CELEX: 61996TJ0135
Aftale om socialpolitikken
Annullation af et direktiv
Formaliteten
Arbejdsmarkedets parters stilling under proceduren med henblik på direktivets vedtagelse
Arbejdsmarkedets parters repræsentative karakter

Dommens præmisser
Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
1 Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises (herefter »sagsoegeren«) er en europaeisk sammenslutning, som paa europaeisk niveau varetager smaa og mellemstore virksomheders interesser.
2 Den 3. juni 1996 vedtog Raadet med hjemmel i artikel 4, stk. 2, i den aftale om social- og arbejdsmarkedspolitik, som medlemsstaterne, bortset fra Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, har indgaaet, og der er knyttet som bilag til protokol nr. 14 om social- og arbejdsmarkedspolitikken, som igen er knyttet som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab, direktiv 96/34/EF om den rammeaftale vedroerende foraeldreorlov, der er indgaaet af Union des confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe (UNICE), Centre européen de l'entreprise publique (CEEP) og Confédération européenne des syndicats (EFS) (EFT L 145, s. 4, herefter »direktiv 96/34«).
3 Dette direktiv udgoer den foerste retsakt, der er vedtaget med hjemmel i aftalens artikel 3 og 4, som har foelgende ordlyd:
»Artikel 3
1. Kommissionen har til opgave at fremme konsultationen af arbejdsmarkedets parter paa faellesskabsplan og traeffer alle noedvendige foranstaltninger med henblik paa at lette dialogen mellem dem, idet den samtidig soerger for en afbalanceret stoette til begge parter.
2. Med henblik herpaa konsulterer Kommissionen arbejdsmarkedets parter om de mulige retningslinjer for en faellesskabsindsats, foer den fremsaetter forslag paa det sociale og arbejdsmarkedspolitiske omraade.
3. Hvis Kommissionen efter denne konsultation finder en faellesskabsindsats hensigtsmaessig, konsulterer den arbejdsmarkedets parter om indholdet af det paataenkte forslag. Arbejdsmarkedets parter afgiver en udtalelse eller, om noedvendigt en henstilling til Kommissionen.
4. I forbindelse med denne konsultation kan arbejdsmarkedets parter meddele Kommissionen, at de oensker at indlede processen i artikel 4. Varigheden af proceduren maa ikke overstige ni maaneder, medmindre arbejdsmarkedets parter og Kommissionen i faellesskab traeffer beslutning om en forlaengelse.
Artikel 4
1. Dialogen mellem arbejdsmarkedets parter paa faellesskabsplan kan, hvis parterne finder det oenskeligt, foere til overenskomstmaessige forbindelser, herunder aftaler.
2. Ivaerksaettelsen af de aftaler, der indgaas paa faellesskabsplan, finder sted - enten efter de fremgangsmaader og den praksis, arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne normalt anvender - eller i spoergsmaal under artikel 2 efter faelles anmodning fra de underskrivende parter, som Raadet traeffer paa forslag af Kommissionen.
Raadet traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal, undtagen naar den paagaeldende aftale indeholder en eller flere bestemmelser, der vedroerer et af de i artikel 2, stk. 3, naevnte omraader, i saa fald traeffer Raadet afgoerelse med enstemmighed.«
4 Kommissionen har i sin meddelelse om gennemfoerelsen af protokollen om social- og arbejdsmarkedspolitikken (KOM(93) 600 endelig udg., herefter »meddelelsen«) udtalt, at sagsoegeren var en arbejdsgiversammenslutning, der var »meget repraesentativ« for saerlige virksomhedsgrupper eller saerlige sider af saadanne virksomhedsgruppers aktiviteter, idet gruppen tilhoerte den type tvaerfaglige organisationer, der repraesenterer visse kategorier af arbejdstagere eller virksomheder. Sagsoegeren er derfor medtaget i fortegnelsen i bilag 2 til meddelelsen over organisationer, der opfylder kriterierne i meddelelsens punkt 24 og dermed kan deltage i konsultationsproceduren i henhold til aftalens artikel 3. Fortegnelsen omfatter bl.a. generelle tvaerfaglige organisationer og tvaerfaglige organisationer, der repraesenterer visse kategorier af arbejdstagere eller virksomheder. Kommissionen udtaler i meddelelsens punkt 49, at den mener, »at denne meddelelse giver de grundlaeggende regler for ivaerksaettelsen af de nye fremgangsmaader, saaledes at der kan handles effektivt og aabent«.
5 Kommissionen havde i 1983 udarbejdet et forslag til direktiv om foraeldreorlov og orlov af familiaere grunde, der aldrig blev vedtaget af Raadet. Den 21. januar 1995 besluttede Kommissionen at konsultere arbejdsmarkedets parter om de mulige retningslinjer for en faellesskabsindsats med henblik paa at forene arbejdsliv og familieliv, jf. aftalens artikel 3, stk. 2.
6 Sagsoegeren samt andre repraesentative sammenslutninger, der var blevet konsulteret, tilstillede den 6. april 1995 Kommissionen et faelles standpunkt. Dets
ophavsmaend insisterede over for Kommissionen paa, at »den skulle goere alt, hvad der stod i dens magt, for at visse vigtige spoergsmaal og visse repraesentanter for arbejdsmarkedets parter ikke blev holdt uden for forhandlingerne«.
7 I juni 1995 konsulterede Kommissionen, der fandt, at en faellesskabsindsats var oenskelig, paa ny arbejdsmarkedets parter om indholdet af det paataenkte forslag, jf. aftalens artikel 3, stk. 3. Den 5. juli 1995 fremlagde sagsoegeren samt de andre konsulterede organisationer paa ny et faelles standpunkt.
8 Samme dag meddelte sammenslutningerne UNICE, CEEP og EFS i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4, Kommissionen, at de oenskede at benytte sig af muligheden i naevnte aftales artikel 4, stk. 1, for at indlede forhandlinger om foraeldreorlov.
9 Den 6. november 1995 blev UNICE, CEEP og EFS enige om et forslag til rammeaftale. Den 14. december 1995 indgik disse tre organisationer rammeaftalen om foraeldreorlov (herefter »rammeaftalen«) og sendte den til Kommissionen med anmodning om, at den blev ivaerksat ved en afgoerelse truffet af Raadet paa forslag af Kommissionen i overensstemmelse med aftalens artikel 4, stk. 2. I mellemtiden havde sagsoegeren ved skrivelser af 30. november og 13. december 1995 meddelt Kommissionen, at sagsoegeren beklagede ikke at have kunnet deltage i den sociale dialog, og fremsatte i oevrigt kritik paa forskellige punkter af forslaget til rammeaftale.
10 Den 20. december 1995 sendte Kommissionen den omhandlede rammeaftale til de organisationer, som den havde konsulteret eller tidligere givet underretning, og som ikke havde undertegnet den, heriblandt sagsoegeren, og inviterede dem til en dialog og et informationsmoede den 5. januar 1996. Sagsoegeren deltog i dette moede.
11 Dette er baggrunden for Raadets vedtagelse den 3. juni 1996 af direktiv 96/34, hvorved rammeaftalen ivaerksaettes.
12 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 5. september 1996 har sagsoegeren i henhold til traktatens artikel 173 anlagt et annullationssoegsmaal til anfaegtelse af direktiv 96/34.
13 Ved saerskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 21. november 1996 i henhold til artikel 114, stk. 1, i Rettens procesreglement har Raadet fremfoert en formalitetsindsigelse. Sagsoegeren har fremsat sine bemaerkninger til denne formalitetsindsigelse ved indlaeg af 30. januar 1997, som blev indleveret til Rettens Justitskontor den 31. januar 1997. Ved kendelse af 18. marts 1997 har Retten (Fjerde Afdeling) besluttet at henskyde behandlingen af formalitetsindsigelsen til afgoerelsen vedroerende sagens realitet.
14 Ved processkrift indleveret den 20. januar 1997 har Kommissionen i henhold til artikel 115 i Rettens procesreglement og artikel 37, stk. 1, i EF-statutten for Domstolen fremsat begaering om at maatte intervenere til stoette for Raadets paastande. Formanden for Fjerde Afdeling har ved kendelse af 18. marts 1997 taget denne begaering til foelge. Kommissionen har indgivet interventionsindlaeg den 17. juni 1997. Sagsoegeren har fremsat sine bemaerkninger til dette interventionsindlaeg den 9. september 1997.
15 Ved processkrift indleveret den 24. januar 1997 har Confédération générale des petites et moyennes entreprises et du patronat réel (CGPME), Puteaux (Frankrig), Union professionelle artisanale (UPA), Paris, Nationaal Christelijk Middenstandsverbond (NCMV), Bruxelles, Koninklijke Vereniging MKB-Nederland, Delft (Nederlandene), Fédération des artisans, Luxembourg, Confederazione generale italiana del artigianato (Confartigianato), Rom, Wirtschaftskammer OEsterreich, Wien, og Bundesvereinigung der Fachverbaende des deutschen Handwerks eV (BFH), Bonn, i henhold til artikel 115 i Rettens procesreglement og artikel 37, stk. 2, i EF-statutten for Domstolen fremsat begaering om at maatte intervenere til stoette for sagsoegerens paastande. Formanden for Rettens Fjerde Afdeling har ved kendelse af 18. marts 1997 taget denne begaering til foelge (UEAPME mod Raadet, Sml. II, s. 373). De naevnte intervenienter har indgivet interventionsindlaeg den 18. juni 1997. Raadet har fremsat sine bemaerkninger til dette interventionsindlaeg den 8. september 1997.
16 Ved Rettens afgoerelse af 18. april 1997 er sagen blevet henvist til Fjerde Udvidede Afdeling. De oprindelige parter i sagen har givet deres tilslutning hertil.
17 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Fjerde Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Retten har imidlertid af hensyn til retsforhandlingernes tilrettelaeggelse anmodet parterne om skriftligt at besvare forskellige spoergsmaal foer retsmoedet og har anmodet Raadet om i kopi at fremlaegge visse dokumenter. Dette er sket inden for de fastsatte frister.
18 Parterne har afgivet indlaeg og besvaret spoergsmaal fra Retten i retsmoedet den 11. marts 1998.
Parternes paastande
19 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:
Principalt:
- I medfoer af EF-traktatens artikel 173 annulleres direktiv 96/34.
Subsidiaert:
- I medfoer af EF-traktatens artikel 173 annulleres direktiv 96/34, dog kun for saa vidt som det finder anvendelse paa smaa og mellemstore virksomheder som omfattet af artikel 2, stk. 2, i aftalen.
- Raadet doemmes til at betale sagens omkostninger.
20 Raadet har nedlagt foelgende paastande:
- Afvisning.
- Subsidiaert, frifindelse.
- Sagsoegeren og de intervenienter, der har interveneret til stoette for sagsoegerens paastande, doemmes til at betale sagens omkostninger.
21 De intervenienter, der har interveneret til stoette for sagsoegerens paastande, har nedlagt foelgende paastande:
- Det konstateres, at intervenienterne har interveneret til stoette for de af sagsoegeren fremfoerte paastande.
- Principalt annulleres i henhold til traktatens artikel 173 direktiv 96/34, og subsidiaert annulleres i henhold til samme traktatbestemmelse direktiv 96/34, dog kun for saa vidt det finder anvendelse paa smaa og mellemstore virksomheder som omfattet af artikel 2, stk. 2, i aftalen.
- Raadet doemmes til at betale samtlige omkostninger i sagen, herunder de omkostninger, intervenienterne har maattet afholde.
22 Kommissionen, der har interveneret til stoette for Raadets paastande, har nedlagt foelgende paastande:
- Afvisning.
- Frifindelse.
- Sagsoegeren og de intervenienter, der har interveneret til stoette for sagsoegeren, doemmes til at betale sagens omkostninger.
23 Sagsoegeren har fremfoert fem anbringender til stoette for sine paastande. Med det foerste goeres det gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af aftalens artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 1. Med det andet goeres det gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af princippet »patere legem quam ipse fecisti«. Med det tredje goeres det gaeldende, at der er tale om forskelsbehandling af repraesentative organisationer. Det fjerde gaar ud paa, at der foreligger en tilsidesaettelse af aftalens artikel 2, stk. 2. Det femte gaar ud paa, at der foreligger en tilsidesaettelse af subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet.
Formaliteten
Parternes argumenter
24 Raadet har stoettet sin afvisningspaastand, principalt paa den anfaegtede akts beskaffenhed, og subsidiaert paa den omstaendighed, at sagsoegeren hverken er umiddelbart eller individuelt beroert af direktiv 96/34.
25 Raadet har principalt anfoert, at direktiv 96/34 som en almengyldig retsakt ikke efter traktatens artikel 173, stk. 4, kan anfaegtes under et annullationssoegsmaal, der er anlagt af en juridisk person som sagsoegeren. Ifoelge retspraksis forudsaetter antagelse til realitetsbehandling af et annullationssoegsmaal, der er anlagt af en privatperson, at den anfaegtede retsakt, uden hensyn til hvorledes den er udformet og benaevnt, faktisk udgoer en beslutning i traktatens artikel 189's forstand (Domstolens dom af 6.10.1982, sag 307/81, Alusuisse mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3463, af 29.1.1985, sag 147/83, Binderer mod Kommissionen, Sml. s. 257, af 24.2.1987, sag 26/86, Deutz und Geldermann mod Raadet, Sml. s. 941, praemis 6, og af 29.6.1989, forenede sager 250/86 og 11/87, RAR mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 2045). Den i den foreliggende sag anfaegtede akt besidder imidlertid alle de for et direktiv karakteristiske egenskaber. Raadet har herved anfoert, at det ikke er muligt med stoerre eller mindre noejagtighed at angive, hvor mange eller endog hvilke retssubjekter direktivet finder anvendelse paa. Det er desuden naevnt, at sagsoegeren ikke er naevnt i det. I oevrigt kan direktiv 96/34, da det er affattet i saerlige generelle vendinger, kun anvendes efter at vaere blevet gennemfoert af medlemsstaterne, der i den forbindelse har et betydeligt skoen.
26 Raadet har subsidiaert gjort gaeldende, at sagsoegeren hverken er umiddelbart eller individuelt beroert af den anfaegtede akt. Saaledes kan sagsoegeren for det foerste ikke vaere umiddelbart beroert af direktiv 96/34, der ikke har til formaal at skabe rettigheder for private, men alene forpligtelser for medlemsstaterne, som har et meget vidt skoen, naar det gaelder opfyldelse af forpligtelsen til at gennemfoere det her foreliggende direktiv. For det andet har Raadet fremhaevet, at sagsoegeren ikke har bevist, at visse for ham saerlige egenskaber eller en faktisk situation, som adskiller ham fra alle andre i en saadan grad, at han maa anses for individuelt beroert af direktiv 96/34, foreligger. Raadet har redegjort for de forskellige elementer, som det baserer dette resultat paa.
27 Raadet har bemaerket, at sagsoegeren ikke blot kan bevise at have deltaget i proceduren i forbindelse med direktivets vedtagelse for at opnaa, at annullationssoegsmaalet admitteres, idet direktivet er en almengyldig, generel og abstrakt retsakt, som sammenslutningen ikke er adressat for (jf. Domstolens kendelse af 23.11.1995, sag C-10/95 P, Asocarne mod Raadet, Sml. I, s. 4149, praemis 40; Rettens kendelse af 20.10.1994, sag T-99/94, Asocarne mod Raadet, Sml. II, s. 871, og af 11.1.1995, sag T-116/94, Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore degli avvocati e procuratori mod Raadet, Sml. II, s. 1).
28 Domstolens dom af 2. februar 1988, forenede sager 67/85, 68/85 og 70/85, Van der Kooy mod Kommissionen (Sml. s. 219), og af 24. marts 1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen (Sml. I, s. 1125), vedroerende beslutninger om ophaevelse af stoette eller afslag paa indledning af den i traktatens artikel 93, stk. 2, fastlagte procedure, mangler ogsaa relevans i det foreliggende tilfaelde. Raadet har herved anfoert, at en sammenslutning, som ikke er adressat for den anfaegtede retsakt, kun kan faa sit soegsmaal admitteret, saafremt den er traadt i et eller flere af sine deltageres sted og disse havde kunnet anlaegge sag (Rettens dom af 6.7.1995, forenede sager T-447/93, T-448/93 og T-449/93, AITEC m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1971, praemis 60), eller saafremt den kan bevise, at den selv har en saerlig interesse i sagen (dommen i sagen Van der Kooy mod Kommissionen, praemis 17-25).
29 Raadet mener, at sagsoegeren ikke i det foreliggende tilfaelde kan goere gaeldende, at sammenslutningen ved anlaeggelsen af naervaerende sag er traadt i stedet for et eller flere af sine medlemmer, som paa deres side har vaeret individuelt beroert af direktivet. Ifoelge Raadet ville intet medlem af sammenslutningen have kunnet anlaegge sag.
30 Desuden kan sagsoegeren efter Raadets opfattelse ikke goere gaeldende, at direktiv 96/34 har beroert sagsoegerens ret til at forhandle om de aftaler, der er indgaaet mellem arbejdsmarkedets parter i henhold til aftalens artikel 4, idet sammenslutningen ivaerksaetter en aftale, ved hvis indgaaelse den ikke har medvirket, selv om den deltog i de konsultationer, der gik forud for forhandlingerne om denne aftale.
31 Raadet har herefter soegt at godtgoere, at der ikke er nogen direkte aarsagssammenhaeng mellem anerkendelsen for sagsoegeren af visse interessers repraesentative karakter og sammenslutningens interesse i soegsmaalet i naervaerende sag. Det goer saaledes gaeldende, at sagsoegerens mangel paa repraesentationsevne for saa vidt angaar den anfaegtede akts anvendelsesomraade laegger sig i vejen for en antagelse af sagen til realitetsbehandling. Da sagsoegeren kun repraesenterer visse grupper virksomheder, kan et af den anlagt soegsmaal, hvorved en retsakt, der beroerer samtlige virksomheder, anfaegtes, ikke admitteres. Raadet har i oevrigt anfoert, at sagsoegeren ikke bestrider at vaere optaget i fortegnelsen i bilag 2 til meddelelsen som en af de »tvaerfaglige organisationer, der repraesenterer visse kategorier af arbejdstagere eller virksomheder«. Det har desuden anfoert, at sagsoegeren hverken har ret til eller naturligt krav paa at forhandle om enhver regulering paa det sociale omraade paa europaeisk plan. Under alle omstaendigheder giver efter Raadets opfattelse en eventuel anerkendelse af sagsoegerens repraesentationsevne for saa vidt angaar den anfaegtede retsakts anvendelsesomraade ikke sammenslutningen en retlig interesse i soegsmaalet, idet den ikke beroeres af direktiv 96/34 i kraft af en faktisk situation, der adskiller den fra alle andre. Raadet mener saaledes, at for at kunne antages at befinde sig i en saadan situation, maa sagsoegeren foerst bevise, at sammenslutningen alene har den repraesentationsevne, som den haevder. Men Raadet har fastslaaet, at det har sagsoegeren ikke paa noget tidspunkt gjort.
32 Raadet har i oevrigt saerligt betonet den omstaendighed, at sagsoegeren til stoette for sin interesse i soegsmaalet hverken kan paaberaabe sig en forhandlerstatus eller forhandlerret og lige saa lidt en faktisk gaeldende soegsmaalskompetence.
33 Det har i foerste raekke anfoert, at sagsoegeren med urette paaberaaber sig en »forhandlerstatus« og en »forhandlingsret«. Paa den ene side er forhandlerstatus et faktisk forhold, der maa bedoemmes paa grundlag af den paagaeldende organisations eller sammenslutnings stilling, saaledes som denne kan fastslaas ved forhandlingens afslutning. Men i det foreliggende tilfaelde har sagsoegeren ifoelge Raadet ikke paa noget tidspunkt deltaget i forhandlinger mellem arbejdsmarkedets parter, der har foert til indgaaelsen af rammeaftalen. Da sagsoegeren ikke har bevist, at sammenslutningen paa den ene eller den anden maade har deltaget i det paagaeldende forhandlingsforloeb, kan det heller ikke goeres gaeldende, at den har forhandlerstatus. Og paa den anden side kan den »forhandlingsret«, som sagsoegeren har paaberaabt sig, ikke udledes af den blotte omstaendighed, at sammenslutningen er blevet hoert eller har deltaget i konsultationsproceduren.
34 Raadet har foerst fremhaevet, at det forloeb, der indledes med konsultationen og afsluttes med vedtagelsen af direktiv 96/34, ikke svarer til en raekke af led, der hoerer til én og samme fremgangsmaade. Ved aftalens artikel 2 og 4 er der nemlig blevet indfoert to forskellige fremgangsmaader.
35 Den foerste fremgangsmaade, der er omhandlet i aftalens artikel 2, indledes ved konsultation af arbejdsmarkedets parter med henblik paa affattelse af forslaget, jf. aftalens artikel 3, stk. 3. Sagsoegeren blev konsulteret i konsultationsfasen af denne foerste fremgangsmaade. Den anden i aftalens artikel 4 naevnte fremgangsmaade indledes med forhandlingen mellem arbejdsmarkedets parter med henblik paa udformningen af et forslag. Raadet goer gaeldende, at Kommissionen ikke er herre over forhandlingsfasen under den anden fremgangsmaade, og at den tekst, som denne foerer til, udgoer en aftale mellem private. Sagsoegeren har ikke deltaget i denne forhandlingsfase, som indleder den anden fremgangsmaade.
36 Raadet har dernaest anfoert, at der ikke findes nogen anden sammenhaeng mellem de to fremgangsmaader end den foerstes indledning, der indgaar i konsultationsfasen af den foerste fremgangsmaade. Det har ogsaa oplyst, at de to omhandlede fremgangsmaader ikke foerer til vedtagelsen af en akt af samme slags. Den foerste fremgangsmaade har karakter af en klassisk lovgivningsprocedure og foerer saaledes til vedtagelse af en af Raadet i medfoer af aftalens artikel 2 vedtaget retsakt i henhold til den i traktatens artikel 189 C naevnte procedure, den saakaldte procedure for samarbejde med Europa-Parlamentet, og efter hoering af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg. Den anden fremgangsmaade karakteriseres ved et aftaletiltag hos repraesentanterne for de oekonomiske og sociale interesser efter disses oenske og foerer derfor til, at Raadet vedtager en retsakt paa grundlag af aftalens artikel 4 i henhold til en fremgangsmaade, der hverken omfatter hoering af Europa-Parlamentet eller af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg. Paa baggrund heraf finder Raadet, at den omstaendighed, at en faktisk stedfunden konsultation inden for rammerne af den foerste fremgangsmaade ikke skaber en ret, skaber en ret til at paaberaabe sig en udelukkelse fra den anden fremgangsmaade.
37 Raadet har endelig udtalt, at der ikke findes bestemmelser om, at en arbejdsmarkedspart har en ret til at deltage i forhandlinger om en hvilken som helst tekst med andre arbejdsmarkedsparter i kraft af sin ret til at blive hoert af Kommissionen. Det er naevnt, at aftalen og navnlig dennes artikel 3, stk. 4, alene giver arbejdsmarkedets parter en adgang, men ikke en ret, til at forhandle indbyrdes. Den eneste ret, sagsoegeren kan goere krav paa, er retten til at blive konsulteret af Kommissionen, da den jo findes i fortegnelsen i bilaget til meddelelsen. Men i det foreliggende tilfaelde blev sagsoegeren forskriftsmaessigt konsulteret.
38 Raadet har i en kommentar i den forbindelse til sagsoegerens bemaerkninger vedroerende Rettens kendelse af 21. februar 1995, sag T-117/94, Associazione agricoltori della provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen (Sml. II, s. 455), og af 3. juni 1997, sag T-60/96, Merck m.fl. mod Kommissionen (Sml. II, s. 849), anfoert, at den regel, som sagsoegeren modsaetningsvis naar frem til paa grundlag af denne praksis, og som Raadet bestrider, ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfaelde, idet Raadet, som ophavsmand til retsakten, ikke var forpligtet til at konsultere sagsoegeren. Denne konsultationspligt paahviler alene Kommissionen.
39 Under alle omstaendigheder er en eventuel forhandlingsret for sagsoegeren, saafremt den anerkendes, ikke tilstraekkelig til at individualisere sagsoegeren, idet en saadan ret ogsaa kan anerkendes for alle andre arbejdsmarkedsparter, der er blevet konsulteret, men som ikke har deltaget i forhandlingerne om rammeaftalen.
40 Raadet har dernaest gjort gaeldende, at sagsoegeren med urette paaberaaber sig en faktisk gaeldende soegsmaalskompetence til stoette for sin interesse i soegsmaalet i det foreliggende tilfaelde. Det har indledningsvis fremhaevet, at sagsoegeren ikke har bevist, at en praejudiciel sag i henhold til traktatens artikel 177 ikke effektivt vil kunne sikre, at lovligheden af direktiv 96/34 fastslaas. Det har dernaest anfoert, at sagsoegeren ikke besidder nogen saerlig ret til at deltage i kollektive forhandlinger, og saaledes ikke kan paaberaabe sig den retspraksis, der er blevet naevnt (Domstolens dom af 22.5.1990, sag C-70/88, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 2041). Raadet har endelig anfoert, at den omstaendighed, at den foreliggende sag ikke kan antages til realitetsbehandling, ikke er ensbetydende med, at Faellesskabets retsinstanser afviser at anerkende, at sagsoegeren har karakter af et repraesentativt organ, der i almindelighed forsvarer de smaa og mellemstore virksomheders interesser.
41 Ogsaa Kommissionen, der har interveneret til stoette for Raadets paastand, har anfoert, at sagen skal afvises. Den har navnlig fremhaevet to punkter. Paa den ene side finder den, at sagsoegeren ikke kan anses for individuelt beroert af den omtvistede foranstaltning. Den har herved fremhaevet, at sagsoegerens standpunkt i naervaerende sag og det standpunkt, som sammenslutningerne af landbrugere og fiskere indtog i kendelsen i sagen Associazione agricoltori della provinzia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen, hvori Retten fastslog, at de ikke var individuelt beroert af den anfaegtede akt, er parallelle. Kommissionen har anfoert, at Retten i naevnte sag bekraeftede, at selv om sagsoegerne ogsaa gjorde krav paa, at de var individuelt beroert, naar de havde haft ret til at deltage i det forberedende arbejde med udformningen af et program, der skulle forelaegges Kommissionen til godkendelse inden for rammerne af den anfaegtede retsakt, kan det princip, at en organisation i sin egenskab af repraesentant for en gruppe erhvervsdrivende skulle vaere individuelt beroert af en retsakt, som paavirker denne gruppes generelle interesser, ikke anerkendes, naar retsakten fremtraeder som en foranstaltning med generel raekkevidde, som gaelder for objektivt bestemte situationer og har retsvirkninger for persongrupper, som er udpeget generelt og abstrakt (kendelsen i sagen Associazione agricoltori della provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen, praemis 16 og 24).
42 Kommissionen mener paa den anden side ikke, at sagsoegeren kan paaberaabe sig en umiddelbar interesse i praksis' forstand til stoette for, at soegsmaalet skal admitteres. Den har herved anfoert, at, i modsaetning til hvad sagsoegeren haevder, maa direkte beroerthed forudsaette, at de retsvirkninger, den anfaegtede akt har for sagsoegeren, umiddelbart foelger af denne retsakt, og ikke er virkninger af en senere udstedt akt, der noedvendigvis eller automatisk er en virkning af den anfaegtede akt (jf. forslag til afgoerelse fra generaladvokat Van Gerven i sag C-213/91, Domstolens dom af 5.6.1993, Abertal m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 3177, paa s. 3183, punkt 20). I det foreliggende tilfaelde har medlemsstaterne imidlertid efter den anfaegtede akt et vidt skoen med hensyn til de midler, der skal anvendes for at naa de fastsatte maal. Kommissionen har tilfoejet, at den netop forslog Raadet at vedtage et direktiv i betragtning af beskaffenheden og indholdet af rammeaftalen, hvis ivaerksaettelse paa nationalt plan forudsaetter udoevelse af et vidt skoen.
43 Sagsoegeren har imoedegaaet baade Raadets og Kommissionens argumentation.
44 Vedroerende Raadets argumenter har sagsoegeren foerst og fremmest anfoert, at spoergsmaalet om sagens antagelse til realitetsbehandling maa afgoeres paa baggrund af det omhandlede direktivs saerlige beskaffenhed. Sammenslutningen har herved fremhaevet, at direktiv 96/34 er den foerste regulerende retsakt, der er blevet vedtaget paa grundlag af aftalen og protokollen. Denne har alene til formaal at forpligte medlemsstaterne til at gennemfoere en rammeaftale, der er indgaaet af tre tvaerfaglige organisationer med almindeligt sigte. Organisationerne har i det foreliggende tilfaelde selv fastlagt direktivets indhold, mens Faellesskabets institutioner, der normalt skal loese forskellige opgaver under lovgivningsproceduren, kun rent formelt har deltaget (jf. trettende og fjortende betragtning til direktiv 96/34 samt Europa-Parlamentets beretning vedroerende Kommissionens forslag til direktiv). Det har i oevrigt betydning, at Kommissionen i meddelelsen har givet udtryk for den opfattelse, at Raadet ikke har nogen kompetence til at aendre aftalen, som arbejdsmarkedets parter har indgaaet. Det er foelgelig alene de tre arbejdsmarkedsparter, der staar for harmoniseringen af spoergsmaal vedroerende foraeldreorlov i alle Unionens medlemsstater, undtagen Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, og de har paa eget initiativ igangsat det i aftalens artikel 4, stk. 2, omhandlede forhandlingsforloeb uden at inddrage de andre af Kommissionens anerkendte arbejdsmarkedsparter. Under disse forhold kan direktiv 96/34 ikke sidestilles med de direktiver, der hidtil har vaeret omhandlet i Domstolens praksis. Det adskiller sig faktisk fra et klassisk direktiv paa to maader.
45 Paa den ene side var anvendelsen i det foreliggende tilfaelde af et direktiv som retsfastsaettelsesmiddel ikke paabudt ved nogen bestemmelse i traktaten, men en foelge af et valg paa to punkter. De faglige organisationer, som forhandlede om rammeaftalen, valgte, at den skulle have virkninger erga omnes, selv om de havde kunnet noejes med blot at naa frem til en almindelig aftale med virkninger inter partes. Kommissionen valgte at forelaegge Raadet et forslag til direktiv, saaledes at rammeaftalen fik bindende retsvirkninger erga omnes, mens den efter aftalens artikel 4, stk. 2, kunne have benyttet et andet retsfastsaettelsesmiddel i henhold til traktatens artikel 189, eller som den tyske regering har haevdet i en stillingtagen til de procedurespoergsmaal, som anvendelsen af aftalen har givet anledning til, noejes med at foreslaa vedtagelse af en beslutning sui generis. De formalitetsindsigelser, der saedvanligvis goeres gaeldende over for et annullationssoegsmaal, der er anlagt af en privatperson til anfaegtelse af et direktiv, har altsaa ikke relevans i det foreliggende tilfaelde som foelge af disse to valg. Det ville jo tilsyneladende vaere en selvmodsigelse at haevde, at direktivets almengyldige karakter har betydning for spoergsmaalet, om naervaerende sag kan antages til realitetsbehandling i det omfang, dette argument maatte betyde, at sagsoegeren som en repraesentativ organisation, der var blevet holdt uden for forhandlingerne, ikke kan indbringe spoergsmaalet om rammeaftalens og dennes tilblivelses lovlighed for Faellesskabets retsinstanser, fordi de faglige organisationer, som har afsluttet aftalen, er gaaet ind for, at den ogsaa skulle have virkninger for de andre parter paa arbejdsmarkedet, mens sagsoegeren netop anfaegter lovligheden af denne udvidelse af dens retsvirkninger. Dette argument ville desuden medfoere, at Kommissionen ved i det foreliggende tilfaelde at vaelge direktivet som retsfastsaettelsesmiddel fik mulighed for at beroeve sagsoegeren enhver retsbeskyttelse, skoent den kunne eller burde have foreslaaet en anden retsaktstype.
46 Sagsoegeren goer paa den anden side gaeldende, at de repraesentative organisationer, der bliver holdt uden for forhandlingerne i kraft af direktiv 96/34's specielle karakter, faar en saerlig stilling, som Raadet ikke kan se bort fra. Det argument, at sagsoegeren ikke er individuelt beroert, fordi sammenslutningen ikke har undertegnet aftalen, har ingen relevans for spoergsmaalet om, hvorvidt sagsoegeren burde have deltaget i forhandlingerne og undertegnet rammeaftalen, udgoer netop denne sags kerne.
47 Sagsoegeren har ogsaa gjort gaeldende, at de argumenter, Raadet har fremfoert paa grundlag af en analyse af direktivets indhold for at fastslaa, at direktivet har almengyldig karakter, desuden betyder, at der ses bort fra direktiv 96/34's saerlige karakter. Sammenslutningen har saaledes kritiseret det argument, at den ikke naevnes i direktivet for saa vidt som den blot skulle have deltaget i forhandlingerne for at soegsmaalet kunne admitteres. Med dette argument foreligger der endnu en grund for de arbejdsmarkedsparter, der har deltaget i forhandlingerne, til ikke at tage sagsoegeren med i forhandlingerne. Paa samme maade tages der ikke med argumentet om, at direktivets indhold er temmelig ubestemt, saaledes at medlemsstaterne faar et vidt skoen, hoejde for, at naevnte indhold blev fastlagt af arbejdsmarkedets parter, men ikke af Raadet, og at denne mangel paa praecision netop er omhandlet i det foerste anbringende vedroerende realiteten (jf. ovenfor i praemis 23).
48 Sagsoegeren har dernaest henvist til, at ifoelge fast retspraksis udelukker en retsakts almengyldige karakter ikke, at visse erhvervsdrivende muligvis beroeres individuelt (jf. Domstolens dom af 21.2.1984, forenede sager 239/82 og 275/82, Allied Corporation m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1005, praemis 11, af 23.5.1985, sag 53/83, Allied Corporation m.fl. mod Raadet, Sml. s. 1621, praemis 4, af 16.5.1991, sag C-358/89, Extramet Industrie mod Raadet, Sml. I, s. 2501, praemis 13, og af 18.5.1994, sag C-309/89, Codorníu mod Raadet, Sml. I, s. 1853, praemis 19). Selv om den af sagsoegeren naevnte retspraksis kun vedroerer sager, der er anlagt til anfaegtelse af forordninger, er der efter sammenslutningens opfattelse ingen grund til ikke at anvende den, naar den anfaegtede retsakt er et direktiv, idet forskellen mellem de to retsakttyper ikke er en foelge af deres generelle raekkevidde, men af, at direktivet forpligter den eller de medlemsstater, som det er stilet til, til »at naa et bestemt maal« og samtidig stiller dem frit med hensyn til valget af den form og de midler, hvormed dette resultat kan naas (jf. forslag til afgoerelse fra generaladvokat Van Gerven i de forenede sager C-48/90 og C-66/90, Domstolens dom af 12.2.1992, Nederlandene og PTT Nederland mod Kommissionen, Sml. I, s. 565, paa s. 589 og s. 597).
49 Antagelsen til realitetsbehandling af naervaerende sag boer heller ikke modarbejdes ved en fortolkning efter ordlyden af traktatens artikel 173, stk. 4, hvorefter kun beslutninger kan anfaegtes under et annullationssoegsmaal anlagt af privatpersoner. Sagsoegeren goer gaeldende, at bestemmelser vedroerende adgangen til at anlaegge sag ved Faellesskabets retsinstanser altid er blevet fortolket ud fra synspunkter om en effektiv domstolsbeskyttelse, baade naar det gaelder anfaegtelige akter (jf. Domstolens dom af 9.2.1984, forenede sager 316/82 og 40/83, Kohler mod Revisionsretten, Sml. s. 641; Rettens dom af 24.3.1994, sag T-3/93, Air France mod Kommissionen, Sml. II, s. 121), og naar det gaelder de beroerte institutioner (jf. Domstolens dom af 5.6.1976, sag 110/75, Mills mod EIB, Sml. s. 955, af 23.4.1986, sag 294/83, Les Verts mod Parlamentet, Sml. s. 1339, af 3.7.1986, sag 34/86, Raadet mod Parlamentet, Sml. s. 2155, og af 2.12.1992, sag C-370/89, SGEEM og Etroy mod EIB, Sml. I, s. 6211).
50 Sagsoegeren har fremhaevet, at Rettens kendelse af 20. oktober 1994 i sagen Asocarne mod Raadet (praemis 17), hvori Retten begrunder afvisningen af privates annullationssoegsmaal til anfaegtelse af et direktiv med, at »private er sikret den fornoedne retsbeskyttelse over for direktiver af de nationale domstole, som foerer kontrol med, at direktiverne gennemfoeres i national ret«, er blevet kritisk modtaget i teorien, og at Domstolens kendelse af 23. november 1995 i sagen Asocarne mod Raadet, selv om den stadfaester Rettens kendelse, begrunder afvisningen af appellen ikke blot med, at dommen i sagen Van der Kooy mod Kommissionen og dommen i sagen CIRFS m.fl. mod Kommissionen, der vedroerte beslutninger, ikke i det foreliggende tilfaelde kunne finde tilsvarende anvendelse, idet der var tale om et direktiv, men ogsaa med, at direktivet var blevet vedtaget efter en procedure, som intet indeholdt om sagsoegerens deltagelse, i modsaetning til den sag, der foerte til dommen i sagen CIRFS m.fl. mod Kommissionen. Sagsoegeren har fremhaevet, at i det foreliggende tilfaelde blev direktivet vedtaget i forbindelse med en procedure, hvorefter ikke blot arbejdsmarkedets parter, som f.eks. sagsoegeren, skal deltage, men som kun findes i kraft af denne deltagelse og det valg, som arbejdsmarkedets parter, der er dens egentlige ophavsmaend, har truffet.
51 Sagsoegeren har for det tredje gjort gaeldende, at sammenslutningen er individuelt beroert af direktivet, idet dette vedroerer den paa grund af bestemte egenskaber, som er saerlige for den, og en faktisk situation, som kendetegner den i forhold til alle andre. Sagsoegeren har i den forbindelse anfoert, at Kommissionen i meddelelsen anerkendte den som en organisation, der opfylder de kriterier for repraesentationsevne, der er fastlagt i naevnte meddelelses punkt 24. Sagsoegeren goer desuden gaeldende, at den blev konsulteret af Kommissionen under de to faser, der er fastlagt i aftalens artikel 3, stk. 2 og 3. Sammenslutningen har endvidere fremhaevet, at de interesser, den repraesenterer, er de eneste, der nyder en saerlig beskyttelse efter aftalens artikel 2, stk. 2, idet stiftelsen og udviklingen af smaa og mellemstore virksomheder ikke kan modvirkes ved ivaerksaettelsen af den retsfastsaettelse, der sker inden for rammerne af aftalen. Sagsoegeren har endelig anfoert, at selve rammeaftalens formaal beroerer smaa og mellemstore virksomheder saa meget, at sagsoegeren burde have haft adgang til at deltage i forhandlingerne, idet disse virksomheder ellers kunne risikere at lide stor skade, med en klar tilsidesaettelse af aftalens artikel 2, stk. 2, til foelge. Som foelge heraf er sammenslutningen individuelt beroert af direktivet, naar henses til den rolle, den burde have spillet ved dets udarbejdelse.
52 Sagsoegeren mener paa denne baggrund, at soegsmaalet opfylder de krav for at anse en sammenslutning for individuelt beroert, som blev opstillet i dommen i sagen Van der Kooy mod Kommissionen og dommen i sagen CIRFS m.fl. mod Kommissionen. Sagsoegeren har yderligere anfoert, at det fremgaar af Rettens dom af 27. april 1995, sag T-96/92, CCE de la Société générale des grandes sources m.fl. mod Kommissionen (Sml. II, s. 1213, praemis 35 og 36), at den omstaendighed, at sammenslutningen har ret til at deltage i forhandlingerne er tilstraekkelig til, at den bliver individuelt beroert af direktivet, hvad enten den faktisk har deltaget eller ej. Under alle omstaendigheder kan Raadet efter dens opfattelse ikke goere gaeldende, at den ikke er individuelt beroert som foelge af, at den ikke har deltaget i forhandlingerne for saa vidt som sagens kerne netop er, at sagsoegerens stilling og status som forhandler ikke blev anerkendt ved udarbejdelsen af direktiv 96/34.
53 Sagsoegeren har for det fjerde gjort gaeldende, at de to led i sagens genstand viser, at sammenslutningens interesser beroeres umiddelbart af direktivets vedtagelse.
54 Det foerste led af sagens genstand vedroerer direktivets tilblivelseshistorie og udtrykker kritik af den omstaendighed, at sagsoegeren som anerkendt, repraesentativ organisation vilkaarligt blev holdt uden for forhandlingerne. Den almengyldige retsakt, der stadfaester en rammeaftale, som sammenslutningen ikke blev gjort til deltager i, beroerer umiddelbart dens saerlige interesser, for saa vidt som retsakten vedroerer en af sammenslutningens vaesentligste opgaver ifoelge aftalens artikel 4, stk. 2, nemlig at deltage i forhandlingerne om arbejdsmarkedets aftaler (jf. paa linje hermed dommen i sagen CCE de la Société générale des grandes sources m.fl. mod Kommissionen, praemis 38).
55 Det andet led af sagens genstand vedroerer indholdet af rammeaftalen og rummer en kritik af dennes alt for vage og generelle karakter, for saa vidt som det derefter overlades medlemsstaterne at »tillade saerlige ordninger«, der imoedekommer de krav, der stilles af arbejdet i de smaa og mellemstore virksomheder og disses organisation. Men sagsoegeren goer gaeldende, at sammenslutningen har en direkte interesse i, at de smaa og mellemstore virksomheders interesser tilgodeses i den rammeaftale, der skal gennemfoeres i medlemsstaterne.
56 Sagsoegeren har i replikken fremhaevet, at Raadet har anerkendt, at formalitetsspoergsmaalet i naervaerende sag ikke kan adskilles fra sagens realitet. Sammenslutningen har ikke desto mindre gjort gaeldende, at Raadets holdning paa dette punkt kan kritiseres. Paa den ene side anfoeres det, at det argument, at en sammenslutning, der repraesenterer smaa og mellemstore virksomheder, kun kan kraeve artikel 2, stk. 2, i aftalen overholdt for saa vidt angaar et direktiv, der udelukkende finder anvendelse paa smaa og mellemstore virksomheder, er et maerkeligt argument, naar der er tale om et tilfaelde, hvor der foreligger et direktiv, der alene finder anvendelse paa smaa og mellemstore virksomheder, og som stiller administrative, oekonomiske og retlige krav, der modvirker oprettelsen og udviklingen af saadanne virksomheder. Paa den anden side ligger der efter sagsoegerens opfattelse en selvmodsigelse i et anbringende om, at naar direktivet ikke blot gaelder smaa og mellemstore virksomheder, kan en sammenslutning, der repraesenterer disse, ikke anlaegge sag ved Retten vedroerende tilsidesaettelse af en bestemmelse, hvorefter disse virksomheders interesser skal nyde godt af en saerlig beskyttelse, dvs. af aftalens artikel 2, stk. 2, netop fordi den specielt repraesenterer disse virksomheder.
57 Sagsoegeren har anfoert, at sammenslutningen, naar dens rettigheder som forhandler i dens egenskab af repraesentativ part paa arbejdsmarkedet, tilsidesaettes, maa kunne paaberaabe sig den retsbeskyttelse, der er givet den ved faellesskabsretten, uden hensyn til indholdet af den vedtagne retsakt. Sagsoegeren har betonet, at sammenslutningens repraesentationsevne er et forhold af stor relevans ved undersoegelsen af sagens formalitetsspoergsmaal, og har herved sammenlignet sin stilling med den, CEEP, der alene forsvarer de offentlige virksomheders interesser, indtager.
58 Sagsoegeren har som svar paa Kommissionens argumentation gjort gaeldende, at spoergsmaalet egentlig ikke er at faa klarhed over, hvorvidt sammenslutningen er umiddelbart og individuelt beroert af direktiv 96/34, men derimod om, hvorledes den kan opnaa, at tilsidesaettelsen af dens ret til at deltage i kollektiv forhandling om rammeaftaler, der forhandles paa europaeisk plan, sanktioneres. Efter dens opfattelse maa Kommissionens to argumenter under alle omstaendigheder forkastes.
59 Sammenslutningen goer paa den anden side gaeldende, at den er individuelt beroert af den anfaegtede retsakt. Efter dens opfattelse vedroerer kendelsen i sagen Associazione agricoltori della provincia di Rovigo m.fl. mod Kommissionen en anden situation end den, der er tale om i naervaerende sag. Sagsoegeren har anfoert, at Retten afviste soegsmaalet i denne sag, ikke fordi den fandt, at Kommissionens forpligtelse til at hoere de involverede sammenslutninger ikke var tilstraekkelig til at individualisere disse, men fordi den fandt, at denne hoeringsforpligtelse ikke fandtes inden for de rammer, der gjaldt for den anfaegtede retsakts vedtagelse (praemis 30 og 31). Sagsoegeren har heraf modsaetningsvis sluttet, at erhvervsdrivende har en individuel interesse i at anfaegte en retsakt, naar de foer dennes vedtagelse er blevet hoert, fordi den institution, som hoerer dem, har vaeret forpligtet hertil. Sammenslutningen goer desuden gaeldende, at Retten har stadfaestet denne fortolkning i kendelsen i sagen Merck m.fl. mod Kommissionen, praemis 73 og 74, hvori det blev fastslaaet, at en sag skal afvises, fordi Kommissionen ikke var forpligtet til at hoere sagsoegerne, foer den anfaegtede retsakt blev vedtaget. Den har herved saerlig peget paa den omstaendighed, at Kommissionen i naevnte sag udtrykkeligt anerkendte, at det maatte fastslaas, at der forelaa en individuel interesse, naar der parallelt hermed bestod en pligt til at hoere sagsoegeren paa det tidspunkt, hvor akten var under forberedelse (praemis 34).
60 Sammenslutningen har paa den anden side anfoert, at den har en umiddelbar interesse i at paastaa direktiv 96/34 annulleret. Den har fremhaevet, at dette direktiv ikke er kendetegnet ved sit indhold, men blot er en stadfaestelse af en rammeaftale, der var resultatet af forhandlinger, ved hvilke dens ret til kollektiv forhandling blev tilsidesat, og at dens kritik derfor vedroerer den maade, som rammeaftalen blev forhandlet paa, hvilket for den skaber en umiddelbar interesse i at anfaegte direktiv 96/34. Sagsoegeren har herved henvist til dommen i sagen CCE de la Société générale des grandes sources m.fl. mod Kommissionen (praemis 38), hvori Retten afslog at anerkende en direkte interesse for de faglige organisationer, der var sagsoegere, naar der ikke var tale om nogen tilsidesaettelse af de rettigheder, der saerligt var tillagt repraesentanter for loenmodtagerne.
61 Den sagsoegende sammenslutning goer saaledes gaeldende, at den ikke er et retssubjekt, der blot beroeres af indholdet af en faellesskabsretsakt, men et retssubjekt, som i henhold til hoejere retsregler i Faellesskabets retsorden, skulle vaere givet adgang til at deltage i forhandlingerne om den omtvistede akt. Det er sagsoegerens opfattelse, at sammenslutningen, naar Kommissionen ikke soergede for, at aftalen blev overholdt, maa have adgang til at anlaegge sag ved Retten, hvis opgave det er at foere legalitetskontrol paa faellesskabsplan under et annullationssoegsmaal. Sammenslutningen har i oevrigt anfoert, at den ikke raader over andre retsmidler, og i al fald ikke har mulighed for at anlaegge et passivitetssoegsmaal eller gennemfoere en praejudiciel sag, hvorigennem den kan opnaa, at et forloeb, hvorved dens befoejelser som europaeisk arbejdsmarkedspart er tilsidesat, sanktioneres (dommen i sagen Parlamentet mod Raadet, praemis 20).
Rettens bemaerkninger
62 I den foreliggende sag skal det afgoeres, om et annullationssoegsmaal, der er anlagt af en juridisk person i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4, til anfaegtelse af et direktiv, som Raadet har vedtaget med hjemmel i aftalens artikel 4, stk. 2, kan antages til realitetsbehandling.
63 Selv om traktatens artikel 173, stk. 4, ikke udtrykkeligt omhandler formalitetsspoergsmaalet i annullationssoegsmaal, der er anlagt af juridiske personer til anfaegtelse af et direktiv, fremgaar det dog af Domstolens praksis, at denne omstaendighed ikke i og for sig kan begrunde, at et saadant soegsmaal afvises fra realitetsbehandling (jf. herom Domstolens dom af 29.6.1993, sag C-298/89, Gibraltar mod Raadet, Sml. I, s. 3605, og Domstolens kendelse af 23.11.1995, Asocarne mod Raadet). Domstolen undersoegte saaledes i kendelsen i sagen Asocarne mod Raadet efter at have fastslaaet, at den anfaegtede retsakt var et direktiv, om der ikke var tale om en beslutning, der umiddelbart og individuelt beroerte sagsoegeren i traktatens artikel 173, stk. 4's forstand, selv om denne beslutning var blevet truffet i form af et direktiv. Det maa herved fastslaas, at Faellesskabets institutioner ikke kan udelukke den retsbeskyttelse, som denne bestemmelse i traktaten giver privatpersoner alene ved valg af formen for den omhandlede retsakt (jf. Rettens kendelse af 30.9.1997, sag T-122/96, Federolio mod Kommissionen, Sml. II, s. 1559, praemis 50). Endvidere er det her i aftalens artikel 4, stk. 2, foerste afsnit, bestemt, at »ivaerksaettelsen af de aftaler, der indgaas paa faellesskabsplan, finder sted - enten efter de fremgangsmaader og den praksis arbejdsmarkedets parter og medlemsstaterne normalt anvender - eller i spoergsmaal under artikel 2 efter faelles anmodning fra de underskrivende parter, ved en afgoerelse, som Raadet traeffer paa forslag af Kommissionen«. Paa baggrund heraf kan den blotte omstaendighed, at direktivformen er valgt, ikke i det foreliggende tilfaelde give Raadet mulighed for at hindre private i at udoeve den soegsmaalskompetence, de har i henhold til traktaten.
64 Det maa derfor i foerste raekke undersoeges, om direktiv 96/34 er en almengyldig retsakt, eller om den maa anses for en beslutning, der er truffet i form af et direktiv. Ved afgoerelsen af, om en retsakt har almengyldig karakter, maa der ske en bedoemmelse af dens beskaffenhed og de retsvirkninger, den har til formaal at have eller faktisk har (dommen i sagen Alusuisse mod Raadet og Kommissionen, praemis 8).
65 I det foreliggende tilfaelde er det i artikel 1 i direktiv 96/34 bestemt, at direktivet »har til formaal at ivaerksaette rammeaftalen vedroerende foraeldreorlov, der blev indgaaet den 14. december 1995 mellem de generelle tvaerfaglige organisationer (UNICE, CEEP og EFS), og som findes i bilaget«. Det fremgaar nu imidlertid netop af § 1, stk. 1 og 2, i rammeaftalen, der baerer overskriften »Genstand og anvendelsesomraade«, at aftalen »indeholder minimumsforskrifter, der skal goere det
lettere at forene arbejdsmaessigt og familiemaessigt ansvar for foraeldre, som arbejder« og »finder anvendelse paa alle arbejdstagere, maend saavel som kvinder, der har en ansaettelseskontrakt eller et ansaettelsesforhold, som er defineret ved lov, kollektiv overenskomst eller gaeldende praksis i den enkelte medlemsstat«.
66 Endvidere har sagsoegeren ganske vist kritiseret valget af direktivformen med henblik paa gennemfoerelse af rammeaftalen i henhold til dennes artikel 4, stk. 2, men sammenslutningen har ikke gjort gaeldende, at direktiv 96/34 ikke som direktiv opfyldte kravene ifoelge traktatens artikel 189. Det kan saaledes fastslaas, at dette direktiv 96/34 er stilet til medlemsstaterne (artikel 3), der er forpligtet til at traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for paa et hvilket som helst tidspunkt at sikre de resultater, der er foreskrevet i direktivet (artikel 2, stk. 1), og at det efter rammeaftalens ordlyd, hvortil der henvises i direktivets artikel 1, er de nationale myndigheder, der er kompetente til at bestemme den form og de midler, hvorved det bliver muligt at naa disse resultater.
67 Foelgelig har direktiv 96/34 efter sin beskaffenhed almengyldig karakter og udgoer ikke en beslutning i traktatens artikel 189's forstand.
68 Endvidere maa det undersoeges, om sagsoegeren, selv om direktiv 96/34 som fastslaaet har en almengyldig karakter, ikke desto mindre kan anses for umiddelbart og individuelt beroert af direktivet.
69 Der skal her henvises til, at ifoelge retspraksis kan under visse omstaendigheder selv en almengyldig retsakt, som finder anvendelse paa de paagaeldende erhvervsdrivende i al almindelighed, beroere nogle af dem individuelt (jf. dommene i sagerne Extramet Industrie mod Raadet, praemis 13, og Codorníu mod Raadet, praemis 19, samt kendelsen i sagen Federolio mod Kommissionen, praemis 58). En fysisk eller juridisk person vil imidlertid kun kunne haevde at vaere individuelt beroert, saafremt den omtvistede retsakt rammer ham paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for ham, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller ham fra alle andre (Domstolens dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, org. ref.: Rec. s. 197, paa s. 223, Rettens dom af 27.4.1995, sag T-12/93, CCE de Vittel m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1247, praemis 36, samt kendelsen i sagen Federolio mod Kommissionen, praemis 59).
70 De forskellige argumenter, sammenslutningen paa dette punkt har udviklet, bygger alle paa en forudsaetning om, at den har saerlige rettigheder i forbindelse med processuelle ordninger, der er indfoert ved aftalen for at goere det muligt at vedtage retsakter inden for dennes anvendelsesomraade, og at disse saerlige rettigheder er blevet tilsidesat i det foreliggende tilfaelde.
71 For her at kunne afgoere, om den sagsoegende sammenslutning faktisk er beroert af direktiv 96/34 paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for den, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller den fra alle andre, maa saeregenhederne ved den procedure, i hvilken direktivet blev vedtaget, og navnlig de processuelle regler, der er indfoert ved aftalen, undersoeges. Det fremgaar af aftalens bestemmelser, at de retsakter, der er noedvendige for at gennemfoere de tilsigtede formaal, kan vedtages under iagttagelse af en af to mulige fremgangsmaader.
72 Faelles for de to fremgangsmaader er en indledende fase, hvorunder Kommissionen skal hoere arbejdsmarkedets parter i overensstemmelse med aftalens artikel 3, stk. 2 og 3. I aftalens tekst siges der imidlertid intet om, hvilke arbejdsmarkedsparter der er tale om. Kommissionen har derfor i meddelelsen fastlagt forskellige kriterier, paa grundlag af hvilke man kan bestemme de arbejdsmarkedsparter, hvis repraesentationsevne efter dens opfattelse kan begrunde, at de hoeres i denne indledende fase, der er en noedvendig forudsaetning for ethvert faellesskabsinitiativ paa grundlag af aftalens bestemmelser. Paa grundlag af disse kriterier har Kommissionen udarbejdet en fortegnelse, der findes som bilag 2 til meddelelsen. I punkt 24 heri oplyser Kommissionen, at denne fortegnelse vil blive revideret paa grundlag af de erfaringer, man faar i forbindelse med de nye procedurer. Sagsoegeren er med i denne fortegnelse i sin egenskab af tvaerfaglig organisation, der repraesenterer visse kategorier af arbejdstagere eller virksomheder. Det er i sagen ubestridt, at sammenslutningen i det foreliggende tilfaelde blev hoert af Kommissionen i overensstemmelse med aftalens artikel 3, stk. 2 og 3.
73 Hvad den foerste fremgangsmaade angaar, foelger det af aftalens artikel 2, at Raadet kan vedtage direktiver i henhold til proceduren i traktatens artikel 189 C og efter hoering af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg vedroerende de i aftalens artikel 2, stk. 1, naevnte spoergsmaal, samt - idet det traeffer afgoerelse med enstemmighed paa forslag af Kommissionen efter hoering af Europa-Parlamentet og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg - vedroerende de i aftalens artikel 2, stk. 3, naevnte spoergsmaal. Hvad den anden fremgangsmaade angaar foelger det af aftalens artikel 4, at en aftale, der er indgaaet paa europaeisk plan mellem arbejdsmarkedets parter kan gennemfoeres enten i henhold til de fremgangsmaader og den praksis, der er saeregne for arbejdsmarkedsparter og medlemsstaterne, eller for saa vidt angaar spoergsmaal, der henhoerer under aftalens artikel 2, efter faelles anmodning fra de parter, der har underskrevet aftalen, ved en beslutning, der traeffes af Raadet paa forslag af Kommissionen. Det er denne sidste fremgangsmaade, der har foert til vedtagelse af den anfaegtede retsakt.
74 Den anden fremgangsmaade, der indledes med den konsultationsfase, der er reguleret ved aftalens artikel 3, stk. 2 og 3, forloeber paa foelgende maade. Ifoelge aftalens artikel 3, stk. 4, kan arbejdsmarkedets parter i den forbindelse meddele Kommissionen, at de agter at indlede den i artikel 4 omhandlede fremgangsmaade. Det oplyses desuden, at fremgangsmaadens varighed ikke kan overstige ni maaneder, medmindre de paagaeldende arbejdsmarkedsparter og Kommissionen i faellesskab er enige om at forlaenge den. Som tidligere anfoert tilfoejes det i bestemmelserne i aftalens artikel 4, at dialogen mellem arbejdsmarkedsparter kan foere til aftaler, der, for saa vidt angaar de af artikel 2 omfattede spoergsmaal, kan gennemfoeres af Raadet efter faelles anmodning fra de parter, der har underskrevet aftalerne.
75 Aftalens artikel 3, stk. 4, og artikel 4 er altsaa saaledes affattet, at det ikke udtrykkeligt fremgaar, hvilke arbejdsmarkedsparter der deltager i den forhandling, der omtales. Systemet i de naevnte bestemmelser og forekomsten af en indledende konsultationsfase synes imidlertid at vise, at de arbejdsmarkedsparter, der er beroert af forhandlingerne, i al fald er blandt de parter, som Kommissionen har hoert. Dette betyder dog ikke, at samtlige arbejdsmarkedsparter, som Kommissionen har hoert, dvs. de arbejdsmarkedsparter, der findes i fortegnelsen i bilag 2 til meddelelsen, har ret til at deltage i de forhandlinger, der indledes. Det maa nemlig fastslaas, at det under forhandlingsfasen, som eventuelt starter under den af Kommissionen indledte konsultationsfase, alene er de arbejdsmarkedsparter, der oensker at indlede forhandlinger, der har initiativet. De arbejdsmarkedsparter, der er beroert i denne forhandlingsfase, er derfor dem, som gensidigt har tilkendegivet deres vilje til at indlede den fremgangsmaade, der er omhandlet i aftalens artikel 4, og til at gennemfoere denne.
76 I meddelelsens punkt 31, der findes i det afsnit af meddelelsen, der baerer overskriften »Fra hoering til forhandling«, oplyses det i oevrigt, at »arbejdsmarkedets parter [er] under deres selvstaendige forhandlinger ... paa ingen maade forpligtet til at begraense sig til at behandle indholdet af de forslag, der er under udarbejdelse i Kommissionen, eller til kun at foreslaa aendringer, eftersom det kun er paa de omraader, der er omfattet af Kommissionens forslag, der vil kunne gennemfoeres en faellesskabsaktion. De paagaeldende arbejdsmarkedsparter vil vaere de parter, der indvilliger i at forhandle indbyrdes. Indgaaelse af saadanne aftaler er fuldt ud overladt til de forskellige organisationer. Kommissionen mener dog, at de organisationer, der underskriver en aftale, boer huske paa bestemmelserne om smaa og mellemstore virksomheder i artikel 2, stk. 2, i aftalen om social- og arbejdsmarkedspolitikken«.
77 Det fremgaar endvidere af meddelelsen, at udfaerdigelsen af fortegnelsen i bilag 2, der angiver de arbejdsmarkedsparter, som Kommissionen anser for repraesentative, alene sker af hensyn til noedvendigheden af at organisere den fase for konsultation af arbejdsmarkedsparterne, der er fastlagt ved aftalens artikel 3, stk. 2 og 3. Den naevnes saaledes af Kommissionen alene i den del af meddelelsen, der omhandler »hoering af arbejdsmarkedets parter« (punkt 11-28), og specielt i punkt 22-28, der har overskriften »De arbejdsmarkedsorganisationer, der skal hoeres«, mens Kommissionen ikke naevner den nogetsteds i fremstillingen om forhandlingsfasen (punkt 29-36 i meddelelsen, der baerer overskriften »Fra hoering til forhandling«).
78 Det fremgaar af de naevnte forhold, at der ikke ved aftalens artikel 3, stk. 2, 3 og 4, og artikel 4 tillaegges nogen arbejdsmarkedspart en almindelig ret uden hensyn til, hvilke interesser den goer krav paa at repraesentere, til at deltage i enhver forhandling, der indledes i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4, selv om alle de arbejdsmarkedsparter, der er blevet konsulteret i henhold til aftalens artikel 3, stk. 2 og 3, har adgang til at indlede en saadan forhandling.
79 Den omstaendighed, at sagsoegeren i det foreliggende tilfaelde gentagne gange har anmodet Kommissionen om at kunne deltage i de forhandlinger, som andre arbejdsmarkedsparter havde indledt, kan ikke alene aendre herved, for det er alene de beroerte arbejdsmarkedsparter og ikke Kommissionen, der er herre over den egentlige forhandlingsfase.
80 Endvidere tillaegges der ikke ved aftalens artikel 2, stk. 2, foerste afsnit, sagsoegeren en ret til at deltage i de i aftalens artikel 3, stk. 4, naevnte forhandlinger. For selv om det i andet punktum i foerste afsnit i aftalens artikel 2, stk. 2, er bestemt, at »ved disse direktiver undgaas det at indfoere administrative, oekonomiske og retlige forpligtelser, der haemmer skabelsen og udviklingen af smaa og mellemstore virksomheder«, knaesaettes ikke ved denne bestemmelse en ret for repraesentanterne for smaa og mellemstore virksomheder til automatisk at blive taget med i samtlige forhandlinger, der indledes af arbejdsmarkedets parter i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4 (jf. dommen i sagen CCE de la Société générale des grandes sources m.fl. mod Kommissionen, praemis 29). Der er tale om en bestemmelse om en materielretlig forpligtelse, hvis overholdelse kan efterproeves af Faellesskabets retsinstanser paa initiativ af hver beroert part under anvendelse af det i den forbindelse relevante retsmiddel, og ikke blot af sagsoegeren under et annullationssoegsmaal i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4. Heraf foelger, at ingen tvaerfaglig organisation, der repraesenterer smaa og mellemstore virksomheders interesser, uanset hvor stor en repraesentationsevne, den goer krav paa, af aftalens artikel 2, stk. 2, foerste afsnit, kan udlede, at den har en ret til at deltage i saadanne forhandlinger.
81 I oevrigt skal sagsoegerens, navnlig i retsmoedet, udviklede argument om, at praksis viser, at visse materielretlige bestemmelser i faellesskabsretten for at kunne virke efter hensigten maa tilkendes betydning paa processuelt plan, forkastes. Den retspraksis, sagsoegeren i den sammenhaeng har paaberaabt sigt, goer det ikke muligt af aftalens artikel 2, stk. 2, foerste afsnit, at udlede, at sammenslutningen har en ret til at deltage i alle forhandlinger, der indledes af arbejdsmarkedets parter i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4. Domstolen har saaledes paa den ene side i kendelse af 17. januar 1980 (sag 792/79 R, Camera Care mod Kommissionen, Sml. s. 119) ikke anerkendt den procesretlige betydning af materielretlige bestemmelser, in casu traktatens artikel 85 og 86, men har fastlagt raekkevidden af en bestemmelse, der paa forhaand tillagde Kommissionen saerlige befoejelser, nemlig artikel 3, stk. 1, i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962: foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og artikel 86 (EFT 1959-1962, s. 81). Paa den anden side har Domstolen i dom af 27. oktober 1993, (sag C-127/92, Enderby, Sml. I, s. 5535), under en praejudiciel sag udtalt sig om fordelingen af bevisbyrden for saa vidt angaar beviset for den diskriminerende karakter af en praksis efter traktatens artikel 119 i forholdet mellem arbejdsgivere og arbejdstagere. Domstolen har altsaa ikke i denne sag, til forskel fra hvad der er tilfaeldet i naervaerende sag, skullet anerkende en proceduremaessig ret for en privatperson inden for rammerne af en procedure for en faellesskabsinstitutions vedtagelse af en retsakt.
82 Af det anfoerte fremgaar i det hele, at sagsoegeren ikke i betragtning af aftalens bestemmelser kan goere krav paa enten en generel ret til at deltage i forhandlingsfasen i den anden i aftalen fastlagte fremgangsmaade eller konkret en saerlig ret til at deltage i forhandlingen om rammeaftalen.
83 Dette er dog ikke det eneste forhold, der kan begrunde, at denne sag skal afvises. Saeregenhederne ved den procedure, der foerte til vedtagelsen af direktiv 96/34 paa grundlag af aftalens artikel 4, stk. 2, kraever faktisk desuden en undersoegelse af, om der med Raadets eller Kommissionens mulige undladelse af at opfylde deres forpligtelser i henhold til denne procedure, er sket en tilsidesaettelse af en ret for sagsoegeren, der paa en saadan maade er underkastet Faellesskabets retsinstansers kontrol, at sammenslutningen kan anses for umiddelbart og individuelt beroert paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for den, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller den fra alle andre (jf. den ovenfor i praemis 69 naevnte praksis).
84 Det maa i den forbindelse fastslaas, at selv om initiativet og ledelsen i den egentlige forhandlingsfase under den fremgangsmaade, der er reguleret ved aftalens artikel 3, stk. 4, og artikel 4, udelukkende tilkommer de beroerte arbejdsmarkedsparter (jf. ovenfor i praemis 75 og 76), naar disse indgaar en aftale, som de i faellesskab oensker gennemfoert paa faellesskabsplan, i henhold til aftalens artikel 4, stk. 2, handler Raadet efter forslag fra Kommissionen. De beroerte arbejdsmarkedsparter retter altsaa deres faelles anmodning til Kommissionen, som, idet den dermed igen faar ledelsen under proceduren, undersoeger, om der er anledning til at forelaegge Raadet et forslag i den forbindelse.
85 Kommissionens virksomhed skal vaere i overensstemmelse med de principper, der gaelder for dens virksomhed paa det socialpolitiske omraade, saaledes som de specielt og konkret har fundet udtryk i aftalens artikel 3, stk. 1, hvorefter »Kommissionen har til opgave at fremme konsultationen af arbejdsmarkedets parter paa faellesskabsplan og traeffe alle noedvendige foranstaltninger med henblik paa at lette dialogen mellem dem, idet den samtidig soerger for en afbalanceret stoette til begge parter«. Som baade sagsoegeren og Kommissionen med rette har anfoert, er det navnlig sidstnaevntes opgave paa det tidspunkt, hvor den igen retmaessigt kan deltage i procedurens afvikling, at undersoege, om de parter, der har underskrevet denne aftale, er repraesentative.
86 Kommissionen har i oevrigt i sin meddelelse forpligtet sig til at kontrollere repraesentationsevnen hos de arbejdsmarkedsparter, der har indgaaet en aftale, foer den foreslog Raadet at vedtage en beslutning om dennes gennemfoerelse paa faellesskabsniveau. Den har saaledes i meddelelsens punkt 39 udtalt, at den »udarbejder ... sine forslag til afgoerelse, som den forelaegger Raadet, idet den tager hensyn til de kontraherende parters repraesentative status, deres mandat samt 'lovmaessigheden' af enhver bestemmelse i den kollektive aftale i forhold til faellesskabslovgivningen og under overholdelse af bestemmelserne vedroerende smaa og mellemstore virksomheder i artikel 2, stk. 2«.
87 Raadet er paa sin side forpligtet til at undersoege, om Kommissionen har opfyldt sine forpligtelser i henhold til aftalens bestemmelser, idet det ellers kommer til at godkende en procedurefejl, der vil kunne vaere af betydning for lovligheden af den retsakt, som det i sidste ende har vedtaget.
88 Det bemaerkes, at forpligtelsen for Kommissionen og Raadet til at kontrollere, at de arbejdsmarkedsparter, der har indgaaet en aftale i henhold til aftalens artikel 3, stk. 4, og artikel 4, og som anmoder Raadet om at gennemfoere denne aftale paa faellesskabsplan, har stor betydning. De to naevnte institutioners virksomhed paa netop dette stadium i den i de naevnte bestemmelser omhandlede fremgangsmaade, bevirker nemlig, at en aftale indgaaet mellem arbejdsmarkedsparter faar et faellesskabsgrundlag, der har karakter af lovgivning, uden at de traditionelle procedurer for udarbejdelse af en retsakt, der omfatter Europa-Parlamentets medvirken, kommer til anvendelse. Det fremgaar jo af retspraksis, at Parlamentets medvirken i lovgivningsproceduren i Faellesskabet paa faellesskabsniveau udgoer en refleks af et grundlaeggende demokratisk princip, hvorefter folkeslagene deltager i udoevelsen af magten ved hjaelp af en repraesentativ forsamlings medvirken (Domstolens dom af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 2867, praemis 20, og Domstolens domme af 29.10.1980, sag 138/79, Roquettes Frères mod Raadet, Sml. s. 3333, praemis 33, og sag 139/79, Maizena mod Raadet, Sml. s. 3393, praemis 34). Det maa i den forbindelse fastslaas, at efter denne retspraksis fremstaar de retsakter, som Raadet har vedtaget i henhold til aftalens artikel 2, som demokratisk funderet i kraft af Europa-Parlamentets medvirken ved afviklingen af denne foerste fremgangsmaade (jf. ovenfor i praemis 73).
89 Den anden i artikel 3, stk. 4, og artikel 4 i aftalen omhandlede fremgangsmaade indeholder derimod intet om Europa-Parlamentets medvirken. Men det er af hensyn til overholdelsen af det demokratiske princip, som Unionen bygger paa, noedvendigt, at folkeslagenes medvirken i dette forloeb - naar Europa-Parlamentet ikke medvirker ved en lovgivningsakts tilblivelse - sikres paa anden maade, hvilket her sker ved deltagelse af de arbejdsmarkedsparter, der har afsluttet den aftale, som Raadet, naar det traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen, goer til et lovgrundlag paa faellesskabsplan. For at opfylde kravet herom, skal Kommissionen og Raadet foere kontrol med, at de paagaeldende arbejdsmarkedsparter er repraesentative.
90 Ved undersoegelsen heraf maa de fastslaa, om de parter, der afslutter aftale for saa vidt angaar dennes indhold, tilsammen har en tilstraekkelig stor repraesentationsevne. Er det ikke tilfaeldet, maa Kommissionen og Raadet afslaa at gennemfoere den aftale, der er indgaaet paa faellesskabsplan. I saa fald har de arbejdsmarkedsparter, som Kommissionen har konsulteret i henhold til aftalens artikel 3, stk. 2 og 3, og som ikke har indgaaet den paagaeldende aftale, og hvis egen repraesentationsevne fremdeles i forhold til denne aftales indhold er noedvendig som supplement til den repraesentationsevne, som aftaleparterne samlet har, en ret til at forhindre Kommissionen og Raadet i at soerge for aftalens gennemfoerelse paa faellesskabsplan ved en lovgivningsakt. Den retsbeskyttelse, som en saadan ret maa nyde, indebaerer, at de arbejdsmarkedsparter, der ikke har afsluttet aftalen, men som er kvalificeret som naevnt, naar de anlaegger et
annullationssoegsmaal til anfaegtelse af den retsakt fra Raadet, hvorved aftalen gennemfoeres paa faellesskabsplan i henhold til aftalens artikel 4, stk. 2, maa anses for umiddelbart og individuelt beroert af denne retsakt. Det maa i oevrigt herved fastslaas, at Domstolen og Retten tidligere af lignende grunde har admitteret annullationssoegsmaal, der var anlagt til anfaegtelse af en almengyldig retsakt, for saa vidt som der fandtes en hoejere retsregel, hvorefter retsaktens ophavsmand var forpligtet til at tage hensyn til sagsoegerens saerlige stilling (jf. Domstolens dom af 17.1.1985, sag 11/82, Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 207, praemis 11-32, og af 26.6.1990, sag C-152/88, Sofrimport mod Kommissionen, Sml. I, s. 2477, praemis 11, 12 og 13, samt Rettens dom af 14.9.1995, forenede sager T-480/93 og T-483/93, Antillean Rice Mills m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2305, praemis 67-78).
PRAEMISSERNE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 696A0135.1
91 Det maa i det foreliggende tilfaelde for det foerste undersoeges, om Kommissionen og Raadet faktisk har undersoegt, om den samlede repraesentationsevne hos de parter, der indgik rammeaftalen, har vaeret tilstraekkelig. Det fremgaar her af de oplysninger, Raadet har givet, at en saadan undersoegelse blev gennemfoert. Raadet og Kommissionen har saaledes under naervaerende sag forklaret, at deres undersoegelse dels vedroerte spoergsmaalet om, hvor stor en repraesentationsevne aftaleparterne besad, og dels hvilken repraesentationsevne de besad for saa vidt angaar aftalens materielretlige anvendelsesomraade. I trettende betragtning til direktiv 96/34 hedder det i oevrigt, at Kommissionen har udarbejdet det direktivforslag, som blev forelagt Raadet i henhold til aftalens artikel 4, stk. 2, under hensyntagen til de underskrivende parters repraesentative status. Desuden har Raadet efter en anmodning fra Retten i forbindelse med sagens tilrettelaeggelse fremlagt uddrag af de dokumenter fra »Raadets arbejdsgruppe for sociale spoergsmaal«, der vedroerer moederne den 22. februar, 5. marts og 12. marts 1996, hvoraf det fremgaar, at spoergsmaalet om parternes repraesentationsevne har vaeret genstand for droeftelser i Raadet.
92 Paa baggrund heraf kan de anbringender fra sagsoegerens side, hvormed det blot goeres gaeldende, at Kommissionen og Raadet ikke undersoegte spoergsmaalet om  repraesentationsevnen hos rammeaftalens parter, ikke skabe tvivl om, at Kommissionen og Raadet faktisk gennemfoerte en kontrol heraf, der byggede paa det bevismateriale, Raadet i den forbindelse havde fremlagt. Det maa under alle omstaendigheder naevnes, at de forskellige oversigter, Raadet har fremlagt som bilag til duplikken, og den undersoegelse inden for Kommissionen, som har tjent som grundlag for opstillingen af arbejdsmarkedsparterne i den fortegnelse, der findes som bilag 2 til meddelelsen, hvilken opstilling sagsoegeren i oevrigt ikke dengang bestred, i al fald viser, at Raadet og Kommissionen skaffede sig oplysninger om de forskellige beroerte parters repraesentative status i denne sag.
93 Der maa dernaest tages stilling til, om undersoegelsen af den samlede repraesentationsevne hos rammeaftalens parter, som Kommissionen og Raadet har gennemfoert, opfyldte de krav, der i den forbindelse maa stilles, og som er blevet fremstillet ovenfor i praemis 83-90.
94 Det bemaerkes foerst, at rammeaftalens formaal er at give minimumsforskrifter for alle arbejdsforhold, uanset hvilken sammenhaeng de optraeder i (jf. ovenfor i praemis 65). De forskellige parter, der har indgaaet rammeaftalen, maa derfor for at opfylde kravet om en tilstraekkelig samlet repraesentationsevne, vaere i stand til at repraesentere alle grupper af virksomheder og arbejdstagere paa faellesskabsniveau.
95 Det maa dernaest fastslaas, at parterne i rammeaftalen i det foreliggende tilfaelde er de tre arbejdsmarkedsparter, der af Kommissionen anses for generelle tvaerfaglige organisationer i fortegnelsen i bilag 2 til meddelelsen til forskel bl.a. fra tvaerfaglige organisationer, der repraesenterer visse kategorier af arbejdstagere og virksomheder, som sagsoegeren er en af.
96 Raadet kan saaledes ikke paa forhaand kritiseres for paa grundlag af den af Kommissionen gennemfoerte bedoemmelse at have fundet, at parterne i rammeaftalen var i stand til i forhold til indholdet af denne aftale at fremvise en tilstraekkelig samlet repraesentationsevne i betragtning af disse parters tvaerfaglige og generelle karakter.
97 Selv om den sagsoegende sammenslutning ikke har bestridt, at de organisationer, der deltog i rammeaftalen, har en tvaerfaglig karakter, goer den dog gaeldende, at de to tvaerfaglige virksomhedsorganisationer UNICE og CEEP ikke er mere generelle organisationer end den selv. Den har herved lagt vaegt dels paa, at den repraesenterer langt flere smaa og mellemstore virksomheder af alle mulige stoerrelser end UNICE, og dels paa, at CEEP alene repraesenterer interesserne hos de offentlige virksomheder, der i oekonomisk henseende ikke er saa store som dem, hvis interesser den forsvarer.
98 Med hensyn til UNICE maa det imidlertid fastslaas, at det i sagen er ubestridt, at UNICE, dengang rammeaftalen blev indgaaet, repraesenterede virksomheder i den private sektor af alle mulige stoerrelser, og at organisationen saaledes var i stand til at repraesentere smaa og mellemstore virksomheder og blandt sine medlemmer havde sammenslutninger af smaa og mellemstore virksomheder, hvoraf flere i oevrigt ogsaa var medlemmer af den sagsoegende sammenslutning. Af den oversigt, der findes i bilag II til duplikken (s. 36), som sagsoegeren ikke har haft bemaerkninger til i retsmoedet, fremgaar det ogsaa, at de nationale organisationer, der er medlemmer af UNICE, omfatter industri-, tjenesteydelses-, handels-, haandvaerksvirksomheder samt smaa og mellemstore virksomheder.
99 Den sagsoegende sammenslutning kan desuden ikke goere gaeldende, at den som medlemmer har et stoerre antal smaa og mellemstore virksomheder i sammenligning med det antal smaa og mellemstore virksomheder, som er medlemmer af UNICE og dermed bestride, at UNICE har karakter af en generel organisation. Dette forhold er mere egnet til at understoette end til at afsvaekke det synspunkt, at UNICE er en generel organisation, hvis opgave er at varetage virksomhedsinteresser uanset de repraesenterede virksomheders art, mens en tvaerfaglig organisation som sagsoegeren i sammenligning hermed maa antages at have et mere specielt virkefelt. Og den sondring, som den sagsoegende sammenslutning har betonet mellem forsvaret af smaa og mellemstore virksomheders interesser, som den kan varetage, og den interessevaretagelse, UNICE er i stand til at staa for, illustrerer yderligere sagsoegerens specielle sigte, som er saerligt og udelukkende at varetage interesserne for en bestemt gruppe virksomheder, nemlig smaa og mellemstore virksomheders interesser, og det generelle sigte, som UNICE har, nemlig at varetage interesserne for alle virksomheder i den private sektor, herunder smaa og mellemstore virksomheders interesser. Af det anfoerte foelger, at UNICE's karakter af en generel organisation paa det tidspunkt, da rammeaftalen blev indgaaet, faktisk er bevist.
100 Hvad CEEP angaar, har den sagsoegende sammenslutning ikke - selv om den har bagatelliseret denne organisations oekonomiske betydning - bestridt, at denne tvaerfaglige organisation repraesenterer alle virksomheder i den offentlige sektor paa faellesskabsplan, uanset deres stoerrelse. Organisationens karakter af en generel organisation, som anerkendes i bilag 2 til meddelelsen samt i artikel 1 i direktiv 96/34, kan derfor heller ikke skabe tvivl om den undersoegelse af den samlede repraesentationsevnes tilstraekkelighed, som Raadet og Kommissionen skal gennemfoere. Desuden kan det konstateres, at den omstaendighed alene, at CEEP ikke havde vaeret blandt de organisationer, der indgik rammeaftalen, endeligt ville have kunnet skabe tvivl om disse organisationers samlede repraesentationsevnes tilstraekkelighed for saa vidt angaar rammeaftalens indhold, eftersom en saerlig gruppe virksomheder, nemlig virksomhederne i den offentlige sektor, i saa fald slet ikke ville have vaeret repraesenteret, mens dette ikke, hvis det havde drejet sig om den sagsoegende sammenslutning, med den stilling, den indtager, ville have vaeret tilfaeldet.
101 Det maa endvidere undersoeges, om den samlede repraesentationsevne for saa vidt angaar indholdet af rammeaftalen hos de generelle tvaerfaglige organisationer, der har afsluttet denne, var utilstraekkelig, saaledes som sagsoegeren har gjort gaeldende. Den sagsoegende sammenslutning har i den forbindelse anfoert, at dens fravaer under de forhandlinger, der gik forud for rammeaftalen i betragtning af det antal smaa og mellemstore virksomheder, som den repraesenterer, og den saerlige opmaerksomhed, denne virksomhedsgruppe er genstand for i aftalens artikel 2, stk. 2, foerste afsnit, uundgaaeligt medfoerer, at den samlede repraesentationsevne hos de arbejdsmarkedsparter, der har til opgave at varetage virksomhedernes interesser, er utilstraekkelig. Sammenslutningen mener i saa henseende at finde et bevis i rammeaftalens indhold, der saerligt i strid med kravene ifoelge aftalens artikel 2, stk. 2, er til skade for de smaa og mellemstore virksomheders interesser.
102 Den sagsoegende sammenslutnings kritik kan ikke laegges til grund. For det foerste maa det fastslaas, at denne kritik alene bygger paa, hvor mange smaa og mellemstore virksomheder henholdsvis den selv og UNICE repraesenterer. Selv om dette talmaessige kriterium kan tillaegges betydning ved bedoemmelsen af, om den samlede repraesentationsevne hos deltagerne i rammeaftalen har vaeret tilstraekkelig, kan det ikke anses for afgoerende for saa vidt angaar dennes indhold. For naar denne vedroerer alle arbejdsforhold (jf. ovenfor i praemis 65), er det ikke saa meget statussen som virksomhed men statussen som arbejdsgiver, der har betydning. Men den sagsoegende sammenslutning har, selv om Raadet har udtalt, at de fleste af dens medlemmer ikke har nogen ansat overhovedet, idet den navnlig repraesenterer haandvaerket, ikke givet konsistente oplysninger, der viser, at det modsatte er tilfaeldet, selv om Retten i retsmoedet udtrykkeligt har anmodet herom. Den har ved naevnte lejlighed alene naevnt nogle spredte procenttal vedroerende enkelte af aftalen beroerte medlemsstater.
103 Det fremgaar desuden af de forskellige oversigter, som sagsoegeren og Raadet har forelagt som bilag henholdsvis til replikken og duplikken, at af de smaa og mellemstore virksomheder, sagsoegeren repraesenterer i de 14 medlemsstater, der er beroert af aftalen (5 565 300 ifoelge oversigten i bilag I til replikken; 4 835 658 ifoelge oversigten i bilag I til duplikken suppleret med sagsoegerens besvarelser af Rettens skriftlige spoergsmaal, og 6 600 000 ifoelge organisationens udtalelser i retsmoedet) er en tredjedel (2 200 000 af de 6 600 000 ifoelge sagsoegerens oplysninger i retsmoedet) eller endog to tredjedele (3 217 000 af de 4 835 658 ifoelge oversigten i bilag I til duplikken) ogsaa medlemmer af en organisation, der repraesenteres af UNICE.
104 Endvidere kan den sagsoegende sammenslutning ikke paa grundlag af aftalens artikel 2, stk. 2, foerste afsnit, udlede en grad for repraesentationsevne, der er saa hoej, at den uundgaaeligt medfoerer, at afslutningen af en aftale mellem generelle tvaerfaglige organisationer uden dens deltagelse ikke opfylder kravet om en tilstraekkelig samlet repraesentationsevne. Det maa nemlig i den forbindelse huskes, at der er tale om en materielretlig bestemmelse, som enhver beroert part kan kraeve overholdt under anvendelse af egnede retsmidler (jf. ovenfor i praemis 80).
105 Hvad endelig repraesentationen af smaa og mellemstore virksomheders interesser angaar fremgaar det af selve ordlyden af rammeaftalen, at de ikke var fravaerende under de forhandlinger, der foerte til afslutning af aftalen. Saaledes er det i punkt 12 i de almindelige betingelser til rammeaftalen bestemt, at »denne aftale tager hensyn til, at det er noedvendigt at forbedre forholdene i social- og arbejdsmarkedspolitikken, at fremme faellesskabsoekonomiens konkurrenceevne og at undgaa at paalaegge administrative, finansielle og retlige byrder af en saadan art, at de haemmer oprettelse og udvikling af smaa og mellemstore virksomheder«. Ligeledes er det i rammeaftalens § 2, stk. 3, litra f), bestemt, at medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter bl.a. kan »tillade saerlige ordninger for at imoedekomme behovet hos smaa virksomheder i forbindelse med drift og organisation«.
106 Den kritik, som sagsoegeren har rejst af rammeaftalens indhold under anbringende af, at der foreligger en tilsidesaettelse af rammeaftalens artikel 2, stk. 2, har under alle omstaendigheder ikke vist, at der ved rammeaftalens bestemmelser indfoeres administrative, oekonomiske og juridiske byrder, der modvirker skabelsen og udviklingen af smaa og mellemstore virksomheder. Det maa her naevnes, at formaalet med artikel 2, stk. 2, foerste afsnit, i aftalen ikke er at forbyde vedtagelsen af foranstaltninger, der indebaerer administrative, oekonomiske og retlige byrder for de smaa og mellemstore virksomheder, men mere at sikre, at de foranstaltninger, der traeffes paa det sociale omraade, ikke uforholdsmaessigt skader skabelsen og udviklingen af smaa og mellemstore virksomheder ved at paalaegge dem forskellige administrative, oekonomiske og juridiske byrder. Det kan desuden fastslaas, at medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter i overensstemmelse med beskaffenheden af den retsakt fra Raadet, hvorved rammeaftalen gennemfoeres, stadig raader over et skoen ved gennemfoerelsen af de minimumsforskrifter, der er vedtaget i denne rammeaftale.
107 Den sagsoegende sammenslutning kan for det foerste ikke af rammeaftalens § 2, stk. 3, litra e) og f), udlede, at de mellemstore virksomheder ikke har adgang til at udskyde den tilkendelse af foraeldreorlov, som en arbejdstager har ansoegt om. Det kan faktisk ikke paa grundlag af ordlyden i § 2, stk. 3, litra e), goeres gaeldende, at dette er tilfaeldet. Det kan desuden konstateres, at fortegnelsen over grunde til at benytte denne adgang til at udskyde tilkendelse af foraeldreorlov ikke er udtoemmende, idet den efter selve ordlyden af rammeaftalen som indsat i parentes kun giver et vist antal eksempler. Den fortolkning af § 2, stk. 3, litra e), som sagsoegeren goer sig til talsmand for, kan saaledes ikke klart laegges til grund. I oevrigt skal rammeaftalens § 2, stk. 3, litra f), forstaas saaledes, at der derved gives en supplerende adgang til at udforme udoevelsen af retten til en foraeldreorlov af hensyn til de krav, som stilles af driften og organisationen alene i smaa virksomheder. Denne supplerende saerlige adgang for smaa virksomheder indebaerer imidlertid ikke som haevdet af sagsoegeren, at mellemstore virksomheder ikke har retten ifoelge § 2, stk. 3, litra e), til at udskyde tilkendelsen af foraeldreorlov af visse grunde.
108 Det maa dernaest, selv om det er ubestridt, at rammeaftalen ikke efter sin ordlyd giver mulighed for bestemmelser, der goer undtagelse fra beskyttelsen mod afskedigelse i tilfaelde af, at arbejdsgiverens oekonomiske interesser modvirkes ved arbejdsaftalens opretholdelse under og efter foraeldreorloven, fastslaas, at sagsoegeren ikke - ogsaa bortset fra, at muligheden for at anerkende en adgang for arbejdsgiveren til at afbryde ansaettelsesforholdet i anledning af foraeldreorloven beroever selve begrebet foraeldreorlov ethvert indhold - har bevist og heller ikke for Retten forklaret, paa hvilken maade en saadan manglende adgang for smaa og mellemstore virksomheder konkret svarer til, at der paalaegges dem en administrativ, oekonomisk og juridisk byrde, der modvirker skabelsen og udviklingen af smaa og mellemstore virksomheder.
109 Endelig er rammeaftalens bestemmelser om foraeldreorlovens varighed heller ikke som saadanne i stand til at udgoere en tilsidesaettelse af aftalens artikel 2, stk. 2, foerste afsnit. For rammeaftalens § 2, stk. 1, fastlaegger en absolut mindstevarighed for foraeldreorlov paa tre maaneder, uden at der samtidig generelt og absolut indfoeres en hoejestevarighed, der kan fastlaegges paa gennemfoerelsesstadiet. I bestemmelsen hedder det saaledes, at »I medfoer af denne aftale, dog med forbehold af stk. 2, bevilges der arbejdstagere, maend saavel som kvinder, individuel ret til foraeldreorlov i forbindelse med et barns foedsel eller i forbindelse med adoption af et barn, for at den paagaeldende kan passe dette barn i mindst tre maaneder, indtil barnet har naaet en naermere fastsat alder, der kan vaere op til otte aar, og som fastlaegges af medlemsstaterne og/eller arbejdsmarkedets parter«. De ord, der anvendes i denne bestemmelse viser saaledes dels, at denne bestemmelse ikke paalaegger administrative, oekonomiske og retlige byrder, der modvirker skabelsen og udviklingen af smaa og mellemstore virksomheder og dels, at de personer, hvis opgave det bliver at gennemfoere rammeaftalen, fortsat har betydelige skoensbefoejelser.
110 Det foelger heraf, at Kommissionen og Raadet i overensstemmelse med deres forpligtelser navnlig i forbindelse med iagttagelsen af det grundlaeggende demokratiske princip med rette er naaet til det resultat, at den samlede repraesentationsevne hos deltagerne i rammeaftalen var tilstraekkelig stor for saa vidt angaar dennes indhold til, at den kunne gennemfoeres paa faellesskabsniveau ved en
af Raadet vedtaget lovgivningsakt i overensstemmelse med aftalens artikel 4, stk. 2. Det skal fremhaeves, at konstateringen heraf, der alene kan have gyldighed i det konkrete tilfaelde, hverken er til skade for sagsoegerens saerlige repraesentationsevne som en tvaerfaglig organisation, der specielt og udelukkende repraesenterer interesserne i smaa og mellemstore virksomheder eller bedoemmelsen af tilstraekkeligheden af den samlede repraesentationsevne hos de arbejdsmarkedsparter, der deltager i enhver anden aftale, som Raadet anmodes om at gennemfoere i henhold til aftalens artikel 4, stk. 2.
111 Den sagsoegende sammenslutning har saaledes ikke kunnet godtgoere, at den i det foreliggende tilfaelde i betragtning af sin repraesentationsevne adskilte sig fra alle de andre arbejdsmarkedsorganisationer, som Kommissionen konsulterede, og som ikke har deltaget i rammeaftalen, og at den derfor retmaessigt kunne kraeve, at Raadet modsatte sig gennemfoerelsen af rammeaftalen paa faellesskabsplan (jf. ovenfor i praemis 90).
112 Af det anfoerte foelger i det hele, at den sagsoegende sammenslutning ikke beroeres af direktiv 96/34 som foelge af en faktisk situation, der er saeregen for den, eller saerlige egenskaber, der adskiller den fra alle andre, og derfor ikke i den foreliggende sag kan anses for individuelt beroert af naevnte direktiv. Sagen skal derfor afvises.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
113 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Sagsoegeren og de parter, der har interveneret til stoette for sagsoegeren, har tabt sagen, og Raadet har nedlagt paastand om, at de tilpligtes at betale sagens omkostninger, hvorfor sagsoegeren og intervenienterne doemmes til at betale Raadets omkostninger.
114 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, baerer de medlemsstater og institutioner, der har interveneret i sagen, deres egne omkostninger. Kommissionen, der har interveneret i sagen, boer derfor afholde sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN
(Fjerde Udvidede Afdeling)
1) Sagen afvises.
2) Sagsoegeren og de parter, der har interveneret til stoette for sagsoegeren, doemmes til at betale Raadets omkostninger.
3) Kommissionen betaler sine egne omkostninger.