CELEX: 62000CJ0346
EOGFL
Goedkeuring van rekeningen
Begrotingsjaren 1996 en 1997
Akkerbouwgewassen

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 20 september 2000, heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië
en Noord-Ierland het Hof krachtens artikel 230, eerste alinea, EG verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking
2000/449/EG van de Commissie van 5 juli 2000 houdende weigering van communautaire financiering voor bepaalde uitgaven van
de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (PB L 180,
blz. 49), voorzover daarbij voor de begrotingsjaren 1996 en 1997 van communautaire financiering zijn uitgesloten de uitgaven
ten bedrage van 5 039 175,46 euro die het Verenigd Koninkrijk in de sector akkerbouwgewassen heeft gedaan.
Het rechtskader
Artikel 5, lid 2, sub c, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het
gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei
1995 (PB L 125, blz. 1; hierna:
verordening nr. 729/70) bepaalt:
2.
Na raadpleging van het Comité van het Fonds
[...]
c)
neemt de Commissie een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire
financiering, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn
verricht. Voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten
van de verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden, waarna beide partijen pogen overeenstemming te bereiken
over het daaraan te geven gevolg. Indien overeenstemming uitblijft, kan de lidstaat vragen om inleiding van een procedure die de standpunten binnen vier maanden
tot elkaar moet brengen; de resultaten daarvan worden neergelegd in een verslag dat aan de Commissie wordt overgemaakt en
door deze instelling wordt bestudeerd voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen. De Commissie bepaalt de te onttrekken bedragen met name aan de hand van de draagwijdte van de niet met de voorschriften strokende
uitvoering. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de overtreding, alsmede met de voor de Gemeenschap
ontstane financiële schade. Financiering kan niet worden geweigerd voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie
van de resultaten van die verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan. [...]
Artikel 8, leden 1 en 2, van verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen
van verordening nr. 729/70 aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie
(PB L 158, blz. 6), luidt als volgt:
1.
Indien de Commissie op grond van een onderzoek van mening is, dat bepaalde uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften
zijn gedaan, stelt zij de betrokken lidstaat in kennis van haar bevindingen [en] van de correctiemaatregelen die moeten worden
genomen om naleving in de toekomst te garanderen en van een raming van de uitgaven die zij op grond van artikel 5, lid 2,
sub c, van verordening (EEG) nr. 729/70 kan voorstellen te onttrekken. De kennisgeving verwijst naar de onderhavige uitvoeringsbepalingen.
De lidstaat geeft binnen twee maanden een antwoord en de Commissie kan haar positie wijzigen. In gegronde gevallen kan de
Commissie toestemming verlenen tot een verlenging van deze antwoordtermijn.
Na afloop van de antwoordtermijn, stelt de Commissie een bilaterale bespreking vast en beide partijen zullen proberen tot
overeenstemming te komen omtrent de te nemen maatregelen. De Commissie doet vervolgens haar conclusies formeel aan de lidstaat
toekomen, onder verwijzing naar beschikking 94/442/EG [...]
2.
De besluiten als bedoeld in artikel 5, lid 2, sub c, van verordening (EEG) nr. 729/70 worden genomen na onderzoek van elk
overeenkomstig beschikking 94/442/EG door het bemiddelingsorgaan opgesteld rapport.
Bij beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader
van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling
Garantie (PB L 182, blz. 45), is een bemiddelingsorgaan opgericht dat tussenbeide komt in het kader van de goedkeuring van
de rekeningen betreffende het EOGFL. Ingevolge artikel 1, lid 2, sub a, van deze beschikking
[loopt] het door het bemiddelingsorgaan ingenomen standpunt niet [vooruit] op het definitieve besluit van de Commissie over
de goedkeuring van de rekeningen [...].
De richtsnoeren inzake forfaitaire correcties zijn vastgesteld in document nr. VI/5330/97 van de Commissie van 23 december
1997 (hierna:
document nr. VI/5330/97). Forfaitaire correcties kunnen worden overwogen wanneer het niet mogelijk is om met de in het kader van het onderzoek verkregen
informatie het nadeel voor de Gemeenschap te ramen door op de bekende financiële nadelen een extrapolatie toe te passen, statistische
methoden te gebruiken of de informatie aan andere verifieerbare gegevens te toetsen. Het toegepaste correctiepercentage hangt
af van het belang van de in de uitvoering van de controles vastgestelde gebreken.
De Commissie onderscheidt twee categorieën van controles:
─
Essentiële controles zijn de fysieke en de administratieve controles die vereist zijn om essentiële punten te verifiëren,
in het bijzonder het bestaan van het object van de aanvraag, de hoeveelheid of het aantal, en de kwalitatieve voorwaarden
zoals onder meer de inachtneming van termijnen, oogstvoorwaarden, aanhoudperioden, enz. Zij worden ter plaatse uitgevoerd
en vinden plaats door toetsing aan objectieve gegevens zoals een grondkadaster.
─
Aanvullende controles zijn de administratieve handelingen die vereist zijn om de aanvragen correct te verwerken, zoals nagaan
of de aanvragen binnen de vastgestelde termijn zijn ingediend, verifiëren of voor hetzelfde object niet tweemaal een aanvraag
is ingediend, risicoanalyse, de toepassing van sancties en adequate controle op de inachtneming van de procedures.
Overeenkomstig document nr. VI/5330/97 past de Commissie de volgende forfaitaire correctiepercentages toe: Wanneer een of meer essentiële controles niet zijn uitgevoerd, dan wel zo gebrekkig of sporadisch zijn uitgevoerd dat aan
de hand daarvan niet kan worden nagegaan of de aanvraag in aanmerking komt, of een onregelmatigheid niet wordt voorkomen,
is een correctie van 10 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat de kans op algemene benadeling
van het Fonds groot was.Wanneer alle essentiële controles zijn uitgevoerd, maar qua aantal, frequentie of grondigheid niet in overeenstemming waren
met de voorschriften, is een correctie van 5 % gerechtvaardigd, aangezien redelijkerwijs kan worden gesteld dat zij niet voldoende
garanties boden inzake de rechtmatigheid van de aanvragen en dat er voor het Fonds een aanzienlijk risico was.Wanneer een lidstaat de essentiële controles adequaat heeft uitgevoerd, maar een of meer aanvullende controles volledig achterwege
heeft gelaten, is een correctie van 2 % gerechtvaardigd, gelet op de kleinere kans op benadeling van het Fonds en het minder
ernstige karakter van de inbreuk.
De feiten van de zaak en de betrokken procedure tot goedkeuring van de rekeningen
Bij een controlebezoek van 30 juni tot en met 4 juli 1997 betreffende de steun aan akkerbouwgewassen in Engeland en Wales
(hierna:
controlebezoek) hebben de diensten van de Commissie zich naar het Bristol Regional Service Centre begeven. Daar hebben zij een grondige
audit uitgevoerd van drie betalingsverzoeken die het voorwerp waren geweest van een controle ter plaatse door één en dezelfde
inspecteur (hierna:
betrokken inspecteur).
Het Verenigd Koninkrijk en de Commissie zijn het oneens over de keuze van de drie voor de audit geselecteerde gevallen. Volgens
het Verenigd Koninkrijk hadden door andere inspecteurs verrichte inspecties kunnen worden geverifieerd. De Commissie betoogt
evenwel dat ten tijde van het controlebezoek geen enkele andere inspectie was voltooid en dus niet door haar ambtenaren kon
worden geverifieerd.
Het Verenigd Koninkrijk en de Commissie zijn het er wel over eens dat in de drie geselecteerde gevallen belangrijke onregelmatigheden
werden vastgesteld.
De in het Verenigd Koninkrijk voor het beheer van het stelsel van betalingen betreffende de akkerbouw bevoegde autoriteit,
de Minister of Agriculture, Fisheries and Food (minister van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening; hierna:
MAFF), heeft de voor de drie gebrekkige inspecties verantwoordelijke inspecteur onmiddellijk overgeplaatst en hem andere taken
toevertrouwd. In akkoord met de diensten van de Commissie heeft de MAFF al de controles betreffende het jaar 1997 die door
de betrokken inspecteur waren verricht, opnieuw uitgevoerd, en de door andere inspecteurs van het Bristol Regional Service
Centre uitgevoerde controles steekproefsgewijze geverifieerd, teneinde vast te stellen of er sprake was van een ruimer probleem
dan hetgeen door de diensten van de Commissie was ontdekt.
Bij brief van 8 oktober 1997 legden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk het verslag van hun verificaties aan de Commissie
voor. Uit deze verificaties bleek dat de betrokken inspecteur in 1997 vijf andere inspecties had verricht en dat vier daarvan
anomalieën vertoonden. Aangezien op het moment van de uitvoering van deze verificaties evenwel nog geen betalingen op een
financieringsaanvraag waren gedaan, konden deze anomalieën tijdig worden weggewerkt en is er met betrekking tot 1997 geen
financieel verlies voor het EOGFL uit voortgevloeid. Bij het overdoen van de door andere inspecteurs uitgevoerde inspecties
zijn overigens geen anomalieën aan het licht gekomen.
Bij brief van 12 december 1997 stelden de diensten van de Commissie het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig artikel 8 van verordening
nr. 1663/95 in kennis van de tijdens hun controlebezoek vastgestelde anomalieën en maakten zij melding van het bestaan van
tekortkomingen op het gebied van de controlekwaliteit van de inspecties. Zij erkenden dat met de maatregelen van de bevoegde
nationale autoriteiten in 1997 een financieel verlies voor de Gemeenschap was vermeden, doch zij vroegen om informatie over
de in 1995 en 1996 verrichte betalingen en over de maatregelen die waren genomen om de tijdens deze jaren eventueel begane
onregelmatigheden vast te stellen en te verbeteren. Zij preciseerden dat zij, gelet op de ernst van de vastgestelde onregelmatigheden,
overwogen een deel van de voor de jaren 1995 en 1996 aangegeven uitgaven van communautaire financiering uit te sluiten.
Bij brief van 17 maart 1998 antwoordden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dat, na al de door de betrokken inspecteur
verrichte inspecties te hebben overgedaan, het bedrag van de vastgestelde onregelmatigheden 9,45 % van het totaal van de door
deze inspecteur in 1997 gecontroleerde betalingsverzoeken bedroeg. Wat de onregelmatigheden betreft die deze inspecteur in
1995 en 1996 over het hoofd zou hebben kunnen zien, waren deze autoriteiten begonnen met het nazien van al de door deze inspecteur
behandelde dossiers. Zij wezen er tevens op dat het potentiële verlies voor het EOGFL kon worden berekend door hetzelfde percentage
van 9,45 % toe te passen op het totaalbedrag van de in 1995 en 1996 door de betrokken inspecteur gecontroleerde steunaanvragen.
Ten slotte verstrekten dezelfde autoriteiten bij deze brief de door de Commissie gevraagde informatie over het totaal van
de in de genoemde jaren ten laste van het EOGFL gedane uitgaven in de sector akkerbouwgewassen in de betrokken regio.
Bij brief van 21 augustus 1998 verstrekten de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de Commissie preciseringen inzake het
stelsel van opleiding van en toezicht op de inspecteurs.
De in artikel 8, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1663/95 bedoelde bilaterale bespreking (hierna:
bilaterale bespreking) vond plaats op 16 september 1998.
Ten vervolge van deze bespreking deelde het directoraat-generaal Landbouw van de Commissie (hierna:
directoraat-generaal Landbouw) de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bij telexbericht van 4 november 1998 zijn voornemen mee om een financiële correctie
van 9,45 % voor te stellen, hetgeen overeenkomt met het percentage van de in 1997 vastgestelde onregelmatigheden, en deze
correctie toe te passen op de steunaanvragen voor 1995 en 1996 die door de betrokken inspecteur waren gecontroleerd.
Bij brief van 2 augustus 1999 deelde het directoraat-generaal Landbouw de genoemde autoriteiten evenwel mee dat het, na onderzoek
en na raadpleging van de diensten van de Commissie, had beslist om met toepassing van de in document nr. VI/5330/97 vastgestelde
richtsnoeren voor de berekening van forfaitaire correcties een correctie van 2 % toe te passen op het geheel van de door het
Bristol Regional Service Centre gecontroleerde uitgaven.
In deze brief legde de Commissie uit dat de ontdekte tekortkomingen betrekking hadden op een essentiële controle en een zwaardere
correctie rechtvaardigden. Zij preciseerde dat zij evenwel rekening had gehouden met het feit dat de MAFF in 1995 en 1996
over een supervisiesysteem beschikte, hoewel niet van eenzelfde kwaliteit als het naderhand ingevoerde systeem, en dat zodra
de tekortkomingen aan het licht waren gekomen, efficiënte maatregelen waren genomen om die te verhelpen.
Bij brief van 6 oktober 1999 verzocht het Verenigd Koninkrijk de bemiddelingsprocedure van beschikking 94/442 in te leiden.
De bijeenkomst voor het bemiddelingsorgaan vond plaats op 3 februari 2000.
In zijn eindrapport van 8 maart 2000 verzocht het bemiddelingsorgaan de diensten van de Commissie hun beoordeling van het
in de onder het Bristol Regional Service Centre vallende regio (hierna:
betrokken regio) toegepaste supervisiesysteem te heroverwegen. Het orgaan kwam tot de conclusie dat de drie door de Commissie uitgevoerde
controles niet representatief waren voor de kwaliteit van het geheel van de in de betrokken regio verrichte controles. Het
bemiddelingsorgaan was van mening dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk aannemelijk hadden gemaakt dat het supervisiesysteem
op het moment van het controlebezoek de onregelmatigheden nog niet had ontdekt, doch dit later zeker gedaan zou hebben.
In weerwil van het door het bemiddelingsorgaan in zijn eindrapport ingenomen standpunt deelde de Commissie het Verenigd Koninkrijk
bij brief van 16 april 2000 mee dat zij haar eerder standpunt handhaafde, met name op grond dat het supervisiesysteem betreffende
de controles ter plaatse in de jaren vóór 1997 niet toereikend was. Zij wees er met name op dat na de invoering van een systeem
waarbij de controles ter plaatse werden overgedaan, het percentage in de betrokken regio ontdekte anomalieën steeg van 5,86 %
in 1996 tot 15,07 % in 1997. De Commissie concludeerde dat dit er duidelijk op wijst dat de kwaliteit van de inspecties ter
plaatse in 1997 is verbeterd als gevolg van de audit van de Commissie.
Op 5 juli 2000 stelde Commissie beschikking 2000/449 vast, waartegen het onderhavige beroep is gericht. Met deze beschikking
bevestigde de Commissie de toepassing van een forfaitaire correctie van 2 % op het geheel van de in 1995 en 1996 door het
Bristol Regional Service Centre behandelde steunaanvragen.
Het eerste middel: onjuiste vaststelling van de ontoereikendheid van de supervisie over de controles ter plaatse
Opmerkingen van partijen
Met zijn eerste middel betoogt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat deze lidstaat in
1995 en 1996 in de betrokken regio niet beschikte over een adequaat systeem van supervisie over de controles ter plaatse.
Het Verenigd Koninkrijk benadrukt dat beschikking 2000/449 is gebaseerd op de tijdens het controlebezoek in de drie door de
diensten van de Commissie geselecteerde gevallen ontdekte onregelmatigheden en op de toename van het aantal onregelmatigheden
dat in 1997 in de betrokken regio werd ontdekt, in vergelijking met 1996.
Wat de tijdens het controlebezoek ontdekte onregelmatigheden betreft, betoogt het Verenigd Koninkrijk dat het door hem ingestelde
supervisiesysteem deze tekortkomingen eveneens aan het licht zou hebben gebracht. Dit was nog niet gebeurd omdat de audit
van de Commissie plaatsvond aan het einde van de eerste maand van de periode van vier maanden waarin de door de nationale
autoriteiten verrichte controles plaatsvinden. Het supervisiesysteem was op de datum van de audit eenvoudigweg nog niet toegepast.
Dit supervisiesysteem omvat een door een teamleider uitgevoerde controle van een deel van de verslagen van de inspecteurs
betreffende met name de duur van de door deze inspecteurs ter plaatse verrichte controles. In casu was de duur van de door
de betrokken inspecteur verrichte controles ter plaatse zo veel korter dan de normale duur dat die controle de anomalieën
ongetwijfeld aan het licht zou hebben gebracht.
Het supervisiesysteem omvat tevens tal van door een inspecteur samen met een teamleider of een hoofdinspecteur verrichte inspecties.
Zij vinden onverwacht of aangekondigd plaats. De supervisie is strikter met betrekking tot nieuwe en onervaren inspecteurs.
Aangezien de betrokken inspecteur een van de jongste was, zou hij in casu aan een strengere supervisie worden onderworpen.
Omdat er op het moment van de audit door de Commissie slechts een klein aantal inspecties was uitgevoerd, was er nog geen
enkele gezamenlijke inspectie uitgevoerd.
Met betrekking tot de toename van het aantal ontdekte anomalieën in 1997, na de invoering van een systeem van systematische
controle, betoogt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie zich hierop niet mag baseren om te concluderen dat het vorige systeem
ontoereikend was. Dat zou er immers op neerkomen dat rekening wordt gehouden met feiten die dateren van na de betrokken periode.
Bovendien is een dergelijke redenering misleidend aangezien het groter aantal nadien ontdekte anomalieën kan worden verklaard
door de verslechtering van de economische toestand en de neiging van de landbouwers om hun steunaanvragen derhalve te maximaliseren.
De Commissie betoogt dat bij de door het Verenigd Koninkrijk in 1997 in akkoord met de diensten van de Commissie uitgevoerde
verificaties is gebleken dat de meeste van de door betrokken inspecteur in datzelfde jaar uitgevoerde inspecties fouten bevatten.
Zij merkt tevens op dat, hoewel de verificatie van de in 1995 en 1996 door de betrokken inspecteur uitgevoerde inspecties
geen enkele belangrijke fout aan het licht heeft gebracht, het Verenigd Koninkrijk toegeeft dat het niet altijd mogelijk is
fouten te ontdekken wanneer de oogsten waarvoor de steun werd toegekend, reeds lang voorbij zijn.
Volgens de Commissie kan niet met zekerheid worden gesteld dat in 1995 en 1996 door de betrokken inspecteur, of zelfs door
andere inspecteurs, geen belangrijke fouten werden gemaakt.
De Commissie betoogt dat het werk van de betrokken inspecteur zo ontoereikend was dat zij op grond daarvan wel moest concluderen
dat hij in 1995 en 1996 wellicht belangrijke onregelmatigheden had begaan. Het feit dat het op dat moment vigerende supervisiesysteem
geen van de tijdens die twee jaren door deze inspecteur begane onregelmatigheden aan het licht had gebracht, zet de Commissie
ertoe aan te concluderen dat dit systeem ontoereikend was.
De Commissie merkt op dat het feit dat ten gevolge van de invoering van een strikter supervisiesysteem in 1997 aanzienlijk
meer anomalieën werden ontdekt dan in de eerdere jaren, haar er eveneens toe brengt te concluderen dat in de genoemde jaren
fouten werden gemaakt die niet zijn opgemerkt.
Beoordeling door het Hof
Er zij aan herinnerd, dat wanneer de Commissie weigert bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen op grond dat deze
het gevolg zijn van aan een lidstaat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften, zij de ontoereikendheid
van de door de lidstaten verrichte controles niet op uitputtende wijze behoeft aan te tonen; zij behoeft enkel een bewijs
te leveren voor de ernstige en redelijke twijfels die zij omtrent de door de nationale autoriteiten verrichte controles koestert.
Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat
is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen noodzakelijke gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat
dus zo gedetailleerd en volledig mogelijk dient te bewijzen dat zijn controles reëel zijn en, in voorkomend geval, dat de
beweringen van de Commissie onjuist zijn (zie met name arrest van 19 september 2002, Duitsland/Commissie, C-377/99, Jurispr.
blz. I-7421, punt 95).
In casu staat vast dat in de drie door de diensten van de Commissie geselecteerde gevallen zware fouten zijn ontdekt en dat
overigens in alle door de betrokken inspecteur gecontroleerde dossiers belangrijke fouten aan het licht zijn gekomen.
Hieruit volgt dat de Commissie terecht ernstige twijfels kon hebben over de kwaliteit van de in de betrokken regio uitgevoerde
controles.
Het stond derhalve aan het Verenigd Koninkrijk om aan de hand van zo gedetailleerd mogelijke bewijzen aan te tonen dat de
ontdekte anomalieën geen invloed hadden op de controles van de inspecteurs in het algemeen, en dat er een passend supervisiesysteem
bestond.
Dienaangaande heeft het Verenigd Koninkrijk het bewijs geleverd dat het werk van de andere inspecteurs in 1997 geen anomalieën
vertoonde. Wat 1995 en 1996 betreft heeft het Verenigd Koninkrijk daarentegen erkend dat de betrokken inspecteur fouten had
gemaakt. Deze lidstaat was van mening dat er slechts sprake was van minieme fouten, doch gaf toe dat, aangezien de verificatie
lang na de oogst was gebeurd, het moeilijker was fouten te ontdekken.
Vastgesteld moet worden dat de omstandigheid dat bij de op verzoek van de Commissie verrichte verificaties fouten in de door
de betrokken inspecteur in 1995 en 1996 onderzochte dossiers aan het licht zijn gekomen, terwijl deze door het tijdens deze
twee jaren van kracht zijnde supervisiesysteem niet waren ontdekt, de aanvankelijke twijfel van de Commissie kon versterken.
Onder deze omstandigheden en zonder dat de gegrondheid van het tweede argument van de Commissie, betreffende een vergelijking
van het supervisiesysteem vóór en na 1997, behoeft te worden onderzocht, dient te worden geoordeeld dat de Commissie terecht
van mening was dat het in 1995 en 1996 in de betrokken regio vigerende systeem ontoereikend was.
Het tweede en het derde middel: onjuiste berekening van de gestelde verliezen voor het EOGFL en toepassing van een financiële
correctie die in strijd is met het evenredigheidsbeginsel
Opmerkingen van partijen
Met zijn tweede en zijn derde middel betoogt het Verenigd Koninkrijk subsidiair dat de Commissie in elk geval artikel 5, lid 2,
sub c, van verordening nr. 729/70 heeft geschonden door het van communautaire financiering uit te sluiten bedrag onjuist te
ramen en dat zij het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door een financiële correctie op te leggen die niet in verhouding
staat tot de door het EOGFL gelopen risico's.
Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de in 1997 vastgestelde onregelmatigheden tot één inspecteur beperkt bleven en dat de
toepassing van een forfaitaire correctie van 2 % van het geheel van de in 1995 en 1996 door het Bristol Regional Service Centre
behandelde steunaanvragen derhalve niet gerechtvaardigd was.
Deze lidstaat herinnert eraan dat met betrekking tot het jaar 1997 de verificaties hebben aangetoond dat 12 van de 13 inspecteurs
hun controles correct hadden uitgevoerd. Verder is men het erover eens dat het EOGFL in 1997 geen enkel verlies heeft geleden
dankzij het correctieve optreden van de MAFF.
De door de betrokken inspecteur in 1995 en 1996 uitgevoerde controles bevatten slechts minieme fouten. De verificaties hebben
met betrekking tot het door deze inspecteur in 1995 verrichte werk slechts één onregelmatigheid aan het licht gebracht en
met betrekking tot 1996 slechts drie aanvragen met een lichte overschrijding, en deze overschrijding ten bedrage van 919,66
GBP is vervolgens teruggevorderd en op de rekening van het EOGFL gestort. Het is niet omdat het Verenigd Koninkrijk niet kan
uitleggen waarom de efficiëntie van de betrokken inspecteur in 1997 aanzienlijk gedaald is in vergelijking met 1996, dat kan
worden geconcludeerd dat hij in 1996 meer fouten heeft gemaakt dan uit de verificaties blijkt.
Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat indien op grond van de beperkingen die inherent zijn aan de nieuwe uitvoering van de controle
een jaar later, wordt aangenomen dat het gerechtvaardigd is voor de vorige jaren een bedrag in mindering te brengen, deze
vermindering in elk geval beperkt moet blijven tot de betalingen met betrekking tot de door de betrokken inspecteur behandelde
steunaanvragen. De forfaitaire correctie van 9,45 %, die overeenstemt met het aantal onregelmatigheden dat voor het jaar 1997
is vastgesteld, dient te worden toegepast op de door deze inspecteur in 1995 en 1996 onderzochte aanvragen. Het Verenigd Koninkrijk
wijst erop dat dit trouwens overeenstemt met de aanvankelijk door het directoraat-generaal Landbouw voorgestelde financiële
vermindering.
Deze lidstaat voegt hieraan toe, dat de uiteindelijk door de Commissie toegepaste vermindering ertoe leidt dat bedragen van
communautaire financiering worden uitgesloten die 23 maal zo hoog zijn als het aanvankelijke voorstel van het directoraat-generaal
Landbouw, en dat een dergelijke vermindering dus als kennelijk onevenredig moet worden aangemerkt.
De Commissie betoogt daarentegen dat, gelet op de in document nr. VI/5330/97 vastgestelde richtsnoeren, een forfaitaire correctie
van 2 % redelijk was.
Zij benadrukt dat twee elementen bijzonder belangrijk waren voor de bepaling van de passende correctie: ten eerste het niet-uitvoeren
van een essentiële controle, te weten het ontbreken van passende controle ter plaatse door de betrokken inspecteur; ten tweede
het ontbreken van een tweedelijnscontrole, hetgeen wordt verklaard door de ontoereikende opleiding in het Bristol Regional
Service Centre en door het ontbreken van een passende supervisie die het mogelijk maakt fouten zoals die welke zijn gemaakt,
te vermijden.
De Commissie houdt staande dat de toepassing van een forfaitaire correctie gerechtvaardigd is wanneer het, zoals in casu,
onmogelijk is om na de feiten te beoordelen welke gevolgen de vastgestelde tekortkomingen inzake de kwaliteit van de controle
voor de communautaire uitgaven hebben gehad. Zij preciseert dat zij wegens de in de uitvoering van essentiële controles aan
het licht gekomen ernstige onregelmatigheden een correctiepercentage van 5 % had mogen toepassen. Zij heeft evenwel geoordeeld
dat een correctie van 2 % passend was, aangezien de belangrijkste tekortkoming een aanvullende controle betrof en snelle en
efficiënte correctiemaatregelen zijn genomen zodra het probleem was ontdekt.
De Commissie verwerpt het argument van het Verenigd Koninkrijk betreffende de gestelde onevenredigheid van de toegepaste correctie,
met name dat deze correctie 23 maal hoger is dan die welke zou zijn opgelegd indien alleen met het werk van de betrokken inspecteur
rekening was gehouden. De Commissie betoogt dat deze vergelijking zinloos is en benadrukt dat een forfaitaire correctie wordt
opgelegd om de waarschijnlijke gevolgen van de vastgestelde tekortkomingen voor de communautaire uitgaven te weerspiegelen.
Beoordeling door het Hof
Met zijn tweede en zijn derde middel komt het Verenigd Koninkrijk op tegen de toepassing van een forfaitaire correctie op
het geheel van de met betrekking tot 1995 en 1996 in de betrokken regio gecontroleerde uitgaven, alsmede tegen het correctiepercentage
van 2 %.
Wat het toegepaste soort correctie betreft, zij eraan herinnerd dat volgens document nr. VI/5330/97 een forfaitaire correctie
kan worden overwogen wanneer het onmogelijk is het door de Gemeenschap geleden verlies nauwkeurig te ramen.
Zoals uit de resultaten van de in 1997 op verzoek van de Commissie verrichte verificaties blijkt, was het niet mogelijk de
omvang van de door de betrokken inspecteur in 1996 gemaakte fouten en evenmin de omvang van de door hem in 1995 of door de
andere inspecteurs gedurende deze twee jaar eventueel gemaakte fouten nauwkeurig te bepalen.
Onder deze omstandigheden dient te worden vastgesteld dat de Commissie terecht een forfaitaire correctie heeft toegepast op
het geheel van de over de genoemde twee jaar in de betrokken regio gecontroleerde steunaanvragen.
Wat de hoogte van de correctie van 2 % betreft, zij erop gewezen dat dit het laagste van toepassing zijnde percentage is.
Zoals de Commissie heeft opgemerkt, had zij, gelet op de in document nr. VI/5330/97 vastgestelde richtsnoeren, een correctie
van 5 % kunnen toepassen, doch zij heeft met name rekening gehouden met de maatregelen die de autoriteiten van het Verenigd
Koninkrijk hebben genomen zodra de in 1997 gemaakte fouten waren ontdekt.
Gelet op de ernst van de vastgestelde anomalieën en op het feit dat het Verenigd Koninkrijk geen afdoende bewijzen heeft kunnen
leveren dat in 1995 en 1996 door de betrokken inspecteur noch door de andere inspecteurs soortgelijke fouten werden gemaakt,
dient te worden geoordeeld dat het percentage van 2 % niet onevenredig is.
Hieruit volgt dat het tweede en het derde middel van het Verenigd Koninkrijk ongegrond moeten worden verklaard.
Het vierde middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften
Opmerkingen van partijen
Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de Commissie is voorbijgegaan aan de procedureregels van artikel 8, lid 1, tweede alinea,
van verordening nr. 1663/95, waarin wordt bepaald dat de Commissie en de betrokken lidstaat een bilaterale bespreking houden
over de uitgaven waarvan de Commissie de uitsluiting van communautaire financiering voorstelt, en proberen tot overeenstemming
te komen.
Volgens het Verenigd Koninkrijk is het in strijd met deze procedureregels dat de Commissie na deze bilaterale bespreking voorstelt,
kleine bedragen van communautaire financiering uit te sluiten, en negen maanden later beslist tot een veel grotere uitsluiting,
die op een totaal andere basis is vastgesteld en het resultaat is van de tussenkomst van andere diensten van de Commissie,
die niet aan de bilaterale bespreking hebben deelgenomen. Deze lidstaat voegt hieraan toe dat onder dergelijke omstandigheden
de bilaterale bespreking geen zin heeft.
De Commissie voert met betrekking tot het vierde middel van het Verenigd Koninkrijk aan dat zij de regels van artikel 8 van
verordening nr. 1663/95 niet heeft geschonden. Zij betoogt met name dat zij bij haar brief van 12 december 1997 het Verenigd
Koninkrijk correct in kennis heeft gesteld van de vastgestelde onregelmatigheden. Zij voegt hieraan toe dat in deze brief
gewag werd gemaakt van haar voornemen, voor de 24 maanden daarvóór overeenkomstig artikel 5, lid 2, sub c, van verordening
nr. 729/70 een correctie toe te passen, en dat het Verenigd Koninkrijk dus moest weten dat een correctie van 2 % of nog meer
kon worden toegepast.
De Commissie houdt staande dat overeenkomstig de toepasselijke procedure een bilaterale bespreking met de vertegenwoordigers
van het directoraat-generaal Landbouw werd georganiseerd. Zij erkent dat na afloop van deze bespreking dit directoraat-generaal
van mening was dat de financiële correctie slechts op de door de betrokken inspecteur gecontroleerde steunaanvragen diende
te worden toegepast. Volgens de Commissie was dit evenwel slechts het standpunt dat deze directie voornemens was aan de Commissie
voor te leggen, en niet een definitieve beslissing.
De omstandigheid dat de Commissie collegiaal heeft geoordeeld dat de onregelmatigheden een zwaardere correctie rechtvaardigden,
ontneemt de bilaterale bespreking haar betekenis niet. Deze bespreking maakte een grondige gedachtewisseling tussen het Verenigd
Koninkrijk en de Commissie mogelijk, waardoor de rechtsvragen en de feiten konden worden verduidelijkt.
Beoordeling door het Hof
Met dit middel betoogt het Verenigd Koninkrijk dat de Commissie de procedureregels van artikel 8 van verordening nr. 1663/95
heeft geschonden door aan de bij dit artikel opgelegde verplichting tot het houden van een bilaterale bespreking haar betekenis
te ontnemen.
Vaststaat dat partijen niet betwisten dat een bilaterale bespreking tussen de vertegenwoordigers van het directoraat-generaal
Landbouw en die van het Verenigd Koninkrijk heeft plaatsgevonden.
Betwist wordt of aan deze bilaterale bespreking haar betekenis is ontnomen doordat na deze bespreking andere diensten van
de Commissie, die niet aan de bespreking hadden deelgenomen, zijn geraadpleegd, en de Commissie na deze raadpleging andere
conclusies heeft voorgesteld dan die welke het gemeenschappelijk standpunt vertolken dat de partijen bij de bespreking leken
te hebben bereikt.
Na de genoemde bilaterale bespreking deelde de Commissie bij telexbericht van 4 november 1998 mee dat zij voornemens was een
correctie van 9,45 % van de door de betrokken inspecteur gecontroleerde steunaanvragen voor te stellen. In dit telexbericht,
waarin het zijn opvatting te kennen gaf, vermeldde het directoraat-generaal Landbouw een correctie die overeenstemde met het
bedrag dat het Verenigd Koninkrijk in zijn brief van 17 maart 1998 zelf ter sprake had gebracht, en leek het dus het bestaan
van een gemeenschappelijk standpunt tot uitdrukking te brengen. In zijn brief van 2 augustus 1999 stelde het directoraat-generaal
Landbouw echter een aanzienlijk hogere correctie voor, namelijk 2 % van het geheel van de in de betrokken regio gecontroleerde
steunaanvragen.
Het feit dat de conclusies van de brief van 2 augustus 1999 niet overeenstemden met die van het telexbericht van 4 november
1998 noch met het gemeenschappelijk standpunt dat partijen tijdens de bilaterale bespreking zouden hebben bereikt, impliceert
niet noodzakelijkerwijs dat deze bespreking van haar betekenis werd beroofd.
De bilaterale bespreking vormt immers slechts een stap ter voorbereiding van de beschikking van de Commissie en de opvatting
die deze na afloop van een dergelijke bespreking verkondigt, bindt haar niet voor de toekomst. Alvorens zijn conclusies vast
te leggen, kan het directoraat-generaal Landbouw nog andere diensten van de Commissie raadplegen. Wanneer, zoals in casu,
het directoraat-generaal Landbouw terugkomt van zijn eerder verkondigde opvatting, dient te worden vastgesteld dat er tussen
partijen geen overeenstemming is bereikt en kan de betrokken lidstaat alsnog vragen dat een bemiddelingsprocedure wordt ingeleid.
Van belang is dat de bilaterale bespreking een contradictoir debat over alle betwiste punten mogelijk heeft gemaakt en dat
de Commissie bij de formele voorstelling van haar conclusies met alle besproken punten rekening houdt. De Commissie kan de
omvang van het risico voor het EOGFL uiteindelijk evenwel anders inschatten dan zij tijdens de genoemde bespreking heeft gedaan,
hetgeen haar ertoe kan brengen een andere correctie voor te stellen dan die zij aanvankelijk voornemens was voor te stellen.
Vaststaat dat in casu tijdens de bilaterale bespreking wel degelijk een debat heeft plaatsgevonden, met name over de vastgestelde
tekortkomingen en over de door het EOGFL geleden verliezen, alsmede over de omvang van de toe te passen correctie, en dat
de Commissie bij de formele voorstelling van haar conclusies rekening heeft gehouden met de tijdens deze bespreking bediscussieerde
punten.
Uit het feit alleen dat de na raadpleging van andere diensten van de Commissie vastgestelde conclusies van het directoraat-generaal
Landbouw niet overeenstemmen met de opvatting die dit directoraat-generaal na afloop van de bilaterale bespreking had verkondigd,
noch met het standpunt van het Verenigd Koninkrijk, kan bijgevolg niet worden afgeleid dat de Commissie de bepalingen van
artikel 8, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1663/95 heeft geschonden door de bij deze bepaling opgelegde verplichting
om een bilaterale bespreking te houden, haar betekenis te ontnemen.
Hieruit volgt dat het vierde middel van het Verenigd Koninkrijk ongegrond is.
Aangezien geen enkel van de door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde middelen is aanvaard, dient het beroep te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering
van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1)
Verwerpt het beroep.
2)
Verwijst het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in de kosten.
Edward
La Pergola
Jann
von Bahr
Rosas
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 18 september 2003.
De griffier
De president van de Vijfde kamer
R. Grass
M. Wathelet
–
Procestaal: Engels.