CELEX: 62003CJ0290
Smernica 85/337/EHS
Posudzovanie vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie
Projekt "Crystal Palace"
Projekty spadajúce pod prílohu II smernice 85/337
Viacetapové povolenie

Odôvodnenie
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 1 ods. 2, článku 2 ods. 1 a článku 4 ods. 2 smernice Rady 85/337/EHS z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. ES L 175, s. 40; Mim. vyd. 15/001, s. 248).
2. Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi pani Barker a London Borough of Bromley (ďalej len „Bromley LBC“), príslušným orgánom v oblasti územného rozvoja, týkajúceho sa vydania povolenia s cieľom výstavby zábavného centra v Crystal Palace Park v Londýne bez toho, aby bolo vykonané posúdenie vplyvov tohto centra na životné prostredie.
Právny rámec
Právna úprava Spoločenstva
3. Podľa piateho odôvodnenia má smernica 85/337 za cieľ zaviesť hlavné zásady posudzovania vplyvov na životné prostredie s cieľom doplniť a koordinovať konanie na povolenie prípravy verejných a súkromných projektov, ktoré pravdepodobne budú mať vplyv na životné prostredie.
4. V tejto súvislosti definuje článok 1 ods. 2 tejto smernice pojem „povolenie“ ako „rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt“.
5. Podľa článku 2 ods. 1 tejto smernice:
„Členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že pred vydaním povolenia projekty, ktoré pravdepodobne majú významné vplyvy na životné prostredie z dôvodov, okrem iného , ich charakteru, veľkosti alebo umiestnenia, budú posúdené z hľadiska ich vplyvov.
Tieto projekty sú definované v článku 4.“
6. Článok 4 smernice 85/337 stanovuje:
„1. Pokiaľ článok 2 ods. 3 neustanovuje inak, typy projektov, uvedené v prílohe I, podliehajú posúdeniu podľa článkov 5 až 10.
2. Typy projektov, uvedené v prílohe II, podliehajú posúdeniu podľa článkov 5 až 10, ak členské štáty usúdia, že si to vyžaduje ich charakter. Na tento účel členské štáty môžu, okrem iného, určiť ako predmet posúdenia určité druhy projektov alebo môžu stanoviť kritériá, alebo prahové hodnoty, potrebné na určenie, ktoré typy projektov, uvedených v prílohe II, budú predmetom posúdenia podľa článkov 5 až 10.“
7. Príloha II tejto smernice uvádza v bode 10 písm. b) „urbanistické rozvojové projekty“.
8. Smernica 85/337 a najmä pravidlá týkajúce sa projektov spadajúcich pod jej prílohu II bola značne zmenená a doplnená smernicou Rady 97/11/ES z 3. marca 1997 (Ú. v. ES L 73, s. 5; Mim. vyd. 15/003, s. 151), ktorá mala byť v Spojenom kráľovstve prebraná najneskôr do 14. marca 1999. Avšak vzhľadom na to, že žiadosť o povolenie týkajúca sa dotknutého projektu bola príslušnému orgánu predložená pred týmto dátumom, uvedené zmeny a doplnenia sa na tento projekt nevzťahujú, tak ako to vyplýva z článku 3 ods. 2 smernice 97/11.
Vnútroštátna právna úprava
9. Hlavným prameňom práva v oblasti územného rozvoja je zákon o urbanistickom a krajinnom plánovaní z roku 1990 (Town and Country Planning Act 1990, ďalej len „Town and Country Planning Act“), ktorý stanovuje všeobecné pravidlá týkajúce sa udeľovania povolení v súvislosti s územným plánovaním, ako aj ich zmeny a odňatia. Tento zákon je upresnený nariadením o urbanizme a územnom rozvoji z roku 1995 [Town and Country Planning (General Development Procedure) Order 1995, ďalej len „General Development Procedure Order“] a pravidlami o urbanistickom a územnom rozvoji – posúdenie vplyvov na životné prostredie z roku 1988 [Town and Country (Assesment of Environmental Effects) Regulations 1988, ďalej len „Assesment of Environmental Effects Regulations“].
10. Assesment of Environmental Effects Regulations boli nahradené pravidlami o urbanistickom a územnom rozvoji – posúdenie vplyvov na životné prostredie z roku 1999 [Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) (England and Wales) Regulations 1999]. Keďže sa však nové Regulations vzťahujú len na projekty podané od 14. marca 1999, nie sú pre projekt, ktorého sa týka vec sama, relevantné.
– Town and Country Planning Act a General Development Procedure Order
11. Podľa článku 57 ods. 1 Town and Country Planning Act sa vyžaduje stavebné povolenie (nazývané „planning permission“) pre akékoľvek „stavebné úpravy“ v zmysle článku 55 a najmä pre „výstavbu budov… alebo iné činnosti vykonávané v rámci pozemku, na pozemku, nad a pod jeho povrchom…“.
12. Stavebné povolenie môže mať viacero foriem, najmä formu stavebného povolenia na základe predbežného projektu (nazývaného „outline planning permission“) s neskorším schválením vyhradených častí projektu.
13. Článok 92 ods. 1 Town and Country Planning Act ustanovuje, že „stavebné povolenia na základe predbežného projektu“ sú „vydávané podľa ustanovení nariadenia o územnom rozvoji s výhradou neskoršieho schválenia príslušným orgánom častí projektu, ktoré neboli jednotlivo uvedené v žiadosti“ (nazývané „reserved matters“ alebo „vyhradené časti projektu“).
14. Podľa článku 1 ods. 2 General Development Procedure Order tieto „vyhradené časti projektu“ sú definované ako „ktorákoľvek z nasledujúcich skutočností, o ktorých neboli v žiadosti uvedené žiadne podrobnosti, a to a) umiestnenie; b) koncepcia; c) vonkajší vzhľad; d) prístupové cesty a e) územné úpravy stavebného miesta“.
15. Článok 92 ods. 2 Town and Country Planning Act výslovne stanovuje, že vyhradená časť projektu je považovaná za povolenú s konečnou platnosťou po vydaní neskoršieho schvaľujúceho rozhodnutia.
16. Z článku 73 Town and Country Planning Act vyplýva, že žiadosť o zmenu už existujúceho povolenia predstavuje žiadosť o vydanie nového stavebného povolenia.
– Assesment of Environmental Effects Regulations
17. Podľa Assesment of Environmental Effects Regulations určité projekty musia pred vydaním povolenia podliehať posudzovaniu ich vplyvov na životné prostredie.
18. V prílohe 2 uvedených Regulations sú prevzaté zatriedenia projektov vymenovaných v prílohe II smernice 85/337 a v rámci nich, okrem iného, aj „urbanistické rozvojové projekty“.
19. Z článku 2 ods. 1 Assesment of Environmental Effects Regulations vyplýva, že „žiadosťou v zmysle prílohy 2“ je „každá žiadosť o vydanie stavebného povolenia… týkajúca sa rozvojového projektu podľa prílohy 2, ktorý nie je oslobodeným projektom a ktorý môže mať významný vplyv na životné prostredie z dôvodu jeho charakteru, veľkosti alebo umiestnenia“, pričom posúdenie tohto vplyvu v každom jednotlivom prípade prislúcha príslušnému orgánu.
20. V zmysle článku 4 ods. 1 a 2 týchto Regulations príslušný orgán nemôže vydať povolenie týkajúce sa inter alia  žiadosti v zmysle uvedenej prílohy 2 (nazývanej „Schedule 2 application“) bez toho, aby predtým nevzal do úvahy informácie týkajúce sa životného prostredia, a vo svojom rozhodnutí uviedol, že tieto informácie zohľadnil.
21. V súvislosti so žiadosťou o vydanie stavebného povolenia týkajúcou sa rozvojového projektu podľa prílohy 2 uvedených Regulations preto musí príslušný orgán v každom jednotlivom prípade určiť pred vydaním stavebného povolenia, či vlastnosti projektu vyžadujú posúdenie jeho vplyvov na životné prostredie, teda či dotknutý projekt môže mať významný vplyv na životné prostredie, a v prípade, že nemá k dispozícii dostatok informácií na rozhodnutie o tejto otázke, musí žiadosť na vydanie povolenia zamietnuť.
22. Vo vnútroštátnom práve stavebné povolenie na základe predbežného projektu predstavuje „stavebné povolenie“ v zmysle článku 4 Assesment of Environmental Effects Regulations, zatiaľ čo rozhodnutie schvaľujúce vyhradené časti projektu ním nie je. Z tohto dôvodu posúdenie vplyvov projektu na životné prostredie môže podľa anglickej právnej úpravy prebehnúť len v prvom konaní o vydanie stavebného povolenia na základe predbežného projektu a už nie v neskoršom konaní schvaľovania vyhradených častí projektu.
Vykonávacie opatrenia
23. Vyhláška č. 15/88 vydaná Department of the Environment poskytuje informatívne usmernenia, ktoré majú príslušným orgánom pomôcť identifikovať projekty v zmysle prílohy 2 Assesment of Environmental Effects Regulations, ktorých vplyvy na životné prostredie sa musia posudzovať.
24. Po tom, čo bod 18 uvedenej vyhlášky zdôrazňuje, že prvoradým kritériom je otázka, či projekt môže mať alebo nie významný vplyv na životné prostredie, bod 20 tej istej vyhlášky upresňuje, že posudzovanie je vo všeobecnosti potrebné, i) ak význam projektu presahuje miestny rámec; ii) ak je projekt umiestnený na citlivých miestach alebo iii) ak má projekt zvlášť zložité a potenciálne záporné vplyvy.
25. Keďže sú však tieto aspekty len informatívne a prvoradým zostáva v každom osobitnom prípade posúdenie, či dotknutý projekt môže mať alebo nie významný vplyv na životné prostredie, body 30 a 31 tejto vyhlášky ešte stanovujú, že pre určité druhy projektov sú v jej prílohe A uvedené kritériá a prahové hodnoty s cieľom poskytnúť v hrubých rysoch informáciu o druhoch situácií, v ktorých sa podľa stanoviska štátneho tajomníka môže vyžadovať posúdenie vplyvov na základe Assesment of Environmental Effects Regulations alebo, naopak, pravdepodobne toto posúdenie nie je potrebné.
26. Zvlášť, pokiaľ ide o urbanistické projekty, táto vyhláška v bode 15 svojej prílohy A stanovuje, že je málo pravdepodobné, aby si prestavba stavebného miesta vyžadovala posúdenie, s výnimkou prípadov, keď navrhovaná výstavba zodpovedá určitým druhom výstavieb alebo ak je omnoho väčšieho rozsahu ako pôvodná zástavba.
27. Pokiaľ ide o projekty na miestach, ktoré neboli predtým intenzívne zastavané, tá istá vyhláška v bode 16 jej prílohy A upresňuje, že „potreba posúdenia závisí od citlivosti, akú zamýšľané umiestnenie projektu predstavuje“. Takže „posúdenie môže byť nevyhnutné, ak:
– rozloha projektu je väčšia ako 5 hektárov v urbanizovanej zóne,
– sa značný počet obydlí nachádza v bezprostrednej blízkosti stavebného miesta navrhovanej zástavby, napríklad viac ako 700 obydlí vo vzdialenosti menej ako 200 m od hraníc stavebného miesta, alebo
– projekt predpokladá zabratie plochy väčšej ako je 10 000 m 2  (celková plocha) na obchody, na kancelárske priestory alebo na iné komerčné využitie“.
28. Okrem toho z bodu 42 vyhlášky č. 15/88 vyplýva, že v súvislosti s podaním vyhlásenia o aspektoch týkajúcich sa životného prostredia musí navrhovateľ uviesť podrobnosti svojich návrhov. V prípade, že tak neurobí, akékoľvek vyčerpávajúce posúdenie potenciálnych vplyvov nie je možné. Príslušnému orgánu prislúcha určiť množstvo požadovaných informácií v každom jednotlivom prípade. Informácie obsiahnuté vo vyhlásení o aspektoch týkajúcich sa životného prostredia sú značne určujúce pre stanovenie, či určité časti projektu zostanú vyhradené v rámci stavebného povolenia na základe predbežného projektu. Ak tieto informácie naznačujú osobitné zaobchádzanie z jedného alebo viacerých aspektov alebo znamenajú takéto zaobchádzanie, nie je vhodné vyhradiť takúto otázku v stavebnom povolení na základe predbežného projektu.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
29. Pani Barker býva v blízkosti Crystal Palace Park.
30. Spoločnosť London & Regional Properties Ltd (ďalej len „L & R“) predložila Bromley LBC žiadosť o stavebné povolenie na základe predbežného projektu na účel výstavby zábavného centra v Crystal Palace Park (ďalej len „projekt Crystal palace“), čo je projekt, ktorý spadá pod prílohu II smernice 85/337.
31. Po prehodnotení, v rámci ktorého sa zohľadnilo viacero správ a doplnkových informácií, Bromley LBC dospel k záveru, že posúdenie vplyvov projektu na životné prostredie nie je potrebné.
32. Bromley LBC vydal 24. marca 1998 stavebné povolenie na základe predbežného projektu, ktoré vyhradilo určité body na neskoršie schválenie pred začatím akejkoľvek výstavby.
33. L & R 25. januára 1999 predložil Bromley LBC určité vyhradené časti projektu na účely konečného rozhodnutia. Podľa týchto podkladov projekt Crystal Palace zahŕňal na prízemí 18 kinosál, rekreačnú zónu a zónu určenú na výstavy, v úrovni prvého otvoreného podlažia reštaurácie, kaviarne, dve rekreačné zóny a záchody pre verejnosť, v úrovni strešného poschodia parkovisko s maximálnym počtom 950 parkovacích miest, 4 monitorovacie stanovištia, ako aj zóny s príslušenstvom, s rozšírením o podlažie „mezanín“ s rozlohou 800 m 2  a zmeny týkajúce sa nosných konštrukcií vonkajších múrov.
34. Niektorí poradcovia Bromley LBC si na stretnutí týkajúcom sa schválenia vyhradených častí projektu želali posúdenie vplyvov projektu na životné prostredie. Po právnej konzultácii im však bolo povedané, že podľa vnútroštátneho práva môže byť takéto posúdenie vykonané len v prvotnej etape vydania stavebného povolenia na základe predbežného projektu.
35. Bromley LBC vydal 10. mája 1999 schvaľujúce stanovisko.
36. Žaloba pani Barker, ktorá napádala rozhodnutie o schválení, ako aj právne stanovisko, na ktorom bolo založené, bola v prvom stupni zamietnutá Court of Appeal.
37. Keďže House of Lords, ktorý rozhoduje o odvolaní pani Barker, má pochybnosti o súlade vnútroštátneho režimu, podľa ktorého posúdenie vplyvov na životné prostredie možno uskutočniť len v rámci konania o vydanie stavebného povolenia na základe predbežného projektu a nie pri neskoršom schvaľovaní vyhradených častí projektu (ďalej len „režim, ktorého sa týka vec sama“), s právom Spoločenstva, rozhodol sa prerušiť konanie a položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Prináleží identifikácia rozhodnutia príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt (článok 1 ods. 2 smernice 85/337…) výlučne vnútroštátnym súdom, ktoré aplikujú vnútroštátne právo?
2. Vyžaduje smernica [85/337], aby sa posúdenie vplyvov na životné prostredie uskutočnilo, ak sa po vydaní stavebného povolenia na základe predbežného projektu a za predpokladu následného schválenia vyhradených častí projektu bez toho, aby bolo vykonané posúdenie vplyvov na životné prostredie, ukáže v čase podania žiadosti o schválenie vyhradených častí projektu, že projekt môže mať významný vplyv na životné prostredie najmä z dôvodu svojho charakteru, veľkosti alebo umiestnenia (článok 2 ods. 1 smernice [85/337])?
3. Ak
a) vnútroštátne právo v oblasti urbanizmu a územného rozvoja upravuje vydanie stavebného povolenia na základe predbežného projektu na začiatku konania týkajúceho sa územného rozvoja a v tomto štádiu vyžaduje, aby príslušný orgán preskúmal, či je potrebné posúdenie vplyvov na životné prostredie v zmysle smernice [85/337], a
b) príslušný orgán určí, že posúdenie vplyvov na životné prostredie nie je potrebné, a vydá stavebné povolenie na základe predbežného projektu pod podmienkou, že vyhradené časti projektu budú schválené neskôr, a
c) toto rozhodnutie môže byť napadnuté na vnútroštátnom súde;
môže vnútroštátne právo v súlade so smernicou [85/337] zabrániť príslušnému orgánu, aby vyžadoval posúdenie vplyvov na životné prostredie v štádiu, ktoré nasleduje po konaní týkajúcom sa územného rozvoja?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
38. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či kvalifikácia rozhodnutia ako „povolenia“ v zmysle článku 1 ods. 2 smernice 85/337 závisí výlučne na vnútroštátnom práve.
39. Článok 1 ods. 2 smernice 85/337 definuje pojem „povolenie“ na účely tejto smernice ako rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt.
40. Hoci je tento pojem vytvorený na základe určitých aspektov vnútroštátneho práva, zostáva pojmom Spoločenstva, ktorý v rozpore s tvrdeniami Bromley LBC a vlády Spojeného kráľovstva patrí výlučne do práva Spoločenstva. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že ustanovenie práva Spoločenstva, ktoré na účely určenia jeho zmyslu a rozsahu výslovne nijak neodkazuje na právo členských štátov, musí byť za normálnych okolností v celom Spoločenstve predmetom autonómneho a jednotného výkladu, ktorý musí zohľadniť kontext tohto ustanovenia a cieľ, ktorý dotknutá právna úprava sleduje (pozri v tomto zmysle rozsudky z 18. januára 1984, Ekro, 327/82, Zb. s. 107, bod 11; z 19. septembra 2000, Linster, C‑287/98, Zb. s. I‑6917, bod 43, a zo 7. januára 2004, Wells, C‑201/02, Zb. s. I‑723, bod 37).
41. Na prvú otázku je preto potrebné odpovedať tak, že kvalifikácia rozhodnutia ako „povolenia“ v zmysle smernice 85/337 sa musí uskutočniť na základe vnútroštátneho práva a v súlade s právom Spoločenstva.
O druhej a tretej otázke
42. Svojou druhou a treťou otázkou, ktoré je potrebné skúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 2 ods. 1 a článok 4 ods. 2 smernice 85/337 musia vykladať v tom zmysle, že vyžadujú, aby sa posúdenie vplyvov na životné prostredie uskutočnilo, ak po vydaní stavebného povolenia na základe predbežného projektu vyjde v čase schválenia vyhradených častí projektu najavo, že projekt môže mať významný vplyv na životné prostredie, najmä z dôvodu svojho charakteru, veľkosti alebo umiestnenia.
43. V tejto súvislosti vyplýva predovšetkým z článku 2 ods. 1 smernice 85/337, že projekty, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie v zmysle jej článku 4 v spojení s prílohami I a II tej istej smernice, musia byť pred vydaním povolenia predložené na posúdenie ich vplyvov (rozsudok Wells, už citovaný, bod 42).
44. Ako bolo pripomenuté v bode 39 tohto rozsudku, článok 1 ods. 2 smernice 85/337 definuje pojem „povolenie“ na účely tejto smernice ako rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt.
45. Zo systematiky a cieľov smernice 85/337 vyplýva, že toto ustanovenie sa vzťahuje na rozhodnutie (zahŕňajúce jednu alebo viacero etáp), ktoré umožňuje navrhovateľovi začať práce na účely realizácie projektu.
46. Berúc do úvahy tieto upresnenia, prináleží vnútroštátnemu súdu, aby overil, či stavebné povolenie na základe predbežného projektu a rozhodnutie o schválení vyhradených častí projektu, ktorých sa týka vec sama, sú vo svojej celistvosti „povolením“ v zmysle smernice 85/337 (pozri v tejto súvislosti rozsudok z dnešného dňa, Komisia/Spojené kráľovstvo, C‑508/03, Zb. s. I–3969, body 101, 102).
47. Napokon treba pripomenúť, že Súdny dvor v bode 52 už citovaného rozsudku Wells upresnil, že ak vnútroštátne právo upravuje viacero etáp konania o povolení, z ktorých jedna je hlavným rozhodnutím a druhá je vykonávacím rozhodnutím, ktoré nesmie presiahnuť rámec hlavného rozhodnutia, účinky, ktoré môže projekt mať na životné prostredie, sa musia identifikovať a posúdiť v konaní týkajúcom sa hlavného rozhodnutia. Len v prípade, že sa tieto účinky dajú identifikovať až v konaní týkajúcom sa vykonávacieho rozhodnutia, by sa takéto posúdenie malo uskutočniť v priebehu tohto konania.
48. Ak teda vnútroštátny súd dospeje k záveru, že konanie, ktoré predpokladá režim, ktorého sa týka vec sama, je viacetapovým povoľovacím konaním, kde jednou z etáp je hlavné rozhodnutie a ďalšou je vykonávacie rozhodnutie, ktoré nesmie presiahnuť rámec hlavného rozhodnutia, vyplýva z toho, že príslušný orgán má podľa okolností povinnosť vykonať posúdenie vplyvov projektu na životné prostredie, a to aj po udelení stavebného povolenia na základe predbežného projektu, teda pri následnom schválení vyhradených častí projektu (pozri v tejto súvislosti rozsudok Komisia/Spojené kráľovstvo, už citovaný, body 103 až 106). Toto posúdenie musí mať všeobecný charakter, aby pokrylo všetky aspekty projektu, ktoré ešte neboli posúdené alebo ktoré vyžadujú nové posúdenie.
49. Vo svetle vyššie uvedených úvah je na druhú a tretiu otázku potrebné odpovedať tak, že článok 2 ods. 1 a článok 4 ods. 2 smernice 85/337 sa musia vykladať v tom zmysle, že vyžadujú, aby sa posúdenie vplyvov na životné prostredie uskutočnilo, ak v prípade viacetapového povolenia vyjde v priebehu druhej etapy najavo, že projekt môže mať významný vplyv na životné prostredie, najmä z dôvodu svojho charakteru, veľkosti alebo umiestnenia.
O trovách
50. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
1. Kvalifikácia rozhodnutia ako „povolenia“ v zmysle článku 1 ods. 2 smernice Rady 85/337/EHS z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie sa musí uskutočniť na základe vnútroštátneho práva v súlade s právom Spoločenstva.
2. Článok 2 ods. 1 a článok 4 ods. 2 smernice 85/337 sa musia vykladať v tom zmysle, že vyžadujú, aby sa posúdenie vplyvov na životné prostredie uskutočnilo, ak v prípade viacetapového povolenia vyjde v priebehu druhej etapy najavo, že projekt môže mať významný vplyv na životné prostredie, najmä z dôvodu svojho charakteru, veľkosti alebo umiestnenia.