CELEX: 61994CJ0025
FAO
Convenção em matéria de pesca
Direito de voto
Estados-Membros
Comunidade

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal em 24 de Janeiro de 1994, a Comissão das Comunidades Europeias, ao abrigo do artigo 173. do Tratado CE, pediu a anulação da decisão do Conselho "Pescas" de 22 de Novembro de 1993, que atribui aos Estados-Membros direito de voto na Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (a seguir "FAO") para a aprovação do acordo tendo em vista favorecer o respeito, pelos navios que pescam no alto-mar, das medidas internacionais de conservação e de gestão (a seguir "acordo").
2 Por decisão de 26 de Novembro de 1991, tomada nos termos do artigo II, n.os 3 e 5, do seu Acto Constitutivo, relativo à adesão de uma organização de integração económica regional, a FAO admitiu a Comunidade Económica Europeia como membro, ao lado dos seus Estados-Membros.
3 Em aplicação do artigo II, n.  5, do Acto Constitutivo e do artigo XLIV correspondente do regulamento geral da FAO, a Comunidade fez uma declaração em que especificou que tinha competência exclusiva, entre outros aspectos, em todas as matérias relativas às pescas e destinadas a garantir a protecção dos fundos marinhos e a conservação dos recursos biológicos do mar.
4 Quanto aos direitos que se prendem com a qualidade de membro, o regulamento geral da FAO prevê, no artigo XLI, n.os 2 e 3, um sistema de exercício alternativo entre a organização membro e os Estados membros desta, nos termos seguintes:
"2. Antes de qualquer reunião da Organização, a Organização Membro ou os Estados seus Membros indicam quem, Organização Membro ou Estados seus Membros, tem competência... e quem, Organização Membro ou Estados seus Membros, exercerá o direito de voto no que respeita a esse ponto específico da ordem de trabalhos.
3. Quando um ponto da ordem de trabalhos abranja simultaneamente questões transferidas para a esfera de competência da Organização Membro e questões da competência dos Estados seus Membros, tanto a Organização Membro como os Estados seus Membros podem participar nas discussões. Nesses casos, aquando da tomada de decisões, a reunião só terá em conta as intervenções da parte que disponha do direito de voto."
5 O Conselho e a Comissão celebraram em 19 de Dezembro de 1991 um acordo "relativamente à preparação das reuniões da FAO e às declarações e votações" (a seguir "acordo Conselho/Comissão").
6 O acordo Conselho/Comissão institui um procedimento de coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros para o exercício das responsabilidades ou para as intervenções sobre uma questão específica.
Nos termos dos pontos 1.12. e 1.13. do acordo Conselho/Comissão:
"1.12. Na falta de acordo entre a Comissão e os Estados-Membros... a questão será decidida de acordo com os mecanismos previstos no Tratado e com as práticas consagradas. Na falta de um acordo nesta base, a questão será remetida ao Comité dos Representantes Permanentes (a seguir 'COREPER' ).
1.13. As decisões referidas no ponto 1.12. não prejudicam as competências respectivas da Comunidade e dos seus Estados-Membros."
7 As disposições aplicáveis do regime das declarações e votações nas reuniões da FAO são objecto do ponto 2, dispondo-se em 2.1. a 2.3.:
"2.1. Sempre que um ponto da Ordem do Dia trate de questões da exclusiva competência da Comunidade, a Comissão pronunciar-se-á e votará em nome da Comunidade.
2.2. Sempre que um ponto da Ordem do Dia trate de questões da competência dos Estados-Membros, serão os Estados-Membros a pronunciar-se e a votar.
2.3. Sempre que um ponto da Ordem do Dia trate de questões que contenham elementos que sejam da competência tanto da Comunidade como dos Estados-Membros, procurar-se-á chegar a uma posição comum por via consensual. Caso se chegue a uma posição comum:
° a Presidência exprimirá a posição comum quando o âmago do debate se situar fora da competência exclusiva da Comunidade. Os Estados-Membros e a Comissão poderão intervir em apoio e/ou complemento da declaração da Presidência. Os Estados-Membros votarão em conformidade com a posição comum;
° a Comissão exprimirá a posição comum quando o âmago do debate se situar numa área da exclusiva competência da Comunidade. Os Estados-Membros poderão intervir em apoio e/ou complemento da declaração da Comissão. A Comissão votará em conformidade com a posição comum."
8 Foi elaborado na FAO um projecto de "acordo sobre o embandeiramento dos navios que pescam no alto-mar, tendo em vista favorecer o respeito das medidas internacionais de conservação e de gestão".
9 Devido à competência dos Estados-Membros em matéria de matrícula de navios, a Comissão propôs ao Conselho, para aprovar esse projecto de acordo, a fórmula da competência mista. Propôs contudo um voto da Comunidade, dado que o essencial do acordo releva da competência comunitária, a título da conservação e gestão dos recursos da pesca.
10 Embora a Comissão e os Estados-Membros estivessem de acordo no reconhecimento de uma competência mista, discordaram quanto à questão do direito de voto.
11 Em conformidade com o acordo Conselho/Comissão, o COREPER adoptou, em 16 de Março de 1993, a fórmula da votação pelos Estados-Membros. Foi transmitida uma informação correspondente pelo Secretariado-Geral do Conselho à FAO, tendo em vista a 103.ª sessão do Conselho desta, em Junho de 1993.
12 Nessa sessão, as negociações levaram à eliminação do projecto de acordo das cláusulas relativas à matrícula e embandeiramento.
13 Foi elaborado um novo projecto posteriormente intitulado "Acordo tendo em vista favorecer o respeito, pelos navios que pescam no alto-mar, das medidas internacionais de conservação e de gestão". Este projecto institui um regime de autorização para a pesca no alto-mar, concedida pelo Estado do pavilhão, destinado a fazer respeitar as normas internacionais de conservação e de gestão.
14 Em 24 de Setembro de 1993, a Comissão propôs mais uma vez aos Estados-Membros, para a aprovação desse projecto de acordo, a fórmula da competência mista com direito de voto para a Comunidade.
15 Não tendo havido acordo, o COREPER entendeu, em 21 de Outubro de 1993, que a indicação a transmitir à FAO deveria conter a menção "competência mista ° voto dos Estados-Membros".
16 Esta indicação foi transmitida pela Comissão à FAO antes do início da 104.a sessão do Conselho da FAO, de 2 a 5 de Novembro de 1993, e da 27.ª sessão da Conferência da FAO, de 6 a 25 de Novembro de 1993, em que devia ser aprovado o projecto de acordo.
17 Aquando da sessão do Conselho "Pescas" de 22 de Novembro de 1993, a Comissão solicitou ao Conselho que aprovasse a seguinte declaração:
"O Conselho constata que o projecto de acordo apresentado à Conferência para adopção se refere à conservação e à gestão dos recursos da pesca no alto-mar, através de um regime de licenças, e não a uma regulamentação de atribuição ou de mudança de pavilhão, como inicialmente previsto.
Nestas condições, este projecto de acordo, que inclui igualmente certas disposições de assistência aos países em vias de desenvolvimento, é essencialmente, senão inteiramente, da competência exclusiva da Comunidade, pelo que deveria em princípio ter sido aprovado em nome desta por um voto da Comissão.
Será conveniente que, de futuro, os dossiers desta natureza sejam tratados, consoante o caso, em conformidade com o ponto 2.1. ou o ponto 2.3., segundo travessão, do Acordo...".
18 Segundo a acta da sessão do Conselho, este "confirmou o teor da decisão adoptada pelo COREPER", "recusando-se a dar o seu acordo à sugestão de declaração feita pela Comissão".
19 O Conselho também "constatou que as questões de fundo em matéria de competência e de exercício do direito de voto no que respeita aos assuntos que são objecto do futuro acordo continuam por resolver, tendo convidado o Comité de Representantes Permanentes a reanalisar oportunamente esta última questão".
20 O texto do projecto de acordo foi aprovado em 24 de Novembro de 1993 pela Conferência da FAO, com os votos favoráveis dos Estados-Membros e da Comunidade.
Quanto à admissibilidade
21 O Conselho, apoiado pelo Reino Unido, suscita uma questão prévia de admissibilidade.
22 O Conselho alega que a questão do direito de voto foi definitivamente decidida pelo COREPER em 21 de Outubro de 1993, em conformidade com o acordo Conselho/Comissão. Na sua sessão de 22 de Novembro de 1993, o Conselho ter-se-ia limitado a recusar infirmar a decisão do COREPER, sem adoptar um acto na acepção do artigo 173. do Tratado. Mesmo supondo que o Conselho tenha adoptado uma decisão formal, esta seria confirmativa da decisão anterior do COREPER.
23 A Comissão responde que o COREPER tem por missão preparar os trabalhos do Conselho e que as suas decisões só se tornam definitivas após aprovação pelo Conselho. O acordo Conselho/Comissão não exclui a consulta do Conselho em caso de desacordo entre a Comissão e os Estados-Membros.
24 A este respeito, deve notar-se que o artigo 145. do Tratado prevê que o Conselho dispõe de poder de decisão.
25 O artigo 151. , n.  1, do Tratado, que consta da secção dedicada ao Conselho, dispõe que o COREPER tem por missão preparar os trabalhos do Conselho e exercer os mandatos que este lhe confia.
26 Resulta destas disposições que o COREPER não é uma instituição da Comunidade a que o Tratado tenha atribuído competências próprias, sendo um órgão auxiliar do Conselho que desempenha, para este último, tarefas de preparação e de execução.
27 A função de execução dos mandatos confiados pelo Conselho não habilita o COREPER a exercer o poder decisório que, nos termos do Tratado, pertence ao Conselho.
28 Resulta das considerações que precedem que o COREPER não podia ter tomado em 21 de Outubro de 1993 uma decisão sobre a questão do direito de voto, e que, nestas circunstâncias, a votação do Conselho em 22 de Novembro de 1993 não pode ser considerada confirmação de uma decisão anterior do COREPER.
29 No que respeita ao argumento do Conselho segundo o qual ele não teria adoptado um acto, na acepção do artigo 173. do Tratado, há que recordar que o recurso de anulação deve ser possível contra todas as disposições tomadas pelas instituições, quaisquer que sejam as suas natureza e forma, que se destinem a produzir efeitos jurídicos (v., designadamente, a propósito da conclusão de um tratado internacional, acórdão de 31 de Março de 1971, dito "AETR", Comissão/Conselho, 22/70, Colect., p. 69, n.  42).
30 O Conselho sustenta a este respeito que, a existir decisão, esta é de natureza meramente processual ou protocolar, e não afectou os direitos da Comissão ou a repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros.
31 A Comissão contrapõe que a decisão do Conselho priva definitivamente a Comunidade do seu direito de voto para aprovar o projecto de acordo. Na data da decisão, a Conferência da FAO não tinha ainda concluído os seus trabalhos, pelo que a decisão teve efeito no exercício das competências da Comunidade no seio da FAO. Por fim, a decisão do Conselho e a votação feita pelos Estados-Membros teriam induzido em erro os Estados terceiros quanto à competência da Comunidade.
32 A este respeito, deve declarar-se que a votação do Conselho produz efeitos jurídicos em vários planos.
33 Em primeiro lugar, reconheceu aos Estados-Membros o direito de participar, com exclusão da Comunidade, na aprovação definitiva do acordo, que constitui uma etapa essencial no procedimento de conclusão de um tratado internacional negociado no quadro de uma organização internacional, em conformidade com o artigo 9. da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 23 de Maio de 1969. Ao reconhecer aos Estados-Membros o poder de decisão final sobre o conteúdo do acordo, a votação do Conselho afectou os direitos da Comunidade que se prendem com a sua qualidade de membro da FAO.
34 Em segundo lugar, em aplicação do ponto 2.3. do acordo Conselho/Comissão, aquela votação impediu a Comissão de expor a posição comum, apenas lhe permitindo intervir para apoiar e/ou complementar a declaração da presidência. Atendendo a que o conteúdo do acordo podia ainda ser modificado até à aprovação do texto, a atribuição do direito de voto aos Estados-Membros impediu a Comunidade de intervir utilmente nas discussões que eventualmente precederiam a fixação definitiva do texto do acordo.
35 Em terceiro lugar, por força do acordo Conselho/Comissão, a votação pelos Estados-Membros, em conformidade com a posição comum, criou ° para os Estados terceiros e para a FAO ° a aparência de que, no essencial, o objecto do acordo não era da exclusiva competência da Comunidade.
36 Como resulta do artigo XLI, n.  2, do regulamento geral da FAO, o exercício do direito de voto, no que respeita a um ponto da ordem de trabalhos, indica quem ° organização membro ou Estados seus membros ° tem competência para a questão em causa. Assim, o exercício do direito de voto pelos Estados-Membros tem efeitos na competência de executar o acordo e de concluir acordos posteriores sobre a mesma questão.
37 Assim sendo, a votação no Conselho teve efeitos jurídicos nas relações entre a Comunidade e os Estados-Membros, entre as instituições e, por fim, entre a Comunidade e os seus Estados-Membros, por um lado, e outros sujeitos de direito internacional, designadamente a FAO e os Estados seus membros, por outro. Constitui, por conseguinte, um acto na acepção do artigo 173. do Tratado.
38 Esta conclusão não é infirmada pela declaração, constante da acta do Conselho, segundo a qual as questões de fundo em matéria de competência e de exercício do direito de voto no que respeita aos assuntos que são objecto do futuro acordo continuam por resolver. De facto, tal declaração não pode ser considerada para determinar o alcance da decisão do Conselho quando o conteúdo dessa declaração não encontra qualquer expressão no texto da decisão em causa, não tendo, assim, relevância jurídica. (v. acórdão de 26 de Fevereiro de 1991, Antonissen, C-292/89, Colect., p. I-745, n.  18).
39 Resulta do que precede que a questão prévia de admissibilidade deve ser rejeitada.
Quanto ao mérito
40 Deve observar-se, a título preliminar, que as partes no presente litígio não contestam a existência de uma competência mista nem de um acordo sobre uma posição comum, mas opõem-se sobre a questão de saber se o acordo apresentado para aprovação à Conferência da FAO diz respeito a matéria que é, no essencial, da competência exclusiva da Comunidade.
41 A este respeito, deve recordar-se que a Comunidade tem, no plano interno, o poder de tomar quaisquer medidas destinadas à conservação dos recursos biológicos do mar (acórdão de 14 de Julho de 1976, Kramer e o., 3/76, 4/76 e 6/76, Colect., p. 515).
42 Segundo jurisprudência assente, resulta dos próprios deveres e poderes que, no plano interno, o direito comunitário conferiu às instituições da Comunidade, que esta tem competência para assumir compromissos internacionais com vista à conservação dos recursos do mar (acórdão Kramer e o., já referido, n.  33).
43 Na declaração de competência que a Comunidade apresentou à FAO no momento da sua adesão, ela especificou, por conseguinte, que tinha competência exclusiva em todas as matérias relativas às pescas, com o objectivo de garantir a protecção dos fundos marinhos e a conservação dos recursos biológicos do mar.
44 Além disso, resulta de jurisprudência constante que, no que respeita ao alto-mar, a Comunidade tem, nas matérias que são da sua atribuição, a mesma competência regulamentar que é reconhecida pelo direito internacional ao Estado do pavilhão ou de matrícula do navio (acórdão de 24 de Novembro de 1993, Mondiet, C-405/92, Colect., p. I-6133, n. 12).
45 No presente caso, é forçoso constatar que, no momento em que o Conselho adoptou a decisão impugnada, o projecto de acordo apresentado para aprovação à Conferência da FAO tinha como objectivo essencial o respeito, pelos navios que pescam no alto-mar, das medidas internacionais de conservação e de gestão, e que já não continha as disposições sobre o embandeiramento, em que o Conselho se baseou para concluir que o acordo não era, no essencial, da competência exclusiva da Comunidade.
46 A este respeito, o Conselho sustenta erradamente que a autorização de pesca no alto-mar, emitida pelos Estados-Membros, na condição de serem respeitadas as medidas de conservação e de gestão, desempenha funções comparáveis à concessão do pavilhão. De facto, como a Comissão salientou, a autorização de pescar constitui um meio tradicional de gestão dos recursos da pesca, que designadamente dá aos navios de pesca acesso às águas e aos recursos, distinguindo-se portanto fundamentalmente das condições gerais que os Estados-Membros podem definir, em conformidade com as disposições do direito internacional, para conferir a todos os tipos de navios o direito de ostentar a sua bandeira.
47 Quanto às disposições relativas à adopção de sanções eventualmente penais ou à assistência aos países em vias de desenvolvimento, que, segundo o Conselho, são da competência dos Estados-Membros, verifica-se que, de qualquer modo, não ocupam posição proeminente no projecto de acordo.
48 A este respeito, deve recordar-se que, quando se verifica que a matéria de um acordo ou convenção é em parte da competência da Comunidade e em parte da competência dos Estados-Membros, importa assegurar uma cooperação estreita entre estes últimos e as instituições comunitárias tanto no processo de negociação e conclusão como na execução dos compromissos assumidos. Este dever de cooperação decorre da exigência de unidade da representação internacional da Comunidade (deliberação 1/78 de 14 de Novembro de 1978, Recueil, p. 2151, n.os 34 a 36; parecer 2/91 de 19 de Março de 1993, Colect., p. I-1061, n.  36, e parecer 1/94 de 15 de Novembro de 1994, Colect., p. I-5267, n.  108). Compete às instituições comunitárias e aos Estados-Membros tomar todas as medidas necessárias para, da melhor forma possível, assegurar essa cooperação (parecer 2/91, já referido, n.  38).
49 Deve considerar-se no presente caso que o ponto 2.3. do acordo Conselho/Comissão constitui a aplicação, na FAO, desse dever de cooperação entre a Comunidade e os seus Estados-Membros. Resulta, por outro lado, dos termos desse acordo que as duas instituições pretenderam vincular-se mutuamente. Aliás, em momento algum do processo o Conselho contestou o seu alcance.
50 Nestas condições, deve declarar-se que, ao concluir que o projecto de acordo dizia essencialmente respeito a matéria que não era da competência exclusiva da Comunidade e ao atribuir, em consequência, aos Estados-Membros direito de voto para aprovar esse projecto, o Conselho violou o ponto 2.3. do acordo que estava obrigado a respeitar.
51 Assim, deve anular-se a decisão do Conselho de 22 de Novembro de 1993.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
52 Por força do disposto no n.  2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo o Conselho sido vencido, há que condená-lo nas despesas. Nos termos do n.  4 do artigo 69. do Regulamento de Processo, o Reino Unido, que interveio no litígio, suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É anulada a decisão do Conselho "Pescas" de 22 de Novembro de 1993, que atribui aos Estados-Membros direito de voto na Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura para a aprovação do acordo tendo em vista favorecer o respeito, pelos navios que pescam no alto-mar, das medidas internacionais de conservação e de gestão.
2) O Conselho é condenado nas despesas.
3) O Reino Unido suportará as suas próprias despesas.