CELEX: 61992CJ0119
Niet-nakoming
Douane-expediteurs

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift van 24 maart 1992, ingeschreven in het register van het Hof op 13 april 1992, heeft de Commissie het Hof krachtens artikel 169, tweede alinea, EEG-Verdrag verzocht vast te stellen, dat de Italiaanse Republiek de krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, enerzijds door maatregelen, bepalingen en praktijken toe te passen die het doen van douaneaangifte bemoeilijken en de Italiaanse douane-expediteurs ongerechtvaardigde feitelijke voordelen verlenen, een en ander in strijd met verordening (EEG) nr. 222/77 van de Raad van 13 december 1976 betreffende communautair douanevervoer (PB 1977, L 38, blz. 1; hierna: "verordening douanevervoer") en verordening (EEG) nr. 3632/85 van de Raad van 12 december 1985 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder een persoon een douaneaangifte kan doen (PB 1985, L 350, blz. 1; hierna: "verordening declarant"), en anderzijds door bindende vaste tarieven voor de diensten van de Italiaanse douane-expediteurs goed te keuren, zulks in strijd met de artikelen 9 en 12 EEG-Verdrag.
2 Ingevolge artikel 2 van de verordening declarant kan een douaneaangifte worden gedaan door elke persoon die in staat is volgens de daartoe vastgestelde bepalingen het betrokken goed bij de bevoegde douaneautoriteit aan te bieden of te doen aanbieden, alsmede alle bescheiden waarvan de overlegging is voorgeschreven door de bepalingen betreffende de voor dit goed gevraagde douaneregeling.
3 Artikel 3 van de verordening luidt als volgt:
"1. Wanneer de douaneaangifte schriftelijk wordt gedaan, kan de in artikel 2 bedoelde persoon deze aangifte, onverminderd de andere bepalingen van dit artikel, doen:
a) op eigen naam en voor eigen rekening,
b) op naam en voor rekening van een ander [directe vertegenwoordiging], dan wel
c) op eigen naam, doch voor rekening van een ander [indirecte    vertegenwoordiging].
2. Van de mogelijkheid om de in lid 1, onder c, bedoelde aangifte te doen, kan uitsluitend gebruik worden gemaakt indien de Lid-Staten daartoe besloten hebben.
3. Indien een Lid-Staat toestaat dat de in lid 1, onder c, bedoelde aangifte mag worden gedaan kan hij het recht om
a) aangiften te doen op naam en voor rekening van een ander, dan wel
b) aangiften te doen op eigen naam, doch voor rekening van een ander,
voorbehouden aan niet in loondienst werkzame personen die hetzij als hoofdberoep dan wel als nevenberoep douaneaangiften doen."
4 Volgens artikel 6, sub a, vormt de verordening geen beletsel voor de voorschriften van de Lid-Staten die met inachtneming van artikel 3, lid 3, de uitoefening van het beroep alleen openstellen voor personen die daartoe door de bevoegde autoriteiten van de betrokken Lid-Staat gemachtigd zijn - de douane-expediteurs - en die de vereiste beroepsbekwaamheid en de voor de uitoefening van het beroep noodzakelijke waarborgen bezitten. Artikel 6, sub b, bepaalt, dat de Lid-Staten de mogelijkheid dat ondernemingen gespecialiseerde werknemers inschakelen om op naam en voor rekening van deze ondernemingen douaneaangiften te doen, afhankelijk mogen stellen van het bezit van een passende beroepsbekwaamheid bij deze werknemers.
5 De relevante Italiaanse voorschriften zijn opgenomen in decreet nr. 43 van de President van de Republiek van 23 januari 1973 houdende goedkeuring van de Testo unico delle Leggi doganali (gecodificeerde douanewet; GURI, Supplemento ordinario, nr. 80 van 28.3.1973; hierna: "Testo unico").
6 Met betrekking tot de vertegenwoordiging van de eigenaar van het goed bepaalt artikel 40, eerste en tweede alinea:
"In alle gevallen waarin de douanebepalingen de eigenaar van het goed verplichten aangifte te doen, bepaalde handelingen te verrichten, voorschriften en bijzondere verplichtingen na te komen, of hem toestaan bepaalde rechten uit te oefenen, kan deze eigenaar door tussenkomst van een vertegenwoordiger optreden.
Onverminderd het bepaalde in artikel 43, kan de bevoegdheid om als vertegenwoordiger in douanezaken op te treden, uitsluitend worden verleend aan een douane-expediteur die is ingeschreven in het beroepsregister, ingesteld bij wet nr. 1612 van 22 december 1960."
7 Artikel 43, eerste alinea, bepaalt:
"De vertegenwoordiging van de eigenaar van het goed met het oog op het vervullen van de douanehandelingen kan eveneens worden opgedragen aan een niet in het beroepsregister ingeschreven douane-expediteur, mits deze in dienst is van de eigenaar."
8 Omtrent de douaneaangifte in eigenlijke zin bepaalt artikel 56:
"Iedere douanehandeling moet worden voorafgegaan door een aangifte door de eigenaar van de goederen op de wijze als bepaald in artikel 57.
Als eigenaar van het goed wordt beschouwd een ieder die het ter vrijmaking aanbiedt of onder zich heeft op het moment dat het het douanegebied binnenkomt of verlaat. Voor alle doeleinden van deze Testo unico behouden de douaneautoriteiten zich in elk geval het recht voor, te controleren wie eigenaar is van de goederen waarop de douaneverrichtingen betrekking hebben."
9 De artikelen 47 en volgende van de Testo unico regelen de bekwaamheidseisen waaraan de douane-expediteurs moeten voldoen. Volgens deze bepalingen organiseert de minister van Financiën examens ter verkrijging van de erkenning van douane-expediteur; de erkenning wordt afgegeven door het Ministerie van Financiën na advies van de nationale organisatie van douane-expediteurs.
10 Ten slotte worden blijkens de artikelen 11 en 14 van wet nr. 1612 van 22 december 1960 (GURI nr. 4 van 5.1.1961) de tarieven voor de diensten van de douane-expediteurs vastgesteld door voormelde beroepsorganisatie. Zij worden goedgekeurd bij decreet van de minister van Financiën. Volgens artikel 11, tweede alinea, van deze wet kan de vergoeding voor de diensten van de douane-expediteurs in geen geval hoger of lager zijn dan de vergoeding die is vastgesteld door de beroepsorganisatie.
11 De Commissie voert in haar verzoekschrift twee soorten van grieven aan tegen de Italiaanse regering. Met de eerste vijf grieven vecht zij de verenigbaarheid aan van sommige bepalingen van de Testo unico met de verordening declarant en de verordening douanevervoer, alsmede de wijze waarop deze bepalingen door de Italiaanse douane-autoriteiten worden uitgelegd en toegepast. Haar zesde en laatste grief houdt in, dat de tarieven voor de diensten van de douane-expediteurs heffingen van gelijke werking vormen.
De schending van de verordening declarant en de verordening douanevervoer
12 Vooraf moet erop worden gewezen, dat volgens de Italiaanse regering de situatie niet is gewijzigd sinds het arrest van 25 oktober 1979 (zaak 159/78, Commissie/Italië, Jurispr. 1979, blz. 3247).
13 Hierbij volstaat de vaststelling, dat in dat arrest een schending van de artikelen 30, 34 en 52 EEG-Verdrag aan de orde was, dat het niet de verordening douanevervoer betrof en dat het dateert van voor de verordening declarant, die door de Raad op 12 december 1985 is vastgesteld. Bijgevolg is een heronderzoek van de Italiaanse wetgeving nodig vanuit het oogpunt van deze nieuwe verordening en van de verordening douanevervoer.
14 Het doel van de verordening declarant is blijkens de considerans, op communautair niveau de voorwaarden vast te stellen waaronder een persoon gemachtigd is een douaneaangifte te doen. Anderzijds staat de verordening zelf echter de handhaving van nationale regelingen toe, die de uitoefening van het beroep bestaande in het doen van douaneaangiften op naam van een ander of op eigen naam, maar voor rekening van een ander, voorbehouden aan douane-expediteurs.
15 In het licht hiervan moet worden onderzocht, of de nationale wettelijke bepalingen in overeenstemming zijn met de regels van de verordening.
De eerste grief
16 De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek, artikel 2 van de verordening declarant te hebben geschonden door in artikel 56, eerste alinea, van de Testo unico de eis te stellen, dat de douaneaangifte wordt gedaan door de "eigenaar" van het goed. Een dergelijke formulering bergt het gevaar in zich van verwarring, waardoor de rechtstreekse toepassing van artikel 2 van de verordening declarant in het gedrang kan komen, niettegenstaande de wettelijke fictie in artikel 56, tweede alinea, van die wet, dat "als eigenaar van het goed wordt beschouwd een ieder die het ter vrijmaking aanbiedt of onder zich heeft op het moment dat het het douanegebied binnenkomt of verlaat."
17 Dit betoog van de Commissie treft doel. In tegenstelling tot wat de Italiaanse regering aanvoert, kan de Italiaanse wetgeving door het gebruik van het begrip "eigenaar" aanleiding geven tot twijfel, welke persoon bevoegd is ter zake van de aangifte. Volgens vaste rechtspraak echter (zie inzonderheid arrest van 30 januari 1985, zaak 143/83, Commissie/Denemarken, Jurispr. 1985, blz. 427) vereisen de beginselen van rechtszekerheid en van rechtsbescherming, dat op de door het gemeenschapsrecht bestreken gebieden de nationale regels ondubbelzinnig zijn geformuleerd, zodat de betrokkenen op duidelijke en nauwkeurige wijze hun rechten en plichten kunnen kennen en de nationale gerechten in staat zijn, de eerbiediging ervan te verzekeren.
18 De eerste grief is derhalve gegrond.
De tweede grief
19 De Italiaanse wetgeving heeft de vertegenwoordiging bij douaneaangiften voorbehouden aan douane-expediteurs, aldus de Commissie, zonder echter uitdrukkelijk te bepalen dat op eigen naam, maar voor rekening van een ander aangifte kan worden gedaan, zoals artikel 3, lid 2, van de verordening declarant voorschrijft. Alleen bij opneming van laatstbedoelde mogelijkheid in de nationale wetgeving mag een Lid-Staat evenwel een van de twee in artikel 3, lid 3, genoemde vertegenwoordigingsvormen voorbehouden aan douane-expediteurs.
20 Allereerst moet worden onderzocht, of de Italiaanse wetgeving in overeenstemming is met artikel 3, lid 2, van de verordening declarant.
21 Het is juist, zoals de Italiaanse regering opmerkt, dat het Hof in het voormelde arrest Commissie/Italië (r.o. 14) de vraag heeft behandeld, of naar Italiaans recht een persoon de mogelijkheid heeft een goed op eigen naam en voor rekening van een ander aan te geven. Het Hof stelde daarbij echter slechts vast, dat het feit dat deze mogelijkheid is gebaseerd op een wettelijke fictie in artikel 56, tweede alinea, van de Testo unico dan wel op het gekwalificeerde juridische begrip "indirecte vertegenwoordiging", niet beslissend kon zijn om de betrokken formaliteiten te beschouwen als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking.
22 In de onderhavige zaak evenwel gaat het niet om toetsing van de betrokken wetgeving aan de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag, maar om de verenigbaarheid ervan met artikel 3, lid 2, van de verordening declarant.
23 Deze bepaling schrijft voor, dat van de mogelijkheid tot het doen van aangifte op eigen naam, doch voor rekening van een ander alleen gebruik kan worden gemaakt indien de Lid-Staten daartoe hebben besloten.
24 In dit verband moet erop worden gewezen, dat volgens artikel 3, lid 3, van de verordening declarant een Lid-Staat een van de twee in het eerste lid van dit artikel bedoelde vertegenwoordigingsvormen slechts aan douane-expediteurs mag voorbehouden, indien hij de vertegenwoordiging op eigen naam en voor rekening van een ander toestaat.
25 Aangezien de artikelen 40, tweede alinea, en 43, eerste alinea, van de Testo unico de vertegenwoordiging voorbehouden aan douane-expediteurs, had de Italiaanse wetgeving de vertegenwoordiging op eigen naam en voor rekening van een ander op duidelijke en nauwkeurige wijze moeten toestaan.
26 De wettelijke fictie in artikel 56, tweede alinea, van de Testo unico voldoet evenmin aan deze voorwaarde. Zoals in rechtsoverweging 17 is vastgesteld, laat het gebruik van het begrip "eigenaar" ruimte voor twijfel, welke persoon bevoegd is de aangifte te verrichten of te doen verrichten.
27 Mitsdien moet de tweede grief gegrond worden verklaard, zonder dat behoeft te worden onderzocht of de klachten waarnaar de Commissie ter ondersteuning van haar betoog heeft verwezen, in aanmerking kunnen worden genomen.
De derde grief
28 Volgens de Commissie worden rechtspersonen door de Testo unico gediscrimineerd ten opzichte van natuurlijke personen, in zover rechtspersonen geen aangifte op eigen naam en voor eigen rekening kunnen doen. Aangezien deze extern slechts kunnen handelen door hen vertegenwoordigende natuurlijke personen, zijn zij in het Italiaanse systeem gedwongen een officiële douane-agent in te schakelen.
29 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat de vertegenwoordiging van een rechtspersoon door zijn wettelijke vertegenwoordigers verschilt van de vertegenwoordiging voorzien in de Testo unico. Een vennootschap die in eigen naam en voor eigen rekening handelt, treedt noodzakelijkerwijs op via een natuurlijk persoon. Dit type van vertegenwoordiging mag niet worden verward met de vertegenwoordiging in douanezaken.
30 Aangezien niet blijkt, dat de Testo unico een vennootschap belet om op eigen naam en voor eigen rekening op te treden door middel van een natuurlijk persoon die haar wettelijk vertegenwoordigt, moet de derde grief van de Commissie worden afgewezen.
De vierde grief
31 De Commissie komt op tegen het feit dat de artikelen 47 en volgende van de Testo unico voor werknemers en zelfstandige beroepsuitoefenaars dezelfde machtigingsvoorwaarden stellen. De eisen voor de eersten zouden meer omvatten dan de enkele erkenning van een passende beroepsbekwaamheid als bedoeld in artikel 6, sub b, van de verordening declarant. Deze uitlegging wordt overigens door de Italiaanse regering niet betwist, die evenwel aanvoert dat de aspecten betrouwbaarheid en deskundigheid voor beide categorieën hetzelfde worden gewaardeerd.
32 Volgens artikel 6 van de verordening declarant kunnen zelfstandigen slechts worden gemachtigd tot het doen van douaneaangiften, wanneer zij de vereiste beroepsbekwaamheid bezitten en de nodige waarborgen bieden, terwijl voor werknemers alleen de erkenning van een passende beroepsbekwaamheid is voorzien.
33 De verkrijging van de beroepsbekwaamheid is in de twee gevallen derhalve verschillend geregeld en dit onderscheid moet in de wetgeving van de Lid-Staten zijn vastgelegd.
34 Mitsdien heeft de Italiaanse Republiek niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 6 van de verordening declarant, door voor zelfstandigen en werknemers dezelfde machtigingsvoorwaarden te stellen.
De vijfde grief
35 Deze grief betreft de douaneaangiften onder de transitoregeling, zoals omschreven in de verordening douanevervoer. Ingevolge artikel 12, lid 3, van deze verordening wordt een transitaangifte ondertekend door de persoon die de aangifte doet, of door zijn gevolmachtigde en wordt zij gedaan aan het kantoor van vertrek. Volgens de Commissie nu worden dit soort aangiften door de Italiaanse douaneautoriteiten geweigerd, op grond dat alleen de Italiaanse douane-expediteurs dergelijke formaliteiten zouden mogen verrichten.
36 In repliek heeft de Commissie deze grief toegelicht door te stellen, dat artikel 238, tweede alinea, van de Testo unico het communautaire douanevervoer gelijkstelt met de douanehandelingen bedoeld in artikel 55. Uit deze laatste bepaling - die voor alle douanehandelingen verwijst naar de aangifte als geregeld in artikel 56 - zou bovendien voortvloeien, dat het douanevervoer onder de algemene regeling van de douaneaangifte valt en dus onder de regeling inzake de vertegenwoordiging. Ook in het geval van douanevervoer zou dus een beroep moeten worden gedaan op douane-expediteurs.
37 Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie zelf het bewijs van de gestelde niet-nakoming leveren (arrest van 19 maart 1991, zaak C-249/88, Commissie/België, Jurispr. 1991, blz. I-1275, r.o. 6).
38 In casu heeft de Commissie zich in haar met redenen omkleed advies gebaseerd op een klacht van een bepaalde onderneming en op de verklaring van de Duitse minister van Economische zaken, dat andere ondernemingen dezelfde moeilijkheden hadden ondervonden als die onderneming. In haar verzoekschrift spreekt de Commissie vervolgens van "vele klachten", zonder ter zake evenwel enig bewijs te produceren. Aangezien deze klachten niet ter kennis van de Italiaanse regering zijn gebracht, die overigens beweert de inhoud ervan niet te kennen, kunnen zij door het Hof niet in aanmerking worden genomen.
39 Zoals de advocaat-generaal in zijn conclusie heeft betoogd, heeft de gelijkstelling van het communautaire douanevervoer met de in artikel 55 van de Testo unico bedoelde douanehandelingen blijkens artikel 238, tweede alinea, van de Italiaanse regeling slechts betrekking op de sancties en alle overige, in de gemeenschapsverordeningen niet voorziene en niet geregelde aspecten.
40 Aangezien artikel 238 enkel voor niet in de gemeenschapsverordeningen geregelde situaties naar artikel 55 van de Testo unico verwijst, vallen de aangiften voor communautair douanevervoer niet onder de algemene aangifteregeling van de Testo unico, maar rechtstreeks onder de verordening douanevervoer zelf.
41 De vijfde grief moet derhalve worden afgewezen.
De schending van de artikelen 9 en 12 EEG-Verdrag
42 Volgens de Commissie zijn de tarieven van de douane-expediteurs, die worden vastgesteld door de nationale organisatie van douane-expediteurs - de bevoegdheden van deze organisatie zijn vastgelegd in de wet van 22 december 1960 - en goedgekeurd bij decreet van de minister van Financiën, heffingen van gelijke werking als douanerechten, omdat zij bindend zijn en afwijking van het miniumumbedrag ervan niet is toegestaan. In dit verband stelt de Commissie, dat de douane-expediteurs voor aangiften quasi een monopoliepositie hebben.
43 De artikelen 9, 12 en 13 EEG-Verdrag verbieden douanerechten bij invoer alsmede heffingen van gelijke werking in het handelsverkeer tussen de Lid-Staten.
44 Volgens vaste rechtspraak (zie inzonderheid arrest van 21 maart 1991, zaak C-209/89, Commissie/Italië, Jurispr. blz. I-1575) is de rechtvaardiging van het verbod op heffingen van gelijke werking als een douanerecht gelegen in de belemmering die de wegens of bij een grensoverschrijding geheven geldelijke lasten vormen voor het vrije verkeer van goederen. Derhalve vormt iedere eenzijdig opgelegde geldelijke last - ongeacht benaming en structuur en ook al is hij gering - die wegens grensoverschrijding op goederen wordt gelegd en geen douanerecht in eigenlijke zin is, een heffing van gelijke werking in de zin van de artikelen 9, 12, 13 en 16 EEG-Verdrag, zelfs wanneer deze last niet door de staat wordt geheven. Een dergelijke last levert geen heffing van gelijke werking op, wanneer hij de tegenprestatie vormt voor een aan de marktdeelnemer werkelijk verleende dienst en evenredig is aan de kosten daarvan.
45 Bijgevolg moet worden nagegaan, of de onderhavige tarieven een last vormen die eenzijdig wordt opgelegd aan iedere persoon die een douaneaangifte wil doen, zodat die last de goederen wegens grensoverschrijding treft.
46 In antwoord op vragen van het Hof heeft de Commissie uitgelegd, dat de aangifte verricht door werknemers of door personeel van overheidsdiensten moet worden beschouwd als verricht door douane-expediteurs in ruime zin, daar deze personen wegens de vereiste specialisatie en hun werk op één lijn kunnen worden gesteld met professionele douane-expediteurs. In antwoord op een vraag van het Hof ter terechtzitting heeft de Commissie echter toegegeven, dat deze personen, die 22 % van alle aangiften verzorgen, niet zijn gebonden aan het officiële tariefstelsel. Hieruit volgt, dat er voor de importeur, die niet verplicht is een officiële expediteur in te schakelen, een daadwerkelijke keuzemogelijkheid bestaat en dat het tarief derhalve niet bindend is voor een ieder die een douaneaangifte wil doen.
47 Onder deze omstandigheden kunnen de betrokken tarieven niet worden aangemerkt als heffingen van gelijke werking in de zin van de artikelen 9 en 12 EEG-Verdrag. Hieruit volgt, dat een niet-nakoming op dit punt niet is aangetoond.
48 Op grond van het voorgaande moet worden vastgesteld, dat de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 2 en 3 van verordening (EEG) nr. 3632/85 van de Raad van 12 december 1985 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder een persoon een douaneaangifte kan doen, door in haar wetgeving de bepaling te handhaven, dat deze aangifte door de eigenaar moet worden gedaan, en door de vertegenwoordiging voor te behouden aan douane-expediteurs, zonder duidelijk te voorzien in de mogelijkheid om op eigen naam en voor rekening van een ander aangifte te doen. Voorts is de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 6 van dezelfde verordening op haar rustende verplichtingen niet nagekomen, door voor in loondienst werkzame personen belast met het doen van douaneaangiften, dezelfde kwalificaties voor te schrijven als voor zelfstandige douane-expediteurs.
49 Voor het overige dient het beroep te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
50 Volgens artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof beslissen, dat elk van partijen de eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien de Commissie en de Italiaanse Republiek ieder op enkele punten in het ongelijk zijn gesteld, dient ieder de eigen kosten te dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende, verstaat:
1) De Italiaanse Republiek is de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 2 en 3 van verordening (EEG) nr. 3632/85 van de Raad van 12 december 1985 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder een persoon een douaneaangifte kan doen, door in haar wetgeving de bepaling te handhaven, dat deze aangifte door de eigenaar moet worden gedaan, en door de vertegenwoordiging voor te behouden aan douane-expediteurs, zonder duidelijk te voorzien in de mogelijkheid om op eigen naam en voor rekening van een ander aangifte te doen. Voorts is de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 6 van dezelfde verordening op haar rustende verplichtingen niet nagekomen, door voor in loondienst werkzame personen belast met het doen van douaneaangiften, dezelfde kwalificaties voor te schrijven als voor zelfstandige douane-expediteurs.
2) Het beroep wordt voor het overige verworpen.
3) Elk der partijen zal de eigen kosten dragen.