CELEX: 62005TJ0324
Agricultura
Organización común de mercados
Medidas transitorias que procede adoptar con motivo de la adhesión de nuevos Estados miembros
Reglamento (CE) nº 651/2005, por el que se establecen medidas transitorias en el sector del azúcar
Recurso de anulación
Colegialidad
Concepto de "existencias"
Circunstancias en que se constituyeron las existencias
Motivación
Buena administración
Buena fe
No discriminación
Derecho de propiedad
Proporcionalidad

Marco jurídico
I.
Sobre la OCM del azúcar
La organización común de mercados en el sector del azúcar (en lo sucesivo, «OCM del azúcar») se encontraba regulada en el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar al presente asunto por el Reglamento (CE) n
o
1260/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (
DO L 178, p. 1
).
En el segundo considerando de dicho Reglamento se afirma que la OCM del azúcar tiene por objeto estabilizar el mercado de este producto para mantener las garantías necesarias en lo que se refiere al empleo y nivel de vida de los productores de remolacha y caña de azúcar de la Comunidad Europea. Para ello, la OCM regula la producción y la importación de azúcar y establece mecanismos de estabilización del mercado destinados a asegurar la salida de la producción comunitaria.
Con arreglo a los artículos 10 y 11 del Reglamento n
o
1260/2001, la producción comunitaria de azúcar se basa en la aplicación de un sistema de cuotas. En el marco de este sistema se fijan, para cada una de las regiones productoras de la Comunidad, las cantidades de producción que los Estados miembros deben repartir, mediante cuotas de producción –cuota A y cuota B– entre las diferentes empresas productoras establecidas en su territorio. Estas cantidades se refieren a una campaña de comercialización anual que comienza el 1 de julio de un año y finaliza el 30 de junio del año siguiente. El azúcar producido por una empresa con arreglo a las cuotas A y B se denomina, respectivamente, «azúcar A» y «azúcar B». Las cantidades de azúcar producido por encima de las cuotas A y B se denominan «azúcar C».
Las garantías de salida establecidas en el marco de la OCM del azúcar consisten, por una parte, en un régimen de ayuda a los precios basado, según lo dispuesto en los artículos 6 a 9 del Reglamento n
o
1261/2001, en un sistema de intervención dirigido a garantizar los precios y la salida de los productos, siendo el Consejo de la Unión Europea quien fija los precios aplicados por los organismos de intervención, y, por otra parte, en un régimen de restituciones por exportación establecido en los artículos 27 a 30 del Reglamento n
o
1261/2001 con el objetivo de facilitar la comercialización de la producción comunitaria en el mercado mundial –cuando esta comercialización resulte necesaria para estabilizar el mercado comunitario del azúcar– compensando la diferencia entre los precios en la Comunidad y los precios en el mercado mundial.
El azúcar A y el azúcar B pueden comercializarse libremente en el mercado común y gozan de estas garantías de salida, quedando establecida a favor del azúcar B una garantía a un precio menor que el azúcar A. Por el contrario, el azúcar C no puede acogerse ni al régimen de apoyo a los precios ni al de restituciones por exportación. En principio, con arreglo al artículo 13 del Reglamento n
o
1260/2001, debe darse salida al azúcar C fuera de la Comunidad para ser vendido en el mercado mundial.
En virtud del artículo 15, apartado 1, letras a), b), y c), de dicho Reglamento, antes de que finalice cada campaña de comercialización, se comprobará, en particular, la cantidad previsible de azúcar A y de azúcar B producida con cargo a la campaña en curso, la cantidad previsible de azúcar a la que se haya dado salida durante la campaña en curso para su consumo dentro de la Comunidad, y el excedente exportable, restando de la primera de estas cantidades la segunda. Las restituciones por exportación se perciben, en principio, en relación con este excedente exportable.
En virtud de los artículos 15 y 16 del Reglamento n
o
1260/2001, la OCM del azúcar organiza la financiación íntegra por parte de los propios productores de los gastos derivados de la liquidación de excedentes de azúcar mediante cotizaciones a la producción y cotizaciones complementarias. Este régimen de autofinanciación constituye la contrapartida de las garantías de salida de la producción comunitaria al trasladar a los productores el deber de asumir en última instancia los costes necesarios para garantizar la salida de las cantidades comercializadas en una determinada campaña. La cuantía de las cotizaciones se fija una vez finalizada cada campaña en función de un balance de funcionamiento del mercado comunitario elaborado por la Comisión de las Comunidades Europeas a partir de los datos facilitados por los Estados miembros. El pago de las restituciones por exportación es una de las medidas financiadas por los productores en función de su cuota de producción.
II.
Sobre el Tratado de adhesión y el Acta de adhesión
Según el artículo 2, apartado 3, del Tratado entre el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, Irlanda, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (Estados miembros de la Unión Europea) y la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, relativo a la adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, a la Unión Europea (
DO L 236, p. 17
; en lo sucesivo, «Tratado de adhesión»), firmado en Atenas el 16 de abril de 2003:
«No obstante lo dispuesto en el apartado 2, las instituciones de la Unión podrán adoptar, antes de la adhesión, las medidas contempladas en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 6, […] en [el artículo] 41 […] del Acta [relativa a las condiciones de adhesión a la Unión Europea de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión]. Estas medidas sólo surtirán efecto, en su caso, cuando entre en vigor el presente Tratado.»
En virtud del artículo 41, párrafo primero, del Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Unión Europea de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (
DO L 236, p. 33
; en lo sucesivo, «Acta de adhesión»), aneja al Tratado de adhesión:
«Si son necesarias medidas transitorias para facilitar la transición del régimen actualmente vigente en [la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca] al régimen resultante de la aplicación de la política agrícola común en las condiciones establecidas en la presente Acta, dichas medidas serán adoptadas por la Comisión con arreglo al procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 42 del Reglamento […] n
o
1260/2001 […] o, en su caso, en los artículos correspondientes de los demás Reglamentos relativos a la organización común de los mercados agrícolas o en el procedimiento de comité pertinente tal como se haya determinado en la legislación aplicable. Las medidas transitorias a que se refiere el presente artículo podrán adoptarse durante un período de tres años a partir de la fecha de adhesión, quedando su aplicación limitada a ese periodo […]»
Con arreglo al anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión:
«Los nuevos Estados miembros deberán sufragar la eliminación de las existencias de productos, tanto privadas como públicas, que se encuentren en libre circulación en el territorio de los nuevos Estados miembros en la fecha de la adhesión y que sobrepasen la cantidad que puede considerarse existencias normales de enlace.
La noción de existencias normales de enlace será definida para cada producto en función de los criterios y objetivos propios de cada organización común de mercados.»
Antecedentes del litigio
I.
Sobre el Reglamento (CE) n
o
60/2004
El 14 de enero de 2004, la Comisión adoptó, basándose en el artículo 2, apartado 3, del Tratado de adhesión y en el artículo 41, párrafo primero, del Acta de adhesión, el Reglamento (CE) n
o
60/2004, por el que se establecen medidas transitorias en el sector del azúcar con motivo de la adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia (
DO L 9, p. 8
).
En sustancia, el Reglamento n
o
60/2004 establece, como excepción transitoria a las normas comunitarias aplicables, un sistema de eliminación por parte de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca (en lo sucesivo, «nuevos Estados miembros») de las existencias excedentes de azúcar, isoglucosa y fructosa presentes en dichos Estados.
De este modo, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004 dispone que, no más tarde del 31 de octubre de 2004, la Comisión determinará para cada nuevo Estado miembro, de conformidad con el procedimiento indicado en el artículo 42, apartado 2, del Reglamento n
o
1260/2001, las cantidades de azúcar como tal o en forma de productos transformados, isoglucosa y fructosa que a rebasen las cantidades consideradas existencias de enlace normales (en lo sucesivo, «excedente») y deban por lo tanto ser eliminadas del mercado a expensas de los nuevos Estados miembros. El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004 establece igualmente el modo en que la Comisión debe determinar el excedente. A este respecto, la Comisión deberá tener especialmente en cuenta la evolución, durante el año anterior a la adhesión y en relación con los años anteriores, de las cantidades importadas y exportadas de azúcar como tal o en forma de productos transformados, isoglucosa y fructosa, de la producción, el consumo y las existencias de azúcar y de isoglucosa, y de las circunstancias que condujeron a la acumulación de existencias.
El artículo 6, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004 dispone que cada nuevo Estado miembro interesado garantizará la eliminación del mercado, sin intervención comunitaria, de una cantidad de azúcar o isoglucosa igual a la cantidad excedente que la Comisión le haya atribuido con arreglo al procedimiento establecido en el apartado 1. La eliminación del excedente debe realizarse mediante su exportación sin restituciones desde la Comunidad, mediante su uso en el sector de los combustibles o, por último, mediante su desnaturalización, sin ayuda, para la alimentación animal, de conformidad con lo dispuesto en los títulos III y IV del Reglamento (CEE) n
o
100/72 de la Comisión, de 14 de enero de 1972, por el que se establecen las modalidades de aplicación relativas a la desnaturalización del azúcar para la alimentación animal (
DO L 12, p. 15
; EE 03/5, p. 139). En cualquier caso, la eliminación debe realizarse no más tarde del .
Conforme al apartado 3 del mismo artículo, con vistas a la aplicación del apartado 2, cada nuevo Estado miembro deberá disponer a 1 de mayo de 2004 de un sistema de identificación de las existencias excedentes de azúcar como tal o en forma de productos transformados, isoglucosa o fructosa que hayan sido objeto de intercambios comerciales o producidas por los principales agentes económicos interesados. El nuevo Estado miembro en cuestión deberá usar ese sistema para obligar a los agentes económicos interesados a eliminar del mercado, a sus propias expensas, una cantidad de azúcar o isoglucosa equivalente a su excedente individual determinado. Los agentes económicos interesados deberán presentar pruebas de esta eliminación el como fecha límite; en caso contrario, el nuevo Estado miembro deberá reclamar un importe igual a la cantidad en juego, multiplicada por los derechos de importación más elevados aplicables al producto en cuestión durante el período comprendido entre el y el , incrementado en 1,21 euros/100 kg de azúcar blanco o materia seca equivalente, imputándose este importe en su presupuesto nacional.
Según el artículo 6, apartado 4, del Reglamento n
o
60/2004, cuando las existencias excedentes se eliminen mediante su exportación, los agentes económicos interesados podrán aportar la correspondiente prueba no más tarde del 31 de julio de 2005.
El artículo 7, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004 dispone que, no más tarde del 31 de julio de 2005, los nuevos Estados miembros deberán presentar a la Comisión la prueba de que ha sido eliminado el excedente que les haya sido atribuido conforme al procedimiento establecido en el artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento. En caso de que no se presente dentro del plazo tal prueba respecto de una parte o la totalidad del excedente en cuestión, el apartado 2 del mismo artículo establece que se reclamará al nuevo Estado miembro de que se trate un importe igual a la cantidad no eliminada, multiplicada por las restituciones por exportación más elevadas aplicables al azúcar del código NC 17019910 durante el período comprendido entre el y el ; importe que se imputará en el presupuesto comunitario no más tarde del y se tendrá en cuenta para el cálculo de las cotizaciones por producción correspondientes a la campaña de comercialización de 2004/05.
En virtud de su artículo 9, el Reglamento n
o
60/2004 entró en vigor el 1 de mayo de 2004.
II.
Sobre el Reglamento (CE) n
o
651/2005
El 28 de abril de 2005, la Comisión adoptó, con fundamento en el artículo 41, párrafo primero, del Acta de adhesión, el Reglamento (CE) n
o
651/2005 que modifica el Reglamento n
o
60/2004 (
DO L 108, p. 3
).
Las modificaciones introducidas en el Reglamento n
o
60/2004 por el Reglamento n
o
651/2005 afectan únicamente a las fechas y plazos de referencia contenidos en este primer Reglamento.
De este modo, las fechas establecidas en el artículo 6, apartado 1, párrafo primero, y en el artículo 6, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004, respectivamente el 31 de octubre de 2004 y el , quedan sustituidas por el 31 de mayo y el . La fecha establecida en el apartado 3, párrafos segundo y tercero, del artículo mencionado, el , queda sustituida por el . Igualmente, la fecha mencionada en la frase primera del artículo 6, apartado 4, del Reglamento n
o
60/2004, el , queda sustituida por el , y la mencionada en el párrafo cuarto de esta misma disposición, el , queda sustituida por el . Respecto de la fecha mencionada en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004, el , queda sustituida por el y el período mencionado en el apartado 2, el cual estaba comprendido entre el y el , pasa a quedar comprendido entre el y el . Por último, queda modificada la fecha de ingreso en el presupuesto comunitario del importe debido al mismo de forma que el pasa a ser el 31 de diciembre de los años 2006 a 2009.
En virtud de su artículo 2, el Reglamento n
o
651/2005 entró en vigor el 29 de abril de 2005.
III.
Sobre el Reglamento impugnado
El 31 de mayo de 2005, la Comisión aprobó el Reglamento (CE) n
o
832/2005, relativo a la determinación de las cantidades excedentes de azúcar, isoglucosa y fructosa para la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia (
DO L 138, p. 3
; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»). El artículo 1 de este Reglamento precisa el excedente que debe eliminarse del mercado comunitario en relación con cada uno de los cinco nuevos Estados miembros respecto de los cuales se comprobó finalmente la existencia de un excedente; esto es, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Malta, la República Eslovaca y la República de Estonia. El excedente de este último Estado miembro quedó fijado en 91.464 toneladas.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 25 de agosto de 2005, la República de Estonia interpuso, en virtud del artículo 230 CE, un recurso de anulación del Reglamento impugnado.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 12 de diciembre de 2005, la República de Letonia solicitó intervenir en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la República de Estonia. Mediante auto del Presidente de la Sala Tercera del Tribunal de Primera Instancia de se admitió la intervención.
El 27 de marzo de 2006, la República de Letonia presentó el escrito de formalización de la intervención.
Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal de Primera Instancia, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Primera, a la que, por consiguiente, se atribuyó el presente asunto.
El 12 de febrero de 2009, el Tribunal de Primera Instancia formuló preguntas por escrito a la Comisión, la cual dio cumplimiento a dicha solicitud dentro del plazo establecido.
Oído el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Primera) decidió iniciar la fase oral.
En la vista de 22 de abril de 2009 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
La República de Estonia, apoyada en su primera pretensión por la República de Letonia, solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Anule el Reglamento impugnado.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la República de Estonia.
Fundamentos jurídicos
La República de Estonia alega que, sólo 48.733 toneladas del excedente que le fue atribuido por la Comisión en virtud del Reglamento impugnado se encontraban en manos de agentes económicos, y que las 42.731 toneladas restantes estaban constituidas por las existencias presentes en los hogares de Estonia para su consumo (en lo sucesivo, «reservas domésticas»), tal como se desprende de los últimos cálculos de la Comisión realizados a partir de las cifras no controvertidas aportadas por la misma.
En este contexto, la República de Estonia alega únicamente que las reservas domésticas no deberían haber sido incluidas en dicho excedente y solicita la anulación del Reglamento impugnado en la medida en que han sido incluidas.
A este respecto, la República de Estonia, apoyada por la República de Letonia en algunos de ellos, invoca ocho motivos. El primer motivo se basa en una vulneración del principio de colegialidad. El segundo motivo se basa en una infracción del Reglamento n
o
60/2004. El tercer motivo se basa en un incumplimiento de la obligación de motivación. El cuarto motivo se basa en una vulneración del principio de buena administración. El quinto motivo se basa en una vulneración del principio de buena fe. El sexto motivo se basa en una vulneración del principio de no discriminación. El séptimo motivo se basa en una vulneración del derecho de propiedad. El octavo motivo se basa en una vulneración del principio de proporcionalidad.
Por otra parte, la República de Letonia planteó en su escrito de formalización de la intervención un motivo adicional basado en la vulneración del derecho de defensa.
Por último, la República de Estonia solicita con carácter preliminar al Tribunal de Primera Instancia que ordene a la Comisión presentar determinados documentos y explicar la diferencia existente entre estos documentos y un conjunto de documentos que la República de Estonia aportó a los autos. Por su parte, la Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que excluya estos últimos documentos de los autos. Procede analizar en primer lugar estas dos solicitudes.
I.
Sobre las solicitudes preliminares de la República de Estonia y de la Comisión
A.
Sobre la solicitud preliminar de la República de Estonia
1. Alegaciones de las partes
La República de Estonia señala que determinados documentos que obran en su poder y que deberían haber sido presentados a la Comisión con ocasión de su reunión de fecha 20 de abril de 2005 (en lo sucesivo, «anexo 18»), en la cual la Comisión habilitó a tres de sus miembros para que adoptaran el Reglamento impugnado, revelan que la cuestión de determinar si las reservas domésticas formaban parte del excedente de Estonia era de carácter meramente político para la Comisión.
Para demostrar la autenticidad del anexo 18, la República de Estonia había solicitado a la Comisión, el 27 de junio de 2005, una copia de los documentos presentados en su reunión de . En respuesta a la misma, la República de Estonia recibió, el , una serie de documentos entre los que se encontraba una comunicación dirigida a la Comisión por uno de sus miembros encargado de los asuntos de agricultura y desarrollo rural, la Sra. Fischer Boel (en lo sucesivo, «comunicación de la Sra. Fischer Boel»). Según la República de Estonia, en el anexo 18 figura una versión incompleta de esta comunicación. Ahora bien, esta última contiene, siempre según este Estado, elementos que demuestran que la Comisión no tenía intención de tomar en cuenta la situación particular de la República de Estonia, así como un proyecto de Reglamento, que no se incluyeron en los documentos remitidos por la Comisión. Por lo tanto, la República de Estonia solicita al Tribunal de Primera Instancia que ordene a la Comisión aportar todos los documentos que le fueron presentados en su reunión de y que le explique la diferencia existente entre el anexo 18 y los documentos remitidos el , para respetar el principio de igualdad de armas.
La Comisión responde que ya ha atendido esta petición. Precisa, igualmente, que el anexo 18 es un conjunto de documentos preliminares que forman parte de las conversaciones mantenidas entre sus servicios con vistas a la reunión de 20 de abril de 2005, y que son distintos de los documentos que fueron finalmente presentados.
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Se debe señalar que la República de Estonia no niega en definitiva que la Comisión le haya facilitado el 25 de agosto de 2005 todos los documentos presentados al colegio de los miembros de la Comisión (en lo sucesivo, «colegio») en su reunión de . Estos documentos ya constan, en efecto, en autos y fueron aportados por la República de Estonia, la cual no ha alegado que hubieran sido presentados al colegio en dicha reunión otros documentos, no comunicados por la Comisión. Por lo tanto, la solicitud de la República de Estonia de que se aporten documentos debe considerarse carente de objeto y procede interpretar sus alegaciones únicamente en el sentido de que, debido a que los documentos que la Comisión le remitió el presentaban importantes diferencias respecto de aquellos que constituyen el anexo 18, y a los que tuvo acceso de una manera que este Estado no explicita, pide al Tribunal de Primera Instancia que ordene a la Comisión explicar el motivo de estas diferencias.
Ahora bien, hay que señalar que la Comisión ya ha dado las aclaraciones solicitadas.
En efecto, la Comisión ha explicado que el anexo 18 es un conjunto de documentos preliminares preparados con vistas a su reunión de 20 de abril de 2005. La Comisión ha explicado, igualmente, que estos documentos difieren de los que se presentaron finalmente al colegio en dicha reunión precisamente por su condición de documentos preliminares.
La explicación de la Comisión es comprensible y verosímil. Es absolutamente normal que el miembro de la Comisión que presenta a ésta documentos para preparar la adopción de una medida disponga de diferentes versiones de estos documentos y elija de entre ellos la que considere más apropiada para ser sometida al colegio de cara a la adopción de la medida en cuestión. De ello se desprende que la explicación dada por la Comisión hace innecesario continuar el análisis de la petición de la República de Estonia.
B.
Sobre la solicitud preliminar de la Comisión
1. Alegaciones de las partes
La Comisión alega que el anexo 18 es un conjunto de documentos internos y preliminares que forman parte de las conversaciones mantenidas entre sus servicios y solicita al Tribunal de Primera Instancia que excluya este anexo de los autos.
A este respecto, la Comisión señala que podría perjudicar gravemente la espontaneidad y la transparencia que deben presidir las discusiones que tienen lugar en su seno el hecho de que los documentos internos, preliminares y preparatorios de las deliberaciones del colegio, fueran puestos a disposición de las partes que impugnan ante los órganos jurisdiccionales comunitarios el resultado de dichas deliberaciones, en particular en la medida en que ponen de manifiesto puntos de vista expuestos por el servicio jurídico, los cuales merecen una especial protección, y ello cuando han sido obtenidos de forma irregular.
Por otra parte, el control del juez comunitario debe ejercerse sobre el acto final y no sobre proyectos o documentos preparatorios que sólo reflejan puntos de vista provisionales.
Por último, según la Comisión, la República de Estonia nunca solicitó tener acceso al anexo 18. Su solicitud de acceso a los documentos de 27 de junio de 2005, a la cual por otra parte se atendió, se refiere únicamente a los documentos presentados al colegio en la reunión de y a los relativos a la metodología aplicada para el cálculo de los excedentes.
La República de Estonia rebate las alegaciones de la Comisión.
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Habida cuenta del hecho de que la Comisión reconoció expresamente en la vista, a raíz de una pregunta del Tribunal de Primera Instancia, que el anexo 18 no contiene dictámenes de su servicio jurídico, tal como, por otra parte, se deduce de los autos, procede interpretar que su solicitud de excluir dicho anexo de los autos se apoya en tres fundamentos; en primer lugar, en el carácter interno y preliminar de estos documentos, en segundo lugar, en la obtención de los mismos por medios que pudieran ser irregulares, y, en tercer lugar, en la falta de pertinencia de estos documentos para el presente asunto.
Respecto de los dos primeros fundamentos se debe señalar que ni un eventual carácter confidencial de los documentos en cuestión ni el hecho de que éstos hayan podido ser obtenidos de manera irregular es óbice para mantenerlos en los autos (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión, T-48/05, Rec. p. II-37, apartado 74).
En efecto, por una parte, no existe una disposición que prohíba expresamente tener en cuenta pruebas obtenidas ilegalmente (sentencia Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 51
supra,
apartado 75).
Asimismo, el Tribunal de Primera Instancia ha aceptado a veces tener en cuenta documentos de los que no obstante no se había acreditado que hubiesen sido obtenidos por medios legítimos (sentencia Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 51
supra,
apartado 78).
Por ello, en determinadas situaciones, no es necesario que la parte demandante demuestre haber obtenido legalmente el documento confidencial invocado en apoyo de su tesis. El Tribunal de Primera Instancia ha estimado, procediendo a una ponderación de los intereses que deben protegerse, que era preciso apreciar si circunstancias particulares, tales como el carácter decisivo de la presentación del documento a efectos de garantizar el control de la regularidad del procedimiento de adopción del acto impugnado (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de marzo de 2001, Dunnett y otros/BEI, T-192/99, Rec. p. II-813, apartados 33 y 34) o acreditar la existencia de una desviación de poder (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Lopes/Tribunal de Justicia, T-280/94, RecFP pp. I-A-77 y II-239, apartado 59), justificaban que no se procediera a retirar un documento (sentencia Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 51
supra,
apartado 79).
Por otra parte, el Tribunal de Justicia no ha excluido que incluso documentos internos puedan, en determinados casos, figurar legítimamente en los autos de un asunto (autos del Tribunal de Justicia de 19 de marzo de 1985, Tordeur y otros, 232/84, no publicado en la Recopilación, apartado 8, y de , LAISA/Consejo, 31/86, no publicado en la Recopilación, apartado 5).
Es preciso considerar que las circunstancias que permiten mantener estos documentos internos en los autos son, en particular, las que pueden tenerse en cuenta para mantener en los autos de un asunto documentos que puedan haber sido obtenidos por medios no legítimos y a los que se hace referencia en el anterior apartado 54 (véase, en este sentido, la sentencia Dunnett y otros/BEI, citada en el apartado 54
supra,
apartado 33).
Ahora bien, habida cuenta de las anteriores consideraciones, hay que señalar que el marco específico del presente recurso permite estimar que los documentos que constituyen el anexo 18 deben mantenerse en los autos. En efecto, estos documentos se invocan, precisamente, con el fin de demostrar la existencia tanto de diferentes irregularidades en el procedimiento de adopción del Reglamento impugnado como de una desviación de poder, lo cual justifica que no se proceda a su exclusión con arreglo a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 54.
Por último y en relación con el tercer fundamento en virtud del cual la Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que se excluya el anexo 18 de los autos, y según el cual los documentos que integran tal anexo no son pertinentes para la resolución del litigio, se debe señalar que la falta de pertinencia de un documento para la tramitación de un asunto no basta, por sí sola, para justificar su exclusión de los autos.
Por consiguiente, procede rechazar la solicitud preliminar de la Comisión.
II.
Sobre el primer motivo basado en una vulneración del principio de colegialidad
A.
Alegaciones de las partes
La República de Estonia alega que el Tribunal de Justicia se ha pronunciado en el sentido de que el colegio no puede limitarse a manifestar su voluntad de actuar de una determinada manera, sin necesidad de intervenir en la redacción del acto que confirma dicha voluntad y en su presentación definitiva. Según este Estado, este razonamiento debe aplicarse
a fortiori
al presente supuesto, ya que del Reglamento impugnado se derivan serias consecuencias para muchas personas y para el presupuesto de los Estados miembros interesados. Siempre según la República de Estonia, el Tribunal de Justicia ha resuelto que los actos que afectan a la situación jurídica del destinatario deben examinarse y adoptarse por el colegio. De estas consideraciones, la República de Estonia deduce que el artículo 13 del Reglamento interno de la Comisión, el cual autoriza a ésta a habilitar a sus miembros para adoptar el texto definitivo de un acto cuya sustancia haya definido en sus deliberaciones, debe interpretarse en el sentido de que cualquier modificación del texto de un reglamento, y en particular, de su parte dispositiva, queda vedada una vez que el colegio ha adoptado una decisión.
Ahora bien, el Reglamento impugnado se adoptó vulnerando el principio de colegialidad en la medida en que, en la reunión de la Comisión de 20 de abril de 2005, en primer lugar, se decidió encomendar a la Sra. Fischer Boel tanto la continuación de los contactos con los nuevos Estados miembros con vistas a la realización de una comprobación final de sus excedentes, teniendo en cuenta, en particular, las últimas cifras disponibles, como la cuestión de si las reservas domésticas debían incluirse en el cálculo de estos excedentes. En segundo lugar, decidió someter al Comité de Gestión del Azúcar un proyecto de reglamento por el que se establece el excedente de cada nuevo Estado miembro. En tercer lugar, se decidió habilitar a la Sra. Fischer Boel para adoptar, de acuerdo con el Presidente de la Comisión y un tercer miembro de esta institución, dicho proyecto en caso de que el Comité no emitiera un dictamen negativo o, si la evolución de la situación lo justificara, adoptarlo ella misma mediante el procedimiento oral. De este modo, según la República de Estonia, el hecho de que se habilitara a la Sra. Fischer Boel para adoptar el Reglamento impugnado sin haber aprobado el colegio un proyecto definitivo vulnera el principio de colegialidad.
Aunque la decisión del colegio únicamente era necesaria en relación con el contenido del Reglamento impugnado y no con su redacción exacta, resulta evidente, a juicio de este Estado, que se había encomendado a la Sra. Fischer Boel decidir si las reservas domésticas debían incluirse en los excedentes. Por otra parte, la amplitud de su facultad de apreciación se pone claramente de manifiesto al comparar los excedentes definitivamente fijados en el Reglamento impugnado con los inicialmente fijados en el proyecto de 20 de abril de 2005; esto es, respecto de la República de Estonia, 91.464 toneladas en lugar de 91.466; respecto de la República de Chipre, 40.213 toneladas en lugar de 40.249; respecto de la República de Letonia, 10.589 toneladas en lugar de 20.080; respecto de la República de Malta, 2.452 toneladas en lugar de 13.210, y, en último lugar, respecto de la República Eslovaca, 10.225 toneladas en lugar de 17.419. Finalmente, la comunicación de la Sra. Fischer Boel y el documento metodológico adjunto, el cual constituyó el fundamento de la decisión del colegio y delimitó el mandato de la Sra. Fischer Boel, sólo contiene orientaciones vagas, establece que podría admitirse una cierta flexibilidad en relación con lo que se consideren existencias normales de enlace y no especifica cuáles son las circunstancias particulares que justifican la reducción de los excedentes.
La propia Comisión parece ser consciente de esta situación, ya que en su escrito de contestación señala, por una parte, que había aprobado una orientación y no una decisión y, por otra parte, que el 19 de mayo de 2005 la República de Estonia aún tenía la posibilidad de presentar alegaciones adicionales. Por último, según este Estado, una carta de la Comisión de muestra que los excedentes de cada Estado miembro no quedaron determinados hasta la reunión de expertos celebrada el , hecho que la Comisión confirma en su escrito de contestación. Por lo tanto, la Comisión no pudo adoptar el Reglamento impugnado el .
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Estonia.
B.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Conviene recordar que el funcionamiento de la Comisión está regido por el principio de colegialidad (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros, C-137/92 P, Rec. p. I-2555, apartado 62). Este principio queda expresamente mencionado en el artículo 217 CE, apartado 1, según su redacción modificada por el Tratado de Niza, en virtud de la cual la Comisión ejercerá sus funciones bajo la orientación política de su Presidente, que decidirá su organización interna para garantizar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de su acción.
Según reiterada jurisprudencia, dicho principio deriva del artículo 219 CE, en virtud del cual los acuerdos de la Comisión se adoptarán por mayoría del número de miembros previsto en el artículo 213 CE y sólo podrá reunirse válidamente la Comisión cuando esté presente el número de miembros que fije su Reglamento interno. El principio de colegialidad se basa en la igualdad de los miembros de la Comisión, en cuanto a la participación en la adopción de decisiones, e implica en particular que se delibere colectivamente sobre las decisiones y que todos sus miembros sean responsables en forma colectiva, en el plano político, de todas las decisiones adoptadas (sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de septiembre de 1986, AKZO Chemie/Comisión, 5/85, Rec. p. 2585, apartado 30, y Comisión/BASF y otros, citada en el apartado 65
supra,
apartado 63).
No obstante, la utilización del procedimiento de habilitación para la adopción de medidas de gestión o administración es compatible con el principio de colegialidad.
En efecto, limitado a categorías determinadas de actos de administración y de gestión, lo que excluye por hipótesis las decisiones de principio, tal sistema de delegación de facultades resulta necesario, teniendo en cuenta el aumento considerable en el número de actos de carácter decisorio que la Comisión debe adoptar a fin de cumplir sus funciones (sentencia AKZO Chemie/Comisión, citada en el apartado 66
supra,
apartado 37, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de abril de 1995, AAC y otros/Comisión, T-442/93, Rec. p. II-1329, apartado 84).
Así pues, es preciso analizar si el Reglamento impugnado debe considerarse como una medida de gestión o de administración o como una decisión de principio.
En este sentido, es oportuno señalar que, a pesar de su naturaleza normativa, el Reglamento impugnado sólo tiene la finalidad de determinar los excedentes de determinados nuevos Estados miembros conforme al procedimiento establecido al respecto en el Reglamento n
o
60/2004, respecto del cual constituye un acto de ejecución. La realización de tal cálculo no puede considerarse como una decisión de principio.
En efecto, tal como se desprende de la lectura de los anteriores apartados 13 a 17, tanto el excedente como el método que debe seguir la Comisión para su determinación quedan definidos en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004, en su versión modificada por el Reglamento n
o
651/2005. El artículo 6, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004, y no una disposición del Reglamento impugnado, prevé que el excedente así calculado debe ser eliminado con arreglo a procedimientos determinados. Por último, el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004 indica las consecuencias que se derivan para los nuevos Estados miembros en caso de que no cumplan las obligaciones impuestas.
Así pues, todas las cuestiones de principio pertinentes se regularon en el marco del Reglamento n
o
60/2004, en su versión modificada, ya que el Reglamento impugnado está subordinado a éste y se limita a realizar un acto contable, no obstante su evidente complejidad.
Hay que añadir que, en su reunión de 20 de abril de 2005, el colegio habilitó a tres de sus miembros para que realizaran este acto contable sin conferirles al mismo tiempo la facultad de adoptar nuevas decisiones de principio o de reconsiderar la oportunidad de aplicar las establecidas en el Reglamento n
o
60/2004, tal como se desprende del acta de la 1698
a
reunión de la Comisión, celebrada el .
En efecto, en esta reunión, el colegio aprobó, en primer lugar, la comunicación de la Sra. Fischer Boel. Ahora bien, la metodología incorporada como anexo a esta comunicación y aprobada junto a ésta por el colegio, lejos de autorizar a los miembros habilitados para adoptar el Reglamento impugnado a apartarse de las cuestiones de principio establecidas en el Reglamento n
o
60/2004, supone una mayor delimitación de su margen de apreciación a la hora de adoptar decisiones. En particular, esta metodología desarrolla los criterios de determinación de los excedentes que figuran en el Reglamento n
o
60/2004 y establece una regla clara en función de la cual los excedentes resultan de la variación de la producción a la cual hay que sumar la variación de las importaciones y restar la variación de las exportaciones a lo largo del periodo comprendido entre mayo de 2003 y abril de 2004, comparada con el resultado de estas operaciones en el período equivalente de los tres años anteriores.
Ciertamente, la metodología en cuestión se enmarca en el artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004, en virtud del cual, para determinar las existencias, la Comisión deberá tener en cuenta las circunstancias que condujeron a la acumulación de dichas existencias. De este modo, en el punto 2, apartado 3, letra b), tercer párrafo, de la metodología anexa a la comunicación de la Sra. Fischer Boel se indica que podrá admitirse una cierta flexibilidad en relación con lo que deban considerarse existencias normales de enlace. No obstante, esta mención no autoriza en absoluto a los miembros de la Comisión habilitados a calcular los excedentes de algunos Estados miembros de forma diferente a la prevista en el Reglamento n
o
60/2004. Estos miembros de la Comisión solo están autorizados para valorar los datos contables facilitados por dichos Estados con una cierta flexibilidad, de forma que puedan apreciar dentro de su contexto las existencias que haya en cada momento con el fin de excluir del cálculo de los excedentes aquellas existencias excedentes cuya constitución pueda explicarse por razones no vinculadas a la especulación asociada a la adhesión de estos Estados a la Unión Europea y que no amenacen con producir perturbaciones del mercado.
La comunicación de la Sra. Fischer Boel ofrece, por otra parte, una respuesta estudiada a las alegaciones formuladas por la República de Estonia para demostrar que las existencias domésticas se habían constituido en circunstancias que merecían una nueva evaluación de las cantidades pertinentes en virtud del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004. Si bien es cierto que los miembros de la Comisión habilitados podían, con arreglo a su habilitación, mantener ulteriores contactos con los nuevos Estados miembros para analizar de nuevo sus alegaciones a este respecto, no lo es menos que, al haberse aprobado claramente dicha comunicación por el colegio, los miembros en cuestión no podían prescindir de la orientación definida en la misma y, por consiguiente, sólo podían excluir las reservas domésticas del cálculo de los excedentes basándose en elementos no abordados en esta comunicación, cosa que no hicieron.
Por otra parte, si bien es cierto que los miembros de la Comisión habilitados podían, con arreglo a su habilitación, mantener ulteriores contactos con los nuevos Estados miembros para analizar de nuevo sus alegaciones a este respecto, no lo es menos que el colegio se había reservado la posibilidad de adoptar él mismo la decisión final cuando lo exigiera la situación, lo que necesariamente debe interpretarse como referido al supuesto de que se hubiera seguido un enfoque divergente del expuesto en la comunicación de la Sra. Fischer Boel. En cualquier caso, no tuvo lugar este cambio de enfoque.
Por último, se debe destacar en cualquier caso que debe reconocerse a la Comisión, dentro del respeto del principio de colegialidad, la facultad de confiar a algunos de sus miembros la tarea de realizar un acto contable, por complejo que sea, para determinar las cantidades de un producto agrícola dado que existan en el territorio de ciertos Estados miembros ya que, de otro modo, se vería gravemente entorpecida su capacidad para gestionar eficazmente la política agrícola común, ámbito éste que requiere una gestión simultánea y ágil de los datos relativos a las producciones, las reservas y otras variables que son el resultado de actos de cálculo como los realizados en el marco del Reglamento impugnado.
En atención a las anteriores consideraciones, procede desestimar este motivo.
III.
Sobre el segundo motivo, basado en una infracción del Reglamento n
o
60/2004.
La República de Estonia alega que el Reglamento impugnado fue aprobado con infracción del Reglamento n
o
60/2004. A este respecto, invoca dos argumentos que pueden presentarse en dos partes separadas. En primer lugar, la República de Estonia señala que el Reglamento n
o
60/2004 no permite que las reservas domésticas se incluyan en el cálculo de los excedentes. En segundo lugar, señala que, en el cálculo de su excedente, la Comisión no tuvo en cuenta las circunstancias particulares que caracterizaban a este Estado, infringiendo, de este modo, lo dispuesto en el artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004.
No obstante, con carácter preliminar, las partes discrepan sobre el carácter vinculante del Reglamento n
o
60/2004 respecto del Reglamento impugnado. Puesto que esta cuestión incide en la apreciación de si debe o no prosperar este motivo, debe ser analizada antes de examinar las dos partes del mismo mencionadas en el apartado anterior.
A.
Sobre el carácter vinculante del Reglamento n
o
60/2004 respecto del Reglamento impugnado
1. Alegaciones de las partes
La República de Estonia alega que, puesto que el Reglamento n
o
60/2004 constituía la base jurídica del Reglamento impugnado, la infracción del primero debería conllevar la anulación del segundo, aunque fueran adoptados por la misma institución (sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de marzo de 1971, Deutsche Tradax, 38/70, Rec. p. 145, y de , ISO/Consejo 118/77, Rec. p. 1277), sin que sea relevante a estos efectos que lo fueran con arreglo al mismo procedimiento.
La Comisión admite que el Reglamento impugnado tiene su fundamento en el Reglamento n
o
60/2004, si bien estima que puede legítimamente separarse de las disposiciones de éste ya que ambos fueron adoptados por la misma institución con arreglo al mismo procedimiento, a diferencia de los actos que dieron lugar a la jurisprudencia invocada por la República de Estonia. Por último, podría incluso considerarse que el Reglamento impugnado aplica directamente el Acta de adhesión, aunque tenga su fundamento en el artículo 6 del Reglamento n
o
60/2004, ya que la elección de esta base jurídica no influyó en el procedimiento aplicable [sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, C-491/01, Rec. p. I-11453, apartados 93 a 98].
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Es preciso señalar que, al adoptar el Reglamento impugnado, la Comisión no realizó un ejercicio teórico de contabilidad sino que aplicó el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004, en virtud del cual esta institución debía determinar el excedente de cada nuevo Estado miembro. Este Reglamento prevé igualmente las modalidades de eliminación de las cantidades así determinadas y las consecuencias que para los nuevos Estados miembros se derivan de su no eliminación, siempre que estas cantidades hayan sido calculadas con arreglo a sus disposiciones. Por último, el Reglamento n
o
60/2004 se menciona como uno de los actos que sirven de base jurídica al Reglamento impugnado, así como en los considerandos primero a tercero de éste. En estas circunstancias, hay que afirmar que el Reglamento impugnado constituye un acto de ejecución del Reglamento n
o
60/2004. Ahora bien, como alega la República de Estonia, el Tribunal de Justicia apreció en la sentencia Deutsche Tradax, citada en el apartado 82
supra
(apartado 10), que no cabe admitir que un reglamento de aplicación adoptado en virtud de una habilitación contenida en una disposición del reglamento de base del que deriva el primero pueda ir en contra de las disposiciones del último.
Ciertamente, tal como señaló la Comisión, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre dos reglamentos adoptados por el Consejo con arreglo a procedimientos diferentes, el primero tras consultar a la Asamblea de las Comunidades Europeas y el segundo sin realizar tal consulta. No obstante, la regla establecida en esta sentencia es perfectamente aplicable al presente asunto.
En efecto, se debe destacar, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia no se refirió en absoluto a la existencia de los dos procedimientos de adopción para llegar a la conclusión antes mencionada.
En segundo lugar, tal conclusión fue confirmada posteriormente por la jurisprudencia, sin que el órgano jurisdiccional que conocía del asunto se planteara la cuestión de si los procedimientos de adopción de los actos controvertidos eran diferentes o idénticos (véase, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia ISO/Consejo, citada en el apartado 82
supra,
apartado 46, y de 2 de marzo de 1999, España/Comisión, C-179/97, Rec. p. I-1251, apartado 20; y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de , Devillez y otros/Parlamento, T-46/90, Rec. p. II-699, apartado 25).
En tercer lugar, el Tribunal de Justicia ya ha anulado un Reglamento adoptado por la institución que adoptó el reglamento de base por razones que juegan en contra de la tesis defendida por la Comisión.
En efecto, en la sentencia ISO/Consejo, citada en el apartado 82
supra,
el Tribunal de Justicia anuló un reglamento del Consejo por el que se establecía un derecho antidumping definitivo sobre determinados productos importados de Japón, refutando, en particular, una alegación del Consejo en el sentido de que el reglamento en cuestión era una medida
sui generis
basada directamente en el artículo 113 del Tratado CE (133 CE, tras su modificación), y no sujeta a las disposiciones de su reglamento de base, concretamente el Reglamento (CEE) n
o
459/68 del Consejo, de 5 de abril de 1968, relativo a la protección contra las prácticas de dumping, primas o subvenciones por parte de países no miembros de la Comunidad Económica Europea (
DO L 103, p. 38
). El Tribunal de Justicia apreció que tal alegación no era coherente con el hecho de que la totalidad del procedimiento que concluyó con la adopción del reglamento antidumping en cuestión se hubiera desarrollado ajustándose a los trámites establecidos en el reglamento de base citado, y de esta circunstancia el Tribunal de Justicia dedujo la conclusión de que el Consejo, después de aprobar un reglamento general para la realización de uno de los objetivos del artículo 113 CE, no podía dejar de observar las normas establecidas de este modo al aplicarlas a los casos particulares (apartado 46 de la sentencia).
Ahora bien, el procedimiento establecido en el artículo 113 CE para la adopción de medidas de protección comercial, incluyendo las que deban adoptarse en caso de dumping, es el previsto en el apartado 4 de dicha disposición, en virtud del cual, el Consejo deberá decidir por mayoría cualificada. Por otra parte, de la interpretación conjunta del apartado 1 y del apartado 2, letra a), del artículo 17 del Reglamento n
o
459/68, se desprende que, cuando de la comprobación definitiva de los hechos y de la investigación llevada a cabo de conformidad con las demás disposiciones de dicho Reglamento se deduzca la existencia de dumping y de un perjuicio, y cuando los intereses de la Comunidad necesiten una actuación comunitaria, la Comisión, tras oír las opiniones expresadas en el seno del comité pertinente, someterá una propuesta al Consejo, y el reglamento antidumping en cuestión será aprobado, en su caso, por el Consejo mediante mayoría cualificada.
Hay que deducir de lo anterior que el Consejo había adoptado el reglamento antidumping en cuestión por mayoría cualificada, aunque dicho reglamento viniera precedido de otros actos procedimentales, al igual que hubiera debido hacer para modificar el Reglamento n
o
459/68, circunstancia ésta que priva de fundamento a la tesis de la Comisión.
Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que, en la sentencia ISO/Consejo, citada en el apartado 82
supra,
el Tribunal de Justicia llegara a la conclusión de que el Consejo no había aplicado, en un caso concreto, las reglas generales, y ello aun si pudiera considerarse que el Reglamento impugnado no aplica las reglas generales contenidas en el Reglamento n
o
60/2004 a un caso particular sino a todas las situaciones a las que estas reglas pretenden aplicarse.
En efecto, en la sentencia ISO/Consejo, citada en el apartado 82
supra,
el Tribunal de Justicia estimó que el Consejo, tras adoptar un reglamento general destinado a realizar uno de los objetivos del artículo 113 CE, no puede ir en contra de las reglas así establecidas al aplicarlas a casos particulares por dos motivos. Estos motivos consisten en que el hecho de admitir tal inobservancia de las reglas, en primer lugar, perturbaría el sistema legislativo de la Comunidad y, en segundo lugar, quebrantaría la igualdad de los justiciables ante la ley. Ahora bien, aun si el segundo motivo presupone que el reglamento de ejecución pueda aplicarse a múltiples destinatarios a lo largo del tiempo, no sucede lo mismo con el primer motivo, el cual puede perfectamente hacerse valer en el presente asunto.
Hay que señalar, en cualquier caso, que, aun cuando la tesis de la Comisión fuera acertada y el concepto de «existencias» al que se refiere el Reglamento n
o
60/2004 pudiera ser modificado al aprobar el Reglamento impugnado, la Comisión hubiera debido exponer los motivos por los que resultaba necesaria tal modificación. No obstante, la Comisión ni siquiera ha intentado sostener que expuso tal motivación, y ello a pesar de que hizo referencia en diferentes ocasiones al hecho de que mediante el Reglamento impugnado esta institución pretendía aplicar el Reglamento n
o
60/2004.
Por otra parte, es preciso rechazar por infundada la tesis de la Comisión en el sentido de que cabría considerar que el Reglamento impugnado aplica directamente el Acta de adhesión. La propia Comisión reconoce que dicho Reglamento se basa expresamente en el artículo 6 del Reglamento n
o
60/2004, tal como demuestra el hecho de que esta disposición figure en los vistos del Reglamento impugnado. Una vez que la Comisión ha elegido la base jurídica que ha estimado más apropiada para el caso, es decir, el artículo 6 del Reglamento n
o
60/2004, procede también examinar principalmente en función de esta disposición la legalidad del Reglamento impugnado (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de abril de 2008, SIDE/Comisión, T-348/04, Rec. p. II-625, apartado 69).
Por último, es preciso señalar que la sentencia British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, citada en el apartado 83
supra
e invocada por la Comisión en apoyo de su tesis, no la sustenta. En efecto, dicha sentencia se refiere a un acto que había sido adoptado con fundamento en dos bases jurídicas. El Tribunal de Justicia se limitó a concluir que, a pesar de que una de estas dos bases jurídicas no era correcta, la otra base jurídica permitía adoptar el acto en cuestión, razón por la cual el Tribunal de Justicia consideró que dicho acto era válido. Ahora bien, este razonamiento no puede aplicarse al presente asunto.
Así pues, hay que concluir que la legalidad del Reglamento impugnado depende, en particular, de si éste ha respetado lo dispuesto en el Reglamento n
o
60/2004, que es la base de su adopción. Deben analizarse a la luz de esta conclusión las dos partes en que se divide el presente motivo.
B.
Sobre la primera parte
La República de Estonia alega que el artículo 6 del Reglamento n
o
60/2004 establece únicamente la obligación de eliminar el excedente calculado a partir del azúcar en poder de los operadores comerciales y no de las reservas domésticas. Para sostener esta tesis, rebatida por la Comisión, la República de Estonia desglosa la primera parte de su segundo motivo en cinco subdivisiones que deben analizarse separadamente.
1. En relación con el significado del término «existencias»
a) Alegaciones de las partes
La República de Estonia señala que la redacción del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004 excluye las reservas domésticas del cálculo del excedente.
En efecto, la propia definición del término «existencias», esto es, «provisión o reservas acumuladas; especialmente: productos alimentarios guardados en el almacén de un vendedor o de un fabricante», designa únicamente las cantidades en manos de los operadores. Igualmente, según este Estado, la «Concepts and Definitions Database» (base de datos de conceptos y definiciones) de Eurostat (Oficina Estadística de las Comunidades Europeas) excluye a los comercios minoristas y a los hogares.
Por otra parte, el uso del término «existencias» en los Reglamentos relativos a la OCM del azúcar excluye, siempre según la República de Estonia, las reservas domésticas, tal como se desprende del artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CEE) n
o
1998/78 de la Comisión, de 18 de agosto de 1978, por el que se establecen las modalidades de aplicación del sistema de compensación de los gastos de almacenamiento en el sector del azúcar (
DO L 231, p. 5
; EE 03/14, p. 261), del artículo 1 del Reglamento (CEE) n
o
189/77 de la Comisión, de , por el que se establecen modalidades de aplicación del régimen de existencias mínimas en el sector del azúcar (
DO L 25, p. 27
; EE 03/11, p. 118), de los artículos 8 y 12 del Reglamento (CE) n
o
2038/1999 del Consejo, de , por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (
DO L 252, p. 1
), y del anexo III, punto IX, apartado 1, letra b), del Reglamento n
o
1260/2001, o del artículo 10, apartado 4, de este último Reglamento. Esta definición se desprende, igualmente, del punto 7 del documento de trabajo de la Comisión de titulado «Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee» (Balance de previsiones 2006/2007 del Comité de Gestión del Azúcar).
Ahora bien, según el principio de interpretación sistemática, un mismo término debe ser interpretado, salvo que se indique otra cosa, del mismo modo, y, en cualquier caso, el anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión dispone que la determinación de las existencias normales de enlace deberá realizarse con arreglo a los criterios propios de cada organización común de mercados.
Igualmente, es preciso destacar que, en el ordenamiento jurídico comunitario, un concepto determinado puede tener un significado particular (sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros, 283/81, Rec. p. 3415, apartado 19) y que, en un mismo ámbito jurídico, el Tribunal de Justicia interpreta de forma idéntica un concepto que figure en diferentes disposiciones (sentencia del Tribunal de Justicia de , Levin, 53/81, Rec. p. 1035, apartados 6 y ss.).
Por último, la República de Estonia estima que una interpretación contraria a su tesis implicaría que el término «existencias» pudiera comprender el azúcar que, normalmente, encaja en el concepto de «consumo»; es decir, el azúcar vendido a los hogares para su uso. No obstante, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004 contiene en el mismo apartado los términos «consumo» y «existencias», y resulta poco verosímil que la Comisión hubiera empleado estos dos términos si el segundo incluyera al primero, ya que esto convertiría en superfluo el concepto de «consumo», el cual sería, en todo caso, sinónimo de compra y no de ingestión del azúcar por parte del consumidor.
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Estonia.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Es preciso destacar, con carácter preliminar, que el principio de eliminación de excedentes que el Reglamento n
o
60/2004 pretende poner en práctica está establecido por una norma de Derecho originario; esto es, el anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión, a la que se remite el séptimo considerando de este Reglamento y en la cual el término «existencias» ocupa un lugar predominante. Así pues, debe considerarse que el concepto de «existencias» enunciado en el Reglamento n
o
60/2004 deriva del enunciado en el anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión.
La República de Estonia considera que el término «existencias», delimitado de esta forma, debe interpretarse estrictamente limitado a las reservas constituidas por los operadores comerciales, mientras que la Comisión defiende una interpretación amplia que incluya también a las reservas domésticas.
No obstante, ni la Comisión ni la República de Estonia pueden apoyarse en ningún documento que sirva para demostrar que la intención de los redactores del Acta de adhesión, o la intención de la Comisión al redactar el Reglamento n
o
60/2004, era la de conferir al término «existencias» el significado defendido por cada una de ellas.
A falta de trabajos preparatorios que expresen de forma clara la intención de los autores de una disposición, el juez comunitario únicamente puede basarse en el alcance del texto tal como fue redactado y darle el sentido que se deduce de su interpretación literal y lógica (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de junio de 1961, Simon/Tribunal de Justicia, 15/60, Rec. pp. 223 y 244). Por lo tanto, se debe analizar el sentido que habitualmente se atribuye a dicho término para determinar si se corresponde con el propuesto por la Comisión o con el propuesto por la República de Estonia.
Ahora bien, en el marco de la interpretación literal de una disposición, debe tenerse en cuenta que las disposiciones del Derecho comunitario están formuladas en diversas lenguas y que las distintas versiones lingüísticas son igualmente auténticas. Por tanto, para interpretar una disposición de Derecho comunitario es necesario comparar sus versiones lingüísticas (sentencia Cilfit y otros, citada en el apartado 103
supra,
apartado 18, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de octubre de 2005, Sumitomo Chemical y Sumika Fine Chemicals/Comisión,
T-22/02 y T-23/02, Rec. p. II-4065
, apartado 42).
A este respecto, es preciso destacar que el término «existencias» no tiene un significado unívoco en las diferentes versiones lingüísticas de los actos jurídicos en cuestión.
Así, en las versiones francesa e inglesa del Acta de adhesión y del Reglamento n
o
60/2004 se emplea el término «stock». En las versiones española, italiana, polaca y estonia, los términos utilizados son, respectivamente, «existencias», «scorta», «zapas» y «varu».
Un análisis del significado habitual de cada uno de estos términos revela que en italiano, polaco y estonio, la palabra «stock» puede utilizarse indistintamente para las reservas constituidas tanto por los operadores comerciales como por los hogares. En inglés, francés y español, este término es más bien propio del lenguaje comercial, si bien puede igualmente referirse a las reservas constituidas por los hogares.
Por lo tanto, si bien tanto la tesis de la Comisión como la de la República de Estonia tienen un cierto apoyo en el análisis de las diferentes versiones lingüísticas del Acta de adhesión y del Reglamento n
o
60/2004, la de la Comisión resulta más plausible.
Por otra parte, es preciso señalar que para interpretar una disposición de Derecho comunitario debe tenerse en cuenta no sólo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de noviembre de 1983, Merck, 292/82, Rec. p. 3781, apartado 12), así como el conjunto de las disposiciones del Derecho comunitario (sentencias Cilfit y otros, citada en el apartado 103
supra,
apartado 20, y Sumitomo Chemical y Sumika Fine Chemicals/Comisión, citada en el apartado 110
supra,
apartado 47).
En particular, hay que recordar que, incluso en el supuesto de que las diferentes versiones lingüísticas comprendan elementos que parezcan sostener una determinada interpretación, cuando una norma, interpretada en su conjunto, sea ambigua, la función de los términos cuya interpretación es objeto de controversia debe analizarse teniendo en cuenta el objetivo perseguido por la normativa de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de junio de 1980, Roudolff, 803/79, Rec. p. 2015, apartado 7).
Por lo tanto, al adolecer el uso del término «existencias» de una cierta ambigüedad, debe ser interpretado teniendo en cuenta el objetivo perseguido por el Reglamento n
o
60/2004, el cual, en lo referente a la eliminación de los excedentes, tiene que concordar con el perseguido por el anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión.
Por lo que respecta al anexo IV, punto 4, apartado 2, de dicha Acta, es preciso destacar que, en su sentencia de 15 de enero de 2002, Weidacher (
C-179/00, Rec. p. I-501
), el Tribunal de Justicia se pronunció sobre la obligación que recaía sobre Austria, Finlandia y Suecia (en lo sucesivo, «nuevos Estados miembros de 1995»), con ocasión de la adhesión de dichos Estados a la Unión Europea en 1995 (en lo sucesivo, «adhesión de 1995»), de eliminar, a sus propias expensas, las existencias de productos agrícolas que se encontraran en libre circulación en su territorio y que sobrepasaran en cantidad las que pudieran ser consideradas como representativas de unas existencias normales de enlace de conformidad con el artículo 145, apartado 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (
DO 1994, C 241, p. 9
), en su versión modificada (en lo sucesivo, «Acta de adhesión de 1994»), cuya redacción es muy similar a la del anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión. El Tribunal de Justicia concluyó que los autores del Acta de adhesión de 1994 habían considerado que la presencia el en los nuevos Estados miembros de existencias anormales de productos comprendidos en el ámbito de una organización común de mercados agrícolas perturbaba el buen funcionamiento de los mecanismos previstos por esa organización, en particular, debido a su repercusión en la formación de los precios (apartados 20 y 21 de la sentencia).
Se deduce de lo anterior que el objetivo del anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión es, en particular y en lo que respecta al azúcar, el de evitar cualquier perturbación en el buen funcionamiento de los mecanismos previstos por la OCM del azúcar y, en concreto, las perturbaciones que repercutan en la fijación de los precios y estén provocadas por la acumulación de cantidades anormales de azúcar en los nuevos Estados miembros antes de su adhesión a la Unión Europea.
Así pues, es necesario analizar si, como sostiene la Comisión, la acumulación de importantes reservas domésticas en los nuevos Estados miembros antes de la adhesión es una fuente potencial de perturbaciones de los mecanismos de la OCM del azúcar.
A este respecto, hay que recordar que la OCM del azúcar se basa fundamentalmente, como se deduce de lo expuesto en los anteriores apartados 1 a 6, en un sistema de atribución de cuotas a cada Estado miembro, las cuales éste debe, a su vez, repartir entre los productores situados en su territorio.
Estas cuotas se calculan, en particular, a partir de la previsión de la demanda interna, la cual consiste en una cifra que resulta de la suma de los consumos previsibles de cada Estado miembro en función de datos históricos. Ahora bien, la existencia de reservas domésticas anormalmente elevadas en uno o varios Estados miembros puede dar lugar a una importante diferencia entre tales cuotas y la cantidad consumida finalmente. En efecto, los hogares de estos Estados miembros utilizarían en su consumo habitual las cantidades acumuladas como reserva, en lugar de las cantidades que, de otro modo, comprarían al precio del mercado comunitario y que corresponderían a las cantidades cuya producción fue autorizada por la Comisión en concepto de cuotas A y B y cuyo precio está garantizado en el marco de la OCM del azúcar.
La única forma de garantizar el precio de intervención a dichas cantidades no adquiridas en el mercado consistiría en aplicar los mecanismos comunitarios de intervención, ya sea mediante la compra de tales cantidades al precio garantizado o mediante su exportación con la ayuda de los mecanismos de restituciones por exportación.
Por lo que respecta a la compra al precio garantizado, hay que señalar que, en virtud del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n
o
1260/2001, durante toda la campaña de comercialización, el organismo de intervención designado por cada Estado miembro productor de azúcar estará obligado, de acuerdo con las condiciones que se determinen conforme a lo dispuesto en el apartado 5 de dicho artículo, a comprar el azúcar blanco y el azúcar en bruto producidos con arreglo a una cuota y fabricados a partir de remolacha o de caña cosechadas en la Comunidad que le sean ofrecidos, siempre que se haya celebrado previamente un contrato de almacenamiento para ese azúcar entre el vendedor y el organismo mencionado.
En el trigésimo sexto considerando del Reglamento n
o
1260/2001 se recuerda que los gastos que deban asumir los Estados miembros como consecuencia de las obligaciones que se deriven de la aplicación de dicho Reglamento corren a cargo de la Comunidad, de acuerdo con el artículo 2 del Reglamento (CE) n
o
1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, relativo a la financiación de la política agrícola común (
DO L 160, p. 103
), aplicable hasta la entrada en vigor, el , del Reglamento (CE) n
o
1290/2005 del Consejo, de , sobre la financiación de la política agrícola común (
DO L 209, p. 1
), y, por lo tanto, a los hechos objeto del presente litigio. En virtud de dicha disposición, se financiarán con arreglo a la sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) las intervenciones cuyo objetivo sea la regularización de los mercados agrícolas en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. Por lo tanto, la compra de cantidades de azúcar por parte de los organismos de intervención acarrea un perjuicio cierto al presupuesto comunitario.
Por lo que respecta a la exportación mediante las restituciones aplicables, la interpretación del artículo 15, apartado 1, letras a) y b), del Reglamento n
o
1260/2001 permite concluir que, como ya se indicó en el anterior apartado 6, la diferencia entre la cantidad previsible de azúcar A y azúcar B producida con cargo a la campaña en curso y la cantidad previsible de azúcar a la que se haya dado salida durante la campaña en curso para su consumo dentro de la Comunidad, debe, en principio, ser exportada antes de que finalice la campaña en cuestión.
De lo anterior se desprende que toda cantidad de azúcar producida conforme a cuotas A y B y no comercializada como consecuencia de la existencia de excedentes no eliminados en los nuevos Estados miembros debe, en principio, exportarse fuera de la Comunidad. Los operadores que realicen tal exportación podrían acogerse a las restituciones por exportación contempladas en los artículos 27 a 30 del Reglamento n
o
1260/2001, las cuales, en virtud de los artículos 15 y 16 de este Reglamento, corren a cargo de los productores. En efecto, estos productores deben soportar las pérdidas generadas por la exportación a través de cotizaciones a la producción con arreglo al artículo 15, apartados 3 a 5, del Reglamento n
o
1261/2001, y si éstas no fueran suficientes para compensar estas pérdidas, a través de una cotización complementaria con arreglo al artículo 16 de este Reglamento.
El perjuicio económico sufrido de este modo por los productores es, por otra parte, contrario a uno de los objetivos de la OCM del azúcar, ya que, según el segundo considerando del Reglamento n
o
1260/2001, las medidas que estabilicen el mercado del azúcar tienen por objeto, en particular, asegurar a los productores de remolacha y caña de azúcar de la Comunidad el mantenimiento de las garantías necesarias en lo que se refiere a su empleo y nivel de vida, debiéndose fijar el precio de intervención en un nivel que les garantice una remuneración justa y respete los intereses de los consumidores.
De las anteriores consideraciones se desprende que la eventual sustitución, tras la adhesión de los nuevos Estados miembros a la Unión Europea, de las cantidades que los hogares habrían comprado en el mercado comunitario por las reservas domésticas en los Estados miembros donde estas reservas existan afectaría negativamente a la estabilidad y la financiación de la OCM del azúcar y supondría una perturbación importante de la misma.
No debe subestimarse la gravedad de tal perturbación. En efecto, si las reservas domésticas hubieran de ser excluidas del concepto de «existencias» en el sentido del Reglamento n
o
60/2004, los nacionales de los nuevos Estados miembros en los que el precio del azúcar es sensiblemente inferior al precio comunitario tendrían interés en constituir las mayores reservas posibles para retrasar las consecuencias, en lo que a precios se refiere, de la aplicación de la OCM del azúcar en su Estado de residencia. En la medida en que, en la totalidad de los nuevos Estados miembros, el precio del azúcar era inferior o muy inferior al precio comunitario, la interpretación defendida por la República de Estonia conduciría a crear un entorno propicio a la constitución masiva de reservas domésticas, lo cual conllevaría una enorme reducción, e incluso el cese en algunos casos, del consumo de azúcar en estos Estados durante el período inmediatamente posterior a su adhesión a la Unión Europea.
Hay que señalar a este respecto que la diferencia entre las cuotas autorizadas y el consumo comunitario tras la adhesión no podría ser neutralizada mediante la limitación de las cuotas atribuidas a los productores comunitarios, para tomar en cuenta el consumo anormalmente reducido que cabría esperar de los Estados miembros que hubieran constituido o pudieran constituir importantes reservas domésticas.
En efecto, las cuotas de producción se determinan, según el sistema del Reglamento n
o
1260/2001 y en virtud de su artículo 11, apartado 2, en una única ocasión para todo el período de aplicación de este Reglamento, y ello en la fecha de su adopción; esto es, mucho antes de la adhesión. En consecuencia, el único modo de adaptar la producción comunitaria a la demanda previsible, estando ya atribuidas las cuotas a los antiguos Estados miembros, consistiría en conceder a los nuevos Estados miembros cuotas más reducidas que las que les habrían sido atribuidas si el consumo de estos Estados, durante el período inmediatamente posterior a la adhesión, pudiera calificarse como normal respecto de las campañas de comercialización recientes.
Ahora bien, las cuotas de producción atribuidas a los nuevos Estados miembros quedaron fijadas en el anexo II, punto 32, letras c) y d), del Acta de adhesión y, por lo tanto, en una fecha en la que no era todavía posible conocer el volumen de las reservas domésticas constituidas en los nuevos Estados miembros, ya que éstas podían constituirse hasta la fecha de adhesión de estos Estados a la Unión Europea.
Por otra parte, calcular las cuotas comunitarias en función de una demanda anormalmente reducida sólo retrasaría en sustancia la plena aplicación de la OCM del azúcar en los nuevos Estados miembros en detrimento de los productores respecto de los cuales la OCM del azúcar, según los inequívocos términos del segundo considerando del Reglamento n
o
1260/2001, pretende proteger el empleo y el nivel de vida. Ahora bien, de los artículos 2 y 10 del Acta de adhesión se desprende que ésta se basa en el principio de aplicación inmediata de la totalidad de las disposiciones de Derecho comunitario a los nuevos Estados miembros, admitiéndose excepciones sólo en la medida en que están expresamente previstas por las disposiciones transitorias (véanse, por analogía, las sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de diciembre de 1982, Metallurgiki Halyps/Comisión, 258/81, Rec. p. 4261, apartado 8, y de , KappAhl, C-233/97, Rec. p. I-8069, apartado 15).
Por último y a mayor abundamiento, es preciso señalar que en los documentos en inglés enviados por la República de Estonia a la Comisión durante el período anterior a la adopción del Reglamento impugnado, la propia República de Estonia empleó en múltiples ocasiones el término de «stock» para referirse a las reservas domésticas.
Así pues, hay que concluir que, a efectos del Reglamento n
o
60/2004 y del anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión, el término «existencias», no debe interpretarse, contrariamente a lo sostenido por la República de Estonia, en el sentido de que excluye, por principio, las reservas domésticas.
Esta conclusión no queda desvirtuada por ninguna de las afirmaciones de la República de Estonia.
En efecto, por lo que se refiere, en primer lugar, a la afirmación de que, por una parte, el Tribunal de Justicia interpreta de forma idéntica un concepto que figure en diferentes disposiciones pertenecientes al mismo ámbito jurídico, y, por otra, de que los Reglamentos relativos a la OCM del azúcar no permiten considerar que las reservas domésticas formen parte de las existencias, es preciso señalar, sin que resulte necesario analizar si, en dichos Reglamentos, el término «existencias» siempre se emplea para designar las reservas constituidas por los operadores comerciales, que la interpretación de un término que figure en una disposición de forma acorde con el modo en el que ha sido empleado en normas pertenecientes al mismo ámbito jurídico no puede dar lugar a que se atribuya a tal término un significado que no se corresponda con el objeto de la disposición en la que figure ya que, si se hiciera así, se privaría a ésta de parte de su efecto útil.
Por otra parte, los órganos jurisdiccionales comunitarios nunca se han pronunciado acerca de la cuestión de si el término «existencias», al que se refieren los diferentes Reglamentos en materia de la OCM del azúcar, es únicamente aplicable a las reservas constituidas por los operadores.
Por último, las disposiciones invocadas por la República de Estonia no sirven para respaldar su tesis.
Así, la primera de estas disposiciones, esto es, el artículo 1, apartado 2, del Reglamento n
o
1998/78 dispone lo siguiente:
«Con arreglo a lo dispuesto en el presente Reglamento se considerará:
a)
moledor, aglomerador, fabricante de azúcares cande aquél:
—
cuya actividad consista únicamente en producir, a partir de azúcar en estado natural, azúcares de las partidas 17.01 y 17.02 del arancel aduanero común que presenten características físicas distintas de las del azúcar empleado,
—
para el cual la media de las existencias comprobadas al final de cada mes en los almacenes autorizados, durante una campaña azucarera, no sea inferior a 200 toneladas;
b)
comerciante especializado aquél:
—
que tenga entre sus actividades básicas la de negociar azúcar al por mayor y que compre, por campaña azucarera, un tonelaje mínimo de 10.000 toneladas de azúcar comunitario o de azúcar preferencial o compuesto por los dos, para revenderlo en estado natural,
—
que no ejerza la profesión de detallista de azúcar,
—
para el cual la media de las existencias comprobadas en sus almacenes autorizados al final de cada mes, durante una campaña azucarera, no sea inferior a 500 toneladas.»
No es posible llegar a la conclusión de que esta disposición limita el concepto de «existencias» únicamente a las reservas constituidas por los operadores comerciales. Al establecer el Reglamento n
o
1998/78, en particular, un sistema relativo a la compensación de los gastos de almacenamiento de determinadas personas, es comprensible que definiera quiénes eran las personas incluidas en las categorías a las que se refería el sistema de compensación en cuestión. No obstante, no cabe deducir de esta norma que únicamente las personas así definidas pudieran estar en posesión de existencias.
La segunda disposición invocada por la República de Estonia, esto es, el artículo 1 del Reglamento n
o
189/77, prevé lo siguiente:
«1.   Las existencias mínimas:
—
deberán mantenerse permanentemente durante todos los meses considerados,
—
no podrán comprender azúcar que haya sido objeto de un traslado de acuerdo con las disposiciones del artículo 31 del Reglamento (CEE) n
o
3330/74 mientras no se hayan reembolsado para dicho azúcar los gastos de almacenamiento.
2.   La producción azucarera con arreglo a la letra a) del artículo 1 del Reglamento (CEE) n
o
1488/76, así como las existencias mínimas contempladas en el apartado 1, se establecerán de acuerdo con las disposiciones del artículo 1 del Reglamento (CEE) n
o
700/73.»
No es posible llegar a la conclusión de que esta disposición limita el concepto de «existencias» únicamente a las reservas constituidas por los operadores comerciales. Por otra parte, el Reglamento n
o
189/77 se refiere al artículo 18 del Reglamento (CEE) n
o
3330/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (
DO L 359, p. 1
), el cual obligaba a los productores de azúcar, y no a todos los operadores a constituir unas existencias mínimas en función, en particular, de sus cuotas de producción. Ahora bien, la República de Estonia no explica por qué razón debe deducirse del hecho de que una norma de Derecho comunitario obligue a los productores de un producto a constituir existencias la conclusión de que únicamente pueden hacerlo los operadores a los que esta norma se refiere.
Las disposiciones tercera y cuarta que invoca la República de Estonia, esto es, los artículos 8 y 12 del Reglamento n
o
2038/1999, son del siguiente tenor:
«Artículo 8
1.   Se establecerá, en las condiciones del presente artículo, un régimen de compensación de los gastos de almacenamiento, que comprenda un reembolso a tanto alzado y una financiación de este último por medio de una cotización.
2.   Los gastos de almacenamiento
—
del azúcar blanco,
—
del azúcar terciado,
—
de los jarabes obtenidos con anterioridad al azúcar en estado sólido,
—
de los jarabes obtenidos por disolución del azúcar en estado sólido,
producidos a partir de remolacha o de caña recolectadas en la Comunidad, serán reembolsados globalmente por los Estados miembros.
Los Estados miembros percibirán una cotización de cada fabricante de azúcar, según los casos:
—
por unidad de peso de azúcar producida,
—
por unidad de peso de jarabes contemplados en el párrafo primero, producidos con anterioridad al azúcar de estado sólido y comercializados en el estado en que se encuentran.
El importe del reembolso será el mismo para toda la Comunidad. Dicha norma de uniformidad se aplicará asimismo para la cotización.
3.   No será aplicable el apartado 2 ni a los azúcares aromatizados o con adición de colorantes del código 1701 ni a los jarabes aromatizados o con adición de colorantes del código 21069059.
4.   El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión:
a)
adoptará las normas generales para la aplicación del presente artículo;
b)
fijará, al mismo tiempo que los precios de intervención derivados, el importe del reembolso.
5.   Se fijará, anualmente, el importe de la cotización de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 48. Las demás modalidades de aplicación del presente artículo se establecerán de acuerdo con el mismo procedimiento.
[…]
Artículo 12
1.   A fin de garantizar el abastecimiento normal del conjunto o de una de las zonas de la Comunidad, se prevé la obligación permanente de poseer, en el territorio europeo de la Comunidad, unas existencias mínimas:
a)
de azúcar de remolacha producido en la Comunidad;
b)
de azúcar de caña producido en los departamentos franceses de ultramar y de azúcar preferencial mencionado en el artículo 40.
Las existencias mínimas de azúcar mencionadas en la letra a) del párrafo primero equivaldrán, en una fecha determinada, a un porcentaje de la cuota A de todas las empresas azucareras o al mismo porcentaje de su producción de azúcar A cuando esta última sea inferior a su cuota A.
Se podrá reducir el porcentaje fijado.
Las existencias mínimas de azúcar mencionado en la letra b) del párrafo primero equivaldrán a un porcentaje de la cantidad de azúcar correspondiente que una empresa haya refinado durante un período determinado.
2.   El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, establecerá las normas generales para la aplicación del presente artículo y, en particular, la fecha y el porcentaje indicados en el párrafo segundo del apartado 1, así como el porcentaje y el período mencionados en el párrafo cuarto del apartado 1.
Con arreglo al mismo procedimiento, podrá preverse una obligación equivalente a la obligación de poseer unas existencias mínimas para los productos enumerados en las letras f) y h) del apartado 1 del artículo 1.
3.   Las modalidades de aplicación del presente artículo y, en particular, la reducción del porcentaje contemplada en el párrafo tercero del apartado 1, se establecerán de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 48.»
De este modo, estas disposiciones se refieren a una obligación a cargo de los productores de azúcar, y no de todos los operadores del sector, de constituir unas existencias mínimas en función, principalmente, de sus cuotas de producción y de las cantidades refinadas efectivas. Ahora bien, como se ha indicado en el anterior apartado 144, la República de Estonia no explica por qué razón debe deducirse del hecho de que una norma de Derecho comunitario obligue a los productores de un producto a constituir existencias la conclusión de que únicamente pueden hacerlo los operadores a los que esta norma se refiere.
La quinta disposición invocada por la República de Estonia, esto es, el anexo III, punto IX, apartado 1, del Reglamento n
o
1260/2001, prevé lo siguiente:
«El contrato estipulará que se pague al vendedor un suplemento de precio cuando:
a)
se produzca un incremento del precio de la remolacha en el paso de una campaña azucarera a otra y
b)
el incremento del precio de intervención del azúcar ocasionado por el aumento del precio de la remolacha no se deduzca de las existencias que haya en el momento del paso de una campaña a otra.
[…]»
Ahora bien, esta disposición no define ni expresa ni implícitamente el concepto de «existencias», ni limita su posible utilización únicamente a las reservas constituidas por operadores.
La sexta disposición invocada por la República de Estonia, esto es, el artículo 10, apartado 4, del Reglamento n
o
1260/2001, prevé lo siguiente:
«A efectos de la aplicación del apartado 3, en cada campaña de comercialización se establecerá, antes del 1 de octubre, la cantidad garantizada en el marco de las cuotas basándose en las previsiones de producción, importación, consumo, almacenamiento, traslado y saldo exportable, así como en la pérdida media previsible a cargo del régimen de autofinanciación con arreglo a lo dispuesto en la letra d) del apartado 1 del artículo 15. Cuando estas previsiones pongan de manifiesto la existencia de un saldo exportable en la campaña de comercialización de que se trate superior al máximo previsto en el acuerdo, la diferencia se restará de la cantidad garantizada, según el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 42. La diferencia se distribuirá entre el azúcar, la isoglucosa y el jarabe de inulina en función del porcentaje que represente la suma de las cuotas A y B de cada producto en la Comunidad y se distribuirá a continuación por Estados miembros y por productos aplicando el coeficiente de distribución correspondiente fijado en el cuadro que figura a continuación […]»
Ahora bien, se debe señalar que esta disposición tampoco define ni expresa ni implícitamente el concepto de «existencias», ni limita su posible utilización únicamente a las reservas constituidas por operadores.
Por último, la República de Estonia no explica de qué modo sustenta su tesis el punto 7 del documento de trabajo de la Comisión, de 16 de febrero de 2006, titulado «Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee», el cual, aunque menciona el término «existencias», sólo contiene una cifra.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a la afirmación de la República de Estonia en el sentido de que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004 contiene en el mismo apartado los términos «consumo» y «existencias», y según la cual, resulta poco verosímil que la Comisión haya utilizado estos dos términos si el segundo debe incluir al primero, hay que señalar que se trata de una afirmación errónea.
En efecto, es preciso destacar con carácter preliminar que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004, que pretende definir el concepto de «existencias anormales», dispone que la Comisión deberá tener en cuenta, entre otros elementos, la producción, el consumo y las existencias de azúcar y de isoglucosa. Así, se desprende de esta disposición que el nivel de las existencias es un elemento que debe tenerse en cuenta para determinar la presencia de existencias anormales, de modo que el término «existencias» forma parte tanto del concepto que debe definirse como de la propia definición. Con independencia de que esta circunstancia pueda poner de manifiesto una técnica legislativa poco depurada, tal redacción sugiere que la presencia del concepto de «consumo» tanto en el concepto que debe definirse como en la propia definición del término «existencias» es posible en el sistema del Reglamento n
o
60/2004.
En cualquier caso, el uso del término «consumo» en esta disposición debe entenderse en un sentido macroeconómico en la medida en que el Reglamento n
o
60/2004 tiene por objeto, en particular, evitar perturbaciones en el conjunto de la OCM del azúcar.
Ahora bien, la cuestión esencial para distinguir, desde el punto de vista macroeconómico, las cantidades que deben considerarse consumidas de las cantidades que deben considerarse almacenadas, en el sentido del Reglamento n
o
60/2004, es la de determinar si el azúcar comprado se utiliza de tal manera que el comprador deba proveerse de cantidades adicionales de azúcar para cubrir posibles necesidades futuras. En efecto, si la compra de azúcar es de una importancia tal que implica que las necesidades futuras de dicho producto quedarán cubiertas por el azúcar comprado en ese momento, las cantidades objeto de tal compra tienen el mismo efecto sobre el consumo futuro que las existencias constituidas por los operadores y, en consecuencia, deben quedar asimiladas a estas últimas.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede refutar la primera subdivisión de la primera parte.
2. En relación con la interpretación sistemática del Reglamento n
o
60/2004
a) Alegaciones de las partes
La República de Estonia alega que la tesis según la cual las reservas domésticas no pueden tenerse en cuenta para el cálculo de su excedente queda confirmada por la interpretación sistemática del Reglamento n
o
60/2004. De este modo, los considerandos quinto, sexto y octavo de este Reglamento, al igual que el primer considerando del Reglamento impugnado, únicamente se refieren a la necesidad de impedir la especulación, la cual, al igual que cualquier perturbación del mercado, tiene su origen necesariamente en la reventa del azúcar almacenado y no del que está en posesión de los hogares. Esto explica que el precio del azúcar pasara en Estonia, tras su adhesión, de 0,35 euros el kilo a 1,10 euros el kilo, aproximadamente, y se mantuviera estable posteriormente, mientras que en caso de especulación este precio habría fluctuado.
La República de Estonia subraya que el artículo 6, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004 dispone que la totalidad del excedente debe ser eliminado del mercado con arreglo a cualquiera de las modalidades contempladas por esta norma. Ahora bien, ninguna de ellas puede ser llevada a la práctica por los hogares para eliminar sus reservas las cuales, por otra parte, ya se han eliminado del mercado. De este modo, el pago del importe previsto en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004 no permite cumplir la obligación de eliminar las reservas domésticas. Este pago puede representar una sanción o una compensación, pero no permite proceder a la eliminación del azúcar o evitar las perturbaciones del mercado. Igualmente, dicha disposición únicamente se aplica si la obligación de eliminación no ha podido cumplirse por los agentes económicos, y el artículo 1 del Reglamento impugnado impone expresamente la eliminación del excedente con arreglo al artículo 6, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004, lo cual impide el cumplimiento de esta obligación mediante el pago de tal importe.
Por otra parte, el artículo 6, apartado 3, del Reglamento n
o
60/2004, el cual establece el mecanismo que permite el cumplimiento de la obligación impuesta en el artículo 6, apartado 2, de este Reglamento, pone de manifiesto, a juicio de la República de Estonia, que esta última disposición no prevé la inclusión de las reservas domésticas en los excedentes, ya que dicho artículo 6, apartado 3, impone a los nuevos Estados miembros la adopción de un sistema de identificación de las cantidades excedentes con el fin de hacer cumplir la obligación de eliminación que únicamente afecta a los operadores comerciales. El artículo 6, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n
o
60/2004 impone a los nuevos Estados miembros el deber de obligar únicamente a los operadores comerciales a eliminar del mercado una cantidad de azúcar o isoglucosa equivalente a su excedente individual.
Por último, la República de Estonia considera que sería erróneo llegar a la conclusión de que el Acta de adhesión o el Reglamento n
o
60/2004 imponen la obligación de impedir que los hogares compren cantidades de azúcar. En efecto, esta obligación no se desprende de sus disposiciones y, además, al entrar en vigor el Acta de adhesión y el Reglamento n
o
60/2004 el 1 de mayo de 2004, no pueden imponer obligaciones a los nuevos Estados miembros antes de su adhesión a la Unión Europea.
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Estonia.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En primer lugar, es preciso recordar que el principio de eliminación de excedentes que el Reglamento n
o
60/2004 pretende poner en práctica está establecido por el anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión, cuyo objetivo es el de evitar cualquier perturbación en el buen funcionamiento de los mecanismos previstos por la OCM del azúcar y, en particular, las perturbaciones causadas por elementos que repercutan en la fijación de los precios y sean provocadas por la acumulación de cantidades anormales de azúcar en los nuevos Estados miembros antes de la adhesión (véase el anterior apartado 119).
En consecuencia, hay que estimar que, contrariamente a lo alegado por la República de Estonia, el Reglamento n
o
60/2004 no tiene como único objetivo luchar contra la especulación ligada exclusivamente al comercio, sino que también pretende evitar perturbaciones en los mecanismos establecidos por la OCM del azúcar y poner remedio a los posibles efectos nocivos para la estabilidad de ésta que se deriven de la existencia de cantidades anormales de azúcar en los nuevos Estados miembros, acumuladas antes de la adhesión.
Ahora bien, tal como se concluyó en los anteriores apartados 121 a 129, la existencia de importantes reservas domésticas constituye una grave amenaza de perturbaciones para la OCM del azúcar.
Por otra parte, tal como indica la Comisión, en el séptimo considerando del Reglamento n
o
60/2004 se menciona expresamente el objetivo de eliminar del mercado, a expensas del nuevo Estado miembro, las cantidades de las existencias de azúcar que rebasen las existencias normales de enlace. Por otra parte, en el octavo considerando de dicho Reglamento se precisa que es de interés tanto para la Comunidad como para los nuevos Estados miembros impedir la acumulación de existencias excedentes y, en cualquier caso, poder identificar a los agentes económicos o personas implicadas en los grandes movimientos comerciales especulativos. Esto confirma, tal como la Comisión señaló acertadamente, que el objetivo del Reglamento n
o
60/2004 no se limita a prevenir la especulación ligada exclusivamente al comercio, sino que también pretende garantizar la eliminación de los excedentes de azúcar comprobados en los nuevos Estados miembros.
Por último, es erróneo sostener que el análisis del mercado estonio del azúcar durante el período posterior a la adhesión confirma la inexistencia de riesgos de perturbación. En efecto, el hecho de que, tras la adhesión, el precio del azúcar en este mercado pasara de 0,35 euros el kilo a 1,10 euros el kilo, aproximadamente, y, posteriormente, se mantuviera estable, no es sino una consecuencia lógica de la aplicación de la OCM del azúcar en Estonia. Esta OCM fija un precio mínimo para el azúcar por debajo del cual, por una parte, ningún operador tendría interés en vender azúcar producido dentro de la cuota que le ha sido atribuida y, por otra parte, ningún operador podría vender azúcar producido al margen de dicha cuota, ya que recae sobre el correspondiente operador una obligación de exportación sin restituciones desde la Comunidad. En estas condiciones, se explica perfectamente que el precio del azúcar en Estonia haya aumentado tras la adhesión y, posteriormente, se haya mantenido estable, sin que de ello quepa deducir la conclusión de que no existen riesgos de perturbación del mercado.
Por otra parte, la perturbación del mercado del azúcar que puede provocar la existencia de reservas domésticas anormales no está vinculada a la venta de azúcar por debajo del precio garantizado por la OCM del azúcar sino, como se ha señalado en los anteriores apartados 121 a 129, a la posible caída del consumo en los Estados miembros en los que se han constituido tales reservas, lo cual daría lugar a un desajuste entre las cuotas asignadas en el marco de la OCM del azúcar y el consumo comunitario, en perjuicio de los productores y, en su caso, del presupuesto comunitario.
En segundo lugar, debe señalarse que las conclusiones que la República de Estonia deduce de la imposibilidad práctica de eliminar las reservas domésticas con arreglo a las modalidades contempladas en el artículo 6, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004 se basan en una interpretación errónea de dicho Reglamento.
En efecto, la tesis de la República de Estonia parte, fundamentalmente, de la premisa de que, en virtud del artículo 6 del Reglamento n
o
60/2004, las cantidades excedentes que existan en un nuevo Estado miembro, tal como hayan sido comprobadas por la Comisión, deben ser las que elimine este Estado, a sus expensas y con arreglo a las modalidades contempladas en este artículo. Esto presupone la identidad entre el azúcar considerado como excedente y el azúcar que debe ser eliminado.
Ahora bien, tal premisa es errónea.
En efecto, el artículo 6, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004 prevé que el nuevo Estado miembro interesado garantice la eliminación del mercado, sin intervención comunitaria, de una cantidad de azúcar o isoglucosa igual al excedente determinado por la Comisión. Así pues, dicho Estado miembro no debe eliminar el azúcar considerado como excedente a 1 de mayo de 2004, sino una cantidad de azúcar, incluso comprada o producida con posterioridad a esta fecha, equivalente a la cantidad que la Comisión haya considerado como excedente.
Esta interpretación queda confirmada por el hecho de que, en virtud del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004, en su versión anterior a la modificación producida por la adopción del Reglamento n
o
651/2005, la Comisión determinará para cada nuevo Estado miembro, no más tarde del 31 de octubre de 2004, las cantidades de azúcar como tal o en forma de productos transformados, isoglucosa y fructosa que a rebasen las cantidades consideradas existencias de enlace normales, y que deban, por lo tanto, ser eliminadas del mercado a expensas de los nuevos Estados miembros. Con arreglo al apartado 2 de esta misma disposición, los nuevos Estados miembros interesados garantizarán, no más tarde del , la eliminación del mercado, sin intervención comunitaria, de una cantidad de azúcar o isoglucosa igual a la cantidad excedente mencionada en el apartado 1. De la interpretación conjunta de estas dos disposiciones se deduce que la Comisión dispone de un plazo de seis meses a partir del para determinar el excedente que existía a esa fecha y que el Estado miembro interesado dispone de otros seis meses para eliminar una cantidad equivalente a dicho excedente.
Así pues, es perfectamente posible que las cantidades excedentes existentes en el territorio del Estado miembro interesado en mayo de 2004 hayan tenido salida antes del final de octubre de 2004 y,
a fortiori,
antes del final de abril de 2005.
Ciertamente, en virtud del artículo 6, apartado 3, primer párrafo, del Reglamento n
o
60/2004, las autoridades competentes del nuevo Estado miembro deberán disponer a 1 de mayo de 2004, con vistas a la aplicación del apartado 2, de un sistema de identificación de las cantidades excedentes de azúcar como tal o en forma de productos transformados, isoglucosa o fructosa que hayan sido objeto de intercambios comerciales o producidas por los principales agentes económicos interesados. No obstante, no es menos cierto que esto no garantiza que las mercancías excedentes que estén en posesión de dichos agentes económicos no escapen al control de estos últimos y no sean exportadas fuera del territorio de estos últimos, e incluso del territorio del Estado miembro interesado. Por otra parte, dicha disposición se refiere únicamente a los principales agentes económicos y deja al margen del sistema de identificación así creado las cantidades excedentes de azúcar en posesión de los agentes de menor dimensión. Aisladamente consideradas, estas cantidades tendrían necesariamente un peso menor en el volumen total del excedente registrado, aunque consideradas en su conjunto podrían representar una parte no desdeñable, e incluso sustancial, de dicho excedente.
Por otra parte, en virtud del artículo 6, apartado 3, párrafos segundo, tercero y cuarto, del Reglamento n
o
60/2004, los nuevos Estados miembros usarán ese sistema para obligar a los operadores interesados a eliminar del mercado, a expensas propias, una cantidad de azúcar o isoglucosa equivalente a su excedente individual determinado, debiendo los agentes económicos interesados presentar la prueba de tal eliminación. A falta de esta prueba, el nuevo Estado miembro reclamará a estos agentes económicos un importe determinado que se imputará en los presupuestos nacionales y que se calculará en función de la cantidad que deba eliminarse. No obstante, esta obligación no recae únicamente sobre los principales operadores.
Por último, el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004, en virtud del cual los nuevos Estados miembros presentarán a la Comisión la prueba de que la cantidad excedente mencionada en el artículo 6, apartado 1, ha sido eliminada del mercado conforme a lo dispuesto en el artículo 6, apartado 2, y especificarán la cantidad eliminada con cada método, no se refiere a las cantidades eliminadas por los principales agentes económicos con arreglo al apartado 3, sino a una cantidad que, incluyendo necesariamente esas últimas, puede ser superior; esto es, la cantidad equivalente al excedente comprobado del Estado miembro en cuestión.
De las anteriores consideraciones se desprende que la obligación de eliminación que recae sobre los nuevos Estados miembros respecto de los cuales la Comisión ha comprobado la existencia de excedentes no se refiere al azúcar excedente acumulado a 1 de mayo de 2004 sino, simplemente, a una cantidad equivalente a este excedente.
Por lo tanto, incluso si una parte del excedente comprobado respecto de la República de Estonia o de otro nuevo Estado miembro estuviera almacenado en forma de reservas domésticas anormales y si, tal como alega la República de Estonia, no fuera posible eliminar estas reservas con arreglo a las modalidades de eliminación previstas en el artículo 6, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004, el Estado miembro interesado también podría cumplir su obligación de eliminación obteniendo una cantidad de azúcar equivalente a la de sus reservas domésticas para eliminarla según tales modalidades y, seguidamente, aportar a la Comisión la prueba de tal eliminación. Esta cantidad podría adquirirse, en su caso, al precio de mercado comunitario a operadores comerciales situados en el Estado miembro en cuestión o a otros operadores comunitarios. De este modo, el Estado miembro interesado provocaría un aumento de la demanda comunitaria igual a la disminución artificial generada por sus reservas domésticas y compensaría el efecto negativo de la existencia de éstas sobre la estabilidad de la OCM del azúcar.
Si el Estado miembro en cuestión no lograra cumplir su obligación de eliminar el excedente comprobado por la Comisión, quedaría obligado, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004, a ingresar en el presupuesto comunitario una suma determinada calculada en función de la cantidad no eliminada.
Esta disposición, tal como alega la Comisión, establece un sistema destinado a garantizar que los costes adicionales necesarios para hacer frente a las eventuales perturbaciones del mercado del azúcar que se deriven de la existencia de excedentes no eliminados no corran a cargo del presupuesto o de los productores comunitarios, sino de los Estados miembros de que se trate, siempre de conformidad con el punto 4, apartado 2, del anexo IV del Acta de adhesión, en virtud del cual, la eliminación de los excedentes deberá hacerse a expensas de dichos Estados; y la consecuencia lógica de esta última disposición es que los gastos ligados a la no eliminación de los excedentes en cuestión deben también correr a cargo de los Estados miembros que deberían haberlos eliminado.
Por último, hay que rebatir la alegación de la República de Estonia en el sentido de que las reservas domésticas ya han sido eliminadas del mercado toda vez que han sido vendidas a los consumidores. En efecto, las modalidades de eliminación previstas por el Reglamento n
o
60/2004 son únicamente las contempladas en su artículo 6, apartado 2, tal como señala la propia República de Estonia, y la mera venta en el interior del Estado miembro interesado no figura entre las mismas.
3. En relación con el concepto de «existencias» tomado en consideración en anteriores adhesiones
a) Observaciones preliminares
Los artículos 86 y 254 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados (DO 1985, L 302, p. 23; en lo sucesivo, «Acta de adhesión de 1985») disponen, en relación con la adhesión de estos dos Estados (en lo sucesivo, «nuevos Estados miembros de 1986») a la Comunidad Europea (en lo sucesivo, «adhesión de 1986»), que cualesquiera existencias de productos que se encuentren en libre práctica en los territorios español y portugués el 1 de marzo de 1986 y que sobrepasen en cantidad las que puedan ser consideradas como representativas de existencias normales de enlace, deberán ser suprimidas por los Estados interesados y a su cargo. El artículo 142, apartado 2, del Acta de adhesión de 1994 y el artículo 7 del Reglamento (CEE) n
o
3577/90 del Consejo, de , relativo a las medidas transitorias y a las adaptaciones necesarias en el sector agrícola como consecuencia de la unificación alemana (
DO L 353, p. 23
), tienen un contenido equivalente,
mutatis mutandis,
en lo que respecta a las existencias que se encontraban, respectivamente, en el territorio de los nuevos Estados miembros de 1995 en el momento de la adhesión de éstos a la Unión Europea en 1995 y en el territorio de la antigua República Democrática de Alemania en el momento de la reunificación alemana. Estas cuatro disposiciones son similares al anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión.
No obstante, las disposiciones que precisaron el contenido concreto de la obligación de eliminación de los excedentes en el marco, por una parte, de las adhesiones de 1986 y de 1995 y de la reunificación alemana y, por otra parte, de la adhesión de los nuevos Estados miembros en 2004, presentan importantes diferencias.
En efecto, el artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CEE) n
o
3770/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, relativo a existencias de productos agrícolas que se encuentren en España (
DO L 362, p. 18
), disponía que se considerará existencias de productos cualquier cantidad de productos perteneciente al Reino de España o a cualquier persona física o jurídica o que esté en poder de las mismas, con excepción de las cantidades mínimas. El artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CEE) n
o
3771/85 del Consejo, de , relativo a las existencias de productos agrícolas que se encuentren en Portugal (
DO L 362, p. 21
), es idéntico,
mutatis mutandis,
al artículo 3, apartado 2, del Reglamento n
o
3770/85 en lo que se refiere a la República Portuguesa. De este modo, en relación con el concepto de «existencias» tomado en consideración en la adhesión de 1986, estas dos disposiciones establecieron una regla
de minimis
basada en la magnitud de la cantidad acumulada como reservas y no en la condición de su poseedor.
Ninguna disposición en las normas relativas a la adhesión de 1995 o en las normas relativas a la reunificación alemana fijó, en lo que al azúcar se refiere, una regla
de minimis
idéntica. No obstante, tal regla se desprende de los artículos 6 del Reglamento (CE) n
o
3300/94 de la Comisión, de 21 de diciembre 1994, por el que se establecen medidas transitorias en el sector del azúcar como consecuencia de la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia (
DO L 341, p. 39
), y del artículo 2, párrafo primero, del Reglamento (CEE) n
o
2761/90 de la Comisión, de , relativo a las existencias de productos agrícolas que se encuentren en el territorio de la antigua República Democrática Alemana (
DO L 267, p. 1
), tal como se analizará más adelante.
Por el contrario, el Reglamento n
o
60/2004 no establece ninguna regla
de minimis
que permita expresamente la exclusión de las cantidades mínimas.
Una segunda diferencia importante entre los sistemas de eliminación de excedentes de azúcar aplicados, por una parte, con ocasión de las adhesiones de 1986 y de 1995 y de la reunificación alemana y, por otra parte, con ocasión de la adhesión de 2004, es el método de determinación de los excedentes.
En relación con la adhesión de 1986, en virtud del artículo 5, apartado 1, de los Reglamentos n
o
3770/85 y n
o
3771/85, sin perjuicio de lo dispuesto en especial para determinados productos, se consideraban existencias normales de enlace las existencias de funcionamiento necesarias para cubrir las necesidades del mercado correspondiente durante el período que se tenía que determinar, debiéndose calcular tales necesidades, en particular, en función del consumo, de la transformación y de las exportaciones tradicionales, habida cuenta de los criterios y objetivos propios de cada organización común de mercados.
En virtud del artículo 8, apartado 1, y apartado 2, letra a), de los Reglamentos n
o
3770/85 y n
o
3771/85, las modalidades de aplicación de dichos Reglamentos debían incluir en particular la fijación de las existencias previstas en los artículos 86 y 254 del Acta de adhesión de 1985 para los productos cuyas cantidades excedan de las existencias normales de enlace. Por este motivo, el artículo 2 del Reglamento (CEE) n
o
579/86 de la Comisión, de 28 de febrero de 1986, por el que se establecen las normas relativas a las existencias de productos del sector del azúcar que se encuentren en España y Portugal el (
DO L 57, p. 21
), el cual aplica, en el sector del azúcar, los Reglamentos n
o
3770/85 y n
o
3771/85, no fijaba los excedentes que la Comisión atribuyó al Reino de España y a la República Portuguesa, sino las existencias normales de enlace respecto de estos Estados en la fecha de su adhesión a la Comunidad. En virtud de la aplicación conjunta de los artículos 3 y 4 del Reglamento n
o
579/86, estos Estados debían seguidamente proceder al cálculo de sus excedentes. Para ello, debían realizar un recuento de las existencias que se encontraran en libre práctica en sus respectivos territorios en la fecha de la adhesión de 1986, a partir de las declaraciones de todo aquel que dispusiera de una cantidad de azúcar o de isoglucosa de, al menos, tres toneladas, debiendo hacerse estas declaraciones a las autoridades competentes antes del . A continuación, los Estados en cuestión debían asegurarse de que se exportara fuera de la Comunidad, antes del , una cantidad igual a la diferencia entre la cantidad inventariada y las existencias normales de enlace fijadas por la Comisión.
Por lo tanto, en la medida en que el recuento se realizó únicamente respecto de las cantidades superiores a tres toneladas, la obligación de eliminación solo afectaba, en la práctica, a una cantidad equivalente a la diferencia entre el conjunto de las reservas individuales de más de tres toneladas existentes en el correspondiente Estado miembro y las existencias normales de enlace determinadas por la Comisión, tal como establecía la regla
de minimis
contenida en el artículo 3, apartado 2, de los Reglamentos n
o
3770/85 y n
o
3771/85.
En sustancia, el sistema establecido por las disposiciones pertinentes relativas a la adhesión de 1995 es idéntico al del Reglamento n
o
579/86. De este modo, por lo que respecta a la adhesión de 1995, los artículos 5, 6 y 7 del Reglamento n
o
3300/94 son equivalentes,
mutatis mutandis,
a los artículos 2, 3 y 4 del Reglamento n
o
579/86, respectivamente. Los artículos 6 y 7 del Reglamento n
o
3300/94 aplican una regla
de minimis
equivalente a la establecida por los artículos 3 y 4 del Reglamento n
o
579/86.
El sistema establecido por las disposiciones pertinentes relativas a la reunificación alemana presenta, igualmente, múltiples similitudes con el del Reglamento n
o
579/86. No obstante, existen dos diferencias fundamentales.
Así, en primer lugar, en virtud del artículo 2 del Reglamento n
o
2761/90, la República Federal de Alemania debía realizar un recuento y elaborar un inventario para determinar las existencias privadas de determinados productos, incluido el azúcar, que se encontraran en el territorio de la antigua República Democrática de Alemania el día de la unificación, exceptuando las cantidades mínimas. No obstante, el segundo párrafo de esta misma disposición establecía que, para la aplicación del párrafo anterior, la República Federal de Alemania podía también utilizar métodos estadísticos. Ahora bien, no se ofreció esta posibilidad a los nuevos Estados miembros de 1986 ni a los de 1995 cuando se produjeron las adhesiones precedentes.
En segundo lugar, el Reglamento n
o
2761/90 no imponía a la República Federal de Alemania la obligación de eliminar las cantidades inventariadas o calculadas a partir de datos estadísticos que excedieran de las existencias normales de enlace, obligación que, sin embargo, se establecía en el artículo 7 del Reglamento n
o
3577/90.
En cualquier caso, los sistemas descritos presentan una diferencia fundamental con el sistema establecido por el Reglamento n
o
60/2004. En efecto, en este último, no se establece que corresponda a la Comisión fijar las existencias normales de enlace de cada nuevo Estado miembro para, a continuación, encomendar a este Estado que proceda a inventariar las cantidades superiores a tres toneladas que existan en su territorio y a calcular su propio excedente, comparando la cifra así obtenida con la cifra correspondiente a las existencias de enlace normales determinada por la Comisión, (sistema aplicado en las adhesiones de 1986 y 1995). Tampoco corresponde al nuevo Estado miembro interesado proceder a un recuento de sus existencias constituidas por cantidades no mínimas (sistema de la reunificación alemana). Por el contrario, en virtud del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004, la Comisión determina directa y unilateralmente el excedente de cada nuevo Estado miembro.
Por otra parte, de esta misma disposición se desprende que la Comisión no calcula los excedentes a partir de un eventual recuento de los principales poseedores de existencias en cada Estado miembro, sino teniendo especialmente en cuenta la evolución, durante el año anterior a la adhesión y en relación con los años anteriores de las cantidades importadas y exportadas de azúcar como tal o en forma de productos transformados, isoglucosa y fructosa, de la producción, el consumo y las existencias de azúcar y de isoglucosa, y, por último, de las circunstancias que condujeron a la acumulación de existencias.
Ello implica que la Comisión calcula el excedente de cada nuevo Estado miembro empleando las estadísticas macroeconómicas disponibles y no mediante la observación directa de la situación real de las existencias en el plano microeconómico. Por este motivo se indica en el noveno considerando del Reglamento n
o
60/2004 que, con vistas a determinar las existencias y proceder a la eliminación de las existencias excedentes, los nuevos Estados miembros deberán facilitar a la Comisión las estadísticas más recientes de comercio, producción y consumo de los productos considerados, y no un recuento a partir del cual realizar el cálculo.
No obstante, se introdujo una cierta flexibilidad en este sistema en la medida en que los resultados de los análisis macroeconómicos pueden quedar matizados en función de las circunstancias que condujeron a la acumulación de existencias, en virtud del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004.
Procede exponer y, posteriormente, analizar las alegaciones de las partes a la luz de estas consideraciones.
b) Alegaciones de las partes
La República de Estonia alega que la exclusión de las reservas domésticas del concepto de «existencias» se ajusta a lo dispuesto en el anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión, en particular en la medida en que esta disposición es casi idéntica a las adoptadas con ocasión de las adhesiones de 1986 y de 1995, en virtud de las cuales los nuevos Estados miembros de 1986 y de 1995 quedaron sujetos a obligaciones de eliminación de sus excedentes equivalentes a la obligación que recae sobre los nuevos Estados miembros, ya que estas últimas disposiciones excluyeron manifiestamente a las reservas domésticas del concepto de «existencias que deben eliminarse» al tomar únicamente en consideración las existencias superiores a tres toneladas para determinar los excedentes de los nuevos Estados miembros de 1986 y de 1995.
A juicio de la República de Estonia, esto demuestra que el concepto de «existencias privadas» que figura en el anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión no se refiere a los hogares sino a los operadores comerciales, ya que la media por hogar de las reservas domésticas en Estonia es de 72 kilos.
En particular, no cabe considerar diferentes la adhesión de 1995 y la de 2004, en lo que a las reservas domésticas se refiere, debido a que, con ocasión de esta última adhesión, los riesgos sean mayores en atención a la dimensión de los mercados de los nuevos Estados miembros. En efecto, esto sería únicamente cierto en el supuesto de que las reservas domésticas de los nuevos Estados miembros representaran una amenaza grave para el funcionamiento del mercado. Ahora bien, las 43.000 toneladas de las reservas domésticas en Estonia representan una cantidad insignificante en relación con las 13.420.682 toneladas de las cuotas A y B en la Unión Europea.
Por último, si la Comisión tenía la intención de actuar de diferente forma, habría debido indicarlo expresamente; en particular tras haber comunicado su voluntad de tratar la cuestión de las existencias agrícolas teniendo en cuenta la experiencia adquirida en las anteriores adhesiones, tal como muestra el documento de la Comisión de 30 de enero de 2002 relativo a los excedentes (en lo sucesivo, «SIP») y tal como confirma un escrito de dirigida al embajador de la República de Estonia.
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Estonia.
c) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
La tesis de la República de Estonia consiste, en sustancia, en sostener que, en la medida en que las disposiciones que fueron adoptadas con ocasión de las adhesiones de 1985 y 1995 y de la reunificación alemana establecieron un sistema de eliminación de excedentes del cual quedaron excluidas en la práctica las cantidades mínimas, el concepto de «existencias» al que se refieren estas obligaciones, sustancialmente idéntico al contemplado en el anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión, no puede incluir cantidades mínimas como las constituidas por las reservas domésticas.
No es posible aceptar esta tesis.
En efecto, los protocolos y anexos de un acta de adhesión constituyen disposiciones de Derecho primario que, a menos que el acta de adhesión disponga lo contrario, sólo pueden ser suspendidas, modificadas o derogadas conforme a los procedimientos previstos para la revisión de los Tratados originarios (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de septiembre de 2003, Austria/Consejo, C-445/00, Rec. p. I-8549, apartado 62).
Ahora bien, en principio, el alcance de una disposición de Derecho originario no puede interpretarse a la luz de las disposiciones de Derecho derivado adoptadas, en su caso, por las instituciones con vistas a su aplicación. Al contrario, es el Derecho derivado el que debe interpretarse, cuando tal interpretación sea necesaria y siempre que sea posible, de la manera que mejor se adecue a las disposiciones del Derecho originario (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de noviembre de 1986, Klensch y otros, 201/85 y 202/85, Rec. p. 3477, apartado 21).
A este respecto, hay que destacar que ni las disposiciones mencionadas en el anterior apartado 182, las cuales imponen una obligación de eliminar los excedentes en el marco de las adhesiones de 1986 y de 1995 y con ocasión de la reunificación alemana, ni el anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión limitan el concepto de «existencias» a las cantidades de una magnitud determinada.
Por otra parte, cuando una disposición de Derecho comunitario puede ser objeto de varias interpretaciones de las cuales sólo una puede garantizar su efecto útil, debe dársele prioridad a esta interpretación (sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 2000, Comisión/Francia, C-434/97, Rec. p. I-1129, apartado 21). En consecuencia, las dudas que pudieran existir acerca de la magnitud mínima de las cantidades que deben quedar comprendidas dentro del concepto de «existencias» mencionado en dichas obligaciones habrían de resolverse siguiendo la interpretación que pueda garantizar el efecto útil de éstas.
Ahora bien, como ha quedado expuesto en el anterior apartado 119, el objetivo de las obligaciones en cuestión es, en particular y en lo que respecta al azúcar, el de evitar cualquier perturbación en el buen funcionamiento de los mecanismos previstos por la OCM del azúcar y, concretamente, las derivadas de elementos que repercutan en la fijación de los precios y estén provocadas por la acumulación de cantidades anormales de azúcar en los nuevos Estados miembros antes de la adhesión. Por lo tanto, si las cantidades mínimas se excluyeran de antemano del concepto de «existencias», estas obligaciones quedarían privadas de su efecto útil en la medida en que se podría producir una perturbación en el mercado si las cantidades mínimas almacenadas fueran de una magnitud tal que, consideradas en su conjunto, constituyeran una parte significativa del mercado en cuestión.
Ello no impide que la Comisión, en el marco de las medidas que adopta para aplicar un sistema de eliminación dirigido a garantizar el efecto útil de las obligaciones mencionadas en los anteriores apartados 182 y 209, decida, por razones de simplificación administrativa o de proporcionalidad, limitar las obligaciones derivadas de dicho sistema a las cantidades almacenadas de una cierta magnitud cuando considere que, procediendo de este modo, no pone en peligro el objetivo imperativo de evitar cualquier perturbación en el mercado. La decisión de la Comisión a este respecto solo puede depender de los riesgos que, a juicio de ésta, presente cada adhesión para la estabilidad del mercado.
Este debe ser el único punto de vista relevante para tomar en consideración la existencia de importantes diferencias entre las disposiciones que definieron el contenido concreto de la obligación de eliminación de excedentes en el marco, por una parte, de las adhesiones de 1986 y de 1995 y con ocasión de la reunificación alemana, y, por otra parte, de la adhesión de 2004.
Por lo que respecta a la alegación de la República de Estonia basada en el hecho de que la Comisión debería haber explicado por qué razón decidió seguir un comportamiento diferente al que mantuvo en las anteriores adhesiones, tal alegación consiste, en realidad, en la imputación del incumplimiento del deber de motivación y, en consecuencia, será analizada en el marco del tercer motivo.
Así pues, procede desestimar la tercera subdivisión de la primera parte.
4. En relación con la interpretación del artículo 32 CE
a) Alegaciones de las partes
La República de Estonia alega que el artículo 32 CE, apartado 1, excluye a los hogares de la política agrícola común. Así pues, según este Estado, las reservas domésticas no pueden quedar reguladas por las normas relativas a esta política, incluido el Reglamento n
o
60/2004. Por otra parte, los hogares no pueden abusar de los mecanismos de la OCM del azúcar revendiendo dichas reservas a un precio más elevado o exportándolas con una restitución por parte de la Comunidad. La compra de 1.000.000 de toneladas de azúcar por parte de los organismos de intervención tras la adhesión no se explica por la existencia de 43.000 toneladas de reservas domésticas en Estonia, sino por un nivel de las restituciones por exportación más bajo del previsto y, sobre todo, por el aumento de la producción de azúcar por hectárea hasta alcanzar en la campaña 2004/2005 un rendimiento de 9,10 toneladas por hectárea en lugar de las8,17 toneladas por hectárea previstas, tal como confirma la desclasificación por parte de la Comisión de cerca de 1.900.000 toneladas para la campaña 2005/2006.
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Estonia.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Ciertamente, no cabe duda de que, tal como señala la República de Estonia, el artículo 32 CE, apartado 1, dispone que «el mercado común abarcará la agricultura y el comercio de los productos agrícolas». No es menos cierto, sin embargo, que el apartado 4 de ese mismo artículo dispone que «el funcionamiento y desarrollo del mercado común para los productos agrícolas deberán ir acompañados del establecimiento de una política agrícola común».
Hay que recordar, a este respecto, que el alcance de la competencia comunitaria en materia agrícola debe interpretarse a la luz del artículo 33 CE, el cual enumera los objetivos de la política agrícola común, y del artículo 34 CE, el cual dispone, en particular, que, para alcanzar los objetivos previstos en el artículo 33 CE, se crea una organización común de los mercados agrícolas y que dicha organización podrá comprender la totalidad de las medidas necesarias para alcanzar los mencionados objetivos (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de febrero de 1979, Stölting, 138/78, Rec. p. 713, y de , Reino Unido/Consejo, 68/86, Rec. p. 855, apartado 9).
Los objetivos de la política agrícola enumerados en el artículo 33 CE consisten, en particular, en garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura, y en estabilizar los mercados.
De lo anterior se desprende que los objetivos de la política agrícola deben concebirse de modo que se permita a las instituciones comunitarias cumplir con sus obligaciones teniendo en cuenta los mecanismos necesarios para prevenir las perturbaciones de los mercados, y para garantizar la renta individual que se considere adecuada a quienes trabajen en el sector.
Con arreglo al artículo 34 CE, apartado 2, la organización común establecida bajo una de las formas indicadas en el apartado 1 de este mismo artículo podrá comprender todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos definidos en el artículo 33 CE, en particular, la regulación de precios, subvenciones a la producción y a la comercialización de los diversos productos, sistemas de almacenamiento y de compensación de remanentes, mecanismos comunes de estabilización de las importaciones o exportaciones.
Como se desprende de las anteriores conclusiones, el control de las cantidades anormales de azúcar acumuladas como reservas en los nuevos Estados miembros antes de su adhesión a la Unión Europea, incluyendo las reservas domésticas, es una condición necesaria para evitar posibles perturbaciones en la OCM del azúcar derivadas, en particular, de la previsible caída artificial de la demanda provocada por la circunstancia de que dichas reservas sustituyeran a las cantidades que habrían sido adquiridas en el mercado, en perjuicio de los productores comunitarios y del presupuesto comunitario.
De lo anterior se deduce que la consideración de las reservas domésticas para calcular la totalidad de los excedentes existentes en los nuevos Estados miembros, necesaria para evitar que surjan los problemas mencionados, es una de las medidas que deben adoptarse en el marco de la política agrícola común. Así pues, debe refutarse la tesis de la República de Estonia.
5. En relación con la interpretación del concepto de «poseedores de excedentes de existencias» por parte del Tribunal de Justicia
a) Alegaciones de las partes
Según la República de Estonia, el Tribunal de Justicia ha limitado el concepto de «poseedores de excedentes de existencias» únicamente a los operadores comerciales (sentencia Weidacher, citada en el apartado 118
supra,
apartado 42). Según este Estado, esta interpretación se realizó en un contexto normativo idéntico al del presente asunto. En particular, el Tribunal de Justicia se refirió al artículo 4, apartado 2, del Reglamento (CE) n
o
3108/94 de la Comisión, de 19 de diciembre de 1994, relativo a las medidas transitorias que deben adoptarse con motivo de la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia en lo que respecta al comercio de productos agrícolas (
DO L 328, p. 42
), cuyo contenido, en lo que se refiere al concepto de «excedente de existencias», es idéntico, en esencia, al del Reglamento n
o
60/2004.
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Estonia.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Ciertamente, tal como señala la República de Estonia, en su sentencia Weidacher, citada en el apartado 118
supra,
el Tribunal de Justicia enunció, a efectos de la aplicación del Reglamento n
o
3108/94, una definición del concepto de «poseedores de excedentes de existencias» que únicamente incluía a los operadores comerciales. El Tribunal de Justicia concluyó que este concepto, en el sentido del artículo 4 de dicho Reglamento, se refería a toda persona que puede comercializar el producto almacenado y obtener un beneficio de tal comercialización (apartado 45 de la sentencia).
No obstante, la interpretación que la República de Estonia hace de esta sentencia es errónea, aunque el artículo 145, apartado 2, del Acta de adhesión de 1994, el cual prevé que los nuevos Estados miembros deben eliminar sus excedentes a sus expensas, y el anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión sean muy similares, y el Reglamento n
o
60/2004 tenga por objeto aplicar este último.
A este respecto es preciso señalar, en primer lugar, que, en la sentencia Weidacher, citada en el apartado 118
supra,
el Tribunal de Justicia no definió el concepto de «poseedores de excedentes de existencias» contenido en el artículo 145, apartado 2, del Acta de adhesión de 1994, ni tampoco el contenido en una disposición de aplicación de éste. En efecto, el artículo 4 del Reglamento n
o
3108/94 no establece ninguna obligación de eliminar cantidad alguna de productos agrícolas sino, únicamente, una imposición sobre los excedentes de existencias comprobados. Por esta razón, el Tribunal de Justicia se limitó a indicar que dicha disposición permitía hacer menos gravosa la obligación de los nuevos Estados miembros de 1995, establecida en el artículo 145, apartado 2, del Acta de adhesión de 1994, de eliminar tales existencias a sus expensas, sin afirmar que tal disposición pudiera constituir una norma de ejecución de este Acta.
Ahora bien, se debe señalar a este respecto que el hecho de que los poseedores de excedentes de existencias sólo estén sujetos a gravamen por la posesión de estas existencias cuando tengan la condición de operadores comerciales no implica necesariamente que el concepto de «excedentes de existencias que deben eliminarse» solo pueda incluir las existencias que se encuentren en poder de los operadores comerciales.
Por otra parte, existe una diferencia fundamental entre la imposición de un gravamen sobre la posesión de excedentes de existencias, el cual sólo puede en la práctica afectar a las personas que posean una cantidad mínima, y la consideración de las cantidades excedentes que existan en un Estado miembro, que puede incluir las cantidades mínimas, cuando se realiza, como sucede en el presente asunto, a partir de la observación de determinadas variables macroeconómicas.
En consecuencia, el hecho de que el Tribunal de Justicia haya precisado que los poseedores de existencias que debían ser gravados conforme al Reglamento n
o
3108/94 eran los operadores comerciales no implica necesariamente que las cantidades que no se encuentren en poder de dichos operadores no puedan ser computadas como excedentes en el marco de la adopción del Reglamento impugnado.
En segundo lugar, se debe señalar que, en la sentencia Weidacher, citada en el apartado 118
supra,
el Tribunal de Justicia no pretendía responder a la cuestión de si el concepto de «poseedores de excedentes de existencias» contenido en el artículo 4 del Reglamento n
o
3108/94 se refería únicamente a los operadores que tuvieran en su poder cantidades anormales de un producto o, también a los hogares que hubieran constituido reservas anormales. El Tribunal de Justicia solo pretendía determinar si, como sostenía el Gobierno austriaco en el asunto en el que se dictó la sentencia mencionada, sólo puede considerarse poseedora de la mercancía, en el sentido del artículo 4 del Reglamento n
o
3108/94, a la persona que puede disponer de ella, o si, como alegaba la Comisión, el término «poseedores», en el sentido de dicha disposición, designa a la persona que controla efectivamente las existencias o que las posee real y materialmente, lo que incluye al titular de un derecho de prenda o al transportista, los cuales no están facultados necesariamente para disponer libremente de ellas (apartados 40, 41 y 43 de la sentencia). Solo en este contexto el Tribunal de Justicia estimó que el concepto de «poseedores», en el sentido del artículo 4 del Reglamento n
o
3108/94, se refería a las personas que, el 1 de enero de 1995, podían comercializar el producto almacenado para obtener un beneficio que precisamente la imposición controvertida tendía a neutralizar (apartado 42 de la sentencia). Por lo tanto, no procede interpretar extensivamente esta conclusión.
En tercer lugar, es preciso señalar que el concepto «poseedores de excedentes de existencias» enunciado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Weidacher, citada en el apartado 118
supra,
no excluye únicamente a las personas que no tengan la condición de operadores comerciales, sino también a los operadores comerciales que no puedan obtener un beneficio anormal de la venta del producto almacenado. Así, el Tribunal de Justicia concluyó que procedía interpretar que el concepto de «poseedores», en el sentido del artículo 4 del Reglamento n
o
3108/94, se refiere a las personas que, el 1 de enero de 1995, podían comercializar el producto almacenado para obtener un beneficio que precisamente la imposición controvertida en el asunto principal tendía a neutralizar (apartado 42 de la sentencia), es decir, un beneficio vinculado a las ventajas económicas de que se habrían beneficiado los operadores que efectivamente hubieran constituido excedentes de existencias a bajo precio (apartado 22 de la sentencia). No obstante, el artículo 145, apartado 2, del Acta de adhesión de 1994 obligaba a los nuevos Estados miembros de 1995 a eliminar los excedentes que existieran en su territorio, y no sólo los que procuraran un beneficio anormal a quienes los poseyeran. Esta es la razón que explica, por ejemplo, que los artículos 5 a 7 relacionados entre sí del Reglamento n
o
3300/94 impusieran a la República de Austria la eliminación de las cantidades de azúcar, calculadas sumando las existencias de más de tres toneladas, que superaran la cantidad de referencia de 294.177 toneladas, aunque, según la Comisión, el precio del azúcar antes de 1995 fuera superior al precio comunitario.
En cuarto lugar, la interpretación del Tribunal de Justicia en la sentencia Weidacher, citada en el apartado 118
supra,
no puede analizarse sin tomar en cuenta el hecho de que fue realizada en un contexto normativo muy diferente del propio del presente asunto. En efecto, los artículos 5 a 7 relacionados entre sí del Reglamento n
o
3300/94 limitaban en la práctica la obligación de eliminar los excedentes de existencias a las cantidades calculadas únicamente a partir de la suma de las existencias individuales de más de tres toneladas y que superaran las existencias normales de enlace fijadas por la Comisión para cada nuevo Estado miembro de 1995. De este modo, no resultaría adecuado considerar que el concepto de «poseedor», en el sentido del artículo 4 del Reglamento n
o
3108/94 y tal como fue interpretado por el Tribunal de Justicia, se refería a personas distintas de los operadores comerciales, siendo así que la Comisión limitó posteriormente en la práctica la obligación de eliminación de los excedentes a las cantidades superiores a tres toneladas.
En atención a las anteriores consideraciones, es preciso concluir que la definición en cuestión enunciada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Weidacher, citada en el apartado 118
supra,
no implica que las reservas domésticas deban excluirse del cálculo de los excedentes de un nuevo Estado miembro a efectos del Reglamento n
o
60/2004. La tesis de la demandante y, por lo tanto, la primera parte de su segundo motivo deben ser desestimadas.
C.
Sobre la segunda parte
La República de Estonia alega que el Reglamento impugnado, al incluir las reservas domésticas en el excedente que le fue atribuido, ha infringido el artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004, con arreglo al cual, en el cálculo de los excedentes, la Comisión debe tener en cuenta las circunstancias particulares que condujeron a la acumulación de existencias, infracción que niega la Comisión.
A este respecto, la República de Estonia señala que la Comisión estaba obligada a tener en cuenta tres circunstancias específicas relativas a su situación, esto es, la particular importancia del azúcar en la economía y la cultura de Estonia, el cambio de método de determinación de los excedentes, y la contribución de la Comunidad a la constitución de los mismos.
Por último, la República de Letonia alega que la Comisión no ha tenido suficientemente en cuenta el desarrollo de la economía de los nuevos Estados miembros.
Es necesario analizar separadamente, en primer lugar, las alegaciones formuladas por la República de Estonia y basadas en el hecho de que la Comisión no tuviera en cuenta cada una de estas tres circunstancias y, en segundo lugar, la alegación formulada por la República de Letonia. Con carácter preliminar es preciso determinar el alcance del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004.
1. Observaciones preliminares acerca del alcance del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004
Hay que recordar que, con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
60/2004, para la determinación de los excedentes de los nuevos Estados miembros, la Comisión deberá tener especialmente en cuenta la evolución, durante el año anterior a la adhesión y en relación con los años anteriores de las cantidades importadas y exportadas de azúcar como tal o en forma de productos transformados, isoglucosa y fructosa, de la producción, el consumo y las existencias de azúcar y de isoglucosa, y, por último, de las circunstancias que condujeron a la acumulación de existencias (véase el anterior apartado 13).
Los Reglamentos que establecen el marco normativo de la eliminación de excedentes de azúcar con ocasión de las adhesiones de 1986 y de 1995, esto es, los Reglamentos n
o
579/86 y n
o
3300/94, respectivamente, no contienen ninguna disposición análoga a la del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004. En efecto, en virtud de estos dos Reglamentos, todas las cantidades que resulten de la suma de las existencias de tres toneladas que superen las existencias normales de enlace calculadas por la Comisión serán consideradas automáticamente como excedentes.
Así pues, el sistema establecido por el Reglamento n
o
60/2004 prevé una flexibilidad efectiva con respecto a los sistemas establecidos en las adhesiones precedentes, en la medida en que permite que una determinada reserva de azúcar no sea contabilizada como excedente en función de las circunstancias que condujeron a su constitución.
No obstante, hay que señalar que el Reglamento n
o
60/2004 no explica cuáles son las circunstancias particulares de la constitución de existencias que la Comisión debe tener en cuenta ni la incidencia que tales circunstancias deben tener en la evaluación de la Comisión.
En estas condiciones, conviene recordar que, tal como se ha mencionado en el anterior apartado 115, para interpretar una disposición de Derecho comunitario debe tenerse en cuenta no sólo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte, así como el conjunto de las disposiciones del Derecho comunitario. Así pues, el concepto de «circunstancias que condujeron a la acumulación de existencias» debe ser interpretado, en particular, a la luz del objetivo del Reglamento n
o
60/2004.
A este respecto, es oportuno señalar que la finalidad de las medidas adoptadas por el Reglamento n
o
60/2004 es, en particular, evitar perturbaciones del mercado comunitario del azúcar en perjuicio del presupuesto comunitario y de los productores comunitarios (véase el anterior apartado 163). Por lo tanto, debe concluirse que el hecho de tomar en cuenta, en virtud del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004, las circunstancias que condujeron a la acumulación de existencias no puede tener el efecto de generar un riesgo de perturbación del mercado.
En consecuencia, se debe concluir que el artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004 únicamente permite excluir del cálculo de los excedentes determinadas existencias acumuladas, que deberían ser computadas como excedentes según los demás criterios contemplados en el artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento, pero que no constituyen un riesgo de perturbación del mercado en las circunstancias del caso concreto. Este sería el supuesto, por ejemplo, de la constitución de existencias en previsión de un incremento sensible del consumo o del hecho de que, por motivos particulares, el nivel de existencias durante el período inmediatamente anterior a la adhesión fuera anormalmente bajo.
Por el contrario, del texto del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004 no se deduce que las circunstancias en cuestión deban ser únicamente específicas de la situación de un Estado miembro en particular.
La presente parte del motivo debe analizarse a la luz de estas consideraciones.
2. Sobre la importancia del consumo de azúcar en Estonia
a) Alegaciones de las partes
La República de Estonia señala que, por lo que al consumo de azúcar se refiere, su situación es diferente de la que predomina en los otros Estados miembros. En primer lugar, los estonios tienen una renta media muy inferior a la de los nacionales de los antiguos Estados miembros, y de esta renta dedican a la alimentación, a las bebidas y al tabaco un porcentaje que duplica el que gastan los citados nacionales. En segundo lugar, en Estonia el 96% de las confituras, el 92% de las compotas y el 54% de los zumos de fruta se producen en el hogar, y en este país el consumo de azúcar por persona supera en un 20% el de los antiguos Estados miembros. En tercer lugar, Estonia no produce azúcar y, antes de la adhesión, no percibía derechos de aduana aplicables a dicho producto, siendo el precio del azúcar en Estonia tres veces menor que el precio comunitario. Como consecuencia del conjunto de estas circunstancias, así como de las penurias de abastecimiento sufridas por este Estado tras independizarse de la Unión Soviética, los estonios han sido muy sensibles al precio del azúcar. Por lo tanto, al estar convencidos de que el precio del azúcar aumentaría tras la adhesión de la República de Estonia a la Unión Europea, los estonios compraron cantidades de azúcar de hasta 30 kilos por habitante y 72 kilos por hogar de media, pasando las importaciones totales de 65.478 toneladas en 2002/2003 a 160.023 toneladas en 2003/2004. Por el contrario, en Malta y en Chipre, los únicos otros Estados no productores de azúcar entre los nuevos Estados miembros, no se da el fenómeno de la elaboración tradicional de confituras y la renta por habitante es más elevada. De este modo, el aumento del precio del azúcar no supone una carga semejante para los nacionales de estos dos nuevos Estados miembros, los cuales, en consecuencia, no han acumulado reservas.
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Estonia.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
La tesis de la República de Estonia equivale en sustancia a sostener que la Comisión debería haber tomado en cuenta el hecho de que los consumidores estonios tenían un interés evidente, e incluso máximo, en constituir importantes reservas domésticas en previsión de una subida esperada del precio del azúcar en Estonia tras la adhesión.
A este respecto se debe señalar que no cabe duda, ciertamente, de que los consumidores estonios tenían, en el período inmediatamente anterior a la adhesión, un gran interés en constituir reservas de azúcar para retrasar, en la medida de lo posible, el impacto que sobre su presupuesto tendría el aumento previsto del precio de este producto, hasta un 300%, tras la adhesión.
No obstante, el hecho de tomar en cuenta una circunstancia semejante para excluir las reservas así constituidas del concepto de «excedente» impediría la consecución del objetivo fijado por el Reglamento n
o
60/2004, esto es, evitar perturbaciones en el mercado del azúcar derivadas de la constitución de excedentes (véase el anterior apartado 163).
En consecuencia, la existencia de razones objetivas que aconsejaran la constitución de reservas domésticas no puede ser considerada como una circunstancia que condujo a la acumulación de existencias a efectos del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004.
Por lo que se refiere a la alegación según la cual el azúcar es mucho más utilizado en Estonia que en los demás Estados miembros, es preciso señalar que, aunque se demostrara esta circunstancia, ésta no implicaría de ningún modo que los excedentes constituidos como reservas domésticas no pudieran entrañar un riesgo de perturbación del mercado comunitario del azúcar tras la adhesión.
Por otra parte, no se desprende claramente de los autos que la importancia del azúcar en el consumo y la cultura de Estonia haya tenido el papel tan fundamental en la constitución de reservas domésticas que la República de Estonia le atribuye. En efecto, según la propia República de Estonia, el consumo
per capita
de azúcar en su territorio sólo supera en un 20% a la media comunitaria.
Por último, las medidas adoptadas por la Comisión en virtud del Reglamento n
o
60/2004 no impiden que la República de Estonia permita que sus nacionales tengan un consumo elevado de azúcar, sino únicamente que constituyan reservas de una magnitud anormal y que, en la práctica, retrasan la íntegra aplicación de la OCM del azúcar en su territorio en perjuicio, en particular, de los productores y del presupuesto comunitarios.
A este respecto, si la República de Estonia consideraba que era esencial garantizar a sus ciudadanos un abastecimiento temporal de azúcar a un precio inferior al resultante de la aplicación de la OCM del azúcar en su territorio, consecuencia directa de su decisión de adherirse a la Unión Europea, habría debido solicitar, en el marco de sus negociaciones con la Unión Europea de cara a su adhesión, como hizo, por ejemplo, la República de Malta, tal como se desprende del anexo XI, punto 4, letra a), del Acta de adhesión, que se le concediera la facultad de subvencionar la adquisición de una cantidad determinada de azúcar por parte de sus nacionales durante un período determinado.
Así pues, hay que concluir que la República de Estonia no ha logrado demostrar que la Comisión haya infringido el artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004, al no tener en cuenta el papel del azúcar y de su consumo en su territorio.
3. Sobre la modificación por parte de la Comisión de los criterios aplicados en las adhesiones precedentes
a) Alegaciones de las partes
La República de Estonia estima que, en las adhesiones precedentes, la Comisión no incluyó las reservas domésticas en el cálculo de los excedentes sino, únicamente, las cantidades superiores a tres toneladas. De este modo, el método aplicado en el presente caso constituye, según este Estado, un cambio fundamental, y únicamente se ha puesto de manifiesto con claridad tras la adhesión de los nuevos Estados miembros a la Unión Europea, fecha a partir de la cual se determinaron los excedentes. Esto ha impedido a la República de Estonia evitar la formación de reservas domésticas. Por otra parte, al referirse de forma reiterada a las adhesiones precedentes, la Comisión ha generado la legítima expectativa de que dichas reservas no se contabilizaran como excedentes. Esta circunstancia se desprende del hecho de que, en el SIP, la Comisión indicó que únicamente debía impedirse a los agentes económicos constituir existencias, y que la obligación de eliminar los excedentes de existencias únicamente recaía sobre ellos. Estas referencias no fueron desvirtuadas por el Acta de adhesión, cuya redacción, en lo que se refiere a los excedentes, es casi idéntica a las disposiciones equivalentes aprobadas en las adhesiones precedentes.
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Estonia.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Mediante la presente alegación, la República de Estonia plantea, fundamentalmente, dos cuestiones diferentes.
En primer lugar, alega que el hecho de que, en adhesiones precedentes, los excedentes de los nuevos Estados miembros de 1986 y de 1995 fueron calculados únicamente a partir de cantidades superiores a tres toneladas que existieran en su territorio constituye una circunstancia que condujo a la acumulación de existencias a efectos del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004.
En segundo lugar, la República de Estonia alega que la Comisión le había inspirado una confianza legítima en que las reservas domésticas no se contabilizarían como excedentes.
Por lo que se refiere a la primera cuestión, se debe señalar que la República de Estonia no indica claramente qué conclusión pretende extraer de la misma. La interpretación más verosímil de su alegación consiste en deducir que la República de Estonia estima que el hecho de que, en las adhesiones precedentes, los excedentes de los nuevos Estados miembros de 1986 y de 1995 fueran calculados únicamente a partir de cantidades superiores a tres toneladas implica que la Comisión habría debido proceder de la misma manera a la hora de determinar los excedentes en el marco de la adopción del Reglamento impugnado.
No obstante, de antemano hay que destacar que las modalidades de cálculo de excedentes aplicadas en las adhesiones precedentes no pueden ser consideradas como circunstancias que condujeron a la acumulación de existencias a efectos del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004.
Por otra parte, habida cuenta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 245 a 248, la consideración de las circunstancias que condujeron a la acumulación de existencias no puede generar un riesgo de perturbación de los mecanismos establecidos por la OCM del azúcar. Ahora bien, si cualquier cantidad de azúcar inferior a tres toneladas debiera, por este motivo, quedar excluida del cálculo de los excedentes de un nuevo Estado miembro, la cantidad total de azúcar existente en el territorio de ese Estado miembro en la fecha de adhesión podría ser muy importante, lo cual pondría en peligro el objetivo del Reglamento n
o
60/2004, consistente en evitar cualquier perturbación de dichos mecanismos.
De este modo, se debe considerar que el hecho de que la Comisión, en las disposiciones de aplicación de las obligaciones de eliminación de excedentes que figuran en las Actas de adhesión de 1985 y de 1994, haya limitado el alcance de dichas obligaciones a las cantidades superiores a tres toneladas únicamente muestra que la Comisión estimó que la existencia de excedentes calculados a partir de cantidades de inferior volumen no suponía un riesgo para la estabilidad del mercado comunitario del azúcar, habida cuenta de las circunstancias particulares que concurrieron en dichas adhesiones. Ahora bien, este modo de proceder no puede prejuzgar la cuestión de determinar si la existencia de excedentes calculados a partir de cantidades inferiores a tres toneladas puede generar un riesgo de perturbación de los mecanismos de la OCM del azúcar en el contexto de la adhesión.
Por lo que se refiere a la segunda cuestión, hay que recordar que el principio de la confianza legítima sólo puede ser invocado contra una normativa comunitaria en la medida en que la propia Comunidad haya creado previamente una situación que puede infundir confianza legítima (véase la sentencia Weidacher, citada en el apartado 118
supra,
apartado 31, y la jurisprudencia citada). Dicho principio, que forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, supone que la institución comunitaria de que se trate haya dado a los interesados seguridades concretas que les hayan hecho concebir esperanzas fundadas (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 2 de octubre de 2001, Martinez y otros/Parlamento,
T-222/99, T-327/99 y T-329/99, Rec. p. II-2823
, apartado 183).
Ahora bien, se debe señalar que, en el presente asunto, la Comunidad no ha creado previamente una situación que pudiera infundir confianza legítima a la República de Estonia o a los agentes económicos estonios en el sentido de que las reservas domésticas no serían tomadas en cuenta para calcular el excedente de este Estado.
En efecto, si bien se indica en el punto 8, apartado 1, número 2), del SIP que la cuestión de los excedentes debía abordarse teniendo en cuenta la experiencia adquirida en las adhesiones de 1986 y de 1995 y en la reunificación alemana, ello no implica que las medidas adoptadas en la adhesión de 2004 debían ser idénticas a las adoptadas en adhesiones precedentes.
Por otra parte, las disposiciones aplicables relativas a las adhesiones de 1986 y de 1995 que se citan, a título informativo, en el punto 8, apartado 1, número 2), del SIP son las que figuran en las Actas de adhesión de 1985 y de 1994, y en las que se contempla una obligación de eliminar los excedentes no sujeta a una regla
de minimis,
contrariamente a lo establecido por sus disposiciones de ejecución, que introdujeron esta regla.
Por lo tanto, la República de Estonia no ha logrado aportar ningún documento en el que conste que la Comisión hubiera dado seguridades concretas de que las reservas domésticas no se tendrían en cuenta para el cálculo del excedente de Estonia. Tampoco ha podido aportar ninguna prueba de seguridades concretas dadas por la Comisión de que las medidas de ejecución de la obligación de eliminación que figuraban en el anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión, serían idénticas a las medidas adoptadas para aplicar las disposiciones equivalentes de las Actas de adhesión de 1985 y de 1994.
En estas circunstancias, la República de Estonia no podía ignorar el carácter muy abierto de la redacción del anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión, con arreglo al cual, los nuevos Estados miembros estaban obligados a garantizar, a sus propias expensas, la eliminación de todos los excedentes que existieran en su territorio.
En consecuencia, se debe concluir que el hecho de que las reservas domésticas no fueran incluidas en el cálculo de los excedentes en las adhesiones precedentes no puede considerarse como una circunstancia que condujo a la acumulación de existencias con ocasión de la adhesión de 2004, en el sentido del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004.
4. Sobre la contribución de la Comisión a la constitución de reservas domésticas en Estonia
a) Alegaciones de las partes
La República de Estonia alega que, durante el año anterior a la adhesión, el 87% de las importaciones estonias de azúcar procedieron de la Unión Europea y fueron incentivadas mediante subvenciones comunitarias consideradas como ilegales por el Órgano de Apelación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), lo cual es contrario al principio de buena fe. La Comisión impidió incluso a la República de Estonia limitar las importaciones comunitarias mediante medidas de salvaguardia, siendo así que ello hubiera evitado la constitución de excedentes, ya que dichas importaciones no eran sustituibles en un período tan reducido.
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Estonia.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
La tesis de la República de Estonia parte, fundamentalmente, de la premisa de que la existencia de reservas domésticas y, en general, del excedente de Estonia obedece, en particular, al hecho de que la Unión Europea subvencionó exportaciones de azúcar con destino a su territorio. Este Estado deduce de ello que la Comisión está obligada a tener en cuenta esta circunstancia a efectos del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004 para excluir a las reservas domésticas del cálculo de su excedente.
No es posible aceptar esta tesis.
En efecto, aun suponiendo que pudiera demostrarse una relación de causa a efecto entre la constitución de las reservas domésticas en Estonia y las exportaciones comunitarias subvencionadas con destino a la República de Estonia, esta relación no haría menos grave la amenaza que para la estabilidad de la OCM del azúcar representa la existencia de estas reservas. Con independencia de los motivos que dieron lugar a su constitución, estas reservas podrían provocar perturbaciones en el mercado comunitario del azúcar por las razones expuestas en los anteriores apartados 121 a 134.
En consecuencia, habida cuenta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 245 a 248, es preciso concluir que la existencia de exportaciones comunitarias subvencionadas con destino a la República de Estonia no debe ser tenida en cuenta como una circunstancia que condujo a la acumulación de existencias a efectos del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004.
Por otra parte, en cualquier caso, la premisa en la que se basa la tesis de la República de Estonia es errónea.
En efecto, las partes están de acuerdo en que el precio del azúcar en el mercado internacional equivalía, antes de la adhesión, a menos de un tercio del precio comunitario. Por lo tanto, incluso en el supuesto de que la Comisión hubiera dispuesto de los medios para eliminar cualquier posibilidad de que la República de Estonia se abasteciera de azúcar comprándolo a agentes económicos comunitarios, los importadores estonios, de cualquier modo, habrían seguido teniendo un interés evidente en dirigirse a los productores de azúcar no comunitarios para acumular existencias, ya fuera para dar salida a las mismas en la Comunidad tras la ampliación, obteniendo grandes beneficios, ya fuera para ofrecer a los nacionales de Estonia las cantidades que demandaban para constituir reservas domésticas.
La República de Estonia estima que este cambio de fuentes de abastecimiento no hubiera sido posible ya que los importadores estonios habrían tenido dificultades para sustituir de un día para otro sus proveedores tradicionales comunitarios por proveedores establecidos fuera de la Comunidad.
No es posible acoger esta alegación. En efecto, la República de Estonia no expone ninguna razón por la cual sea evidente que, en un mercado como el del azúcar, un operador con experiencia no habría podido comprar en el mercado internacional cantidades importantes de azúcar en el plazo de tres meses y medio comprendido entre la fecha de publicación en el Diario Oficial del Reglamento n
o
60/2004 y la fecha de adhesión a la Unión Europea de los nuevos Estados miembros, máxime cuando los agentes económicos de Estonia hubieran podido pagar por el azúcar no comunitario el doble del precio de mercado manteniendo, por tanto, un amplio margen comercial.
Por otra parte, se debe señalar que nada indica que los agentes económicos de Estonia no hubieran podido acumular excedentes antes de la fecha de publicación del Reglamento n
o
60/2004 con vistas a su venta en la Comunidad tras la ampliación o en el mercado nacional. Ahora bien, en este caso, la adopción por parte de la Comisión en el marco de dicho Reglamento de medidas que desincentivaran las exportaciones comunitarias hacia Estonia no habría bastado para garantizar la eliminación de los excedentes en cuestión.
Así pues, procede refutar el conjunto de las alegaciones formuladas por la República de Estonia.
5. Sobre la insuficiente consideración por parte de la Comisión del desarrollo de la economía de los nuevos Estados miembros.
a) Alegaciones de las partes
La República de Letonia estima que la Comisión no ha considerado suficientemente, a efectos del artículo 6, apartado 1, segundo párrafo, letra c), del Reglamento n
o
60/2004, ni el desarrollo económico de los nuevos Estados miembros ni la rapidez objetiva del aumento de las necesidades de recursos ligada a la del aumento del poder adquisitivo de los habitantes y al desarrollo del sector turístico. De este modo, la parte esencial del excedente en Letonia es consecuencia de un aumento de la capacidad de producción y del consumo, circunstancias que no se tuvieron en cuenta en las rígidas fórmulas de la Comisión. Por otra parte, la Comisión habría debido determinar no solo el excedente de cada nuevo Estado miembro, sino también sus existencias normales de enlace a 1 de mayo de 2004, lo cual habría asegurado mejor que las circunstancias de la acumulación de existencias serían analizadas adecuadamente. Al proceder de este modo, la Comisión infringió, igualmente, el principio de protección de la confianza legítima.
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Letonia.
b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
El artículo 115, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia condiciona la admisibilidad de una demanda de intervención al cumplimiento, en particular, de la condición establecida en el artículo 44, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento, en virtud de la cual la demanda debe contener una exposición sumaria de los motivos invocados. Debe, por ello, concretar en qué consiste el motivo sobre el que se apoya el recurso, de tal manera que su simple mención abstracta no cumple los requisitos exigidos por el Estatuto del Tribunal de Justicia y el Reglamento de Procedimiento (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 12 de enero de 1995, Viho/Comisión, T-102/92, Rec. p. II-17, apartado 68, y de , Italia/Comisión, T-181/06, no publicada en la Recopilación, apartado 139).
A la luz de estas consideraciones, hay que apreciar que los elementos invocados por la República de Letonia en apoyo de su tesis son demasiado vagos para ser analizados. En efecto, es imposible determinar a partir de dichas alegaciones la forma en que la Comisión habría debido tener en cuenta la evolución de la economía de los nuevos Estados miembros para modificar en consecuencia su cálculo de los excedentes basándose en un consumo supuestamente superior.
Por otro lado, la parte esencial de las alegaciones de la República de Letonia se refieren, fundamentalmente, a su propia evolución económica y, aun en el caso de que se consideren fundadas, no tendrían ninguna incidencia a la hora de apreciar si, al calcular el excedente atribuible a la República de Estonia, la Comisión tuvo suficientemente en cuenta las condiciones que condujeron a la acumulación de existencias en su territorio.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede concluir que deben ser desestimados tanto la imputación de la República de Letonia como el presente motivo en su conjunto.
IV.
Sobre el tercer motivo, basado en un incumplimiento de la obligación de motivación
A.
Alegaciones de las partes
La República de Estonia considera que la Comisión no ha explicado en el Reglamento impugnado las razones por las cuales se incluyeron las reservas domésticas en el excedente en cuestión, hecho que reviste aún más gravedad en las circunstancias del presente asunto.
A este respecto alega, en primer lugar, que cuando una medida se refiere a un caso particular, las exigencias de motivación son más estrictas (sentencias del Tribunal de Justicia de 28 de octubre de 1982, Lion y otros, 292/81 y 293/81, Rec. p. 3887, apartados 18 y ss., y de , Klöckner-Werke/Comisión, 311/81 y 30/82, Rec. p. 1549, apartados 30 y ss.). Dicho Estado estima que el Reglamento impugnado únicamente afecta a cinco nuevos Estados miembros y se refiere a una única situación que no podrá repetirse; esto es, la transición del régimen vigente en estos Estados a la OCM del azúcar. Ahora bien, cuando el número de personas está determinado y no existe la posibilidad de aplicaciones futuras, un reglamento constituye más bien una serie de decisiones.
En segundo lugar, la República de Estonia señala que una decisión debe ser expuesta de forma detallada, en particular cuando produce efectos serios e importantes. Ahora bien, puesto que el importe que debe abonar la República de Estonia en caso de que no elimine sus excedentes asciende a 45,7 millones de euros, cifra que equivale a un 1,35% de su presupuesto, la Comisión, a juicio de este Estado, está sujeta a una obligación de motivación más rigurosa.
En tercer lugar, la República de Estonia subraya que, respecto de las adhesiones precedentes, la Comisión ha modificado su práctica para calcular los excedentes y ha introducido un método atípico en el contexto de la política agrícola común, siendo así que la modificación de una práctica también exige una motivación detallada.
En cuarto y último lugar, el Reglamento impugnado carece, si se exceptúa una indicación apodíctica en el tercer considerando, de toda motivación de la forma en que se tuvieron en cuenta las circunstancias particulares a las que se refiere el artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004. Esta circunstancia impide cualquier control de la legalidad del Reglamento impugnado a pesar de que, al conceder el artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004 un amplio margen de apreciación a la Comisión, el nivel exigido de motivación en este contexto debería ser más elevado.
A este respecto, la República de Estonia señala que los motivos por los cuales las reservas domésticas se incluyeron en el cálculo de los excedentes en cuestión no le fueron comunicados, ni siquiera en el marco del Comité de Gestión del Azúcar o en la reunión de 19 de mayo de 2005, e insta a la Comisión a aportar al Tribunal de Primera Instancia los documentos presentados en esa reunión.
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Estonia.
B.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Hay que señalar que el Reglamento impugnado no es el acto normativo que estableció que las reservas domésticas serían tenidas en cuenta como excedentes.
En efecto, el acto normativo que decidió que se tomaran en cuenta estas reservas es exclusivamente el Reglamento n
o
60/2004. Este Reglamento estableció un sistema de cálculo de excedentes muy diferente de los adoptados por los Reglamentos n
o
579/86 y n
o
3300/94 para las adhesiones de 1986 y de 1995 y que estaban basados, fundamentalmente, en la organización de un recuento por parte de las autoridades nacionales de las cantidades superiores a tres toneladas que existieran en su territorio para compararlas, posteriormente, con una cantidad fijada por la Comisión como existencias normales de enlace y, de este modo, eliminar cualquier posible excedente (véanse los anteriores apartados 195 y 196).
A este respecto, es preciso señalar que en el séptimo considerando del Reglamento n
o
60/2004 se indica claramente que la Comisión determinará las existencias excedentes sobre la base de la evolución de las corrientes comerciales y las tendencias de producción y consumo en los nuevos Estados miembros durante el período comprendido entre el 1 de mayo de 2000 y el . Por su parte, en el noveno considerando de dicho Reglamento se indica que con vistas a determinar las existencias excedentes, los nuevos Estados miembros deberán facilitar a la Comisión las estadísticas más recientes de comercio, producción y consumo de los productos considerados (véase el anterior apartado 197).
Así, el artículo 6 del Reglamento n
o
60/2004 dispone que, para la determinación de los excedentes, se tendrá especialmente en cuenta la evolución, durante el año anterior a la adhesión y en relación con los años anteriores de las cantidades importadas y exportadas de azúcar como tal o en forma de productos transformados, isoglucosa y fructosa, de la producción, el consumo y las existencias de azúcar y de isoglucosa, y, por último, de las circunstancias que condujeron a la acumulación de existencias.
En consecuencia, resulta evidente que, como ya se ha expuesto anteriormente, el Reglamento n
o
60/2004 establece un método de determinación de los excedentes centrado en la observación de las tendencias macroeconómicas y no en la de las cantidades acumuladas efectivamente como reservas en un Estado miembro en particular. Este Reglamento incluye igualmente una cláusula de flexibilidad final que permite modificar el resultado de este examen en función de circunstancias particulares que justifiquen la exclusión de determinadas cantidades de azúcar, siempre que la existencia de estas cantidades no represente un riesgo de perturbación de los mecanismos de la OCM del azúcar, tal como se desprende de la interpretación del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004 realizada en los anteriores apartados 245 a 248. La propia Comisión señala en el anexo I de la comunicación de la Sra. Fischer Boel que dicho anexo tiene por objeto establecer una metodología para determinar los excedentes de los nuevos Estados miembros en el plano macroeconómico, tal como exige el artículo 6 del Reglamento n
o
60/2004, el cual no contiene ninguna disposición que excluya las cantidades mínimas del cálculo de los excedentes.
El tercer considerando del Reglamento impugnado menciona las variables macroeconómicas que la Comisión tomó en cuenta en la práctica para calcular los excedentes. De este modo, se precisa que, en términos generales, la Comisión considera que las cantidades excedentes de azúcar son el resultado de la evolución de la producción, más las importaciones menos las exportaciones, durante el período comprendido entre el 1 de mayo de 2003 y el , en comparación con la media de las mismas cantidades durante el mismo período de los tres años anteriores.
Resulta igualmente evidente que tal método de determinación de los excedentes implica necesariamente tener en cuenta las reservas domésticas de igual modo que las constituidas por los agentes económicos. En efecto, por lo que respecta a la República de Estonia, Estado no productor de azúcar, el excedente calculado correspondiente a la campaña 2003/2004 debe resultar necesariamente de la diferencia entre las importaciones realizadas durante esta campaña y la media de las importaciones realizadas durante las tres campañas anteriores, cifra a la cual hay que restar la diferencia entre las exportaciones realizadas durante esta campaña y la media de las exportaciones realizadas durante las tres campañas anteriores. Ahora bien, tal método, el cual toma en cuenta en principio sólo las importaciones y las exportaciones, no permite excluir las reservas domésticas de la cantidad así obtenida, salvo que se considere que la existencia de dichas reservas es una circunstancia que condujo a la acumulación de existencias a efectos del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004.
El hecho de que este método ha sido efectivamente aplicado se desprende no solo de los considerandos del Reglamento impugnado sino también, y de forma muy clara, de los documentos remitidos en diferentes ocasiones a la República de Estonia en el marco del Comité de Gestión del Azúcar y, en último lugar, con ocasión de la reunión del grupo de expertos de 19 de mayo de 2005, habiéndose aportado estos documentos antes de la adopción de dicho Reglamento y siendo conocidos por la República de Estonia.
En estas circunstancias, es preciso concluir, por una parte, que el Reglamento impugnado está suficientemente motivado por lo que respecta a las razones por las que las reservas domésticas no quedaron excluidas del cálculo del excedente de Estonia y, por otra parte, que la motivación de dicho Reglamento no tenía necesariamente que incluir las razones por las cuales la Comisión se apartó de la práctica seguida en las adhesiones precedentes, en la medida en que el hecho de apartarse de la misma es una consecuencia lógica y necesaria del Reglamento n
o
60/2004, cuya legalidad no cuestiona la República de Estonia en el marco del presente recurso.
V.
Sobre el cuarto motivo, basado en una vulneración del principio de buena administración
A.
Alegaciones de las partes
La República de Estonia alega que la Comisión ha vulnerado el principio de buena administración al adoptar el Reglamento impugnado ya que, al consistir éste en una serie de cinco decisiones referidas a los nuevos Estados miembros interesados, estaba obligada a preparar cuidadosa e imparcialmente su decisión. Según este Estado, la Comisión no ha tenido en cuenta las circunstancias particulares de la situación de la República de Estonia, pese a haber sido informada de las mismas. La Sra. Fischer Boel adoptó esta decisión basándose en consideraciones que no guardaban relación con el asunto incurriendo, de este modo, en un abuso de poder. Siempre según este Estado, la Sra. Fischer Boel intentó, por una parte, evitar el riesgo de que otros nuevos Estados miembros impugnaran las bases de cálculo relativas a otros productos o invocaran circunstancias particulares y, por otra parte, evitar crear precedentes para las futuras adhesiones.
Por otra parte, la Comisión debería haber valorado la incidencia de su propio comportamiento en la situación creada, en particular por haber declarado que utilizaría el mismo método de cálculo seguido en adhesiones precedentes.
Por último, en virtud del principio de buena administración, el colegio debería haber estado al corriente de los hechos esenciales antes de cualquier toma de decisiones. Sin embargo, el colegio se pronunció sobre la cuestión de la inclusión de las reservas domésticas en el excedente de Estonia aunque la versión definitiva de la comunicación de la Sra. Fischer Boel no incluía ni las alegaciones de la República de Estonia referidas, en particular, a las graves consecuencias que esta decisión tendría sobre su presupuesto, ni las consideraciones de la Sra. Fischer Boel en la materia, ni cifras reales, ni una comparación con la República de Malta y la República de Chipre.
La Comisión considera que debe rechazarse el presente motivo.
B.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Conviene señalar que, mediante el presente motivo, a la vez que invoca el principio de buena administración, la República de Estonia, por una parte, reitera en esencia las razones por las que estima que la Comisión ha infringido el artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004 al adoptar el Reglamento impugnado sin tener en cuenta las circunstancias particulares de su situación. Estas alegaciones han sido analizadas y rechazadas en el marco de la segunda parte del segundo motivo. Por otra parte, la República de Estonia reitera las razones por las que estima que se ha vulnerado en el presente caso el principio de colegialidad. Estas alegaciones han sido analizadas y refutadas en el marco del primer motivo.
Por lo tanto, procede desestimar el presente motivo en su conjunto.
VI.
Sobre el quinto motivo, basado en una vulneración del principio de buena fe
A.
Alegaciones de las partes
La República de Estonia alega que el principio de buena fe prohíbe que los signatarios de un acuerdo internacional adopten actos que priven a este acuerdo de su objeto y finalidad. Por lo tanto, tras la firma del Acta de adhesión, la Comisión estaba obligada a abstenerse de adoptar toda medida que pudiera favorecer cualquier tipo de perturbación del mercado o la especulación. Ahora bien, la Comisión, en opinión de la República de Estonia, no ha adoptado medidas contra el aumento de las exportaciones comunitarias y ha impedido a este Estado adoptarlas. Esto reviste aún más gravedad si se tiene en cuenta que la Comisión había indicado que tendría en consideración los efectos sobre las existencias derivados de la liberalización de los intercambios entre los Estados candidatos y la Unión Europea y que aplicaría los mismos principios seguidos en adhesiones precedentes.
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Estonia.
B.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
En el marco del presente motivo, la República de Estonia formula, fundamentalmente, las mismas alegaciones que expuso en el marco de sus motivos segundo y cuarto. En consecuencia, deben ser rechazadas estas alegaciones por las mismas razones que se desestiman dichos motivos.
VII.
Sobre el sexto motivo, basado en una vulneración del principio de no discriminación
La República de Estonia alega que el Reglamento impugnado vulnera el principio de no discriminación en tres aspectos que conviene analizar separadamente.
A.
Discriminación respecto de la República de Malta y la República de Chipre
1. Alegaciones de las partes
La República de Estonia considera que ha sido tratada de forma discriminatoria respecto de la República de Malta y la República de Chipre, ya que estos dos nuevos Estados y Estonia han sido tratados del mismo modo, aunque la mitad del excedente estonio está constituido por reservas domésticas, en tanto que los excedentes de Malta y Chipre están únicamente en manos de los agentes económicos. Esta discriminación se desprende igualmente de la lectura del anexo 18 y reviste aún más gravedad si se tiene en cuenta que, tal como demuestra la variación del cálculo del excedente maltés entre el proyecto de reglamento (13.210 toneladas) y el Reglamento impugnado (2.452 toneladas), se tomaron efectivamente en consideración circunstancias particulares en relación con la República de Malta.
La Comisión rebate las alegaciones de la República de Estonia.
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
La tesis de la República de Estonia se sustenta, fundamentalmente, en la afirmación de que el excedente estonio ha sido calculado del mismo modo que los excedentes chipriotas y malteses, aunque, en atención a las circunstancias particulares de su situación, la Comisión debería haberle concedido un trato diferenciado. No obstante, las razones por las que la República de Estonia considera que debe gozar de tal trato no permiten sustentar su tesis.
En efecto, estas razones son, en sustancia, las invocadas para alegar que la Comisión debería haber tenido en cuenta la especial importancia que el consumo de azúcar tiene en la República de Estonia, expuestas en el marco de la segunda parte del segundo motivo. Ahora bien, en la medida en que se ha concluido que estas razones no podían llevar a la Comisión a excluir las reservas domésticas de la República de Estonia del cálculo de su excedente, tal como se ha señalado en los anteriores apartados 252 a 260, no cabe considerar que, al no tener en cuenta estas razones, la Comisión haya discriminado a la República de Estonia.
Por otra parte, en la medida en que la alegación de la República de Estonia puede ser entendida en el sentido de que la Comisión ha reducido el excedente de Malta teniendo en cuenta la existencia de una circunstancia particular relativa a la situación de la República de Malta, en tanto que no lo ha hecho con la República de Estonia, hay que señalar que la existencia de una condición específica de tal naturaleza, la cual no se menciona en el Reglamento impugnado, no puede afectar a la legalidad del cálculo del excedente de Estonia ni acreditar una discriminación hacia la República de Estonia.
En efecto, la República de Estonia no indica si la reducción a la que la República de Malta tenía derecho debía ser reconocida, igualmente, a favor de la República de Estonia porque la situación de estos dos Estados, que permitió a la República de Malta obtener la reducción en cuestión, guardaba relación con la misma circunstancia particular.
Por otra parte, en el supuesto de que la alegación de la República de Estonia debiera comprenderse en el sentido de que el excedente total de la República de Malta fue reducido erróneamente, es preciso señalar que este error de la Comisión, aun suponiendo que se hubiera probado, no podría afectar a la validez del Reglamento impugnado respecto de la República de Estonia. En efecto, dicho Estado miembro no puede solicitar que se le aplique un método de cálculo de su excedente distinto del método que le era aplicable y, en cualquier caso, el error cometido únicamente tendría incidencia en el Reglamento impugnado por lo que respecta a la República de Malta (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de marzo de 2002, Italia/Consejo, C-340/98, Rec. p. I-2663, apartados 90 y 91).
Así pues, es preciso concluir que la República de Estonia no ha logrado demostrar que la Comisión, al adoptar el Reglamento impugnado, la ha tratado de forma discriminatoria respecto de la República de Malta y la República de Chipre.
B.
Discriminación respecto de determinados Estados miembros adheridos a la Comunidad con anterioridad
1. Alegaciones de las partes
La República de Estonia considera que ha sido discriminada respecto de los Estados miembros que anteriormente se adhirieron a la Comunidad y después a la Unión Europea ya que, en un contexto de hecho y de Derecho idéntico, las reservas domésticas de éstos no se tuvieron en cuenta para determinar sus excedentes, afirmación que rebate la Comisión.
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Se debe señalar que las medidas transitorias que se adoptan en materia agrícola en cada ampliación deben adaptarse a los riesgos concretos de perturbaciones de los mercados agrícolas que puedan derivarse de esta ampliación. Por lo tanto, las instituciones no están obligadas a aplicar medidas transitorias idénticas en relación con dos ampliaciones sucesivas.
En particular, la Comisión podía tener en cuenta, entre las diferencias existentes en las ampliaciones de 1995 y de 2004, el hecho de que el objetivo de evitar perturbaciones en el mercado comunitario del azúcar derivadas de la acumulación de excedentes era más difícil de conseguir en 2004 debido a la dimensión mucho mayor de los mercados de los nuevos Estados miembros, a su muy superior capacidad de producción, y a la circunstancia de que algunos nuevos Estados miembros, como la República de Estonia, no aplicaban ningún derecho a la importación de azúcar, pudiendo este producto ser comprado sin gravamen en el mercado internacional, elementos que la Comisión menciona en sus escritos sin que la República de Estonia haya objetado al respecto. Por otra parte, las diferencias de precios entre la Comunidad y los nuevos Estados miembros también eran mayores. La conjunción de estos dos elementos hacía que el riesgo de desestabilización del mercado del azúcar fuera sensiblemente mayor y justificaba, en consecuencia, la adopción de medidas transitorias más rigurosas.
Así pues, se debe concluir que la República de Estonia no ha logrado demostrar que la Comisión le ha dispensado un trato discriminatorio respecto del trato deparado, en las adhesiones precedentes, a los Estados miembros que se adhirieron a la Comunidad y después a la Unión Europea.
C.
Discriminación respecto del conjunto de los antiguos Estados miembros
1. Alegaciones de las partes
La República de Estonia estima que ha sido discriminada respecto del conjunto de los antiguos Estados miembros. En efecto, en virtud del Reglamento impugnado, se impuso a este Estado la obligación de exigir que sus agentes económicos eliminaran una cantidad de azúcar adicional superior a su excedente para cumplir su obligación de eliminación, ya que es imposible eliminar las reservas domésticas. Por lo tanto, sus agentes económicos están en una situación menos favorable que la de los antiguos Estados miembros. Por último, si el Reglamento n
o
60/2004 debiera interpretarse de modo que la República de Estonia tuviera que asumir las consecuencias de la existencia de dichas reservas, abonando la suma contemplada en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004, este Estado se vería discriminado respecto de los antiguos Estados miembros que nunca antes han tenido que soportar una carga semejante.
La Comisión, con carácter principal, estima que las alegaciones de la República de Estonia se dirigen contra el Reglamento n
o
60/2004 y no contra el Reglamento impugnado y, en consecuencia, son inadmisibles, y, subsidiariamente, rebate estas alegaciones.
2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sin que sea necesario pronunciarse acerca de la admisibilidad de las alegaciones de la República de Estonia, hay que señalar que los agentes económicos de Estonia no están obligados, en virtud del Reglamento n
o
60/2004, a eliminar una cantidad de azúcar superior a su excedente individual. Incumbe únicamente a la propia República de Estonia garantizar la eliminación de una cantidad de azúcar equivalente al excedente determinado por la Comisión (véase el anterior apartado 171).
Por lo que respecta a la supuesta discriminación que sufre la República de Estonia respecto de los antiguos Estados miembros, por estar obligada al pago de la suma contemplada en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
60/2004 si no logra eliminar una cantidad de azúcar equivalente a su excedente, se debe señalar que la situación de la agricultura de los nuevos Estados miembros era radicalmente diferente a la existente en los antiguos Estados miembros (sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de octubre de 2007, Polonia/Consejo, C-273/04, Rec. p. I-8925, apartado 87). Por lo tanto, hay que apreciar que, en lo referente a la existencia de excedentes, la situación de los antiguos Estados miembros y la de la República de Estonia antes de la ampliación no pueden considerarse comparables.
En efecto, los agentes económicos situados en los antiguos Estados miembros y los situados en Estonia estaban sujetos antes de la ampliación a normas, cuotas y mecanismos de ayuda a la producción diferentes. Por otra parte, en tanto que las instituciones comunitarias podían impedir la formación de excedentes de existencias en el territorio de los antiguos Estados miembros a través de las medidas establecidas en el marco de la OCM del azúcar, no podían impedir la formación de excedentes de existencias en el territorio de los nuevos Estados miembros antes de su adhesión a la Unión Europea. Por esta razón, el anexo IV, punto 4, apartados 1 a 4, del Acta de adhesión impone a los nuevos Estados miembros la obligación de eliminar a sus expensas sus excedentes de existencias, sin establecer no obstante una obligación paralela de los antiguos Estados miembros, lo cual fue aceptado por la República de Estonia al firmar el Acta de adhesión.
En consecuencia, hay que concluir que la República de Estonia no la logrado demostrar que ha sido discriminada respecto del conjunto de los antiguos Estados miembros.
Así pues, procede desestimar el presente motivo en su conjunto.
VIII.
Sobre el séptimo motivo, basado en una vulneración del derecho de propiedad
A.
Alegaciones de las partes
La República de Estonia alega que el Reglamento impugnado vulnera el derecho de propiedad, reconocido y protegido en el marco del mercado común agrícola, ya que únicamente pueden establecerse restricciones al mismo cuando respondan a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan una intervención desmesurada que afecte a su esencia misma. Ahora bien, el hecho de obligar a los ciudadanos estonios a eliminar el azúcar comprado para su consumo representa a su juicio una intervención de esta naturaleza, ya que ese azúcar no podía generar un riesgo de especulación o de perturbación del mercado. Por otra parte, ello constituye una expropiación sin que, en contrapartida, los hogares, meros consumidores, se beneficien directamente de la OCM del azúcar. Por último, si los agentes económicos estuvieran obligados a eliminar una cantidad que supere sus existencias excedentes individuales, también se produciría una vulneración del derecho de propiedad.
B.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Hay que refutar de entrada la tesis de la República de Estonia.
En efecto, ninguna disposición del Reglamento n
o
60/2004 obliga a los hogares estonios a eliminar ninguna cantidad de azúcar, o a los agentes económicos estonios a eliminar ninguna cantidad adicional respecto de sus excedentes individuales. La República de Estonia es la única obligada a garantizar la eliminación de una cantidad de azúcar equivalente al excedente determinado por la Comisión o a satisfacer la suma contemplada en el artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento en caso de que no cumpla su obligación.
Habida cuenta de estas consideraciones, procede concluir que la República de Estonia no ha logrado demostrar ninguna vulneración del derecho de propiedad derivada de la adopción del Reglamento impugnado.
IX.
Sobre el octavo motivo, basado en una vulneración del principio de proporcionalidad
A.
Alegaciones de las partes
La República de Estonia alega que el Reglamento impugnado vulnera el principio de proporcionalidad, ya que la eliminación de las reservas domésticas no es necesaria para la consecución de los objetivos perseguidos por el Reglamento n
o
60/2004, esto es, evitar la especulación y las perturbaciones del mercado. Así, por una parte, la existencia de estas reservas únicamente generaría un riesgo de perturbación si pudieran ser revendidas, lo cual no está al alcance de los hogares, como demuestra el hecho de que el precio del azúcar en Estonia se multiplicara por tres tras la adhesión y se mantuviera posteriormente estable. Por otra parte, estas reservas, a juicio de este Estado, no fomentan la especulación, tal como demuestra el hecho de que nunca se han tenido en cuenta en adhesiones precedentes. Por último, la inclusión de dichas reservas en el excedente atribuido a la República de Estonia produce el efecto de multiplicar por dos la suma que deba pagarse en caso de incumplimiento de las obligaciones establecidas por el Reglamento n
o
60/2004.
La República de Letonia añade que, debido a los errores de cálculo de la Comisión, el Reglamento impugnado no puede alcanzar el objetivo perseguido por el Reglamento n
o
60/2004 y que, a su juicio, no consistía en imponer una carga sobre el presupuesto de los nuevos Estados miembros, sino sobre el de las empresas que hubieran almacenado azúcar con fines especulativos aprovechándose de las diferencias existentes en relación con los derechos de importación.
B.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 121 a 129 y 162 a 167 llevan necesariamente a rechazar las alegaciones formuladas por la República de Estonia.
Por lo que se refiere a las alegaciones de la República de Letonia, se debe señalar que no permiten identificar los supuestos errores de cálculo de la Comisión que no permiten alcanzar el objetivo perseguido tanto por el Reglamento impugnado como por el Reglamento n
o
60/2004. Por otra parte, hay que destacar que, contrariamente a lo alegado por la República de Letonia, el objetivo de estos Reglamentos no consiste en imponer una carga sobre el presupuesto de las empresas que hayan acumulado azúcar con fines especulativos, aprovechándose de las diferencias existentes entre los derechos de importación, en lugar del presupuesto de los nuevos Estados miembros, sino en evitar posibles perturbaciones de la OCM del azúcar, tras la adhesión de éstos, vinculadas a la existencia de excedentes en su territorio, en particular, garantizando que estos excedentes sean eliminados únicamente a expensas de dichos Estados.
En consecuencia, el presente motivo debe ser desestimado.
X.
Sobre el primer motivo adicional planteado por la República de Letonia y basado en una vulneración del derecho de defensa
A.
Alegaciones de las partes
La República de Letonia indica que no ha tenido la posibilidad de exponer su punto de vista en relación con el Reglamento impugnado y presentar sus objeciones en un plazo razonable en relación con la metodología con arreglo a la cual se han calculado los excedentes, lo cual es rebatido por la Comisión.
B.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
La República de Letonia invoca, fundamentalmente, una vulneración de su propio derecho de defensa. Por lo tanto, sus alegaciones son ineficaces ya que, aun suponiendo que sean admisibles y fundadas, no pueden tener ninguna incidencia sobre la legalidad del Reglamento impugnado en lo que se refiere a la República de Estonia.
En consecuencia, el presente motivo debe ser desestimado.
XI.
Sobre el segundo motivo adicional planteado por la República de Letonia y basado en una vulneración del principio de protección de la confianza legítima
A.
Alegaciones de las partes
La República de Letonia estima que la Comisión ha vulnerado el principio de protección de la confianza legítima ya que habría debido determinar, para cada nuevo Estado miembro, no sólo el excedente correspondiente, sino también las existencias normales de enlace a 1 de mayo de 2004, lo cual es rebatido por la Comisión.
B.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Es preciso recordar que el artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia en virtud del artículo 53, párrafo primero, de dicho Estatuto, y el artículo 116, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, confieren al coadyuvante el derecho a exponer de manera autónoma no sólo alegaciones, sino también motivos, siempre que sirvan para apoyar las pretensiones de las partes principales y no sean de naturaleza totalmente ajena a las consideraciones que fundan el litigio tal y como lo han constituido la parte demandante y la parte demandada, lo que llevaría a alterar el objeto (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de junio de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comisión, T-171/02, Rec. p. II-2123, apartado 152).
Ahora bien, el presente motivo adicional planteado por la República de Letonia es de naturaleza totalmente ajena a las consideraciones expuestas en apoyo de los motivos invocados por la República de Estonia en el marco del presente recurso y, en consecuencia, debe ser declarado inadmisible. En efecto, si bien la República de Estonia ha formulado, en el marco de la segunda parte del segundo motivo, una alegación que podía interpretarse en parte como basada en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima, esta alegación se refería a la circunstancia de que, en las adhesiones precedentes, las cantidades de menos de tres toneladas no se habían tenido en cuenta para el cálculo de excedentes, y no a una supuesta confianza legítima en que habrían de ser calculadas las existencias normales de enlace en lugar del excedente.
A mayor abundamiento, es preciso señalar que, aunque el anexo IV, punto 4, apartado 2, del Acta de adhesión disponga que las existencias de productos que se encuentren en libre circulación en el territorio de los nuevos Estados miembros en la fecha de la adhesión y que sobrepasen la cantidad que puede considerarse existencias normales de enlace deben ser eliminadas a expensas de dichos Estados, esta disposición no obliga a la Comisión a calcular esta cantidad excedentaria en dos fases, es decir, calculando en primer lugar las existencias normales de enlace y, posteriormente, la cantidad que sobrepase esta cifra y que deba ser eliminada.
Conviene señalar a este respecto que cuando ejerce las competencias que el Consejo e incluso los autores del Acta de adhesión le confieren en materia de política agrícola común, para la ejecución de las normas que establece, la Comisión puede hacer uso de una amplia facultad de apreciación, de tal forma que sólo el carácter manifiestamente inapropiado de una medida dictada en este ámbito, en relación con el objetivo que la institución competente pretenda lograr, puede afectar a la legalidad de tal medida (véase la sentencia Weidacher, citada en el apartado 118
supra,
apartado 26, y la jurisprudencia citada). Por lo tanto, hay que concluir que la Comisión está facultada, en ejercicio de este amplio margen de apreciación, para aplicar un método de cálculo simplificado del que resulte directamente el excedente que debe eliminarse. Incumbe a la República de Letonia demostrar que el método elegido por la Comisión es manifiestamente inapropiado. Sin embargo, las alegaciones de la República de Letonia a este respecto no permiten cuestionar el fundamento del método empleado por la Comisión. En efecto, la República de Letonia se limita a sostener, sin dar ningún tipo de apoyo a su afirmación, por una parte, que si la Comisión hubiera aplicado el método que este Estado considera adecuado, la Comisión habría podido garantizar mejor que las circunstancias que concurrieron en la constitución de excedentes serían correctamente analizadas y, por otra parte, que, al proceder de este modo, la Comisión ha vulnerado el principio de protección de la confianza legítima sin hacer mención de ninguna garantía precisa por parte de la Comisión que indicara que esta institución actuaría del modo que la República de Letonia estima adecuado.
En consecuencia, el motivo adicional planteado por la República de Letonia debe ser igualmente desestimado por infundado.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que se han desestimado los motivos de la República de Estonia, procede condenarla en costas con arreglo a lo solicitado por la Comisión.
La República de Letonia soportará sus propias costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar a la República de Estonia a cargar con sus propias costas y con las costas de la Comisión de las Comunidades Europeas.

3)
La República de Letonia cargará con sus propias costas.

Tiili
Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 2 de octubre de 2009.
Firmas
Índice

Marco jurídico

I. Sobre la OCM del azúcar

II. Sobre el Tratado de adhesión y el Acta de adhesión

Antecedentes del litigio

I. Sobre el Reglamento (CE) n
o
60/2004

II. Sobre el Reglamento (CE) n
o
651/2005

III. Sobre el Reglamento impugnado

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos jurídicos

I. Sobre las solicitudes preliminares de la República de Estonia y de la Comisión

A. Sobre la solicitud preliminar de la República de Estonia

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

B. Sobre la solicitud preliminar de la Comisión

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

II. Sobre el primer motivo basado en una vulneración del principio de colegialidad

A. Alegaciones de las partes

B. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

III. Sobre el segundo motivo, basado en una infracción del Reglamento n
o
60/2004.

A. Sobre el carácter vinculante del Reglamento n
o
60/2004 respecto del Reglamento impugnado

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

B. Sobre la primera parte

1. En relación con el significado del término «existencias»

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

2. En relación con la interpretación sistemática del Reglamento n
o
60/2004

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

3. En relación con el concepto de «existencias» tomado en consideración en anteriores adhesiones

a) Observaciones preliminares

b) Alegaciones de las partes

c) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

4. En relación con la interpretación del artículo 32 CE

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

5. En relación con la interpretación del concepto de «poseedores de excedentes de existencias» por parte del Tribunal de Justicia

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

C. Sobre la segunda parte

1. Observaciones preliminares acerca del alcance del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
60/2004

2. Sobre la importancia del consumo de azúcar en Estonia

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

3. Sobre la modificación por parte de la Comisión de los criterios aplicados en las adhesiones precedentes

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

4. Sobre la contribución de la Comisión a la constitución de reservas domésticas en Estonia

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

5. Sobre la insuficiente consideración por parte de la Comisión del desarrollo de la economía de los nuevos Estados miembros.

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

IV. Sobre el tercer motivo, basado en un incumplimiento de la obligación de motivación

A. Alegaciones de las partes

B. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

V. Sobre el cuarto motivo, basado en una vulneración del principio de buena administración

A. Alegaciones de las partes

B. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

VI. Sobre el quinto motivo, basado en una vulneración del principio de buena fe

A. Alegaciones de las partes

B. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

VII. Sobre el sexto motivo, basado en una vulneración del principio de no discriminación

A. Discriminación respecto de la República de Malta y la República de Chipre

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

B. Discriminación respecto de determinados Estados miembros adheridos a la Comunidad con anterioridad

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

C. Discriminación respecto del conjunto de los antiguos Estados miembros

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

VIII. Sobre el séptimo motivo, basado en una vulneración del derecho de propiedad

A. Alegaciones de las partes

B. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

IX. Sobre el octavo motivo, basado en una vulneración del principio de proporcionalidad

A. Alegaciones de las partes

B. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

X. Sobre el primer motivo adicional planteado por la República de Letonia y basado en una vulneración del derecho de defensa

A. Alegaciones de las partes

B. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

XI. Sobre el segundo motivo adicional planteado por la República de Letonia y basado en una vulneración del principio de protección de la confianza legítima

A. Alegaciones de las partes

B. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: estonio.