CELEX: 62005CJ0192
Prestação atribuída por um Estado-Membro às vítimas civis de guerra
Requisito de residência no território desse Estado na data de apresentação do pedido de prestação
Artigo 18.º, n.º 1, CE

1       O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 18.°, n.° 1, CE.
2       Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe K. Tas‑Hagen e R. A. Tas à Raadskamer WUBO van de Pensioen‑ en
Uitkeringsraad (Secção do Conselho – Conselho para as Pensões e Prestações Sociais, a seguir «PUR») relativamente à recusa
desta última de lhes atribuir diversas prestações a que alegam ter direito na sua qualidade de vítimas civis de guerra.

Legislação nacional
3       A legislação nacional é constituída pela Lei das prestações às vítimas civis da guerra de 1940‑1945 (Wet uitkeringen burger‑oorlogsslachtoffers
1940‑1945), de 10 de Março de 1984 (
Staatsblad
1984, n.° 94, a seguir «WUBO»).
4       O artigo 2.°, n.° 1, da WUBO dispõe:
«1.      Para efeitos da aplicação da presente lei e das disposições adoptadas com vista à sua implementação, entende‑se por vítimas
civis de guerra:
[…]
f)      qualquer civil que tenha sofrido lesões psíquicas ou físicas que tenham conduzido a uma situação de incapacidade permanente
ou à morte, por ocasião dos distúrbios – comparáveis do ponto de vista da sua natureza e das respectivas consequências com
as circunstâncias invocadas nas alíneas a), b), c) e d) – que se seguiram à guerra e se prolongaram até 27 de Dezembro de
1949 nas então Índias Neerlandesas.»
5       Nos termos do artigo 3.° da WUBO:
«1.      A presente lei é aplicável a:
a)      qualquer vítima civil de factos de guerra – na acepção do artigo 2.°, n.° 1 – entre 1940 e 1945 ou nos anos subsequentes,
desde que, tendo tido nacionalidade neerlandesa no momento dos factos, […] tenha nacionalidade neerlandesa e resida no país
à data do pedido;
b)      qualquer vítima civil de factos de guerra – na acepção do artigo 2.°, n.° 1 – entre 1940 e 1945 ou nos anos subsequentes,
desde que, tendo tido a qualidade de cidadão estrangeiro residente, no momento dos factos, nos Países Baixos, aí residindo
por outros motivos que não por imposição de uma potência inimiga, tenha nacionalidade neerlandesa e tenha vivido de forma
ininterrupta no país até à data do pedido;
c)      qualquer vítima civil de factos de guerra – na acepção do artigo 2.°, n.° 1 – entre 1940 e 1945 ou nos anos subsequentes,
desde que, tendo tido a qualidade de cidadão estrangeiro residente, no momento dos factos, nas então Índias Neerlandesas,
aí residindo por outros motivos que não por imposição de uma potência inimiga, tenha nacionalidade neerlandesa e tenha vivido
de forma ininterrupta nas Índias Neerlandesas, na Indonésia ou na antiga Nova Guiné neerlandesa até à sua chegada aos Países
Baixos, o mais tardar até 1 de Abril de 1964, antes de se estabelecer nos Países Baixos e de aí permanecer de forma ininterrupta
até à data do pedido […]
2.      Se a pessoa que preenche os requisitos referidos no n.° 1, alíneas b) e c), ou os seus parentes próximos […] tiverem adquirido
a nacionalidade neerlandesa durante a sua permanência ininterrupta nos Países Baixos ou nas então Índias Neerlandesas, na
Indonésia ou na antiga Nova Guiné neerlandesa, a continuação da permanência ininterrupta deixa de ser exigida, desde que o
interessado ou o seu parente próximo conservem a nacionalidade neerlandesa ou tenham conservado a nacionalidade neerlandesa
até à sua morte e estejam estabelecidos no país à data do pedido.
3.      Se a pessoa que preenche o requisito fixado no n.° 1, alínea a), e no n.° 2 ou os seus parentes próximos […] se estabelecerem
no país depois da data de entrada em vigor da presente lei, perderão o direito à prestação resultante da presente lei se se
estabelecerem novamente noutro lugar antes de terem decorrido cinco anos.
4.      Por chegada aos Países Baixos na acepção do n.° 1, alínea c), […] entende‑se designadamente a apresentação de um pedido de
autorização de permanência nos Países Baixos, desde que a resposta a este pedido tenha sido positiva.
5.      Por permanência ininterrupta na acepção do n.° 1, entende‑se qualquer permanência que não tenha sido interrompida por um período
superior a um ano noutro país.
6.      Nos casos em que a não aplicação da presente lei constitua uma injustiça manifesta, o ‘Raad’ pode alargar a sua aplicação
a qualquer civil que, entre 1940 e 1945 ou durante os anos subsequentes, tenha sido vítima de factos de guerra na acepção
do artigo 2.°, n.° 1, bem como aos parentes próximos desse civil, ainda que os requisitos visados nos n.
os
1, 2 ou 3 não estejam preenchidos.»
6       A «cláusula de equidade» prevista no artigo 3.°, n.° 6, da WUBO permite dispensar em determinados casos os requisitos de nacionalidade
e de residência, desde que tenha existido uma ligação especial da vítima civil de factos de guerra com a sociedade neerlandesa
no momento da guerra e que exista à data do pedido da prestação. O critério geral aplicável na matéria baseia‑se no facto
de o estabelecimento fora dos Países Baixos se dever a circunstâncias objectivamente alheias à esfera da influência directa
do interessado, designadamente em casos de rectificação de fronteira ou por motivos médicos.

Litígio no processo principal e questão prejudicial
7       K. Tas‑Hagen nasceu em 1943, nas então Índias Neerlandesas, e chegou aos Países Baixos em 1954. Em 1961, obteve a nacionalidade
neerlandesa. Em 1987, depois de ter sido afectada por uma incapacidade para o trabalho que a obrigou a cessar a sua actividade
profissional, estabeleceu‑se em Espanha.
8       Em Dezembro de 1986, quando vivia ainda nos Países Baixos, K. Tas‑Hagen requereu, a título da WUBO, que lhe fosse atribuída
uma prestação periódica e um subsídio para financiar diversas medidas. Este pedido baseou‑se em problemas de saúde resultantes
dos acontecimentos que viveu nas Índias Neerlandesas durante a ocupação japonesa e durante o período denominado «Bersiap»
que se seguiu a essa ocupação.
9       Por decisão de 5 de Junho de 1989, o PUR indeferiu o referido pedido. Resulta dessa decisão, conforme com o parecer formulado
por um médico assistente, que K. Tas‑Hagen não sofreu qualquer lesão susceptível de conduzir a uma incapacidade permanente,
pelo que não pode ser considerada uma vítima civil de guerra na acepção da WUBO. A interessada não recorreu desta decisão.
10     Em 1999, K. Tas‑Hagen apresentou um novo pedido de reconhecimento da qualidade de vítima civil de guerra bem como o direito
a uma prestação periódica e uma prestação adicional para cobrir despesas destinadas a melhorar as suas condições de vida.
11     Por decisão de 29 de Dezembro de 2000, o PUR indeferiu este pedido. Tomadas em consideração as orientações aplicadas desde
1 de Julho de 1998 para determinar a incapacidade permanente, este último, baseando‑se no parecer dos seus médicos assistentes,
reconheceu à recorrente no processo principal o estatuto de vítima civil de guerra. No entanto, por se encontrar estabelecida
em Espanha na data em que o pedido foi apresentado, o PUR considerou que o requisito da territorialidade imposto pela WUBO
não estava preenchido. Essa decisão acrescentava que as circunstâncias do caso não eram suficientemente específicas para justificar
a aplicação da cláusula de equidade. Por decisão de 28 de Dezembro de 2001, o PUR indeferiu a reclamação apresentada por K.
Tas‑Hagen contra a decisão de 29 de Dezembro de 2000.
12     R. A. Tas nasceu nas Índias Neerlandesas em 1931. Durante o ano de 1947, estabeleceu‑se nos Países Baixos. Entre 1951 e 1971,
teve nacionalidade indonésia. Em 1971, voltou a ter nacionalidade neerlandesa.
13     Em 1983, cessou a actividade que exercia como funcionário do município de Haia, tendo este declarado a sua incapacidade em
100% por razões psíquicas. Em 1987, estabeleceu‑se em Espanha.
14     Em Abril de 1999, pediu, nos termos da WUBO, designadamente uma prestação periódica e uma prestação adicional destinada a
melhorar as suas condições de vida. Por decisão de 28 de Dezembro de 2000, o PUR indeferiu esse pedido. Alegou que o interessado
tinha efectivamente a qualidade de vítima civil de guerra, mas que não preenchia o requisito da territorialidade exigido pela
WUBO, uma vez que, na data em que o pedido foi apresentado, se encontrava estabelecido em Espanha. O PUR considerou igualmente
que as circunstâncias também não eram suficientemente específicas para justificar a aplicação da cláusula de equidade. Por
decisão de 28 de Dezembro de 2001, o PUR indeferiu a reclamação apresentada por R. A. Tas contra a decisão de 28 de Dezembro
de 2000 por ser desprovida de fundamento.
15     K. Tas‑Hagen e R. A. Tas recorreram judicialmente das decisões de indeferimento, alegando designadamente que o requisito de
residência nos Países Baixos na data em que o pedido foi apresentado, previsto no artigo 3.° da WUBO, é contrário às disposições
do Tratado CE relativas à cidadania da União.
16     Nestas condições, o Centrale Raad van Beroep suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O direito comunitário, em especial, o artigo 18.° CE, opõe‑se a uma regulamentação nacional nos termos da qual, em circunstâncias
como as do processo principal, é indeferida a atribuição de uma prestação a favor de vítimas civis de guerra exclusivamente
com fundamento no facto de a pessoa em causa, que possui a nacionalidade do Estado‑Membro em questão, não residir no território
desse Estado‑Membro no momento da apresentação do pedido, mas no território de outro Estado‑Membro?»

Quanto à questão prejudicial

Quanto à aplicabilidade do artigo 18.°, n.° 1, CE
17     Para se responder utilmente à questão colocada, há que determinar previamente se uma situação como a do processo principal
é abrangida pelo direito comunitário, designadamente pelo artigo 18.°, n.° 1, CE.
18     No que se refere ao âmbito de aplicação pessoal da referida disposição, basta referir que, por força do artigo 17.°, n.° 1,
CE, é cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro. Além disso, o n.° 2 do mesmo artigo
17.° associa ao estatuto de cidadão da União os direitos e as obrigações previstos no Tratado, entre os quais figuram os mencionados
no artigo 18.°, n.° 1, CE.
19     Enquanto cidadãos neerlandeses, K. Tas‑Hagen e R. A. Tas gozam do estatuto de cidadãos da União nos termos do referido artigo
17.°, n.° 1, pelo que podem eventualmente invocar direitos relativos a tal estatuto, designadamente o direito de circular
e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros nos termos em que é conferido pelo artigo 18.°, n.° 1, CE.
20     Relativamente ao âmbito de aplicação material do artigo 18.°, n.° 1, CE, a questão da aplicabilidade
ratione materiae
desta disposição no processo principal foi suscitada no processo no Tribunal de Justiça. Segundo o PUR e alguns dos Estados‑Membros
que apresentaram observações ao Tribunal, a referida disposição só poderia ser invocada se, para além do simples exercício
da liberdade de circulação, os factos do processo principal dissessem respeito a uma matéria regulada pelo direito comunitário,
de forma a que este tivesse de ser aplicado
ratione materiae
ao referido litígio. Segundo esta interpretação, K. Tas‑Hagen e R. A. Tas não podem alegar no presente caso qualquer violação
do artigo 18.°, n.° 1, CE, uma vez que as prestações a favor de vítimas civis de guerra não são abrangidas pelo âmbito de
aplicação do direito comunitário.
21     A este respeito, importa referir que, na fase actual de desenvolvimento do direito comunitário, uma prestação como a que está
em causa no processo principal, que tem por objectivo indemnizar as vítimas civis de guerra pelos danos psíquicos ou físicos
que sofreram, é da competência dos Estados‑Membros.
22     No entanto, estes devem exercer essa competência respeitando o direito comunitário, especialmente as disposições do Tratado
relativas à liberdade reconhecida a qualquer cidadão da União de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros.
23     Além disso, é facto assente que a cidadania da União, prevista no artigo 17.° CE, não tem por objectivo alargar o âmbito de
aplicação material do Tratado a situações internas sem qualquer conexão com o direito comunitário (acórdãos de 5 de Junho
de 1997, Uecker e Jacquet, C‑64/96 e C‑65/96, Colect., p. I‑3171, n.° 23, bem como de 2 de Outubro de 2003, Garcia Avello,
C‑148/02, Colect., p. I‑11613, n.° 26).
24     No presente caso, há que referir que uma situação como a dos recorrentes no processo principal é abrangida pelo direito de
livre circulação e de livre permanência dos cidadãos da União nos Estados‑Membros.
25     A este respeito, importa recordar que K. Tas‑Hagen e R. A. Tas, ao estabelecerem a sua residência em Espanha, exerceram o
direito que o artigo 18.°, n.° 1, CE reconhece a qualquer cidadão da União de circular e de permanecer livremente no território
de um Estado‑Membro diferente daquele de que é cidadão.
26     Além disso, resulta claramente do processo enviado ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio que o indeferimento
dos pedidos de prestação apresentados por K. Tas‑Hagen e R. A. Tas se deve ao facto de, na data em que estes foram apresentados,
os interessados terem estabelecido a sua residência em Espanha.
27     Ora, na medida em que, para a atribuição de uma prestação às vítimas civis de guerra como a que está em causa no processo
principal, a WUBO exige que os requerentes tenham, na data da apresentação do pedido, a sua residência nos Países Baixos,
é forçoso concluir que, nestas condições, o exercício do direito de os interessados circularem e permanecerem num Estado‑Membro
diferente daquele de que são cidadãos foi susceptível de afectar a possibilidade de obter o pagamento da referida prestação.
28     Resulta do que precede que, uma vez que o exercício por K. Tas‑Hagen e R. A. Tas de um direito reconhecido pela ordem jurídica
comunitária teve incidência no seu direito de obterem uma prestação prevista pela legislação nacional, não se pode considerar
que tal situação é puramente interna e que não tem qualquer ligação com o direito comunitário.
29     Há que analisar portanto se o artigo 18.°, n.° 1, CE, que é aplicável a uma situação como a do processo principal, deve ser
interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que exige que os requerentes de uma prestação atribuída às
vítimas civis da guerra tenham, na data em que o pedido foi apresentado, a sua residência nos Países Baixos.

Quanto à exigência de um requisito de residência
30     No que se refere ao âmbito do artigo 18.°, n.° 1, CE, o Tribunal já declarou que os direitos conferidos pelo Tratado em matéria
de livre circulação não poderiam produzir a plenitude dos seus efeitos se um nacional de um Estado‑Membro pudesse ser dissuadido
de os exercer em virtude dos obstáculos colocados à sua permanência no Estado‑Membro de acolhimento por uma regulamentação
do seu Estado de origem que penalizasse o facto de os ter exercido (acórdão de 29 de Abril de 2004, Pusa, C‑224/02, Colect.,
p. I‑5763, n.° 19).
31     Uma legislação nacional que coloca numa situação de desvantagem determinados cidadãos nacionais pelo simples facto de terem
exercido a sua liberdade de circular e permanecer noutro Estado‑Membro constitui uma restrição às liberdades reconhecidas
pelo artigo 18.°, n.° 1, CE a qualquer cidadão da União (acórdão de 18 de Julho de 2006, De Cuyper, C‑406/04, ainda não publicado
na Colectânea, n.° 39).
32     Ora, a WUBO constitui uma restrição desse género. Com efeito, ao fazer depender o direito à prestação instituída a favor das
vítimas civis de guerra do requisito de os interessados terem a sua residência no território nacional na data da apresentação
do pedido, essa lei é susceptível de dissuadir os cidadãos neerlandeses que se encontram numa situação semelhante à dos recorrentes
no processo principal de exercerem a sua liberdade de circular e permanecer fora dos Países Baixos.
33     Tal restrição só pode ser justificada, à luz do direito comunitário, se se basear em considerações objectivas de interesse
geral independentes da nacionalidade das pessoas em causa e se for proporcional ao objectivo legitimamente prosseguido pelo
direito nacional (acórdão De Cuyper, já referido, n.° 40).
34     No que se refere ao primeiro requisito, relativo à existência de considerações objectivas de interesse geral, resulta da decisão
de reenvio que a limitação por parte da WUBO, através do requisito de residência, do número daqueles que são susceptíveis
de beneficiar das prestações instituídas por essa lei resulta da vontade de o legislador neerlandês circunscrever a obrigação
de solidariedade relativamente às vítimas civis de guerra apenas às pessoas que tenham tido uma ligação com o povo neerlandês
durante e após a guerra. O requisito da residência é portanto uma manifestação do seu grau de ligação a essa sociedade.
35     É certo que esse objectivo de solidariedade é susceptível de constituir uma consideração objectiva de interesse geral. No
entanto, também é necessário que o requisito da proporcionalidade recordado no n.° 33 do presente acórdão seja respeitado.
Resulta da jurisprudência que uma medida é proporcional quando, sendo adequada para a realização do objectivo prosseguido,
não vai além do necessário para o atingir (acórdão De Cuyper, já referido, n.° 42).
36     A este respeito, no que respeita a prestações não reguladas pelo direito comunitário, os Estados‑Membros têm uma ampla margem
de apreciação relativamente à fixação dos critérios de avaliação dessa ligação, desde que respeitem os limites impostos pelo
direito comunitário.
37     No entanto, um requisito de residência como o que está em causa no processo principal não pode ser qualificado como um meio
adequado a atingir o objectivo prosseguido.
38     Com efeito, como referiu a advogada‑geral nos n.
os
67 e 68 das suas conclusões, não se pode considerar que um critério que impõe um requisito de residência constitui um sinal
suficientemente indicativo da ligação dos requerentes ao Estado‑Membro que atribui a prestação, quando seja susceptível, como
no caso do critério em causa no processo principal, de conduzir a resultados divergentes para pessoas estabelecidas no estrangeiro
e cujo grau de integração na sociedade do Estado‑Membro que atribui a prestação em causa é em tudo comparável.
39     Consequentemente, a fixação de um critério de residência como o que foi utilizado no processo principal, que se refere exclusivamente
à data em que o pedido foi apresentado, não constitui um critério suficientemente indicativo do grau de ligação do requerente
à sociedade que desta forma lhe testemunha a sua solidariedade. Resulta do que foi exposto que este requisito de residência
não respeita o princípio da proporcionalidade recordado nos n.
os
33 e 35 do presente acórdão.
40     Atendendo às considerações que precedem, há que responder à questão colocada que o artigo 18.°, n.° 1, CE deve ser interpretado
no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro nos termos da qual este último recusa a um dos seus cidadãos
a atribuição de uma prestação a favor de vítimas civis de guerra exclusivamente com fundamento no facto de, na data da apresentação
do pedido, a pessoa em causa não residir no território desse Estado, mas sim no território de outro Estado‑Membro.

Quanto às despesas
41     Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações
ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
O artigo 18.°, n.° 1, CE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro nos termos da
qual este último recusa a um dos seus cidadãos a atribuição de uma prestação a favor de vítimas civis de guerra exclusivamente
com fundamento no facto de, na data da apresentação do pedido, a pessoa em causa não residir no território desse Estado, mas
sim no território de outro Estado‑Membro.
Assinaturas
*
Língua do processo: neerlandês.