CELEX: 61994CJ0193
Vrij verkeer van personen
Rijbewijs
Verplichte inwisseling
Sancties

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 20 mei 1994, ingekomen bij het Hof op 4 juli daaraanvolgend, gerectificeerd bij beschikking van 26 juli 1994, ingekomen bij het Hof op 8 augustus daaraanvolgend, heeft het Amtsgericht Tiergarten te Berlijn krachtens artikel 177 EG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van de artikelen 6, 8 A en 52 EG-Verdrag.
2 Deze vraag is gerezen in het kader van strafzaken tegen Skanavi en haar echtgenoot Chryssanthakopoulos.
3 Krachtens § 4 van de Verordnung ueber internationalen Kraftfahrzeugverkehr (hierna: "IntVO"), juncto § 21, eerste alinea, punt 1, van het Strassenverkehrsgesetz (hierna: "StVG"), wordt Skanavi het strafbare feit rijden zonder rijbewijs ten laste gelegd, dat wordt bestraft met een vrijheidsstraf van ten hoogste één jaar of met een geldboete of, indien de overtreding werd gepleegd uit nalatigheid, met een vrijheidsstraf van ten hoogste zes maanden of met een geldboete. Chryssanthakopoulos riskeert dezelfde straffen krachtens genoemd § 4 IntVO, juncto § 21, eerste alinea, punt 2, StVG, omdat hij als eigenaar van het voertuig heeft opgedragen of toegelaten, dat iemand dit voertuig zonder rijbewijs bestuurde.
De richtlijnen inzake het rijbewijs
4 De rijbewijzen zijn in een eerste fase geharmoniseerd bij de Eerste richtlijn (80/1263/EEG) van de Raad van 4 december 1980 betreffende de invoering van een Europees rijbewijs (PB 1980, L 375, blz. 1), die, zoals uit de eerste overweging van de considerans blijkt, beoogt bij te dragen tot de verhoging van de veiligheid van het wegverkeer en het verkeer te vergemakkelijken van personen die zich vestigen in een andere Lid-Staat dan die waar zij een rijexamen hebben afgelegd, of die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen.
5 Daartoe heeft richtlijn 80/1263 de nationale regelingen op dit gebied nader tot elkaar gebracht, met name op het punt van de nationale systemen voor afgifte van rijbewijzen, de categorieën van voertuigen en de geldigheidsvoorwaarden van rijbewijzen. Zij heeft eveneens een rijbewijs van Europees model opgesteld en een systeem van onderlinge erkenning van de rijbewijzen door de Lid-Staten ingevoerd, alsmede een systeem van inwisseling van rijbewijzen wanneer de houders ervan hun domicilie of hun plaats van arbeid van de ene naar een andere Lid-Staat overbrengen.
6 Artikel 8, lid 1, van de genoemde richtlijn bepaalt dat, indien de houder van een geldig nationaal rijbewijs of rijbewijs van Europees model dat is afgegeven door een Lid-Staat, een normale woonplaats verwerft in een andere Lid-Staat, zijn rijbewijs in deze laatste Lid-Staat maximaal geldig blijft gedurende het jaar volgend op de verwerving van de woonplaats. Op aanvraag van de houder geeft de ontvangende Lid-Staat hem binnen die termijn, tegen inlevering van zijn rijbewijs, een rijbewijs van Europees model af voor de overeenkomstige categorie(ën), zonder dat als voorwaarde wordt gesteld dat hij, onder meer, voor een praktisch of theoretisch examen is geslaagd of voldoet aan medische normen. Deze Lid-Staat kan evenwel de inwisseling van het rijbewijs weigeren in gevallen waarin zijn nationale voorschriften, met inbegrip van de medische normen, de afgifte van het rijbewijs in de weg staan.
7 Bij richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs (PB 1991, L 237, blz. 1), is enerzijds een verdere stap op de weg van de harmonisatie gezet, in het bijzonder met betrekking tot de voorwaarden waaronder rijbewijzen worden afgegeven, en de categorieën van voertuigen. Anderzijds is bij deze richtlijn de verplichting om bij verandering van staat van normale woonplaats het rijbewijs om te wisselen, afgeschaft omdat zij volgens de negende overweging van de considerans een belemmering vormt voor het vrije verkeer van personen en, rekening houdend met de in het kader van de Europese integratie gemaakte vooruitgang, niet kan worden geaccepteerd.
8 Volgens artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 worden de door de Lid-Staten afgegeven rijbewijzen onderling erkend. Artikel 8, lid 1, van de richtlijn bepaalt dat de houder van een door een Lid-Staat afgegeven geldig rijbewijs, die zijn gewone verblijfplaats naar een andere Lid-Staat heeft overgebracht, om de inwisseling van zijn rijbewijs tegen een gelijkwaardig rijbewijs kan verzoeken, zonder hiertoe evenwel gehouden te zijn.
9 Overeenkomstig artikel 12 van de richtlijn stellen de Lid-Staten, na raadpleging van de Commissie, vóór 1 juli 1994 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast die nodig zijn om vanaf 1 juli 1996 aan deze richtlijn te voldoen. Ingevolge artikel 13 van de richtlijn vervalt richtlijn 80/1263 op die datum.
De feiten van het hoofdgeding
10 Skanavi en Chryssanthakopoulos, die beiden Grieks onderdaan zijn, hebben zich in Duitsland gevestigd om van de Treuhand de onderneming Guestrower Moebel GmbH (hierna: "Guestrower") over te nemen. Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding was Chryssanthakopoulos directeur van Guestrower.
11 Skanavi, die sinds 15 oktober 1992 in Duitsland verbleef, werd op 28 oktober 1993 door de politie gecontroleerd, terwijl zij een aan Guestrower toebehorend personenvoertuig bestuurde met een door de Griekse autoriteiten afgegeven rijbewijs, zonder in het bezit te zijn van een Duits rijbewijs.
12 Op grond van deze feiten vorderde het Openbaar ministerie bij het Landgericht Berlin veroordeling van beide verdachten tot een geldboete van vijftien dagtarieven van 200 DM, dat wil zeggen 3 000 DM.
13 De verwijzende rechter is van mening dat de verdachten de hun ten laste gelegde overtredingen uit nalatigheid hebben begaan, aangezien Skanavi haar rijbewijs niet binnen een jaar na het verwerven van haar normale woonplaats in Duitsland heeft ingewisseld. Zijns inziens is het mogelijk dat de Duitse wetgeving in strijd is met de bepalingen van de artikelen 6, 8 A en 52 van het Verdrag.
14 Dienaangaande merkt de nationale rechter met name op, dat de vergunning om een voertuig te besturen in de huidige omstandigheden een essentiële voorwaarde voor de uitoefening van een beroep is en dat bijgevolg buitensporige eisen het vrije verkeer kunnen beïnvloeden. In die context zou de verplichte inwisseling een discriminatie vormen ten nadele van de onderdanen van andere Lid-Staten, die zich in Duitsland vestigen. Hoewel de inwisseling aan geen enkele bijzondere voorwaarde is onderworpen, zou de houder van een door een andere Lid-Staat afgegeven rijbewijs, die na afloop van de voor de inwisseling gestelde termijn een voertuig bestuurt, worden gelijkgesteld met iemand die nooit een rijbewijs heeft bezeten of wiens rijbewijs is ingetrokken. Hij zou op grond daarvan een gevangenisstraf of geldboete riskeren en aldus een strafregister krijgen, wat eveneens gevolgen kan hebben voor de uitoefening van zijn beroep, zoals de intrekking van een vergunning wegens het niet voldoen aan de eis van betrouwbaarheid. Zelfs wanneer de verplichte inwisseling om objectieve redenen gerechtvaardigd zou zijn, zoals de noodzaak om de echtheid van het rijbewijs te onderzoeken of eventueel door de Duitse wetgeving vereiste nadere vermeldingen aan te brengen, zouden de op de schending van die verplichting gestelde sancties niet in verhouding staan tot de ernst van de overtreding.
15 Gelet op het voorgaande, heeft het Amtsgericht Tiergarten te Berlijn besloten de behandeling van de zaak te schorsen en de volgende vraag aan het Hof voor te leggen:
"Moeten de artikelen 6, 8 A en 52 EG-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat daarmee onverenigbaar is een nationale bepaling, volgens welke een nationaal rijbewijs uit een andere Lid-Staat van de EG binnen een jaar nadat de houder zijn gewone verblijfplaats naar de Bondsrepubliek Duitsland heeft overgebracht, moet worden ingewisseld voor een Duits rijbewijs en de houder, wanneer zulks niet is gebeurd, zich bij het besturen van een voertuig schuldig maakt aan het strafbare feit rijden zonder rijbewijs, hetgeen wordt bestraft met een vrijheidsstraf van ten hoogste een jaar of met een geldboete?"
Het voorwerp van de prejudiciële vraag
16 Om te beginnen zij opgemerkt dat de door de verwijzende rechter gestelde vraag betrekking heeft op de uitlegging van bepalingen van het EG-Verdrag, terwijl de feiten van het hoofdgeding zich hebben voorgedaan op 28 oktober 1993, dus vier dagen vóór de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Ofschoon artikel 6 EG-Verdrag in wezen de inhoud van artikel 7 EEG-Verdrag overneemt en artikel 52 door het Verdrag betreffende de Europese Unie niet werd gewijzigd, vormt artikel 8 A evenwel een nieuwe bepaling die volgens deze rechter in de weg zou kunnen staan aan de toepassing van de betrokken nationale regeling in de voor hem dienende strafzaak.
17 De nationale rechter lijkt dus het in zijn nationale recht bekende beginsel van de terugwerkende kracht van de meest gunstige strafwet te kunnen toepassen en derhalve het nationale recht, voorzover dit in strijd is met de verdragsbepalingen, buiten toepassing te kunnen laten.
18 Mitsdien moet op de gestelde vraag worden geantwoord, waar het aan de nationale rechter staat om de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis, alsmede de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen (zie met name arrest van 23 februari 1995, gevoegde zaken C-358/93 en C-416/93, Bordessa e.a., Jurispr. 1995, I-361, r.o. 10).
De verplichte inwisseling van het door een andere Lid-Staat afgegeven rijbewijs
19 Met zijn vraag wil de nationale rechter in de eerste plaats vernemen of, bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht en vóór de inwerkingtreding van richtlijn 91/439, de artikelen 6, 8 A en 52 van het Verdrag zich ertegen verzetten dat een Lid-Staat eist dat de houder van een door een andere Lid-Staat afgegeven rijbewijs, binnen een jaar na vestiging van zijn gewone verblijfplaats op het grondgebied van eerstgenoemde Lid-Staat, dit rijbewijs tegen een rijbewijs van de Lid-Staat inwisselt om aldaar het recht te behouden om een voertuig te besturen.
20 Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan artikel 6 van het Verdrag, waarin het algemene beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit is neergelegd, slechts autonoom toepassing vinden in gevallen waarin het gemeenschapsrecht wel geldt, maar waarvoor het Verdrag niet in bijzondere discriminatieverboden voorziet (zie met name arrest van 17 mei 1994, zaak C-18/93, Corsica Ferries, Jurispr. 1994, blz. I-1783, r.o. 19).
21 Het beginsel van non-discriminatie is evenwel op het gebied van het recht van vestiging nader uitgewerkt door artikel 52 van het Verdrag.
22 Artikel 8 A van het Verdrag, dat het recht van iedere burger van de Unie om vrij op het grondgebied van de Lid-Staten te reizen en te verblijven, op algemene wijze formuleert, vindt een bijzondere uitdrukking in artikel 52 van het Verdrag. Waar de casus in het hoofdgeding onder die laatste bepaling valt, behoeft geen uitspraak te worden gedaan over de uitlegging van artikel 8 A.
23 Met betrekking tot artikel 52 heeft het Hof reeds in zijn arrest van 28 november 1978 (zaak 16/78, Choquet, Jurispr. 1978, blz. 2293, r.o. 4) vastgesteld dat de regelingen inzake de afgifte en onderlinge erkenning van rijbewijzen door de Lid-Staten zowel rechtstreeks als zijdelings van invloed zijn op de uitoefening van de rechten welke in de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging en van dienstverrichtingen worden gewaarborgd. Immers, gelet op het belang van de individuele vervoermiddelen kan het bezit van een door het gastland naar behoren erkend rijbewijs van invloed zijn op de daadwerkelijke uitoefening van een groot aantal in loondienst verrichte of zelfstandige beroepsbezigheden en, meer in het algemeen, van het vrije verkeer door onder het gemeenschapsrecht vallende personen.
24 In hetzelfde arrest (r.o. 7) heeft het Hof evenwel overwogen dat, rekening houdend met de behoeften van de verkeersveiligheid, de eenvoudige erkenning van rijbewijzen ten behoeve van personen die zich blijvend willen vestigen op het grondgebied van een andere Lid-Staat dan de staat die hun rijbewijs heeft afgegeven, niet kon worden overwogen zonder een voldoende mate van harmonisatie van de voorwaarden voor de afgifte van deze rijbewijzen.
25 In die omstandigheden diende de Raad deze harmonisatie te verwezenlijken en te bepalen dat de door de Lid-Staten afgegeven rijbewijzen onderling worden erkend, teneinde de belemmeringen van het vrije verkeer van personen op te heffen, die het gevolg zijn van de verplichting om in het bezit te zijn van een door de Lid-Staat van ontvangst afgegeven rijbewijs.
26 Deze belemmeringen zullen evenwel pas volledig worden opgeheven door de toepassing, met ingang van 1 juli 1996, van richtlijn 91/439, die in artikel 1, lid 2, voorziet in de onderlinge erkenning, zonder enige formaliteit, van de door de Lid-Staten afgegeven rijbewijzen. Anderzijds vormt de verplichting van personen die zich op het grondgebied van een Lid-Staat vestigen, om hun door een andere Lid-Staat afgegeven rijbewijs tegen een rijbewijs van de Lid-Staat van ontvangst in te wisselen, op zichzelf een belemmering van het vrije verkeer van personen, zoals de Raad in de considerans van deze richtlijn heeft opgemerkt.
27 Gelet op de complexiteit van de materie en de verschillen die tussen de wettelijke regelingen van de Lid-Staten bestonden, was de Raad evenwel bevoegd de vereiste harmonisatie in etappen tot stand te brengen. De Raad mocht de Lid-Staten dan ook toestaan om tijdelijk deze verplichte inwisseling voor te schrijven.
28 Op het eerste deel van de gestelde vraag moet dus worden geantwoord dat, bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht en vóór de inwerkingtreding van richtlijn 91/439, artikel 52 van het Verdrag zich niet ertegen verzet dat een Lid-Staat eist dat de houder van een door een andere Lid-Staat afgegeven rijbewijs, binnen een jaar na vestiging van zijn gewone verblijfplaats op het grondgebied van eerstgenoemde Lid-Staat, dit rijbewijs tegen een rijbewijs van de Lid-Staat van ontvangst inwisselt om aldaar het recht te behouden om een voertuig te besturen.
De sancties op niet-naleving van de verplichting tot inwisseling
29 In de tweede plaats vraagt de nationale rechter, of de artikelen 6, 8 A en 52 van het Verdrag eraan in de weg staan, dat het besturen van een voertuig door iemand die een rijbewijs van de Lid-Staat van ontvangst had kunnen verkrijgen door het door een andere Lid-Staat afgegeven rijbewijs in te wisselen, doch dit niet binnen de gestelde termijn heeft gedaan, wordt gelijkgesteld met het rijden zonder rijbewijs, en hierop als strafsanctie een gevangenisstraf of een geldboete wordt gesteld.
30 Om de in de rechtsoverwegingen 20 tot en met 22 uiteengezette redenen behoeft enkel uitspraak te worden gedaan over de uitlegging van artikel 52.
31 Volgens de bepalingen van richtlijn 80/1263 wordt het door een Lid-Staat afgegeven rijbewijs erkend door de andere Lid-Staten waarin de houder niet zijn gewone verblijfplaats heeft en, gedurende een jaar, zelfs door de Lid-Staat waarin hij zijn gewone verblijfplaats vestigt.
32 Hoewel de houder kan worden verplicht zijn rijbewijs in te wisselen om na afloop van de termijn van een jaar het recht te behouden om een voertuig te besturen op het grondgebied van de Lid-Staat van ontvangst, blijft zijn oorspronkelijk rijbewijs geldig in de Lid-Staat die het heeft afgegeven, en wordt het door de andere Lid-Staten nog steeds erkend.
33 Weliswaar kunnen de Lid-Staten in bepaalde, uitdrukkelijk door de richtlijn voorziene omstandigheden weigeren een rijbewijs in te wisselen, doch deze mogelijkheid kan, wanneer deze uitzonderlijke omstandigheden zich niet voordoen, het recht van de houders op inwisseling in de genoemde Lid-Staat niet aantasten.
34 Bijgevolg vormt de afgifte van een rijbewijs door een Lid-Staat tegen inwisseling van een door een andere Lid-Staat afgegeven rijbewijs niet de grondslag van het recht om een voertuig te besturen op het grondgebied van de ontvangende staat ° dit recht wordt rechtstreeks door het gemeenschapsrecht toegekend °, maar enkel het bewijs van het bestaan van een dergelijk recht.
35 Zo gezien, beantwoordt de verplichte inwisseling, die de Lid-Staten krachtens de richtlijn kunnen voorschrijven, in wezen aan administratief technische eisen.
36 Bij gebreke van een gemeenschapsregeling op dit gebied, blijven de Lid-Staten bevoegd om sancties te stellen op de niet-naleving van een dergelijke verplichting. Volgens vaste rechtspraak betreffende de niet-nakoming van de formaliteiten, vereist voor de vaststelling van het verblijfsrecht van een door het gemeenschapsrecht beschermd individu, kunnen de Lid-Staten evenwel geen onevenredige sanctie stellen die een belemmering van het vrije verkeer van personen zou creëren, en is dit met name het geval bij een gevangenisstraf (zie in het bijzonder arrest van 12 december 1989, zaak C-265/88, Messner, Jurispr. 1989, blz. 4209, r.o. 14). Wegens de invloed van het recht om een voertuig te besturen op de daadwerkelijke uitoefening van de met het vrije verkeer van personen verbonden rechten dringen dezelfde overwegingen zich op met betrekking tot de overtreding van de verplichting tot inwisseling van het rijbewijs.
37 Bovendien zou de gelijkstelling van iemand die heeft nagelaten zijn rijbewijs in te wisselen, met iemand die zonder rijbewijs rijdt, waarvoor strafsancties, ook van geldelijke aard, zoals die door de betrokken nationale wetgeving worden gesteld, kunnen worden opgelegd, eveneens onevenredig zijn aan de ernst van de overtreding, gelet op de gevolgen die uit deze sanctie voortvloeien.
38 Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, zou een strafrechtelijke veroordeling namelijk gevolgen kunnen hebben voor de uitoefening van een beroep als zelfstandige of als werknemer, in het bijzonder voor de toegang tot bepaalde activiteiten of functies, wat een verdere en duurzame beperking van het vrije verkeer van personen zou vormen.
39 Bijgevolg moet op het tweede deel van de door de nationale rechter gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 52 van het Verdrag eraan in de weg staat, dat het besturen van een voertuig door iemand die een rijbewijs van de Lid-Staat van ontvangst had kunnen verkrijgen, door het tegen een door een andere Lid-Staat afgegeven rijbewijs in te wisselen, doch dit niet binnen de gestelde termijn heeft gedaan, wordt gelijkgesteld met het rijden zonder rijbewijs, en dat hierop als strafsanctie een gevangenisstraf of een geldboete wordt gesteld, zulks gelet op de gevolgen die, zoals in de betrokken nationale rechtsorde, uit deze sanctie voortvloeien.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
40 De kosten door de Duitse regering, de Franse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de vraag die het Amtsgericht Tiergarten te Berlijn heeft gesteld bij beschikking van 20 mei 1994, gerectificeerd bij beschikking van 26 juli 1994, verklaart voor recht:
1) Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht en vóór de inwerkingtreding van richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs, verzet artikel 52 van het Verdrag zich niet ertegen, dat een Lid-Staat eist dat de houder van een door een andere Lid-Staat afgegeven rijbewijs binnen een jaar na vestiging van zijn gewone verblijfplaats op het grondgebied van eerstgenoemde Lid-Staat, dit rijbewijs tegen een rijbewijs van de Lid-Staat van ontvangst inwisselt, om aldaar het recht te behouden om een voertuig te besturen.
2) Artikel 52 van het Verdrag staat eraan in de weg dat het besturen van een voertuig door iemand die een rijbewijs van de Lid-Staat van ontvangst had kunnen verkrijgen, door het tegen een door een andere Lid-Staat afgegeven rijbewijs in te wisselen, doch dit niet binnen de gestelde termijn heeft gedaan, wordt gelijkgesteld met het rijden zonder rijbewijs, en dat hierop als strafsanctie een gevangenisstraf of een geldboete wordt gesteld, zulks gelet op de gevolgen die, zoals in de betrokken nationale rechtsorde, uit deze sanctie voortvloeien.