CELEX: 62000CJ0356
Direttiva 93/22/CEE
Servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari
Gestione di portafogli di investimento

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 18 gennaio 2000, pervenuta in cancelleria il 25 settembre seguente, il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha proposto a questa Corte, ai sensi dell'art. 234 CE, due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione della sezione A, punto 3, dell'allegato alla direttiva del Consiglio 10 maggio 1993, 93/22/CEE, relativa ai servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari (GU L 141, pag. 27).
2 Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia tra i sigg. Testa e Lazzeri, sostenuti dalla Banca Fideuram SpA (in prosieguo: la «Fideuram»), e la Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (in prosieguo: la «Consob») in relazione alla radiazione del sig. Testa  ed alla sospensione del sig. Lazzeri dall'albo professionale dei promotori finanziari.
Normativa comunitaria
3 Ai sensi del terzo `considerando' della direttiva 93/22, quest'ultima mira unicamente a realizzare l'armonizzazione essenziale, necessaria e sufficiente per pervenire al reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di vigilanza prudenziale, il quale consente il rilascio alle imprese che forniscono servizi di investimento di un'unica autorizzazione valida in tutta la Comunità e l'applicazione del principio del controllo da parte dello Stato membro d'origine di tali imprese.
4 Ai sensi dell'art. 14, n. 1, della direttiva 93/22, le imprese di investimento debitamente autorizzate in uno Stato membro possono fornire, in un altro Stato membro, i servizi d'investimento coperti dall'autorizzazione mediante la creazione di una succursale o mediante la libera prestazione di servizi.
5 Secondo l'art. 1, punto 2, della direttiva 93/22, un'«impresa di investimento» è, ai fini di questa direttiva, una persona giuridica o, a certe condizioni, una persona fisica che esercita abitualmente una professione o un'attività consistente nel prestare a terzi un servizio di investimento a titolo professionale.
6 L'art. 1, punto 1, della direttiva 93/22 definisce inoltre il «servizio d'investimento» come «qualsiasi servizio elencato nella sezione A dell'allegato, relativo ad uno degli strumenti che figurano nella sezione B dell'allegato, prestato a terzi».
7 La sezione A dell'allegato alla direttiva 93/22 menziona al punto 1, lett. a), la «ricezione e [la] trasmissione, per conto di investitori, di ordini in relazione a uno o più strumenti di cui alla sezione B». Essa contempla anche, al punto 3, la «gestione, su base discrezionale e individualizzata, di portafogli di investimento nell'ambito di un mandato conferito dagli investitori, qualora tali portafogli includano uno o più strumenti contemplati nella sezione B».
8 La sezione B dell'allegato alla direttiva 93/22 enumera diversi strumenti finanziari, tra i quali, al punto 1, lett. a), i «valori mobiliari».
9 Ai sensi dell'art. 1, punto 2, quinto comma, della direttiva 93/22, qualora una persona eserciti un'attività contemplata nella sezione A, punto 1, lett. a), dell'allegato a tale direttiva e questa attività sia esercitata unicamente per conto e sotto la piena e incondizionata responsabilità di un'impresa di investimento, essa è considerata come attività dell'impresa di investimento stessa e non della persona in questione.
10 L'art. 2, n. 1, della direttiva 93/22 prevede l'applicabilità di quest'ultima a tutte le imprese d'investimento. Tuttavia, secondo questa disposizione, «solo il paragrafo 4 del presente articolo, l'articolo 8, paragrafo 2, gli articoli 10 e 11, l'articolo 12, primo comma, l'articolo 14, paragrafi 3 e 4, gli articoli 15, 19 e 20 sono applicabili agli enti creditizi la cui autorizzazione, rilasciata a norma delle direttive 77/780/CEE e 89/646/CEE, contempla uno o più servizi di investimento enumerati alla sezione A dell'allegato della presente direttiva».
Normativa nazionale
11 Il decreto legislativo 23 luglio 1996, n. 415, «Recepimento della direttiva 93/22/CEE del 10 maggio 1993 relativa ai servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari e della direttiva 93/6/CEE del 15 marzo 1993 relativa all'adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi» (GURI n. 186 del 9 agosto 1996, Supplemento ordinario n. 133, pag. 3; in prosieguo: il «decreto legislativo n. 415/1996»), contiene una disciplina dei servizi e delle imprese di investimento.
12 Tra i servizi di investimento enumerati all'art. 1, terzo comma, lett. d), di quest'ultimo, è contemplata, in particolare, la «gestione su base individuale di portafogli di investimento per conto terzi».
13 L'art. 2, primo comma, del decreto legislativo n. 415/1996 consente non solo alle società di intermediazione mobiliare, ma anche agli istituti di credito la possibilità di offrire al pubblico a titolo professionale servizi di investimento.
14 Ai sensi dell'art. 4, primo comma, dello stesso decreto legislativo, l'attività di vigilanza esercitata in questo settore dalla Consob e dalla Banca d'Italia ha lo scopo di garantire la trasparenza e la correttezza dei comportamenti e la sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, avendo riguardo alla tutela degli investitori nonché alla stabilità, alla competitività e al buon funzionamento del sistema finanziario.
15 L'art. 17, secondo comma, del decreto legislativo n. 415/1996 dispone che, «nello svolgimento dei servizi, le imprese di investimento e le banche possono, previo consenso scritto, agire in nome proprio e per conto del cliente».
16 Ai sensi dell'art. 18, primo comma, dello stesso decreto legislativo, «i contratti relativi ai servizi previsti dal presente decreto sono redatti in forma scritta e un esemplare è consegnato ai clienti».
17 L'art. 20, primo comma, lett. a), del decreto legislativo n. 415/1996 prevede che il contratto di gestione di portafogli debba essere redatto in forma scritta.
18 Conformemente all'art. 22, primo comma, di tale decreto legislativo, si intende per «offerta fuori sede» la promozione e il collocamento presso il pubblico di strumenti finanziari e di servizi di investimento in luogo diverso dalla sede legale dell'impresa che emette tali strumenti o presta tali servizi.
19 Una disciplina particolare è prevista all'art. 23 del decreto legislativo n. 415/96 per la professione dei promotori finanziari. Il promotore finanziario viene definito al secondo comma di questo articolo come una persona fisica che, in qualità di dipendente, agente o mandatario, formula professionalmente offerte fuori sede. L'attività di promotore finanziario può essere svolta esclusivamente nell'interesse di una sola impresa autorizzata.
La controversia principale e le questioni pregiudiziali
20 I sigg. Testa e Lazzeri hanno esercitato l'attività di promotori finanziari per conto della banca Fideuram. Essi hanno proposto al pubblico, fuori dalla sede della Fideuram, diversi strumenti finanziari e servizi di investimento, fra cui quote del fondo comune di investimento «Fondoitalia», di diritto lussemburghese, distribuito dalla Fideuram. Tale fondo è costituito da una serie di comparti, ciascuno dei quali è investito in titoli di uno specifico mercato e presenta un livello di rischio più o meno elevato. Il cliente sottoscrittore può chiedere di cambiare il comparto originariamente scelto in funzione delle proprie esigenze.
21 Con due decisioni 3 giugno 1998, la Consob ha radiato il sig. Testa dall'albo professionale dei promotori finanziari e ha sospeso per quattro mesi il sig. Lazzeri dallo stesso albo. Nella sua decisione, la Consob ha accertato che i sigg. Testa e Lazzeri, in un arco di tempo limitato, hanno effettuato, per conto di una parte rilevante della loro clientela, un elevato numero di operazioni simili di conversione («switch») tra comparti diversi del medesimo fondo. Sebbene i clienti dei sigg. Testa e Lazzeri avessero firmato gli appositi moduli di conversione e fornito dichiarazioni manoscritte in base alle quali essi non hanno mai inteso rinunciare al loro potere di decisione, la Consob ha sostenuto che le operazioni di conversione erano state in realtà decise dai promotori finanziari. Secondo la Consob, la conversione tra comparti di uno stesso fondo ha dato luogo ad un'operazione di disinvestimento rispetto allo strumento finanziario originariamente acquistato e di investimento in un nuovo strumento finanziario. Pertanto, la Consob ha considerato che le operazioni svolte dai sigg. Testa e Lazzeri erano tali da far pensare che si trattasse di una gestione surrettizia di patrimoni. Poiché la normativa italiana riserva la gestione, su base individuale, di portafogli di investimento per conto terzi ai soggetti debitamente autorizzati a tal fine, la Consob è giunta alla conclusione che i sigg. Testa e Lazzeri avevano gravemente violato i loro doveri professionali.
22 I sigg. Testa e Lazzeri hanno proposto dei ricorsi di annullamento nei confronti delle decisioni della Consob del 3 giugno 1998 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana. Nei loro ricorsi essi sostengono, in particolare, che le dette decisioni non sono conformi alla direttiva 93/22. Infatti, secondo i sigg. Testa e Lazzeri, la definizione della nozione di gestione di portafogli d'investimento riportata dalla Consob e prevista dal decreto legislativo n. 415/96 è diversa dalla definizione considerata dalla direttiva 93/22. A differenza della seconda, la prima non farebbe riferimento né alla natura discrezionale dell'attività del gestore né al mandato conferito dagli investitori. I sigg. Testa e Lazzeri fanno valere che il loro comportamento non può essere considerato costitutivo di una gestione di portafogli d'investimento ai sensi della direttiva 93/22, poiché essi hanno ottenuto, per ogni caso singolo, oltre ai moduli di conversione ordinaria firmati dai clienti, delle dichiarazioni preventive con le quali i clienti confermavano il loro accordo.
23 Nella difesa presentata dinanzi al giudice del rinvio, la Consob sostiene in particolare che il legislatore italiano poteva discostarsi dalla definizione comunitaria della nozione di gestione di portafogli d'investimento ed accogliere una definizione più ampia a livello nazionale, dal momento che la direttiva 93/22, che avrebbe come unico obiettivo l'armonizzazione minima necessaria per pervenire al reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di vigilanza prudenziale, lascerebbe agli Stati membri un certo margine di manovra nella definizione delle discipline nazionali di recepimento.
24 Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ritiene necessario determinare la portata della direttiva 93/22 per decidere la controversia principale. Esso è dell'opinione che la definizione della nozione di gestione di portafogli d'investimento data dal decreto legislativo n. 415/96 è diversa da quella prevista dalla direttiva 93/22. Esso sottolinea che, se la Repubblica italiana non avesse il diritto di dare una definizione di questa nozione diversa da quella prevista dalla detta direttiva, le decisioni della Consob di sanzionare il comportamento dei sigg. Testa e Lazzeri sarebbero illegittime. Esso ritiene dunque necessario verificare se, e all'occorrenza in quale misura, sia consentito alla Repubblica italiana, ai fini dell'attuazione della direttiva 93/22, discostarsi dalla definizione della nozione di gestione di portafogli d'investimento prevista da tale direttiva.
25 Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha quindi deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le due questioni pregiudiziali seguenti:
«1) Se l'allegato, sezione A, n. 3, alla direttiva 93/22/CEE del Consiglio del 10 maggio 1993 (relativa ai servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari), che reca la definizione "gestione, su base discrezionale e individualizzata, di portafogli di investimento nell'ambito di un mandato conferito dagli investitori", debba essere interpretato nel senso che costituisca violazione della stessa disposizione comunitaria la norma nazionale che se ne discosti e che, nella specie, non richieda che la gestione di portafogli di investimento avvenga "su base discrezionale e individualizzata" e "nell'ambito di un mandato conferito dagli investitori".
2) Se invece rientri nella previsione normativa comunitaria anche una norma nazionale che, nel dare attuazione ad una direttiva "di armonizzazione", prescinda dal ricorrere dei suddetti requisiti».
Sulla ricevibilità
26 La Consob e il governo italiano ritengono che il rinvio pregiudiziale sia irricevibile. A loro avviso, la direttiva 93/22 non si applica al caso di specie. Infatti, l'attività dei promotori finanziari sarebbe espressamente esclusa da tale direttiva e non costituirebbe quindi oggetto dell'armonizzazione da essa perseguita. Ciò risulterebbe sia dall'art. 2 della direttiva 93/22, il quale prevede che essa si applica soltanto alle imprese di investimento, sia dal suo ottavo `considerando', il quale stabilisce che la vendita a domicilio e le sollecitazioni a domicilio dei valori mobiliari non devono essere contemplate dalla direttiva e devono essere disciplinate dalle disposizioni nazionali.
27 Al riguardo, si deve rilevare che, secondo una giurisprudenza costante, nell'ambito della collaborazione tra la Corte e i giudici nazionali istituita dall'art. 234 CE, spetta esclusivamente al giudice nazionale cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell'emananda decisione giurisdizionale valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate dal giudice nazionale vertono sull'interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire. Quest'ultima può rifiutare di pronunciarsi su una domanda sollevata da un giudice nazionale solo qualora risulti manifestamente che l'interpretazione richiesta del diritto comunitario non ha alcuna relazione con l'effettività o con l'oggetto della causa principale (v., in particolare, sentenze 6 giugno 2000, causa C-281/98, Angonese, Racc. pag. I-4139, punto 18, e 13 marzo 2001, causa C-379/98, PreussenElektra, Racc. pag. I-2099, punto 38).
28 Poiché la Consob ha espressamente collegato le sanzioni inflitte ai sigg. Testa e Lazzeri all'esercizio, da parte di questi ultimi, dell'attività di gestione di portafogli di investimento ai sensi dell'art. 1, n. 3, lett. d), del decreto legislativo n. 415/96, e dato che quest'ultimo recepisce la direttiva 93/22, il giudice del rinvio ha potuto ritenere che l'interpretazione della nozione di «gestione, su base discrezionale e individualizzata, di portafogli di investimento nell'ambito di un mandato conferito dagli investitori» prevista alla sezione A, punto 3, dell'allegato alla detta direttiva fosse determinante per l'esito della controversia di cui è investito.
29 Occorre quindi risolvere le questioni pregiudiziali.
Nel merito
30 Con le sue due questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio chiede in sostanza se la sezione A, punto 3, dell'allegato alla direttiva 93/22, la quale definisce la nozione di gestione di portafogli di investimento, osti a che una normativa nazionale si discosti da tale definizione non prevedendo, ai fini dell'attuazione della detta direttiva, che la gestione di portafogli di investimento abbia luogo «su base discrezionale e individualizzata» e «nell'ambito di un mandato conferito dagli investitori».
31 Il giudice del rinvio non ha invece chiesto chiarimenti in relazione all'ambito di applicazione personale della direttiva 93/22 né fornito alla Corte informazioni sufficienti per consentirle di esaminare se, in circostanze come quelle della fattispecie nella causa principale, le attività di cui trattasi possano essere considerate alla stregua di attività esercitate da un'impresa di investimento ai sensi dell'art. 1, punto 2, della detta direttiva.
32 Ne consegue che l'interpretazione delle disposizioni della direttiva 93/22 che definiscono le attività disciplinate da quest'ultima potrà essere rilevante per la controversia principale solo se tali attività sono esercitate da un'impresa di investimento alla quale è applicabile la detta direttiva.
33 Per risolvere le questioni pregiudiziali, la cui portata risulta così delimitata, occorre rammentare che la direttiva 93/22 mira a realizzare l'armonizzazione essenziale, necessaria e sufficiente per pervenire al reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di vigilanza prudenziale, il quale consente il rilascio, alle imprese che forniscono servizi di investimento, di un'unica autorizzazione valida in tutta la Comunità e l'applicazione del principio del controllo da parte dello Stato membro d'origine di tali imprese.
34 In forza di tale reciproco riconoscimento, le imprese di investimento autorizzate nel loro Stato membro di origine possono svolgere in tutta la Comunità, mediante la creazione di una succursale o mediante la libera prestazione di servizi, tutte o parte delle attività previste dalla loro autorizzazione e rientranti nel campo di applicazione della direttiva 93/22.
35 Da tali considerazioni risulta che il rispetto delle definizioni delle attività disciplinate dalla direttiva 93/22 è necessario per garantire un'applicazione uniforme di quest'ultima in tutti gli Stati membri. Il reciproco riconoscimento istituito dalla detta direttiva deve favorire solo i servizi che formano oggetto di quest'ultima, come emerge dal suo terzo `considerando'.
36 Di conseguenza, è possibile per lo Stato membro di origine estendere ad attività non rientranti nel campo di applicazione della direttiva 93/22 tutte o parte delle norme di quest'ultima, in particolare in materia di condizioni di autorizzazione, di requisiti prudenziali, di regole di dichiarazione e di trasparenza, a condizione che appaia chiaramente che una siffatta normativa non rappresenta la trasposizione di detta direttiva e che essa non ingeneri confusione in materia di riconoscimento negli altri Stati membri dell'autorizzazione rilasciata per le attività e gli operatori da essa disciplinati.
37 Per quanto riguarda più in particolare la definizione della nozione di gestione di portafogli di investimento riportata alla sezione A, punto 3, dell'allegato alla direttiva 93/22, occorre constatare che essa contiene tre elementi costitutivi.
38 In primo luogo, la gestione di portafogli deve essere svolta nell'ambito di un mandato con cui un investitore abilita un'impresa di investimento ad adottare decisioni di investimento per suo conto. In secondo luogo, i portafogli gestiti devono includere uno o più strumenti contemplati nella sezione B dell'allegato alla direttiva 93/22, come i valori mobiliari. Infine, la gestione di portafogli deve essere svolta su base discrezionale e individualizzata. Tale ultimo elemento implica, come sottolineato dalla Commissione, che l'impresa di investimento possa adottare decisioni discrezionali, pur rispettando le scelte strategiche dell'investitore.
39 Questi tre elementi costitutivi della nozione di gestione di portafogli di investimento come definita dalla direttiva 93/22 devono essere ripresi dagli ordinamenti giuridici degli Stati membri ai fini dell'attuazione della detta direttiva.
40 La definizione della nozione di gestione di portafogli di investimento prevista all'art. 1, n. 3, lett. d), del decreto legislativo n. 415/1996 non corrisponde letteralmente alla definizione della stessa nozione riportata alla sezione A, punto 3, dell'allegato alla direttiva 93/22. Infatti questa disposizione nazionale non fa riferimento né al carattere discrezionale della gestione, né alla necessità di un mandato.
41 Al riguardo si deve tuttavia rilevare che la Consob, il governo italiano e la Commissione ritengono che la normativa italiana sia conforme alla definizione prevista dalla direttiva 93/22. Essi sostengono che la definizione riportata all'art. 1, n. 3, lett. d), del decreto legislativo n. 415/1996 deve essere letta alla luce delle altre disposizioni di tale decreto legislativo. Da un lato, essi sostengono che da tale disposizione emerge implicitamente la necessità di poteri discrezionali in capo all'impresa d'investimento. Dall'altro, essi fanno valere che il requisito secondo cui la gestione di portafogli d'investimento deve aver luogo nell'ambito di un mandato discende dagli artt. 17, 18 e 20 del decreto legislativo n. 415/1996, i quali prevedono, in particolare, che una siffatta gestione debba essere svolta sulla base di un contratto scritto.
42 Spetta al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana verificare, alla luce delle considerazioni che precedono, se la definizione della nozione di gestione di portafogli d'investimento prevista dalla normativa italiana sia conforme alla direttiva 93/22.
43 Nel caso in cui tale esame del giudice del rinvio lasciasse emergere dubbi in merito alla conformità con la direttiva 93/22, va ricordato che, secondo costante giurisprudenza, nell'applicare il diritto nazionale, a prescindere dal fatto che si tratti di norme precedenti o successive a tale direttiva, il giudice nazionale deve interpretarlo quanto più possibile alla luce della lettera e dello scopo della direttiva, per conseguire il risultato perseguito da quest'ultima e conformarsi in tal modo all'art. 249, terzo comma, CE (v. sentenze 13 novembre 1990, causa C-106/89, Marleasing, Racc. pag. I-4135, punto 8; 16 dicembre 1993, causa C-334/92, Wagner Miret, Racc. pag. I-6911, punto 20; 14 luglio 1994, causa C-91/92, Faccini Dori, Racc. pag. I-3325, punto 26, e 27 giugno 2000, cause riunite da C-240/98 a C-244/98, Océano Grupo Editorial e Salvat Editores, Racc. pag. I-4941, punto 30).
44 Si deve aggiungere che, qualora il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana giunga alla conclusione che le attività di cui trattasi non possono essere considerate alla stregua di attività svolte da un'impresa di investimento ai sensi dell'art. 1, punto 2, della direttiva 93/22, nulla impedisce a uno Stato membro di prevedere una definizione della nozione di gestione di portafogli d'investimento estesa ad un settore di attività più ampio di quello previsto alla sezione A, punto 3, dell'allegato alla detta direttiva.
45 Infatti, uno Stato membro è libero di estendere mediante la normativa nazionale l'applicabilità delle disposizioni della direttiva 93/22 ad operazioni non disciplinate da tale direttiva, a condizione che risulti chiaramente che la normativa nazionale di cui trattasi non rappresenta una trasposizione della detta direttiva, ma risulta dalla volontà autonoma del legislatore.
46 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre risolvere le questioni pregiudiziali nel senso che la sezione A, punto 3, dell'allegato alla direttiva 93/22, che definisce la nozione di gestione di portafogli di investimento, osta a che una normativa nazionale si discosti da tale definizione non prevedendo, ai fini dell'attuazione della detta direttiva, che la gestione di portafogli di investimento abbia luogo «su base discrezionale e individualizzata» e «nell'ambito di un mandato conferito dagli investitori». Tuttavia, nulla impedisce ad uno Stato membro di estendere mediante la normativa nazionale l'applicabilità delle disposizioni della detta direttiva ad operazioni non disciplinate dalla stessa, a condizione che risulti chiaramente che la normativa di cui trattasi non rappresenta una trasposizione della detta direttiva, ma risulta dalla volontà autonoma del legislatore.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
47 Le spese sostenute dal governo italiano e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Tribunale amministrativo regionale per la Toscana con ordinanza 18 gennaio 2000, dichiara:
La sezione A, punto 3, dell'allegato alla direttiva del Consiglio 10 maggio 1993, 93/22/CEE, relativa ai servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari, che definisce la nozione di gestione di portafogli di investimento, osta a che una normativa nazionale si discosti da tale definizione non prevedendo, ai fini dell'attuazione della detta direttiva, che la gestione di portafogli di investimento abbia luogo «su base discrezionale e individualizzata» e «nell'ambito di un mandato conferito dagli investitori». Tuttavia, nulla impedisce ad uno Stato membro di estendere mediante la normativa nazionale l'applicabilità delle disposizioni della detta direttiva ad operazioni non disciplinate dalla stessa, a condizione che risulti chiaramente che la normativa nazionale di cui trattasi non rappresenta una trasposizione della detta direttiva, ma risulta dalla volontà autonoma del legislatore.