CELEX: 61997CJ0077
Interpretación del artículo 30 del Tratado CE y de la Directiva 76/768/CEE del Consejo
Productos cosméticos
Legislación nacional que establece restricciones en materia de publicidad

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 20 de diciembre de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de febrero de 1997, el Handelsgericht Wien planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación del artículo 30 del Tratado CE y de la Directiva 76/768/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de productos cosméticos (DO L 262, p. 169; EE 15/01, p. 206).
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre Österreichische Unilever GmbH (en lo sucesivo, «Unilever») y Smithkline Beecham Markenartikel GmbH (en lo sucesivo, «Smithkline») acerca de las indicaciones que figuran tanto en los tubos de pasta dentífrica que Smithkline comercializa en Austria como en la publicidad televisiva que emite en dicho Estado.
Normativa comunitaria
3 La Directiva 76/768, modificada, en particular, por la Directiva 88/667/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988 (DO L 382, p. 46), y la Directiva 93/35/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993 (DO L 151, p. 32), dispone en su artículo 1:
«1. Se entenderá por producto cosmético toda sustancia o preparado destinado a ser puesto en contacto con las diversas partes superficiales del cuerpo humano (epidermis, sistemas piloso y capilar, uñas, labios y órganos genitales externos) o con los dientes y las mucosas bucales, con el fin exclusivo o principal de limpiarlos, perfumarlos, modificar su aspecto y/o corregir los olores corporales y/o protegerlos o mantenerlos en buen estado.
2. A los efectos de esta definición se considerarán productos cosméticos los productos que figuran en el Anexo I.
3. Quedan excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva los productos cosméticos que contengan alguna de las sustancias que se enumeran en el Anexo V. Los Estados miembros adoptarán todas las disposiciones que estimen oportunas en relación con estos productos.»
4 Según su artículo 2:
«Los productos cosméticos que se comercialicen dentro de la Comunidad no deberán perjudicar la salud humana cuando se apliquen en las condiciones normales o razonablemente previsibles de uso, teniendo en cuenta, en particular, la presentación del producto, su etiquetado y las eventuales instrucciones de uso y eliminación, así como cualquier otra indicación o información que proceda del fabricante o de su mandatario, o de cualquier otro responsable de la comercialización de dichos productos en la Comunidad.
No obstante, la presencia de tales advertencias no exime del cumplimiento de las demás obligaciones previstas en la presente Directiva.»
5 En el artículo 4, apartado 1, letras a) y b) de la Directiva 76/768 se establece que los Estados miembros prohibirán la comercialización de los productos cosméticos que contengan las sustancias enumeradas en el Anexo II y las sustancias enumeradas en la primera parte del Anexo III en cantidades superiores a los límites establecidos y cuando no se ajusten a las condiciones exigidas.
6 El apartado 3 del artículo 6 de la Directiva 76/768 establece:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones pertinentes para que en el etiquetado, en la presentación para la venta y en la publicidad de los productos cosméticos no se utilicen textos, denominaciones, marcas, imágenes o cualquier otro símbolo figurativo o no, con el fin de atribuir a estos productos características de las que carecen.
Además, cualquier referencia a experimentaciones con animales deberá indicar claramente si las experimentaciones efectuadas se referían al producto acabado y/o a sus ingredientes.»
7 Según el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 76/768:
«Los Estados miembros no podrán, fundándose en las exigencias de la presente Directiva y sus Anexos, denegar, prohibir o restringir la comercialización de los productos cosméticos que se ajusten a las prescripciones de la presente Directiva y sus Anexos.»
8 El artículo 12 de la Directiva 76/768 dispone:
«1. Cuando un Estado miembro advierta, fundándose en razones justificadas, que un producto cosmético, aunque ajustado a las prescripciones de la presente Directiva, entraña riesgos para la salud, podrá provisionalmente prohibir o someter a condiciones especiales, en su territorio, la comercialización de dicho producto cosmético. Informará de ello inmediatamente a los demás Estados miembros y a la Comisión, exponiendo en detalle los motivos en que se funde su decisión.
2. La Comisión procederá, en el plazo más breve posible, a consultar a los Estados miembros interesados, emitirá su dictamen sin demora y adoptará las medidas apropiadas.
3. Cuando la Comisión estime que es necesario introducir adaptaciones técnicas en la presente Directiva, la Comisión o el Consejo las adoptará según el procedimiento que se establece en el artículo 10; en este caso, el Estado miembro que hubiera adoptado medidas de salvaguardia podrá mantenerlas hasta que entren en vigor las adaptaciones.»
La normativa austriaca
9 La Lebensmittelgesetz [Bundesgesetz de 23 de enero de 1975, BGBl 86, über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975 - LMG 1975) (Ley federal relativa a la comercialización de productos alimenticios, productos destinados al consumo humano, aditivos, productos cosméticos y artículos de uso corriente; en lo sucesivo, «LMG»)], dispone, en su artículo 5:
«Los productos cosméticos son sustancias destinadas a limpiar, cuidar o perfumar al ser humano, a actuar sobre su aspecto exterior, a proteger su piel o a limpiar, cuidar o mejorar la utilización de prótesis.»
10 El apartado 1 del artículo 9 de la LMG dispone lo siguiente:
«Con ocasión de la comercialización de productos alimenticios, de productos destinados al consumo humano o de aditivos, se prohíbe:
a) hacer referencia a la prevención, el alivio o la curación de enfermedades o de síntomas de enfermedades, o a efectos fisiológicos o farmacológicos, en particular, a efectos de conservación de la juventud, de ralentización de los síntomas de envejecimiento, de adelgazamiento o de conservación de la salud, o dar la impresión de tal efecto;
b) hacer referencia a historiales de enfermos, a recomendaciones de médicos o a dictámenes médicos;
c) utilizar representaciones relacionadas con la salud, figurativas o estilizadas de órganos del cuerpo humano, imágenes de profesionales de la salud o de balnearios u otras imágenes que remitan a actividades terapéuticas.»
11 Según el apartado 1 del artículo 26 de la LMG, se prohíbe comercializar productos cosméticos que:
«a) perjudiquen la salud en condiciones normales o previsibles de utilización;
b) contengan sustancias activas farmacológicas o colorantes no autorizados, no se ajusten a las condiciones de autorización o estén presentes en cantidades prohibidas;
c) estén deteriorados;
d) se designen incorrectamente;
e) no se ajusten a las normas adoptadas con arreglo al artículo 27.»
12 Según el apartado 2 del artículo 26 de la LMG:
«Las letras a), b) y f) del artículo 8 se aplicarán por analogía; el artículo 9 se aplicará sin perjuicio de que puedan autorizarse indicaciones no engañosas relativas a efectos fisiológicos o farmacológicos, así como representaciones figurativas dirigidas a explicar las aplicaciones del producto. Si se realizan afirmaciones relativas a dichos efectos, deberán comunicarse a la administración, a instancia de ésta, los ingredientes activos.»
13 En el artículo 27 de la LMG se establece:
«1. El Ministro Federal de Sanidad y Protección del Medio Ambiente establecerá mediante Reglamento, cuando se requiera para proteger la salud de los consumidores o prevenir los fraudes, habida cuenta del estado pertinente de la ciencia y de la tecnología y oída la comisión Codex, que, con ocasión de la comercialización de productos cosméticos, queden excluidas determinadas sustancias o se limite su empleo, y adoptará decisiones mediante aplicación analógica de los números 1 a 3 del apartado 1 del artículo 10. Para la protección de la salud de los consumidores, el Ministro Federal de Sanidad y Protección del Medio Ambiente deberá, asimismo, adoptar decisiones mediante aplicación analógica de las restantes disposiciones del apartado 1 del artículo 10. En este contexto, se aplicará por analogía el apartado 2 del artículo 10.
2. El Ministro Federal de Sanidad y Protección del Medio Ambiente deberá, cuando ello sea compatible con la protección de la salud de los consumidores y la prevención de los fraudes, habida cuenta del respectivo estado de la ciencia y la tecnología y oída la Comisión Codex, autorizar mediante Reglamento determinadas sustancias farmacológicamente activas y determinados colorantes, indicar las condiciones de su utilización, prescribir el grado de pureza indispensable y fijar las cantidades máximas autorizadas en los productos cosméticos.
3. Cuando ello sea compatible con la salud de los consumidores y la prevención de los fraudes, y habida cuenta del estado pertinente de la ciencia y de la tecnología, el Ministro Federal de Sanidad y Protección del Medio Ambiente deberá autorizar, previa solicitud, sustancias activas farmacológicas y colorantes no autorizados, indicar las condiciones de su utilización, prescribir el grado de pureza indispensable y fijar las cantidades máximas autorizadas en los productos cosméticos, mediante decisión. La decisión deberá limitarse en el tiempo y el período de validez de la autorización no podrá ser superior a tres años. La decisión deberá revocarse cuando dejen de cumplirse las condiciones de la autorización. El solicitante deberá acompañar su solicitud de autorización con toda la documentación que permita la evaluación de la sustancia.»
14 Con arreglo al apartado 2 del artículo 27 de la LMG, se adoptó el Verordnung des Bundesministers fr Gesundheit und Konsumentenschutz über die Zulassung von pharmakologisch wirksamen Stoffen für kosmetische Mittel ( Kosmetikverordnung) (BGBl 166/1996, Reglamento del Ministro Federal de Sanidad y Protección de los Consumidores relativos a la autorización de sustancias farmacológicamente activas para productos cosméticos; en lo sucesivo, «Kosmetikverordnung»), en cuyo artículo 1 se dispone:
«Para los productos cosméticos contemplados en el artículo 5 de la Lebensmittelgesetz de 1975, de entre las sustancias activas enumeradas en el Anexo 1, únicamente se autorizarán las sustancias farmacológicamente activas que figuran en el Anexo 2.»
15 El Anexo 1 del Kosmetikverordnung enumera las categorías de sustancias activas, que se refieren a tres ámbitos de aplicación, de los cuales el ámbito de aplicación A comprende las sustancias destinadas a entrar en contacto con las mucosas. Estas sustancias están clasificadas en siete subcategorías, entre otras, las sustancias que favorecen la queratinización (punto 1.1), las destinadas a prevenir la aparición de caries (punto 1.4) y las destinadas a prevenir la formación de sarro (punto 1.5). En el Anexo 2 (secciones 1, 4 y 5, correspondientes a los puntos 1.1, 1.4 y 1.5) se establece la lista taxativa de las sustancias farmacológicamente activas que pueden ser utilizadas en estas diversas subcategorías, así como las cantidades máximas y las condiciones de uso.
El litigio principal
16 Smithkline distribuye en Austria los dentífricos «Odol-Med 3 (Samtweiß)», fabricados por la sociedad Lingner y Fischer, en Alemania, donde se comercializan. Tanto en los tubos de dentífrico como en los anuncios de televisión, Smithkline indica que «Odol-Med 3 (Samtweiß)» constituye una prevención contra la parodontosis, contiene o genera una triple profilaxis, constituye una triple prevención de la caries, el sarro y la parodontosis, y elimina el sarro o impide que éste se forme.
17 En el litigio principal, Unilever solicita que se prohíban dichas menciones por ser contrarias a lo dispuesto en el Kosmetikverordnung y en el artículo 9 de la LMG. A este respecto sostiene precisamente que la pasta dentífrica «Odol-Med 3 (Samtweiß)» sólo contiene una sustancia farmacológica activa que previene la aparición de caries mencionada en la lista del Anexo 2 del Kosmetikverordnung (monofluorofosfato de sodio), pero, sin embargo, no contiene ninguna de las sustancias enumeradas taxativamente en esta misma lista, que previenen la formación de sarro o la parodontosis. En consecuencia, Unilever estima que las indicaciones según las cuales esta pasta dentífrica tiene por efecto prevenir la formación de sarro y la parodontosis son incorrectas y engañosas y, por lo tanto, no se ajustan a las disposiciones de la normativa austriaca.
18 Unilever añade que Smithkline no puede, invocando el artículo 30 del Tratado, alegar el hecho de que la pasta dentífrica «Odol-Med 3 (Samtweiß)» se distribuye en Alemania, puesto que el principio de libre circulación de mercancías preceptuado por el artículo 30 del Tratado está acompañado de la excepción mencionada en el artículo 36 de este mismo Tratado, según la cual los Estados miembros pueden adoptar disposiciones que restrinjan dicha libertad siempre que éstas tengan por objetivo la protección de la salud de los consumidores -éste es el caso del Kosmetikverordnung- y la prevención de los fraudes. Por otra parte, en materia de composición y de contenido necesario de los productos cosméticos, no existe una normativa comunitaria y, por consiguiente, no puede considerarse que el Kosmetikverordnung sea contrario al Derecho comunitario.
19 Según Smithkline, las disposiciones de los artículos 9 y 26 de la LMG, que contienen normas relacionadas con el producto, pueden obstaculizar el comercio intracomunitario y, en principio, son contrarias al artículo 30 del Tratado. Por lo que se refiere a las exigencias imperativas que pueden justificar los obstáculos a la libre circulación de mercancías, conforme a los artículos 30 y 36 del Tratado, alega que la Directiva 76/768 ha efectuado la armonización completa en esta materia. Toda vez que un producto cosmético cumple lo preceptuado en esta Directiva y en sus Anexos, los Estados miembros no pueden denegar, prohibir o restringir su comercialización.
20 El Handelsgericht Wien observa que la prohibición solicitada por Unilever, que sólo puede ser ordenada en virtud del artículo 1 de la Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (Ley de competencia desleal) y de los artículos 9 y 26 de la LMG, afecta al comercio entre Estados miembros y que la validez de las disposiciones nacionales invocadas constituye una cuestión previa a la decisión que debe adoptar en el litigio que se le ha sometido.
21 En estas circunstancias, el Handelsgericht Wien suspendió el procedimiento y decidió plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se opone el artículo 30 del Tratado CE, en relación con la Directiva 76/768/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de productos cosméticos, a una disposición nacional que, en materia de publicidad para la comercialización de productos cosméticos, contenga prohibiciones que vayan más allá de las limitaciones establecidas en la Directiva?»
22 En sus observaciones escritas, el Gobierno francés planteó la cuestión de si la pasta dentífrica controvertida en el procedimiento principal puede ser considerada un medicamento en el sentido de la Directiva 65/65/CEE del Consejo, de 26 de enero de 1965, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, sobre especialidades farmacéuticas (DO 1965, 22, p. 369; EE 13/01, p. 18), y la Comisión, así como las demás partes coadyuvantes respondieron a la cuestión escrita formulada sobre este punto. Sin embargo, esta problemática no fue mencionada por el órgano jurisdiccional remitente, al que corresponde apreciar su pertinencia para resolver el litigio, y el Tribunal de Justicia no estima necesario pronunciarse a este respecto.
Sobre la cuestión prejudicial
23 Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide, básicamente, que se dilucide si las disposiciones del artículo 30 del Tratado, en relación con las de la Directiva 76/768, se oponen a la aplicación de una normativa nacional que prohíbe la publicidad de un producto cosmético, destinado a entrar en contacto con las mucosas, según la cual dicho producto previene la formación de sarro y la parodontosis, por no figurar en su composición ninguna de las sustancias catalogadas por dicha normativa como sustancias que permiten conseguir tal resultado y por no haber obtenido el interesado una autorización para utilizar otras sustancias.
24 Es preciso recordar que la Directiva 76/768 ha efectuado una armonización exhaustiva de las normas nacionales sobre envasado y etiquetado de los productos cosméticos (sentencias de 23 de noviembre de 1989, Parfümerie-Fabrik 4711, C-150/88, Rec. p. 3891, apartado 28, y de 2 de febrero de 1994, Verband Sozialer Wettbewerb, «Clinique», C-315/92, Rec. p. I-317, apartado 11).
25 De entre las normas definidas por la Directiva 76/768 figura la obligación, enunciada en el apartado 3 de su artículo 6, según la cual los Estados miembros deben adoptar las disposiciones pertinentes para que en el etiquetado, en la presentación para la venta y en la publicidad de los productos cosméticos no se utilicen textos, denominaciones, marcas, imágenes o cualquier otro símbolo, figurativo o no, con el fin de atribuir a estos productos características de las que carecen.
26 Esta disposición, que se sitúa en el marco de una Directiva que tiene por finalidad, como resulta, en particular, de sus considerandos segundo y tercero, asegurar la libertad de los intercambios de los productos cosméticos, define así las medidas que deben adoptarse en interés de la defensa de los consumidores y de la lealtad de las transacciones comerciales, que figuran entre las exigencias imperativas tal como éstas han sido determinadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 30 del Tratado. Asimismo persigue un objetivo de protección de la salud de las personas, en el sentido del artículo 36 del Tratado, en la medida en que una información engañosa sobre las características de dichos productos podría tener incidencia en la salud pública.
27 Sin embargo, las medidas que los Estados miembros deben adoptar para aplicar dicha disposición deben respetar el principio de proporcionalidad (véase, en particular, la sentencia Clinique, antes citada, apartado 16).
28 Por lo tanto, hay que verificar si una normativa como la controvertida en el procedimiento principal es necesaria para asegurar la defensa de los consumidores, la lealtad de las transacciones comerciales o la protección de la salud pública.
29 A este respecto, Unilever destaca que la lista de sustancias activas que figura en la normativa austriaca se funda en investigaciones científicas y técnicas realizadas a lo largo de muchos años y que recogen el estado de los conocimientos científicos sobre los efectos de dichas sustancias. Los fabricantes de productos cosméticos que contengan sustancias activas no catalogadas en el Kosmetikverordnung pueden solicitar una autorización específica para su utilización.
30 Habida cuenta de la importancia del interés general que se discute, a saber, la protección de la salud, Unilever estima que la normativa austriaca respeta el principio de proporcionalidad. No podría considerarse una medida menos severa.
31 Unilever y el Gobierno francés recuerdan a este respecto el amplio margen de apreciación que ha de reconocerse a los Estados miembros en el ámbito considerado.
32 Cabe señalar que, como han observado Smithkline y la Comisión, una normativa como la del procedimiento principal sería compatible con el apartado 3 del artículo 6 de la Directiva 76/768 si la lista que figura en el Anexo 2 del Kosmetikverordnung contuviera todas las sustancias activas que pueden prevenir la formación de sarro o la parodontosis. Pues bien, como resulta de las precisiones aportadas por Smithkline a este respecto durante la vista, que no fueron contradichas, éste no es el caso, ni siquiera limitándose a las sustancias hoy existentes.
33 De este modo, la publicidad de determinados dentífricos puede ser objeto de una prohibición aunque no pueda inducir a los consumidores a error.
34 Es cierto que es posible una autorización. Sin embargo, la necesidad de obtener tal autorización, que además está limitada en el tiempo, constituye un obstáculo a la libre circulación del producto controvertido, obstáculo que carece de cualquier justificación.
35 En efecto, la protección de los consumidores, de la salud pública y de la lealtad de las transacciones comerciales puede estar garantizada por medidas menos restrictivas de la libre circulación de mercancías que la de la exclusión automática de la publicidad a través de un sistema según el cual está prohibida la publicidad relativa a sustancias que no estén expresamente catalogadas en el Kosmetikverordnung. Así, el control nacional podría consistir, en particular, en la obligación para el fabricante o el distribuidor del producto de que se trate de aportar, en caso de duda, la prueba de la exactitud de las indicaciones publicitarias, tal como establece el artículo 6 de la Directiva 84/450/CEE del Consejo, de 10 de septiembre de 1984, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de publicidad engañosa (DO L 250, p. 17; EE 15/05, p. 55).
36 Por otra parte, las disposiciones que, conforme al apartado 3 del artículo 6 de la Directiva 76/768, deben ser adoptadas por los Estados miembros para evitar cualquier publicidad que atribuya a los productos cosméticos características de las que carecen deben prever que dicha forma de publicidad constituye una infracción, en particular, de naturaleza penal, que debe ir acompañada de sanciones que tengan efectos disuasivos.
37 En consecuencia, procede responder a la cuestión prejudicial que las disposiciones del apartado 3 del artículo 6 de la Directiva 76/768 se oponen a la aplicación de una normativa nacional que prohíbe la publicidad de un producto cosmético, destinado a entrar en contacto con las mucosas, según la cual dicho producto previene la formación de sarro y la parodontosis, por no figurar en su composición ninguna de las sustancias catalogadas por dicha normativa como sustancias activas que permiten conseguir tal resultado y por no haber obtenido el interesado una autorización para utilizar otras sustancias.
Decisión sobre las costas
Costas
38 Los gastos efectuados por los Gobiernos austriaco, francés y del Reino Unido y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Handelsgericht mediante resolución de 20 de diciembre de 1996, declara:
Las disposiciones del apartado 3 del artículo 6 de la Directiva 76/768/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de productos cosméticos, se oponen a la aplicación de una normativa nacional que prohíbe la publicidad de un producto cosmético, destinado a entrar en contacto con las mucosas, según la cual dicho producto previene la formación de sarro y la parodontosis, por no figurar en su composición ninguna de las sustancias catalogadas por dicha normativa como sustancias activas que permiten conseguir tal resultado y por no haber obtenido el interesado una autorización para utilizar otras sustancias.