CELEX: 61998TJ0127
Competencia
Recurso por omisión
Obligación de investigar de la Comisión
Plazo razonable

Motivación de la sentencia
Hechos que originaron el recurso
1 La demandante es una de las sociedades del grupo United Parcel Service (en lo sucesivo, «UPS») que ejerce su actividad de distribución de paquetes en todo el mundo. Tiene oficinas en todos los Estados miembros de la Comunidad Europea, en particular, en Alemania.
2 Mediante escrito de 7 de julio de 1994, la demandante presentó una denuncia ante la Comisión solicitando que iniciara un procedimiento con el objeto de declarar, en especial, que el comportamiento abusivo de Deutsche Bundespost, en adelante denominada Deutsche Post AG (en lo sucesivo, «Deutsche Post»), en el mercado del servicio postal y las subvenciones cruzadas de dicho servicio postal eran contrarios a los artículos 86 del Tratado CE (actualmente artículo 82 CE), 90 del Tratado CE (actualmente artículo 86 CE), 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación) y 93 del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE).
3 Tras una reunión entre la demandante y la Comisión, que tuvo lugar en agosto de 1994, la Comisión, el 11 de agosto de 1994, dio traslado de la denuncia así como de un primer escrito con arreglo al artículo 11 del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado (DO 1962, L 13, p. 204; EE 08/01, p. 22; en lo sucesivo, «Reglamento nº 17»), a Deutsche Post, la cual respondió el 24 de noviembre de 1994. La Comisión transmitió la versión no confidencial de dicha respuesta a la demandante el 28 de noviembre de 1994. Dicha versión también fue objeto de discusión entre la demandante y la Comisión.
4 Mediante un escrito de 21 de marzo de 1995, la Comisión indicó a la demandante que se examinaría la denuncia únicamente sobre la base del artículo 86 del Tratado y que, si ella lo deseaba, podría presentarse una denuncia por separado «reforzada sustancialmente con más pruebas» con arreglo al artículo 92 del Tratado.
5 El 3 de abril de 1995, la demandante presentó sus comentarios respecto a la respuesta de Deutsche Post de 24 de noviembre de 1994.
6 El 10 de julio de 1995, la Comisión envió un segundo escrito con arreglo al artículo 11 del Reglamento nº 17 a Deutsche Post. Ésta respondió el 2 de octubre de 1995.
7 El 13 de diciembre de 1995, la demandante se informó ante la Comisión sobre el estado de tramitación de su denuncia relativa al artículo 86 del Tratado.
8 El 30 de abril de 1996, la Comisión dirigió un tercer escrito con arreglo al artículo 11 del Reglamento nº 17 a Deutsche Post. Ésta respondió mediante escritos de 31 de mayo, 27 de junio y 12 de septiembre de 1996.
9 El 19 de noviembre de 1996, el Abogado de la demandante dirigió a la Comisión un escrito de requerimiento remitiéndose expresamente al artículo 175 del Tratado CE (actualmente artículo 232 CE).
10 A raíz de dicho escrito, el Sr. Temple Lang, Director de la Dirección General de la Competencia de la Comisión (DG IV), envió, el 24 de enero de 1997, a Deutsche Post un escrito en el que afirmaba:
«La Dirección General de la Competencia le comunica por la presente que, sobre la base de las informaciones de que dispone, espera adoptar una posición negativa con relación al comportamiento que UPS ha denunciado y formular un pliego de cargos para proponer a la Comisión que adopte una decisión negativa. Los cargos de la Comisión relativos al comportamiento antes citado le serán presentados en un pliego de cargos completamente motivado, conforme al procedimiento habitual.»
El escrito añadía:
«Habida cuenta de las prioridades y de la carga de trabajo a las que la Comisión se enfrenta actualmente, el calendario provisional para la tramitación del procedimiento en este caso será el siguiente:
- pliego de cargos en abril de 1997;
- observaciones escritas de las partes en junio de 1997;
- audiencia en julio de 1997;
- Comité Consultivo en septiembre de 1997;
- decisión final en otoño de 1997.»
11 El 28 de febrero de 1997, Deutsche Post respondió a este escrito.
12 El 3 de julio de 1997, la Comisión respondió a una nueva petición de información de la demandante sobre el estado de tramitación del expediente indicando que, a raíz de la denuncia presentada el 23 de enero de 1997 por otro competidor de Deutsche Post, el examen del expediente llevaría más tiempo.
13 El 3 de julio de 1997, la Comisión encargó también a una oficina de asesores externa que emitiera un dictamen sobre los informes presentados por Deutsche Post. Recibió dicho dictamen el 11 de septiembre de 1997.
14 Mediante escrito de 25 de agosto de 1997, el Sr. Temple Lang indicó a la demandante que la Comisión suspendía su investigación con arreglo al artículo 86 del Tratado y la continuaba conforme al artículo 92 del Tratado.
15 El 22 de octubre de 1997, la demandante solicitó oficialmente a la Comisión -remitiéndose expresamente al artículo 175 del Tratado- que definiese su postura sobre la denuncia presentada el 7 de julio de 1994 y reconsiderase la posición manifestada en su escrito de 25 de agosto de 1997 sobre el procedimiento contra Deutsche Post con arreglo al artículo 86 del Tratado.
16 El 19 de diciembre de 1997, el Director General de la DG IV envió a la demandante una comunicación refiriéndose al artículo 6 del Reglamento nº 99/63/CEE de la Comisión, de 25 de julio de 1963, relativo a las audiencias previstas en los apartados 1 y 2 del artículo 19 del Reglamento nº 17 (DO 1963, 127, p. 2268; EE 08/01, p. 62; en lo sucesivo, «Reglamento nº 99/63»). En ese escrito precisó lo siguiente:
«Como se indica anteriormente, la Comisión estima, por tanto, que, en este momento, sólo procede examinar su denuncia por lo que se refiere a la infracción de las disposiciones en materia de ayudas de Estado. La Comisión iniciará el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE a principios del año que viene [...] Habida cuenta de lo que precede, los servicios de la Comisión han llegado a la conclusión de que no existe ninguna razón para acceder a su solicitud con relación al artículo 86 del Tratado CE.»
También instó a la demandante a presentar sus observaciones. No obstante, no excluyó reabrir la investigación con arreglo al artículo 86 del Tratado.
17 Mediante escrito de 2 de febrero de 1998, la demandante presentó sus observaciones relativas al escrito de 19 de diciembre de 1997, impugnando la intención de la Comisión de no continuar la investigación por lo que se refería al artículo 86 del Tratado. Solicitó a la Comisión que desestimase su denuncia, si lo deseaba, mediante una decisión formal en un plazo razonable.
18 El 2 de junio de 1998, la demandante dirigió a la Comisión un escrito de requerimiento con referencia expresa al artículo 175 del Tratado, solicitando que adoptara una decisión definitiva habida cuenta del procedimiento contra Deutsche Post con arreglo al artículo 86 del Tratado.
Procedimiento y pretensiones de las partes
19 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia, el 7 de agosto de 1998, la demandante interpuso el presente recurso.
20 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, en el marco de las medidas de ordenación del procedimiento, previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, se instó a la parte demandante a responder a una cuestión por escrito.
21 Se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las cuestiones formuladas por el Tribunal de Primera Instancia en la vista de 9 de marzo de 1999.
22 La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare, con arreglo al artículo 175 del Tratado, la omisión de la Comisión que no adoptó una decisión a raíz de la denuncia presentada por la demandante el 7 de julio de 1994;
- condene en costas a la demandada;
- adopte todas las medidas que considere necesarias.
Durante la vista, la demandante solicitó también al Tribunal de Primera Instancia que impusiera a la Comisión un plazo de un mes para adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia con arreglo al artículo 176, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 233 CE).
23 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la demandante.
Sobre las pretensiones acerca de la omisión
Alegaciones de las partes
24 La demandante, remitiéndose a la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de marzo de 1997, Guérin automobiles/Comisión (C-282/95 P, Rec. p. I-1503), apartado 36, considera que es jurisprudencia reiterada que la Comisión está obligada o bien a iniciar un procedimiento contra la persona a quien se refiere la denuncia o bien a adoptar una decisión definitiva de archivo de la denuncia, cuando el denunciante ha presentado sus observaciones sobre la comunicación enviada conforme al artículo 6 del Reglamento nº 99/63.
25 Añade que, conforme a los principios de buena administración, la Comisión debe adoptar una decisión definitiva en un plazo razonable a partir de la recepción de las observaciones del denunciante (sentencia Guérin automobiles/Comisión, antes citada, apartado 37). Alega que en la fecha de interposición del presente recurso, es decir, seis meses después de la presentación de sus observaciones, la Comisión aún no había adoptado su decisión.
26 Además, la demandante destaca que la denuncia se presentó inicialmente en julio de 1994 y la Comisión tuvo, por tanto, más de cuatro años para examinarla.
27 Durante la vista, también sostuvo que los artículos 86 y 92 del Tratado no se excluyen. De esta forma, la Comisión tenía la obligación de investigar sobre la base de las dos disposiciones del mismo modo y simultáneamente.
28 La demandada alega que la denuncia se refiere, en particular, a la utilización por Deutsche Post de ingresos procedentes de su monopolio sobre el mercado de la correspondencia para subvencionar de forma cruzada sus servicios de transporte de paquetes. La denuncia plantea cuestiones complejas de análisis económico, en especial, con relación a los precios exigidos por Deutsche Post y a la estructura de sus costes. También requiere que la Comisión analice la extensión de las obligaciones de servicio público impuestas a Deutsche Post. Asimismo, la Comisión debe también considerar una denuncia paralela contra Deutsche Post.
29 La Comisión añade que reconsideró su postura después de haber recibido el escrito de la demandante de 2 de febrero de 1998 y decidió reabrir la investigación en lo que respecta al artículo 86 del Tratado, suspendiendo sus investigaciones en lo que atañe al artículo 92 del Tratado. No obstante, este nuevo enfoque requería un examen en profundidad que no podía concluirse en algunas semanas.
30 La Comisión sostiene que, ante tal situación, no se puede esperar razonablemente de ella que haya finalizado su examen en este momento, lo que excluiría que hubiera incurrido en una omisión.
31 Durante la vista, la Comisión precisó que probablemente se le puede atribuir una infracción técnica del artículo 175 del Tratado, pero que no había podido actuar de otra forma en el presente asunto. Añadió que la demandante tiene derecho a que se adopte una decisión sobre la existencia o no de una infracción del artículo 86 del Tratado, pero que, habida cuenta de las circunstancias, no había querido archivar la denuncia que podía estar fundada.
32 La Comisión admitió también que los artículo 86 y 92 del Tratado no se excluyen, pero añadió que supondría una pérdida de recursos examinar la infracción de los dos artículos simultáneamente.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
33 Con carácter preliminar procede clarificar el objeto de las pretensiones de la demanda acerca de la omisión. Dichas pretensiones están dirigidas a que se declare la omisión de la Comisión con relación a la denuncia interpuesta por la demandante, el 7 de julio de 1994, porque habían transcurrido seis meses desde que ésta presentó, el 2 de febrero de 1998, sus observaciones sobre la comunicación de la Comisión de 19 de diciembre de 1997 con arreglo al artículo 6 del Reglamento nº 99/63. Durante la vista, la demandada, admitiendo que probablemente se la puede atribuir una infracción técnica del artículo 175 del Tratado, no negó que el objeto de las pretensiones acerca de la omisión fuera el antes mencionado. Por otro lado, en respuesta a una cuestión escrita del Tribunal de Primera Instancia, la demandante confirmó que su demanda sólo se refería a la posible omisión de la Comisión en el examen de su denuncia basada en el artículo 86 del Tratado.
34 Para pronunciarse sobre la fundamentación de las pretensiones acerca de la omisión, procede verificar si, en el momento en que se dirigió el requerimiento a la Comisión con arreglo al artículo 175 del Tratado, recaía sobre dicha Institución una obligación de actuar (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, Gestevisión Telecinco/Comisión, T-95/96, Rec. p. II-3407, apartado 71).
35 De la jurisprudencia se deduce que una comunicación enviada al denunciante, de conformidad con los requisitos del artículo 6 del Reglamento nº 99/63, constituye una definición de postura a efectos del artículo 175, párrafo segundo, del Tratado (sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de octubre de 1979, GEMA/Comisión, 125/78, Rec. p. 3173, apartado 21). Tal definición de postura pone fin a la inactividad de la Comisión (sentencia Guérin automobiles/Comisión, antes citada, apartados 30 y 31).
36 También es jurisprudencia reiterada que, cuando el denunciante ha presentado sus observaciones sobre la comunicación enviada con arreglo al artículo 6 del Reglamento nº 99/63, la Comisión está obligada o bien a iniciar un procedimiento contra la persona a quien se refiere la denuncia o bien a adoptar una decisión definitiva de archivo de la denuncia, que puede ser objeto de un recurso de anulación ante el Juez comunitario (sentencia Guérin automobiles/Comisión, antes citada, apartado 36)
37 Según la misma jurisprudencia, conforme a los principios de buena administración, la Comisión debe adoptar una decisión definitiva en un plazo razonable a partir de la recepción de las observaciones del denunciante (sentencia Guérin automobiles/Comisión, antes citada, apartado 37).
38 El carácter razonable de la duración de un procedimiento administrativo debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, del contexto de éste, de las diferentes fases del procedimiento que debe seguir la Comisión, del comportamiento de las partes durante el procedimiento, de la complejidad del asunto y de su trascendencia para las diferentes partes interesadas (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 19 de marzo de 1997, Oliveira/Comisión, T-73/95, Rec. II-381, apartado 45, y de 22 de octubre de 1997, SCK y FNK/Comisión, T-213/95 y T-18/96, Rec. p. II-1739, apartado 57).
39 En el presente caso, la demandante presentó su denuncia el 7 de julio de 1994. La demandante formuló sus observaciones sobre la comunicación de 19 de diciembre de 1997, enviada con arreglo al artículo 6 del Reglamento nº 99/63, el 2 de febrero de 1998. El requerimiento se produjo el 2 de junio de 1998 y la demanda se presentó ante el Tribunal de Primera Instancia el 7 de agosto de 1998. De aquí se desprende que, en el momento en que se requirió a la Comisión con arreglo al artículo 175 del Tratado, y en el momento de la interposición de la demanda, ya habían transcurrido los plazos de cuatro y seis meses, respectivamente, desde la recepción de las observaciones de la demandante.
40 Con objeto de apreciar si dichos plazos eran suficientes, procede examinar qué debería haber realizado la Comisión en ese intervalo de tiempo. Tal como señaló el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia de 10 de julio de 1990, Automec/Comisión (T-64/89, Rec. p. II-367, apartados 45 a 47), el procedimiento de tramitación de una denuncia consta de tres fases sucesivas. Durante la primera fase, que sigue a su presentación, la Comisión recaba los datos que le permitirán apreciar el curso que le dará. Esta fase puede abarcar un intercambio informal de puntos de vista entre la Comisión y la parte denunciante, destinado a precisar los elementos de hecho y de Derecho en que se basa la denuncia y a ofrecer a dicha parte la posibilidad de exponer sus alegaciones, en su caso, a la vista de una primera reacción de los servicios de la Comisión. En el transcurso de la segunda fase, en una comunicación prevista en el artículo 6 del Reglamento nº 99/63, la Comisión indica a la parte denunciante las razones por las que no le parece justificado dar curso favorable a su denuncia y le da la oportunidad de presentar, dentro del plazo que fija al efecto, sus eventuales observaciones. En la tercera fase del procedimiento, la Comisión toma conocimiento de las observaciones presentadas por la parte denunciante. Aunque el artículo 6 del Reglamento nº 99/66 no prevea expresamente esta posibilidad, al final de dicha fase la Comisión está obligada bien a iniciar un procedimiento contra la persona a quien se refiere la denuncia o bien a adoptar una decisión definitiva de archivo de la denuncia, que puede ser objeto de un recurso de anulación ante el Juez comunitario (sentencia Guérin automobiles/Comisión, antes citada, apartado 36).
41 En el presente asunto, cuando la demandante dirigió, el 2 de junio de 1998, un requerimiento a la Comisión, en el sentido del artículo 175 del Tratado, solicitando que definiera su postura sobre su denuncia, el procedimiento de examen de la denuncia estaba en la tercera y última fase. Se había presentado ante la Comisión la denuncia comunicando una infracción del artículo 86 del Tratado hacía cuarenta y siete meses y ya había procedido a investigar el asunto. En consecuencia, para examinar si el plazo entre las observaciones de la demandante, a raíz de la comunicación con arreglo al artículo 6 del Reglamento nº 99/63, y el requerimiento a la Comisión es aceptable, procede considerar los años de investigación ya transcurridos, el estado actual de la investigación del asunto, así como las actitudes de las partes consideradas en su conjunto.
42 De aquí resulta que, en el momento del requerimiento, la Comisión debía o bien iniciar un procedimiento contra la persona a quien se refiere la denuncia o bien adoptar una decisión definitiva de archivo de la denuncia. No estaba obligada a retomar su examen. Por tanto, no puede acogerse la alegación de la Comisión, según la cual sólo se reconsideró la situación después de haber recibido las observaciones de la demandante a raíz de la comunicación efectuada con arreglo al artículo 6 del Reglamento nº 99/63 y según la cual no se puede esperar razonablemente de ella que hubiera finalizado su examen en ese momento, poco después de que decidiera concentrarse sobre la infracción del artículo 86 del Tratado.
43 Al contrario, la Comisión debería haberse hallado razonablemente en condiciones o bien de iniciar el procedimiento contra la persona a quien se refiere la denuncia o bien de adoptar una decisión definitiva de archivo de la denuncia, salvo que se pruebe la existencia de circunstancias excepcionales que justifiquen la duración de los mencionados plazos (sentencia Gestevisión Telecinco/Comisión, antes citada, apartado 81).
44 Es necesario, sin embargo, señalar que ninguna de las alegaciones expuestas por la Comisión es adecuada para justificar la falta de actividad en los plazos correspondientes.
45 Por otro lado, la Comisión no niega su obligación de actuar. Asimismo, en respuesta a una cuestión del Tribunal de Primera Instancia, la Comisión confirmó que en el momento de la vista no se había adoptado ninguna medida concreta después de las observaciones de la demandante relativas al escrito de 19 de diciembre de 1997 por lo que se refería a su denuncia con arreglo al artículo 86 del Tratado. De esta forma, admitió que aún no había iniciado un procedimiento contra la persona a quien se refiere la denuncia ni adoptado una decisión definitiva de archivo de la denuncia. Durante la vista incluso reconoció que había omitido actuar en el presente caso «de forma impresionante» y que existe, manifiestamente, una infracción del artículo 175 del Tratado.
46 De las consideraciones que preceden se infiere que la Comisión no había actuado, el 2 de agosto de 1998, cuando venció el plazo de dos meses desde la recepción, el 2 de junio de 1998, al haberse abstenido de iniciar el procedimiento contra la persona a quien se refería la denuncia presentada el 7 de julio de 1994 o de adoptar una decisión definitiva de archivo de dicha denuncia.
47 En consecuencia, las pretensiones acerca de la omisión relativas al artículo 86 del Tratado deben considerarse fundadas.
Sobre la solicitud de que se imponga a la Comisión un plazo de un mes para actuar con arreglo al artículo 176 del Tratado
Alegaciones de las partes
48 En la vista, la demandante solicitó al Tribunal de Primera Instancia que impusiera a la Comisión un plazo de un mes para adoptar las medidas necesarias a contar desde la sentencia, con arreglo al artículo 176, apartado 1, del Tratado. A falta de esto, la demandante considera que sería necesario otro recurso conforme al artículo 175 del Tratado. La demandante estima que esta solicitud es admisible habida cuenta de la generalidad de la tercera pretensión de la demanda.
49 A este respecto la Comisión negó la competencia del Tribunal de Primera Instancia para imponer tal obligación.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
50 Procede declarar la inadmisibilidad de este motivo. En efecto, el Tribunal de Primera Instancia es incompetente para dirigir órdenes conminatorias a las Instituciones comunitarias (auto del Tribunal de Primera Instancia de 12 de noviembre de 1996, SDDDA/Comisión, T-47/96, Rec. p. II-1559, apartado 45). En consecuencia, con arreglo al artículo 175 del Tratado, el Tribunal de Primera Instancia sólo puede declarar la existencia de una omisión contraria a Derecho. Después, corresponde a la Institución afectada, conforme al artículo 176 del Tratado, adoptar las medidas para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia.
Decisión sobre las costas
Costas
51 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
52 Por haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla a soportar las costas de la parte demandante, conforme a lo solicitado por esta última.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Cuarta)
decide:
1) Declarar que la Comisión ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE, al abstenerse o bien de iniciar un procedimiento contra la persona a quien se refiere la denuncia presentada por la parte demandante el 7 de julio de 1994 o bien de adoptar una decisión definitiva de archivo de dicha denuncia, a raíz de las observaciones de 2 de febrero de 1998 sobre la comunicación dirigida a la parte demandante conforme al artículo 6 del Reglamento nº 99/63/CEE de la Comisión, de 25 de julio de 1963, relativo a las audiencias previstas en los apartados 1 y 2 del artículo 19 del Reglamento nº 17 del Consejo.
2) Declarar la inadmisibilidad del recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la Comisión.