CELEX: 62000CJ0093
Rådets förordning (EG) nr 2772/1999
System för märkning av nötkött
Rådets behörighet

Domskäl
1 Europaparlamentet har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 10 mars 2000, i enlighet med artikel 230 EG väckt talan om ogiltigförklaring av rådets förordning (EG) nr 2772/1999 av den 21 december 1999 om allmänna bestämmelser för ett obligatoriskt system för märkning av nötkött (EGT L 334, s. 1; nedan kallad den omtvistade förordningen).
2 Genom beslut av domstolens ordförande av den 4 augusti 2000 respektive den 13 september 2000 tilläts Konungariket Spanien och Europeiska gemenskapernas kommission att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
Förordning (EG) nr 820/97
3 Rådet antog den 21 april 1997 förordning (EG) nr 820/97 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur och om märkning av nötkött och nötköttsprodukter (EGT L 117, s. 1) på grundval av artikel 43 i EG-fördraget (nu artikel 37 EG i ändrad lydelse).
4 Genom avdelning I i denna förordning organiseras ett system för identifiering och registrering av nötkreatur. Enligt artikel 3 i förordningen omfattar detta system öronmärken för individuell identifiering av djur, databaser, pass för djuren och individuella register som skall föras i alla anläggningar. Bestämmelserna om detta system ersätter, vad avser nötkreatur, motsvarande bestämmelser i rådets direktiv 92/102/EEG av den 27 november 1992 om identifikation och registrering av djur (EGT L 355, s. 32; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 32).
5 Avdelning II i förordning nr 820/97 rör märkning av nötkött och nötköttsprodukter. Enligt förordningen kan aktörer eller organisationer som så önskar märka kött i enlighet med ett system för godkännande från medlemsstaterna, och i artikel 16 räknas de uppgifter som kan anges på etiketterna upp.
6 I artikel 12.1 i förordning nr 820/97 föreskrivs följande:
"Om en aktör eller en organisation, enligt definitionen i artikel 13, på ett försäljningsställe önskar märka nötkött med uppgifter som anger ursprung, vissa kännetecken eller produktionsförhållanden när det gäller det märkta köttet eller djuret från vilket det kommer, skall aktören eller organisationen göra det i enlighet med denna avdelning.
Bestämmelserna i denna avdelning skall inte påverka följande:
- Obligatoriska uppgifter som avses i artikel 3.1 i rådets direktiv 79/112/EEG [av den 18 december 1978 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel (EGT 1979, L 33, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 130) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/4/EG (EGT L 43, s. 21] med undantag av punkt 7.
- ...
- De beteckningar som avses i rådets förordning (EEG) nr 1208/81 [av den 28 april 1981 om fastställande av en gemenskapsskala för klassificering av slaktkroppar av vuxna nötkreatur (EGT L 123, s. 3; svensk specialutgåva, område 3, volym 13, s. 62) i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1026/91 av den 22 april 1991 (EGT L 106, s. 2)] och [rådets förordning](EEG) nr 1186/90 [av den 7 maj 1990 om utökning av omfattningen av gemenskapens klassificeringsskala för slaktkroppar av vuxna nötkreatur (EGT L 119, s. 32; svensk specialutgåva, område 3, volym 32, s. 157].
- Uppgifter om kontrollmärke i enlighet med rådets direktiv 64/433/EEG [av den 26 juni 1964 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade version enligt rådets direktiv 91/497/EEG av den 29 juli 1991 (EGT L 268, s. 69; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 58), i dess lydelse enligt rådets direktiv 95/23/EG av den 22 juni 1995 (EGT L 243, s. 7)] och andra likartade uppgifter som föreskrivs i den relevanta veterinära lagstiftningen.
..."
7 I artikel 19 i förordning nr 820/97 föreskrivs följande:
"1. Ett system för obligatorisk märkning av nötkött skall inrättas och vara obligatoriskt i samtliga medlemsstater från och med den 1 januari 2000. Detta obligatoriska system utesluter emellertid inte möjligheten för en medlemsstat att besluta att systemet endast skall tillämpas valfritt på nötkött för saluhållande i samma medlemsstat. Det system för märkning som föreskrivs i denna förordning skall gälla fram till och med den 31 december 1999.
På grundval av den rapport som föreskrivs i punkt 3, skall rådet därför före den 1 januari 2000 med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen besluta om allmänna bestämmelser för ett system för obligatorisk märkning av nötkött i enlighet med gemenskapens internationella förpliktelser från och med denna tidpunkt.
2. Från och med den 1 januari 2000 skall det, enligt gemenskapens internationella förpliktelser och om inte rådet fattar ett annat beslut, enligt märkningssystemet, utöver den uppgift på etiketten som avses i artikel 16.3, dessutom göras obligatoriskt att föra in en uppgift om den medlemsstat eller det tredje land där djuret som köttet kommer från är fött, de medlemsstater eller tredje länder där djuret har hållits, och den medlemsstat eller det tredje land där djuret har slaktats.
3. Medlemsstaterna skall före den 1 maj 1999 överlämna rapporter till kommissionen om genomförandet av systemet för märkning av nötkött. Kommissionen skall överlämna en rapport till rådet om hur långt systemen för märkning av nötkött har kommit i de skilda medlemsstaterna.
4. Om ett tillräckligt utvecklat system för identifiering och registrering av nötkreatur redan finns, får dock medlemsstaterna redan före den 1 januari 2000 införa ett system för obligatorisk märkning av nötkött som kommer från djur som föds, göds och slaktas på deras territorium. De får dessutom besluta att en eller flera av de uppgifter som räknas upp i artikel 16.1 och 16.2 skall anges på märkningen.
5. Ett obligatoriskt system enligt punkt 4 får inte medföra störningar i handeln mellan medlemsstaterna.
Kommissionen skall på förhand samtycka till förfarandena för genomförandet i de medlemsstater som avser att tillämpa bestämmelserna i punkt 4.
6. Före den 1 januari 2000 skall rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen besluta om det är möjligt och önskvärt med andra obligatoriska uppgifter än de som föreskrivs i punkt 2 och om det är möjligt och önskvärt att utvidga denna förordnings räckvidd till andra produkter än de som anges i artikel 13 första strecksatsen."
Den omtvistade förordningen
8 Kommissionen lämnade den 13 oktober 1999 i enlighet med artikel 19.3 i förordning nr 820/97 en rapport till Europaparlamentet och rådet om hur långt systemen för märkning av nötkött hade kommit i de olika medlemsstaterna (KOM (1999) 486 slutlig, nedan kallad kommissionens rapport). I rapporten konstaterade kommissionen att vissa brister förelåg vad gällde identifiering och registrering av nötdjur. I detta hänseende angav den särskilt att djurpassen i de flesta medlemsstaterna endast användes för djur födda efter den 1 januari 1998, att svårigheter hade konstaterats vad gällde överförandet av information om ett djur när detta exporteras (information går förlorad när ett nytt djurpass upprättas) samt, slutligen, att databaser för relevanta uppgifter inte kunde tas i bruk vid den föreskrivna tidpunkten.
9 I kommissionens rapport drogs slutsatsen att "de flesta medlemsstaterna ... genom att de inte på ett tillförlitligt sätt kan genomföra obligatorisk märkning kommer att skapa en otillfredsställande oro, orättvisa och osäkerhet för hela EU:s nötköttssektor från producent till konsument".
10 Med hänsyn till dessa förhållanden lämnade kommissionen följande två förslag till förordningar på grundval av artikel 152 EG:
- Det första förslaget avsåg ett ersättande av förordning nr 820/97 med en ny förordning som skulle ha samma syfte, i vilken dock skulle föreskrivas att de obligatoriska uppgifterna skall införas i två separata steg, varvid det andra steget skall träda i kraft den 1 januari 2003 (nedan kallat kommissionens första förslag).
- Det andra förslaget avsåg en tillfällig förlängning av giltighetstiden för märkningsbestämmelserna i förordning nr 820/97 tills det att kommissionens första förslag hade antagits (nedan kallat kommissionens andra förslag).
11 Kommissionen preciserade sitt andra förslag på följande sätt i sin rapport:
"Förslaget måste antas snabbt för att undvika att det nuvarande frivilliga märkningssystemet kollapsar och att det automatiskt byts ut mot ett obligatoriskt system utan att det finns några allmänna bestämmelser för det.
Om rådet och parlamentet inte lyckas fatta ett beslut före den 31 december 1999, måste kommissionen förbehålla sig rätten att lägga fram ett brådskande förslag för rådet som skall antas före 1999 års utgång och som är baserat på nuvarande artikel 19 i förordning (EG) nr 820/97 (det vill säga ett beslut som rådet fattar med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen). Ett sådant förslag skulle läggas fram för att undvika att det uppstår några luckor i lagstiftningen genom att det frivilliga systemet automatiskt upphör att gälla."
12 Rådet beslutade den 14 december 1999, för det fall att parlamentet inte skulle anta kommissionens förslag i befintligt skick vid sin första läsning inom ramen för medbeslutandeförfarandet, att ett beslut skulle fattas på grundval av artikel 19 i förordning nr 820/97 och att förslaget därvid endast skulle ändras på så sätt att den rättsliga grunden skulle utökas med artikel 37 EG vid sidan av artikel 152 EG.
13 Vid den första läsningen inom ramen för medbeslutandeförfarandet röstade parlamentet den 16 december 1999 igenom flera ändringar i kommissionens andra förslag. Parlamentet ville att viss information skulle bli obligatorisk redan från och med den 1 januari 2000. En annan ändring syftade till att förlänga det frivilliga systemet med endast åtta månader och inte, såsom kommissionen hade föreslagit, med ett år.
14 Rådet antog den 21 december 1999 den omtvistade förordningen på grundval av artikel 19 i förordning nr 820/97.
15 Enligt andra skälet i den omtvistade förordningen skall de allmänna bestämmelser för det system med obligatorisk märkning av nötkött som föreskrivs tillämpas provisoriskt under högst åtta månader, så att rådet och Europaparlamentet kan besluta om kommissionens första förslag.
16 I tredje skälet i den omtvistade förordningen anges att enkla allmänna bestämmelser bör fastställas för ett obligatoriskt system för märkning av nötkött som samtliga medlemsstater för närvarande kan använda och att hänvisning bör göras i dessa bestämmelser till vad som föreskrivs i artikel 12.1 i förordning nr 820/97.
17 Genom den omtvistade förordningen bibehålls för övrigt det system för frivillig märkning av nötkött som föreskrivs i förordning nr 820/97.
18 Artikel 1 i den omtvistade förordningen har följande lydelse:
"1. De aktörer och organisationer som saluför nötkött i den mening som avses i artikel 13 i förordning (EG) nr 820/97 skall märka köttet i enlighet med de bestämmelser som avses i artikel 12.1 andra stycket första, tredje och fjärde strecksatserna i förordning (EG) nr 820/97.
Medlemsstaterna får dock även efter den 1 januari 2000 använda den möjlighet som anges i artikel 19.4 i nämnda förordning. I så fall skall bestämmelserna i artikel 19.5 i förordning (EG) nr 820/97 fortsätta att gälla.
2. De regler som gäller för det frivilliga system som, i enlighet med bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 820/97, tillämpades fram till och med den 31 december 1999 kommer även fortsättningsvis att gälla för eventuella frivilliga uppgifter som lämnas som tillägg till det obligatoriska märkningssystemet som anges i punkt 1."
Talan om ogiltigförklaring
19 Parlamentet har anfört tre grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser rådets bristande behörighet att anta den omtvistade förordningen på grundval av artikel 19 i förordning nr 820/97. Den andra grunden avser rådets åsidosättande av parlamentets rättigheter, eftersom parlamentet obligatoriskt borde ha deltagit såsom medbeslutande lagstiftare om den förordning som tillfälligt förlängde giltighetstiden för märkningsbestämmelserna i förordning nr 820/97 hade antagits på grundval av den korrekta rättsliga grunden, nämligen artikel 152 EG. Den tredje grunden avser rådets åsidosättande av sina skyldigheter enligt förordning nr 820/97, genom att det dels har ändrat innehållet i förordning nr 820/97 utan att ha använt sig av lagstiftningsförfarandet med medbeslutande, dels inte, inom den i artikel 19 i förordning nr 820/97 angivna tidsfristen, har antagit allmänna bestämmelser för ett system för obligatorisk märkning av nötkött.
Parternas argument
Den första grunden
20 Genom sin första grund har parlamentet gjort gällande att rådet varken var behörigt att förlänga tillämpningen av systemet för frivillig märkning av nötkött till tiden efter den 31 december 1999 eller att skjuta upp införandet av ett system för obligatorisk märkning av detta kött. Enligt parlamentet har nämligen själva principen för systemet för obligatorisk märkning och detta systems ikraftträdande fastställts genom förordning nr 820/97, även om det stämmer att rådet förbehållit sig behörigheten att genomföra nämnda förordning. Genom att ändra nämnda delar av förordningen har rådet inte vidtagit någon åtgärd för genomförande av förordning nr 820/97, utan har ändrat förordningen.
21 Parlamentet har gjort gällande att den omtvistade förordningen inte innehåller någon särskild bestämmelse om märkning av nötkött och att den följaktligen inte kan anses utgöra en åtgärd för genomförande avseende införandet av ett system för obligatorisk märkning av nötkött.
22 Parlamentet anser nämligen att hänvisningen i artikel 1.1 första stycket i den omtvistade förordningen till de regler som avses i bestämmelserna i artikel 12.1 andra stycket första, tredje och fjärde strecksatsen i förordning nr 820/97 endast har en bekräftande innebörd, då dessa bestämmelser erinrar om befintlig lagstiftning rörande märkning av livsmedel (direktiv 79/112 i dess lydelse enligt direktiv 97/4), rörande gemenskapsskalan för klassificering av slaktkroppar av vuxna nötkreatur (förordning nr 1208/81 i dess lydelse enligt förordning nr 1026/91 och förordning nr 1186/90) och rörande kontrollmärken (direktiv 64/433 i dess ändrade och uppdaterade version enligt direktiv 91/497, i dess lydelse enligt direktiv 95/23).
23 Parlamentet har bestritt rådets argument att fråga är om en "härledd rättslig grund", vilken skulle göra det möjligt att anta en normativ rättsakt inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken genom ett förenklat beslutsförfarande, trots vad som föreskrivs i artikel 37 EG.
24 Parlamentet har hävdat att det vid sidan av normativa rättsakter och åtgärder för genomförande inte finns någon tredje typ av rättsakt. Enligt parlamentet är den omtvistade förordningen antingen en normativ alternativt legislativ rättsakt, vid vilket fall de väsentliga formkrav för dess antagande som föreskrivs i fördraget måste iakttas, eller en åtgärd för genomförande i den mening som avses i artikel 202 EG.
25 I andra hand har parlamentet, för det fall att det skulle anses att rådet haft en behörighet att anta en tredje typ av rättsakt, gjort gällande att den behörighetsföreskrift som finns i artikel 19.1 andra stycket och 19.2 i förordning nr 820/97 endast gäller införandet av ett system för obligatorisk märkning från och med den 1 januari 2000.
26 Rådet har däremot hävdat att det var behörigt att anta den omtvistade förordningen på grundval av artikel 19 i förordning nr 820/97.
27 Enligt rådet framgår det inte på något vis av fördraget att all lagstiftning inom området för den gemensamma jordbrukspolitiken kräver att Europaparlamentet skall höras eller att ett medbeslutandeförfarande skall genomföras. Tvärtom står det lagstiftaren fritt att i en lagstiftningsakt som antagits efter det att parlamentet hörts eller inom ramen för ett förfarande för medbeslutande med parlamentet föreskriva en härledd rättslig grund enligt vilken parlamentet inte måste delta i lagstiftningsförfarandet.
28 Rådet har i detta hänseende anfört att om det hade velat förbehålla sig en behörighet för genomförande så skulle det ha motiverat detta i skälen i förordning nr 820/97, vilket det inte gjorde.
29 Rådet har hävdat att i förevarande fall utgjorde artikel 19 i förordning nr 820/97 en härledd rättslig grund som, mot bakgrund av erfarenheter från tillämpningen av systemet för frivillig märkning, gjorde det möjligt för det att dels vid behov genomföra de ändringar som kunde visa sig nödvändiga för systemets utveckling mot ett obligatoriskt system, dels anta de "allmänna bestämmelser" som skulle tillämpas från och med den 1 januari 2000, men däremot inte att anta "föreskrifter för införande" eller att vidta "åtgärder för genomförande".
30 Med tillämpning av principen att "det större omfattar det mindre" gjorde artikel 19 i förordning nr 820/97 det även möjligt för rådet att genomföra övergången mellan det gamla och det nya systemet genom att anta den omtvistade förordningen.
31 Rådet har gjort gällande att det mot bakgrund av dessa förhållanden inte överskred gränserna för den behörighet som det har enligt artikel 19.1 andra stycket i förordning nr 820/97. Tvärtom använde det sig av en lagstiftares normala utrymme för skönsmässig bedömning för att före den 31 december 1999 vidta de åtgärder som var nödvändiga för att undvika de luckor i lagstiftningen som skulle ha uppstått i väntan på att det slutgiltiga systemet för märkning av nötkött infördes.
32 Konungariket Spanien har gjort gällande att rådet var behörigt att på grundval av artikel 19 i förordning nr 820/97 anta den omtvistade förordningen, i vilken faktiskt föreskrevs allmänna bestämmelser för ett system för obligatorisk märkning genom hänvisningen till artikel 12.1 andra stycket första, tredje och fjärde strecksatserna i förordning nr 820/97.
33 Kommissionen har anfört att den med hänsyn till de ändringar som parlamentet gjorde i dess andra förslag och mot bakgrund av den tillämpliga tidsfristen inte hade något annat val, för att undvika luckor i lagstiftningen, än att använda sig av det förfarande som föreskrivs i artikel 19 i förordning nr 820/97.
34 Kommissionen har vidare gjort gällande att begreppet "allmänna bestämmelser" inte definieras i förordning nr 820/97, vilket innebär att rådet har ett stort utrymme för skönsmässiga bedömningar inom ramen för förfarandet enligt artikel 19. Enligt kommissionen innebar inte antagandet av den omtvistade förordningen att förfarandereglerna åsidosattes, eftersom det i nämnda förordning dels föreskrevs märkningsbestämmelser genom föreskriften att vissa regler i artikel 12 i förordning nr 820/97 skulle tillämpas, dels gavs en möjlighet för vissa medlemsstater att fortsätta att föreskriva obligatoriska regler för aktörerna.
Domstolens bedömning
35 Det skall inledningsvis konstateras att den omtvistade förordningens huvudsakliga syfte är att förlänga giltighetstiden för de regler som gäller för det system för frivillig märkning som upprättats genom förordning nr 820/97.
36 Det är nämligen inte möjligt att utläsa att den omtvistade förordningen dessutom innehåller de allmänna bestämmelser för ett system för obligatorisk märkning av nötkött som avses i artikel 19.1 andra stycket i förordning nr 820/97.
37 I detta hänseende skall det konstateras att de enda uppgifter som avser en märkningsskyldighet återfinns i artikel 1.1 första stycket i den omtvistade förordningen, i vilken bestämmelse det endast erinras om befintliga märkningsbestämmelser genom en hänvisning till artikel 12.1 andra stycket första, tredje och fjärde strecksatserna i förordning nr 820/97.
38 Härav följer att prövningen av talan faktiskt endast gör det nödvändigt att kontrollera rådets behörighet att föreskriva en förlängning av nämnda system för frivillig märkning.
39 I detta hänseende är det viktigt att erinra om att enligt artikel 7.1 andra stycket EG skall gemenskapens institutioner handla inom ramen för de befogenheter som de har tilldelats genom fördraget.
40 Enligt artikel 19.1 första stycket sista meningen i förordning nr 820/97 skall "det system för märkning som föreskrivs i denna förordning ... gälla fram till och med den 31 december 1999".
41 Det kan konstateras att rådet, genom att i den omtvistade förordningen förlänga giltighetstiden för reglerna för systemet för frivillig märkning, i själva verket ändrade tillämpligheten i tiden för förordning nr 820/97.
42 En ändring i denna förordning kunde emellertid endast göras på grundval av en rättslig grund som är likvärdig den rättsliga grund på vilken förordningen antagits, det vill säga på grundval av själva fördraget och med iakttagande av det beslutsförfarande som föreskrivs i detta.
43 Rådet har således handlat felaktigt när det antagit den omtvistade förordningen på grundval av artikel 19 i förordning nr 820/97.
44 Härav följer att talan skall bifallas på dess första grund, avseende rådets bristande behörighet att anta den omtvistade förordningen på grundval av artikel 19 i förordning nr 820/97, och att den omtvistade förordningen skall ogiltigförklaras.
45 Det är följaktligen inte nödvändigt att avgöra frågan huruvida rådet utan att bryta mot fördragsbestämmelserna om institutionernas behörighet kunde tilldela sig självt behörighet att på kommissionens förslag och med kvalificerad majoritet anta de allmänna bestämmelserna för ett system för obligatorisk märkning av nötkött.
Den andra och den tredje grunden
46 Eftersom talan skall bifallas på den första grunden, saknas det anledning att pröva den andra och den tredje grunden.
Huruvida verkningarna av den omtvistade förordningen skall bestå
47 Parlamentet och kommissionen har, för det fall att den omtvistade förordningen ogiltigförklaras, begärt att förordningens verkningar skall bestå till dess att parlamentet och rådet har antagit en ny rättsakt med giltig verkan. Parlamentet har motiverat sin begäran med att frågan är av intresse för konsumenterna och med en önskan att åtminstone systemet för frivillig märkning skall bestå.
48 Det skall konstateras att även om den omtvistade förordningen under tiden har ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 av den 17 juli 2000 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur samt märkning av nötkött och nötköttsprodukter och om upphävande av rådets förordning nr 820/97 (EGT L 204, s. 1), så kan en ogiltigförklaring av densamma skapa luckor i lagstiftningen som bland annat gör det möjligt att ifrågasätta de åtgärder som medlemsstaterna har kunnat vidta med tillämpning av förordning nr 820/97 under den förlängda giltighetstid som föreskrivs i den omtvistade förordningen. Av rättssäkerhetsskäl skall domstolen därför använda sig av sin behörighet enligt artikel 231 andra stycket EG och förordna om att verkningarna av de bestämmelser i den ogiltigförklarade förordningen som medlemsstaterna har kunnat tillämpa för att vidta åtgärder som skulle kunna ifrågasättas skall betraktas som bestående.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
49 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Parlamentet har yrkat att rådet skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet skall parlamentets yrkande bifallas. Med tillämpning av artikel 69.4 första stycket skall Konungariket Spanien och kommissionen, som har intervenerat i målet, bära sina respektive rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1) Rådets förordning (EG) nr 2772/1999 av den 21 december 1999 om allmänna bestämmelser för ett obligatoriskt system för märkning av nötkött ogiltigförklaras.
2) Verkningarna av de bestämmelser i den omtvistade förordningen som medlemsstaterna har kunnat tillämpa för att vidta åtgärder som skulle kunna ifrågasättas skall betraktas som bestående.
3) Europeiska unionens råd skall ersätta rättegångskostnaderna.
4) Konungariket Spanien och Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sina respektive rättegångskostnader.