CELEX: 62005TJ0324
Agricoltura
Organizzazione comune dei mercati
Misure transitorie da adottare in seguito all'adesione di nuovi Stati membri
Regolamento (CE) n. 832/2005, che stabilisce misure transitorie nel settore dello zucchero
Ricorso di annullamento
Collegialità
Nozione di "scorte"
Circostanze che hanno determinato la costituzione delle scorte
Motivazione
Buona amministrazione
Buona fede
Non discriminazione
Diritto di proprietà
Proporzionalità

Contesto normativo
I —
Sull’OCM dello zucchero
L’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (in prosieguo: l’«OCM dello zucchero») era disciplinata all’epoca dei fatti che hanno dato luogo alla presente controversia dal regolamento (CE) del Consiglio 19 giugno 2001, n. 1260, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (
GU L 178, pag. 1
).
A termini del ‘considerando’ 2 di detto regolamento, l’OCM dello zucchero intende stabilizzare il mercato di tale prodotto al fine di garantire ai produttori di barbabietole e di canne da zucchero della Comunità europea il mantenimento del posto di lavoro e del tenore di vita. Per conseguire tale obiettivo essa regolamenta la produzione e l’importazione dello zucchero e prevede meccanismi di stabilizzazione del mercato che possano assicurare lo smercio della produzione comunitaria.
Ai sensi degli artt. 10 e 11 del regolamento n. 1260/2001, la produzione comunitaria di zucchero si fonda sull’applicazione di un sistema di quote. Tale sistema comporta la fissazione, per ciascuna regione di produzione della Comunità, dei quantitativi da produrre, che gli Stati membri dovranno ripartire, sotto forma di quote di produzione — quota A e quota B —, tra le diverse imprese produttrici stabilite sul loro territorio. Tali quantitativi corrispondono a una campagna di commercializzazione, ossia a un periodo che inizia il 1
o
luglio di un dato anno e termina il 30 giugno dell’anno successivo. Lo zucchero prodotto da un’impresa nei limiti delle quote A e B è denominato, rispettivamente, «zucchero A» e «zucchero B». Ogni quantitativo di zucchero prodotto al di sopra della somma delle quote A e B è denominato «zucchero C».
Le garanzie di smercio previste nell’ambito dell’OCM dello zucchero consistono, da un lato, in un regime di sostegno dei prezzi, che poggia, a termini degli artt. 6-9 del regolamento n. 1260/2001, su un sistema d’intervento destinato a garantire i prezzi e la vendita dei prodotti, in cui i prezzi applicati dagli organismi di intervento vengono decisi dal Consiglio dell’Unione europea, e, dall’altro, in un regime di restituzioni all’esportazione, previsto agli artt. 27-30 del regolamento n. 1260/2001, che intende permettere la commercializzazione della produzione comunitaria sul mercato mondiale — qualora tale commercializzazione si riveli necessaria per stabilizzare il mercato comunitario dello zucchero — coprendo la differenza tra i prezzi nella Comunità e i prezzi sul mercato mondiale.
Lo zucchero A e lo zucchero B possono essere commercializzati liberamente nel mercato comune e beneficiano di queste garanzie di smercio, lo zucchero B con la garanzia di un prezzo più basso dello zucchero A. Lo zucchero C, al contrario, non è ammesso né al regime di sostegno dei prezzi né a quello delle restituzioni all’esportazione. In linea di principio esso deve essere esportato fuori della Comunità per essere venduto sul mercato mondiale, come prescrive l’art. 13 del regolamento n. 1260/2001.
Ai sensi dell’art. 15, n. 1, lett. a)-c), di detto regolamento, prima della fine di ciascuna campagna di commercializzazione vengono constatati, in particolare, a) la produzione di zucchero A e di zucchero B prevista per la campagna in corso; b) i quantitativi di zucchero che saranno presumibilmente consumati all’interno della Comunità durante la campagna in corso e c) l’eccedenza esportabile sottraendo dal quantitativo di cui alla lett. a) il quantitativo di cui alla lett. b). È per tale eccedenza esportabile che, in via di principio, si ricevono le restituzioni all’esportazione.
A norma degli artt. 15 e 16 del regolamento n. 1260/2001, l’OCM dello zucchero prevede che siano gli stessi produttori a farsi carico della copertura integrale degli oneri di vendita delle eccedenze di zucchero mediante un sistema di contributi alla produzione e di contributi complementari. Tale sistema di autofinanziamento costituisce la contropartita delle garanzie di smercio della produzione comunitaria, imponendo ai produttori la responsabilità ultima dei costi necessari ad assicurare lo smercio dei quantitativi immessi sul mercato per una determinata campagna. L’importo dei contributi è determinato alla fine di ciascuna campagna in ragione di un bilancio di funzionamento del mercato comunitario stabilito dalla Commissione delle Comunità europee sulla base dei dati trasmessi dagli Stati membri. Il pagamento delle restituzioni all’esportazione è una delle misure finanziate dai produttori in funzione della rispettiva quota di produzione.
II —
Sul Trattato di adesione e sull’Atto di adesione
L’art. 2, n. 3, del Trattato tra il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, l’Irlanda, la Repubblica italiana, il Granducato di Lussemburgo, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del nord (Stati membri dell’Unione europea) e la Repubblica ceca, la Repubblica di Estonia, la Repubblica di Cipro, la Repubblica di Lettonia, la Repubblica di Lituania, la Repubblica di Ungheria, la Repubblica di Malta, la Repubblica di Polonia, la Repubblica di Slovenia, la Repubblica slovacca relativo all’adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca all’Unione europea (
GU L 236, pag. 17
; in prosieguo: il «Trattato di adesione»), firmato ad Atene il 16 aprile 2003, così dispone:
«In deroga al paragrafo 2, le istituzioni dell’Unione possono adottare prima dell’adesione le misure di cui all’articolo 6, paragrafo 2, secondo comma, (…) 41 (…) dell’atto [relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea] (…). Queste misure prendono effetto con riserva dell’entrata in vigore del presente trattato e alla data di quest’ultima».
L’art. 41, primo comma, dell’atto relativo alle condizioni di adesione suddetto (
GU 2003, L 236, pag. 33
; in prosieguo: l’«Atto di adesione»), allegato al Trattato di adesione, recita come segue:
«Qualora siano necessarie misure transitorie per facilitare il passaggio dal regime esistente [nella Repubblica ceca, Repubblica di Estonia, Repubblica di Cipro, Repubblica di Lettonia, Repubblica di Lituania, Repubblica di Ungheria, Repubblica di Malta, Repubblica di Polonia, Repubblica di Slovenia e Repubblica slovacca] a quello risultante dall’applicazione della politica agricola comune alle condizioni stabilite dal presente atto, tali misure sono adottate dalla Commissione secondo la procedura prevista dall’articolo 42, paragrafo 2 del regolamento [n. 1260/2001] o, a seconda dei casi, dagli articoli corrispondenti degli altri regolamenti relativi all’organizzazione comune dei mercati agricoli, ovvero secondo la pertinente procedura di comitato determinata dalla legislazione applicabile. Le misure transitorie di cui al presente articolo possono essere adottate in un periodo di tre anni a decorrere dalla data di adesione e la loro applicazione è limitata a tale periodo (…)».
A termini dell’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione:
«I nuovi Stati membri devono provvedere ad eliminare a proprie spese qualsiasi scorta, sia privata che pubblica, si trovi in libera pratica nel loro territorio alla data dell’adesione e risulti quantitativamente superiore a quella che può essere considerata una scorta normale di riporto.
La nozione di scorta normale di riporto è definita per ogni prodotto in funzione dei criteri e degli obiettivi specifici di ciascuna organizzazione comune dei mercati».
Fatti all’origine della controversia
I —
Sul regolamento (CE) n. 60/2004
Il 14 gennaio 2004 la Commissione ha adottato, sul fondamento dell’art. 2, n. 3, del Trattato di adesione e dell’art. 41, primo comma, dell’Atto di adesione, il regolamento (CE) n. 60/2004, recante misure transitorie nel settore dello zucchero in seguito all’adesione della Repubblica ceca, dell’Estonia, di Cipro, della Lettonia, della Lituania, dell’Ungheria, di Malta, della Polonia, della Slovenia e della Slovacchia (
GU L 9, pag. 8
).
In sostanza, il regolamento n. 60/2004 introduce, in deroga alle norme comunitarie applicabili, un sistema di eliminazione dal mercato delle rispettive scorte eccedentarie di zucchero, d’isoglucosio e di fruttosio a carico delle Repubbliche ceca, dell’Estonia, di Cipro, della Lettonia, della Lituania, dell’Ungheria, di Malta, della Polonia, della Slovenia e della Slovacchia (in prosieguo: i «nuovi Stati membri»).
Infatti, l’art. 6, n. 1, del regolamento n. 60/2004 dispone che la Commissione determini, entro il 31 ottobre 2004, per ciascuno dei nuovi Stati membri, secondo la procedura di cui all’art. 42, n. 2, del regolamento n. 1260/2001, i quantitativi di zucchero, come tale o contenuto in prodotti trasformati, d’isoglucosio e di fruttosio che superano il quantitativo considerato come scorta normale di riporto al (in prosieguo: le «scorte eccedentarie» o le «eccedenze») e che devono essere eliminati dal mercato a spese dei nuovi Stati membri. L’art. 6, n. 1, suddetto stabilisce anche in quale maniera la Commissione deve calcolare le eccedenze: essa terrà conto dell’evoluzione, durante l’anno precedente l’adesione, rispetto agli anni anteriori, delle importazioni e delle esportazioni di zucchero, come tale o contenuto in prodotti trasformati, d’isoglucosio e di fruttosio, della produzione, del consumo e delle scorte di detti prodotti nonché delle circostanze che hanno determinato la costituzione delle scorte medesime.
L’art. 6, n. 2, del regolamento n. 60/2004 dispone che ciascun nuovo Stato membro interessato elimini dal mercato, senza intervento comunitario, un quantitativo di zucchero o d’isoglucosio pari all’eccedenza imputatagli dalla Commissione secondo la procedura di cui all’art. 6, n. 1. L’eliminazione potrà aver luogo o esportando l’eccedenza senza restituzione da parte della Comunità o utilizzandola nel settore dei combustibili oppure denaturandola senza aiuti per l’alimentazione animale, conformemente ai titoli III e IV del regolamento (CEE) della Commissione 14 gennaio 1972, n. 100, che stabilisce le modalità di applicazione relative alla denaturazione di zucchero per l’alimentazione animale (
GU L 12, pag. 15
). Tutto deve accadere, in ogni caso, entro il .
A termini del n. 3 del medesimo articolo, ai fini dell’applicazione del n. 2, i nuovi Stati membri devono predisporre ciascuno, per il 1
o
maggio 2004, un sistema per la constatazione delle eccedenze di zucchero, come tale o contenuto in prodotti trasformati, d’isoglucosio e di fruttosio presso i principali operatori interessati. I nuovi Stati membri devono avvalersi di questo sistema per obbligare tali operatori ad eliminare dal mercato, a loro spese, un quantitativo di zucchero o d’isoglucosio pari all’eccedenza individuale constatata presso ognuno di loro. Gli operatori sono tenuti a fornire la prova dell’avvenuta eliminazione entro il ; in caso contrario, il nuovo Stato membro obbliga l’operatore inadempiente a pagare un importo pari al quantitativo di cui trattasi moltiplicato per il dazio all’importazione più elevato applicabile al prodotto in questione tra il e il , maggiorato di 1,21 ΕUR/100 kg di equivalente zucchero bianco o sostanza secca, importo che è imputato al bilancio nazionale.
L’art. 6, n. 4, del regolamento n. 60/2004 stabilisce che, qualora le eccedenze siano eliminate mediante esportazione, gli operatori interessati forniscano la prova dell’avvenuta esportazione entro il 31 luglio 2005.
L’art. 7, n. 1, del regolamento n. 60/2004 dispone che, entro il 31 luglio 2005, i nuovi Stati membri forniscano alla Commissione la prova che le eccedenze loro attribuite secondo la procedura di cui all’art. 6, n. 1, del medesimo regolamento sono state eliminate dal mercato. Se tale prova non è fornita entro i termini, per la totalità o per una parte dell’eccedenza constatata, l’art. 7, n. 2, obbliga il nuovo Stato membro interessato al pagamento di un importo pari al quantitativo non eliminato moltiplicato per la restituzione all’esportazione più elevata applicabile allo zucchero bianco di cui al codice NC 17019910 tra il e il . Detto importo è versato al bilancio comunitario entro il ed è preso in considerazione ai fini del calcolo del prelievo alla produzione per la campagna 2004/2005.
Il regolamento n. 60/2004 è entrato in vigore il 1
o
maggio 2004, in applicazione del suo art. 9.
II —
Sul regolamento (CE) n. 651/2005
Il 28 aprile 2005 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 651/2005, che modifica il regolamento [n. 60/2004] (
GU L 108, pag. 3
), sulla base dell’art. 41, primo comma, dell’Atto di adesione.
Le modifiche del regolamento n. 60/2004 introdotte dal regolamento n. 651/2005 attengono unicamente alle date e ai termini di riferimento contenuti nel primo regolamento.
Infatti, le date previste all’art. 6, nn. 1, primo comma, e 2, del regolamento n. 60/2004, rispettivamente il 31 ottobre 2004 e il , diventano il e il , mentre la data stabilita al n. 3, secondo e terzo comma, sempre dell’art. 6, il , diventa il . Allo stesso modo, la data indicata nell’incipit dell’art. 6, n. 4, del regolamento n. 60/2004, il , diventa il e quella citata nel quarto comma della medesima disposizione, il , diventa il . A sua volta, la data di cui all’art. 7, n. 1, del regolamento n. 60/2004, il , diventa il , mentre il periodo definito al n. 2, ossia - , si estende ormai dal al . Infine, è modificata anche la data di versamento dell’importo spettante al bilancio comunitario: non più il , bensì il 31 dicembre per gli anni 2006-2009.
Il regolamento n. 651/2005 è entrato in vigore il 29 aprile 2005, in applicazione del suo art. 2.
III —
Sul regolamento impugnato
Il 31 maggio 2005 la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 832/2005, concernente la determinazione delle eccedenze di zucchero, isoglucosio e fruttosio per la Repubblica ceca, l’Estonia, Cipro, la Lettonia, la Lituania, l’Ungheria, Malta, la Polonia, la Slovenia e la Slovacchia (
GU L 138, pag. 3
; in prosieguo: il «regolamento impugnato»). L’art. 1 di tale regolamento stabilisce i quantitativi che devono essere eliminati dal mercato comunitario per ciascuno dei cinque nuovi Stati membri per i quali sono state constatate scorte eccedenti il normale riporto, vale a dire le Repubbliche di Cipro, di Lettonia, di Malta, slovacca e, infine, di Estonia. Per l’Estonia il quantitativo da eliminare è stato fissato in 91464 tonnellate.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 25 agosto 2005 la Repubblica di Estonia ha proposto, ai sensi dell’art. 230 CE, un ricorso diretto all’annullamento del regolamento impugnato.
Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 12 dicembre 2005 la Repubblica di Lettonia ha chiesto di intervenire nella controversia a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Estonia; l’intervento è stato autorizzato con ordinanza del presidente della Terza Sezione del .
Il 27 marzo 2006 la Repubblica di Lettonia ha depositato una memoria di intervento.
A seguito di una modificazione nella composizione delle sezioni del Tribunale, che ha comportato l’assegnazione del giudice relatore alla Prima Sezione, la presente controversia è stata attribuita a quest’ultima sezione.
Il 12 febbraio 2009 il Tribunale ha posto quesiti scritti alla Commissione, la quale ha provveduto a rispondere entro il termine impartito.
Su rapporto del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione) ha deciso di passare alla fase orale.
Le parti hanno svolto allegazioni e risposto ai quesiti loro rivolti dal Tribunale nel corso dell’udienza del 22 aprile 2009.
La Repubblica di Estonia, sostenuta, relativamente al primo capo di conclusioni, dalla Repubblica di Lettonia, chiede al Tribunale di voler:
—
annullare il regolamento impugnato;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede al Tribunale di voler:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la Repubblica di Estonia alle spese.
In diritto
La Repubblica di Estonia sostiene che solo 48733 tonnellate delle eccedenze che le sono state attribuite dalla Commissione ai sensi del regolamento impugnato erano detenute da operatori economici; le 42731 tonnellate residue erano costituite, invece, dalle provviste delle famiglie estoni destinate al consumo domestico (in prosieguo: le «provviste domestiche»), come risulta dagli ultimi calcoli eseguiti dalla Commissione sulla base dei dati numerici, non contestati, da essa forniti.
In tale contesto la Repubblica di Estonia fa valere unicamente che le provviste domestiche non avrebbero dovuto essere incluse nelle eccedenze e chiede l’annullamento del regolamento impugnato nella parte in cui, invece, comprende anch’esse.
A tale riguardo essa adduce otto motivi, alcuni dei quali sostenuti altresì dalla Repubblica di Lettonia, concernenti una serie di violazioni: rispettivamente, del principio di collegialità, del regolamento n. 60/2004, dell’obbligo di motivazione, del principio di buona amministrazione, del principio di buona fede, del principio di non discriminazione, del diritto di proprietà e del principio di proporzionalità.
La Repubblica di Lettonia ha sollevato peraltro un ulteriore motivo, nell’ambito della sua memoria di intervento, vertente sulla violazione dei diritti della difesa.
La Repubblica di Estonia chiede al Tribunale, in limine, di invitare la Commissione a trasmetterle taluni documenti e a spiegarle la differenza tra gli stessi e una serie di documenti che la Repubblica di Estonia ha versato al fascicolo. La Commissione, dal canto suo, chiede al Tribunale di escludere questi ultimi documenti dal fascicolo. Tali due richieste devono essere esaminate prima di tutto il resto.
I —
Sulle richieste avanzate in limine dalla Repubblica di Estonia e dalla Commissione
A —
Sulla richiesta preliminare della Repubblica di Estonia
1. Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia osserva che taluni documenti in suo possesso, che avrebbero dovuto essere presentati alla Commissione durante la riunione del 20 aprile 2005 (in prosieguo: l’«allegato 18»), nel corso della quale la Commissione ha autorizzato tre dei suoi membri ad adottare il regolamento impugnato, mostrano che, per quest’ultima, sapere se le provviste domestiche facessero parte dell’eccedenza estone era una questione meramente politica.
Per stabilire l’autenticità dell’allegato 18 la Repubblica di Estonia avrebbe chiesto alla Commissione, il 27 giugno 2005, una copia dei documenti presentati nella riunione del . In risposta essa avrebbe ricevuto, il , una serie di documenti tra i quali una comunicazione indirizzata alla Commissione da uno dei suoi membri incaricato dei problemi dell’agricoltura e dello sviluppo rurale, la sig.ra Fischer Boel (in prosieguo: la «comunicazione della sig.ra Fischer Boel»). Una versione incompleta di tale comunicazione figurerebbe nell’allegato 18. Ebbene, quest’ultima conterrebbe elementi che provano che la Commissione non intendeva tener conto della particolare situazione della Repubblica di Estonia nonché un progetto di regolamento che manca, invece, nei documenti trasmessi dalla Commissione. La Repubblica di Estonia chiede, pertanto, al Tribunale di invitare la Commissione a trasmetterle tutti i documenti a lei sottoposti durante la riunione del e a spiegarle, in ossequio al principio della parità delle armi, la differenza tra l’allegato 18 e i documenti inviati il .
La Commissione risponde di aver già evaso la richiesta. Essa precisa che l’allegato 18 è un insieme di documenti preliminari che s’iscrivono nell’ambito delle discussioni tra i suoi servizi in vista della riunione del 20 aprile 2005 e differiscono dai documenti presentati da ultimi.
2. Giudizio del Tribunale
Occorre osservare che la Repubblica di Estonia non contesta, in fondo, che la Commissione le abbia fornito il 25 agosto 2005 tutti i documenti sottoposti al collegio dei membri della Commissione (in prosieguo: il «collegio») durante la riunione del . Infatti, tali documenti figurano già nel fascicolo e vi sono stati versati dalla Repubblica di Estonia, che non ha allegato che altri documenti, non trasmessi dalla Commissione, siano stati presentati al collegio durante detta riunione. Pertanto la domanda di produzione di documenti formulata dalla Repubblica di Estonia deve essere considerata priva di oggetto ed occorre interpretare i suoi argomenti unicamente nel senso che, siccome i documenti che le sono stati trasmessi dalla Commissione il differiscono notevolmente da quelli che costituiscono l’allegato 18, ai quali essa aveva avuto accesso in maniera non meglio precisata, essa chiede al Tribunale di ingiungere alla Commissione di dar conto di tali differenze.
Ebbene, si deve rilevare che la Commissione ha già fornito i chiarimenti richiesti.
La Commissione ha spiegato, infatti, che l’allegato 18 è un insieme di documenti preliminari e preparatori alla riunione del 20 aprile 2005. Essa ha altresì spiegato che tali documenti si differenziano da quelli sottoposti da ultimi al collegio durante detta riunione proprio a motivo del loro carattere preliminare.
La spiegazione fornita dalla Commissione è comprensibile e plausibile. È del tutto normale che il membro della Commissione che presenta a quest’ultima documenti preparatori all’adozione di una misura disponga di più versioni di tali documenti e scelga, fra queste ultime, quella che gli sembra la più adatta ad essere sottoposta al collegio in vista dell’adozione della misura in questione. Le delucidazioni fornite dalla Commissione rendono, così, superfluo proseguire l’esame della richiesta della Repubblica di Estonia.
B —
Sulla richiesta preliminare della Commissione
1. Argomenti delle parti
La Commissione fa valere che l’allegato 18 è un insieme di documenti interni e preliminari che s’iscrivono nell’ambito delle discussioni tra i suoi servizi e chiede al Tribunale di escluderlo dal fascicolo.
Al riguardo essa osserva che si potrebbe gravemente nuocere alla franchezza e alla trasparenza con le quali deve svolgersi il dibattito nel suo seno se i documenti interni, preliminari e preparatori alle deliberazioni del collegio, fossero messi a disposizione delle parti che contestano dinanzi al giudice comunitario i risultati di dette deliberazioni, e ciò perché essi fanno risultare punti di vista espressi dal servizio giuridico i quali meritano, invece, in quanto tali, una protezione particolare, tanto più ove siano appresi irregolarmente.
Il controllo del giudice comunitario si eserciterebbe, del resto, sull’atto definitivo e non su progetti o documenti preparatori, che rifletterebbero solo punti di vista provvisori.
Infine, la Repubblica di Estonia non avrebbe mai chiesto di consultare l’allegato 18. La sua domanda di accesso ai documenti del 27 giugno 2005, peraltro soddisfatta, atterrebbe unicamente ai documenti sottoposti al collegio durante la riunione del e a quelli relativi al metodo applicato per determinare le eccedenze.
La Repubblica di Estonia contesta gli argomenti della Commissione.
2. Giudizio del Tribunale
Tenuto conto del fatto che la Commissione ha espressamente ammesso all’udienza, in risposta ad un quesito del Tribunale, che l’allegato 18 non contiene pareri del suo servizio giuridico, come d’altronde risulta dal fascicolo, si deve considerare che la sua domanda di stralciare detto allegato dagli atti di causa poggia su tre fondamenti: il carattere interno e preliminare di tali documenti, l’ottenimento degli stessi con mezzi eventualmente irregolari e, infine, l’irrilevanza di tali documenti per la presente controversia.
Quanto al primo e al secondo fondamento, occorre rilevare che né l’eventuale riservatezza dei documenti in questione né il fatto che possano essere stati ottenuti in modo irregolare ostano a che gli stessi vengano mantenuti nel fascicolo (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 8 luglio 2008, causa
T-48/05, Franchet e Byk/Commissione, Racc. pag. II-1585, punto 74)
.
Da un lato, infatti, non esiste alcuna disposizione che vieti espressamente di tener conto di prove conseguite illegalmente (sentenza Franchet e Byk/Commissione, citata al punto 51, punto 75).
In taluni casi il Tribunale ha anzi accettato di tener conto di documenti di cui non era stata dimostrata l’acquisizione con mezzi legittimi (sentenza Franchet e Byk/Commissione, citata al punto 51, punto 78).
Pertanto, in determinate situazioni, non è necessario che il ricorrente dimostri di aver ottenuto legalmente il documento riservato che adduce a sostegno della propria tesi. Il Tribunale ha già avuto occasione di dichiarare, effettuando una ponderazione degli interessi in gioco, che occorre valutare se circostanze particolari, quali l’importanza decisiva della produzione del documento allo scopo di garantire il controllo della regolarità della procedura di adozione dell’atto impugnato (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 6 marzo 2001, causa
T-192/99, Dunnett e a./BEI, Racc. pag. II-813, punti 33 e 34)
o di dimostrare l’esistenza di uno sviamento di potere (v., in tal senso, sentenza del Tribunale , causa T-280/94, Lopes/Corte di giustizia, Racc. PI pagg. I-A-77 e II-239, punto 59), giustifichino il fatto di non procedere allo stralcio di un documento (sentenza Franchet e Byk/Commissione, citata al punto 51, punto 79).
D’altro lato, la Corte non ha escluso che anche documenti interni possano in determinati casi essere legittimamente acquisiti al fascicolo di causa (ordinanze della Corte 19 marzo 1985, causa 232/84, Tordeur, non pubblicata nella Raccolta, punto 8, e , causa 31/86, LAISA/Consiglio, non pubblicata nella Raccolta, punto 5).
Si deve considerare che le circostanze che permettono di mantenere tali documenti interni nel fascicolo sono le stesse che possono essere prese in considerazione per mantenere nel fascicolo di una causa documenti eventualmente ottenuti con sistemi non legittimi, quali descritte al punto 54 supra (v., in tal senso, sentenza Dunnett e a./BEI, citata al punto 54, punto 33).
Orbene, alla luce di quanto precede, occorre rilevare che il contesto specifico del presente ricorso permette di concludere che i documenti costitutivi dell’allegato 18 devono essere mantenuti nel fascicolo. Essi sono stati invocati, infatti, proprio per stabilire l’esistenza di diverse irregolarità di procedura nell’adozione del regolamento impugnato nonché di uno sviamento di potere, e ciò giustifica il rifiuto di procedere al loro ritiro in conformità con la giurisprudenza citata al precedente punto 54.
Quanto, infine, al terzo motivo per il quale la Commissione chiede al Tribunale di escludere l’allegato 18 dal fascicolo, vale a dire che i documenti che costituiscono detto allegato sono irrilevanti per la soluzione della controversia, si deve osservare che l’irrilevanza di un documento per la trattazione di una causa non è sufficiente a giustificarne il ritiro dal fascicolo.
Tutto ciò considerato, occorre respingere la richiesta preliminare della Commissione.
II —
Sul primo motivo, vertente su una violazione del principio di collegialità
A —
Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia fa valere che la Corte ha dichiarato che il collegio non può limitarsi a manifestare la sua volontà di agire in una certa maniera senza andare ad intervenire nella redazione dell’atto che esprime detta volontà e nella sua stesura definitiva. Questo ragionamento varrebbe a fortiori nel caso di specie, poiché il regolamento impugnato ha conseguenze serie per parecchie persone e per il bilancio degli Stati membri interessati. La Corte avrebbe altresì stabilito che gli atti che incidono sulla situazione giuridica del destinatario devono essere esaminati e adottati dal collegio. La Repubblica di Estonia ne deduce che l’art. 13 del regolamento interno della Commissione, ai sensi del quale quest’ultima può autorizzare i propri membri ad adottare il testo definitivo di un atto di cui essa ha definito la sostanza in sede di deliberazione, deve essere interpretato nel senso che qualunque modifica del testo di un regolamento, specialmente del suo dispositivo, è vietata una volta che il collegio ha adottato la decisione.
Orbene, il regolamento impugnato sarebbe stato adottato in violazione del principio di collegialità dal momento che, durante la riunione della Commissione del 20 aprile 2005, sarebbe stato deciso, in primo luogo, di incaricare la sig.ra Fischer Boel di prendere contatti con i nuovi Stati membri al fine di procedere ad un’ultima verifica delle loro eccedenze, tenendo conto in particolare dei più recenti dati numerici disponibili nonché del problema di stabilire in quale misura le provviste domestiche dovessero essere comprese nel calcolo delle eccedenze. In secondo luogo, sarebbe stato deciso di sottoporre al comitato di gestione per lo zucchero un progetto di regolamento che fissasse l’eccedenza di ogni nuovo Stato membro. In terzo luogo, sarebbe stato deciso di autorizzare la sig.ra Fischer Boel ad adottare detto progetto, d’accordo con il presidente della Commissione ed un terzo membro di quest’ultima, se non ci fosse stato parere contrario del comitato, mentre l’avrebbe adottato il collegio medesimo con procedura orale, qualora l’evolversi della situazione l’avesse reso necessario. Quindi, il fatto che la sig.ra Fischer Boel sia stata autorizzata ad adottare il regolamento impugnato senza che il collegio avesse approvato un progetto definitivo violerebbe il principio di collegialità.
Anche se il collegio avesse dovuto decidere unicamente il contenuto del regolamento impugnato e non il suo esatto tenore, sarebbe chiaro che era la sig.ra Fischer Boel a stabilire se le provviste domestiche dovessero essere incluse nelle eccedenze. L’ampiezza del suo potere discrezionale risulterebbe con ogni evidenza, del resto, ove si comparino le eccedenze determinate definitivamente nel regolamento impugnato con quelle determinate inizialmente nel progetto del 20 aprile 2005, vale a dire, per la Repubblica di Estonia, 91464 tonnellate anziché 91466; per la Repubblica di Cipro, 40213 tonnellate anziché 40249; per la Repubblica di Estonia, 10589 tonnellate anziché 20080; per la Repubblica di Malta, 2452 tonnellate anziché 13210 e, infine, per la Repubblica slovacca, 10225 tonnellate anziché 17419. Non solo: la comunicazione della sig.ra Fischer Boel e il documento metodologico allegato, che sarebbe alla base della decisione del collegio e inquadrerebbe il mandato della stessa sig.ra Fischer Boel, conterrebbero solo indicazioni vaghe, stabilirebbero che una certa flessibilità poteva essere ammessa per i riporti considerati normali e non spiegherebbero quali circostanze particolari giustificassero la riduzione delle eccedenze.
La Commissione medesima sarebbe consapevole di tutto ciò, perché constaterebbe nel suo controricorso, da un lato, che essa aveva approvato un orientamento e non una decisione e, dall’altro, che il 19 maggio 2005 la Repubblica di Estonia aveva ancora la possibilità di esporre argomenti supplementari. Infine, una lettera della Commissione del mostrerebbe che le eccedenze di ciascuno Stato membro sono state stabilite solamente nella riunione di esperti del , come la stessa Commissione confermerebbe nel controricorso. Pertanto il la Commissione non avrebbe potuto adottare il regolamento impugnato.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica di Estonia.
B —
Giudizio del Tribunale
Occorre ricordare che il funzionamento della Commissione è disciplinato dal principio di collegialità (sentenza della Corte 15 giugno 1994, causa
C-137/92 P, Commissione/BASF e a., Racc. pag. I-2555, punto 62)
. Tale principio è stato espressamente menzionato nell’art. 217, n. 1, CE, come modificato dal Trattato di Nizza, ai sensi del quale la Commissione agisce nel quadro degli orientamenti politici del suo presidente, che decide dell’organizzazione interna per garantire la coerenza, l’efficacia e la collegialità della sua azione.
Secondo una giurisprudenza consolidata, tale principio deriva dall’art. 219 CE, a termini del quale le deliberazioni della Commissione sono prese a maggioranza del numero dei suoi membri previsto dall’art. 213 CE e la Commissione può tenere una seduta valida solo se è presente il numero di membri stabilito dal suo regolamento interno. Il principio di collegialità così sancito si fonda sull’eguaglianza dei membri della Commissione nella partecipazione all’adozione di una decisione e, in particolare, implica, da un lato, che le decisioni siano deliberate in comune e, dall’altro, che tutti i membri del Collegio siano collettivamente responsabili, sul piano politico, del complesso delle decisioni adottate (sentenze della Corte 23 settembre 1986, causa
C-5/85, AKZO Chemie e AKZO Chemie UK/Commissione, Racc. pag. I-2585, punto 30, e Commissione/BASF e a., citata al punto 65, punto 63)
.
Nondimeno, il ricorso alla procedura di autorizzazione per adottare misure di gestione o di amministrazione è compatibile con il principio di collegialità.
Infatti, essendo limitato a determinate categorie di atti di amministrazione e di gestione, il che esclude a priori le decisioni di principio, tale sistema di autorizzazione appare necessario, tenuto conto del considerevole aumento del numero di atti decisionali che la Commissione deve adottare, per consentire a quest’ultima di svolgere il suo compito (sentenza AKZO Chemie e AKZO Chemie UK/Commissione, citata al punto 66, punto 37, e sentenza del Tribunale 27 aprile 1995, causa
T-442/93, AAC e a./Commissione, Racc. pag. II-1329, punto 84)
.
Occorre dunque verificare se il regolamento impugnato debba essere considerato una misura di gestione o di amministrazione oppure una decisione di principio.
A tale riguardo occorre rilevare che, nonostante la sua natura normativa, il regolamento impugnato ha come unico scopo di determinare le eccedenze di taluni nuovi Stati membri secondo la procedura fissata in proposito nel regolamento n. 60/2004, di cui costituisce una misura di esecuzione. Effettuare un tale calcolo non può essere considerato una decisione di principio.
Come risulta, infatti, dai precedenti punti 13-17, è l’art. 6, n. 1, del regolamento n. 60/2004, come modificato dal regolamento n. 651/2005, che definisce l’eccedenza e il metodo che la Commissione deve applicare per determinarla. È all’art. 6, n. 2, del regolamento n. 60/2004, e non in qualche disposizione del regolamento impugnato, che è previsto che l’eccedenza così calcolata debba essere eliminata secondo modalità precise. Infine, è all’art. 7, n. 2, sempre del regolamento n. 60/2004 che sono indicate le conseguenze a carico dei nuovi Stati membri qualora non riescano a soddisfare gli obblighi loro imposti.
Tutte le questioni di principio pertinenti sono regolate, pertanto, nell’ambito del regolamento n. 60/2004, come modificato; il regolamento impugnato è subordinato a quest’ultimo e si limita a realizzare un, pur complesso, esercizio contabile.
Aggiungasi che, durante la riunione del 20 aprile 2005, il collegio ha autorizzato tre dei suoi membri a realizzare tale esercizio contabile senza accordare loro al tempo stesso la facoltà di adottare nuove decisioni di principio o di riesaminare l’opportunità di applicare quelle contenute nel regolamento n. 60/2004, come risulta dal verbale della 1698
a
riunione della Commissione del .
Durante tale riunione, invero, il collegio ha anzitutto approvato la comunicazione della sig.ra Fischer Boel. Orbene, il documento metodologico allegato a questa comunicazione e approvato con quest’ultima dal collegio, lungi dal consentire ai membri autorizzati ad adottare il regolamento impugnato di non tener conto delle questioni di principio fissate nel regolamento n. 60/2004, precisa il loro potere discrezionale nell’adozione di una decisione. In particolare, esso sviluppa i criteri di determinazione delle eccedenze indicati nel regolamento n. 60/2004 ed introduce una regola chiara in forza della quale le eccedenze risultano dalla variazione della produzione, cui occorre aggiungere la variazione delle importazioni e sottrarre la variazione delle esportazioni nel corso del periodo compreso tra il maggio 2003 e l’aprile 2004, comparata con i risultati di tali operazioni nel periodo corrispondente dei tre anni precedenti.
Indubbiamente, il metodo in questione s’iscrive nel contesto dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004, ai sensi del quale la Commissione deve tener conto delle circostanze in cui le riserve sono state costituite allorché determina le eccedenze. Infatti, il punto 2, n. 3, lett. b), terzo comma, del documento metodologico allegato alla comunicazione della sig.ra Fischer Boel indica che è possibile una certa flessibilità ove si tratti di normali scorte di riporto. Non è detto affatto, tuttavia, che i membri della Commissione siano legittimati a calcolare le eccedenze di taluni Stati membri diversamente da come previsto dal regolamento n. 60/2004. Essi sono autorizzati unicamente a valutare i dati contabili forniti dai detti Stati con una certa flessibilità che permetta di contestualizzare le riserve esistenti per escludere dal calcolo delle eccedenze scorte la cui presenza sia giustificata da ragioni diverse dalla speculazione relativa all’adesione di taluni Stati all’Unione europea e che non rischiano di alterare il mercato.
La comunicazione della sig.ra Fischer Boel offre, inoltre, una risposta elaborata agli argomenti che la Repubblica di Estonia aveva sollevato per dimostrare come le provviste domestiche fossero state costituite in circostanze che meritavano una rivalutazione dei quantitativi considerati ai sensi dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004. Se è vero che i membri incaricati della Commissione potevano, in virtù della loro autorizzazione, intrattenere ulteriori contatti con i nuovi Stati membri per rivedere i loro argomenti al riguardo, nondimeno, siccome detta comunicazione era stata chiaramente approvata dal collegio, essi non potevano discostarsi dall’orientamento ivi definito e, di conseguenza, non potevano escludere le provviste domestiche dal calcolo delle eccedenze se non sulla base di elementi non affrontati nella detta comunicazione, ciò che non hanno fatto.
Peraltro, se è vero che i membri incaricati della Commissione potevano, in virtù dell’autorizzazione, intrattenere ulteriori contatti con i nuovi Stati membri per rivedere i loro argomenti al riguardo, nondimeno il collegio si era pur sempre riservato la possibilità di adottare esso stesso la decisione finale se la situazione l’avesse reso necessario, ossia se si fosse verificata una situazione che giustificava un approccio diverso da quello seguito dalla sig.ra Fischer Boel. Comunque sia, tale cambiamento di approccio non ha avuto luogo.
Resta fermo in ogni caso, e per concludere, che, nel rispetto del principio di collegialità, alla Commissione deve essere riconosciuta la facoltà di affidare a singoli suoi membri il compito di realizzare un esercizio contabile, per quanto complesso, allo scopo di determinare i quantitativi di un determinato prodotto agricolo presenti sul territorio di taluni Stati membri; in caso contrario, sarebbe pregiudicata seriamente la sua capacità di gestire in maniera efficace la politica agricola comune, settore che richiede una gestione simultanea e rapida delle informazioni relative alle produzioni, alle scorte e ad altre variabili risultanti da esercizi di calcolo come quelli eseguiti nel contesto del regolamento impugnato.
Ne consegue che il presente motivo deve essere respinto.
III —
Sul secondo motivo, vertente su una violazione del regolamento n. 60/2004
La Repubblica di Estonia lamenta che il regolamento impugnato è stato adottato in violazione del regolamento n. 60/2004. A tale riguardo essa invoca due argomenti che possono essere articolati in due capi distinti: in primo luogo, il regolamento n. 60/2004 non permette l’inclusione delle provviste domestiche nel calcolo delle eccedenze e, in secondo luogo, la Commissione non ha tenuto conto delle circostanze particolari che la riguardavano al momento della determinazione delle eccedenze, in violazione dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004.
Tuttavia, in limine, le parti sono in disaccordo sulla vincolatività del regolamento n. 60/2004 rispetto al regolamento impugnato. Se il presente motivo sia o meno conferente dipende da tale questione, sicché essa deve essere trattata prima dei due capi di cui al punto precedente.
A —
Sul carattere vincolante del regolamento n. 60/2004 rispetto al regolamento impugnato
1. Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia è dell’avviso che, siccome il regolamento n. 60/2004 è il fondamento normativo del regolamento impugnato, la violazione del primo debba comportare l’annullamento del secondo, anche se sono stati adottati dalla medesima istituzione (sentenze della Corte 10 marzo 1971, causa 38/70, Deutsche Tradax, Racc. pag. I-145, e , causa
118/77, ISO/Consiglio, Racc. pag. 1277)
, senza che rilevi al riguardo che pure la procedura di adozione è stata la stessa.
La Commissione ammette che il regolamento impugnato si fonda sul regolamento n. 60/2004, ma ritiene che esso ben possa derogare alle disposizioni di quest’ultimo, perché questi due regolamenti sono stati adottati dalla medesima istituzione e secondo la medesima procedura, diversamente dagli atti che hanno dato luogo alla giurisprudenza evocata dalla Repubblica di Estonia. Anzi, si potrebbe perfino considerare che, ancorché fondato sull’art. 6 del regolamento n. 60/2004, il regolamento impugnato applichi direttamente l’Atto di adesione, visto che la scelta di questo fondamento normativo non ha avuto influenza sulla procedura applicabile [sentenza della Corte 10 dicembre 2002, causa C-491/01, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, Racc. pag. I-11453, punti 93-98]
.
2. Giudizio del Tribunale
Si deve rilevare che, adottando il regolamento impugnato, la Commissione non ha realizzato un esercizio teorico di contabilità, bensì ha messo in atto l’art. 6, n. 1, del regolamento n. 60/2004, ai sensi del quale essa doveva determinare le eccedenze di ciascun nuovo Stato membro. Tale regolamento prevede anche le modalità di eliminazione dei quantitativi così determinati e le conseguenze per i nuovi Stati membri in caso di mancata eliminazione, e ciò solo se tali quantitativi sono stati fissati conformemente alle sue disposizioni. Il regolamento n. 60/2004 è, infine, annoverato tra i fondamenti normativi del regolamento impugnato e menzionato nei suoi ‘considerando’ 1-3. Occorre concludere, perciò, che quest’ultimo costituisce un atto di esecuzione del regolamento n. 60/2004. Ora, come fa valere la Repubblica di Estonia, la Corte ha concluso, nella sentenza Deutsche Tradax, citata al punto 82 (punto 10), che un regolamento di applicazione adottato in virtù di un’autorizzazione contenuta in una disposizione del regolamento base donde è derivato non può derogare alle disposizioni di tale regolamento.
Certo, come rileva la Commissione, in detta sentenza la Corte si è pronunciata su due regolamenti adottati dal Consiglio secondo procedure differenti, il primo dopo e il secondo senza consultazione dell’Assemblea delle Comunità europee. Nondimeno, la regola elaborata in tale sentenza è del tutto applicabile al caso di specie.
Infatti, in primo luogo, si deve sottolineare che la Corte non si è punto riferita all’esistenza di due procedure di adozione distinte per pervenire alla conclusione suddetta.
In secondo luogo, detta conclusione è stata ripresa dalla giurisprudenza successiva senza che il giudice adito si sia interrogato sulla differenza o l’identità delle procedure di adozione degli atti contestati al suo cospetto (v., in tal senso, sentenze ISO/Consiglio, citata al punto 82, punto 46, e 2 marzo 1999, causa C-179/97, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-1251, punto 20, nonché sentenza del Tribunale , causa
T-46/90, Devillez e a./Parlamento, Racc. pag. II-699, punto 25)
.
In terzo luogo, la Corte ha già annullato un regolamento adottato dall’istituzione che aveva adottato il regolamento base per motivi che confutano la tesi sostenuta dalla Commissione.
In effetti, nella sentenza ISO/Consiglio, citata al punto 82, la Corte ha annullato un regolamento del Consiglio, che istituiva un dazio antidumping definitivo su taluni prodotti importati dal Giappone, respingendo l’argomento del Consiglio secondo cui tale regolamento era una misura sui generis, fondata direttamente sull’art. 113 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 133 CE) e non soggetta alle disposizioni del proprio regolamento base, cioè il regolamento (CEE) del Consiglio 5 aprile 1968, n. 459, relativo alla difesa contro le pratiche di dumping, premi o sovvenzioni da parte di paesi non membri della Comunità economica europea (
GU L 103, pag. 38
). La Corte ha constatato che un simile argomento non teneva conto del fatto che tutta la procedura sfociata nell’adozione del regolamento antidumping in questione si era svolta secondo le forme previste dal regolamento base succitato e ne ha concluso che il Consiglio, dopo aver adottato un regolamento generale onde porre in atto uno degli obiettivi dell’art. 113 del Trattato CE, non poteva derogare alle disposizioni che aveva così emanato nell’applicarle ai singoli casi (punto 46 della sentenza).
Ora, la procedura prevista all’art. 113 del Trattato CE per l’adozione delle misure di difesa commerciale, tra cui le misure antidumping, è quella descritta al n. 4 della medesima disposizione, ai sensi del quale il Consiglio decide a maggioranza qualificata. Discende, inoltre, dal combinato disposto dei nn. 1 e 2, lett. a), dell’art. 17 del regolamento n. 459/68 che, quando dalla constatazione definitiva dei fatti e dall’indagine avviata conformemente alle altre disposizioni di detto regolamento risulta che vi è dumping e pregiudizio, e quando gli interessi della Comunità esigono un’azione comunitaria, la Commissione, dopo aver sentito i pareri espressi in seno al comitato competente, sottopone una proposta di regolamento antidumping al Consiglio, che la adotterà, all’occorrenza, a maggioranza qualificata.
Ne consegue che, decidendo a maggioranza qualificata, il Consiglio aveva adottato il regolamento antidumping in questione proprio come avrebbe dovuto fare per modificare il regolamento n. 459/68, e questo nonostante fossero stati compiuti prima altri atti di procedura. La fondatezza della tesi della Commissione è perciò esclusa.
Tale conclusione non può essere infirmata dal fatto che, sempre nella sentenza ISO/Consiglio, citata al punto 82, la Corte ha affermato che il Consiglio non aveva tenuto conto in un caso particolare dell’applicazione delle regole generali, e ciò perfino ove si ritenga che il regolamento impugnato applichi le regole generali contenute nel regolamento n. 60/2004 non a un caso particolare, ma a tutte le situazioni nelle quali tali regole possono tendenzialmente valere.
Infatti, nella sentenza suddetta la Corte ha stabilito che il Consiglio, dopo aver adottato un regolamento generale onde attuare uno degli obiettivi dell’art. 113 del Trattato CE, non può derogare alle disposizioni così stabilite nell’applicarle a casi particolari, e ciò per due motivi: permettere una simile deroga, in primo luogo, altererebbe il sistema legislativo della Comunità e, in secondo luogo, infrangerebbe la parità di trattamento dei cittadini dinanzi alla legge. Ebbene, se il secondo motivo presuppone che il regolamento di esecuzione possa essere applicato nel tempo a più destinatari, non così il primo motivo, che può benissimo essere opposto nell’ambito della presente controversia.
Si deve osservare, in ogni caso, che, anche se la tesi della Commissione fosse esatta e la nozione di «scorta» di cui al regolamento n. 60/2004 avesse potuto essere modificata al momento dell’adozione del regolamento impugnato, la Commissione avrebbe dovuto spiegare le ragioni per le quali era necessario procedere a una simile modifica. La Commissione, però, non ha nemmeno tentato di eccepire di aver prodotto una tale motivazione, mentre ha ripetutamente indicato che, con il regolamento impugnato, essa intendeva applicare il regolamento n. 60/2004.
Occorre, inoltre, respingere come infondata la tesi della Commissione secondo cui il regolamento impugnato potrebbe essere ritenuto applicare direttamente l’Atto di adesione. La Commissione medesima riconosce che detto regolamento è esplicitamente fondato sull’art. 6 del regolamento n. 60/2004, come dimostra il fatto che tale disposizione è menzionata nei “visto” del regolamento impugnato. Siccome la Commissione ha scelto come base normativa a suo giudizio più opportuna nella fattispecie l’art. 6 del regolamento n. 60/2004, è proprio alla luce di tale disposizione che occorre esaminare la legittimità del regolamento impugnato (v., per analogia, sentenza del Tribunale 15 aprile 2008, causa
T-348/04, SIDE/Commissione, Racc. pag. II-625, punto 69)
.
Infine, si deve osservare che la sentenza British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, citata al punto 83, non vale a corroborare la tesi della Commissione. Detta sentenza concerne, infatti, un atto che era stato adottato sul fondamento di due basi normative. La Corte ha semplicemente concluso che, sebbene una di tali due basi fosse scorretta, l’altra permetteva di adottare l’atto in questione, per cui esso poteva essere considerato valido. Ebbene, questo ragionamento non trova applicazione nel caso di specie.
Occorre pertanto concludere che il regolamento impugnato è legittimo se osserva le disposizioni del regolamento n. 60/2004, sulla cui base è stato adottato. È alla luce di tale conclusione che occorre analizzare i due capi del presente motivo.
B —
Sul primo capo
Secondo la Repubblica di Estonia, l’art. 6 del regolamento n. 60/2004 prevede unicamente l’obbligo di eliminare le eccedenze calcolate a partire dallo zucchero detenuto dagli operatori commerciali e non dalle provviste domestiche. Per dimostrare la propria tesi, che la Commissione contesta, detta Repubblica scinde il primo capo del suo secondo motivo in cinque parti che occorre esaminare separatamente.
1. Sul significato del termine «scorta»
a) Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia rileva che il testo dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 60/2004 esclude le provviste domestiche dal calcolo delle eccedenze.
In effetti, la definizione stessa del termine «scorta», vale a dire «provviste o riserve accantonate; specialmente prodotti alimentari tenuti in deposito da un venditore o da un fabbricante», riguarderebbe unicamente i quantitativi di beni e materiali in possesso degli operatori. Allo stesso modo il «Concepts and Definitions Database» (Archivio informatico delle nozioni e delle definizioni) di Eurostat (Ufficio statistico delle Comunità europee) non comprenderebbe gli acquirenti al minuto e le famiglie.
Anche l’utilizzo del termine «scorta» nei regolamenti concernenti l’OCM dello zucchero escluderebbe le provviste domestiche, come dimostrerebbero l’art. 1, n. 2, del regolamento (CEE) della Commissione 18 agosto 1978, n. 1998, che stabilisce le modalità d’applicazione del sistema di compenso delle spese di magazzinaggio nel settore dello zucchero (
GU L 231, pag. 5
), l’art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione , n. 189, recante modalità d’applicazione del regime di scorta minima nel settore dello zucchero (
GU L 25, pag. 27
), gli artt. 8 e 12 del regolamento (CE) del Consiglio , n. 2038, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (
GU L 252, pag. 1
), nonché l’allegato III, punto IX, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1260/2001 o l’art. 10, n. 4, di quest’ultimo regolamento. Tale definizione risulterebbe altresì dal punto 7 del documento di lavoro della Commissione del intitolato «Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee» (Bilancio preventivo 2006/2007 del Comitato di gestione per lo zucchero).
Orbene, conformemente al principio dell’interpretazione sistematica, uno stesso termine dovrebbe essere interpretato, salvo indicazione contraria, alla stessa maniera e, in ogni caso, l’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione disporrebbe che la determinazione delle normali scorte di riporto sia condotta in funzione dei criteri propri a ciascuna organizzazione comune dei mercati.
Occorrerebbe altresì sottolineare che una determinata nozione può, nello spazio giuridico comunitario, avere un significato peculiare (sentenza della Corte 6 ottobre 1982, causa
283/81, Cilfit e a., Racc. pag. 3415, punto 19)
e che, in uno stesso ambito giuridico, la Corte interpreta in maniera identica una nozione contenuta in disposizioni differenti (sentenza della Corte , causa
53/81, Levin, Racc. pag. 1035, punti 6 e segg.)
.
Infine, la Repubblica di Estonia ritiene che un’interpretazione contraria alla sua implicherebbe che il termine «scorta» possa comprendere lo zucchero che normalmente rientra nella nozione di «consumo», vale a dire lo zucchero venduto alle famiglie per uso domestico. In realtà, l’art. 6, n. 1, del regolamento n. 60/2004 conterrebbe nello stesso contesto i termini «consumo» e «scorte» e sarebbe poco verosimile che la Commissione utilizzi due termini distinti se il secondo include il primo, perché ciò renderebbe la nozione di «consumo», che, in ogni caso, sarebbe sinonimo di acquisto e non di ingestione di zucchero da parte del consumatore, superflua.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica di Estonia.
b) Giudizio del Tribunale
È necessario sottolineare, in limine, che il principio di eliminazione delle eccedenze che il regolamento n. 60/2004 intende mettere in pratica è stabilito da una norma di diritto primario, vale a dire l’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione, cui il ‘considerando’ 7 del regolamento suddetto rinvia e nel quale il termine «scorta» ha un ruolo centrale. Occorre pertanto considerare che la nozione di «scorta» di cui al regolamento n. 60/2004 discende da quella di cui all’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione.
La Repubblica di Estonia ritiene che il termine «scorta» così definito debba essere interpretato in senso stretto, limitandolo alle riserve costituite dagli operatori commerciali, mentre la Commissione propende per un’interpretazione ampia che includa altresì le provviste domestiche.
Tuttavia, né la Commissione né la Repubblica di Estonia possono produrre alcun documento che dimostri che l’intenzione degli autori dell’Atto di adesione o quella della Commissione al momento della redazione del regolamento n. 60/2004 era di riconoscere al termine «scorta» il significato che esse invocano.
In assenza di lavori preparatori che rivelino chiaramente le intenzioni degli autori di una disposizione, il giudice comunitario non può che basarsi sulla portata del testo qual è stato adottato e attribuire ad esso il significato che risulta dalla sua interpretazione letterale e logica (v., in tal senso, sentenza della Corte 1
o
giugno 1961, causa
15/60, Simon/Corte di giustizia, Racc. pag. 213, in particolare pag. 233)
. Occorre pertanto esaminare il significato abituale di detto termine per stabilire se esso corrisponda a quello proposto dalla Commissione o a quello proposto dalla Repubblica di Estonia.
Orbene, nell’ambito dell’interpretazione letterale di una norma, si deve tener conto del fatto che i testi di diritto comunitario sono redatti in varie lingue e che le diverse versioni linguistiche sono ugualmente vincolanti. L’interpretazione di una norma di diritto comunitario comporta, pertanto, il raffronto delle sue versioni linguistiche (sentenza Cilfit e a., citata al punto 103, punto 18, e sentenza del Tribunale 6 ottobre 2005, cause riunite
T-22/02 e T-23/02, Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Commissione, Racc. pag. II-4065
, punto 42).
Al riguardo si deve rilevare che il termine in discorso non ha un significato univoco nelle diverse versioni linguistiche degli atti giuridici controversi.
Per esempio, nelle versioni francese e inglese dell’Atto di adesione e del regolamento n. 60/2004 ricorre il termine «stock». Nelle versioni spagnola, italiana, polacca ed estone i termini utilizzati sono, rispettivamente, «existencias», «scorta», «zapas» e «varu».
Un esame del significato abituale di ciascuno di tali termini rivela che, in italiano, in polacco e in estone, s’intendono per «scorta» sia le riserve costituite dagli operatori commerciali sia quelle delle famiglie. In inglese, in francese e in spagnolo detto termine appartiene piuttosto al linguaggio commerciale, ma può altresì riferirsi alle riserve domestiche.
Perciò, anche se tanto la tesi della Commissione quanto quella della Repubblica di Estonia trovano un certo sostegno nell’analisi delle diverse versioni linguistiche dell’Atto di adesione e del regolamento n. 60/2004, quella della Commissione risulta più plausibile.
Occorre inoltre osservare che, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto comunitario, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (sentenza della Corte 17 novembre 1983, causa
292/82, Merck, Racc. pag. I-3781, punto 12)
nonché dell’insieme delle disposizioni del diritto comunitario (sentenze Cilfit e a., citata al punto 103, punto 20, e Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Commissione, citata al punto 110, punto 47).
In particolare, si deve ricordare che, pur se le varie versioni linguistiche contengono elementi che sembrano corroborare una certa interpretazione, nella misura in cui un testo, letto nel suo complesso, resta ambiguo, è necessario esaminare la funzione dei termini controversi alla luce degli scopi della normativa considerata (v., in tal senso, sentenza della Corte 19 giugno 1980, causa
803/79, Roudolff, Racc. pag. 2015, punto 7)
.
Pertanto, siccome l’utilizzazione del termine «scorta» non è senza ambiguità, esso deve essere interpretato in funzione della finalità del regolamento n. 60/2004, che non può non essere, relativamente all’eliminazione delle eccedenze, la stessa dell’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione.
Quanto all’allegato IV, punto 4, n. 2, di detto Atto, si deve sottolineare che, nella sentenza 15 gennaio 2002, causa
C-179/00, Weidacher (Racc. pag. I-501)
, la Corte si è pronunciata sull’obbligo incombente alla Repubblica d’Austria, alla Repubblica di Finlandia e al Regno di Svezia (in prosieguo: i «nuovi Stati membri del 1995»), dal momento in cui essi hanno aderito all’Unione europea nel 1995 (in prosieguo: l’«adesione del 1995»), di eliminare a loro spese le scorte di prodotti agricoli che si trovavano in libera pratica nei rispettivi territori e che superavano in quantità quella che poteva essere considerata una scorta normale di riporto, conformemente all’art. 145, n. 2, dell’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d’Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (
GU 1994, C 241, pag. 9
), come modificato (in prosieguo: l’«Atto di adesione del 1994»), il cui testo è molto simile a quello dell’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione. Così, la Corte ha concluso che gli estensori dell’Atto di adesione del 1994 avevano ritenuto che l’esistenza al nei nuovi Stati membri del 1995 di scorte anormali di prodotti oggetto di un’organizzazione comune dei mercati costituisse una causa di turbativa del buon funzionamento dei meccanismi previsti da tale organizzazione, in particolare per il suo effetto sulla formazione dei prezzi (punti 20 e 21 della sentenza).
Ne consegue che lo scopo dell’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione è, in particolare, per quanto riguarda lo zucchero, evitare qualunque turbativa del buon funzionamento dei meccanismi previsti dall’OCM dello zucchero, specialmente quelle che influiscono sulla formazione dei prezzi e sono provocate dall’accumulo di quantitativi anomali di zucchero nei nuovi Stati membri prima della loro adesione all’Unione europea.
Occorre, dunque, esaminare se, come asserisce la Commissione, l’accumulo di importanti provviste domestiche nei nuovi Stati membri prima dell’adesione sia una potenziale causa di turbativa dei meccanismi dell’OCM dello zucchero.
In proposito si deve ricordare che l’OCM dello zucchero si fonda, in sostanza, come risulta da quanto esposto ai precedenti punti 1-6, su un sistema di attribuzione di quote a ciascuno Stato membro, che quest’ultimo deve, a sua volta, ripartire tra i produttori stabiliti sul proprio territorio.
Tali quote sono calcolate in funzione della domanda interna stimata, la quale risulta dalla somma dei consumi prevedibili di ciascuno Stato membro alla luce dei dati storici. Ora, l’esistenza di provviste domestiche anormalmente elevate in uno o più di detti Stati sarebbe idonea a comportare un significativo scarto tra dette quote e i quantitativi infine consumati. Infatti, le famiglie di tali Stati membri sostituirebbero nel loro consumo abituale i quantitativi messi da parte a quelli che, altrimenti, comprerebbero al prezzo di mercato comunitario e che rientrerebbero tra i quantitativi la cui produzione è stata autorizzata dalla Commissione sotto forma di quote A e B e il cui prezzo è garantito nell’ambito dell’OCM dello zucchero.
Il solo modo di garantire il prezzo di intervento ai detti quantitativi non acquistati sul mercato sarebbe di applicare i meccanismi comunitari di intervento acquistando detti quantitativi al prezzo garantito o esportandoli con l’aiuto dei meccanismi di restituzione all’esportazione.
Quanto all’acquisto al prezzo garantito, si deve rilevare che, ai sensi dell’art. 7, n. 1, del regolamento n. 1260/2001, durante tutta la campagna di commercializzazione gli organismi d’intervento designati dagli Stati membri produttori di zucchero hanno l’obbligo di acquistare, a condizioni da determinare in conformità del n. 5 del medesimo articolo, lo zucchero bianco e lo zucchero greggio prodotti nell’ambito del regime delle quote, fabbricati con barbabietole o canne da zucchero raccolte nella Comunità, che vengono loro offerti, purché tale zucchero sia oggetto di un contratto di magazzinaggio preventivamente stipulato tra l’offerente e l’organismo di intervento.
Al ‘considerando’ 36 del regolamento n. 1260/2001 è ricordato che le spese sostenute dagli Stati membri per assolvere gli obblighi risultanti dall’applicazione di tale regolamento competono alla Comunità, a norma dell’art. 2 del regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1258, relativo al finanziamento della politica agricola comune (
GU L 160, pag. 103
), applicabile fino all’entrata in vigore, il , del regolamento (CE) del Consiglio , n. 1290, relativo al finanziamento della politica agricola comune (
GU L 209, pag. 1
), e, pertanto, ai fatti di specie. In virtù di tale disposizione, in particolare, gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli effettuati nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli sono finanziati a titolo della sezione «Garanzia» del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG). Pertanto l’acquisto di quantitativi di zucchero da parte degli organismi di intervento pregiudica senz’altro il bilancio comunitario.
Quanto alle possibili restituzioni all’esportazione, la lettura dell’art. 15, n. 1, lett. a) e b), del regolamento n. 1260/2001 permette di concludere, come è stato rilevato al precedente punto 6, che la differenza tra la produzione di zucchero A e di zucchero B prevista per la campagna in corso e i quantitativi di zucchero che saranno presumibilmente consumati all’interno della Comunità durante detto periodo è, in linea di principio, esportata prima della fine della stessa campagna.
Ne discende che ogni quantitativo di zucchero prodotto entro le quote A e B e non commercializzato a causa dell’esistenza di eccedenze non eliminate nei nuovi Stati membri deve essere, in linea di principio, esportato fuori della Comunità. Gli operatori che effettuano una simile esportazione potrebbero far ricorso alle restituzioni all’esportazione di cui agli artt. 27-30 del regolamento n. 1260/2001, che sono a carico dei produttori in applicazione degli artt. 15 e 16 di tale regolamento. Infatti, detti produttori devono sostenere le perdite generate dall’esportazione mediante contributi alla produzione, conformemente all’art. 15, nn. 3-5, del regolamento n. 1260/2001, e, qualora tali contributi non fossero sufficienti, mediante un contributo supplementare, conformemente all’art. 16 sempre del regolamento n. 1260/2001.
Il pregiudizio economico così subito dai produttori è, peraltro, contrario a uno degli obiettivi dell’OCM dello zucchero perché, a termini del ‘considerando’ 2 del regolamento n. 1260/2001, siccome le misure atte a stabilizzare il mercato dello zucchero intendono, in particolare, garantire ai produttori di barbabietole e di canne da zucchero della Comunità il mantenimento del posto di lavoro e del tenore di vita, il livello del prezzo di intervento deve essere fissato in modo da garantire loro un’equa remunerazione, nel rispetto degli interessi dei consumatori.
Risulta da quanto precede che l’eventuale sostituzione, dopo l’adesione dei nuovi Stati membri all’Unione europea, delle provviste domestiche negli Stati membri dove esse esistono ai quantitativi che sarebbero stati acquistati dalle famiglie sul mercato comunitario avrebbe effetti nocivi per la stabilità e il finanziamento dell’OCM dello zucchero e lo turberebbe in maniera significativa.
La gravità di detta turbativa non deve essere sottovalutata. Se, infatti, le provviste domestiche dovessero essere escluse dalla nozione di «scorta», ai sensi del regolamento n. 60/2004, i cittadini dei nuovi Stati membri dove il prezzo dello zucchero è nettamente inferiore al prezzo comunitario avrebbero interesse a costituire riserve quanto più grandi possibile al fine di ritardare le conseguenze, sul piano dei prezzi, dell’applicazione dell’OCM dello zucchero nel loro Stato di residenza. Nella misura in cui in tutti i nuovi Stati membri il prezzo dello zucchero era inferiore o largamente inferiore al prezzo comunitario, l’interpretazione proposta dalla Repubblica di Estonia finirebbe con il favorire la costituzione massiccia di provviste domestiche, ciò che comporterebbe a sua volta una riduzione cospicua, in taluni casi addirittura l’azzeramento, del consumo di zucchero nei detti Stati durante il periodo immediatamente successivo alla loro adesione all’Unione europea.
È importante rilevare a tale riguardo che lo scarto tra le quote autorizzate e il consumo comunitario susseguente all’adesione non può essere evitato riducendo le quote attribuite ai produttori comunitari per tener conto del consumo anormalmente limitato che sarebbe possibile attendersi da parte di Stati membri che hanno costituito o possono costituire considerevoli provviste domestiche.
Infatti, le quote di produzione sono determinate, nella logica del regolamento n. 1260/2001, una sola volta per tutto il periodo di applicazione di detto regolamento, in conformità del suo art. 11, n. 2, e questo a far data dall’adozione del regolamento medesimo, vale a dire ben prima dell’adesione. Di conseguenza, l’unico modo di adattare la produzione comunitaria alla domanda stimata, atteso che le quote per i vecchi Stati membri erano già state attribuite, sarebbe stato di accordare ai nuovi Stati membri quote inferiori a quelle che sarebbero state loro attribuite se il consumo di tali Stati, nel corso del periodo immediatamente successivo all’adesione, avesse potuto essere qualificato come normale rispetto alle ultime campagne di commercializzazione.
Ebbene, le quote di produzione attribuite ai nuovi Stati membri sono state fissate nell’allegato II, punto 32, lett. c) e d), dell’Atto di adesione e, pertanto, in un momento in cui non era ancora possibile conoscere le dimensioni delle provviste domestiche costituite nei nuovi Stati membri, perché queste potevano essere costituite fino alla data di adesione di tali Stati all’Unione europea.
Peraltro, calcolare le quote comunitarie in funzione di una domanda anormalmente bassa non farebbe, in sostanza, che ritardare la piena applicazione dell’OCM dello zucchero nei nuovi Stati membri a danno dei produttori, dei quali l’OCM dello zucchero intende invece preservare, secondo il chiaro dettato del ‘considerando’ 2 del regolamento n. 1260/2001, posto di lavoro e tenore di vita. Risulta, per contro, dagli artt. 2 e 10 dell’Atto di adesione che quest’ultimo è fondato sul principio dell’applicazione immediata ed integrale delle disposizioni del diritto comunitario ai nuovi Stati membri, con possibilità di deroga solo se previste espressamente dalle disposizioni transitorie (v., per analogia, sentenze della Corte 9 dicembre 1982, causa 258/81, Metallurgiki Halyps/Commissione, Racc. pag. 4261, punto 8, e , causa
C-233/97, KappAhl, Racc. pag. I-8069, punto 15)
.
Vale sottolineare, infine, ad abundantiam, che, nei documenti trasmessi dalla Repubblica di Estonia alla Commissione in lingua inglese nel corso del periodo precedente l’adozione del regolamento impugnato, la Repubblica di Estonia medesima ha fatto riferimento ripetutamente alle provviste domestiche quali «stock» («scorta»).
Occorre pertanto concludere che il termine «scorta» di cui al regolamento n. 60/2004 e all’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione non deve essere interpretato, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica di Estonia, nel senso che esclude per principio le provviste domestiche.
Tale conclusione non può essere infirmata da nessuna delle allegazioni della Repubblica di Estonia.
Infatti, per quanto riguarda, in primo luogo, l’affermazione secondo cui la Corte interpreta in maniera identica una nozione che figura in diverse disposizioni appartenenti al medesimo settore giuridico e i regolamenti relativi all’OCM dello zucchero non permettono di considerare scorte le provviste domestiche, occorre rilevare, senza bisogno di accertare se nei detti regolamenti il termine «scorta» sia utilizzato sempre a proposito di riserve costituite dagli operatori commerciali, che l’interpretazione di un termine contenuto in una disposizione conformemente alla maniera in cui è stato utilizzato nelle norme del medesimo settore giuridico non può portare a conferirgli un significato che non risponda allo scopo della disposizione in cui compare, pena privarlo di una parte del suo effetto utile.
Peraltro, il giudice comunitario non ha mai statuito sulla questione se il termine «scorta» di cui ai diversi regolamenti relativi all’OCM dello zucchero sia applicabile unicamente alle riserve costituite dagli operatori.
Infine, le disposizioni invocate dalla Repubblica di Estonia non sono idonee a suffragare la sua tesi.
La prima di queste, infatti, vale a dire l’art. 1, n. 2, del regolamento n. 1998/78, così recita:
«2.   Ai sensi del presente regolamento è considerato:
a)
macinatore, agglomeratore o canditore, colui:
—
la cui attività consiste nel produrre, con zucchero allo stato naturale, unicamente zuccheri delle voci 17.01 e 17.02 della tariffa doganale comune che presentano caratteristiche fisiche diverse da quelle dello zucchero utilizzato,
—
per il quale, durante una campagna saccarifera, la media delle scorte considerate alla fine di ogni mese nei magazzini riconosciuti non è inferiore a 200 tonnellate;
b)
commerciante specializzato, colui:
—
di cui una delle attività essenziali consiste nel commerciare zucchero all’ingrosso e che acquista, per la rivendita tal quale e per la campagna saccarifera, un quantitativo minimo di 10000 tonnellate di zucchero comunitario o di zucchero preferenziale o di entrambi,
—
che non esercita la professione di commerciante al dettaglio di zucchero,
—
per il quale, durante una campagna saccarifera, la media delle scorte constatate alla fine di ogni mese nei suoi magazzini riconosciuti non è inferiore a 500 tonnellate».
Non è possibile concludere che tale disposizione limiti la nozione di «scorta» alle sole riserve costituite dagli operatori commerciali. Anche se il regolamento n. 1998/78 prevede un sistema di compensazione delle spese di magazzinaggio sostenute da taluni soggetti, per cui è comprensibile che definisca le persone appartenenti alle categorie interessate da tale sistema, non risulta che solo le persone così definite possono detenere scorte.
La seconda disposizione invocata dalla Repubblica di Estonia, vale a dire l’art. 1 del regolamento n. 189/77, recita così:
«1.   La scorta minima:
—
deve essere detenuta in permanenza nel corso di ogni mese di cui trattasi;
—
non riguarda lo zucchero oggetto di un riporto conformemente all’articolo 31 del regolamento (CEE) n. 3330/74 finché, per questo zucchero, non sono rimborsate le spese di magazzinaggio.
2.   La produzione di zucchero ai sensi dell’articolo 1, lettera a), del regolamento (CEE) n. 1488/76, nonché la scorta minima di cui al paragrafo 1 sono stabiliti conformemente all’articolo 1 del regolamento (CEE) n. 700/73».
Non è possibile concludere che tale disposizione limiti la nozione di «scorta» alle sole riserve costituite dagli operatori commerciali. Peraltro, il regolamento n. 189/77 si riferisce all’art. 18 del regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (
GU L 359, pag. 1
), che prevedeva l’obbligo per i produttori di zucchero, e non per tutti gli operatori, di costituire una riserva minima in funzione, in particolare, delle loro quote di produzione. Orbene, la Repubblica di Estonia non spiega perché mai dal fatto che una norma di diritto comunitario obblighi i produttori di un bene a costituire riserve dovrebbe dedursi che solo gli operatori commerciali possono farlo.
La terza e la quarta disposizione invocate dalla Repubblica di Estonia, vale a dire gli artt. 8 e 12 del regolamento n. 2038/1999, prevedono quanto segue:
«Articolo 8
1.   È previsto, secondo le condizioni del presente articolo, un regime di compensazione delle spese di magazzinaggio che implica un rimborso forfettario e la sua copertura finanziaria tramite un contributo.
2.   Le spese di magazzinaggio
—
dello zucchero bianco,
—
dello zucchero greggio,
—
degli sciroppi prodotti prima della fase zucchero allo stato solido,
—
degli sciroppi ottenuti per soluzione dello zucchero allo stato solido,
fabbricati con barbabietole o canne raccolte nella Comunità, sono rimborsate forfettariamente dagli Stati membri.
Gli Stati membri riscuotono un contributo da ogni fabbricante di zucchero, secondo il caso:
—
per unità di peso di zucchero prodotto,
—
per unità di peso di sciroppi di cui al primo comma, prodotti prima della fase zucchero allo stato solido e smerciati come tali.
L’importo del rimborso è il medesimo per tutta la Comunità. Questa norma di uniformità si applica anche per il contributo.
3.   Il paragrafo 2 non si applica agli zuccheri addizionati con aromatizzanti o coloranti del codice NC 1701 né agli sciroppi addizionati con aromatizzanti o coloranti del codice NC 21069059.
4.   Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione:
a)
adotta le norme generali per l’applicazione del presente articolo;
b)
fissa contemporaneamente ai prezzi d’intervento derivati anche l’importo del rimborso.
5.   L’importo del contributo è fissato annualmente secondo la procedura di cui all’articolo 48. Le altre modalità di applicazione del presente articolo sono adottate secondo la stessa procedura.
(…)
Articolo 12
1.   Per assicurare l’approvvigionamento normale di tutte o di una delle zone della Comunità, è previsto l’obbligo permanente di detenere, nel territorio europeo della Comunità, una scorta minima:
a)
per lo zucchero di barbabietola prodotto nella Comunità;
b)
per lo zucchero di canna prodotto nei dipartimenti francesi d’oltremare e per lo zucchero preferenziale di cui all’articolo 40.
La scorta minima per lo zucchero di cui al primo comma, lettera a), è pari, ad una data determinata, a una percentuale della quota A di ogni impresa saccarifera oppure alla stessa percentuale della sua produzione di zucchero A, qualora quest’ultima sia inferiore alla sua quota A.
La percentuale fissata può essere ridotta.
La scorta minima per lo zucchero di cui al primo comma, lettera b), è pari a una percentuale della quantità di zucchero in questione che un’impresa ha raffinato durante un determinato periodo.
2.   Il Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, stabilisce le norme generali per l’applicazione del presente articolo, in particolare la data e la percentuale di cui al paragrafo 1, secondo comma, nonché la percentuale e il periodo di cui al paragrafo 1, quarto comma.
Con la stessa procedura si può prevedere un obbligo equivalente all’obbligo di detenere una scorta minima per i prodotti di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettere f) ed h).
3.   Le modalità d’applicazione del presente articolo, in particolare la riduzione della percentuale di cui al paragrafo 1, terzo comma, sono stabilite secondo la procedura di cui all’articolo 48».
Di conseguenza, tali disposizioni concernono un obbligo per i produttori di zucchero, e non per tutti gli operatori del settore, di costituire una riserva minima in funzione, in particolare, delle loro quote di produzione e dei quantitativi effettivamente raffinati. Orbene, come si osservava al punto 144, la Repubblica di Estonia non spiega perché mai dal fatto che una norma di diritto comunitario obblighi i produttori di un bene a costituire riserve dovrebbe dedursi che solo gli operatori commerciali possono farlo.
La quinta disposizione invocata dalla Repubblica di Estonia, vale a dire l’allegato III, punto IX, n. 1, del regolamento n. 1260/2001, enuncia quanto segue:
«Il contratto prevede il pagamento di un supplemento di prezzo al venditore se:
a)
al momento della transizione da una campagna saccarifera all’altra interviene un aumento del prezzo della barbabietola e
b)
l’aumento del prezzo d’intervento dello zucchero conseguente all’aumento del prezzo della barbabietola non è compensato con le scorte esistenti al momento della transizione.
(…)».
Ora, questa disposizione non definisce, vuoi espressamente vuoi in maniera implicita, la nozione di «scorta» né limita il suo possibile impiego alle sole riserve costituite da operatori.
La sesta disposizione invocata dalla Repubblica di Estonia, vale a dire l’art. 10, n. 4, del regolamento n. 1260/2001, dispone:
«Ai fini dell’applicazione del paragrafo 3, anteriormente al 1° ottobre di ciascuna campagna di commercializzazione viene stabilito il quantitativo garantito nell’ambito delle quote sulla base delle previsioni di produzione, di importazione, di consumo, di magazzinaggio, di riporto e di saldo esportabile, nonché della perdita media stimata a carico del regime di autofinanziamento ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, lettera d). Qualora da tali previsioni emerga un saldo esportabile, per la campagna di commercializzazione di cui trattasi, superiore al massimo previsto dall’accordo sull’agricoltura, il quantitativo garantito è ridotto della differenza, secondo la procedura di cui all’articolo 42, paragrafo 2. Tale differenza viene ripartita tra lo zucchero, l’isoglucosio e lo sciroppo di inulina in funzione della percentuale costituita dalla somma delle quote A e B di ciascun prodotto nella Comunità. Essa viene in seguito ripartita per Stato membro e per prodotto, applicando il relativo coefficiente di ripartizione indicato nella tabella in appresso. (…)».
Orbene, si deve rilevare che neppure questa disposizione definisce, vuoi espressamente vuoi in maniera implicita, la nozione di «scorta» né limita il suo possibile impiego alle sole riserve costituite da operatori.
Infine, la Repubblica di Estonia non spiega perché il punto 7 del documento di lavoro della Commissione del 16 febbraio 2006 intitolato «Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee», che, pur menzionando il termine «stock», contiene solo un dato numerico, dovrebbe giustificare la sua tesi.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’affermazione della Repubblica di Estonia secondo cui l’art. 6, n. 1, del regolamento n. 60/2004 contiene nello stesso contesto i termini «consumo» e «scorte» e sarebbe poco verosimile che la Commissione abbia utilizzato due termini distinti se il secondo dovesse includere il primo, si deve rilevare che si tratta di un’affermazione erronea.
Occorre osservare, difatti, in limine, che l’art. 6, n. 1, del regolamento n. 60/2004, che intende definire la nozione di «scorte anormali», dispone che la Commissione tenga conto, fra gli altri elementi, della produzione, del consumo e delle scorte di zucchero e di isoglucosio. Infatti, risulta da tale disposizione che il livello delle scorte è un elemento che deve essere preso in considerazione per determinare l’esistenza di scorte anormali e che il termine «scorta» appartiene, al tempo stesso, alla nozione da definire e alla sua definizione. Sorvolando sul fatto che questa tecnica legislativa può risultare poco precisa, tale concomitanza suggerisce che la presenza della nozione di «consumo» al tempo stesso nella nozione da definire e nella definizione medesima del termine «scorta» sarebbe possibile nella logica del regolamento n. 60/2004.
In ogni caso, l’impiego del termine «consumo» in tale disposizione deve essere inteso in senso macroeconomico, dal momento che il regolamento n. 60/2004 mira espressamente ad evitare turbative nell’OCM dello zucchero nel suo complesso.
Orbene, il punto essenziale per distinguere, sotto il profilo macroeconomico, i quantitativi che devono essere considerati consumati dai quantitativi che devono essere considerati stoccati ai sensi del regolamento n. 60/2004 è sapere se lo zucchero acquistato sia utilizzato in maniera tale che l’acquirente debba procurarsi altro zucchero ancora per coprire l’eventuale fabbisogno futuro. Infatti, se l’acquisto di zucchero è così importante da implicare che il fabbisogno futuro del prodotto sarà coperto dallo zucchero successivamente acquistato, i quantitativi così acquistati hanno lo stesso effetto sul consumo futuro che le riserve già costituite dagli operatori e devono, pertanto, essere loro assimilati.
Tutto ciò considerato, occorre respingere la prima parte del primo capo.
2. Sulla lettura sistematica del regolamento n. 60/2004
a) Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia ritiene che la tesi secondo la quale le provviste domestiche non possono essere calcolate nelle eccedenze sia confermata dalla lettura sistematica del regolamento n. 60/2004. Difatti, i ‘considerando’ 5, 6 e 8 di detto regolamento, al pari del ‘considerando’ 1 del regolamento impugnato, farebbero riferimento unicamente alla necessità di evitare speculazioni, quali deriverebbero necessariamente, come ogni turbativa del mercato, dalla rivendita dello zucchero stoccato nei magazzini e non già dello zucchero detenuto dalle famiglie. È per questo che il prezzo dello zucchero sarebbe passato in Estonia, dopo l’adesione, da 0,35 EUR/Kg a circa 1,10 EUR/Kg, per rimanere poi stabile, mentre in caso di speculazione sarebbe fluttuato.
La Repubblica di Estonia sottolinea che l’art. 6, n. 2, del regolamento n. 60/2004 dispone che la totalità delle eccedenze deve essere eliminata dal mercato secondo una delle modalità che esso elenca. Ebbene, nessuna di tali modalità potrebbe essere attuata dalle famiglie per eliminare le loro provviste, le quali sarebbero peraltro già state eliminate dal mercato. Infatti, l’obbligo di eliminare le provviste domestiche non potrebbe essere assolto pagando l’importo indicato all’art. 7, n. 2, del regolamento n. 60/2004. Tale pagamento potrebbe costituire una sanzione o un’indennità, ma non permetterebbe di procedere all’eliminazione dello zucchero o di evitare turbative del mercato. Non solo: detta disposizione si applicherebbe unicamente se l’obbligo di eliminazione non ha potuto essere rispettato dagli operatori. A sua volta, l’art. 1 del regolamento impugnato imporrebbe espressamente l’eliminazione delle eccedenze in conformità dell’art. 6, n. 2, del regolamento n. 60/2004, ciò che escluderebbe l’adempimento dell’obbligo con il pagamento del suddetto importo.
Anche l’art. 6, n. 3, del regolamento n. 60/2004, che conterrebbe il meccanismo per assolvere l’obbligo previsto all’art. 6, n. 2, mostrerebbe che il regolamento n. 60/2004 non prevede l’inclusione delle provviste domestiche nelle eccedenze. Detto art. 6, n. 3, impone, infatti, ai nuovi Stati membri di adottare un sistema di identificazione dei quantitativi in eccedenza al fine di rispettare l’obbligo di eliminazione che concerne solamente gli operatori commerciali. In particolare, l’art. 6, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 60/2004 imporrebbe ai nuovi Stati membri di obbligare unicamente gli operatori del settore ad eliminare dal mercato un quantitativo equivalente di zucchero o di isoglucosio dalle loro eccedenze individuali.
Infine, la Repubblica di Estonia considera erroneo concludere che l’Atto di adesione o il regolamento n. 60/2004 impediscono alle famiglie di acquistare zucchero. Ciò non risulterebbe, infatti, dalle loro disposizioni, tanto più, poi, che né l’Atto di adesione né il regolamento n. 60/2004, che sono entrati in vigore il 1
o
maggio 2004, potrebbero imporre obblighi ai nuovi Stati membri prima della loro adesione all’Unione europea.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica di Estonia.
b) Giudizio del Tribunale
In primo luogo, si deve ricordare che il principio di eliminazione delle eccedenze che il regolamento n. 60/2004 intende mettere in atto è stabilito dall’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione il cui scopo è evitare qualunque turbativa del buon funzionamento dei meccanismi previsti dall’OCM dello zucchero, specie quelle che influiscono sulla formazione dei prezzi e sono provocate dall’accumulo di quantitativi anomali di zucchero nei nuovi Stati membri prima dell’adesione (punto 119).
Di conseguenza, occorre considerare che, contrariamente a quanto asserisce la Repubblica di Estonia, il regolamento n. 60/2004 non mira unicamente a combattere la speculazione legata al mero commercio, ma anche a prevenire turbative dei meccanismi previsti dall’OCM dello zucchero e a rimediare agli eventuali effetti nocivi per la stabilità della stessa provocati dall’esistenza nei nuovi Stati membri di quantitativi anomali di zucchero accantonati prima dell’adesione.
Ebbene, come è stato concluso ai punti 121-129, l’esistenza di provviste domestiche considerevoli può turbare seriamente l’OCM dello zucchero.
Peraltro, come indica la Commissione, al ‘considerando’ 7 del regolamento n. 60/2004 si dà chiaramente atto dell’obiettivo di eliminare dal mercato le riserve di zucchero superiori alle normali scorte di riporto a spese del nuovo Stato membro. È precisato, inoltre, al successivo ‘considerando’ 8, che è nell’interesse tanto della Comunità quanto dei nuovi Stati membri impedire l’accumulo di eccedenze e, in ogni caso, identificare gli operatori o i soggetti implicati in significative manovre speculative. Ciò conferma, come giustamente osserva la Commissione, che l’obiettivo del regolamento n. 60/2004 non è soltanto prevenire la speculazione legata al mero commercio ma, più in generale, assicurare l’eliminazione del surplus di zucchero constatato nei nuovi Stati membri.
Infine, è errato sostenere che l’analisi del mercato estone dello zucchero nel corso del periodo successivo all’adesione conferma l’assenza di rischi di turbative. Il fatto che, dopo l’adesione, il prezzo dello zucchero su detto mercato sia passato da 0,35 EUR/Kg a circa 1,10 EUR/Kg per rimanere poi stabile non è che una conseguenza logica dell’applicazione dell’OCM dello zucchero in Estonia. Detta organizzazione fissa un prezzo minimo per lo zucchero al di sotto del quale nessun operatore avrebbe interesse a vendere il prodotto nell’ambito della quota a lui attribuita e al di sopra del quale egli non può vendere zucchero oltre detta quota, poiché è soggetto a un obbligo di esportazione senza restituzione da parte della Comunità. Ciò considerato, è perfettamente logico che il prezzo dello zucchero in Estonia sia aumentato dopo l’adesione per rimanere poi stabile, senza doverne trarre la conclusione di un’assenza di rischi di turbativa del mercato.
Peraltro, l’alterazione del mercato dello zucchero che può essere provocata dall’esistenza di provviste domestiche anomale non dipende dalla vendita dello zucchero al di sotto del prezzo garantito dall’OCM dello zucchero ma, come è stato sottolineato ai punti 121-129, dall’eventuale crollo dei consumi negli Stati membri in cui tali riserve sono state costituite, ciò che porterebbe a uno scarto tra le quote accordate nell’ambito dell’OCM dello zucchero e il consumo comunitario, a danno dei produttori ed eventualmente del bilancio comunitario.
In secondo luogo, occorre rilevare che le conclusioni che la Repubblica di Estonia trae dall’impossibilità pratica di eliminare le provviste domestiche alla stregua delle modalità descritte all’art. 6, n. 2, del regolamento n. 60/2004 discendono da un’interpretazione errata di detto regolamento.
Infatti, la tesi della Repubblica di Estonia si fonda in sostanza sulla premessa che, ai sensi dell’art. 6 del regolamento n. 60/2004, siano proprio le eccedenze presenti in un nuovo Stato membro, quali constatate dalla Commissione, a dover essere eliminate da quest’ultimo, a sue spese e conformemente alle modalità descritte in tale articolo. Ciò presuppone un’identità tra lo zucchero considerato eccedentario e lo zucchero che deve essere eliminato.
Orbene, una tale premessa è errata.
L’art. 6, n. 2, del regolamento n. 60/2004 prevede, infatti, che il nuovo Stato membro interessato assicuri l’eliminazione dal mercato, senza intervento comunitario, di un quantitativo di zucchero o di isoglucosio uguale all’eccedenza determinata dalla Commissione. Esso non deve, così, eliminare lo zucchero considerato in eccedenza al 1
o
maggio 2004, ma un quantitativo di zucchero, anche acquistato o prodotto dopo tale data, equivalente all’eccedenza stimata dalla Commissione.
Tale interpretazione è confermata dal fatto che, da un lato, ai sensi dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 62/004, nella versione anteriore alla modifica risultante dall’adozione del regolamento n. 651/2005, la Commissione determina entro il 31 ottobre 2004, per ogni nuovo Stato membro, i quantitativi di zucchero, come tale o trasformato, d’isoglucosio e di fruttosio che superano il quantitativo considerato come normale scorta di riporto al e devono essere eliminati dal mercato a spese dei nuovi Stati membri; e che, dall’altro, in virtù del n. 2 dello stesso art. 6, il nuovo Stato membro interessato provvede ad eliminare dal mercato, senza intervento comunitario, un quantitativo di zucchero o di isoglucosio pari all’eccedenza di cui al n. 1 entro il . Dal combinato disposto di queste due norme risulta che la Commissione ha sei mesi di tempo a partire dal per determinare l’eccedenza esistente a tale data e che lo Stato membro interessato ha a sua volta sei mesi per eliminare un quantitativo equivalente a detta eccedenza.
È dunque perfettamente possibile che le eccedenze esistenti nel maggio 2004 sul territorio dello Stato membro interessato siano state smerciate entro ottobre 2004 e, a maggior ragione, entro aprile 2005.
Certamente, ai sensi dell’art. 6, n. 3, primo comma, del regolamento n. 60/2004, le autorità competenti del nuovo Stato membro devono predisporre per il 1
o
maggio 2004, per l’applicazione del n. 2, un sistema di constatazione delle eccedenze, scambiate o trasformate, di zucchero, come tale o trasformato, d’isoglucosio e di fruttosio presso i principali operatori interessati. Ciò non garantisce, tuttavia, che le merci in eccedenza possedute dai detti operatori non sfuggano al controllo di questi ultimi e siano esportate oltre il loro territorio e perfino fuori del territorio dello Stato membro in questione. Inoltre, detta disposizione riguarda solo i principali operatori, escludendo dal sistema di constatazione così creato le eccedenze di zucchero nella disponibilità degli operatori meno importanti. Tali ultimi quantitativi, presi uno ad uno, avrebbero per forza di cose un peso modesto nella totalità delle eccedenze constatate ma, tutti insieme, potrebbero rappresentare una parte non trascurabile, se non sostanziale, di dette eccedenze.
Peraltro, ai sensi dell’art. 6, n. 3, secondo, terzo e quarto comma, del regolamento n. 60/2004, il nuovo Stato membro impiega tale sistema per obbligare gli operatori interessati ad eliminare dal mercato, a loro spese, un quantitativo di zucchero o di isoglucosio pari all’eccedenza individuale constatata presso ognuno di loro e gli operatori in questione ne devono fornire la prova. In mancanza di prova, essi si vedranno fatturare dal nuovo Stato membro un certo importo da imputare al bilancio nazionale, calcolato in funzione del quantitativo da eliminare. Tale obbligo non concerne, tuttavia, solo gli operatori principali.
Infine, l’art. 7, n. 1, del regolamento n. 60/2004, in forza del quale gli Stati membri forniscono alla Commissione la prova che le eccedenze di cui all’art. 6, n. 1, sono state eliminate dal mercato conformemente al n. 2 della stessa disposizione e precisano il metodo utilizzato allo scopo, non fa riferimento ai quantitativi eliminati dagli operatori principali in virtù del n. 3, bensì a una quantità che senz’altro li comprende, ma che può perfino superarli, vale a dire la quantità equivalente all’eccedenza constatata per lo Stato membro di cui trattasi.
Ne consegue che l’obbligo di eliminazione che grava sui nuovi Stati membri per i quali la Commissione ha constatato eccedenze non si riferisce allo zucchero eccedentario accumulato al 1
o
maggio 2004 ma, molto semplicemente, a un quantitativo equivalente a quest’ultimo.
Pertanto, anche se una parte dell’eccedenza constatata nella Repubblica di Estonia o in un altro nuovo Stato membro è stata costituita in forma di provviste domestiche anomale e, come fa valere la Repubblica di Estonia, l’eliminazione di tali provviste non era possibile secondo le modalità di eliminazione descritte all’art. 6, n. 2, del regolamento n. 60/2004, lo Stato membro interessato potrebbe ancora adempiere il proprio obbligo di eliminazione procurandosi un quantitativo di zucchero equivalente a quello delle sue provviste domestiche per eliminarlo conformemente alle suddette modalità e, in seguito, fornirne la prova alla Commissione. Tale quantitativo potrebbe essere acquisito, all’occorrenza, al prezzo di mercato comunitario, presso operatori commerciali stabiliti nello Stato membro in causa o presso altri operatori comunitari. In tal modo lo Stato membro interessato provocherebbe un aumento della domanda comunitaria uguale alla diminuzione artificiale generata dalle sue provviste domestiche e compenserebbe l’effetto negativo dell’esistenza di queste ultime sulla stabilità dell’OCM dello zucchero.
Se non adempie il suo obbligo di eliminazione delle eccedenze constatate dalla Commissione, lo Stato membro è tenuto, conformemente all’art. 7, n. 2, del regolamento n. 60/2004, a versare al bilancio comunitario un certo importo calcolato in funzione del quantitativo non eliminato.
Come osserva la Commissione, tale disposizione mette in atto un sistema diretto ad assicurare che i sovraccosti necessari per far fronte alle eventuali turbative del mercato dello zucchero derivanti dall’esistenza di eccedenze non eliminate non siano sopportati dal bilancio dei produttori comunitari, bensì dagli Stati membri interessati, in conformità del punto 4, n. 2, dell’allegato IV dell’Atto di adesione, che appunto prevede che l’eliminazione delle eccedenze avvenga a spese dei detti Stati. Ne consegue logicamente che le spese causate dalla mancata eliminazione delle eccedenze vanno a loro volta addebitate agli Stati membri che avrebbero dovuto eliminarle.
Infine, occorre respingere l’argomento della Repubblica di Estonia secondo cui le provviste domestiche sono già state eliminate dal mercato in quanto vendute ai consumatori. Infatti, le modalità di eliminazione riconosciute dal regolamento n. 60/2004 sono unicamente quelle previste all’art. 6, n. 2, dello stesso, come la Repubblica di Estonia medesima sottolinea, e la semplice vendita all’interno dello Stato membro in questione non vi è compresa.
3. Sulla nozione di «scorta» al momento delle precedenti adesioni
a) Osservazioni preliminari
Gli artt. 86 e 254 dell’Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei trattati (GU 1985, L 302, pag. 23; in prosieguo: l’«Atto di adesione del 1985») stabiliscono, relativamente all’adesione di tali due Stati (in prosieguo: i «nuovi Stati membri del 1986») alla Comunità europea (in prosieguo: l’«adesione del 1986»), che qualsiasi scorta di prodotti che si trovano in libera pratica sui territori spagnolo e portoghese al 1
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marzo 1986, che superi in quantità quella che può essere considerata una scorta normale di riporto, deve essere eliminata dagli Stati interessati e a loro carico. L’art. 142, n. 2, dell’Atto di adesione del 1994 e l’art. 7 del regolamento (CEE) del Consiglio 4 dicembre 1990, n. 3577, relativo alle misure transitorie e agli adeguamenti necessari nel settore dell’agricoltura, a seguito dell’unificazione tedesca (
GU L 353, pag. 23
), hanno un contenuto equivalente, mutatis mutandis, per quanto concerne le riserve che si trovano, rispettivamente, sul territorio dei nuovi Stati membri del 1995 al momento della loro adesione all’Unione europea nel 1995 e sul territorio dell’ex Repubblica democratica tedesca al momento della riunificazione della Germania. Queste quattro disposizioni e l’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione sono simili.
Le disposizioni che hanno fissato il contenuto concreto dell’obbligo di eliminazione delle eccedenze nell’ambito, da un lato, delle adesioni del 1986 e del 1995 nonché della riunificazione della Germania e, dall’altro, dell’adesione dei nuovi Stati membri del 2004 presentano, tuttavia, differenze importanti.
Infatti, ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1985, n. 3770, relativo alle scorte di prodotti agricoli presenti in Spagna (
GU L 362, pag. 18
), si considera come scorta di prodotti qualsiasi quantitativo di prodotti, esclusi i quantitativi minimi, che appartenga o sia detenuto dal Regno di Spagna o da qualsiasi persona fisica o giuridica. L’art. 3, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio , n. 3771, relativo alle scorte di prodotti agricoli presenti in Portogallo (
GU L 362, pag. 21
), è identico, mutatis mutandis, all’art. 3, n. 2, del regolamento n. 3770/85 per quanto concerne la Repubblica portoghese. Così, queste due disposizioni introducono una regola de minimis nella nozione di «scorta» accolta al momento dell’adesione del 1986, imperniata sull’importanza del quantitativo messo da parte e non sullo status personale di chi lo detiene.
Nessuna disposizione tra le norme relative all’adesione del 1995 o tra quelle relative alla riunificazione della Germania fissa, quanto allo zucchero, una regola de minimis identica. Una tale regola risulta, però, dall’art. 6 del regolamento (CE) della Commissione 21 dicembre 1994, n. 3300, recante disposizioni transitorie nel settore dello zucchero a seguito dell’adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia (
GU L 341, pag. 39
), e dall’art. 2, primo comma, del regolamento (CEE) della Commissione , n. 2761, relativo alle scorte di prodotti agricoli presenti nel territorio dell’ex Repubblica democratica tedesca (
GU L 267, pag. 1
), come vedremo nel prosieguo.
Al contrario, il regolamento n. 60/2004 non contiene regole de minimis che permettano espressamente di escludere quantitativi minimi.
Un’altra differenza importante tra i sistemi di eliminazione delle eccedenze di zucchero messi in atto al momento delle adesioni del 1986 e del 1995 nonché della riunificazione della Germania, da un lato, e al momento dell’adesione del 2004, dall’altro, è il metodo di determinazione delle eccedenze medesime.
Per quanto riguarda l’adesione del 1986, l’art. 5, n. 1, dei regolamenti nn. 3770/85 e 3771/85 enuncia che, salvo disposizioni particolari relative a determinati prodotti, si considera come scorta normale di riporto la scorta di funzionamento necessaria al fabbisogno del mercato pertinente per un periodo da determinare. Tale fabbisogno è valutato, in particolare, in funzione del consumo, della trasformazione e delle esportazioni tradizionali, tenendo conto dei criteri e degli obiettivi propri a ciascuna organizzazione comune di mercato.
Ai sensi dell’art. 8, nn. 1 e 2, lett. a), dei regolamenti nn. 3770/85 e 3771/85, le modalità di applicazione dei detti regolamenti riguardano in particolare la fissazione delle scorte di cui agli artt. 86 e 254 dell’Atto di adesione del 1985 per i prodotti i cui quantitativi eccedono la scorta normale di riporto. È per questo che l’art. 2 del regolamento (CEE) della Commissione 28 febbraio 1986, n. 579, che stabilisce le modalità relative alle scorte di prodotti del settore dello zucchero presenti in Spagna e Portogallo al (
GU L 57, pag. 21
), il quale applica, nel settore dello zucchero, i regolamenti nn. 3770/85 e 3771/85, non fissa le eccedenze attribuite dalla Commissione al Regno di Spagna e alla Repubblica portoghese, bensì le normali scorte di riporto di tali Stati alla data della loro adesione alla Comunità. Sono poi questi ultimi che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 3 e 4 del regolamento n. 579/86, devono procedere al calcolo delle rispettive eccedenze. A tal fine essi devono effettuare un censimento delle scorte che si trovano in libera pratica sul loro territorio alla data dell’adesione del 1986 sulla base delle dichiarazioni di chiunque detenga un quantitativo di zucchero o di isoglucosio di almeno 3 tonnellate, dichiarazioni da rendere alle autorità competenti prima del . Dopodiché gli Stati in causa devono provvedere affinché, anteriormente al , un quantitativo pari alla differenza tra il quantitativo censito e la normale scorta di riporto fissata dalla Commissione sia esportato fuori della Comunità.
Pertanto, nella misura in cui il censimento è effettuato unicamente per quantitativi superiori alle 3 tonnellate, l’obbligo di eliminazione concerne in pratica solo un quantitativo equivalente alla differenza tra l’insieme delle scorte individuali superiori alle 3 tonnellate esistenti nello Stato membro di cui trattasi e la normale scorta di riporto determinata dalla Commissione, come prevede la regola de minimis enunciata all’art. 3, n. 2, dei regolamenti nn. 3770/85 e 3771/85.
In sostanza, il sistema instaurato dalle disposizioni pertinenti relative all’adesione del 1995 è identico a quello del regolamento n. 579/86. Così, per quanto riguarda l’adesione del 1995, gli artt. 5-7 del regolamento n. 3300/94 sono rispettivamente equivalenti, mutatis mutandis, agli artt. 2-4 del regolamento n. 579/86. Gli artt. 6 e 7 del regolamento n. 3300/94 mettono in pratica una regola de minimis equivalente a quella attuata dagli artt. 3 e 4 del regolamento n. 579/86.
Anche il sistema attuato dalle disposizioni pertinenti relative alla riunificazione della Germania presenta una certa somiglianza con quello del regolamento n. 579/86. Nondimeno sussistono due differenze fondamentali.
In primo luogo, ai sensi dell’art. 2 del regolamento n. 2761/90, la Germania deve procedere a un censimento e alla stesura di un inventario per la determinazione delle scorte private di taluni prodotti, fra i quali lo zucchero, presenti nel territorio dell’ex Repubblica democratica tedesca il giorno dell’unificazione, ad esclusione dei quantitativi minimi. Il secondo comma di questa stessa disposizione prevede, tuttavia, che, per l’applicazione del comma precedente, la Repubblica federale di Germania possa anche avvalersi di metodi statistici. Ebbene, tale possibilità non è stata offerta ai nuovi Stati membri del 1986 né a quelli del 1995 al momento delle loro adesioni.
In secondo luogo, il regolamento n. 2761/90 non stabilisce l’obbligo per la Repubblica federale di Germania di eliminare i quantitativi censiti o calcolati con metodi statistici che eccedevano il normale riporto, obbligo previsto, invece, dall’art. 7 del regolamento n. 3577/90.
In ogni caso, tutti i sistemi descritti presentano una differenza fondamentale con quello creato dal regolamento n. 60/2004. Quest’ultimo, infatti, non attribuisce alla Commissione il compito di fissare le normali scorte di riporto di ciascun nuovo Stato membro per poi richiedergli di procedere a un censimento dei quantitativi superiori alle 3 tonnellate esistenti sul proprio territorio e di calcolare, comparando il dato numerico così ottenuto con quello corrispondente alle normali scorte di riporto determinate dalla Commissione, la sua propria eccedenza (sistema tipico delle adesioni del 1986 e del 1995). Il nuovo Stato membro non è tenuto neppure a censire le proprie riserve non minime (sistema della riunificazione della Germania). Al contrario, ai sensi dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 60/2004, è la Commissione che determina direttamente e unilateralmente le eccedenze di ciascun nuovo Stato membro.
Da questa disposizione discende anche che la Commissione non effettua il calcolo delle eccedenze sulla base di un eventuale censimento dei principali detentori di scorte di ciascuno Stato membro, bensì tenendo conto in particolare dell’evoluzione, durante l’anno precedente l’adesione rispetto agli anni precedenti, delle importazioni o esportazioni di zucchero, come tale o contenuto in prodotti trasformati, d’isoglucosio e di fruttosio, della produzione, del consumo e delle scorte di zucchero e d’isoglucosio e, infine, delle circostanze che hanno determinato la costituzione di tali scorte.
Ciò implica che la Commissione calcola le eccedenze di ciascun nuovo Stato membro avvalendosi delle statistiche macroeconomiche disponibili, anziché osservando direttamente la situazione reale delle scorte al livello microeconomico. Al ‘considerando’ 9 del regolamento n. 60/2004 è enunciato, infatti, che, ai fini della determinazione delle eccedenze e della loro conseguente eliminazione, i nuovi Stati membri devono comunicare alla Commissione le più recenti statistiche sulla produzione, il commercio e il consumo dei prodotti in questione, ma non un censimento sulla cui base effettuare calcoli.
Nondimeno, non manca una certa flessibilità nel sistema, nella misura in cui i risultati delle analisi macroeconomiche possono essere modulati in funzione delle circostanze che hanno determinato la costituzione delle scorte, come prevede l’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004.
È alla luce delle considerazioni che precedono che occorre illustrare e poi esaminare gli argomenti delle parti.
b) Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia fa valere che l’esclusione delle provviste domestiche dalla nozione di «scorta» è conforme all’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione, segnatamente nella misura in cui tale disposizione è praticamente identica a quelle adottate al momento delle adesioni del 1986 e del 1995, in forza delle quali i nuovi Stati membri del 1986 e del 1995 venivano assoggettati a un obbligo di eliminare le proprie eccedenze equivalente all’obbligo gravante sui nuovi Stati membri. Infatti, tali ultime disposizioni escludono apertamente le provviste domestiche dalla nozione di «scorte da eliminare»; solo le scorte superiori alle 3 tonnellate sono prese in considerazione ai fini dell’eliminazione delle eccedenze nei nuovi Stati membri del 1986 e del 1995.
Ciò proverebbe che la nozione di scorta «privata» di cui all’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione non riguarda le famiglie, bensì gli operatori commerciali, dato che le provviste domestiche in Estonia ammontano in media a 72 chilogrammi per famiglia.
In particolare, l’adesione del 1995 e quella del 2004 non potrebbero essere considerate differenti, quanto alle provviste domestiche, per il fatto che al momento dell’adesione del 2004 i rischi sarebbero stati più importanti a causa delle dimensioni del mercato dei nuovi Stati membri. Una considerazione differente sarebbe giustificata, infatti, solo qualora le provviste domestiche dei nuovi Stati membri rappresentassero un serio rischio per il funzionamento del mercato, mentre le 43000 tonnellate di provviste domestiche in Estonia sarebbero trascurabili rispetto alle 13420682 tonnellate delle quote A e B nell’Unione europea.
Infine, se la Commissione avesse inteso agire diversamente, avrebbe dovuto indicarlo in maniera esplicita, soprattutto allorché ha comunicato la sua volontà di trattare la questione delle riserve agricole tenendo conto dell’esperienza acquisita al momento delle adesioni precedenti, come mostrerebbe il suo documento del 30 gennaio 2002 relativo alle riserve (in prosieguo: il «SIP») e confermerebbe una lettera del indirizzata all’ambasciatore della Repubblica di Estonia.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica di Estonia.
c) Giudizio del Tribunale
La tesi della Repubblica di Estonia consiste, in pratica, nel sostenere che, nella misura in cui le disposizioni che sono state adottate in occasione delle adesioni del 1986 e del 1995 e della riunificazione della Germania hanno attuato un sistema di eliminazione delle eccedenze dal quale i quantitativi minimi sono stati praticamente esclusi, la nozione di «scorta» contemplata dai detti obblighi, sostanzialmente identica a quella di cui all’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione, non può includere quantitativi minimi quali le provviste domestiche.
Tale tesi non può essere accolta.
Infatti, i protocolli e gli allegati di un atto di adesione costituiscono disposizioni di diritto primario le quali, a meno che l’atto di adesione non disponga diversamente, possono essere sospese, modificate o abrogate soltanto mediante i procedimenti contemplati per la revisione dei trattati originari (sentenza della Corte 11 settembre 2003, causa
C-445/00, Austria/Consiglio, Racc. pag. I-8549, punto 62)
.
Orbene, in linea di principio, la portata di una norma di diritto primario non può essere interpretata alla luce delle disposizioni di diritto derivato che le istituzioni hanno eventualmente adottato per applicarla. Al contrario, è il diritto derivato a dover essere interpretato, ove una tale interpretazione sia necessaria e per quanto possibile, in modo da renderlo conforme alle disposizioni di diritto primario (v., in tal senso, sentenza della Corte 25 novembre 1986, cause riunite 201/85 e 202/85, Klensch e a., Racc. pag. 3477, punto 21).
A tale riguardo si deve sottolineare che né le disposizioni, di cui al precedente punto 182, che prevedevano un obbligo di eliminazione delle eccedenze al momento delle adesioni del 1986 e del 1995 e della riunificazione della Germania, né il punto 4, n. 2, dell’allegato IV dell’Atto di adesione limitano la nozione di «scorta» ai quantitativi di una certa dimensione.
Peraltro, quando una disposizione di diritto comunitario è suscettibile di svariate interpretazioni, occorre dare priorità a quella idonea a salvaguardare l’effetto utile della norma (sentenza della Corte 24 febbraio 2000, causa
C-434/97, Commissione/Francia, Racc. pag. I-1129, punto 21)
. Pertanto, se c’era un dubbio quanto alle dimensioni minime dei quantitativi considerati dalla nozione di «scorta» di cui ai detti obblighi, tale dubbio avrebbe dovuto essere rimosso optando per l’interpretazione che poteva assicurare l’effetto utile di questi ultimi.
Ebbene, come è stato osservato al punto 119, lo scopo degli obblighi di cui trattasi è segnatamente, per quanto concerne lo zucchero, evitare ogni turbativa del buon funzionamento dei meccanismi previsti dall’OCM dello zucchero, in particolare le turbative causate da elementi in grado di influire sulla formazione dei prezzi provocati dall’accumulo di quantitativi anomali di zucchero nei nuovi Stati membri prima dell’adesione. Pertanto detti obblighi sarebbero privati del loro effetto utile se i quantitativi minimi fossero esclusi subito dalla nozione di «scorta», atteso che il mercato potrebbe essere turbato se i quantitativi minimi stoccati fossero talmente numerosi da costituire, nel loro insieme, una parte significativa del mercato pertinente.
Ciò non osta a che la Commissione, nell’ambito delle misure che adotta per mettere in pratica un sistema di eliminazione che assicuri l’effetto utile degli obblighi di cui ai precedenti punti 182 e 209, decida, per ragioni di semplificazione amministrativa o di proporzionalità, di limitare gli obblighi che discendono da detto sistema ai quantitativi stoccati di particolare importanza, ove ritenga che, così facendo, non comprometta l’obiettivo inderogabile di evitare ogni turbamento del mercato. La decisione della Commissione al riguardo può dipendere solo dai rischi che, a suo avviso, ogni adesione presenta per la stabilità del mercato.
È unicamente in quest’ottica che occorre tener conto dell’esistenza di differenze importanti tra le disposizioni che hanno definito il contenuto concreto dell’obbligo di eliminazione delle eccedenze nell’ambito delle adesioni del 1986 e del 1995 nonché della riunificazione della Germania, da un lato, e dell’adesione del 2004, dall’altro.
Quanto all’argomento della Repubblica di Estonia secondo cui la Commissione avrebbe dovuto spiegare per quale motivo essa avesse deciso di agire in maniera diversa rispetto alle adesioni precedenti, si tratta, in realtà, di una censura attinente alla violazione dell’obbligo di motivazione e sarà, perciò, esaminata nell’ambito del terzo motivo.
La terza parte del primo capo del presente motivo deve essere, dunque, respinta.
4. Sull’interpretazione dell’art. 32 CE
a) Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia rileva che l’art. 32, n. 1, CE esclude le famiglie dalla politica agricola comune. Le provviste domestiche non potrebbero essere disciplinate, dunque, dalle norme relative a detta politica, compreso il regolamento n. 60/2004. Peraltro, le famiglie non potrebbero abusare dei meccanismi dell’OCM dello zucchero, rivendendo le dette riserve ad un prezzo più alto o esportandole con una restituzione da parte della Comunità. La ragione dell’acquisto di un milione di tonnellate di zucchero da parte degli organismi di intervento a seguito dell’adesione non sarebbero le 43000 tonnellate di provviste domestiche accantonate in Estonia, bensì un livello delle restituzioni all’esportazione più basso del previsto e, soprattutto, l’aumento della produzione di zucchero per ettaro, che ha raggiunto nella campagna 2004/2005 un rendimento di 9,10 t/ha al posto delle 8,17 t/ha preventivate, come confermerebbe il declassamento da parte della Commissione di circa 1900000 tonnellate per la campagna 2005/2006.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica di Estonia.
b) Giudizio del Tribunale
È vero che, come rileva la Repubblica di Estonia, l’art. 32, n. 1, CE stabilisce che «[i]l mercato comune comprende l’agricoltura e il commercio di prodotti agricoli». Resta, nondimeno, che, ai sensi del n. 4 del medesimo articolo, «[i]l funzionamento e lo sviluppo del mercato comune per i prodotti agricoli devono essere accompagnati dall’instaurazione di una politica agricola comune».
In proposito si deve ricordare che la portata della competenza comunitaria in materia agricola deve essere interpretata alla luce dell’art. 33 CE, il quale enuncia le finalità della politica agricola comune, e dell’art. 34 CE, il quale ne disciplina l’attuazione disponendo, in particolare, che per conseguire gli scopi dell’art. 33 CE è istituita un’organizzazione comune dei mercati agricoli e che questa organizzazione può comportare tutti i provvedimenti necessari per conseguire i detti scopi (v., in tal senso, sentenza della Corte 21 febbraio 1979, causa 138/78, Stölting, Racc. pag. 713, e , causa
68/86, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. 855, punto 9)
.
Gli obiettivi della politica agricola enunciati all’art. 33 CE mirano in particolare ad assicurare un livello di vita equo alla popolazione agricola, tenendo conto soprattutto delle entrate individuali di ciascun lavoratore del settore, e a stabilizzare i mercati.
Ne risulta che gli obiettivi della politica agricola devono essere concepiti in maniera da permettere alle istituzioni comunitarie di assolvere le loro responsabilità tenendo conto dei meccanismi necessari, da prevenire le turbative dei mercati ed assicurare un reddito individuale congruo per i lavoratori del settore.
A termini dell’art. 34, n. 2, CE, l’organizzazione comune in una delle forme indicate al n. 1 del medesimo articolo può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi definiti all’art. 33 CE, in particolare regolamentazioni dei prezzi, sovvenzioni sia alla produzione sia alla distribuzione di diversi prodotti, sistemi per la costituzione di scorte e per il riporto nonché meccanismi comuni di stabilizzazione all’importazione o all’esportazione.
Come risulta da quanto si è concluso in limine, il controllo dei quantitativi anomali di zucchero accantonati nei nuovi Stati membri prima della loro adesione all’Unione europea, tra i quali le provviste domestiche, è una condizione imperativa per evitare eventuali turbative dell’OCM dello zucchero, in seguito, in particolare, alla prevedibile caduta artificiale della domanda a causa della sostituzione di dette riserve ai quantitativi che sarebbero stati acquistati sul mercato, con conseguente riduzione delle entrate dei produttori comunitari e del bilancio comunitario.
Ne discende che tener conto delle provviste domestiche per calcolare la totalità delle eccedenze nei nuovi Stati membri, cosa necessaria per evitare che sopravvengano i problemi suddescritti, rientra tra le misure da adottare nell’ambito della politica agricola comune. La tesi della Repubblica di Estonia deve essere, dunque, respinta.
5. Sull’interpretazione della nozione di «detentori di stock eccedentari» seguita dalla Corte
a) Argomenti delle parti
Secondo la Repubblica di Estonia, la Corte ha ristretto la nozione di «detentori di stock eccedentari» ai soli operatori commerciali (sentenza Weidacher, citata al punto 118, punto 42). Tale interpretazione sarebbe stata resa in un contesto normativo identico a quello della presente controversia. In particolare, la Corte rinvierebbe all’art. 4, n. 2, del regolamento (CE) della Commissione 19 dicembre 1994, n. 3108, relativo alle misure transitorie da adottare, in seguito all’adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia, per quanto riguarda gli scambi di prodotti agricoli (
GU L 328, pag. 42
), il cui contenuto, riguardo alla nozione di «stock eccedentario», sarebbe identico, in sostanza, a quello del regolamento n. 60/2004.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica di Estonia.
b) Giudizio del Tribunale
È vero, come rileva la Repubblica di Estonia, che la Corte ha accolto, nella sentenza Weidacher, citata al punto 118, una definizione della nozione di «detentore di stock eccedentari» ai sensi del regolamento n. 3108/94 comprendente unicamente gli operatori commerciali. Essa ha concluso che, a termini dell’art. 4 di detto regolamento, questa locuzione designa qualsiasi persona che abbia il potere di immettere sul mercato il prodotto immagazzinato e di trarne profitto (punto 45 della sentenza).
Nondimeno, l’interpretazione che di detta sentenza offre la Repubblica di Estonia è errata, per quanto l’art. 145, n. 2, dell’Atto di adesione del 1994, che dispone che i nuovi Stati membri del 1995 eliminino le eccedenze a loro spese, e l’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione siano molto simili ed il regolamento n. 60/2004 intenda mettere in atto quest’ultimo.
Al riguardo occorre, in primo luogo, sottolineare che, nella sentenza Weidacher, citata al punto 118, la Corte non ha definito la nozione di «detentori di stock eccedentari» di cui all’art. 145, n. 2, dell’Atto di adesione del 1994 e neppure quella contenuta in una disposizione di esecuzione di quest’ultimo. In effetti, l’art. 4 del regolamento n. 3108/94 non impone alcun obbligo di eliminare un qualche quantitativo di prodotti agricoli, bensì, unicamente, una tassazione degli stock eccedentari constatati. È questa la ragione per la quale la Corte si è limitata ad indicare che detta disposizione permetteva di attutire il peso dell’obbligo incombente ai nuovi Stati membri del 1995, previsto all’art. 145, n. 2, dell’Atto di adesione del 1994, di eliminare tali stock a loro spese, senza aggiungere che essa potesse costituirne una norma di esecuzione.
Ebbene, si deve rilevare che il fatto che i detentori di stock eccedentari non siano tassati per il possesso di tali eccedenze se non quando sono operatori commerciali non implica necessariamente che la nozione di «stock eccedentari da eliminare» possa comprendere soltanto le scorte detenute dagli operatori commerciali.
Peraltro, vi è una differenza fondamentale tra l’imposizione di una tassa sul possesso di stock eccedentari, che in pratica non può riguardare altri se non le persone che detengono un quantitativo minimo, e la considerazione delle eccedenze presenti in uno Stato membro, che può includere quantitativi minimi se avviene, come nella fattispecie, sulla base dell’osservazione di variabili macroeconomiche.
Di conseguenza, il fatto che la Corte abbia precisato che i detentori di stock tassabili ai sensi del regolamento n. 3108/94 fossero operatori commerciali non implica necessariamente che non possano essere contabilizzati a titolo di eccedenze nell’ambito dell’adozione del regolamento impugnato anche i quantitativi detenuti da altri.
In secondo luogo, occorre rilevare che la Corte, nella sentenza Weidacher, citata al punto 118, non intendeva rispondere alla questione se la nozione di «detentori di stock eccedentari» di cui all’art. 4 del regolamento n. 3108/94 comprendesse unicamente operatori che detenevano quantitativi anomali di prodotto o anche le famiglie che avevano costituito riserve anomale. La Corte intendeva unicamente stabilire se, come sosteneva in quella causa il governo austriaco, solo la persona che ha il potere di disporre della merce possa essere considerata detentrice di quest’ultima ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 3108/94 o se, come faceva valere a contrario la Commissione, il termine «detentore» di cui all’art. 4 del regolamento n. 3108/94 designi la persona che esercita il controllo effettivo sugli stock o che li detiene effettivamente e materialmente, come il titolare di un diritto di pegno o il trasportatore, senza necessariamente avere il potere di disporne liberamente (punti 40, 41 e 43 della sentenza). È unicamente in tale contesto che la Corte ha stabilito che la nozione di «detentori» ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 3108/94 si riferiva a persone che, alla data del 1
o
gennaio 1995, avevano il potere di immettere sul mercato il prodotto immagazzinato per realizzare un profitto che la tassazione su cui verteva la causa principale mirava appunto ad impedire (punto 42 della sentenza). Pertanto non occorre interpretare estensivamente tale conclusione.
In terzo luogo, si deve rilevare che la definizione di «detentore di stock eccedentari» accolta dalla Corte nella citata sentenza Weidacher, punto 118 supra, non esclude soltanto le persone diverse dagli operatori commerciali, ma anche gli operatori commerciali che non potrebbero trarre un profitto anomalo dalle vendite del prodotto stoccato. La Corte ha concluso, infatti, che occorreva interpretare la nozione di «detentori» di cui all’art. 4 del regolamento n. 3108/94 nel senso che si riferiva a persone che, alla data del 1
o
gennaio 1995, avevano il potere di immettere sul mercato il prodotto immagazzinato per realizzare un profitto che la tassazione su cui verteva la causa principale mirava appunto ad impedire (punto 42 della sentenza), vale a dire un vantaggio economico di cui avrebbero beneficiato gli operatori che avevano costituito stock eccedentari a basso prezzo (punto 22 della sentenza). Tuttavia, l’art. 145, n. 2, dell’Atto di adesione del 1994 obbligava i nuovi Stati membri del 1995 ad eliminare tutte le eccedenze esistenti sul loro territorio e non soltanto quelle che procuravano un vantaggio anomalo ai loro detentori. È per questo, per esempio, che il combinato disposto degli artt. 5-7 del regolamento n. 3300/94 imponeva alla Repubblica d’Austria l’eliminazione dei quantitativi di zucchero, calcolati per stock superiori alle 3 tonnellate, eccedenti il quantitativo di riferimento di 294177 tonnellate, sebbene il prezzo dello zucchero prima del 1995 fosse, secondo la Commissione, superiore al prezzo comunitario.
In quarto luogo, l’interpretazione della Corte nella sentenza Weidacher, citata al punto 118, non può essere valutata dimenticando che essa è stata resa in un contesto normativo molto diverso da quello di specie. Il combinato disposto degli artt. 5-7 del regolamento n. 3300/94 aveva limitato, infatti, in pratica, l’obbligo di eliminare le eccedenze ai quantitativi calcolati sommando gli stock individuali superiori alle 3 tonnellate ed eccedenti le normali scorte di riporto determinate dalla Commissione per ciascun nuovo Stato membro del 1995. Sarebbe quindi incongruo considerare che la nozione di «detentore» di cui all’art. 4 del regolamento n. 3108/94, come interpretata dalla Corte, riguardasse persone diverse dagli operatori commerciali, visto che la Commissione aveva successivamente limitato di fatto l’obbligo di eliminazione delle eccedenze ai quantitativi superiori alle 3 tonnellate.
Alla luce di quanto precede, si deve concludere che la definizione accolta dalla Corte nella sentenza Weidacher, citata al punto 118, non implica che le provviste domestiche siano necessariamente escluse dal calcolo delle eccedenze di un nuovo Stato membro ai sensi del regolamento n. 60/2004. La tesi della ricorrente e, pertanto, il primo capo del suo secondo motivo devono essere respinti.
C —
Sul secondo capo
La Repubblica di Estonia fa valere che il regolamento impugnato, includendo nell’eccedenza che le è stata attribuita le provviste domestiche, ha violato l’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004, a termini del quale al momento della determinazione delle eccedenze la Commissione deve tener conto delle circostanze particolari in cui le scorte sono state costituite, ciò che la Commissione contesta.
In particolare, secondo la Repubblica di Estonia, la Commissione era obbligata a tener conto di tre circostanze specifiche che la riguardavano, vale a dire l’importanza dello zucchero nell’economia e nella cultura estoni, il cambiamento del metodo di determinazione delle eccedenze e il contributo della Comunità alla costituzione di queste ultime.
Da parte sua, la Repubblica di Lettonia sostiene che la Commissione non ha tenuto adeguato conto dello sviluppo dell’economia dei nuovi Stati membri.
Occorre esaminare dapprima, e separatamente, gli argomenti avanzati dalla Repubblica di Estonia quanto all’omessa considerazione da parte della Commissione di ciascuna delle tre circostanze suddette e, poi, l’argomento sollevato dalla Repubblica di Lettonia. In via preliminare occorre determinare la portata dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004.
1. Osservazioni preliminari sulla portata dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004
Occorre ricordare che, a termini dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 60/2004, al fine di determinare le eccedenze dei nuovi Stati membri la Commissione tiene particolarmente conto dell’evoluzione, durante l’anno precedente l’adesione rispetto agli anni anteriori, delle importazioni e delle esportazioni di zucchero, come tale o contenuto in prodotti trasformati, d’isoglucosio e di fruttosio, della produzione, del consumo e delle scorte di zucchero e d’isoglucosio e, infine, delle circostanze che hanno determinato la costituzione delle scorte (v. punto 13).
I regolamenti che fissano il contesto normativo dell’eliminazione delle eccedenze di zucchero al momento delle adesioni del 1986 e del 1995, vale a dire, rispettivamente, i regolamenti nn. 579/86 e 3300/94, non contengono disposizioni analoghe a quelle dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004. Infatti, in virtù di tali due regolamenti, tutti i quantitativi risultanti dalla somma degli stock superiori alle 3 tonnellate oltre le normali scorte di riporto calcolate dalla Commissione sono considerati automaticamente eccedenze.
Il sistema attuato dal regolamento n. 60/2004 prevede, dunque, una reale flessibilità rispetto ai sistemi istituiti al momento delle adesioni precedenti, nella misura in cui permette che una certa riserva di zucchero non sia contabilizzata a titolo di eccedenza in funzione delle circostanze in cui tale riserva è stata costituita.
Si deve nondimeno sottolineare che il regolamento n. 60/2004 non spiega quali siano le circostanze particolari di costituzione delle scorte che la Commissione deve prendere in considerazione, né il ruolo che esse devono ricoprire nella valutazione della Commissione.
Ciò considerato, si deve ricordare che, come è stato osservato al precedente punto 115, per l’interpretazione di una disposizione di diritto comunitario occorre tener conto non solo dei termini della stessa, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui fa parte nonché dell’insieme delle disposizioni del diritto comunitario. La nozione di «circostanze che hanno determinato la costituzione delle [scorte]» deve dunque essere interpretata proprio alla luce dell’obiettivo del regolamento n. 60/2004.
A tale riguardo si deve sottolineare che lo scopo delle misure attuate dal regolamento n. 60/2004 è segnatamente quello di evitare turbative del mercato comunitario dello zucchero a danno del bilancio comunitario e dei produttori (v. punto 163). È giocoforza inferirne che tener conto delle circostanze in cui le scorte sono state costituite ai sensi dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004 non può avere l’effetto di rischiare di perturbare il mercato.
Occorre pertanto concludere che l’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004 permette unicamente di escludere dal calcolo delle eccedenze scorte che dovrebbero essere prese in considerazione come eccedenze secondo gli altri criteri indicati al n. 1 dell’art. 6, ma che alla luce delle circostanze di specie non costituiscono un rischio di turbativa del mercato. Per esempio, le scorte costituite in previsione di un’impennata dei consumi o in conseguenza del fatto che, per ragioni particolari, il livello delle scorte nel corso del periodo immediatamente anteriore all’adesione era anormalmente basso.
Al contrario, non risulta dal testo dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004 che le circostanze in causa debbano essere peculiari ad uno Stato membro in particolare.
È alla luce delle considerazioni sopra svolte che occorre esaminare il presente capo.
2. Sull’importanza del consumo dello zucchero in Estonia
a) Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia osserva che, quanto al consumo dello zucchero, la situazione in Estonia differisce da quella che prevale negli altri Stati membri. Anzitutto, gli Estoni avrebbero un reddito medio di gran lunga inferiore a quello dei cittadini dei vecchi Stati membri, ma spenderebbero per alimenti, bevande e tabacchi due volte tanto, in percentuale, quello che spendono questi ultimi. In secondo luogo, in Estonia il 96% delle confetture, il 92% delle composte e il 54% dei succhi di frutta sarebbero prodotti in casa, con un consumo pro capite di zucchero superiore del 20% a quello dei vecchi Stati membri. In terzo luogo, l’Estonia non produrrebbe zucchero e, prima dell’adesione, non avrebbe percepito dazi su detto prodotto, il cui prezzo sarebbe equivalso a un terzo di quello comunitario. Per tutti questi motivi, nonché per le difficoltà di approvvigionamento cui il loro Stato è andato incontro a seguito dell’indipendenza dall’Unione sovietica, gli Estoni sarebbero rimasti molto sensibili al prezzo dello zucchero. Pertanto, nella misura in cui erano persuasi che detto prezzo sarebbe aumentato a seguito dell’adesione della Repubblica di Estonia all’Unione europea, essi avrebbero acquistato quantitativi di zucchero pari a circa 30 Kg/persona e a 72 Kg/famiglia in media, facendo passare le importazioni totali da 65478 tonnellate nel 2002/2003 a 160023 nel 2003/2004. Al contrario, a Malta e a Cipro, i soli altri paesi a non produrre zucchero tra i nuovi Stati membri, non sarebbe uso preparare confetture in casa e il reddito per abitante sarebbe più elevato. Quindi, l’aumento del prezzo dello zucchero non sarebbe ugualmente oneroso per i cittadini di questi due nuovi Stati membri, che perciò non avrebbero costituito riserve.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica di Estonia.
b) Giudizio del Tribunale
La Repubblica di Estonia asserisce, in sostanza, che la Commissione avrebbe dovuto tener conto del fatto che i consumatori estoni avevano un interesse evidente, addirittura fondamentale, a costituire importanti riserve familiari in vista dell’atteso aumento del prezzo dello zucchero in Estonia a seguito dell’adesione.
Ebbene, è certamente vero che i consumatori estoni avevano, nel corso del periodo immediatamente anteriore all’adesione, un forte interesse a costituire riserve di zucchero per ritardare, nei limiti del possibile, l’impatto sul loro bilancio dell’aumento previsto a seguito dell’adesione, pari al 300% del prezzo del prodotto.
Nondimeno, tener conto di una circostanza simile per escludere le riserve così costituite dalla nozione di «eccedenza» impedirebbe di raggiungere lo scopo perseguito dal regolamento n. 60/2004, cioè prevenire turbative del mercato dello zucchero legate alla costituzione di eccedenze (v. punto 163).
Di conseguenza, la sussistenza di ragioni oggettive che rendono interessante costituire provviste domestiche non può essere considerata una circostanza che ha determinato la costituzione delle scorte ai sensi dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004.
Quanto all’argomento secondo cui lo zucchero sarebbe molto più utilizzato in Estonia che negli altri Stati membri, si deve osservare che, ammesso che risponda al vero, esso non implicherebbe affatto che le eccedenze costituite sotto forma di provviste domestiche non fossero in grado di turbare il mercato comunitario dello zucchero a seguito dell’adesione.
Peraltro, non risulta chiaramente dal fascicolo che l’importanza dello zucchero nel consumo e nella cultura estoni abbia giocato un ruolo così fondamentale nella costituzione delle provviste domestiche come pretende la Repubblica di Estonia. Secondo quest’ultima, infatti, il consumo pro capite di zucchero sul suo territorio è solo del 20% superiore alla media comunitaria.
Infine, le misure attuate dalla Commissione ai sensi del regolamento n. 60/2004 non impediscono alla Repubblica di Estonia di permettere ai suoi cittadini di fare un consumo elevato di zucchero, bensì unicamente di costituire riserve anomale, le quali, in pratica, ritardano l’applicazione integrale dell’OCM dello zucchero sul suo territorio, a danno in particolare dei produttori e del bilancio comunitari.
Infatti, se avesse ritenuto essenziale garantire ai propri cittadini un approvvigionamento temporaneo di zucchero a un prezzo inferiore a quello risultante dall’applicazione dell’OCM dello zucchero sul suo territorio, conseguenza diretta della sua decisione di aderire all’Unione europea, la Repubblica di Estonia avrebbe dovuto chiedere, in sede di negoziati con l’Unione europea in vista dell’adesione, di poter sovvenzionare per un dato periodo l’acquisto di un certo quantitativo di zucchero da parte dei suoi cittadini, così come ha fatto per esempio la Repubblica di Malta, stando all’allegato XI, punto 4, lett. a), dell’Atto di adesione.
Si deve dunque concludere che la Repubblica di Estonia non ha dimostrato che la Commissione abbia violato l’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004 non prendendo in considerazione l’importanza dello zucchero e il suo consumo sul proprio territorio.
3. Sulla modifica da parte della Commissione dei criteri applicati al momento delle precedenti adesioni
a) Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia ritiene che, al momento delle precedenti adesioni, la Commissione non abbia incluso le provviste domestiche nel calcolo delle eccedenze, ma, unicamente, i quantitativi superiori alle 3 tonnellate. Il metodo applicato nel caso di specie costituirebbe, così, un cambiamento fondamentale e sarebbe emerso con chiarezza solo dopo l’adesione dei nuovi Stati membri all’Unione europea, data a partire dalla quale sono state determinate le eccedenze. Ciò avrebbe impedito alla Repubblica di Estonia di evitare la formazione di provviste domestiche. Peraltro, rinviando ripetutamente alle adesioni precedenti, la Commissione avrebbe destato la legittima aspettativa che dette provviste non sarebbero state contabilizzate a titolo di eccedenze. Nel SIP, infatti, la Commissione avrebbe indicato che solo agli operatori doveva essere impedito di costituire scorte e che l’obbligo di eliminare le eccedenze gravava unicamente su di loro. Questi rinvii non sarebbero contraddetti dall’Atto di adesione, il cui testo, per quanto concerne le eccedenze, è pressoché identico alle disposizioni equivalenti adottate al momento delle adesioni anteriori.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica di Estonia.
b) Giudizio del Tribunale
Con il presente argomento la Repubblica di Estonia solleva, in sostanza, due questioni diverse.
In primo luogo, essa fa valere che il fatto che, al momento delle adesioni precedenti, le eccedenze dei nuovi Stati membri del 1986 e del 1995 fossero state calcolate unicamente a partire da quantitativi superiori alle 3 tonnellate esistenti sul loro territorio è una circostanza che ha determinato la costituzione delle scorte ai sensi dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004.
In secondo luogo, la Repubblica di Estonia adduce che la Commissione l’aveva indotta a credere che le provviste domestiche non sarebbero state contabilizzate a titolo di eccedenze.
Relativamente alla prima questione, si deve osservare che la Repubblica di Estonia non indica chiaramente quale conclusione pretende di trarne. L’interpretazione più plausibile dei suoi argomenti è che essa ritenga che il fatto che, al momento delle adesioni precedenti, le eccedenze dei nuovi Stati membri del 1986 e del 1995 fossero state calcolate unicamente a partire da quantitativi superiori alle 3 tonnellate implichi che la Commissione avrebbe dovuto procedere alla stessa maniera quando ha determinato le eccedenze in sede di adozione del regolamento impugnato.
Tuttavia, si deve subito osservare che le modalità di calcolo delle eccedenze applicate al momento delle adesioni precedenti non possono essere considerate circostanze che hanno determinato la costituzione delle scorte ai sensi dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004.
Peraltro, alla luce di quanto esposto ai punti 245-248, tener conto delle circostanze nelle quali le scorte sono state costituite non può avere l’effetto di mettere a repentaglio i meccanismi previsti dall’OCM dello zucchero. Orbene, se ogni quantitativo di zucchero inferiore alle 3 tonnellate dovesse essere, per ciò stesso, escluso dal calcolo delle eccedenze di un nuovo Stato membro, la quantità totale di zucchero esistente sul territorio di tale Stato il giorno dell’adesione potrebbe essere assai significativa e ciò comprometterebbe lo scopo del regolamento n. 60/2004, che è quello di evitare ogni turbativa dei detti meccanismi.
Così, occorre considerare che il fatto che la Commissione, nelle disposizioni di esecuzione degli obblighi di eliminazione delle eccedenze contenute negli atti di adesione del 1985 e del 1994, abbia limitato la portata di detti obblighi ai quantitativi superiori alle 3 tonnellate mostra unicamente che essa ha ritenuto l’esistenza di eccedenze calcolate a partire da quantitativi inferiori non problematica per la stabilità del mercato comunitario dello zucchero, tenuto conto delle circostanze particolari presenti al momento di tali adesioni. Ora, un tale modo di procedere non può anticipare la soluzione del problema se l’esistenza di eccedenze calcolate a partire da quantitativi inferiori a 3 tonnellate sia in grado di mettere a rischio i meccanismi dell’OCM dello zucchero nel contesto dell’adesione.
Relativamente alla seconda questione, si deve ricordare che il principio della tutela del legittimo affidamento può essere fatto valere nei confronti di una normativa comunitaria solo se la Comunità stessa ha precedentemente determinato una situazione tale da ingenerare un legittimo affidamento (v. sentenza Weidacher, citata al punto 118, punto 31 e la giurisprudenza ivi citata). Detto principio, che rientra tra i principi fondamentali della Comunità, implica che l’istituzione comunitaria interessata abbia fornito agli interessati precise assicurazioni che hanno fatto sorgere in loro fondate aspettative (sentenza del Tribunale 2 ottobre 2001, cause riunite
T-222/99, T-327/99 e T-329/99, Martinez e a./Parlamento, Racc. pag. II-2823
, punto 183).
Orbene, si deve rilevare che, nella fattispecie, la Comunità non ha precedentemente determinato una situazione tale da ingenerare un legittimo affidamento nella Repubblica di Estonia o negli operatori estoni quanto al fatto che le provviste domestiche non sarebbero state prese in considerazione nel calcolo delle eccedenze dell’Estonia.
Infatti, come è indicato al punto 8, n. 1, punto 2, del SIP, la questione delle eccedenze doveva essere trattata tenendo conto dell’esperienza acquisita al momento delle adesioni del 1986 e del 1995 nonché della riunificazione della Germania, ma ciò non vuol dire che le misure adottate al momento dell’adesione del 2004 dovessero essere identiche a quelle adottate in occasione delle adesioni precedenti.
Peraltro, le disposizioni applicabili al momento delle adesioni del 1986 e del 1995, che sono citate, a titolo informativo, al punto 8, n. 1, punto 2, del SIP, sono quelle che figurano negli atti di adesione del 1985 e del 1994 e che prevedono un obbligo di eliminazione delle eccedenze non soggetto ad una regola de minimis, contrariamente alle loro disposizioni d’esecuzione, che hanno introdotto una regola siffatta.
La Repubblica di Estonia, pertanto, non ha dimostrato assicurazioni precise da parte della Commissione nel senso che le provviste domestiche non sarebbero state prese in considerazione nel calcolo delle eccedenze estoni. Essa non ha neppure fornito prove di assicurazioni precise da parte della Commissione che le misure d’esecuzione dell’obbligo di eliminazione di cui all’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione fossero identiche a quelle adottate in applicazione delle disposizioni equivalenti degli atti di adesione del 1985 e del 1994.
Ciò considerato, la Repubblica di Estonia non poteva ignorare l’ampiezza della formulazione del punto 4, n. 2, dell’allegato IV dell’Atto di adesione, a termini del quale i nuovi Stati membri erano obbligati ad assicurare a loro spese l’eliminazione di tutte le eccedenze presenti sul loro territorio.
Si deve dunque concludere che il fatto che le provviste domestiche non siano state incluse nel calcolo delle eccedenze al momento delle adesioni precedenti non può essere considerato una circostanza che ha determinato la costituzione delle scorte, al momento dell’adesione del 2004, ai sensi dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004.
4. Sul contributo della Commissione alla costituzione delle provviste domestiche in Estonia
a) Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia fa valere che, nel corso dell’anno precedente l’adesione, l’87% delle importazioni estoni di zucchero provenivano dall’Unione europea ed erano incoraggiate da sovvenzioni comunitarie giudicate illegittime dall’organo d’appello dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), ciò che sarebbe contrario al principio di buona fede. La Commissione avrebbe addirittura impedito alla Repubblica di Estonia di ridurre le importazioni comunitarie a titolo di misure di salvaguardia, cosa che avrebbe evitato la costituzione di eccedenze, in quanto dette importazioni non potevano essere sostituite nel corso di un periodo così breve.
La Commissione respinge gli argomenti della Repubblica di Estonia.
b) Giudizio del Tribunale
La tesi della Repubblica di Estonia parte, in sostanza, dalla premessa che l’esistenza di provviste domestiche e, più in generale, dell’eccedenza estone sia dovuta principalmente al fatto che l’Unione europea ha sovvenzionato esportazioni di zucchero verso il suo territorio. Ne conclude che la Commissione è obbligata a tener conto di questa circostanza ai sensi dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004 per escludere dal calcolo delle sue eccedenze le provviste domestiche.
Questa tesi non può essere condivisa.
Infatti, anche a supporre che sussista effettivamente una relazione di causa ed effetto tra le esportazioni comunitarie sovvenzionate verso la Repubblica di Estonia e la costituzione delle provviste domestiche in Estonia, tale relazione non renderebbe meno pericolosa per la stabilità dell’OMC dello zucchero l’esistenza di tali riserve. Queste sarebbero in grado di turbare il mercato comunitario dello zucchero per le ragioni menzionate ai punti 121-134, qualunque sia il motivo per il quale sono state costituite.
Di conseguenza, alla luce delle considerazioni esposte ai punti 245-248, si deve concludere che l’esistenza di esportazioni comunitarie sovvenzionate verso la Repubblica di Estonia non deve essere considerata una circostanza che ha determinato la costituzione delle eccedenze ai sensi dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004.
Peraltro, e in ogni caso, la premessa sulla quale la tesi della Repubblica di Estonia si fonda è errata.
È, infatti pacifico tra le parti che il prezzo dello zucchero sul mercato internazionale ammontava, prima dell’adesione, a meno di un terzo del prezzo comunitario. Pertanto, anche se la Commissione avesse avuto i mezzi per impedire alla Repubblica di Estonia di approvvigionarsi di zucchero presso operatori comunitari, gli importatori estoni avrebbero conservato in ogni caso un interesse evidente a rivolgersi a produttori di zucchero non comunitari per costituire riserve o per rivenderle con grande profitto nella Comunità allargata oppure per fornire ai cittadini estoni i quantitativi che essi richiedevano per costituire provviste domestiche.
La Repubblica di Estonia ritiene che questo cambiamento di fonti di approvvigionamento non sarebbe stato possibile poiché gli importatori estoni avrebbero incontrato difficoltà a sostituire da un giorno all’altro i loro fornitori tradizionali comunitari con fornitori stabiliti fuori della Comunità.
Quest’argomento non può essere condiviso. La Repubblica di Estonia non fornisce, infatti, nessun motivo per il quale, in un mercato come quello dello zucchero, un operatore esperto non sarebbe stato in grado di comprare sul mercato internazionale quantitativi importanti di zucchero in un arco di tempo di 3 mesi e mezzo, compresi tra la data di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale del regolamento n. 60/2004 e la data di adesione dei nuovi Stati membri all’Unione europea, tanto più che gli operatori estoni avrebbero potuto pagare per lo zucchero non comunitario il doppio del prezzo di mercato e, nondimeno, conservare un forte margine di profitto.
Peraltro, nulla prova che gli operatori estoni non avrebbero potuto costituire eccedenze prima della data di pubblicazione del regolamento n. 60/2004 allo scopo di venderle nella Comunità allargata o sul mercato domestico. In tal caso, ebbene, l’adozione da parte della Commissione nell’ambito di detto regolamento di misure che scoraggiassero le esportazioni comunitarie verso l’Estonia non sarebbe bastata ad assicurare l’eliminazione di tali eccedenze.
Occorre perciò respingere la totalità degli argomenti della Repubblica di Estonia.
5. Sull’inadeguata considerazione da parte della Commissione dello sviluppo dell’economia dei nuovi Stati membri
a) Argomenti delle parti
La Repubblica di Lettonia ritiene che la Commissione non abbia tenuto adeguato conto, ai sensi dell’art. 6, n. 1, secondo comma, lett. c), del regolamento n. 60/2004, dello sviluppo economico dei nuovi Stati membri nonché dell’oggettiva velocità di crescita del fabbisogno in conseguenza dell’aumento del potere d’acquisto degli abitanti e dello sviluppo del settore turistico. Infatti, la maggior parte delle eccedenze in Lettonia risulterebbe da un aumento della capacità di produzione e di consumo, circostanza della quale non sarebbe stato tenuto conto nelle rigide formule della Commissione. Per giunta, quest’ultima avrebbe dovuto determinare non solo l’eccedenza di ciascun nuovo Stato membro, ma anche le normali scorte di riporto al 1
o
maggio 2004, ciò che avrebbe garantito altresì che le circostanze di costituzione delle scorte fossero oggetto di un’analisi adeguata. Con il suo comportamento la Commissione avrebbe violato anche il principio di tutela del legittimo affidamento.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica di Lettonia.
b) Giudizio del Tribunale
L’art. 115, n. 2, secondo comma, del regolamento di procedura del Tribunale subordina la ricevibilità di una domanda di intervento all’osservanza, in particolare, del requisito posto all’art. 44, n. 1, lett. c), di detto regolamento, ai sensi del quale il ricorso deve contenere un’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Ciò significa che il ricorso deve chiarire il motivo sul quale il ricorso stesso si basa, di modo che la semplice enunciazione astratta dei motivi non risponde alle prescrizioni dello Statuto della Corte di giustizia e del regolamento di procedura (sentenze del Tribunale 12 gennaio 1995, causa T-102/92, Viho/Commissione, Racc. pag. II-17, punto 68, e , causa T-181/06, Italia/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 139).
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre constatare che gli elementi addotti dalla Repubblica di Estonia a sostegno della sua tesi sono troppo vaghi per essere esaminati. È, infatti, impossibile determinare sulla loro base la maniera in cui la Commissione avrebbe dovuto tener conto dell’evoluzione dell’economia dei nuovi Stati membri per poi modificare il suo calcolo delle eccedenze in funzione di un consumo assertivamente superiore.
Peraltro, gli argomenti della Repubblica di Lettonia vertono, in sostanza, sulla sua propria evoluzione economica, sicché, anche a supporli fondati, essi non avrebbero nessuna influenza sulla questione se, al momento del calcolo dell’eccedenza della Repubblica di Estonia, la Commissione abbia tenuto adeguato conto delle circostanze che hanno determinato la costituzione delle scorte sul suo territorio.
Tutto ciò considerato, si deve concludere che sia la censura della Repubblica di Lettonia sia l’intero presente motivo devono essere respinti.
IV —
Sul terzo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione
A —
Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia ritiene che la Commissione non abbia spiegato nel regolamento impugnato perché le provviste domestiche siano state incluse nell’eccedenza di cui trattasi, ciò che è tanto più grave tenuto conto delle circostanze di specie.
A tale riguardo essa fa valere, in primo luogo, che, quando una misura riguarda un caso particolare, gli obblighi di motivazione sono più stringenti (sentenze della Corte 28 ottobre 1982, cause riunite 292/81 e 293/81, Lion e a., Racc. pag. 3887, punti 18 e segg., e , cause riunite 311/81 e 30/82, Klöckner-Werke/Commissione, Racc. pag. 1549, punti 30 e segg.). A suo avviso, il regolamento impugnato riguarda solo cinque nuovi Stati membri e verte su di un’unica e irripetibile situazione, vale a dire la transizione dal regime in vigore in tali Stati all’OCM dello zucchero. Ebbene, quando il numero di persone è determinato e non c’è possibilità di applicazioni future, un regolamento costituirebbe piuttosto un coacervo di decisioni.
In secondo luogo, una decisione deve essere circostanziata, soprattutto quando produce effetti seri e importanti. Ebbene, siccome l’importo che la Repubblica di Estonia deve pagare qualora non elimini le eccedenze è di EUR 45,7 milioni, pari all’1,35% del suo bilancio, l’obbligo di motivazione della Commissione sarà particolarmente stringente.
In terzo luogo, la Repubblica di Estonia sottolinea che, rispetto alle adesioni precedenti, la Commissione ha cambiato prassi riguardo al calcolo delle eccedenze e ha introdotto un metodo atipico nel contesto della politica agricola comune, quando invece la modifica di una prassi richiede una motivazione dettagliata.
Infine, in quarto luogo, il regolamento impugnato non conterrebbe nessuna spiegazione riguardo alla maniera in cui le circostanze particolari alle quali fa riferimento l’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004 sono state prese in considerazione, eccezion fatta per un’affermazione apodittica al ‘considerando’ 3. Ciò impedirebbe ogni controllo della legittimità del regolamento impugnato, mentre, poiché l’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004 lascia alla Commissione un ampio potere discrezionale, il livello di motivazione richiesto in tale situazione sarebbe più alto.
A tale proposito la Repubblica di Estonia fa presente che i motivi per i quali le provviste domestiche sono state incluse nel calcolo delle eccedenze non le sono stati comunicati, neppure in seno al comitato di gestione per lo zucchero o al momento della riunione del 19 maggio 2005, ed invita la Commissione a trasmettere al Tribunale i documenti presentati in occasione di tale riunione.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica di Estonia.
B —
Giudizio del Tribunale
Si deve rilevare che non è il regolamento impugnato l’atto normativo che ha previsto che le provviste domestiche siano prese in considerazione a titolo di eccedenze.
L’atto normativo che ha sancito una tale presa in considerazione è il regolamento n. 60/2004. Esso ha instaurato un sistema di calcolo delle eccedenze molto diverso da quelli attuati dai regolamenti nn. 579/86 e 3300/94 per le adesioni del 1986 e del 1995, che erano fondati, segnatamente, sull’organizzazione di un censimento da parte delle autorità nazionali dei quantitativi superiori alle 3 tonnellate presenti sul loro territorio per poi rapportarli al quantitativo fissato dalla Commissione a titolo di normale scorta di riporto ed eliminare, così, ogni eventuale eccedenza (v. punti 195 e 196).
A tale riguardo si deve osservare che è chiaramente indicato al ‘considerando’ 7 del regolamento n. 60/2004 che la Commissione determinerà le scorte eccedentarie sulla base dell’evoluzione degli scambi e delle tendenze in materia di produzione e di consumo nei nuovi Stati membri per il periodo compreso tra il 1
o
maggio 2000 e il . Quanto al ‘considerando’ 9 del regolamento, ai suoi termini, per la determinazione delle eccedenze, i nuovi Stati membri devono comunicare alla Commissione le statistiche più recenti in materia di scambi, di produzione e di consumo dei prodotti considerati (v. punto 197).
L’art. 6 del regolamento n. 60/2004 dispone che, per determinare le eccedenze, si tenga particolare conto dell’evoluzione, osservata durante l’anno precedente l’adesione rispetto agli anni anteriori, delle importazioni e delle esportazioni di zucchero, come tale o trasformato, d’isoglucosio e di fruttosio, della produzione, del consumo e delle riserve di zucchero e d’isoglucosio e, infine, delle circostanze che hanno determinato la costituzione delle scorte.
È dunque evidente che, come abbiamo illustrato sopra, il regolamento n. 60/2004 fissa un metodo di determinazione delle eccedenze imperniato sull’osservazione delle tendenze macroeconomiche e non sui quantitativi effettivamente accantonati in uno Stato membro in particolare. Esso include anche una clausola di flessibilità finale che permette di modificare il risultato di tale esame in funzione di circostanze peculiari che giustifichino l’esclusione di taluni quantitativi di zucchero, se tali quantitativi non rischiano di alterare i meccanismi dell’OCM dello zucchero, come risulta dall’interpretazione dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004 offerta ai precedenti punti 245-248. La Commissione medesima all’allegato I della comunicazione della sig.ra Fischer Boel rileva che l’oggetto di detto allegato è fissare un metodo per determinare le eccedenze dei nuovi Stati membri al livello macroeconomico, come prescrive l’art. 6 del regolamento n. 60/2004, il quale non contiene nessuna disposizione che escluda dal calcolo delle eccedenze i quantitativi minimi.
Il ‘considerando’ 3 del regolamento impugnato menziona le variabili macroeconomiche che sono state prese di fatto in considerazione dalla Commissione per il calcolo delle eccedenze. Così, è ivi spiegato che, in via generale, la Commissione considera che le eccedenze di zucchero risultano dall’evoluzione della produzione, una volta aggiunte le importazioni e sottratte le esportazioni, nel periodo compreso tra il 1
o
maggio 2003 e il , rispetto alle medie dello stesso periodo nei tre anni precedenti.
È altresì manifesto che tale metodo di determinazione delle eccedenze implica necessariamente che si tenga conto delle provviste domestiche allo stesso titolo delle scorte costituite dagli operatori. Infatti, per quanto riguarda la Repubblica di Estonia, Stato non produttore di zucchero, l’eccedenza calcolata per la campagna 2003/2004 non può che risultare dalla differenza tra le importazioni effettuate durante questa campagna e la media delle importazioni effettuate nelle tre campagne precedenti, alla quale occorre sottrarre la differenza tra le esportazioni effettuate in tale campagna e la media delle esportazioni effettuate nelle tre campagne precedenti. Ebbene, un metodo siffatto, che prende in considerazione solo le importazioni e le esportazioni, non permette di escludere le provviste domestiche dalla somma così ottenuta, salvo considerare che l’esistenza di queste riserve sia una circostanza che ha determinato la costituzione delle scorte ai sensi dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004.
Che tale metodo sia stato effettivamente applicato risulta non solo dal preambolo del regolamento impugnato, ma anche, e molto nettamente, dai documenti presentati a più riprese alla Repubblica di Estonia in seno al comitato di gestione per lo zucchero e, da ultimo, durante la riunione di esperti del 19 maggio 2005, documenti già prodotti prima dell’adozione di detto regolamento e noti, dunque, alla Repubblica di Estonia.
Tutto ciò considerato, occorre concludere, da un lato, che il regolamento impugnato è sufficientemente motivato riguardo alle ragioni per le quali le provviste domestiche non sono state escluse dal calcolo delle eccedenze estoni e, dall’altro, che la sua motivazione non doveva per forza esporre le ragioni per le quali la Commissione si era discostata dalla prassi adottata all’epoca delle adesioni precedenti, giacché il fatto di discostarsene è una conseguenza logica e necessaria del regolamento n. 60/2004, la cui legittimità non è stata messa in causa dalla Repubblica di Estonia nell’ambito del presente ricorso.
V —
Sul quarto motivo, vertente su una violazione del principio di buona amministrazione
A —
Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia sostiene che la Commissione ha violato il principio di buona amministrazione adottando il regolamento impugnato, dal momento che, siccome quest’ultimo è un coacervo di cinque decisioni concernenti i nuovi Stati membri interessati, essa era tenuta a preparare accuratamente e imparzialmente la sua decisione. La Commissione non avrebbe tenuto conto delle circostanze particolari relative alla situazione della Repubblica di Estonia una volta che ne era stata informata. La sig.ra Fischer Boel avrebbe adottato questa decisione fondandosi su considerazioni non pertinenti alla controversia, incorrendo così in un abuso di potere. Ella avrebbe cercato, da un lato, di scongiurare il rischio che altri nuovi Stati membri contestino le basi di calcolo relative ad altri prodotti o invochino circostanze particolari e, dall’altro, di evitare di creare precedenti per le future adesioni.
Peraltro la Commissione avrebbe dovuto valutare l’impatto del proprio comportamento sulla situazione creata, in particolare in quanto aveva dichiarato che avrebbe utilizzato lo stesso metodo di calcolo delle precedenti adesioni.
Infine, in forza del principio di buona amministrazione, il collegio dovrebbe essere al corrente dei fatti essenziali, prima di prendere qualunque decisione. Tuttavia, esso si sarebbe pronunciato sull’inclusione delle provviste domestiche nelle eccedenze estoni anche se la versione finale della comunicazione della sig.ra Fischer Boel non dava atto degli argomenti della Repubblica di Estonia relativi in particolare alle gravi conseguenze di tale decisione sul suo bilancio, né delle considerazioni della sig.ra Fischer Boel medesima in materia, dei dati numerici effettivi nonché della situazione della Repubblica di Malta e della Repubblica di Cipro.
Secondo la Commissione, il presente motivo deve essere respinto.
B —
Giudizio del Tribunale
Occorre rilevare che, con il presente motivo, in cui invoca il principio di buona amministrazione, la Repubblica di Estonia, da un lato, riprende sostanzialmente i motivi per i quali ritiene che la Commissione abbia violato l’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004 adottando il regolamento impugnato senza tener conto delle circostanze particolari relative alla sua situazione. Tali argomenti sono stati esaminati e respinti nell’ambito del secondo capo del secondo motivo. Dall’altro, la Repubblica di Estonia ribadisce le ragioni per le quali ritiene che nel caso di specie sia stato violato il principio di collegialità. Tali argomenti sono stati esaminati e respinti nell’ambito del primo motivo.
Occorre pertanto respingere in toto il presente motivo.
VI —
Sul quinto motivo, vertente su una violazione del principio di buona fede
A —
Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia fa valere che il principio di buona fede vieta ai firmatari di un accordo internazionale di adottare atti che privino tale accordo del suo oggetto e del suo scopo. Pertanto, dopo la firma dell’Atto di adesione, la Commissione sarebbe tenuta ad astenersi da qualsiasi misura in grado di favorire una qualunque alterazione del mercato o la speculazione. Ciononostante, essa avrebbe omesso di prendere misure contro l’aumento delle esportazioni comunitarie e avrebbe impedito alla Repubblica di Estonia di farlo. Ciò sarebbe tanto più grave in quanto la Commissione avrebbe indicato che avrebbe tenuto conto degli effetti sulle scorte causati dalla liberalizzazione degli scambi tra gli Stati candidati e l’Unione europea e che avrebbe applicato gli stessi principi delle adesioni precedenti.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica di Estonia.
B —
Giudizio del Tribunale
Nell’ambito del presente motivo la Repubblica di Estonia avanza, in sostanza, gli stessi argomenti sollevati nell’ambito del secondo e del quarto motivo. Tali argomenti devono, quindi, essere respinti per le stesse ragioni per le quali sono stati respinti detti motivi.
VII —
Sul sesto motivo, vertente su una violazione del principio di non discriminazione
La Repubblica di Estonia è dell’avviso che il regolamento impugnato violi il principio di non discriminazione sotto tre profili, che occorre esaminare separatamente.
A —
Discriminazione rispetto alla Repubblica di Malta e alla Repubblica di Cipro
1. Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia ritiene di essere stata discriminata rispetto alla Repubblica di Malta e alla Repubblica di Cipro perché sarebbe stata trattata allo stesso modo di questi due Stati membri, laddove la metà delle eccedenze estoni è costituita da provviste domestiche, mentre le eccedenze maltese e cipriota sono detenute solamente dagli operatori. Questa discriminazione risulterebbe altresì dalla lettura dell’allegato 18 e sarebbe tanto più grave ove si consideri che, come mostra l’evoluzione del calcolo delle eccedenze maltesi tra il progetto di regolamento (13210 t) e il regolamento impugnato (2452 t), per la Repubblica di Malta sono state effettivamente prese in considerazione circostanze particolari.
La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica di Estonia.
2. Giudizio del Tribunale
La Repubblica di Estonia lamenta, in sostanza, che le eccedenze estoni sono state calcolate alla stessa maniera delle eccedenze cipriota e maltese, mentre circostanze particolari relative alla sua situazione avrebbero dovuto condurre la Commissione a riservarle un trattamento differenziato. Tuttavia, le ragioni per le quali la Repubblica di Estonia ritiene di dover beneficiare di un tale trattamento non sono idonee a suffragare la sua tesi.
Queste ragioni sono, infatti, sostanzialmente le stesse invocate per far valere che la Commissione avrebbe dovuto tener conto della particolare importanza del consumo dello zucchero nella Repubblica di Estonia, quali esposte nell’ambito del secondo capo del secondo motivo. Ebbene, siccome è stato concluso che tali ragioni non potevano condurre la Commissione ad escludere le provviste domestiche della Repubblica di Estonia dal calcolo delle eccedenze di quest’ultima, com’è stato sottolineato ai precedenti punti 252-260, non si potrà concludere che, respingendo tali ragioni, la Commissione ha discriminato la Repubblica di Estonia.
Peraltro, visto che l’argomento della Repubblica di Estonia può essere compreso nel senso che la Commissione ha ridotto l’eccedenza maltese tenendo conto dell’esistenza di una circostanza particolare relativa alla situazione della Repubblica di Malta, mentre non ha fatto altrettanto con la Repubblica di Estonia, occorre rilevare che l’esistenza di una tale condizione specifica, che non è menzionata nel regolamento impugnato, non può incidere sulla legittimità del calcolo delle eccedenze estoni né provare una discriminazione nei confronti della Repubblica di Estonia.
Infatti, la Repubblica di Estonia non precisa se aveva diritto alla stessa riduzione riconosciuta alla Repubblica di Malta perché la sua situazione e quella che ha permesso alla Repubblica di Malta di ottenere detta riduzione sarebbero state riconducibili alla medesima circostanza particolare.
Peraltro, anche se l’argomento della Repubblica di Estonia dovesse essere compreso nel senso che l’eccedenza totale della Repubblica di Malta è stata ridotta a torto, è giocoforza sottolineare che un errore da parte della Commissione, ammesso che di errore si tratti, non può rimettere in discussione il regolamento impugnato nei confronti della Repubblica di Estonia. Infatti, tale Stato membro non può chiedere l’applicazione di un metodo di calcolo delle sue eccedenze diverso dal metodo che gli è applicabile e, in ogni caso, l’errore commesso non avrebbe alcuna incidenza sul regolamento impugnato se non per quanto concerne la Repubblica di Malta (v., in tal senso, sentenza della Corte 14 marzo 2002, causa
C-340/98, Italia/Consiglio, Racc. pag. I-2663, punti 90 e 91)
.
Si deve perciò concludere che la Repubblica di Estonia non ha dimostrato che la Commissione, adottando il regolamento impugnato, l’abbia discriminata rispetto alla Repubblica di Malta e alla Repubblica di Cipro.
B —
Discriminazione rispetto a Stati membri che avevano già aderito alla Comunità
1. Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia ritiene di essere stata discriminata rispetto agli Stati membri che avevano già aderito alla Comunità, divenuta poi Unione europea, perché, a parità di situazioni di fatto e di diritto, le provviste domestiche di questi ultimi non sono state prese in considerazione ai fini del calcolo delle eccedenze. La Commissione è di avviso contrario.
2. Giudizio del Tribunale
Occorre rilevare che le misure transitorie da adottare in materia agricola al momento di ciascun allargamento devono essere calibrate ai rischi concreti di turbare i mercati agricoli che l’allargamento può comportare. Pertanto le istituzioni non sono tenute ad applicare misure transitorie identiche nell’ambito di due allargamenti successivi.
In particolare, la Commissione poteva tener conto, tra le differenze esistenti al momento degli allargamenti del 1995 e del 2004, del fatto che lo scopo di evitare turbative del mercato comunitario dello zucchero con l’accumulo di eccedenze era più difficile da raggiungere nel 2004, viste le dimensioni molto più importanti dei mercati dei nuovi Stati membri e la loro ben maggiore capacità di produzione e visto anche che taluni nuovi Stati membri, per esempio la Repubblica di Estonia, non applicavano dazi all’importazione dello zucchero, per cui tale prodotto poteva essere semplicemente acquistato sul mercato internazionale; elementi di cui la Commissione dà atto nelle sue memorie senza smentite da parte della Repubblica di Estonia. Inoltre, anche le differenze di prezzo tra la Comunità e i nuovi Stati membri erano più grandi. Questi due ordini di elementi insieme rendevano il rischio di destabilizzare il mercato dello zucchero sostanzialmente più importante e giustificavano, di conseguenza, l’adozione di misure transitorie più rigorose.
Si deve perciò concludere che la Repubblica di Estonia non ha dimostrato che la Commissione l’abbia discriminata rispetto agli Stati membri che avevano già aderito alla Comunità e poi all’Unione europea.
C —
Discriminazione rispetto all’insieme dei vecchi Stati membri
1. Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia ritiene di essere stata discriminata rispetto all’insieme dei vecchi Stati membri. Infatti, ai sensi del regolamento impugnato, essa sarebbe tenuta ad esigere che i suoi operatori eliminino un quantitativo di zucchero ulteriore rispetto alle loro eccedenze per assolvere il proprio obbligo di eliminazione, dato che è impossibile eliminare le provviste domestiche. Pertanto i suoi operatori verserebbero in una situazione deteriore rispetto agli operatori dei vecchi Stati membri. Infine, se il regolamento n. 60/2004 dovesse essere interpretato nel senso che spetta alla Repubblica di Estonia accollarsi le conseguenze dell’esistenza di dette provviste, pagando l’importo di cui all’art. 7, n. 2, del regolamento n. 60/2004, allora sarebbe essa l’oggetto di una discriminazione rispetto ai vecchi Stati membri, che in passato non hanno mai dovuto sopportare spese del genere.
La Commissione eccepisce, in via principale, che gli argomenti della Repubblica di Estonia sono diretti contro il regolamento n. 60/2004 e non contro il regolamento impugnato e sono pertanto irricevibili; in subordine, li contesta nel merito.
2. Giudizio del Tribunale
Senza che occorra pronunciarsi sulla ricevibilità degli argomenti della Repubblica di Estonia, occorre sottolineare che gli operatori estoni non sono tenuti, ai sensi del regolamento n. 60/2004, ad eliminare un quantitativo di zucchero superiore alle loro eccedenze individuali. Incombe unicamente alla Repubblica di Estonia l’obbligo di assicurare l’eliminazione di un quantitativo di zucchero equivalente all’eccedenza determinata dalla Commissione (v. punto 171).
Per quanto concerne l’asserita discriminazione di cui sarebbe oggetto la Repubblica di Estonia rispetto ai vecchi Stati membri, in quanto essa dovrebbe pagare l’importo di cui all’art. 7, n. 2, del regolamento n. 60/2004 se non riuscisse ad eliminare un quantitativo di zucchero equivalente alle proprie eccedenze, si deve osservare che la situazione dell’agricoltura nei nuovi Stati membri era radicalmente diversa da quella constatata nei vecchi Stati membri (sentenza della Corte 23 ottobre 2007, causa
C-273/04, Polonia/Consiglio, Racc. pag. I-8925, punto 87)
. Se ne ricava che, riguardo all’esistenza di eccedenze, la situazione dei vecchi Stati membri e quella della Repubblica di Estonia prima dell’allargamento non possono essere considerate analoghe.
Infatti, gli operatori stabiliti nei vecchi Stati membri e quelli situati in Estonia erano soggetti prima dell’allargamento a norme, quote e meccanismi di sostegno alla produzione differenti. D’altro canto, mentre le Istituzioni comunitarie potevano impedire la formazione di eccedenze sul territorio dei vecchi Stati membri avvalendosi delle misure previste nell’ambito dell’OCM dello zucchero, esse non potevano impedire la formazione di scorte eccedentarie sul territorio dei nuovi Stati membri prima della loro adesione all’Unione europea. È per questo che l’allegato IV, punto 4, nn. 1-4, dell’Atto di adesione prevede l’obbligo per i nuovi Stati membri di eliminare a loro spese le scorte in eccedenza, senza tuttavia prevedere un obbligo analogo in capo ai vecchi Stati membri, ciò che è stato accettato dalla Repubblica di Estonia alla firma dell’Atto di adesione.
Si deve dunque concludere che la Repubblica di Estonia non ha dimostrato una discriminazione nei suoi confronti rispetto ai vecchi Stati membri.
Il presente motivo deve essere, dunque, respinto integralmente.
VIII —
Sul settimo motivo, vertente su una violazione del diritto di proprietà
A —
Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia asserisce che il regolamento impugnato viola il diritto di proprietà, riconosciuto e tutelato nell’ambito del mercato agricolo comune, perché ad esso non possono essere apportate restrizioni se non quelle che rispondono agli obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità e non costituiscono una misura sproporzionata che minaccerebbe la stessa sostanza del diritto. Ebbene, obbligare i cittadini estoni ad eliminare lo zucchero acquistato per il proprio consumo sarebbe una misura sproporzionata, in quanto tale zucchero non potrebbe generare un rischio di speculazione o di alterazione del mercato. Ciò costituirebbe peraltro un esproprio, a fronte del quale le famiglie, semplici consumatori, non beneficiano direttamente dell’OCM dello zucchero. Infine, anche obbligare gli operatori ad eliminare un quantitativo superiore alle loro eccedenze individuali costituirebbe una violazione del diritto di proprietà.
B —
Giudizio del Tribunale
Occorre respingere subito la tesi della Repubblica di Estonia.
Infatti, nessuna disposizione del regolamento n. 60/2004 obbliga le famiglie estoni ad eliminare alcun quantitativo di zucchero né gli operatori estoni ad eliminare un quantitativo supplementare di zucchero oltre alle eccedenze individuali. Solo la Repubblica di Estonia è tenuta ad assicurare l’eliminazione di un quantitativo di zucchero equivalente all’eccedenza determinata dalla Commissione oppure a pagare l’importo di cui all’art. 7, n. 2, di detto regolamento ove non riesca ad assolvere il suo obbligo.
Ciò considerato, si deve concludere che la Repubblica di Estonia non ha dimostrato alcuna violazione del diritto di proprietà in conseguenza dell’adozione del regolamento impugnato.
IX —
Sull’ottavo motivo, vertente su una violazione del principio di proporzionalità
A —
Argomenti delle parti
La Repubblica di Estonia fa valere che il regolamento impugnato viola il principio di proporzionalità giacché l’eliminazione delle provviste domestiche non sarebbe necessaria per evitare la speculazione e le turbative del mercato, obiettivo perseguito dal regolamento n. 60/2004. Da un lato, infatti, tali riserve creerebbero un rischio di turbative solo quando potessero essere rivendute, ciò che non sarebbe alla portata delle famiglie, come proverebbe il fatto che il prezzo dello zucchero in Estonia è triplicato dopo l’adesione per poi rimanere stabile; e, dall’altro, non invoglierebbero alla speculazione, tant’è che non sono mai state prese in considerazione nel corso delle adesioni precedenti. Non solo: l’inclusione di tali riserve nelle eccedenze attribuite alla Repubblica di Estonia avrebbe l’effetto di raddoppiare l’importo da pagare in caso di inosservanza degli obblighi sanciti dal regolamento n. 60/2004.
La Repubblica di Lettonia aggiunge che, tenuto conto degli errori di calcolo della Commissione, il regolamento impugnato non potrebbe centrare l’obiettivo perseguito dal regolamento n. 60/2004, che sarebbe di gravare non il bilancio dei nuovi Stati membri, bensì quello delle imprese che hanno accantonato zucchero a fini speculativi sfruttando lo scarto sui diritti all’importazione.
B —
Giudizio del Tribunale
Le considerazioni sviluppate ai precedenti punti 121-129 e 162-167 portano necessariamente a respingere gli argomenti dedotti dalla Repubblica di Estonia.
Quanto agli argomenti della Repubblica di Lettonia, si deve osservare che essi non permettono di identificare i pretesi errori di calcolo della Commissione che non consentirebbero di raggiungere l’obiettivo perseguito dal regolamento impugnato e dal regolamento n. 60/2004. Peraltro si deve sottolineare che, contrariamente a quanto fa valere la Repubblica di Lettonia, l’obiettivo di tali regolamenti non è di gravare il bilancio delle imprese che hanno accantonato zucchero a fini speculativi sfruttando lo scarto sui diritti all’importazione, anziché quello dei nuovi Stati membri, bensì di prevenire le possibili turbative dell’OCM dello zucchero a seguito dell’adesione di questi ultimi, dovute all’esistenza di eccedenze sul loro territorio, e ciò, in particolare, garantendo che tali eccedenze saranno eliminate esclusivamente a spese dei detti Stati.
Il presente motivo deve, pertanto, essere respinto.
X —
Sul primo motivo addizionale sollevato dalla Repubblica di Lettonia, vertente su una violazione dei diritti della difesa
A —
Argomenti delle parti
La Repubblica di Lettonia lamenta di non aver avuto la possibilità di far conoscere il proprio punto di vista sul regolamento impugnato e di presentare obiezioni, entro un termine ragionevole, quanto al metodo di calcolo delle eccedenze. La Commissione nega tutto.
B —
Giudizio del Tribunale
La Repubblica di Lettonia deduce, in sostanza, una violazione dei propri diritti della difesa. Ebbene, i suoi argomenti sono inconferenti, perché, anche a supporli ricevibili e fondati, non potrebbero influire in alcuna maniera sulla legittimità del regolamento impugnato relativamente alla Repubblica di Estonia.
Il presente motivo deve, pertanto, essere respinto.
XI —
Sul secondo motivo addizionale sollevato dalla Repubblica di Lettonia, vertente su una violazione del principio di tutela del legittimo affidamento
A —
Argomenti delle parti
La Repubblica di Lettonia ritiene che la Commissione abbia violato il principio di tutela del legittimo affidamento perché avrebbe dovuto determinare, per ciascun nuovo Stato membro, non solo le eccedenze corrispondenti, ma anche le normali scorte di riporto al 1
o
maggio 2004, ciò che la Commissione contesta.
B —
Giudizio del Tribunale
Si deve ricordare che l’art. 40, quarto comma, dello Statuto della Corte, applicabile al procedimento dinanzi al Tribunale ai sensi dell’art. 53, primo comma, del medesimo Statuto, e l’art. 116, n. 4, del regolamento di procedura conferiscono all’interveniente il diritto di esporre in maniera autonoma non solo argomenti, ma anche motivi, purché siano diretti al sostegno delle conclusioni di una delle parti principali e non siano totalmente estranei alle considerazioni su cui si basa la controversia come costituita tra ricorrente e convenuto, il che avrebbe per effetto di modificarne l’oggetto (sentenza del Tribunale 15 giugno 2005, causa
T-171/02, Regione autonoma della Sardegna/Commissione, Racc. pag. II-2123, punto 152)
.
Orbene, il presente motivo addizionale sollevato dalla Repubblica di Lettonia è totalmente estraneo alle considerazioni sviluppate a sostegno dei motivi invocati dalla Repubblica di Estonia nell’ambito del presente ricorso e deve perciò essere respinto in quanto irricevibile. Sebbene, infatti, la Repubblica di Estonia abbia avanzato, nell’ambito del secondo capo del secondo motivo, un argomento che poteva essere interpretato, in parte, come relativo alla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento, essa si è riferita non ad un preteso legittimo affidamento sul fatto che dovessero essere calcolate le scorte normali di riporto anziché l’eccedenza, bensì alla circostanza che, al momento delle adesioni precedenti, i quantitativi inferiori alle 3 tonnellate non erano stati presi in considerazione per il calcolo delle eccedenze.
Ad abundantiam, si deve rilevare che, benché l’allegato IV, punto 4, n. 2, dell’Atto di adesione disponga che i nuovi Stati membri devono provvedere ad eliminare a proprie spese qualsiasi scorta si trovi in libera pratica nel loro territorio alla data dell’adesione e risulti quantitativamente superiore a quella che può essere considerata una scorta normale di riporto, non per questo la Commissione è obbligata a calcolare tale eccedenza in due riprese, vale a dire calcolando prima la scorta normale di riporto e poi il quantitativo eccedente tale cifra e destinato ad essere eliminato.
A tale riguardo occorre ricordare che la Commissione, quando esercita le competenze che il Consiglio, e quindi anche gli estensori dell’Atto di adesione, le attribuisce in materia di politica agricola comune, per l’esecuzione delle norme che esso adotta, può essere indotta ad utilizzare un ampio potere discrezionale, sicché solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, rispetto allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di un siffatto provvedimento (sentenza Weidacher, citata al punto 118, punto 26 e la giurisprudenza ivi citata). Pertanto si deve concludere che essa è libera, nell’esercizio di tale potere discrezionale, di applicare un metodo di calcolo semplificato dal quale possa risultare direttamente l’eccedenza da eliminare. Spetterebbe alla Repubblica di Lettonia dimostrare che il metodo scelto dalla Commissione è manifestamente inadeguato. Tuttavia gli argomenti che la Repubblica di Lettonia fa valere in proposito non sono idonei a mettere in discussione la fondatezza del metodo seguito dalla Commissione. Difatti, la Repubblica di Lettonia si limita a sostenere, senza offrire alcuna prova, da un lato, che, se la Commissione avesse applicato il metodo che essa ritiene adeguato, avrebbe potuto garantire meglio che le circostanze della costituzione delle scorte fossero correttamente analizzate e, dall’altro, che, così facendo, la Commissione ha violato il principio di tutela del legittimo affidamento, ma senza riferirsi a nessuna assicurazione precisa da parte della Commissione nel senso che avrebbe proceduto nella maniera voluta dalla Repubblica di Lettonia.
Ne consegue che il secondo motivo addizionale sollevato dalla Repubblica di Lettonia deve essere respinto altresì nel merito.
Tutto ciò considerato, l’intero ricorso deve essere respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica di Estonia, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
La Repubblica di Lettonia sopporterà le proprie spese, in applicazione dell’art. 87, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Repubblica di Estonia sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione delle Comunità europee.

3)
La Repubblica di Lettonia sopporterà le proprie spese.

Tiili
Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 2 ottobre 2009.
Firme
Indice

Contesto normativo

I — Sull’OCM dello zucchero

II — Sul Trattato di adesione e sull’Atto di adesione

Fatti all’origine della controversia

I — Sul regolamento (CE) n. 60/2004

II — Sul regolamento (CE) n. 651/2005

III — Sul regolamento impugnato

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

I — Sulle richieste avanzate in limine dalla Repubblica di Estonia e dalla Commissione

A — Sulla richiesta preliminare della Repubblica di Estonia

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

B — Sulla richiesta preliminare della Commissione

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

II — Sul primo motivo, vertente su una violazione del principio di collegialità

A — Argomenti delle parti

B — Giudizio del Tribunale

III — Sul secondo motivo, vertente su una violazione del regolamento n. 60/2004

A — Sul carattere vincolante del regolamento n. 60/2004 rispetto al regolamento impugnato

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

B — Sul primo capo

1. Sul significato del termine «scorta»

a) Argomenti delle parti

b) Giudizio del Tribunale

2. Sulla lettura sistematica del regolamento n. 60/2004

a) Argomenti delle parti

b) Giudizio del Tribunale

3. Sulla nozione di «scorta» al momento delle precedenti adesioni

a) Osservazioni preliminari

b) Argomenti delle parti

c) Giudizio del Tribunale

4. Sull’interpretazione dell’art. 32 CE

a) Argomenti delle parti

b) Giudizio del Tribunale

5. Sull’interpretazione della nozione di «detentori di stock eccedentari» seguita dalla Corte

a) Argomenti delle parti

b) Giudizio del Tribunale

C — Sul secondo capo

1. Osservazioni preliminari sulla portata dell’art. 6, n. 1, lett. c), del regolamento n. 60/2004

2. Sull’importanza del consumo dello zucchero in Estonia

a) Argomenti delle parti

b) Giudizio del Tribunale

3. Sulla modifica da parte della Commissione dei criteri applicati al momento delle precedenti adesioni

a) Argomenti delle parti

b) Giudizio del Tribunale

4. Sul contributo della Commissione alla costituzione delle provviste domestiche in Estonia

a) Argomenti delle parti

b) Giudizio del Tribunale

5. Sull’inadeguata considerazione da parte della Commissione dello sviluppo dell’economia dei nuovi Stati membri

a) Argomenti delle parti

b) Giudizio del Tribunale

IV — Sul terzo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione

A — Argomenti delle parti

B — Giudizio del Tribunale

V — Sul quarto motivo, vertente su una violazione del principio di buona amministrazione

A — Argomenti delle parti

B — Giudizio del Tribunale

VI — Sul quinto motivo, vertente su una violazione del principio di buona fede

A — Argomenti delle parti

B — Giudizio del Tribunale

VII — Sul sesto motivo, vertente su una violazione del principio di non discriminazione

A — Discriminazione rispetto alla Repubblica di Malta e alla Repubblica di Cipro

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

B — Discriminazione rispetto a Stati membri che avevano già aderito alla Comunità

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

C — Discriminazione rispetto all’insieme dei vecchi Stati membri

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

VIII — Sul settimo motivo, vertente su una violazione del diritto di proprietà

A — Argomenti delle parti

B — Giudizio del Tribunale

IX — Sull’ottavo motivo, vertente su una violazione del principio di proporzionalità

A — Argomenti delle parti

B — Giudizio del Tribunale

X — Sul primo motivo addizionale sollevato dalla Repubblica di Lettonia, vertente su una violazione dei diritti della difesa

A — Argomenti delle parti

B — Giudizio del Tribunale

XI — Sul secondo motivo addizionale sollevato dalla Repubblica di Lettonia, vertente su una violazione del principio di tutela del legittimo affidamento

A — Argomenti delle parti

B — Giudizio del Tribunale

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’estone.