CELEX: 61993CJ0017
Verbod om brood en andere bakkerijprodukten met een hoger gehalte aan keukenzout dan 2% in de handel te brengen
Verplichte vermeldingen op etiketten
Artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag en richtlijn 79/112/EEG

Overwegingen van het arrest
1 Bij vonnis van 15 januari 1993, ingekomen bij het Hof op 20 januari daaraanvolgend, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Gent krachtens artikel 177 EEG-Verdrag drie vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag en van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 1979, L 33, blz. 1; hierna: "richtlijn 79/112").
2 Deze vragen zijn gerezen in een strafzaak tegen van der Veldt, die ervan wordt verdacht op de Belgische markt brood te hebben verkocht waarvan het zoutgehalte niet in overeenstemming was met de wettelijke regeling van deze staat, en zich niet te hebben gehouden aan de verplichting om op de etiketten van bakkerijprodukten de specifieke naam of het EEG-nummer van het gebruikte conserveermiddel te vermelden.
3 Uit de door van der Veldt bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen blijkt, dat de vennootschap Hema België, voor rekening waarvan van der Veldt te Gent een winkel exploiteert, nagenoeg al haar produkten, met inbegrip van brood en andere bakkerijprodukten, uit Nederland invoert.
4 Bij controles op 8 september en 29 november 1988 door de levensmiddeleninspectie werden stalen van de in de winkel te Gent verkochte produkten genomen, bij onderzoek waarvan bleek dat het brood 2,11 % tot 2,17 % zout bevatte, terwijl in het Belgisch koninklijk besluit van 2 september 1985 betreffende brood en andere bakkerijprodukten (Belgisch Staatsblad van 7.11.1985), vastgesteld ter uitvoering van de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de verbruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere produkten (Belgisch Staatsblad van 8.4.1977), een bovengrens van 2 % is vastgesteld. Bovendien was op de verpakking van de betrokken produkten vermeld dat zij een "conserveermiddel" bevatten, terwijl ingevolge het koninklijk besluit van 13 november 1986 (Belgisch Staatsblad van 2.12.1986), eveneens vastgesteld ter uitvoering van voormelde wet van 24 januari 1977, de specifieke naam van het gebruikte ingrediënt "propionzuur" of het EEG-nummer "E 280" moest worden vermeld.
5 Deze regeling is vastgesteld ter omzetting in Belgisch recht van artikel 6, lid 5, sub b, tweede streepje, van richtlijn 79/112, naar luid waarvan:
"de ingrediënten die behoren tot een van de categorieën bedoeld in bijlage II, worden vermeld met de naam van deze categorie, met daarachter hun specifieke naam of het EEG-nummer".
Conserveermiddelen zijn één van de categorieën ingrediënten die in bijlage II bij richtlijn 79/112 uitdrukkelijk zijn vermeld.
6 Volgens artikel 22, lid 1, tweede streepje, van richtlijn 79/112 moesten de Lid-Staten binnen vier jaar na kennisgeving ervan hun wetgeving in dier voege wijzigen, dat de handel in produkten die niet aan de bepalingen ervan voldoen, verboden is. In afwijking van deze bepaling konden de Lid-Staten evenwel ingevolge artikel 23, lid 1, sub a, ervan afzien, de toepassing verplicht te stellen van de bepalingen welke betrekking hebben op de in artikel 6, lid 5, sub b, tweede streepje, voorgeschreven vermelding van de specifieke naam of het EEG-nummer van de ingrediënten behorend tot één van de categorieën bedoeld in bijlage II. Nederland heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
7 Deze keuzemogelijkheid is met ingang van 20 juni 1992, dat wil zeggen na de feiten van het hoofdgeding, vervallen ingevolge artikel 2 van richtlijn 89/395/EEG van de Raad van 14 juni 1989 tot wijziging van richtlijn 79/112 (PB 1989, L 186, blz. 17; hierna: "richtlijn 89/395").
8 Nu de litigieuze produkten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht in Nederland, waar voor het zoutgehalte in brood een bovengrens van 2,5 % geldt en waar additieven enkel moeten worden aangeduid met de in bijlage II bij het Algemeen Aanduidingenbesluit (Warenwet) aangegeven categorienaam, zoals "conserveermiddel", achtte de Rechtbank van eerste aanleg te Gent het nodig, alvorens uitspraak te doen, het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
"1. Dient een wettelijke regel van een Lidstaat waarbij verbod wordt opgelegd brood te verkopen waarbij het maximumgehalte van zout ten opzichte van de droge stof hoger is dan 2 % te worden beschouwd als een kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 E.E.G., indien door deze nationale maatregel brood dat in een andere Lidstaat rechtmatig in de handel is gebracht en [...] waarbij het maximumgehalte van zout ten opzichte van de droge stof hoger is dan 2,5 % bij invoer in de eerstgenoemde Lidstaat niet mag verkocht worden indien het gehalte aan zout niet voldoet aan de [maximumgrens] van 2 % geldig in de eerste Lidstaat?
3. Krachtens artikel 23.1 (a) Richtlijn 79/112 van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen, bestemd voor de eindgebruiker, alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (Pb. E.G. L 33/1 van 8 februari 1979) hebben de Lidstaten de mogelijkheid de bepalingen voorzien in artikel 6, lid 5, sub b, tweede streepje, welke betrekking hebben op de specifieke naam of het E.E.G.-nummer van de ingrediënten behorende tot één van de categorieën bedoeld in bijlage II tot de richtlijn (ondermeer conserveermiddelen), niet verplicht te stellen en kan worden volstaan met de verwijzing naar de algemene categorie.
a) Indien een Lidstaat de bepalingen van artikel 6, lid 5, sub b, tweede streepje toch verplicht heeft gesteld mag deze Lidstaat alsdan de verkoop verbieden van produkten, rechtmatig in de handel gebracht in een andere Lidstaat welke deze bepalingen niet verplichtend heeft gemaakt op grond van artikel 23.1 (a) en welke de in de eerste Lidstaat verplichte vermeldingen niet bevat; met andere woorden, heeft eerstgenoemde Lidstaat het recht voormeld produkt uit te sluiten van het vrij verkeer van goederen voorzien bij artikel 30 E.E.G.?
b) Mag daarenboven eerstgenoemde Lidstaat indien ten aanzien van het niet conforme produkt artikel 30 volle werking behoudt, zich beroepen ter zake op artikel 36 E.E.G. om de toepassing van artikel 30 E.E.G. uit te sluiten wegens het feit dat de vermeldingen voorzien bij artikel 6, lid 5, sub b, tweede streepje, niet zouden voorkomen op de verpakking van het voormelde produkt, welke vermeldingen verplichtend zijn gesteld in eerstgenoemde Lidstaat doch niet verplichtend werden gesteld in de Lidstaat alwaar het produkt rechtmatig in de handel werd gebracht?"
De eerste vraag
9 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de wettelijke regeling van een Lid-Staat, waarbij de verkoop wordt verboden van brood en andere bakkerijprodukten waarvan het zoutgehalte ten opzichte van de droge stof hoger is dan de bovengrens van 2 %, dient te worden beschouwd als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag, wanneer zij eveneens geldt voor ingevoerde produkten die in een andere Lid-Staat rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht.
10 Uit vaste rechtspraak volgt, dat bij ontbreken van gemeenschappelijke of geharmoniseerde regels inzake de vervaardiging en het in de handel brengen van brood en andere bakkerijprodukten, het aan de Lid-Staten staat om, elk voor zijn grondgebied, te bepalen aan welke eisen inzake samenstelling, bereiding en in de handel brengen deze produkten moeten voldoen, voor zover ingevoerde produkten hierdoor niet worden gediscrimineerd of de invoer van produkten uit andere Lid-Staten hierdoor niet wordt belemmerd (arresten van 19 februari 1981, zaak 130/80, Kelderman, Jurispr. 1981, blz. 527, en 7 februari 1984, zaak 237/82, Jongeneel Kaas, Jurispr. 1984, blz. 483).
11 Wanneer het voorschrift inzake het maximum zoutgehalte ten opzichte van de droge stof wordt uitgebreid tot ingevoerde produkten, kan dit tot gevolg hebben, dat brood en andere bakkerijprodukten uit andere Lid-Staten in het betrokken land niet meer in de handel kunnen worden gebracht. Indien namelijk in deze landen geen identieke bereidingscriteria gelden, zal deze uitbreiding tot gevolg hebben, dat naar gelang van de bestemming van het brood of bakkerijprodukt een verschillende bereidingswijze noodzakelijk is, zodat het verkeer van de aldaar rechtmatig bereide en in de handel gebrachte produkten zal worden belemmerd.
12 Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat een wettelijke regeling van een Lid-Staat, waarbij de verkoop wordt verboden van brood en andere bakkerijprodukten waarvan het zoutgehalte ten opzichte van de droge stof hoger is dan de bovengrens van 2 %, en die wordt toegepast op produkten die in een andere Lid-Staat rechtmatig zijn bereid en in de handel gebracht, is te beschouwen als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag.
De tweede vraag
13 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of een nationale regeling zoals die waarover het gaat in het hoofdgeding, overeenkomstig artikel 36 EEG-Verdrag kan worden geacht te zijn gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de volksgezondheid.
14 De betrokken Belgische regeling is vastgesteld ter uitvoering van voormelde wet van 24 januari 1977 die, zoals blijkt uit het opschrift ervan, bedoeld is ter bescherming van de gezondheid van de verbruikers.
15 Nu het om een afwijking gaat van het beginsel van het vrije verkeer van goederen, staat het aan de nationale autoriteiten om het bewijs te leveren, dat de regeling die zij hebben vastgesteld, voldoet aan het evenredigheidsvereiste en dus noodzakelijk is ter verwezenlijking van het gestelde doel, in casu de bescherming van de volksgezondheid.
16 Dienaangaande beperkt het Belgische Ministerie van Volksgezondheid zich ertoe, in zijn brief van 6 augustus 1990 aan de procureur des Konings te Gent, aangehaald in de opmerkingen van van der Veldt, te stellen, dat "de Belgische overheid, verantwoordelijk voor het gezondheidsbeleid, de mening is toegedaan dat de Nederlandse normen te hoog zijn". Het ministerie stelt zich op het standpunt dat, "indien de Nederlandse norm weerhouden werd, de dagelijkse aanbrengst 3,1 g zou zijn, zijnde een dagelijks supplement van 0,6 g aan zout voor de doorsnee-bevolking, dus zonder rekening te houden met de groot-broodverbruikers."
17 Deze overwegingen zijn zo algemeen, dat daaruit niet blijkt dat een toegenomen zoutverbruik zoals hierboven beschreven, werkelijk een gezondheidsrisico voor de mens inhoudt. Weliswaar heeft het Hof erkend (arrest van 6 juni 1984, zaak 97/83, Melkunie, Jurispr. 1984, blz. 2367), dat het loutere bestaan van een risico voor de verbruikers volstaat om ervan uit te kunnen gaan, dat de wettelijke regeling voldoet aan de vereisten van artikel 36, doch dit risico moet niet worden beoordeeld op basis van algemene overwegingen, doch van relevant wetenschappelijk onderzoek (arrest van 12 maart 1987, zaak 178/84, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1987, blz. 1227).
18 De Belgische autoriteiten hebben niet meegedeeld, welke wetenschappelijke gegevens de grondslag vormen voor de door de Belgische wetgever vastgestelde maatregelen en de handhaving ervan zouden kunnen rechtvaardigen, en hebben dus niet het bewijs geleverd van het gevaar dat een hoger zoutgehalte dan 2 % voor de volksgezondheid zou kunnen meebrengen.
19 Bovendien had de Belgische wetgever, in plaats van het in de handel brengen van brood en andere bakkerijprodukten met een hoger zoutgehalte dan 2 % te verbieden en daarop strafsancties te stellen, een aangepaste etikettering kunnen voorschrijven, die de verbruikers de verlangde inlichtingen geeft over de samenstelling van het produkt. Deze oplossing zou hebben voldaan aan het vereiste van bescherming van de volksgezondheid, doch minder beperkend zijn geweest voor het vrije verkeer van goederen.
20 Uit een en ander volgt, dat de Belgische autoriteiten niet het bewijs hebben geleverd, dat de betrokken regeling noodzakelijk is ter bescherming van de gezondheid van de verbruikers en niet verder gaat dan nodig is ter bereiking van dit doel. De betrokken regeling voldoet dus niet aan het evenredigheidsvereiste.
21 In deze omstandigheden dient op de tweede vraag te worden geantwoord, dat een regeling zoals in de hoofdzaak in geding is, de handel tussen Lid-Staten kan belemmeren en niet kan worden geacht overeenkomstig artikel 36 EEG-Verdrag te zijn gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de volksgezondheid.
De derde vraag
22 Met de derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of, onder de regeling van richtlijn 79/112, een Lid-Staat die de in artikel 6, lid 5, sub b, tweede streepje, bedoelde vermelding van de specifieke naam of het EEG-nummer van de in bijlage II bij de richtlijn opgesomde ingrediënten verplicht heeft gesteld, onder verwijzing naar het dwingend vereiste van de bescherming van de verbruikers of naar een van de in artikel 36 EEG-Verdrag vermelde gronden zich ertegen kon verzetten, dat een produkt in de handel werd gebracht dat afkomstig was uit een andere Lid-Staat, die, gebruik makend van de door artikel 23, lid 1, sub a, van de richtlijn geboden mogelijkheid, uitsluitend de vermelding verlangde van de benaming van de algemene categorie "conserveermiddelen".
23 Vastgesteld moet worden, dat het vereiste om op de verpakking van verkochte produkten de specifieke naam of het EEG-nummer van het conserveermiddel te vermelden, tot gevolg heeft dat de invoer van deze produkten van oorsprong uit andere Lid-Staten waar een dergelijk vereiste niet geldt, moeilijker wordt. Ingevolge vaste rechtspraak (arresten van 11 juli 1974, zaak 8/74, Dassonville, Jurispr. 1974, blz. 837, en 20 februari 1979, zaak 120/78, Rewe, Jurispr. 1979, blz. 649) valt een dergelijk vereiste dus in beginsel onder het verbod van artikel 30 EEG-Verdrag.
24 Vervolgens zij eraan herinnerd, dat volgens het arrest van 11 mei 1989 (zaak 76/86, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1989, blz. 1021) uit de artikelen 30 e.v. EEG-Verdrag volgt, dat een nationale wettelijke regeling, vastgesteld bij gebreke van gemeenschappelijke of geharmoniseerde bepalingen en zonder onderscheid van toepassing op nationale produkten en op produkten ingevoerd uit andere Lid-Staten waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, slechts verenigbaar is met het Verdrag, voor zover zij noodzakelijk is om te voldoen aan de in artikel 36 opgesomde redenen van algemeen belang of aan dwingende eisen, onder meer verband houdend met de bescherming van de consumenten.
25 Ten slotte volgt uit het arrest van 5 oktober 1977 (zaak 5/77, Tedeschi, Jurispr. 1977, blz. 1555), dat het beroep op artikel 36 alleen dan niet langer gerechtvaardigd is, wanneer met toepassing van artikel 100 EEG-Verdrag door communautaire richtlijnen wordt voorzien in de volledige harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen. Erkend moet dus worden dat, wanneer op een bepaald gebied de wettelijke regelingen van de Lid-Staten nog niet zijn geharmoniseerd, deze wettelijke regelingen een beletsel kunnen vormen voor de toepassing van het beginsel van vrij verkeer, voor zover deze belemmeringen gerechtvaardigd zijn uit hoofde van een van de in artikel 36 EEG-Verdrag vermelde gronden of van dwingende vereisten.
26 Wat nu richtlijn 79/112 betreft, volgt met name uit de eerste en de achtste overweging van de considerans ervan, dat zij slechts een eerste stadium is van een harmonisatieproces dat ertoe strekt, geleidelijk alle hindernissen weg te nemen die het vrije verkeer van levensmiddelen belemmeren als gevolg van verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake de etikettering van deze produkten.
27 Nu de regel die in het hoofdgeding aan de orde is, bovendien zonder onderscheid van toepassing is op nationale en ingevoerde produkten, moet worden onderzocht, of hij gerechtvaardigd is uit hoofde van dwingende vereisten verband houdend met de bescherming van de consument of met een van de in artikel 36 EEG-Verdrag vermelde redenen.
28 Blijkens de zesde overweging van de considerans van richtlijn 79/112 en de tweede overweging van de considerans van richtlijn 89/395, die de vermelding op de verpakking van levensmiddelen voorschrijft van de specifieke naam of het EEG-nummer van de ingrediënten, moet elke regeling inzake de etikettering van levensmiddelen in de eerste plaats gebaseerd zijn op de noodzaak de consumenten voor te lichten en te beschermen. Dit houdt in, dat de consumenten precies moeten kunnen weten welke ingrediënten zijn gebruikt.
29 In deze context heeft de verplichting om op de verpakking van brood en andere bakkerijprodukten de specifieke naam of het EEG-nummer van de conserveermiddelen te vermelden, dus de bescherming van de consumenten tot doel, welk oogmerk het Hof in zijn rechtspraak als een dwingend vereiste heeft erkend.
30 Om aan deze verplichting te voldoen, moeten evenwel middelen worden aangewend die niet onevenredig zijn met de nagestreefde doelstellingen en die de invoer van in andere Lid-Staten rechtmatig vervaardigde en in de handel gebrachte produkten zo weinig mogelijk belemmeren.
31 Het aanbrengen van de verplichte vermelding van de specifieke naam of het EEG-nummer van het conserveermiddel voldoet aan deze eisen: de loutere vermelding van het woord "conserveermiddelen" als naam van de betrokken categorie, kan namelijk niet volstaan, omdat in de betrokken produkten veel verschillende soorten conserveermiddelen kunnen zijn verwerkt. Bovendien heeft het Hof er reeds op gewezen (arrest van 20 juni 1991, zaak C-39/90, Denkavit, Jurispr. 1991, blz. I-3069, r.o. 24), dat de etikettering een van de minst ingrijpende belemmeringen van het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap vormt.
32 Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord, dat, onder de regeling van richtlijn 79/112, een Lid-Staat die de in artikel 6, lid 5, sub b, tweede streepje, bedoelde vermelding van de specifieke naam of het EEG-nummer van de in bijlage II bij de richtlijn opgesomde ingrediënten verplicht had gesteld, gerechtigd was, onder verwijzing naar het dwingend vereiste van de bescherming van de verbruikers, zich ertegen te verzetten, dat een produkt in de handel werd gebracht dat afkomstig was uit een andere Lid-Staat, die, gebruik makend van de door artikel 23, lid 1, sub a, van die richtlijn geboden mogelijkheid, uitsluitend de vermelding verlangde van de benaming van de algemene categorie "conserveermiddelen".
Beslissing inzake de kosten
Kosten
33 De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de Rechtbank van eerste aanleg te Gent bij vonnis van 15 januari 1993 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Een wettelijke regeling van een Lid-Staat, waarbij de verkoop wordt verboden van brood en andere bakkerijprodukten waarvan het zoutgehalte ten opzichte van de droge stof hoger is dan de bovengrens van 2 %, en die wordt toegepast op produkten die in een andere Lid-Staat rechtmatig zijn bereid en in de handel gebracht, is te beschouwen als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag.
2) Een regeling zoals in de hoofdzaak in geding is, kan de handel tussen Lid-Staten belemmeren en kan niet worden geacht overeenkomstig artikel 36 EEG-Verdrag te zijn gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de volksgezondheid.
3) Onder de regeling van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame, was een Lid-Staat die de in artikel 6, lid 5, sub b, tweede streepje, bedoelde vermelding van de specifieke naam of het EEG-nummer van de in bijlage II bij de richtlijn opgesomde ingrediënten verplicht had gesteld, gerechtigd, onder verwijzing naar het dwingend vereiste van de bescherming van de verbruikers zich ertegen te verzetten, dat een produkt in de handel werd gebracht dat afkomstig was uit een andere Lid-Staat, die, gebruik makend van de door artikel 23, lid 1, sub a, van die richtlijn geboden mogelijkheid, uitsluitend de vermelding verlangde van de benaming van de algemene categorie "conserveermiddelen".