuttaa uskottavalta, että Irlannin näin säännellyt YSV-markkinat voisivat ilman riskintasausta ja aktiivisesta riskinvalinnasta luopumiseen kannustavan välineen puuttuessa joutua epätasapainoon, joka vaarantaisi sen toiminnan ja näin ollen jopa näiden tavoitteiden toteutumisen. Koska yhteisen hinnoittelun velvoitteella kannustetaan ottamaan käyttöön sellaisia aktiivisen riskinvalinnan kaltaisia kaupallisia käytäntöjä, jotka aiheuttavat tämän tasapainon järkkymisvaaran (ks. edellä 273 kohta), riskintasausjärjestelmä on, kuten muun muassa Irlanti toteaa, tasapainottava väline, joka on välttämätön ja joka on olennainen osa tällaisten velvoitteiden soveltamisalaan kuuluvia säänneltyjä markkinoita. Jollei avointa liittymisoikeutta ja yhteistä hinnoittelua koskevaa velvoitetta olisi, pelkät markkinavoimat ja etenkin riskiin perustuva hinnoittelu pitäisivät yllä markkinoiden tasapainoa tai palauttaisivat sen. Vaikka tällaisella hinnoittelulla näytetäänkin kyettävän vähentämään suuressa määrin kannustusta aktiiviseen riskinvalintaan (riidanalaisen päätöksen 52 perustelukappaleen loppuosa) ja näin ollen säilytettävän markkinoiden tietty tasapaino, se ei mahdollista avoimen liittymisoikeuden ja yhteisen hinnoittelun sen toisen tavoitteen saavuttamista, joka on sukupolvien välinen solidaarisuus takaamalla se, että iäkkäät ja sairaat henkilöt pääsevät helpommin YSV:n piiriin muun muassa vakuutusmaksujen ristisubvention ansiosta.
Näin ollen kantajien väite, jonka ne ovat esittäneet ensimmäistä kertaa istunnossa ja jonka vastaaja, Irlanti ja YTL ovat kiistäneet ja jonka mukaan komissio on riidanalaisessa päätöksessä käyttänyt perustana virheellistä yhteisen hinnoittelun käsitettä riskintasausjärjestelmän välttämättömyyttä perustellessaan, ei voi menestyä. Mikään ei nimittäin riidanalaisessa päätöksessä osoita, että komissio olisi tukeutunut muihin kuin edellä 291–293 kohdassa esitettyihin seikkoihin. Kuten lisäksi muun muassa Irlanti on istunnossa todennut, riidanalaisessa päätöksessä ja etenkin sen 24, 41 ja 60 perustelukappaleessa esitetyissä perusteluissa viitataan vuoden 1994 sairausvakuutuslain, sellaisena kuin se on muutettuna, 7 §:ssä ja 12 §:n 10 momentin iii alakohdassa säädettyyn, yhteistä hinnoittelua koskevaan periaatteeseen. Toisin kuin kantajat väittävät, komissio ei ole tutkinut vain yhteisen hinnoittelun velvoitetta yksinomaan yksittäisiin YSV-sopimuksiin nähden, vaan on riidanalaisen päätöksen 60 perustelukappaleessa päätellyt, että riskintasausjärjestelmän on välttämätön pitämään yllä ”yhteisen hinnoittelun piiriin kuuluvien [YSV]-markkinoiden vakautta” kokonaisuudessaan.
Kun otetaan huomioon edellä lausuttu ja se seikka, että komissio saattoi kohtuullisesti katsoa, että Irlannin YSV-markkinoilla oli aktiivisen riskinvalinnan vaaran vuoksi epätasapainon vaara, on syytä katsoa, että komissio ei ole rikkonut velvollisuuttaan tarkistaa riskintasausjärjestelmän välttämättömyys ja että se on pätevästi katsonut, että riskintasausjärjestelmä oli välttämätön sen vuoksi, että YSV-velvoitteet täytettäisiin taloudellisesti tyydyttävissä olosuhteissa. Kantajat eivät ole esittäneet seikkoja, jotka osoittaisivat, ettei edellä 290–293 kohdassa esitetty, YSV-velvoitteiden ja riskintasausjärjestelmän eri osatekijöiden välistä sidossuhdetta koskeva arviointi pidä paikkaansa eivätkä ne ole oikeudellisesti riittävällä tavalla osoittaneet, että riskintasausjärjestelmä on selvästi epäasianmukainen ratkaistakseen todetun epätasapainon.
Näin ollen on syytä katsoa, ettei komissio ole tehnyt ilmeistä virhettä, kun se on myöntänyt riskintasausjärjestelmän käyttöönoton olevan välttämätöntä Irlannin YSV-markkinoilla, ja kaikki kantajien tästä esittämät väitteet on syytä hylätä.
iii) Itse riskintasausjärjestelmän suhteellisuus
Riskintasausjärjestelmän suhteellisuudesta on edellä 228–243 kohdassa esitetty, etteivät kantajat ole osoittaneet, että riskintasausmaksuina annettava korvaus olisi suhteeton YSV-velvoitteiden täyttämisen aiheuttamiin lisäkustannuksiin nähden. Näin ollen perusteettomina on hylättävä kantajien toisessa kanneperusteessaan esittämät väitteet, joilla pyritään asettamaan kyseenalaiseksi riskintasausmaksujen laskentaa sääntelevien merkityksellisten perusteiden asianmukaisuus ja oikeasuhteisuus siltä osin, kuin ne kantajien mukaan aiheuttavat tehokkuuden puutteeseen liittyvien kustannusten jakamisen sellaiselle YSV-toimijalle, jolle kyseisiä maksuja maksetaan (ks. edellä 138 kohta). Koska tehokkuuden puutteen jakamiseen perustuvat väitteet on katsottu perusteettomiksi, tässä asiassa ei tarvitse lausua siitä, onko julkisen palvelun tehtävää hoitavan toimijan tehokkuus otettava huomioon myös silloin, kun suhteellisuutta tutkitaan EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla (ks. edellä 139 kohta).
Kantajat ovat lisäksi kiistäneet riskintasausjärjestelmän suhteellisuuden ja väittäneet ensinnäkin, että kun BUPA Irelandin ja YTL:n välinen riskiero otetaan huomioon, tätä eroa koskevalla kahden prosentin vähimmäismäärällä, joka vaaditaan riskintasausjärjestelmän soveltamisen aloittamiseksi (riidanalaisen päätöksen 54 perustelukappale), ei ole käytännön vaikutusta, toiseksi, että terveydentilan painotuskerroin, vaikka se onkin rajoitettu 50 prosenttiin sairaalavoimavarojen todetusta käytöstä (riidanalaisen päätöksen 57 perustelukappale), ei ole sidoksissa YSV-velvoitteisiin eikä riskintasausjärjestelmän perusteisiin, kolmanneksi, että markkinoille saapuvien uusien toimijoiden sulkemisella riskintasausjärjestelmän ulkopuolelle kolmeksi vuodeksi (riidanalaisen päätöksen 58 perustelukappale) ei korvata riskintasausjärjestelmän ehkäisevää vaikutusta, joka on markkinoille pääsyn este, ja neljänneksi, ettei riskintasausjärjestelmässä, toisin kuin Alankomaiden riskintasausjärjestelmässä, määrätä, miten liialliset korvaukset korjataan.
Koska tässä asiassa sovellettava hallinnollinen valvonta ja tuomioistuinvalvonta on rajoitettua (ks. edellä 220–222 ja 269 kohta), ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että kantajat eivät ole oikeudellisesti riittävällä tavalla osoittaneet, että riskieroja koskeva kaksi prosenttia on selvästi epäasianmukainen ja suhteeton peruste, varsinkaan, kun tämä prosenttimäärä ei välttämättä johda riskintasausjärjestelmän soveltamisen aloittamiseen sen vuoksi, että Irlannin viranomaisilla on tässä suhteessa laaja harkintavalta (riidanalaisen päätöksen 22–24 ja 54 perustelukappale ja edellä 265 kohta).
Ei voida myöskään hyväksyä väitettä, jonka mukaan terveydentilan painotuskerroin ei olisi sidoksissa YSV-velvoitteisiin ja riskintasausjärjestelmän perusteisiin. Vastaaja ja Irlanti ovat tältä osin selittäneet kantajien sitä kiistämättä, että eri ikä- ja sukupuoliryhmien aiheuttamien korvauskustannusten huomioon ottaminen ei heijasta välttämättä ja täysin YSV-toimijan yksilöllistä ja todellista riskiprofiilia muun muassa näiden ryhmien mahdollisten sisäisten eroavuuksien takia, mistä aiheutuu tarve soveltaa 50 prosenttiin rajoitettua tasausta, joka perustuu sairaalavoimavarojen todettuun käyttöön (riidanalaisen päätöksen 28 ja 57 perustelukappale). Siltä osin kuin tämän tasauskertoimen soveltamisella, mitä nykyisin ei tehdä, pyritään mahdollisimman luotettavasti määrittämään YSV-toimijoiden väliset todelliset riskierot ja siis niihin liittyvät lisäkustannukset, tämä kerroin on täysin sen korvauslogiikan mukainen, josta riskintasausjärjestelmässä määrätään YSV-velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvien kustannusten osalta (ks. edellä 234 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
Riskintasausjärjestelmästä mahdollisille uusille markkinoille saapuville toimijoille aiheutuvasta ehkäisevästä vaikutuksesta kantajat myöntävät itsekin, että YSV-toimijan vapauttaminen määräajaksi riskintasausjärjestelmän soveltamisesta niiden kolmen ensimmäisen vuoden ajaksi, joina se toimii Irlannin YSV-markkinoilla ja josta on säädetty nimenomaan siinä tarkoituksessa, että vältettäisiin näiden markkinoiden mahdollisen sulkemisen vaikutukset ja ettei niille saapumista tehtäisi toimijoille vähemmän houkuttelevaksi, on omiaan alentamaan väitettyä markkinoille saapumisen estettä. Joka tapauksessa vaikka oletettaisiinkin, että riskintasausjärjestelmä vahvistaa markkinoille saapumisen esteitä, pelkästään tämän toteamuksen nojalla ei voida katsoa, että riskintasausjärjestelmä on selvästi epäasianmukainen ja suhteeton väline. Päinvastaisen mielipiteen hyväksymisellä kyseenalaistettaisiin riskintasausjärjestelmällä käyttöön otetun riskien tasausta koskevan järjestelmän koko olemassaolo ja YSV-velvoitteiden tavoitteena olevien eri päämäärien toteuttaminen (ks. edellä 291–293 kohta) ja näin ollen Irlannin lainsäätäjän Irlannin terveydenhuoltoalan järjestämistä koskeva harkintavalta.
Vaikka Irlannin YSV-markkinoille saapumisen esteiden lisääntyminen uusien mahdollisten saapujien vahingoksi onkin välttämätön seuraus riskintasausjärjestelmän käyttöönotosta, riskintasausjärjestelmän tavoitteita ja niihin liittyviä intressejä punnittaessa ilmenee, että näille tavoitteille on annettava etusija markkinoille saapumisen helpottamistarpeeseen nähden. Sivumennen on syytä todeta, että kantajien väitteen osoittaa vääräksi Vivas-nimisen YSV-toimijan saapuminen YSV-markkinoille lokakuussa 2004 (ks. edellä 22 kohta), jolloin riskintasausjärjestelmän aloittamista koskeva hanke oli jo konkretisoitunut, koska tämä markkinoille saapuminen osoittaa samalla, että, toisin kuin kantajat väittävät, tämän vakuutuksenantajan vapauttamisella riskintasausjärjestelmän soveltamisesta kolmen vuoden pituiseksi määräajaksi vähennetään väitetyn markkinoille saapumisen esteen merkitystä.
Kun otetaan huomioon edellä 235 kohdassa esitetyt toteamukset, jotka koskevat riskintasausmaksujen, joilla pyritään vain korvaamaan YSV-velvoitteiden täyttämisen aiheuttamia kustannuksia, laskentatapaa, kantajien väitettä, jonka mukaan riskintasausjärjestelmässä olisi siihen jo tässä tarkoituksessa sisältyvien tapojen – kuten korvattavissa olevien kustannusten enimmäisrajan – lisäksi määrättävä erityisestä tavasta välttää liialliset korvaukset, ei voida hyväksyä. Kantajien tältä osin tekemä vertailu Alankomaiden riskintasausjärjestelmään on tehoton, koska – kuten ne itsekin myöntävät – tuon järjestelmän ja riskintasausjärjestelmän välillä on perustavanlaatuisia eroja, ensin mainitun ollessa sekamuotoinen järjestelmä, jossa valtio korvaa 50 prosenttia YSV-palvelujen tarjoamisen aiheuttamista kustannuksista suoralla tuella.
Edellä esitetyn perusteella näyttää siltä, etteivät kantajat ole osoittaneet, että riskintasausjärjestelmä on selvästi epäasianmukainen ja suhteeton. Näin ollen komissio saattoi ilmeistä virhettä tässä suhteessa tekemättä pätevästi katsoa, että riskintasausjärjestelmä on EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin oikeasuhteinen. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska, kuten riidanalaisen päätöksen 59 perustelukappaleessa on esitetty, kaikkiin Irlannin viranomaisten riskintasausjärjestelmää aloitettaessa tekemiin päätöksiin voidaan tehokkaasti hakea muutosta, minkä High Courtin 23.11.2006 antamaan tuomioon päättynyt oikeudenkäynti osoittaa (ks. edellä 24–26 kohta).
Näin ollen väite, jonka mukaan riskintasausjärjestelmä ei ole oikeasuhteinen EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin, on perusteettomana hylättävä.
iv) Yhteisön etujen kanssa ristiriidassa oleva vaikutus kauppaan
Lopuksi kantajat moittivat komissiota siitä, ettei se ole tutkinut EY 86 artiklan 2 kohdan lopussa asetettua perustetta, jonka mukaan kauppaan ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa, ja ne korostavat, että riidanalaisessa päätöksessä ei tältä osin esitetä mitään perusteluja. Kantajat yrittävät tältä osin osoittaa erityisesti kolmannessa, neljännessä, viidennessä ja seitsemännessä kanneperusteessaan, että riskintasausjärjestelmä on ristiriidassa yhteisön edun kanssa, koska sillä rikotaan yhteisön oikeuden muita säännöksiä. Ne väittävät neljännessä ja viidennessä kanneperusteessaan, että kun komissio EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla arvioi mahdollisia vaikutuksia yhteisön sisäiseen kauppaan ja yhteisön etuihin, sillä oli velvollisuus tutkia riskintasausjärjestelmän yhteensoveltuvuus EY 82 artiklan, palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden sekä kolmannen vahinkovakuutusdirektiivin kanssa.
Tässä suhteessa on syytä muistuttaa, että komissio on riidanalaisen päätöksen 61 perustelukappaleessa katsonut, että vaikka julkisen palvelun velvoitteiden korvaamista olikin pidettävä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, tuki soveltui yhteismarkkinoille EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla, tämän estämättä sen mahdollista yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden muiden sääntöjen kanssa, etenkin kolmannen vahinkovakuutusdirektiivin kanssa, jota olisi tarkasteltava asianmukaisissa menettelyissä.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että sanoilla ”soveltui yhteismarkkinoille EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla” viitataan välttämättä perusteeseen, jonka mukaan kauppaan ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa. Viittaus kolmanteen vahinkovakuutusdirektiiviin ja muihin perustamissopimuksen määräyksiin osoittaa komission EY 86 artiklan 2 kohtaa soveltaessaan ottaneen huomioon riskintasausjärjestelmän vaikutuksen muun muassa palvelujen tarjoamisen vapauteen ja sijoittautumisvapauteen. Näin ollen vaikka perustelut voivatkin tältä osin vaikuttaa lyhykäisiltä, ne ovat kuitenkin riittävät osoittamaan komission olleen sitä mieltä, ettei riskintasausjärjestelmä vaikuta kauppaan tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa. Kantajien moite, jonka mukaan komissio ei ollut huolellisesti ja täydellisesti tutkinut, soveltuiko riskintasausjärjestelmä yhteen yhteisön oikeuden muiden säännösten kanssa, eikä tässä suhteessa ollut perustellut riidanalaista päätöstä, on tutkittava kolmannen, neljännen, viidennen ja seitsemännen kanneperusteen yhteydessä.
Näin ollen väitettä siitä, ettei EY 86 artiklan 2 kohdan lopussa määrättyä perustetta, jonka mukaan kauppaan ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa, ole tutkittu ja perusteltu, ei voida hyväksyä.
Tästä seuraa, että toinen kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan perusteettomana.
C
Kolmannen, neljännen ja viidennen kanneperusteen tutkittavaksi ottaminen
1. Asianosaisten lausumat
Vastaaja väittää, ettei kantajilla ole niiden yhteisön oikeuden muiden säännösten väitettyyn rikkomiseen, johon ne vetoavat kolmannessa, neljännessä, viidennessä ja seitsemännessä kanneperusteessaan, perustuvaa asiavaltuutta. Näillä säännöksillä on merkitystä valtiontuen alan sääntöjen nojalla tapahtuvassa arvioinnissa vain silloin, kun ne liittyvät kiinteästi itse valtiontuen myöntämiseen (asia
C-156/98, Saksa v. komissio, tuomio 19.9.2000, Kok. 2000, s. I-6857
, 85 kohta), mitä ne eivät nyt esillä olevassa asiassa tee.
Kantajat puolestaan väittävät kolmannessa kanneperusteessaan, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen yleisestä rakenteesta seuraa, ettei EY 88 artiklassa määrätty menettely voi koskaan johtaa perustamissopimuksen erityismääräysten vastaiseen tulokseen ja ettei komissio näin ollen voi pitää valtiontukea, joka on joiltain osin muiden perustamissopimuksen määräysten vastainen, yhteismarkkinoille soveltuvana (asia
C-204/97, Portugali v. komissio, tuomio 3.5.2001, Kok. 2001, s. I-3175
, 41 kohta ja edellä 311 kohdassa mainittu asia Saksa v. komissio, tuomion 78 kohta).
2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on todettava, että – kuten vastaaja väittää – komission velvollisuus ottaa asetukseen N:o 659/1999 perustuvassa tukea koskevassa menettelyssä lopullisesti kantaa siihen, onko muita yhteisön oikeuden säännöksiä ja määräyksiä kuin EY 87 ja EY 88 artiklan määräyksiä, kun niitä tarvittaessa luetaan yhdessä EY 86 artiklan kanssa, rikottu vai ei, olisi ristiriidassa yhtäältä niiden menettelysääntöjen ja menettelyllisten takeiden – jotka eroavat osittain hyvinkin paljon toisistaan ja joista aiheutuu toisistaan eroavia oikeudellisia seurauksia – kanssa, jotka ovat ominaisia näiden määräysten soveltamisen valvontaa varten erityisesti säädetyille menettelyille, ja toisaalta hallinnollisen menettelyn ja oikeussuojakeinojen erillisyyttä koskevan periaatteen kanssa. Tältä osin on syytä lisäksi muistuttaa, että yksityishenkilöllä ei komissiolla tällä alalla olevan harkintavallan vuoksi ole asiavaltuutta kumoamiskanteen varjolla riitauttaa valtiontukien alalla tehtyä päätöstä sen vuoksi, ettei EY 226 artiklaan perustuvaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta ole nostettu tai ettei komissio ole ottanut kantaa siihen, onko jäsenvaltio mahdollisesti rikkonut perustamissopimuksen määräyksiä (ks. vastaavasti asia
T-148/00, Panhellenic Union of Cotton Ginners and Exporters v. komissio, tuomio 16.10.2003, Kok. 2003, s. II-4415
, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kantajat eivät voi pätevästi vedota oikeuskäytäntöön, jonka mukaan perustamissopimuksen sisäisestä rakenteesta seuraa, ettei EY 88 artiklassa määrätty menettely voi koskaan johtaa perustamissopimuksen erityismääräysten vastaiseen tulokseen. Tuon oikeuskäytännön mukaan on niin, että vaikka komissiolla onkin laaja harkintavalta, kun se lausuu jonkin tukijärjestelmän yhteensoveltuvuudesta yhteismarkkinoille, sillä on kuitenkin velvollisuus sitä harkitessaan varmistua siitä, ettei menettelyllä päädytä perustamissopimuksen muiden erityisten määräysten kuin EY 87 ja EY 88 artiklan vastaiseen tulokseen, erityisesti silloin, kun näiden määräysten vastaiset tukea koskevat yksityiskohtaiset säännöt ovat tältä osin niin kiinteästi sidoksissa tuen kohteeseen, ettei niitä voida arvioida erikseen (ks. vastaavasti edellä 72 kohdassa mainittu asia Matra v. komissio, tuomion 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vaikka tällä velvollisuudella ilmaistaankin yleistä periaatetta, jonka mukaan yhteisön oikeutta on kaikissa tapauksissa sovellettava ylemmänasteisten oikeussääntöjen mukaisesti, se ei kuitenkaan tarkoita sitä, että komissiolla olisi velvollisuus valtiontukien alalla soveltaa sääntöjä, joista on erityisesti määrätty perustamissopimuksen muiden määräysten soveltamisen valvontaa varten, eikä tehdä yhtä tai useampaa päätöstä, joista aiheutuu yhteisiä oikeusvaikutuksia. Tästä velvollisuudesta ei seuraa, että komission pitäisi arvioida asiaa muiden kuin tiukasti valtiontukioikeudellisten säännösten perusteella muulloin kuin silloin, kun kyseisen tuen tietyt osatekijät ovat niin kiinteästi sidoksissa tuen kohteeseen, että niiden mahdollinen yhteensoveltumattomuus kyseisten säännösten kanssa vaikuttaa välttämättä tämän tuen soveltuvuuteen yhteismarkkinoille. Kantajat eivät ole käsiteltävänä olevassa tapauksessa riittävällä tavalla selvittäneet eivätkä osoittaneet, että riskintasausjärjestelmän toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt, joiden väitetään olevan yhteisön muiden säännösten vastaisia, olisivat olleet kiinteästi sidoksissa kysymyksessä olevien tukien kohteeseen, toisin sanoen tasausmaksuihin. Toisaalta on syytä muistuttaa, että komissio on perustellusti katsonut riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa, ettei riskintasausjärjestelmä ollut EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki ja ettei tuo artikla näin ollen edellyttänyt, että tuki olisi julistettu yhteismarkkinoille soveltuvaksi edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin. Näin ollen ja jo näistä syistä kolmas, neljäs ja viides kanneperuste on tehottomina hylättävä.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että komissiolle EY 88 artiklassa valtiontukien alalla myönnetty harkintavalta ei oikeuta sitä, että komissio voisi sallia jäsenvaltioiden poiketa muista kuin EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamiseen liittyvistä yhteisön oikeuden säännöksistä tai määräyksistä (yhdistetyt asiat
C-134/91 ja C-135/91, Kerafina – Keramische und Finanz-Holding ja Vioktimatiki, tuomio 12.11.1992, Kok. 1992, s. I-5699
, 20 kohta ja asia
T-184/97, BP Chemicals v. komissio, tuomio 27.9.2000, Kok. 2000, s. II-3145
, 55 kohta). Tästä seuraa, että komissio ei voi valtiontukimenettelyssä ottaa lopullisesti kantaa sellaisten muiden yhteisön oikeuden säännösten ja määräysten noudattamiseen, joita valvotaan eri menettelyssä. Tästä seuraa, että koska komission lopullisen ja oikeudellisesti velvoittavan kannanoton on rajoituttava tukea koskeviin seikkoihin, vain nämä seikat voivat olla jollekulle vastaisia, toisin kuin yhteisön muiden säännösten ja määräysten soveltamisalaan kuuluvat seikat, jotka eivät ole sen päätöksen päätösosan välttämätön perusta (ks. vastaavasti ja analogisesti edellä 313 kohdassa mainittu asia Panhellenic Union of Cotton Ginners and Exporters v. komissio, tuomion 57 ja 58 kohta).
Tältä osin on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että olivatpa päätöksen perustelut mitkä hyvänsä, vain sen päätösosalla voi olla oikeusvaikutuksia ja näin ollen vain se voi olla jollekulle vastainen. Sen sijaan päätöksen perusteluissa esitetyistä arvioinneista sinänsä ei voida nostaa kumoamiskannetta. Yhteisöjen tuomioistuimet voivat valvoa niiden laillisuutta vain, jos ne ovat asianomaiselle vastaisen päätöksen perusteluina päätösosan välttämätön perusta (asia
C-164/02, Alankomaat v. komissio, määräys 28.1.2004, Kok. 2004, s. I-1177
, 21 kohta ja asia
T-213/00, CMA CGM ym. v. komissio, tuomio 19.3.2003, Kok. 2003, s. II-913
, 186 kohta) tai vain, jos nämä perustelut voivat muuttaa kyseessä olevan päätöksen päätösosan aineellista sisältöä (ks. vastaavasti asia
T-251/00, Lagardère ja Canal+ v. komissio, tuomio 20.11.2002, Kok. 2002, s. II-4825
, 67 ja 68 kohta). Tästä seuraa sitä suuremmalla syyllä, että jollei EY 87 ja EY 88 artiklan ja mahdollisesti EY 86 artiklan 2 kohdan perusteella tehdyn päätöksen perusteluissa ja päätösosassa ollenkaan mainita muita kuin tukioikeudellisia säännöksiä tai määräyksiä, päätös ei ole yksityishenkilölle vastainen eikä anna sille asiavaltuutta.
Nyt esillä olevassa asiassa on syytä korostaa, että riidanalainen päätös on päätös, jolla komissio on asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan nojalla päättänyt jättää vastustamatta ilmoitettua tukea, että se on osoitettu vain Irlannille ja ettei se ole muodoltaan eikä sisällöltään nimenomainen vastaus kantajien kanteluun (ks. vastaavasti edellä 72 kohdassa mainittu asia komissio v. Sytraval et Brink’s France, tuomion 45 kohta). Kyseistä päätöstä ei näin ollen voida tulkita siten, että sillä edes implisiittisesti vastattaisiin kaikkiin kantajien esittämiin, myöskään EY 82, EY 43 ja EY 49 artiklan tai kolmannen vahinkovakuutusdirektiivin rikkomista koskeviin väitteisiin. Näin ollen siitä seikasta, ettei näitä väitteitä ole arvioitu riidanalaisen päätöksen päätösosassa eikä perusteluissa, ei aiheudu kantajille oikeudellisesti velvoittavia seurauksia eikä se voi olla niille vastainen, joten niillä ei ole asiavaltuutta nostaa kumoamiskannetta riidanalaisesta päätöksestä. Komissio on näin ollen perustellusti todennut riidanalaisen päätöksen 61 perustelukappaleessa, että EY 87 ja EY 86 artiklan 2 kohdan perusteella suoritettu arviointi ei estä tutkimasta asianmukaisissa menettelyissä riskintasausjärjestelmän yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden muiden merkityksellisten säännösten, etenkin kolmannen vahinkovakuutusdirektiivin säännösten, kanssa.
EY 86 artiklan 2 kohdan loppuosan sanamuoto ei, toisin kuin kantajat väittävät, kumoa tätä arviointia. Perusteella, jonka mukaan kauppaan ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa, ei tarkoiteta, että komissiolla olisi velvollisuus lopullisesti ja täydellisesti tarkistaa, rikotaanko ilmoitetuilla valtion toimenpiteillä yhteisön oikeuden muita säännöksiä tai määräyksiä. Kuten vastaaja väittää, kantajien väite on ristiriitainen siinä mielessä, että sen soveltamisella EY 86 artiklan 2 kohdalta perustamissopimuksella asetetuista säännöistä poikkeavana määräyksenä poistettaisiin koko sen tehokas oikeusvaikutus. Tämä poikkeus ei voisi milloinkaan tuottaa oikeusvaikutuksia, jos sen soveltamisella pitäisi samanaikaisesti varmistaa niiden sääntöjen täysi noudattaminen, joista sillä on tarkoitus poiketa.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päättelee kaikista edellä esitetyistä lausumista, että kantajien kolmannessa, neljännessä, viidennessä ja seitsemännessä kanneperusteessaan esittämiä väitteitä ei voida niiden riidanalaisesta päätöksestä nostaman kanteen yhteydessä ottaa tutkittaviksi, koska ne perustuvat EY 82, EY 43 ja EY 49 artiklaan ja kolmanteen vahinkovakuutusdirektiiviin.
Kolmatta, neljättä ja viidettä kanneperustetta ei näin ollen oteta tutkittaviksi, ja ne on tehottomina hylättävä, eikä niiden perusteltavuudesta ole tarpeen lausua. Seitsemättäkään kanneperustetta ei oteta tutkittavaksi, koska se liittyy sellaisiin yhteisön oikeuden säännöksiin ja määräyksiin, joita nimenomaisesti tarkoitetaan kolmannessa, neljännessä ja viidennessä kanneperusteessa.
D
Kuudes kanneperuste, joka perustuu EY 88 artiklan 2 kohdan nojalla toimitettavan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamatta jättämiseen
1. Asianosaisten lausumat
Kantajien mukaan kaikkeen edellä lausuttuun nähden oli lainvastaista, että komissio jätti aloittamatta EY 88 artiklan 2 kohtaan perustuvan muodollisen tutkintamenettelyn, joka olisi mahdollistanut sen, että se olisi voinut ratkaista tämän yksittäistapauksen kaikki sen merkitykselliset tosiseikat tuntien. Riidanalainen päätös tehtiin EY 88 artiklan 3 kohdan nojalla toimitetun alustavan tutkinnan, jonka tarkoituksena on vain antaa komissiolle mahdollisuus muodostaa alustava mielipide siitä, soveltuuko tuki yhteismarkkinoille, päätteeksi. Komissio voi pysyttäytyä tässä alustavassa tutkinnassa vain, jos tämä tutkinta on riittävä vakuuttamaan sen tästä yhteensoveltuvuudesta (edellä 72 kohdassa mainittu asia Matra v. komissio, tuomion 16 ja 33 kohta; edellä 66 kohdassa mainittu asia Cook v. komissio, tuomion 22 ja 29 kohta; edellä 72 kohdassa mainittu asia komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomion 38 ja 39 kohta ja edellä 312 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 32 ja 33 kohta), mitä se ei tässä tapauksessa ollut.
Tältä osin komissiolla on velvollisuus tutkia kaikki ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka ne yritykset, joiden etuihin tuen myöntäminen saattaa vaikuttaa, ovat saattaneet sen tietoon (edellä 72 kohdassa mainittu asia komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomion 51 kohta ja edellä 312 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 35 kohta). Kantajat palauttavat tässä yhteydessä mieliin lausumansa, jotka koskevat yhtäältä julkisen palvelun velvoitteiden ja niiden korvaamisedellytysten puuttumista ja toisaalta sijoittautumisvapauden, palvelujen tarjoamisen vapauden ja kolmannen vahinkovakuutusdirektiivin sekä EY 86 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä EY 82 artiklan kanssa, rikkomista. Kantajien mukaan nämä lausumat herättävä monitahoisia kysymyksiä, jotka edellyttävät sellaisia yksityiskohtaisia tosiseikkoja ja taloutta koskevia todisteita, joita ei voida arvioida EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn ulkopuolella. Tätä tukee se, ettei komissio tutkinut näitä lausumia asianmukaisesti ja jopa laiminlöi niiden tutkimisen.
Kantajat kiistävät väitteen, jonka mukaan muodollisen tutkintamenettelyn aloittaminen ei olisi antanut niille parempia mahdollisuuksia esittää riskintasausjärjestelmää koskevat vastalauseensa. Komissiolle asetetaan tuota menettelyä sääntelevillä säännöillä erityisiä velvollisuuksia, joita ei ole noudatettu nyt esillä olevassa asiassa ja jollainen on asetuksen N:o 659/1999 26 artiklan 1 kohtaan perustuva velvollisuus julkaista aloittamispäätös Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja kyseisen asetuksen 6 artiklaan perustuva edellytys, jonka mukaan osapuolia, joita asia koskee, on kehotettava esittämään huomautuksensa ja jonka mukaan ne on tutkittava sekä ilmoitettava jäsenvaltiolle.
Väitteestä, jonka mukaan kantajat eivät olleet selittäneet niitä syitä, joiden vuoksi komission olisi pitänyt vakavasti epäillä riskintasausjärjestelmän yhteensoveltuvuutta EY 87 artiklan kanssa, kantajat muistuttavat esittäneensä yksityiskohtaisesti seikat, jotka osoittavat, että tämä asia aiheutti vakavia vaikeuksia valtiontukioikeuteen nähden. Vaikka oletettaisiinkin kantajien häviävän aineelliset vaatimuksensa, EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista edellytti jo nyt esillä olevan asian monitahoisuus, sellaisena kuin se on kuvattu muun muassa ensimmäisessä ja toisessa kanneperusteessa. Kantajat lisäävät, että komissio oli tutkinut riskintasausjärjestelmää neljän vuoden ajan ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä. Asiaa näin pitkään tutkittaessa oli epänormaalia, ettei muodollista tutkintamenettelyä aloitettu.
Riidanalainen päätös on näin ollen kumottava siitä syystä, että EY 88 artiklan 2 kohtaan perustuva muodollinen tutkintamenettely jätettiin lainvastaisesti aloittamatta.
Vastaaja väittää Irlannin tukemana, että kantajat, joilla on todistustaakka, ovat jättäneet selittämättä ne syyt, joiden vuoksi komission olisi pitänyt vakavasti epäillä riskintasausjärjestelmän yhteensoveltuvuutta EY 87 artiklan kanssa, ja päinvastoin, mitkä olivat ne syyt, joiden vuoksi komissio ei olisi voinut arvioida tähän asiaan liittyviä monitahoisia taloudellisia kysymyksiä EY 88 artiklan 2 kohtaan perustuvaa muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että kantajat ovat esittäneet lukuisia kirjelmiä ja tavanneet komission edustajia kantelun tutkinnan yhteydessä, niiden olisi pitänyt täsmentää ne syyt, joiden vuoksi niillä olisi ollut paremmat mahdollisuudet riskintasausjärjestelmän riitauttamiseen, jos komissio olisi aloittanut muodollisen tutkintamenettelyn. Joka tapauksessa kantajat eivät ole lisänneet mitään riidanalaisen päätöksen aineellista laillisuutta koskeviin muihin kanneperusteisiinsa ja ne vain uudistavat ne tässä kanneperusteessaan.
2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa aluksi, että komissiolla on asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 3 kohdan nojalla oikeus alustavan tutkintamenettelyn jälkeen päättää jättää vastustamatta ilmoitettua toimenpidettä, jos sen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille ei ole epäilyjä. Sitä vastoin kyseisen asetuksen 4 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jos komissiolla on tällaisia epäilyjä, sillä on velvollisuus aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa ja mainitun asetuksen 6 artiklassa määrätty muodollinen tutkintamenettely.
Tältä osin on lisäksi syytä muistuttaa, että komissiolla on velvollisuus aloittaa muodollinen tutkintamenettely muun muassa, jos alustavan tutkintamenettelyn aikana saatujen tietojen valossa sillä on edelleen vakavia vaikeuksia arvioida kyseistä toimenpidettä. Tämä velvollisuus perustuu välittömästi EY 88 artiklan 3 kohtaan, sellaisena kuin sitä on tulkittu oikeuskäytännössä, ja se on vahvistettu asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 4 kohdan ja 13 artiklan 1 kohdan säännöksillä, kun komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että lainvastaisen toimenpiteen yhteensoveltuvuudesta on epäilyjä (ks. vastaavasti edellä 69 kohdassa mainittu asia British Aggregates v. komissio, tuomion 165 kohta).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely on välttämätön silloin, kun komissiolla on vakavia vaikeuksia sen arvioimisessa, onko tuki yhteismarkkinoille soveltuva. Komissio voi päättää menettelyn EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun alustavaan vaiheeseen ja tehdä sen päätteeksi myönteisen päätöksen tuen soveltuvuudesta ainoastaan, jos se on alustavan tutkinnan perusteella vakuuttunut joko siitä, että kyseinen hanke ei ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, tai siitä, että vaikka toimenpide määritellään tueksi, se on yhteismarkkinoille soveltuva. Jos komissio sen sijaan on alustavan tutkinnan perusteella tehnyt vastakkaisen päätelmän tai jos se ei ole voinut alustavan tutkinnan perusteella selvittää kaikkia niitä ongelmia, jotka ovat tulleet esiin arvioitaessa hankkeen soveltuvuutta yhteismarkkinoille, komissiolla on velvollisuus hankkia kaikki tarvittavat lausunnot ja aloittaa tätä varten EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely (edellä 72 kohdassa mainittu asia Matra v. komissio, tuomion 33 kohta; edellä 72 kohdassa mainittu asia komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomion 39 kohta ja edellä 69 kohdassa mainittu asia British Aggregates v. komissio, tuomion 166 kohta).
Komissiolla on tämä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva velvollisuus erityisesti silloin, kun sillä on sen jälkeen, kun se on tarkastellut kyseisen jäsenvaltion toimittamien tietojen perusteella riidanalaista valtion toimenpidettä riittävällä tavalla, epäilyjä siltä osin, liittyykö toimenpiteeseen EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen osatekijöitä, ja siltä osin, soveltuvatko ne yhteismarkkinoille (ks. vastaavasti asia
C-400/99, Italia v. komissio, tuomio 10.5.2005, Kok. 2005, s. I-3657
, 47 ja 48 kohta ja edellä 69 kohdassa mainittu asia British Aggregates v. komissio, tuomion 167 kohta)
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että näiden edellytysten valossa komissio ei riidanalaista päätöstä tehdessään ole rikkonut EY 88 artiklan 3 kohdan eikä asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 2 ja 4 kohdan soveltamisalaa.
Ilman että kysymyksestä, olisiko kantajilla muodollisessa tutkintamenettelyssä ollut paremmat mahdollisuudet niille EY 88 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti annettujen menettelyllisten takeiden perusteella tosiasiallisesti riitauttaa riskintasausjärjestelmä, on tarpeen lausua, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa, että kantajat ovat voineet laajasti puolustaa näkemystään kantelussaan ja muissa komissioon jätetyissä kirjelmissään ja tutkimuksissa ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päättelee ensimmäisen, toisen, kolmannen, neljännen ja viidennen kanneperusteen hylkäämiseen johtaneesta arvioinnistaan, että komissio saattoi sekä Irlannin että kantajien antamien, asian kannalta merkityksellisten tietojen perusteella pätevästi katsoa, että riskintasausjärjestelmä ei aiheuttanut vakavia vaikeuksia eikä epäilyjä arvioitaessa, oliko valtiontuki olemassa ja soveltuiko se yhteismarkkinoille, vaikka se edellyttikin monitahoisten taloudellisten tosiseikkojen tarkastelua. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo nimittäin edellä 157 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitettyjä seikkoja silmällä pitäen, että kantajien tältä osin käsittelyn kuluessa kehittelemien runsaiden lausumien jälkeenkään ei ole olemassa minkäänlaista todistetta sen väitteen tueksi, jonka mukaan komissio olisi muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi voinut arvioida riskintasausjärjestelmää eri tavoin kuin riidanalaisessa päätöksessä, jossa päädytään katsomaan, että riskintasausjärjestelmä ei ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki ja että EY 86 artiklan 2 kohdan soveltamisedellytykset ovat olemassa.
Tämä kanneperuste on näin ollen perusteettomana hylättävä.
E
Seitsemäs kanneperuste, jonka mukaan EY 253 artiklassa määrätyt perustelut puuttuvat
1. Asianosaisten lausumat
Kantajat väittävät, että riidanalaisella päätöksellä loukataan perusteluvelvollisuutta, sellaisena kuin sitä on tulkittu vakiintuneessa oikeuskäytännössä (asia
C-122/94, komissio v. neuvosto, tuomio 29.2.1996, Kok. 1996, s. I-881
, 29 kohta). Kyseisen päätöksen perusteluille on ominaista asioiden toistaminen, eikä niissä juurikaan tutkita niitä seikkoja, jotka tukevat Irlannin viranomaisten esittämiä, oikeudellisiin seikkoihin ja tosiseikkoihin liittyviä lausumia ja vaatimuksia. Tämä perustelujen puuttuminen on erityisen vakavaa siitäkin syystä, että kantajat ovat kiistäneet kyseisten viranomaisten esittämän, tosiseikkoja ja taloudellisia sekä oikeudellisia seikkoja koskevan tarkastelun.
Riidanalaisen päätöksen 40, 53 ja 60 perustelukappaleessa, jotka koskevat riskintasausjärjestelmää YSV-velvoitteiden korvaamisen välineenä, komissio ei yksilöi näiden velvoitteiden kustannuksia eikä odotettavissa olevia riskintasausmaksuja. Se ei myöskään selitä niitä syitä, miksi nämä maksut ovat ehdottoman välttämättömiä näiden kustannusten kattamiseksi. Komissio tyytyy riidanalaisen päätöksen 50 perustelukappaleessa vain mainitsemaan Irlannin viranomaisten ilmoituksia tukevat ”taloudelliset tutkimukset”. Komissio on sittemmin myöntänyt ottaneensa huomioon seitsemän tutkimusta, joista vain kaksi mainitaan riidanalaisen päätöksen perusteluissa. Lisäksi vaikka komissio on riidanalaisen päätöksen 61 perustelukappaleessa päätynyt toteamaan mahdollisen valtiontuen yhteensoveltuvuuden yhteismarkkinoille EY 86 artiklan 2 kohdan nojalla, se ei kyseisen päätöksen perusteluissa selitä, onko väitetyt julkisen palvelun velvoitteet annettu YTL:lle vai BUPA Irelandille, eikä niitä syitä, joiden vuoksi se katsoo, että riskintasausmaksut ovat ehdottoman oikeasuhteisia kustannuksiin ja asianmukaisiin tuloihin nähden ja ettei riskintasausjärjestelmä vaikuta kauppaan tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa. Lopuksi komissio tyytyy toteamaan riidanalaisen päätöksen 61 perustelukappaleen yhdessä ainoassa virkkeessä, ettei riskintasausjärjestelmällä rikota kolmatta vahinkovakuutusdirektiiviä, eikä se missään kohdassa mainitse kantajien esille tuomaa kysymystä EY 86 artiklan 1 kohdan, luettaessa yhdessä EY 82 artiklan kanssa, ja EY 43 ja EY 49 artiklan rikkomisesta.
Vastaaja vaatii, että tämä kanneperuste on hylättävä.
2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on syytä muistuttaa, että edellä 313–320 kohdassa esitetyt lausumat huomioiden tätä kanneperustetta ei oteta tutkittavaksi ja se on tehoton, koska se liittyy kolmannessa, neljännessä ja viidennessä kanneperusteessa esille tuotuihin väitettyihin lainvastaisuuksiin.
Sitten on huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluvelvollisuuden laajuus riippuu kyseessä olevan toimen luonteesta ja siitä asiayhteydestä, jossa päätös on tehty. Perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely yhtäältä siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, jotta he voivat puolustaa oikeuksiansa ja arvioida, onko päätös perusteltu, ja toisaalta siten että yhteisöjen tuomioistuimet voivat tutkia toimenpiteen laillisuuden (edellä 72 kohdassa mainittu asia komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomion 63 kohta; yhdistetyt asiat
T-228/99 ja T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen v. komissio, tuomio 6.3.2003, Kok. 2003, s. II-435
, 278 kohta; asia
T-109/01, Fleuren Compost v. komissio, tuomio 14.1.2004, Kok. 2004, s. II-127
, 119 kohta ja edellä 221 kohdassa mainittu asia Corsica Ferries France v. komissio, tuomion 62 kohta).
Siitä perustelujen puuttumisesta, jonka on väitetty liittyneen EY 87 artiklan 1 kohdan ja EY 86 artiklan 2 kohdan soveltamiseen, on aluksi syytä todeta, että kuten edellä 171 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa esitetyistä lausumista ilmenee, riidanalaisen päätöksen perustelut ovat kokonaisuutena ottaen mahdollistaneet yhtäältä sen, että kantajat ovat voineet seikkaperäisesti riitauttaa kyseisen päätöksen yhteisön tuomioistuimessa, ja toisaalta sen, että viimeksi mainittu on voinut kaikin puolin tutkia toimenpiteen laillisuuden. Riidanalaisen päätöksen 40, 50, 53, 60 ja 61 perustelukappaleessa, jotka koskevat muun muassa riskintasausjärjestelmässä määrätyn korvauksen välttämättömyyttä ja suhteellisuutta YSV-toimijan negatiiviseen riskiprofiiliin sidoksissa oleviin lisäkustannuksiin nähden, olevien väitettyjen perustelujen puutteiden osalta on riittävää viitata edellä olevaan 228 kohtaan ja sitä seuraaviin kohtiin katsottaessa, ettei kyseisessä päätöksessä ole tällaisia puutteita.
Siitä, että riidanalaisessa päätöksessä on jätetty mainitsematta komission käyttämät viisi tutkimusta, on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska tutkittaessa sitä, täyttävätkö päätöksen perustelut EY 253 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon päätöksen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (asia
C-56/93, Belgia v. komissio, tuomio 29.2.1996, Kok. 1996, s. I-723
, 86 kohta; asia
C-278/95 P, Siemens v. komissio, tuomio 15.5.1997, Kok. 1997, s. I-2507
, 17 kohta; edellä 221 kohdassa mainittu asia Corsica Ferries France v. komissio, tuomion 63 ja edellä 69 kohdassa mainittu asia British Aggregates v. komissio, tuomion 141 kohta). Komissio ei varsinkaan ole velvollinen ottamaan kantaa kaikkiin asianomaisten sille esittämiin väitteisiin, vaan sen on ainoastaan esitettävä sellaiset tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joilla on olennainen merkitys päätöksen systematiikan kannalta (edellä 339 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen v. komissio, tuomion 280 kohta ja edellä 221 kohdassa mainittu asia Corsica Ferries France v. komissio, tuomion 64 kohta).
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo edellä 228 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa sekä 273 kohdassa esitettyihin lausumiin viitaten, että komissio on esittänyt sen tarkastelua tukevat olennaiset lausumat ja taloudelliset tosiseikat viittaamalla riidanalaisen päätöksen alaviitteissä 9 ja 10 ainakin kahteen tämän tarkastelun kannalta merkitykselliseen tutkimukseen. Näin ollen kantajien väitettä siitä, että perustelut ovat puutteellisia, koska komissio ei ole riidanalaisessa päätöksessä nimenomaisesti keskustellut muiden tutkimusten tuloksista, ei voida hyväksyä.
Lopuksi sen väitteen hylkäämiseksi, ettei perustetta, jonka mukaan kauppaan ei saada vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa, ole perusteltu, on riittävää viitata edellä 308 ja 309 kohdassa esitettyihin lausumiin.
Näin ollen EY 253 artiklan rikkomista koskeva kanneperuste on perusteettomana hylättävä.
F
Asian selvittämistoimia koskeva pyyntö
1. Asianosaisten lausumat
Kantajat vaativat, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin määrää työjärjestyksen 65 artiklan perusteella vastaajan esittämään tiettyjä asiakirjoja, jotka liittyvät komission kilpailun pääosaston ja sisämarkkinoiden pääosaston välisiin tietojenvaihtoihin, jotka koskivat riskintasausjärjestelmän yhteensoveltuvuutta kolmannen vahinkovakuutusdirektiivin kanssa, jos vastaaja ei paljastaisi näitä asiakirjoja omasta aloitteestaan.
2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
Kun otetaan huomioon se, ettei kolmatta, neljättä ja viidettä kanneperustetta ole otettu tutkittaviksi ja että ne ovat tehottomia (ks. edellä 313–320 kohta), ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoo, että sillä on riittävät tiedot tämän asian kannalta olennaisista ja merkityksellisistä seikoista, jotta se voi ratkaista asian. Asian selvittämistoimia koskevat kantajien pyynnöt on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava korvaamaan vastaajan ja YTL:n oikeudenkäyntikulut viimeksi mainittujen vaatimusten mukaisesti.
Saman työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen Irlanti ja Alankomaiden kuningaskunta vastaavat väliintulijoina omista kuluistaan.

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kolmas jaosto)

on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
British United Provident Association Ltd (BUPA), BUPA Insurance Ltd ja BUPA Ireland Ltd vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan komission ja Voluntary Health Insurance Boardin oikeudenkäyntikulut.

3)
Irlanti ja Alankomaiden kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Jaeger
Tiili
Azizi
Cremona
Czúcz
Julistettiin Luxemburgissa 12 päivänä helmikuuta 2008.
E. Coulon
kirjaaja
M. Jaeger
presidentti
Sisällys

Asiaa koskevat oikeussäännöt

I Perustamissopimuksen määräykset

II Asetus (EY) N:o 659/1999

III Direktiivi 92/49/ETY

IV Yleishyödyllisistä palveluista Euroopassa annettu komission tiedonanto

Riidan taustalla olevat tosiseikat

I Riskintasausjärjestelmän luominen Irlannin yksityisille sairausvakuutusmarkkinoille

II Riskintasausjärjestelmän toiminta

A Riskintasausjärjestelmän tavoite

B Riskintasausmaksujen maksamisen aloittaminen

C Riskintasausmaksujen laskentatapa

III Riidanalainen päätös

Oikeudenkäynti ja asianosaisten sekä väliintulijoiden vaatimukset

Oikeudellinen arviointi

I Tutkittavaksi ottaminen

A Asianosaisten lausumat

B Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

1. Oikeudenkäyntiväitteen tutkittavaksi ottaminen

2. Onko oikeudenkäyntiväite perusteltu

a) Koskeeko toimenpide kantajia erikseen

b) Koskeeko toimenpide suoraan kantajia

II Pääasia

A Alustava huomautus

B Ensimmäinen ja toinen kanneperuste

1. Asianosaisten lausumat

a) Kanneperuste, jonka mukaan EY 87 artiklan 1 kohtaa on sovellettu väärin

i) Kantajien lausumat

1) Yleisiä huomautuksia

2) Ensimmäinen edellytys, joka liittyy todellisiin ja selvästi määriteltyihin julkisen palvelun velvoitteisiin

3) Toinen edellytys, joka liittyy korvauksen laskennassa käytettäviin objektiivisiin ja avoimiin muuttujiin

4) Kolmas edellytys, jonka mukaan korvauksen on rajoituttava ehdottomasti välttämättömään määrään

5) Neljäs edellytys, joka koskee vertaamista tehokkaasti toimivaan yritykseen

ii) Vastaajan lausumat

iii) Irlannin ja YTL:n lausumat

iv) Alankomaiden kuningaskunnan lausumat

b) EY 86 artiklan 2 kohdan virheelliseen soveltamiseen liittyvä kanneperuste

i) Kantajien lausumat

1) Alustavia huomautuksia

2) Julkisen palvelun velvoitteiden puuttuminen

3) Toimenpidettä, jolla julkisen palvelun tehtävä annettaisiin, ei ole

4) Riskintasausjärjestelmä ei ole välttämätön eikä oikeasuhteinen

Alustavia huomautuksia

Riskintasausjärjestelmä ei ole välttämätön

Riskintasausjärjestelmä ei ole oikeasuhteinen

5) Vaikutus kaupan kehitykseen

ii) Vastaajan lausumat

1) Alustavia huomautuksia

2) Toimivalta määrittää julkisen palvelun velvoitteet

3) YSV-velvoitteiden määrittäminen julkisen palvelun velvoitteiksi

4) Julkisen palvelun velvoitteiden asettaminen YSV-toimijoille

5) Riskintasausjärjestelmän välttämättömyys

6) Riskintasausjärjestelmän suhteellisuus

iii) Irlannin ja Alankomaiden kuningaskunnan lausumat

2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

a) Irlannin ja YTL:n ensimmäisestä kanneperusteesta esittämien lausumien tutkittavaksi ottaminen

b) Asiassa Altmark asetettujen edellytysten soveltaminen

c) Onko asiassa Altmark asetetussa ensimmäisessä edellytyksessä ja EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu julkisen palvelun tehtävä olemassa

i) Alustava huomautus

ii) Julkisen palvelun tehtävän käsite ja toimivalta määritellä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ja valvoa niitä

iii) Julkisen palvelun tehtävän olemassaolo nyt esillä olevassa asiassa

1) Todistustaakan jakautuminen

2) Kyseisen julkisen palvelun tehtävän yksilöinti ja luonne

3) Toimijoiden toiminnan sääntelyn ja viranomaispäätöksellä annetun julkisen palvelun tehtävän olemassaolon välinen ero

4) Julkisen palvelun tehtävän yleisluonne ja velvoittavuus

Yleinen tarkastelu

Soveltaminen tässä asiassa

d) Asiassa Altmark tarkoitettujen, riskintasausjärjestelmään perustuvien korvausten laskennassa käytettävien selvästi määriteltyjen muuttujien olemassaolo

i) Alustavia huomautuksia

ii) Riskintasausjärjestelmän perusteella maksettavan korvauksen laskentaa sääntelevien perusteiden objektiivisuus ja avoimuus

e) Onko riskintasausjärjestelmässä määrätty korvaus välttämätön ja oikeasuhteinen asiassa Altmark asetetussa kolmannessa edellytyksessä tarkoitetuin tavoin

i) Tuomioistuinvalvonnan ulottuvuus

ii) Riskintasausmaksuilla annetun korvauksen välttämättömyys ja suhteellisuus

1) Alustavia huomautuksia

2) Riskintasausjärjestelmän ja YSV-velvoitteiden täytäntöönpanosta aiheutuneiden kustannusten välinen suhde

f) Vertaaminen asiassa Altmark asetetussa neljännessä edellytyksessä tarkoitettuun tehokkaaseen toimijaan

g) Onko riskintasausjärjestelmä välttämätön ja oikeasuhteinen EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuin tavoin

i) Alustava huomautus

ii) Riskintasausjärjestelmän käyttöön ottamisen välttämättömyys

1) Yleisiä huomautuksia

2) Riidanalaisen päätöksen kohde ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen harjoittama valvonta

3) Esiintyykö Irlannin YSV-markkinoilla riskinvalintaa

Alustava huomautus

Aktiivinen riskinvalinta

– Yleiset taloudelliset olettamat

– Tilanne Irlannin YSV-markkinoilla

4) Onko riskintasausjärjestelmä sopiva tapa ratkaista YSV-markkinoiden epätasapaino tai epävakaus

iii) Itse riskintasausjärjestelmän suhteellisuus

iv) Yhteisön etujen kanssa ristiriidassa oleva vaikutus kauppaan

C Kolmannen, neljännen ja viidennen kanneperusteen tutkittavaksi ottaminen

1. Asianosaisten lausumat

2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

D Kuudes kanneperuste, joka perustuu EY 88 artiklan 2 kohdan nojalla toimitettavan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamatta jättämiseen

1. Asianosaisten lausumat

2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

E Seitsemäs kanneperuste, jonka mukaan EY 253 artiklassa määrätyt perustelut puuttuvat

1. Asianosaisten lausumat

2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

F Asian selvittämistoimia koskeva pyyntö

1. Asianosaisten lausumat

2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta

Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.