CELEX: 62001CJ0429
Incumplimiento
No adaptación del Derecho interno a la Directiva 90/219/CEE
Organismos modificados genéticamente
Utilización confinada

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado ante la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de noviembre de 2001, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con el fin de que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 90/219/CEE del Consejo, de 23 de abril de 1990, relativa a la utilización confinada de microorganismos modificados genéticamente (DO L 117, p. 1), en su versión modificada por la Directiva 94/51/CE de la Comisión, de 7 de noviembre de 1994, por la que se adapta al progreso técnico la Directiva 90/219 (DO L 297, p. 29; en lo sucesivo, «Directiva»), así como del artículo 249 CE, al no haber adaptado ni correcta ni completamente su Derecho interno a los artículos 14, letras a) y b), 15, apartados 1 y 2, 16, apartado 1, y 19, apartados 2 a 4, de dicha Directiva y al no haberlo adaptado tampoco a las disposiciones de ésta por lo que se refiere a determinadas utilizaciones confinadas reservadas al Ministerio de Defensa.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
2 La Directiva establece las normas relativas a la utilización confinada de microorganismos modificados genéticamente (en lo sucesivo, «MOMG»).
3 La utilización confinada se define en el artículo 2, letra c), de la Directiva como «cualquier operación por la que se modifiquen genéticamente los microorganismos o por la que dichos [MOMG] se cultiven, almacenen, utilicen, transporten, destruyan o eliminen, y para la cual se empleen barreras físicas, o una combinación de barreras físicas con barreras químicas y/o biológicas con el fin de limitar su contacto con el conjunto de la población y el medio ambiente».
4 La Directiva, cuya finalidad es la protección de la salud humana y el medio ambiente, procede, en particular, a clasificar los MOMG y establece los principios de seguridad, higiene profesional y confinamiento que les son aplicables.
5 El artículo 4 de la Directiva clasifica los MOMG en dos grupos en función de los riesgos que representan. Los MOMG que responden a los criterios del anexo II de la Directiva pertenecen al primer grupo (en lo sucesivo, «grupo I»), los demás al segundo (en lo sucesivo, «grupo II»).
6 Por otra parte, el artículo 2, letras d) y e), de la Directiva establece una distinción en razón del fin con el que se utilicen los MOMG. Así, las operaciones llamadas «de tipo A» están destinadas a la enseñanza, a la investigación, al desarrollo o a fines no industriales o no comerciales y se efectúan a pequeña escala. Las demás operaciones corresponden al «tipo B».
7 La Directiva establece procedimientos de notificación específicos según el grupo de OMG (grupo I o II) y el tipo de operación (tipo A o B). Además, distingue dos regímenes: el régimen de autorización, para las operaciones que impliquen riesgos importantes y que sólo pueden ser ejecutadas con el permiso de la autoridad nacional competente, y el de la declaración, para las operaciones que representen riesgos menores. La Directiva fija, en particular, el contenido del expediente de notificación, el procedimiento que debe seguirse en materia de autorización o de declaración así como las obligaciones de informar a la Comisión y a los demás Estados miembros.
8 El artículo 14 de la Directiva dispone:
«La autoridad competente garantizará que, cuando sea necesario, y antes de que comience una operación:
a) se haya elaborado un plan de emergencia para la protección de la salud humana y el medio ambiente fuera de las instalaciones en caso de accidente y que los servicios de emergencia tengan conocimiento de los peligros y sean informados por escrito al respecto;
b) todas las personas que puedan verse afectadas en caso de accidente estén adecuadamente informadas, sin que deban solicitarlo, sobre las medidas de seguridad y el comportamiento que deben observar en caso de accidente. La información se repetirá y actualizará a intervalos de tiempo apropiados. Además, se pondrá dicha información a disposición del público.
Los Estados miembros de que se trate facilitarán al mismo tiempo a los demás Estados miembros interesados la misma información que se difunda a sus propios nacionales, que se utilizará como base para cualquier consulta necesaria dentro del marco de sus relaciones bilaterales.»
9 La Directiva fue modificada por la Directiva 98/81/CE del Consejo, de 26 de octubre de 1997 (DO L 330, p. 13). A tenor del artículo 14 de la Directiva modificada:
«La autoridad competente se asegurará de que antes de iniciarse una utilización confinada:
a) se haya elaborado un plan de emergencia para las utilizaciones confinadas en las que el fallo de las medidas de confinamiento pudiera ocasionar un peligro grave, inmediato o diferido, para las personas que se encuentren fuera de las instalaciones o para el medio ambiente, excepto en los casos en que se haya elaborado ya un plan de emergencia de esas características en virtud de otra legislación comunitaria;
b) todos los organismos y autoridades que puedan verse afectados en caso de accidente estén adecuadamente informados, sin que deban solicitarlo, sobre los planes de emergencia [incluidas las medidas de seguridad pertinentes que deban adoptarse]. La información se actualizará a intervalos de tiempo apropiados. Además de ello, se pondrá dicha información a disposición del público.
Los Estados miembros de que se trate facilitarán al mismo tiempo a los demás Estados miembros interesados la misma información que se difunda a sus propios nacionales, que se utilizará como base para cualquier consulta necesaria dentro del marco de sus relaciones bilaterales.»
10 Según el artículo 15 de la Directiva:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que, en caso de accidente, el usuario esté obligado a informar inmediatamente a la autoridad competente contemplada en el artículo 11 y a facilitar la siguiente información:
- las circunstancias del accidente,
- la identidad y la cantidad de los microorganismos modificados genéticamente liberados,
- cualquier información necesaria para evaluar los efectos del accidente sobre la salud de la población y el medio ambiente,
- las medidas de emergencia que se hayan tomado.
2. Cuando se haya facilitado una información con arreglo al apartado 1, se exigirá a los Estados miembros que:
- garanticen la adopción de todas las medidas de emergencia necesarias a medio y largo plazo, y que adviertan inmediatamente a todo Estado miembro que pueda verse afectado por el accidente;
- recopilen, cuando sea posible, la información necesaria para realizar un análisis completo del accidente y, cuando proceda, que formulen recomendaciones para evitar que se produzcan accidentes similares en el futuro y limitar sus consecuencias.»
11 El artículo 16, apartado 1, de la Directiva, dispone:
«Los Estados miembros:
a) efectuarán consultas sobre la elaboración y la aplicación de planes de emergencia con los demás Estados miembros que pudieran verse afectados en caso de accidente;
b) informarán lo antes posible a la Comisión de todo accidente comprendido en el ámbito de aplicación de la presente Directiva, proporcionando detalles de las circunstancias del mismo, de la identidad y la cantidad de los microorganismos modificados genéticamente liberados, de las medidas de emergencia aplicadas y de su eficacia, así como un análisis del accidente con recomendaciones para limitar sus efectos y evitar accidentes similares en el futuro.»
12 Con arreglo al artículo 19 de la Directiva:
«1. La Comisión y las autoridades competentes se abstendrán de facilitar a terceros cualquier información confidencial que les haya sido notificada o facilitada por algún otro medio en virtud de la presente Directiva y protegerán los derechos de propiedad intelectual relativos a los datos recibidos.
2. El notificador podrá indicar, en las notificaciones cursadas de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva, la información que debería mantenerse en secreto y cuya divulgación podría perjudicar su competitividad. En tales casos, deberá ofrecerse una justificación verificable.
3. La autoridad competente decidirá, previa consulta con el notificador, la información que deberá mantenerse en secreto e informará al notificador de su decisión.
4. En ningún caso se mantendrá en secreto la siguiente información cuando se presente de conformidad con los artículos 8, 9 o 10:
- la descripción de los microorganismos modificados genéticamente, nombre y dirección del notificador, finalidad de la utilización confinada y lugar de utilización;
- los métodos y planes para el control de los microorganismos modificados genéticamente y para una actuación de emergencia;
- la evaluación de los efectos previsibles y, en particular, cualquier efecto patógeno y/o ecológicamente perturbadores.
5. Si, por cualquier razón, el notificador retira la notificación, la autoridad competente deberá respetar el carácter secreto de la información facilitada.»
13 La Directiva 90/219 prevé, en su artículo 22, que los Estados miembros adoptarán las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias para darle cumplimiento, a más tardar el 23 de octubre de 1991. Las modificaciones derivadas de la Directiva 94/51 sólo afectaban al anexo II de la Directiva 90/219 y debían surtir efecto en los ordenamientos nacionales a partir del 30 de abril de 1995. La Directiva 98/81 entró en vigor el 5 de diciembre de 1998. El plazo concedido a los Estados miembros para dar cumplimiento a lo establecido en la misma expiró, según su artículo 2, apartado 1, párrafo primero, dieciocho meses después de su fecha de entrada en vigor, a saber, el 5 de junio de 2000.
Normativa nacional
14 Según el artículo L. 511-1 del code de l'environnement (código del medio ambiente; JORF de 21 de septiembre de 2000, anexo p. 38203):
«Las disposiciones del presente título se aplicarán a las fábricas, talleres, almacenes, obras y, en general, instalaciones que posea o explote una persona física o jurídica, pública o privada, que puedan representar peligros o inconvenientes para el bienestar de los vecinos, la salud, la seguridad, la salubridad pública, la agricultura, la protección de la naturaleza y del medio ambiente o la conservación de parajes y monumentos [...]»
15 A tenor del artículo L. 512-1, párrafo primero, del code de l'environnement:
«Se exigirá una autorización del prefecto en el caso de las instalaciones que representen peligros graves o inconvenientes importantes para los intereses contemplados en el artículo L. 511-1.»
16 Según el artículo L. 512-8 de dicho code de l'environnement:
«Se exigirá una declaración en el caso de las instalaciones que, aunque no representen peligros graves o inconvenientes importantes para los intereses contemplados en el artículo L. 511-1, deban sin embargo respetar las reglas generales establecidas por el prefecto para garantizar la protección de los intereses contemplados en el artículo L. 511-1 en el departamento.»
17 El artículo L. 512-12 del code de l'environnement dispone:
«Si los intereses mencionados en el artículo L. 511-1 no quedan garantizados por la ejecución de las reglas generales frente a los inconvenientes inherentes a la explotación de una instalación para la que se exige una declaración, el prefecto, en su caso a petición de terceros interesados y previo dictamen de la comisión departamental consultiva competente, podrá imponer mediante orden cualquier regla especial necesaria.
Con objeto de proteger los intereses contemplados por el artículo L. 511-1, el prefecto podrá ordenar que se realicen evaluaciones y que se pongan en práctica las soluciones que hagan necesarias las consecuencias de un accidente o incidente acaecido en la instalación, o bien las consecuencias derivadas del incumplimiento de los requisitos impuestos en aplicación del presente capítulo. Estas medidas se establecerán mediante órdenes adoptadas, salvo en caso de urgencia, tras el dictamen de la comisión departamental consultiva competente.»
18 Con arreglo al artículo 17 del Decreto nº 77-1133, de 21 de septiembre de 1977, adoptado con arreglo a la Ley nº 76-663, de 19 de julio de 1976, sobre las instalaciones clasificadas como instalaciones para la protección del medio ambiente (JORF de 8 de octubre de 1977, p. 4897), en su versión modificada por el Decreto nº 2000-258, de 20 de marzo de 2000 (JORF de 22 de marzo de 2000, p. 4417, en lo sucesivo, «Decreto nº 77-1133»):
«Las condiciones de instalación y explotación cumplirán las reglas establecidas por la orden de autorización y, en su caso, por las órdenes complementarias.
[...]
La orden podrá establecer, una vez consultados los servicios departamentales de incendio y socorro, la obligación de adoptar un plan de operaciones interno en caso de siniestro. El plan de operaciones interno definirá las medidas de organización, los métodos de intervención y los medios necesarios que deberá emplear el operador de las instalaciones para proteger al personal, a la población y el medio ambiente.
[...]
La orden establecerá asimismo las medidas de emergencia que incumben al operador de la instalación bajo supervisión de las autoridades de policía y las obligaciones de éste en materia de información y de alerta a las personas que puedan resultar afectadas por un accidente, sobre los peligros a los que están expuestos, las medidas de seguridad y el comportamiento que deben observar.»
19 El artículo 2 del Decreto nº 77-1133 precisa el contenido de la solicitud de autorización. A tenor del párrafo segundo, número 4, de esta disposición:
«[...] El solicitante podrá remitir, en su caso, en un sólo ejemplar y en sobre aparte, la información cuya difusión implique, a su juicio, la divulgación de secretos de fabricación.
[...]»
20 El artículo 5 de dicho Decreto establece un procedimiento de investigación pública. Con arreglo al último párrafo de este artículo:
«A petición del solicitante, o por propia iniciativa, el prefecto podrá desglosar del expediente objeto de la investigación y de las consultas previstas más adelante, los elementos que impliquen, en particular, la divulgación de secretos de fabricación o faciliten actos susceptibles de menoscabar la salud, la seguridad o la salubridad pública.»
21 El artículo 27 del Decreto nº 77-1133 dispone:
«El prefecto acusará recibo de la declaración y enviará al declarante una copia de las reglas generales aplicables a la instalación.
El alcalde del municipio en que deba explotarse la instalación (en París, el comisario de policía) recibirá una copia de esta declaración y el texto de las reglas generales. En el ayuntamiento (en París, en la comisaría de policía) se expondrá una copia del acuse de recibo durante al menos un mes mencionando que el texto de las reglas generales puede ser consultado allí mismo por terceros. El alcalde (en París, el comisario de policía) levantará acta del cumplimiento de esta formalidad.
A petición del operador de la instalación, determinadas disposiciones pueden quedar excluidas de tal publicidad, siempre que de ésta pueda derivar la divulgación de secretos de fabricación.»
22 El Decreto nº 93-774, de 27 de marzo de 1993, por el que se establece la lista de las técnicas de modificación genética y los criterios de clasificación de los organismos modificados genéticamente (JORF de 30 de marzo de 1993, p. 5714), reproduce la clasificación en dos grupos (grupos I y II) adoptada por la Directiva. Por otra parte, el artículo 3 de dicho Decreto introduce una distribución de los MOMG en cuatro clases (clases 1 a 4) que recoge los criterios de clasificación que figuran en el anexo II de la Directiva 90/219. En cuanto a la utilización de OMG y de MOMG en los laboratorios de investigación y desarrollo o de formación, la Comisión de Ingeniería Genética francesa procedió a clasificar los niveles de confinamiento que debían ser aplicados. De este modo, definió cuatro niveles de confinamiento, que reciben las denominaciones L1 a L4, e implican la imposición de medidas de seguridad de un nivel creciente.
23 El Decreto nº 93-773, de 27 de marzo de 1993, adoptado para la ejecución del artículo 6 de la Ley nº 92-654, de 13 de julio de 1992, relativa al control de la utilización y de la diseminación de organismos modificados genéticamente y por el que se modifica la Ley nº 76-663 (JORF de 30 de marzo de 1993, p. 5712), por lo que respecta a las utilizaciones por la población civil, prevé en su artículo 2, párrafo segundo, última frase, que la solicitud de homologación mencione la información que debe mantenerse en secreto a juicio del solicitante.
24 El artículo 7, parte I, de dicho Decreto establece:
«Cuando la solicitud verse sobre la primera utilización en un laboratorio de organismos modificados genéticamente del grupo II, clases 3 y 4 [...], la homologación lo mencionará e indicará que el solicitante debe poner a disposición del público un expediente informativo.
[...]
Este expediente incluirá, sin perjuicio de la información amparada por el secreto industrial y comercial, o protegida por la ley, o cuya divulgación pudiera dañar los intereses del operador del laboratorio o de las personas que utilicen los mencionados organismos:
- [...]
- cualquier información útil sobre la clasificación de los organismos modificados genéticamente que pueden ser utilizados en la instalación, así como las medidas de confinamiento, los medios de intervención en caso de siniestro y las reglas técnicas a cuyo respeto se sujeta la homologación;
- en su caso, el resumen del dictamen de la Comisión de Ingeniería Genética sobre la solicitud de homologación;
[...]»
Procedimiento administrativo previo
25 El Gobierno francés comunicó a la Comisión las medidas de adaptación del Derecho interno a la Directiva en distintos escritos enviados entre marzo de 1992 y junio de 1998.
26 La Comisión remitió a la República Francesa un escrito de requerimiento, el 18 de marzo de 1998, instando a este Estado miembro a que presentase sus observaciones acerca de la imputación de una adaptación incorrecta e incompleta del Derecho interno a la Directiva.
27 Al considerar que las respuestas proporcionadas por las autoridades francesas no eran satisfactorias, la Comisión envió a la República Francesa un dictamen motivado, mediante escrito de 19 de mayo de 2000. En éste, la Comisión instaba a dicho Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento al dictamen motivado en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
28 A continuación, el 21 y 28 de julio de 2000, el Gobierno francés envió a la Comisión dos notas relativas a la adaptación del Derecho interno a la Directiva.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
29 Tras haber renunciado, en su réplica, a la imputación relativa a una adaptación incompleta del Derecho interno al artículo 15, apartado 1, de la Directiva, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva así como del artículo 249 CE, al no haber adaptado ni correcta ni completamente su Derecho interno a los artículos 14, letras a) y b), 15, apartado 2, 16, apartado 1, y 19, apartados 2 a 4, de dicha Directiva y al no haberlo adaptado tampoco a las disposiciones de ésta por lo que se refiere a determinadas utilizaciones confinadas reservadas al Ministerio de Defensa.
- Condene en costas a la República Francesa.
30 La República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el recurso con excepción de la imputación basada en la falta de adaptación del Derecho interno a la Directiva por lo que se refiere a ciertas instalaciones que pertenecen al Ministerio de Defensa.
- Condene en costas a la Comisión.
Sobre el recurso
31 Sobre la imputación relativa al artículo 14, letra a), de la Directiva
Alegaciones de las partes
Según la Comisión, el ámbito de aplicación del artículo 14 de la Directiva es amplio en la medida en que se aplica a toda utilización de MOMG. Pues bien, a su juicio, el Derecho interno no ha sido adaptado a esta disposición en lo que respecta a:
- las utilizaciones que desarrollan MOMG de los grupos I o II con fines de enseñanza, investigación o desarrollo,
- las utilizaciones con fines industriales o comerciales por instalaciones distintas de las que requieren una autorización, a saber, las que deben ser declaradas.
32 Alega que la Directiva exige la elaboración de un plan de emergencia y la información de los servicios de emergencia, «cuando sea necesario», lo que supone una apreciación caso por caso. Una adaptación correcta del Derecho interno a la Directiva no puede suponer la exclusión pura y simple de la obligación de aplicar estas medidas en el caso de determinados usos o determinados tipos de instalaciones.
33 Con carácter preliminar, el Gobierno francés sostiene que del tenor literal del artículo 14, letra a), de la Directiva no resulta una obligación de elaborar sistemáticamente planes de emergencia. A su juicio, esta disposición se limita a prever que las autoridades competentes de un Estado miembro exijan la elaboración de un plan de emergencia «cuando sea necesario». Alega que esta expresión implica que la elaboración de un plan de emergencia no es de carácter automático. Aceptar una interpretación según la cual no es posible efectuar una distinción en función del riesgo que represente la instalación conduce, pura y simplemente, a eliminar la precisión del ámbito de aplicación de la obligación, precisión indicada por la expresión «cuando sea necesario». El Gobierno francés considera que el tenor literal del artículo 14 de la Directiva, en su versión modificada por la Directiva 98/81, confirma que las autoridades competentes solamente están obligadas a verificar si resulta necesario un plan de emergencia y, en ese caso, velar por que dicho plan sea elaborado.
34 Por lo que se refiere a las utilizaciones con fines industriales o comerciales por instalaciones clasificadas como instalaciones para la protección del medio ambiente y para las que se exige una autorización, el Gobierno francés invoca el artículo 17 del Decreto nº 77-1133, que prevé que la orden de autorización puede imponer la elaboración de un plan de operaciones interno (POI) en caso de siniestro.
35 En cuanto a las instalaciones para las que, según la clasificación, se exige una declaración, el Gobierno francés sostiene que los prefectos deben adoptar reglas generales para todas las categorías de instalaciones que requieran una declaración situadas en su departamento. La elaboración de un plan de emergencia figura entre las medidas que pueden adoptarse en este contexto. El Gobierno francés añade que si la elaboración de dicho plan resultase necesaria para una instalación concreta perteneciente a una categoría de instalaciones para la que las reglas generales aplicables no previeran la elaboración de tal plan, el prefecto podría adoptar las medidas requeridas por medio de reglas especiales en virtud del artículo L. 512-12 del código del medio ambiente.
36 Según el Gobierno francés, es irrelevante que la posibilidad de imponer la elaboración de un plan de emergencia esté expresamente reconocida en el caso de las instalaciones para las que se exige una autorización mientras que dicha posibilidad está comprendida en la facultad de dictar reglas generales o especiales en el caso de las instalaciones para las que se exige una declaración. A su juicio, como estas últimas representan un riesgo menor, no es necesario que se contemple expresamente la posibilidad de establecer un plan de emergencia.
37 Sostiene, por lo tanto, que respecto a todas las instalaciones a las que se aplica el régimen de instalaciones clasificadas, la autoridad administrativa competente puede exigir al operador del establecimiento la elaboración de un plan de emergencia. El Gobierno francés concluye que, si la elaboración de dicho plan es necesaria para una instalación determinada, la autoridad administrativa estará obligada a imponer un requisito de este tipo.
38 El Gobierno francés añade que las instalaciones de formación o de investigación están sujetas a una obligación comparable. Estas instalaciones sólo pueden operar en virtud de una homologación concedida caso por caso. Pues bien, esta homologación implica la obligación de respetar diversas reglas, como por ejemplo, las que figuran en la guía de la Comisión de Ingeniería Genética, pero también las que figuran en las órdenes interministeriales de los Ministros de Medio Ambiente y de Investigación.
39 Dicho Gobierno alega que, aunque dicha guía carezca, en sí misma, de fuerza jurídica obligatoria, las homologaciones imponen al operador de una instalación de formación o de investigación el respeto de las reglas que contienen. En consecuencia, todas las instalaciones de investigación o de formación que hayan de respetar el nivel de confinamiento L3 o L4 tienen la obligación de dotarse de un plan de emergencia. En cuanto a las instalaciones de investigación o de formación sometidas a un nivel de confinamiento L1 o L2, el Gobierno francés sostiene que estos niveles reflejan un riesgo menor, de forma que la obligación de elaborar un plan de emergencia no puede ser sistemática. Si resulta necesario, dicha obligación puede imponerse a las referidas instalaciones en virtud de reglas especiales incluidas en las decisiones de homologación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
40 Es preciso recordar que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 28 de febrero de 1991, Comisión/Italia, C-360/87, Rec. p. I-791, apartado 13), para garantizar jurídicamente, y no sólo de hecho, la aplicación completa de las directivas, los Estados miembros deben establecer un marco legal preciso en el ámbito de que se trata.
41 Del tenor literal del artículo 14, letra a), de la Directiva, se desprende que, antes de que comience una de las operaciones a las se refiere esta disposición, la autoridad competente garantizará que, cuando sea necesario, se haya elaborado un plan de emergencia. El legislador comunitario no eximió con carácter general a determinados tipos de instalaciones de la obligación de elaborar dicho plan. Por lo tanto, las autoridades competentes deben evaluar la necesidad de elaborar un plan de emergencia caso por caso en función de los riesgos. La adaptación efectiva del Derecho interno a esta disposición implica que la normativa nacional imponga una obligación precisa en ese sentido a las autoridades nacionales, en la medida en que la elaboración de dicho plan no se exige sistemáticamente para determinados tipos de instalaciones.
42 Pues bien, es preciso reconocer que la normativa francesa no satisface esta exigencia.
43 Bien es verdad que, por lo que se refiere a las instalaciones para las que, según la clasificación, se exige una declaración, el prefecto tiene la facultad de imponer la elaboración de un plan de emergencia ya sea mediante reglas generales o mediante reglas especiales. Sin embargo, ninguna disposición le obliga claramente a evaluar la necesidad de elaborar un plan de emergencia caso por caso en función de los riesgos.
44 El mismo razonamiento se aplica en cuanto a las instalaciones de formación o de investigación que deban ser sometidas a un nivel de confinamiento L1 o L2. No puede considerarse que la mera posibilidad de imponer a estas instalaciones la obligación de elaborar un plan de emergencia mediante reglas especiales garantice una adaptación efectiva del Derecho interno al artículo 14, letra a), de la Directiva.
45 Por lo que respecta a las instalaciones de formación o de investigación sometidas a un nivel de confinamiento L3 o L4, el Gobierno francés sostiene que las homologaciones obligan a respetar las reglas establecidas en la guía de la Comisión de Ingeniería Genética y que éstas prevén la elaboración de un plan de emergencia para las instalaciones de formación y de investigación que deban respetar dicho nivel de confinamiento. No obstante, aunque esto sea lo que sucede en el presente caso, dicho Gobierno no ha demostrado que la ley exija que las autoridades competentes impongan dicha obligación en las homologaciones controvertidas. Además, a este respecto sólo se contemplan los laboratorios de investigación y no el conjunto de instalaciones de formación y de investigación sometidas al referido nivel de confinamiento.
46 En consecuencia, debe considerarse que el recurso es fundado en cuanto se refiere al artículo 14, letra a), de la Directiva.
Sobre la imputación relativa al artículo 14, letra b), párrafo primero, de la Directiva
Alegaciones de las partes
47 La Comisión indica que la única disposición de adaptación del Derecho francés al artículo 14, letra b), de la Directiva de la que tiene conocimiento es el artículo 17 del Decreto nº 77-1133, que se refiere a la utilización de MOMG con fines industriales o comerciales. Señala que dicho artículo 17 prevé que la orden de autorización podrá establecer las medidas de emergencia que incumben al operador de la instalación y las obligaciones de éste en materia de información y de alerta a las personas que puedan resultar afectadas en caso de accidente, sobre los peligros a los que están expuestos, las medidas de seguridad y el comportamiento que deben observar. Pues bien, esta disposición sólo contempla las instalaciones para las que se exige autorización, y no a todas las instalaciones. Consta, asimismo, que el Derecho interno no se ha adaptado al artículo 14, letra b), de la Directiva por lo que se refiere a las utilizaciones con fines de enseñanza, investigación o desarrollo.
48 En cuanto a la información del público, la Comisión sostiene que, aun suponiendo que en las reglas generales y especiales a las que estas instalaciones pueden estar sujetas se establezcan medidas de seguridad, la posibilidad de consultar estas reglas ofrecida al público, que ignora si incluyen tales medidas, no satisface la obligación de poner automáticamente las propias medidas de seguridad a disposición del público.
49 El Gobierno francés señala que, tal como está redactada, la obligación prevista en el artículo 14, letra b), de la Directiva es distinta de la que constituye el objeto de la imputación relativa a la letra a) de este artículo. Alega que dicha letra se refiere a la obligación de elaborar planes de emergencia mientras que la letra b) se refiere a la obligación de informar al público sobre las «medidas de seguridad» y el «comportamiento que deben observar en caso de accidente».
50 Pues bien, el Gobierno francés alega que es difícil distinguir un plan de emergencia de las medidas de seguridad y de las normas de comportamiento que deben observarse en caso de accidente. Sostiene que las dos obligaciones parecen estar estrechamente relacionadas. Esta interpretación queda confirmada por la modificación del artículo 14 de la Directiva por la Directiva 98/81. Considera que esta modificación tuvo el efecto de desplazar, en primer lugar, a la letra b) de este artículo la expresión de la obligación de transmitir los planes de emergencia a los servicios de emergencia y, en segundo lugar, de exigir que sean informadas, no ya todas las personas que puedan resultar afectadas, sino únicamente los organismos y autoridades susceptibles de serlo. En consecuencia, la disposición controvertida crea la obligación de transmitir los planes de emergencia a los servicios de emergencia, de informar de sus principales disposiciones a los organismos y autoridades que puedan resultar afectados, de actualizar estos planes y de hacerlos accesibles al público.
51 Dado que considera que un plan de emergencia debe elaborarse solamente en caso de necesidad, el Gobierno francés no ha previsto una obligación sistemática de transmitir las medidas establecidas por dicho plan a las autoridades y a los organismos responsables de su aplicación.
52 Según el Gobierno francés, para las instalaciones clasificadas sujetas a autorización, el artículo 17 del Decreto nº 77-1133 recoge expresamente la obligación establecida en el artículo 14, letra b), de la Directiva. En el caso de las instalaciones clasificadas sujetas a declaración, el artículo 27 de dicho Decreto dispone que en el ayuntamiento se expondrá durante al menos un mes una copia del acuse de recibo de las reglas generales aplicables a la instalación en la que se indicará que el texto de dichas reglas puede ser consultado allí mismo por terceros.
53 El Gobierno francés señala que determinadas instalaciones de formación e investigación, al presentar una solicitud de homologación, están sujetas asimismo a la obligación de presentar un expediente informativo en el ayuntamiento. Con arreglo al artículo 7, parte I, del Decreto nº 93-773, este expediente incluirá «cualquier información útil sobre la clasificación de los organismos modificados genéticamente que puedan ser utilizados en la instalación, así como las medidas de confinamiento, los medios de intervención en caso de siniestro y las reglas técnicas a cuyo respeto se sujeta la homologación». Para las demás instalaciones de formación y de investigación, la autoridad administrativa también podrá establecer modalidades de información al público, en la medida en que resulte necesario un plan de emergencia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
54 Con carácter preliminar, procede señalar que el artículo 14, letra b), párrafo primero, de la Directiva se refiere, en su primera frase, al grupo de personas que puedan resultar afectadas en caso de accidente y, en su tercera frase, al público, por tanto, un colectivo más amplio, que engloba dicho grupo. Esta primera frase establece una obligación de informar a las personas afectadas sin que éstas tengan que solicitarlo. A tenor de la tercera frase, la información controvertida también se pondrá a disposición del público, que, por consiguiente, debe poder consultarla.
55 La Directiva 98/81 modificó el artículo 14, letra b), párrafo primero, primera frase, de la Directiva en el sentido de que la disposición correspondiente ya no hace referencia a las personas, sino a los organismos y a las autoridades que puedan resultar afectados en caso de accidente.
56 Según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe ser determinada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado (véase, en particular, la sentencia de 31 de marzo de 1992, Comisión/Italia, C-362/90, Rec. p. I-2353, apartado 10).
57 El Derecho interno debía adaptarse a la Directiva 98/81 a más tardar el 5 de junio de 2000 y, por lo tanto, antes de que se agotase el plazo fijado por el dictamen motivado que la Comisión envió a la República Francesa. Pues bien, al menos a partir de esta fecha, dicho Estado miembro ya no estaba obligado a adaptar su Derecho interno al artículo 14, letra b), párrafo primero, primera frase, de la Directiva.
58 Por lo tanto, el recurso debe declararse inadmisible en cuanto versa sobre esta disposición de la Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 31 de marzo de 1992, Comisión/Italia, antes citada, apartado 13).
59 En cuanto a la imputación relativa a la obligación de poner a disposición del público la información sobre las medidas de seguridad y el comportamiento que debe observarse en caso de accidente, tal como establece el artículo 14, letra b), párrafo primero, tercera frase, de la Directiva, es preciso señalar que la Directiva 98/81 recoge esta obligación al exigir que la información relativa a los planes de emergencia, incluidas las medidas de seguridad pertinentes que deban adoptarse, se ponga a disposición del público. La Comisión sostiene acertadamente que estos planes no están necesariamente a disposición del público en todos los casos, como se desprende de las observaciones del propio Gobierno francés. Además, una adaptación efectiva del Derecho interno a la disposición controvertida implica que los planes de emergencia estén a disposición del público como tales. Por consiguiente, no puede considerarse que la posibilidad de consultar documentos que contengan una información heterogénea que obliga a hacer una búsqueda de los planes de emergencia, como en el caso de las reglas a las que pueden estar sujetas las instalaciones, garantice una adaptación efectiva del Derecho interno a esta disposición.
60 En consecuencia, debe considerarse que el recurso es fundado por cuanto se refiere al artículo 14, letra b), párrafo primero, tercera frase, de la Directiva.
Sobre la imputación relativa a los artículos 14, letra b), párrafo segundo, 15, apartado 2, y 16, apartado 1, de la Directiva
Alegaciones de las partes
61 La Comisión alega que el carácter directo de las obligaciones impuestas a las autoridades francesas en virtud de los artículos 14, letra b), párrafo segundo, 15, apartado 2, y 16, apartado 1, de la Directiva no las dispensa de crear un marco mínimo de aplicación a nivel nacional. A su juicio, este marco debe determinar, en particular, las autoridades competentes facultadas para transmitir información a los demás Estados miembros, o las modalidades de dicha acción. Y esto resulta necesario máxime cuando dichas obligaciones tienen como objetivo indirecto la protección de los intereses del público de los demás Estados miembros.
62 La Comisión sostiene que, a falta de dicho marco mínimo, no puede considerarse que el Derecho interno se haya adaptado a los artículos 14, letra b), párrafo segundo, 15, apartado 2, y 16, apartado 1, de la Directiva.
63 Según el Gobierno francés, estas disposiciones se caracterizan porque no producen ningún efecto en el ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros. Se limitan a regular las modalidades de consulta entre los Estados miembros o entre un Estado miembro y las instituciones de la Comunidad. Alega que esto se desprende concretamente del artículo 14, letra b), párrafo segundo, de la Directiva, que alude a las «relaciones bilaterales» entre los Estados miembros.
64 El Gobierno francés señala que para fundamentar la imputación de que se trata, la Comisión debería demostrar que no puede lograrse la plena eficacia de la Directiva en el ordenamiento jurídico francés sin la aplicación de las normas. Pues bien, ésta se ha limitado a afirmar la necesidad de un marco mínimo de adaptación del Derecho interno que prevea, en particular, la designación de las autoridades competentes o determinadas modalidades de ejecución.
65 El Gobierno francés considera que no debe adoptarse ninguna medida en el ordenamiento jurídico francés para garantizar la plena eficacia de las disposiciones controvertidas.
66 Así, las obligaciones que dichas disposiciones implican se satisfacen en el marco de las relaciones bilaterales con los Estados miembros limítrofes, así como con las instituciones comunitarias. El Gobierno francés sostiene que estas relaciones se rigen por un conjunto de textos que encomiendan la dirección de las relaciones con los Estados extranjeros al Ministro de Exteriores y la de las relaciones con las instituciones comunitarias a un órgano interministerial que depende del Primer Ministro, a saber, el Secretariado General de la Coordinación Interministerial para las cuestiones de Cooperación Económica Europea. Estos textos generales precisan quiénes son las autoridades responsables, en su caso, de la trasmisión de la información de que se trate. En la medida en que las disposiciones controvertidas no regulan las relaciones entre el Estado y los particulares ni las relaciones entre particulares, ningún acto legal específico del ordenamiento jurídico francés tiene esta finalidad.
67 Por otra parte, el Gobierno francés alega que unas disposiciones idénticas habrían podido figurar en un reglamento o en una decisión y no en una directiva. Si así hubiera sido, no habría sido necesaria ninguna medida de Derecho interno para garantizar la plena eficacia de estas disposiciones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
68 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que el Derecho interno no debe adaptarse, en principio, a una disposición que sólo se refiere a las relaciones entre los Estados miembros y la Comisión. Sin embargo, dado que los Estados miembros están obligados a garantizar el pleno respeto del Derecho comunitario, la Comisión tiene la facultad de demostrar que el respeto de la disposición de una directiva que regula estas relaciones requiere la adopción de unas medidas concretas para la adaptación del ordenamiento jurídico nacional (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de junio de 2003, Comisión/Portugal, C-72/02, Rec. p. I-0000, apartados 19 y 20).
69 Si el Estado miembro ha decidido no determinar expresamente el marco jurídico en el que las autoridades nacionales han de mantener dichas relaciones, es responsable del posible incumplimiento de las obligaciones derivadas en el ámbito del Derecho comunitario.
70 En el caso de autos, los artículos 14, letra b), párrafo segundo, 15, apartado 2, y 16, apartado 1, de la Directiva versan todos ellos, exclusivamente, sobre las relaciones entre un Estado miembro y la Comisión o los demás Estados miembros.
71 En cuanto al argumento de la Comisión, según el cual el ordenamiento jurídico interno debe establecer un marco mínimo de aplicación de estas disposiciones, hay que señalar que la Comisión no ha sostenido que las autoridades francesas competentes no puedan aplicar dichas disposiciones y garantizar su plena eficacia.
72 Por otra parte, la Comisión no ha demostrado que el respeto de estas disposiciones requiera la adopción de unas medidas concretas de adaptación del ordenamiento jurídico nacional. Ésta sostiene su imputación aun cuando el artículo 15, apartado 2, de la Directiva se respete en la práctica. La Comisión tampoco ha invocado argumentos con objeto de demostrar una práctica de las autoridades francesas contraria a las obligaciones enunciadas en los artículos 14, letra b), párrafo segundo, y 16, apartado 1, de la Directiva.
73 Por consiguiente, procede desestimar el recurso en cuanto versa sobre los artículos 14, letra b), párrafo segundo, 15, apartado 2, y 16, apartado 1, de la Directiva.
Sobre la imputación relativa al artículo 19, apartados 2 y 3, de la Directiva
Alegaciones de las partes
74 Según la Comisión, la normativa francesa no precisa que, en el supuesto en que el notificador desee que se dé un tratamiento confidencial a la información que figura en la solicitud de homologación, deba presentar una justificación verificable.
75 Alega que no puede considerarse que el Derecho interno se haya adaptado al artículo 19 de la Directiva, que persigue claramente la finalidad de imponer obligaciones a los notificadores y reconocer al público un derecho a la información sobre las utilizaciones de MOMG, mediante disposiciones generales que no recogen detalladamente el mecanismo previsto por la disposición comunitaria.
76 Ningún elemento disponible precisa tampoco que la autoridad competente deba consultar obligatoriamente al notificador antes de tomar una decisión e informarle de su decisión.
77 Según el Gobierno francés, en cuanto a las instalaciones clasificadas sujetas a autorización, el artículo 2 del Decreto nº 77-1133 define el contenido de la solicitud de autorización que sirve de notificación para estas instalaciones a efectos de la Directiva. Concreta que, en lo que respecta a los procedimientos de fabricación que el solicitante vaya a emplear, éste «podrá remitir, en su caso, en un sólo ejemplar y en sobre aparte, la información cuya difusión implique, a su juicio, la divulgación de secretos de fabricación». Ninguna otra disposición de los artículos 2 o 3 de este Decreto prevé dicha facultad.
78 El Gobierno francés añade que el artículo 27 de dicho Decreto regula las modalidades de publicidad de la declaración que sirve de notificación con arreglo a la Directiva para las instalaciones clasificadas sujetas a declaración. Se remite especialmente al último párrafo de esta disposición.
79 Alega que, por lo que atañe a las instalaciones de formación y de investigación, el artículo 2, párrafo segundo, última frase, del Decreto nº 93-773 dispone que la solicitud de homologación mencione la información que deba mantenerse en secreto a juicio del solicitante.
80 Según el Gobierno francés, en el caso de las tres categorías de instalaciones afectadas por la aplicación de la Directiva, el notificador tiene la facultad de solicitar que determinada información que transmite con su solicitud de autorización, su declaración o su solicitud de homologación se mantenga en secreto.
81 El Gobierno francés sostiene que la autoridad administrativa competente no está obligada a dar tratamiento confidencial a un dato únicamente porque el notificador lo solicite. El hecho de que la solicitud no vincule a esta autoridad resulta del tenor literal de las disposiciones nacionales controvertidas, por ejemplo del uso del condicional en la normativa sobre las instalaciones clasificadas o de la precisión añadida «a juicio del solicitante» en la normativa sobre las instalaciones de formación y de investigación. Por lo tanto, no es necesario precisar que la autoridad competente decidirá qué información se considerará efectivamente confidencial, ya que esto se deduce con suficiente claridad de la circunstancia de que el notificador tan sólo tenga derecho a indicar la información que él considera que debe mantenerse en secreto.
82 Añade que, por esta misma razón, no hace falta precisar que estas solicitudes de tratamiento confidencial deben ir acompañadas de una justificación. En efecto, en la medida en que no basta solicitar que se dé un tratamiento confidencial a la información para que esta solicitud sea aceptada, el notificador debe necesariamente aportar una justificación para que su solicitud sea aceptada. Según el Gobierno francés, habida cuenta de que la confidencialidad constituye la excepción, es evidente que la solicitud de confidencialidad debe justificarse.
Apreciación del Tribunal de Justicia
83 Según jurisprudencia reiterada, por lo que se refiere a la adaptación del ordenamiento jurídico de un Estado miembro a una directiva, es indispensable que el correspondiente Derecho nacional garantice efectivamente la plena aplicación de la directiva, que la situación jurídica que resulte de dicho Derecho sea suficientemente precisa y clara y que se permita a los beneficiarios conocer la totalidad de sus derechos y obligaciones (véanse las sentencias de 23 de marzo de 1995, Comisión/Grecia, C-365/93, Rec. p. I-499, apartado 9, y de 12 de junio de 2003, Comisión/Luxemburgo, C-97/01, Rec. p. I-0000, apartado 32).
84 A este respecto, debe señalarse que ni el artículo 2 del Decreto nº 77-1133 en cuanto a las instalaciones clasificadas sujetas a autorización, ni el artículo 27 de dicho Decreto respecto a las instalaciones clasificadas sujetas a declaración, ni el artículo 2, párrafo segundo, última frase, del Decreto nº 93-773 por lo que se refiere a las instalaciones de formación y de investigación precisan de manera clara e inequívoca que el solicitante debe aportar una justificación verificable, como exige el artículo 19, apartado 2, segunda frase, de la Directiva.
85 A este respecto, no puede sostenerse que, en la medida en que la confidencialidad constituye la excepción, la solicitud de confidencialidad debe justificarse. Aunque la existencia de principios generales de Derecho constitucional o administrativo puede hacer superflua la adaptación del Derecho interno a las normas de una directiva mediante medidas legales o reglamentarias específicas, también es cierto que el recurso a un principio como el invocado en el caso de autos por el Gobierno francés no garantiza la plena aplicación del artículo 19, apartado 2, segunda frase, de la Directiva de una forma suficientemente clara y precisa. El notificante debe poder deducir del texto de la normativa nacional las exigencias a las que se somete un tratamiento confidencial, incluida la de una justificación verificable.
86 Por lo que se refiere a la imputación relativa a la obligación, derivada del artículo 19, apartado 3, de la Directiva, de consultar al notificador, el Gobierno francés no ha invocado argumentos para rebatirla.
87 En cuanto a la obligación de informar al notificador de la decisión adoptada por la autoridad competente respecto a la información que debe permanecer en secreto, prevista por la misma disposición, dicho Gobierno no ha hecho referencia a ninguna disposición del Derecho administrativo francés que exija expresamente a la administración notificar tal decisión.
88 En consecuencia, debe considerarse que el recurso es fundado en cuanto se refiere al artículo 19, apartados 2 y 3, de la Directiva.
Sobre la imputación relativa al artículo 19, apartado 4, de la Directiva
Alegaciones de las partes
89 Según la Comisión, ninguna disposición de la normativa francesa permite concluir que el Derecho interno se ha adaptado correctamente al artículo 19, apartado 4, de la Directiva.
90 Por lo que respecta a las instalaciones clasificadas sujetas a autorización, el Gobierno francés sostiene que toda la información mencionada en el artículo 19, apartado 4, de la Directiva debe figurar en la solicitud de autorización, de forma que sea comunicada al público por medio del procedimiento de información pública y, por lo tanto, no puede en ningún caso mantenerse en secreto.
91 En cuanto a las instalaciones de formación y de investigación que manipulan MOMG del grupo II, clases 3 y 4, alega que, de acuerdo con el artículo 7, parte I, del Decreto nº 93-773, dichas instalaciones están obligadas a poner a disposición del público un expediente informativo que incluya «cualquier información útil sobre la clasificación de los organismos modificados genéticamente que puedan ser utilizados en la instalación», así como «el dictamen de la Comisión de Ingeniería Genética sobre la solicitud de homologación», lo que garantiza la adaptación del Derecho interno a la obligación de velar por que la evaluación de los efectos previsibles de las investigaciones proyectadas no pueda ser confidencial.
92 El Gobierno francés no excluye que haya que efectuar paralelamente algunos ajustes de la normativa francesa para garantizar la plena eficacia del artículo 19, apartado 4, de la Directiva, por lo que se refiere a las instalaciones clasificadas sujetas a declaración o a las instalaciones de formación y de investigación de nivel de confinamiento de grupo I, clase 1, o de grupo II, clase 2.
Apreciación del Tribunal de Justicia
93 A este respecto, basta señalar que el Gobierno francés ha reconocido, por lo que respecta a las instalaciones clasificadas sujetas a declaración, así como en el caso de determinadas instalaciones de formación y de investigación, que hay que ajustar la normativa francesa para garantizar la plena eficacia del artículo 19, apartado 4, de la Directiva. Por lo tanto, la adaptación del Derecho interno a esta disposición debe considerarse incompleta.
94 En consecuencia, debe considerarse que el recurso es fundado en cuanto versa sobre el artículo 19, apartado 4, de la Directiva.
Sobre la imputación relativa a la falta de adaptación del Derecho interno a la Directiva por lo que se refiere a determinadas utilizaciones confinadas reservadas al Ministerio de Defensa
95 En su contestación a la demanda el Gobierno francés admite que determinadas instalaciones que pertenecen al Ministerio de Defensa no están contempladas en ninguna medida de adaptación del Derecho interno a la Directiva.
96 Por lo tanto, procede declarar que debe considerarse que el recurso es fundado en cuanto versa sobre la adaptación del Derecho interno a la Directiva por lo que se refiere a determinadas utilizaciones confinadas reservadas al Ministerio de Defensa.
97 Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva al no haber adaptado ni correcta ni completamente su Derecho interno a los artículos 14, letras a) y b), párrafo primero, tercera frase, y 19, apartados 2 a 4, de dicha Directiva y al no haberlo adaptado tampoco a las disposiciones de ésta por lo que se refiere a determinadas utilizaciones confinadas reservadas al Ministerio de Defensa.
Decisión sobre las costas
Costas
98 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Sin embargo, según el artículo 69, apartado 3, de dicho Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas. En el caso de autos, por haber sido estimados parcialmente los motivos formulados por cada una de las partes, procede resolver que cada parte abone sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 90/219/CEE del Consejo, de 23 de abril de 1990, relativa a la utilización confinada de microorganismos modificados genéticamente, en su versión modificada por la Directiva 94/51/CE de la Comisión, de 7 de noviembre de 1994, por la que se adapta al progreso técnico la Directiva 90/219, al no haber adaptado ni correcta ni completamente su Derecho interno a los artículos 14, letras a) y b), párrafo primero, tercera frase, y 19, apartados 2 a 4, de dicha Directiva y al no haberlo adaptado tampoco a las disposiciones de ésta por lo que se refiere a determinadas utilizaciones confinadas reservadas al Ministerio de Defensa.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Cada parte cargará con sus propias costas.