CELEX: 62002TJ0297
Pomoc państwa
System pomocy przyznanej przez władze włoskie niektórym przedsiębiorstwom użyteczności publicznej w formie zwolnień podatkowych i pożyczek o preferencyjnym oprocentowaniu
Decyzja uznająca pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem
Skarga o stwierdzenie nieważności
Indywidualne oddziaływanie
Dopuszczalność
Pomoc istniejąca lub nowa pomoc
Artykuł 87 ust. 3 lit. c) WE

Okoliczności powstania sporu
Skarżąca, ACEA SpA, jest spółką kapitałową należącą w 51% do gminy Rzym (Włochy). Została ona utworzona w 1997 r. w wyniku przekształcenia skomunalizowanego przedsiębiorstwa o tej samej nazwie. Skarżąca, podobnie jak wspomniane przedsiębiorstwo, prowadzi działalność zarówno w sektorze energii elektrycznej jako dostawca usług w zakresie oświetlenia miejsc publicznych oraz produkcji, transportu, dystrybucji i sprzedaży energii elektrycznej, jak również w sektorze gospodarki wodnej, gdzie świadczy usługi w zakresie poboru, doprowadzania i dystrybucji wody pitnej oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków.
W przedmiocie krajowych ram prawnych
Legge 8 giugno 1990, n
o
142 ordinamento delle autonomie locali (ustawa nr 142 z dnia 8 czerwca 1990 r. o ustroju jednostek samorządu lokalnego, GURI nr 135 z dnia 12 czerwca 1990 r., zwana dalej „ustawą nr 142/90”) wprowadziła we Włoszech reformę organizacyjnych instrumentów prawnych dostępnych dla gmin w zakresie zarządzania usługami użyteczności publicznej, w szczególności w sektorach dystrybucji wody, gazu i energii elektrycznej oraz w sektorze transportu. Artykuł 22 rzeczonej ustawy ze zmianami wprowadził możliwość tworzenia przez gminy spółek mających różne formy prawne w celu świadczenia usług użyteczności publicznej. Zaliczają się do nich spółki handlowe oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z przewagą kapitału publicznego (zwane dalej „spółkami utworzonymi na podstawie ustawy nr 142/90”). Skarżąca jest spółką utworzoną na podstawie ustawy nr 142/90.
W tym oto kontekście Cassa Depositi e Prestiti (zwana dalej „CDDPP”), działając w oparciu o art. 9a legge 9 agosto 1986, n
o
488 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1
o
luglio 1986, n
o
318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale (ustawy nr 488 z dnia 9 sierpnia 1986 r. o przekształceniu w ustawę, ze zmianami, dekretu z mocą ustawy nr 318 z dnia 1 lipca 1986 r. wprowadzającego pilne środki na rzecz finansów lokalnych, GURI nr 190 z dnia 18 sierpnia 1986 r.), udzieliła w latach 1994–1998 spółkom utworzonym na podstawie ustawy nr 142/90, świadczącym usługi użyteczności publicznej pożyczek o preferencyjnej stopie procentowej (zwanych dalej „pożyczkami udzielonymi przez CDDPP”).
Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 69 i 70 legge 28 dicembre 1995, n
o
549 (su) misure di razionalizzazione della finanza pubblica (ustawy nr 549 z dnia 28 grudnia 1995 r. o środkach racjonalizacji finansów publicznych, dodatek zwykły do GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 1995 r., zwanej dalej „ustawą nr 549/95”) w związku z przepisami decreto-legge 30 agosto 1993, n
o
331 (su) armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie (dekretu z mocą ustawy nr 331 z dnia 30 sierpnia 1993 r. w sprawie harmonizacji przepisów podatkowych w różnych dziedzinach, GURI nr 203 z dnia 30 sierpnia 1993 r., zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 331/93”), na rzecz spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 wprowadzono następujące środki:
—
zwolnienie z wszelkich podatków od przeniesienia aktywów związanego z przekształceniem przedsiębiorstw specjalnych i przedsiębiorstw skomunalizowanych w spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 (zwane dalej „zwolnieniem z podatków od przeniesienia aktywów”);
—
całkowite zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych, mianowicie z podatku od zysków osiągniętych przez osoby prawne oraz z lokalnego podatku dochodowego, przez okres trzech lat najpóźniej do roku podatkowego 1999 (zwane dalej „trzyletnim zwolnieniem z podatku dochodowego od osób prawnych”).
Postępowanie administracyjne
W związku ze skargą złożoną do Komisji dotyczącą rzeczonych środków, w dniach 12 maja, 16 czerwca i 21 listopada 1997 r. Komisja wysłała do władz włoskich pisma, w których zażądała udzielenia informacji w tym względzie.
Pismem z dnia 17 grudnia 1997 r. władze włoskie przekazały część informacji objętych żądaniem Komisji. Ponadto w dniu 19 stycznia 1998 r. odbyło się spotkanie, które zorganizowano na wniosek władz włoskich.
Pismem z dnia 17 maja 1999 r. Komisja doręczyła władzom włoskim decyzję o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE. Decyzja ta została opublikowana w
Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
(
Dz.U. C 220, s. 14
).
Po otrzymaniu uwag od zainteresowanych osób trzecich oraz władz włoskich Komisja kilkakrotnie występowała do tych władz o przekazanie informacji uzupełniających. Komisja odbyła również spotkania z władzami włoskimi oraz zainteresowanymi osobami trzecimi, które zgłosiły uwagi.
Niektóre spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90, w tym skarżąca, AEM SpA i Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (AMGA), które wniosły ponadto skargę o stwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem niniejszej sprawy (sprawa T-301/02 i sprawa T-300/02), podniosły w szczególności, że trzy rodzaje omawianych środków nie stanowiły pomocy państwa.
Władze włoskie oraz Confederazione Nazionale dei Servizi (Confservizi), konfederacja zrzeszająca w szczególności spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 oraz specjalne przedsiębiorstwa komunalne we Włoszech, poparły zasadniczo to stanowisko.
Natomiast Bundesverband der deutschen Industrie eV (BDI), niemieckie stowarzyszenie przemysłu i podmiotów świadczących związane z nim usługi, uznało, że omawiane środki mogły prowadzić do zakłócenia konkurencji nie tylko we Włoszech, ale również w Niemczech.
Podobnie Gas-it, włoskie stowarzyszenie prywatnych operatorów działających w sektorze dystrybucji gazu, oświadczyło, że omawiane środki, a w szczególności trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych, stanowiły pomoc państwa.
W dniu 5 czerwca 2002 r. Komisja wydała decyzję 2003/193/WE w sprawie pomocy państwa w formie zwolnień podatkowych i pożyczek na preferencyjnych warunkach przyznanych przez Włochy spółkom utworzonym na podstawie ustawy nr 142/90 (
Dz.U. 2003, L 77, s. 21
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
Zaskarżona decyzja
W pierwszej kolejności Komisja podkreśla, że prowadzone przez nią badanie dotyczy tylko i wyłącznie systemów pomocy o charakterze ogólnym wprowadzonych przez sporne przepisy, a nie pomocy przyznanej indywidualnie różnym przedsiębiorstwom, tak że badanie przeprowadzone przez nią w zaskarżonej decyzji jest ogólne i abstrakcyjne. Komisja oświadcza w tym względzie, że Republika Włoska „nie przyznała korzyści podatkowych o charakterze indywidualnym i nie zgłosiła [jej] żadnego indywidualnego przypadku pomocy, przekazując jej wszystkie informacje niezbędne do dokonania jego oceny”. Komisja wskazuje, że w związku z tym jest zobowiązana do przeprowadzenia ogólnego i abstrakcyjnego badania rozpatrywanych systemów pomocy zarówno pod względem ich kwalifikacji, jak i z punktu widzenia ich zgodności ze wspólnym rynkiem (motywy 42–45 zaskarżonej decyzji).
Zdaniem Komisji pożyczki udzielone przez CDDPP oraz trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych stanowią pomoc państwa. Przyznanie przy użyciu zasobów państwowych takich korzyści spółkom utworzonym na podstawie ustawy nr 142/90 prowadzi bowiem do wzmocnienia ich pozycji konkurencyjnej wobec wszystkich innych przedsiębiorstw, które chcą świadczyć te same usługi (motywy 48–75 zaskarżonej decyzji). Rozpatrywane środki są niezgodne ze wspólnym rynkiem, jako że nie spełniają ani przesłanek zastosowania art. 87 ust. 2 i 3 WE, ani przesłanek zastosowania art. 86 ust. 2 WE, a ponadto naruszają art. 43 WE (motywy 94–122 zaskarżonej decyzji).
Komisja uważa jednak, że zwolnienie z podatków od przeniesienia aktywów nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, ponieważ owe podatki są należne przy utworzeniu nowego podmiotu gospodarczego lub przy przeniesieniu aktywów między różnymi podmiotami gospodarczymi. Natomiast skomunalizowane przedsiębiorstwa, z jednej strony, i spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90, z drugiej strony, są zasadniczo uosobieniem tego samego podmiotu gospodarczego. Dlatego też zwolnienie ich z tych podatków jest uzasadnione ze względu na charakter lub strukturę systemu (motywy 76–81 zaskarżonej decyzji).
Sentencja zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:
„
Artykuł 1
Zwolnienie z podatków od przeniesienia aktywów […] nie stanowi pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 [WE].
Artykuł 2
Trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych […] oraz korzyści wynikające z pożyczek [udzielonych przez CDDPP] stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 [WE].
Pomoc ta jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
Artykuł 3
Włochy podejmą wszelkie niezbędne kroki w celu odzyskania od beneficjenta pomocy opisanej w art. 2, która została mu przyznana bezprawnie.
Odzyskanie pomocy nastąpi bezzwłocznie zgodnie z procedurami prawa krajowego w zakresie, w jakim pozwalają one na skuteczne i natychmiastowe wykonanie [zaskarżonej] decyzji.
Pomoc podlegająca odzyskaniu obejmuje odsetki naliczane od dnia skorzystania przez beneficjenta z bezprawnie przyznanej pomocy aż do dnia jej faktycznego zwrotu. Odsetki te oblicza się na podstawie stopy referencyjnej stosowanej do obliczenia ekwiwalentu subwencji w ramach pomocy na cele regionalne.
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne].
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 września 2002 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniu 29 listopada i w dniu 2 grudnia 2002 r. ACSM Como SpA i AEM — Azienda Energetica Metropolitana Torino SpA wniosły o dopuszczenie ich do niniejszego postępowania w charakterze interwenientów popierających żądania strony skarżącej. Postanowieniem z dnia 12 maja 2003 r. prezes piątej izby Sądu w składzie powiększonym (dawny skład) dopuścił obie te spółki do udziału w sprawie w charakterze interwenientów. Interwenienci złożyli swe uwagi, a pozostałe strony odpowiedziały na nie w wyznaczonych terminach.
Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 stycznia 2003 r. Komisja podniosła na podstawie art. 114 § 1 regulaminu Sądu zarzut niedopuszczalności.
W dniu 14 marca 2003 r. skarżąca przedstawiła swe uwagi w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności.
W dniu 8 sierpnia 2002 r. również Republika Włoska wniosła do Trybunału skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, która została zarejestrowana pod sygnaturą C-290/02. Trybunał uznał, że skarga ta oraz skargi w sprawach T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 i T-309/02 mają ten sam przedmiot, a mianowicie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, i że są one powiązane, ponieważ zarzuty podniesione w tych sprawach pokrywały się w dużej mierze. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2003 r. Trybunał zawiesił postępowanie w sprawie C-290/02 zgodnie z art. 54 akapit trzeci statutu Trybunału do czasu wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w sprawach T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02 i T-309/02.
Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2004 r. Trybunał przekazał sprawę C-290/02 do rozpoznania przez Sąd, który zgodnie z przepisami art. 2 decyzji Rady 2004/407/WE, Euratom z dnia 26 kwietnia 2004 r. zmieniającej art. 51 i 54 Protokołu w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości (
Dz.U. L 132, s. 5
) stał się właściwy do orzekania w przedmiocie skarg wniesionych przeciwko Komisji przez państwa członkowskie. Tak oto sprawa ta została zarejestrowana w sekretariacie Sądu pod sygnaturą T-222/04.
Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2004 r. Sąd orzekł o pozostawieniu kwestii zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję do rozstrzygnięcia w wyroku.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba w składzie powiększonym) postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu zadał stronom pytania na piśmie, na które strony udzieliły odpowiedzi w przewidzianym terminie.
Postanowieniem prezesa ósmej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 13 marca 2008 r. sprawy T-292/02, T-297/02, T-300/02, T-301/02, T-309/02, T-189/03 i T-222/04 zostały połączone do łącznego rozpoznania w procedurze ustnej, zgodnie z art. 50 regulaminu Sądu.
Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Skarżąca, popierana przez interwenientów, wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie dopuszczalności skargi;
—
stwierdzenie nieważności art. 2 i 3 zaskarżonej decyzji;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
—
ewentualnie, oddalenie skargi jako bezzasadnej;
—
obciążenie skarżącej i interwenientów kosztami postępowania.
W przedmiocie dopuszczalności
Argumenty stron
Komisja kwestionuje przede wszystkim interes prawny skarżącej w zakresie, w jakim wniesiona przez nią skarga zmierza do stwierdzenia nieważności art. 2 zaskarżonej decyzji dotyczącego pożyczek udzielonych przez CDDPP. Skarżąca nie korzystała bowiem z tych pożyczek.
Komisja kwestionuje następnie legitymację procesową skarżącej. Zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżącej indywidualnie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
Komisja podnosi zasadniczo, że zaskarżona decyzja powinna być uznana za akt o charakterze generalnym, jako że dotyczy ona systemu pomocy, a zatem nieokreślonej i niedającej się określić liczby przedsiębiorstw wskazanych na podstawie ogólnego kryterium, takiego jak ich przynależność do pewnej kategorii przedsiębiorstw. Komisja uważa, że możliwość określenia z większą lub mniejszą dokładnością liczby czy nawet tożsamości podmiotów prawa, do których dany akt ma w konkretnym momencie zastosowanie, nie pozbawia go charakteru generalnego, a zatem normatywnego, o ile bezsporne jest, że ma on zastosowanie do tych podmiotów ze względu na zaistnienie pewnej obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej w nim określonej w związku z jego celem.
Komisja uważa, że akt o charakterze generalnym dotyczy jednostki indywidualnie, jeżeli narusza on jej szczególne prawa lub jeżeli instytucja, która wydała ów akt, jest zobowiązana do uwzględnienia jego wpływu na sytuację wspomnianej jednostki. Komisja uważa jednak, iż nie ma to miejsca w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja wywarła bowiem wpływ na sytuację wszystkich przedsiębiorstw, które skorzystały z rozpatrywanych środków. W konsekwencji nie doszło do naruszenia szczególnych praw niektórych przedsiębiorstw, które mogą różnić się od każdego innego przedsiębiorstwa korzystającego z rozpatrywanych środków. Ponadto Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, nie musiała ani też nie mogła uwzględnić jej wpływu na sytuację konkretnego przedsiębiorstwa. Ani stwierdzenie niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, ani nakaz odzyskania pomocy zawarte w zaskarżonej decyzji nie nawiązują do sytuacji beneficjentów indywidualnych.
Komisja uważa, że przeprowadzona przez nią analiza znajduje potwierdzenie w orzecznictwie z zakresu pomocy państwa, zgodnie z którym fakt, iż dany podmiot jest beneficjentem systemu pomocy uznanego za niezgodny ze wspólnym rynkiem, nie wystarczy, by wykazać indywidualne oddziaływanie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
Najnowsze orzeczenia nie zrywają z utrwalonym orzecznictwem. Według Komisji rozwiązanie przyjęte w wyroku Trybunału z dnia 19 października 2000 r. w sprawach połączonych
C-15/98 i C-105/99 Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, Rec. s. I-8855
, zwanym dalej „wyrokiem w sprawie Sardegna Lines”, nie może być stosowane do wszystkich skarg wnoszonych przez beneficjentów systemu pomocy uznanego za niezgodny z prawem i wspólnym rynkiem, której odzyskanie zostało nakazane. Wniosek ten narzuca się w szczególności wówczas, gdy — tak jak w niniejszej sprawie — rozpatrywany system pomocy był przedmiotem abstrakcyjnego badania. Ponadto w okolicznościach, w których wydano ww. wyrok w sprawie Sardegna Lines, skarżąca skorzystała w rzeczywistości z indywidualnej pomocy, ponieważ chodziło o korzyść przyznaną zgodnie z aktem wydanym na podstawie regionalnej ustawy charakteryzującej się szerokim zakresem uznania. Poza tym owa sytuacja została starannie zbadana w toku formalnego postępowania wyjaśniającego.
Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy różnią się też od stanu faktycznego leżącego u podstaw wyroku Trybunału z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie
C-298/00 P Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-4087
, zwanego dalej „wyrokiem w sprawie Alzetta”, ponieważ w niniejszej sprawie Komisja nie znała ani dokładnej liczby, ani tożsamości beneficjentów rozpatrywanej pomocy, nie dysponowała wszystkimi istotnymi informacjami i nie znała kwoty pomocy przyznanej w każdym z przypadków. Ponadto w niniejszej sprawie trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych stosuje się w sposób automatyczny, podczas gdy pomoc rozpatrywana w ww. wyroku w sprawie Alzetta została przyznana w późniejszym akcie.
Wbrew twierdzeniom skarżącej dla kwestii dopuszczalności nie ma znaczenia to, czy tożsamość przedsiębiorstwa jest znana, ale fakt, iż charakterystyczne cechy danego przypadku uzasadniające indywidualne badanie zwróciły uwagę Komisji. Komisja stwierdziła w zaskarżonej decyzji, iż nie przekazano jej żadnej informacji wskazującej, że względem skarżącej rozpatrywane środki nie stanowiły pomocy lub stanowiły pomoc istniejącą lub zgodną ze wspólnym rynkiem.
Komisja uważa, że ani fakt uczestnictwa w formalnym postępowaniu przewidzianym w art. 88 ust. 2 WE, ani nakaz odzyskania pomocy zawarty w zaskarżonej decyzji nie wystarczą w żadnym razie, by zindywidualizować skarżącą. Zważywszy, że skargi wnoszone przez potencjalnych beneficjentów zgłoszonego systemu pomocy nie są dopuszczalne w rozumieniu art. 230 WE, podobnie powinno być w wypadku skarg wnoszonych przez beneficjentów systemu pomocy, który nie został zgłoszony.
Wreszcie stwierdzenie niedopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez skarżącą nie naruszy zasady skutecznej ochrony sądowej, ponieważ środki zaskarżenia przewidziane w art. 241 WE i 234 WE są wystarczające (wyrok Trybunału z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie
C-50/00 P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. s. I-6677
).
Jeśli chodzi o legitymację procesową skarżącej, skarżąca twierdzi zasadniczo, że zaskarżona decyzja dotyczy jej indywidualnie, ponieważ jest ona spółką utworzoną na podstawie ustawy nr 142/90, a zatem przedsiębiorstwem objętym systemem pomocy, który jest przedmiotem zaskarżonej decyzji.
Ocena Sądu
Zgodnie z art. 230 akapit czwarty WE osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę na decyzję skierowaną do innej osoby wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja ta dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem osoba fizyczna lub prawna, która nie jest adresatem decyzji, może utrzymywać, że decyzja ta dotyczy jej indywidualnie tylko wtedy, gdy ma ona wpływ na jej sytuację ze względu na szczególne dla niej cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia ją od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje w sposób podobny jak adresata decyzji (wyroki Trybunału: z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie
25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. s. 197
, 223; z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie
C-321/95 P Greenpeace Council i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-1651
, pkt 7, 28).
Zgodnie z tym Trybunał orzekł, że przedsiębiorstwo nie ma w zasadzie legitymacji do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji zakazującej wprowadzenia systemu pomocy sektorowej, jeżeli decyzja ta dotyczy przedsiębiorstwa wyłącznie z powodu jego przynależności do tego sektora oraz posiadanego przez nie charakteru potencjalnego beneficjenta wspomnianego systemu pomocy. W odniesieniu do skarżącego taka decyzja stanowi bowiem środek o charakterze ogólnym, stosowany w określonych obiektywnie sytuacjach oraz wywołujący skutki prawne względem pewnej kategorii osób określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny (zob. wyrok Trybunału z dnia 2 lutego 1988 r. w sprawach połączonych
67/85, 68/85 i 70/85 Van der Kooy i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 219
, pkt 15; ww. w pkt 36 wyrok w sprawie Alzetta, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
W pkt 34 i 35 ww. w pkt 35 wyroku w sprawie Sardegna Lines Trybunał orzekł też jednak, że ze względu na to, iż decyzja rozpatrywana w tamtej sprawie dotyczyła przedsiębiorstwa Sardegna Lines nie tylko jako przedsiębiorstwa działającego w sektorze żeglugi morskiej na Sardynii i potencjalnego beneficjenta systemu pomocy dla sardyńskich armatorów, ale również jako rzeczywistego beneficjenta pomocy indywidualnej przyznanej na podstawie tego systemu, której to odzyskanie zostało nakazane przez Komisję, rzeczona decyzja dotyczyła tego przedsiębiorstwa indywidualnie, a zatem jego skarga na tę decyzję była dopuszczalna (zob. również podobnie ww. w pkt 36 wyrok w sprawie Alzetta, pkt 39).
Należy więc sprawdzić, czy skarżąca jest rzeczywistym beneficjentem pomocy indywidualnej przyznanej na podstawie systemu pomocy sektorowej, której odzyskanie zostało nakazane przez Komisję (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 20 września 2007 r. w sprawie
T-136/05 Salvat père & fils i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-4063
, pkt 70).
Należy zaznaczyć w tym względzie, po pierwsze, że z odpowiedzi skarżącej na pytania na piśmie zadane przez Sąd w tym przedmiocie wynika, iż skarżąca jest w istocie rzeczywistym beneficjentem pomocy indywidualnej przyznanej w ramach rozpatrywanego systemu pomocy. Skarżąca twierdzi bowiem, że w latach 1998–1999 skorzystała z trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych. Republika Włoska nie kwestionuje tego twierdzenia.
Po drugie, z art. 3 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja nakazała odzyskanie danej pomocy.
Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja dotyczy skarżącej indywidualnie w zakresie, w jakim chodzi o trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych.
Co się tyczy bezpośredniego oddziaływania na skarżącą, należy uznać, że zaskarżona decyzja dotyczy skarżącej bezpośrednio w zakresie, w jakim art. 3 tej decyzji nakłada na Republikę Włoską obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu odzyskania od beneficjenta pomocy opisanej w art. 2 tejże decyzji, przyznanej mu bezprawnie, i w jakim skarżąca skorzystała z tej pomocy i będzie musiała ją zwrócić (zob. podobnie ww. w pkt 45 wyrok w sprawie Salvat père & fils i in. przeciwko Komisji, pkt 75).
Jak wynika natomiast ze skargi wszczynającej postępowanie i z odpowiedzi skarżącej na pytania Sądu, skarżąca nie korzystała w rozpatrywanym okresie z pożyczek udzielonych przez CDDPP.
Dlatego też nie można uznać, iż zaskarżona decyzja dotyczy skarżącej indywidualnie w zakresie, w jakim chodzi o pożyczki udzielone przez CDDPP.
Z całości powyższych rozważań wynika, że niniejsza skarga jest dopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy tej części zaskarżonej decyzji, która odnosi się do trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych.
Co do istoty
Na poparcie swej skargi skarżąca podnosi pięć zarzutów opartych odpowiednio na:
—
naruszeniu: art. 88 WE, rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] (
Dz.U. L 83, s. 1
), a także obowiązku uzasadnienia z uwagi na brak dokładnego i konkretnego badania uwzględniającego różne okoliczności;
—
naruszeniu art. 87 ust. 1 WE i braku uzasadnienia, jeśli chodzi o uznanie trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych za pomoc państwa;
—
naruszeniu art. 88 ust. 1 WE ze względu na uznanie rozpatrywanego środka za nową pomoc, a zatem na naruszeniu przepisów proceduralnych, i na braku uzasadnienia;
—
naruszeniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE i braku uzasadnienia;
—
niezgodności z prawem nakazu odzyskania pomocy i naruszeniu zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i proporcjonalności.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu: art. 88 WE, rozporządzenia nr 659/1999, a także obowiązku uzasadnienia z uwagi na brak dokładnego i konkretnego badania uwzględniającego różne okoliczności
Argumenty stron
W ramach tego zarzutu skarżąca podnosi w szczególności naruszenie art. 88 WE i rozporządzenia nr 659/1999. Skarżąca uważa, że przeprowadzone przez Komisję dochodzenie było abstrakcyjne i niekompletne, jako że Komisja poprzestała na „ogólnym i abstrakcyjnym zbadaniu” rozpatrywanego środka i nie dokonała konkretnej oceny różnych sytuacji. W związku z tym zaskarżona decyzja nie została dostatecznie uzasadniona.
Zdaniem skarżącej rozpatrywany środek obejmował w praktyce szereg sytuacji bardzo zróżnicowanych zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym, i miał zastosowanie do przedsiębiorstw o bardzo różnej wielkości. Skarżąca wyjaśnia, że przedsiębiorstwa te działały w różnych sektorach gospodarczych, podlegały różnym uregulowaniom, a także warunkom rynkowym, które były zróżnicowane z punktu widzenia konkurencji.
Skarżąca przyznaje, że Komisja jest uprawniona do zbadania systemu pomocy bez konieczności analizowania pomocy przyznanej na podstawie tego systemu w indywidualnych przypadkach. Skarżąca uważa jednak, że z uwagi na brak bardziej szczegółowego badania Komisja nie mogła uznać, iż rozpatrywany środek zapewniał „beneficjentom znaczną korzyść w porównaniu z ich konkurentami”. Wykazanie istnienia korzyści jest natomiast konieczne, aby uznać dany środek za pomoc państwa (wyrok Trybunału z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie
C-75/97 Belgia przeciwko Komisji, zwany „wyrokiem w sprawie Maribel bis/ter”, Rec. s. I-3671
, pkt 48).
Skarżąca uważa w tym względzie, że Komisja dokonała w odpowiedzi na skargę konkretnej oceny różnych omawianych sektorów po to, by zaradzić poważnym brakom w dochodzeniu prowadzonym w sprawie i niedostatkom uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd nie powinien uwzględnić tej spóźnionej oceny.
Zdaniem skarżącej Komisja przyznaje, że przeprowadzone przez nią badanie było niewystarczające. Otóż, po pierwsze, Komisja wspomniała w motywach 72, 85 i 126 zaskarżonej decyzji o możliwości uznania pomocy indywidualnej za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie zasady de minimis lub dlatego, że chodzi o pomoc istniejącą lub też pomoc uznaną za zgodną ze wspólnym rynkiem ze względów właściwych danemu przypadkowi. Po drugie, Komisja twierdziła, że władze włoskie nie przekazały wystarczających informacji, by dokonać badania indywidualnej sytuacji beneficjentów. Skarżąca nie zgadza się z tym twierdzeniem. Uważa ona, że nawet gdyby przyjąć ten domniemywany niedostatek informacji, Komisja była zobowiązana wystosować nowe żądania udzielenia informacji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, które zostało poprzedzone dochodzeniem prowadzonym przez długi okres, a mianowicie przez pięć lat.
Interwenienci popierają stanowisko i argumenty skarżącej przedstawione w ramach niniejszego zarzutu.
Komisja podnosi przede wszystkim, że z uwagi na ogólny i abstrakcyjny charakter rozpatrywanych środków, różnorodność sytuacji objętych tymi środkami oraz brak kompletnych i wiarygodnych informacji dotyczących beneficjentów indywidualnych musiała ona ograniczyć się do zbadania rozpatrywanych środków i pozostawić ocenę indywidualnych przypadków aż do etapu wykonania zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do argumentu skarżącej dotyczącego czasu trwania dochodzenia, Komisja uważa w każdym razie, że nie miała ona żadnego powodu, by żądać przekazania dodatkowych informacji i by w ten sposób jeszcze bardziej opóźnić postępowanie.
Ocena Sądu
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest system pomocy o charakterze ogólnym, a nie pomoc indywidualna.
W wypadku systemu pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania ogólnych i abstrakcyjnych cech spornego systemu bez obowiązku badania każdego szczególnego przypadku jego zastosowania, aby sprawdzić, czy system ten zawiera elementy pomocy (zob. wyrok Trybunału z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie
C-148/04 Unicredito Italiano, Zb.Orz. s. I-11137
, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić przede wszystkim, że rozpatrywany system pomocy dotyczy szczególnej kategorii przedsiębiorstw, a mianowicie spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90. Jedyną wymaganą przesłanką warunkującą skorzystanie z tegoż systemu jest fakt posiadania statusu spółki utworzonej na podstawie ustawy nr 142/90.
Następnie należy stwierdzić, że zastosowanie trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych nie jest ograniczone do szczególnego rodzaju usług. Jak przyznała skarżąca, przedsiębiorstwa objęte rzeczonym systemem działają bowiem w bardzo różnych sektorach gospodarczych. W niniejszej sprawie chodzi o jeden system pomocy obejmujący wiele sektorów, a nie o różne systemy pomocy sklasyfikowane według rodzaju działalności lub danego rynku. Z tego względu Komisja nie była zobowiązana do uwzględnienia każdego rodzaju działalności lub rynku w celu dokonania oceny skutków trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 14 października 1987 r. w sprawie
248/84 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. 4013
, pkt 18; ww. w pkt 56 wyrok w sprawie Maribel bis/ter, pkt 48; wyrok Trybunału z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie
C-310/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-2289
, pkt 89–91).
Z przytoczonego powyżej orzecznictwa wynika też, że Komisja nie jest zobowiązana do badania systemu pomocy, dokonując jednocześnie oceny indywidualnych przypadków jego zastosowania, tym bardziej że taki obowiązek mógłby osłabić skuteczność jej uprawnień kontrolnych w zakresie pomocy państwa. Dlatego też Komisja nie jest zobowiązana do żądania ex officio udzielenia informacji dotyczących konkretnych przypadków stosowania danego systemu pomocy. W związku z tym zarzut ten należy oddalić.
Wreszcie zaskarżona decyzja jest w tym względzie wystarczająco uzasadniona. Wynika z niej bowiem, że Komisja podkreśliła, iż prowadzone przez nią badanie dotyczyło wyłącznie systemów pomocy wprowadzonych przez sporne środki, a nie pomocy indywidualnej przyznanej różnym przedsiębiorstwom. Z powyższego wynika ponadto, że Komisja może ograniczyć się do zbadania ogólnych i abstrakcyjnych cech systemu pomocy, aby sprawdzić, czy system ten zawiera elementy pomocy państwa i czy jest ona zgodna ze wspólnym rynkiem.
Z powyższego wynika, że zarzut pierwszy należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 87 ust. 1 WE i braku uzasadnienia, jeśli chodzi o uznanie trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych za pomoc państwa
Argumenty stron
W ramach tego zarzutu skarżąca podnosi, że trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE i że Komisja naruszyła w tym względzie obowiązek uzasadnienia.
Zarzut ten dzieli się na dwie części.
W ramach pierwszej części zarzutu drugiego skarżąca przypomina, iż wstępną przesłanką warunkującą uznanie, że system pomocy zakłóca konkurencję w rozumieniu art. 87 WE, jest to, iż przedsiębiorstwa będące beneficjentami tego systemu faktycznie działają na konkurencyjnym rynku.
Skarżąca podnosi zasadniczo, że w okresie obowiązywania trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych, a nawet później, świadczenie różnych lokalnych usług użyteczności publicznej nie było otwarte na konkurencję. Sektor sprzedaży energii elektrycznej, w którym każde przedsiębiorstwo produkujące energię było zobowiązane do jej sprzedaży podmiotowi dysponującemu monopolem, został zliberalizowany dopiero w 1999 r. w związku z transpozycją dyrektywy 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (
Dz.U 1997, L 27, s. 20
). Sektor dystrybucji gazu został natomiast zliberalizowany dopiero w 2000 r. w związku z transpozycją we Włoszech dyrektywy 98/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. dotyczącej wspólnych zasad w odniesieniu do rynku wewnętrznego gazu ziemnego (
Dz.U. L 204, s. 1
). Poza tym dystrybucja energii elektrycznej, sektor ciepłownictwa miejskiego oraz rynek usług z zakresu gospodarki wodnej nie podlegały konkurencji. Z okoliczności tych wynika więc, że omawiane sektory lokalnych usług użyteczności publicznej zostały zliberalizowane dopiero po upływie okresu stosowania trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych.
Ponadto w okresie stosowania trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych możliwości konkurowania w zakresie świadczenia lokalnych usług użyteczności publicznej były nad wyraz ograniczone.
Skarżąca podnosi też, że przedsiębiorstwa będące beneficjentami trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych mogły jedynie wyjątkowo uczestniczyć w przetargach na zapewnienie zarządzania usługami poza ich geograficznym obszarem pochodzenia, przy czym nigdy w sektorze energii elektrycznej. Zamówienia udzielane na przykład w sektorze gospodarki wodnej były bowiem bardzo nieliczne, opiewały na niewielkie kwoty i nie dotyczyły powierzenia świadczenia usługi jako takiej.
Skarżąca uważa, że trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych nie prowadziło do zakłócenia konkurencji z trzech następujących powodów: po pierwsze, spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 nie mogły samodzielnie określać cen na podstawie przepisów prawnych regulujących dane sektory; po drugie, udzielano im długoterminowych koncesji lub zamówień, które nie wygasły w okresie obowiązywania trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych; po trzecie, ich dochody służyły zasadniczo uzupełnieniu przychodów gmin referencyjnych i były wypłacane akcjonariuszom.
Zdaniem skarżącej nie można więc twierdzić, że rynki, których dotyczyło trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych, były konkurencyjne w odniesieniu do sektorów, w których skarżąca prowadzi działalność.
W ramach drugiej części zarzutu drugiego skarżąca podnosi zasadniczo, że skoro wykazała, iż konkurencja na rozpatrywanych rynkach nie istniała, kwestia istnienia wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi jest bez znaczenia.
Skarżąca uważa w tym względzie, iż zawarte w motywie 68 zaskarżonej decyzji twierdzenie Komisji, że „rynek koncesji na »lokalne usługi użyteczności publicznej« jest rynkiem otwartym na wspólnotową konkurencję”, jest arbitralne i oderwane od rzeczywistości.
Ponadto skarżąca uważa, że z uwagi na brak dowodów na istnienie przeszkody w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej Komisja naruszyła spoczywający na niej obowiązek wyczerpującego uzasadnienia faktu, iż uznała trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych za pomoc państwa. Komisja rozpatrzyła w zaskarżonej decyzji w sposób czysto abstrakcyjny i hipotetyczny ryzyko dla konkurencji wynikające z rozszerzenia zakresu działalności spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 na rodzaje działalności inne niż działalność związana z koncesjami publicznymi lub wynikające z korzyści podatkowych, z których owe spółki skorzystały, przy czym nie sprawdziła w ogóle prawdziwości okoliczności faktycznych ani nie dokonała poprawnej analizy różnych sektorów gospodarczych.
Interwenienci popierają stanowisko i argumenty skarżącej.
Komisja kwestionuje wszystkie podniesione argumenty i uważa, że zaskarżona decyzja jest wystarczająco uzasadniona.
Ocena Sądu
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że uznanie danego środka za pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE wymaga spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w tym postanowieniu. Po pierwsze, musi mieć miejsce interwencja państwa lub interwencja przy użyciu zasobów państwowych; po drugie, interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi; po trzecie, musi przyznawać korzyść selektywną; po czwarte, musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem (zob. wyroki Trybunału: z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie
C-280/00 Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, Rec. s. I-7747
, zwany dalej „wyrokiem w sprawie Altmark”, pkt 74, 75 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 3 marca 2005 r. w sprawie
C-172/03 Heiser, Zb.Orz. s. I-1627
, pkt 27).
W niniejszej sprawie skarżąca twierdzi, że przesłanki dotyczące wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową i wpływu na konkurencję nie są spełnione.
Przy dokonywaniu oceny tych dwóch przesłanek Komisja nie jest zobowiązana do wykazania faktycznego wpływu pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, lecz jedynie do zbadania, czy owa pomoc może mieć wpływ na tę wymianę handlową i zakłócać konkurencję (zob. ww. w pkt 62 wyrok w sprawie Unicredito Italiano, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy również przypomnieć, że w wypadku systemu pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania cech charakterystycznych danego systemu, aby ocenić w uzasadnieniu swojej decyzji, czy ze względu na przewidziane przez ten system szczegółowe zasady może on przysparzać korzyści głównie przedsiębiorstwom uczestniczącym w wymianie handlowej między państwami członkowskimi (ww. w pkt 64 wyrok w sprawie Włochy przeciwko Komisji).
Ponadto należy przypomnieć, że wszelka pomoc przyznana przedsiębiorstwu, które prowadzi działalność na rynku wspólnotowym, może prowadzić do zakłócenia konkurencji i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi (zob. wyrok Sądu z dnia 6 marca 2002 r. w sprawach połączonych
T-92/00 i T-103/92 Diputación Foral de Álava przeciwko Komisji, Rec. s. II-1385
, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
Co więcej, nie istnieje próg lub procent, poniżej którego można uznać, że wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi nie zachodzi. Stosunkowo niewielkie znaczenie pomocy lub stosunkowo niewielki rozmiar przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy nie wykluczają bowiem a priori ewentualnego wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi (wyroki Trybunału: z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie
C-142/87 Belgia przeciwko Komisji, zwany „wyrokiem w sprawie Tubemeuse”, Rec. s. I-959
, pkt 43; z dnia 14 września 1994 r. w sprawach połączonych od
C-278/92 do C-280/92 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-4103
, pkt 42; ww. w pkt 81 wyrok w sprawie Altmark, pkt 81).
Poza tym Trybunał orzekł, że nie można wykluczyć w żadnym razie, iż subwencja publiczna przyznana przedsiębiorstwu, które świadczy jedynie usługi transportu lokalnego lub regionalnego, a nie świadczy usług transportowych poza państwem pochodzenia, może mieć jednak wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Gdy bowiem państwo członkowskie przyznaje subwencję publiczną danemu przedsiębiorstwu, świadczenie usług transportowych przez owe przedsiębiorstwo może być utrzymane na tym samym poziomie lub zintensyfikowane, tak że przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich mają przez to mniejsze szanse na świadczenie usług transportowych na rynku tego państwa członkowskiego (ww. w pkt 81 wyrok w sprawie Altmark, pkt 77, 78).
Jeśli chodzi w niniejszej sprawie o przesłankę dotyczącą wpływu na konkurencję, należy stwierdzić, że wprawdzie skarżąca podniosła, odwołując się w szczególności do sektorów, w których sama prowadzi działalność, iż spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 nie prowadziły działalności na konkurencyjnych rynkach, nie przedstawiła ona jednak żadnego istotnego dowodu na poparcie twierdzenia, że sektory lokalnych usług użyteczności publicznej nie były wówczas otwarte na konkurencję. Należy przypomnieć w tym względzie, że w niniejszej sprawie chodzi o system pomocy obejmujący wiele sektorów, a nie o różne systemy pomocy, z których każdy odnosi się do określonego sektora.
Fakt, iż rozpatrywany system pomocy stosuje się wyłącznie do spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 bez względu na rodzaj prowadzonej przez nie działalności, oraz okoliczność, że spółki te faktycznie prowadzą działalność w różnych sektorach gospodarczych, wśród których są sektory otwarte na konkurencję, pozwalają uznać, iż rozpatrywany środek może sam w sobie wpływać na konkurencję i na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
Należy zaznaczyć w tym względzie, że — jak Komisja wskazała w motywach 73 i 84 zaskarżonej decyzji — w momencie wejścia w życie rozpatrywanych środków niektóre z danych sektorów, takie jak sektory produktów farmaceutycznych, odpadów, gazu, energii elektrycznej i gospodarki wodnej, cechowały się istnieniem konkurencji na pewnym poziomie.
Ponadto należy stwierdzić, że w sektorach, w których spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 prowadzą działalność, przedsiębiorstwa konkurują ze sobą w różnych gminach o koncesje na świadczenie lokalnych usług użyteczności publicznej i że rynek tych koncesji jest otwarty na konkurencję (motywy 67 i 68 zaskarżonej decyzji).
Argument oparty na nieistnieniu konkurencji, a zatem na braku wpływu na międzypaństwową wymianę handlową w związku z tym, że w rzeczywistości świadczenie danych usług powierzano bezpośrednio spółkom utworzonym na podstawie ustawy nr 142/90, należy oddalić. Po pierwsze, fakt bezpośredniego powierzania świadczenia usług nie podważa poczynionego w poprzednich punktach ustalenia, że dany rynek charakteryzował się przynajmniej pewnym poziomem konkurencji. Po drugie, argument ten służy raczej wykazaniu, że rozpatrywane środki skutkowały ograniczeniem konkurencji, a nie wykazaniu, iż konkurencja na danym rynku nie istniała. Jak Komisja podkreśla w motywie 71 zaskarżonej decyzji, nie można bowiem wykluczyć, że sam fakt istnienia pomocy na rzecz spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 stanowił dla gmin zachętę do bezpośredniego powierzania im świadczenia usług zamiast udzielania tym spółkom koncesji w drodze otwartych postępowań przetargowych.
Jeśli chodzi konkretnie o kwestię, czy dane środki zakłóciły lub groziły zakłóceniem konkurencji istniejącej na rynku na pewnym poziomie, należy stwierdzić, że rozpatrywane środki wzmocniły pozycję konkurencyjną spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 w porównaniu z jakimkolwiek innym przedsiębiorstwem włoskim lub zagranicznym prowadzącym działalność na danym rynku. Jak Komisja słusznie wskazuje w motywie 62 zaskarżonej decyzji, przedsiębiorstwa, które nie mają formy spółki kapitałowej i których kapitał nie należy w przeważającej części do jednostek samorządu lokalnego, znajdują się w gorszej sytuacji, gdy chcą wziąć udział w przetargu na świadczenie pewnej usługi na pewnym obszarze.
Ponadto działalność spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 nie ogranicza się do sektora lokalnych usług użyteczności publicznej. Dlatego też rozpatrywany środek może ułatwić tymże spółkom ekspansję na innych rynkach otwartych na konkurencję, prowadząc tym samym do zakłócenia konkurencji nawet w innych sektorach niż sektor lokalnych usług użyteczności publicznej. Z ustawy nr 142/90, która była przedmiotem wykładni dokonanej przez Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny, Włochy) w wyroku nr 4989 z dnia 6 maja 1995 r., a także przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) w wyroku nr 4586 z dnia 3 września 2001 r., wynika w tym względzie, że spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 mogą prowadzić działalność na innych obszarach — zarówno we Włoszech, jak i za granicą — w dziedzinach innych niż dziedzina usług użyteczności publicznej przewidziana w ich statutach, chyba że pozbawia je to w znacznym zakresie zasobów i środków i że może to spowodować szkodę referencyjnej jednostce samorządu lokalnego.
Z powyższego wynika, że dany środek zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
Jeśli chodzi o przesłankę dotyczącą wpływu na międzypaństwową wymianę handlową, należy przypomnieć przede wszystkim, że fakt, iż spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 prowadzą same działalność na ich rynku krajowym lub na terytorium ich pochodzenia, nie jest rozstrzygający. Dany środek wpływa bowiem na międzypaństwową wymianę handlową, jeżeli przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich mają mniejsze szanse na świadczenie usług na rynku włoskim (zob. pkt 87 powyżej).
Tak więc Komisja słusznie stwierdziła w motywie 70 zaskarżonej decyzji, że dany środek mógł skutkować powstaniem przeszkody dla przedsiębiorstw zagranicznych chcących ulokować się we Włoszech lub oferować tam swe usługi i wpływał zatem na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
Po pierwsze, rozpatrywany środek szkodzi zagranicznym przedsiębiorstwom, które stają do przetargu na lokalne koncesje na świadczenie usług użyteczności publicznej we Włoszech, jako że przedsiębiorstwa publiczne będące beneficjentami rozpatrywanego systemu mogą oferować bardziej atrakcyjne ceny niż ich krajowi lub wspólnotowi konkurenci, którzy nie korzystają z owego systemu. Po drugie, dany środek ma ten skutek, że inwestowanie w sektorze lokalnych usług użyteczności publicznej we Włoszech (na przykład poprzez objęcie większościowego udziału) jest mniej atrakcyjne dla przedsiębiorstw z pozostałych państw członkowskich, ponieważ nabywane przedsiębiorstwa nie mogłyby korzystać z danego środka (lub mogłyby stracić możliwość korzystania z niego) ze względu na charakter ich nowych akcjonariuszy (zob. motyw 69 zaskarżonej decyzji).
Z powyższego wynika, że Komisja nie popełniła błędu, uznając, iż przesłanki dotyczące wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócenia konkurencji zostały spełnione w niniejszej sprawie.
Jeśli chodzi o domniemywany brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w odniesieniu do tychże dwóch przesłanek, należy przypomnieć, że Komisja wskazała w sposób zwięzły, acz jasny, odpowiednio w motywach 62–64, 69, 73 i 74 zaskarżonej decyzji, powody, dla których uznała, iż trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych mogło zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Ponadto, jak już zostało wyjaśnione, Komisja nie jest zobowiązana do wykazania faktycznego wpływu przyznanej już pomocy (wyrok Trybunału z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie
C-301/87 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I-307
, pkt 33).
Z całości powyższych rozważań wynika, że zarzut drugi należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu art. 88 ust. 1 WE ze względu na uznanie rozpatrywanych środków za nową pomoc, a zatem na naruszeniu przepisów proceduralnych, i na braku uzasadnienia
Argumenty stron
W ramach tego zarzutu skarżąca podnosi posiłkowo, że rozpatrywany środek stanowi pomoc istniejącą i że w związku z tym Komisja naruszyła art. 88 WE i art. 1 lit. b) ppkt (i) oraz (v) rozporządzenia nr 659/1999. Skarżąca podnosi też, że zaskarżona decyzja nie zawiera w tym względzie uzasadnienia.
Niniejszy zarzut dzieli się na dwie części.
W ramach pierwszej części skarżąca utrzymuje, że chodzi tu o pomoc istniejącą w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999, ponieważ w ciągu okresu referencyjnego dane rynki były zamknięte na konkurencję. Spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 mogły bowiem prowadzić działalność jedynie na obszarze ich przynależności i na zasadach wyłączności. W każdym razie rozpatrywany środek stał się więc pomocą państwa najwcześniej po domniemywanym otwarciu danych sektorów na konkurencję.
W ramach drugiej części opartej na art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 659/1999 skarżąca podnosi, że świadczenie usług użyteczności publicznej na zasadach monopolu przez gminy i skomunalizowane przedsiębiorstwa było zwolnione z podatków od początku ubiegłego wieku.
Skarżąca uważa, że istnieje ciągłość między systemem podatkowym, z którego gminy i skomunalizowane przedsiębiorstwa korzystały z tytułu działalności związanej ze świadczeniem lokalnych usług użyteczności publicznej, a trzyletnim zwolnieniem z podatku dochodowego od osób prawnych na rzecz spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90. W istocie skomunalizowane przedsiębiorstwa i spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 są zasadniczo uosobieniem tego samego podmiotu.
Komisja nie spełniła więc obowiązku wykazania, że nowy środek miał wpływ na „istotę systemu pierwotnego”, co stanowi podstawowy warunek, od którego zależy możność uznania pomocy istniejącej za nową pomoc w rozumieniu wyroku Sądu z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawach połączonych
T-195/01 i T-207/01 Government of Gibraltar przeciwko Komisji, Rec. s. II-2309
. Omawiane korzyści podatkowe nie zostały zmienione, a kategoria beneficjentów nie została poszerzona.
Cezura czasowa, jaką Komisja wprowadziła między systemem skomunalizowanych przedsiębiorstw a systemem spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90, nie może zostać przyjęta, ponieważ skomunalizowane przedsiębiorstwa korzystały w dalszym ciągu ze starego systemu podatkowego aż do momentu przekształcenia ich w spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90, przy czym owe przekształcenie dokonało się dopiero przy wprowadzeniu nowego systemu podatkowego. Dlatego też w latach 1990–1993 spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 wcale nie podlegały podatkowi dochodowemu.
Skarżąca uważa, że rozumowanie Komisji jest wewnętrznie sprzeczne, jako że Komisja uznaje najpierw istnienie gospodarczej i materialnej identyczności spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 z dawnymi skomunalizowanymi przedsiębiorstwami dla celów zwolnienia z podatków od przeniesienia aktywów, a następnie nie uwzględnia tejże identyczności w ramach analizy trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych.
Zdaniem skarżącej ani treść art. 22 ust. 3 ustawy nr 142/90, ani orzecznictwo krajowe przytoczone przez Komisję nie przemawiają za wnioskiem, że spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 oraz skomunalizowane lub specjalne przedsiębiorstwa mogą zostać zróżnicowane pod względem materialnym i terytorialnym.
Interwenienci popierają stanowisko i argumenty skarżącej.
Komisja twierdzi, że zarzut ten powinien zostać oddalony.
Ocena Sądu
W wyroku z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie
C-44/93 Namur-Les assurances du crédit, Rec. s. I-3829
, Trybunał orzekł, że zarówno z treści, jak i z celów przepisów art. 88 WE wynika, iż za pomoc istniejącą w rozumieniu art. 88 ust. 1 WE należy uznać pomoc, która istniała przed dniem wejścia w życie traktatu WE, oraz pomoc, która mogła zostać prawidłowo wdrożona na warunkach przewidzianych w art. 88 ust. 3 WE, w tym pomoc określoną w wyniku wykładni tegoż artykułu dokonanej przez Trybunał w wyroku z dnia 11 grudnia 1973 r. w sprawie
120/73 Lorenz, Rec. s. 1471
, pkt 4–6; za nową pomoc podlegającą obowiązkowi zgłoszenia przewidzianemu w art. 88 ust. 3 WE należy zaś uznać środki zmierzające do przyznania lub zmiany pomocy, przy czym zmiany mogą dotyczyć albo pomocy istniejącej, albo pierwotnych planów pomocy zgłoszonych Komisji.
Jeśli chodzi o pomoc istniejącą, art. 1 lit. b) rozporządzenia nr 659/1999 przejął i usankcjonował zasady wypracowane w orzecznictwie.
Zgodnie z tym przepisem pomoc istniejącą stanowi:
i)
każda pomoc, jaka istniała przed wejściem w życie traktatu WE w danych państwach członkowskich;
ii)
każda pomoc dozwolona, czyli takie systemy pomocy i pomoc indywidualna, które zostały dozwolone przez Komisję lub przez Radę;
iii)
każda pomoc uznana za dozwoloną ze względu na fakt, iż Komisja nie wydała decyzji w terminie dwóch miesięcy liczonym zasadniczo od następnego dnia po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia pomocy, którym to terminem Komisja dysponuje, aby przeprowadzić badanie wstępne;
iv)
każda pomoc, w odniesieniu do której upłynął dziesięcioletni termin przedawnienia obowiązujący w zakresie odzyskania pomocy;
v)
każda pomoc uznana za pomoc istniejącą, ponieważ można stwierdzić, że nie stanowiła pomocy w czasie, gdy została wprowadzona w życie, a w okresie późniejszym stała się pomocą ze względu na rozwój wspólnego rynku, bez wprowadzenia zmian przez państwo członkowskie. Gdy pewne środki stają się pomocą po liberalizacji danego rodzaju działalności przez prawo wspólnotowe, środków takich nie uznaje się za pomoc istniejącą po terminie przyjętym dla liberalizacji.
Następnie zgodnie z art. 1 lit. c) rzeczonego rozporządzenia każdą istniejącą pomoc, która zostaje zmieniona, należy uznać za nową pomoc.
Środki zmierzające do przyznania pomocy lub zmiany pomocy istniejącej stanowią zasadniczo nową pomoc. W szczególności, jeśli zmiana ma wpływ na samą istotę systemu pierwotnego, system ten zostaje przekształcony w nowy system pomocy. Jednakże nie ma mowy o takiej istotnej zmianie, gdy nowy element daje się wyraźnie oddzielić od systemu pierwotnego (ww. w pkt 107 wyrok w sprawie Government of Gibraltar, pkt 109–111).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych nie podlega drugiej, trzeciej ani czwartej sytuacji opisanej w art. 1 lit. b) rozporządzenia nr 659/1999, który pozwala uznać środek pomocowy za pomoc istniejącą. Ponadto skarżąca nie powołała się na te sytuacje.
Sąd uważa za celowe zbadanie w pierwszej kolejności drugiej części niniejszego zarzutu.
Jeśli chodzi o pierwszą z sytuacji opisanych w art. 1 lit. b) rozporządzenia nr 659/1999, należy stwierdzić przede wszystkim, że trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych zostało wprowadzone dekretem z mocą ustawy nr 331/93 i ustawą nr 549/95. W 1990 r., gdy ustawa nr 142/90 wprowadziła reformę organizacyjnych instrumentów prawnych dostępnych dla gmin w zakresie zarządzania lokalnymi usługami użyteczności publicznej, w tym możliwość tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością z przewagą kapitału publicznego, żadne zwolnienie z podatku dochodowego nie zostało przewidziane na rzecz tych spółek.
W rzeczywistości każda spółka utworzona na podstawie ustawy nr 142/90 między 1990 r. a dniem 30 sierpnia 1993 r., to jest dniem wejścia w życie art. 66 dekretu z mocą ustawy nr 331/93, podlegała podatkowi dochodowemu.
W związku z tym, jak Komisja słusznie zauważyła w motywie 91 zaskarżonej decyzji, kilkadziesiąt lat po wejściu w życie traktatu WE prawodawca włoski musiał wydać nowe przepisy prawne w celu objęcia spółek utworzonych na podstawie ustawy nr 142/90 systemem podatkowym mającym zastosowanie do jednostek samorządu lokalnego.
Ponadto, zakładając nawet, że zwolnienie skomunalizowanych przedsiębiorstw z podatków zostało wprowadzone przed wejściem w życie traktatu WE i że obowiązywało ono do 1995 r., nie zmienia to faktu, iż spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 różnią się zasadniczo od skomunalizowanych przedsiębiorstw. Fakt rozszerzenia istniejących korzyści podatkowych dostępnych dla przedsiębiorstw skomunalizowanych i specjalnych na nową kategorię beneficjentów, takich jak spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90, stanowi zmianę dającą się oddzielić od systemu pierwotnego. Jak wskazano w wyroku Consiglio di Stato nr 4586 z dnia 3 września 2001 r., między spółkami utworzonymi na podstawie ustawy nr 142/90 a skomunalizowanymi przedsiębiorstwami istnieją prawne różnice, w szczególności dlatego, że spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 nie podlegają — w przeciwieństwie do skomunalizowanych przedsiębiorstw — ścisłemu ograniczeniu pod względem terytorialnym i że zakres działalności prowadzonej przez spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 jest znacznie szerszy. Tak więc, jak wskazano już w pkt 94 powyżej, spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 mogą prowadzić działalność poza obszarem referencyjnym — zarówno we Włoszech, jak i za granicą — w dziedzinach innych niż dziedzina usług użyteczności publicznej przewidziana w ich statutach, chyba że pozbawia je to w znacznym zakresie zasobów i środków i że może to spowodować szkodę referencyjnej jednostce samorządu lokalnego.
W związku z tym, jak Komisja wyjaśnia w motywie 92 zaskarżonej decyzji, nawet jeśli spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 wstąpiły w prawa i obowiązki przedsiębiorstw skomunalizowanych, przepisy prawne określające materialny i geograficzny zakres ich działalności uległy istotnej zmianie.
Dlatego też należy uznać, że trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych wprowadzone w art. 3 ust. 70 ustawy nr 549/95 w związku z art. 66 ust. 14 dekretu z mocą ustawy nr 331/93 nie jest objęte zakresem stosowania art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 659/1999.
Jeśli chodzi o pierwszą część niniejszego zarzutu, opartą na art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999, należy zaznaczyć, że przepis ten może być stosowany wyłącznie do środków, które nie stanowiły pomocy w chwili wprowadzenia ich w życie. Wystarczy stwierdzić w tym względzie, że — jak Komisja wyjaśnia w motywach 83–85 zaskarżonej decyzji — rozpatrywany środek został wprowadzony w okresie, gdy rynki były w każdym razie otwarte na konkurencję, mimo że stopień ich otwarcia był najprawdopodobniej różny. Dlatego też należy uznać, iż trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych nie jest objęte zakresem stosowania art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999.
Twierdzenie skarżącej, że produkcja energii elektrycznej została zliberalizowana dopiero w 1999 r., nie podważa tego wniosku. Należy bowiem przypomnieć, iż w niniejszej sprawie chodzi o system pomocy dotyczący szczególnej kategorii przedsiębiorstw, obejmujący szereg sektorów. Z tego względu nie można wymagać od Komisji przeprowadzenia badania w odniesieniu do każdego sektora. Nie wyklucza to możliwości uznania pewnych szczególnych przypadków za pomoc istniejącą. Z tego właśnie powodu Komisja uwzględniła tę możliwość w zaskarżonej decyzji (motyw 85 zaskarżonej decyzji).
Z tego względu nie można stwierdzić istnienia braku uzasadnienia.
Wreszcie, jeśli chodzi o domniemywaną sprzeczność między badaniem dotyczącym zwolnienia z podatków od przeniesienia aktywów a badaniem dotyczącym trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych w zakresie, w jakim skomunalizowane przedsiębiorstwa i spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90 są uznawane, lub też nie, za podmioty odrębne pod względem gospodarczym i przedmiotowym, należy zauważyć, że Komisja wskazała w zaskarżonej decyzji, opierając się na informacji przekazanej przez rząd włoski, iż jej zdaniem zwolnienie z podatków od przeniesienia aktywów było uzasadnione z uwagi na charakter i ogólną strukturę danego systemu. Należy zaznaczyć, bez konieczności orzekania w przedmiocie zasadności tejże oceny, że fakt, iż Komisja popełniła być może błąd w odniesieniu do zwolnienia z podatków od przeniesienia aktywów, nie oznacza, że należy stwierdzić nieważność innej części zaskarżonej decyzji.
W świetle powyższego należy oddalić zarzut trzeci.
W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE i braku uzasadnienia
Argumenty stron
W ramach tego zarzutu skarżąca podnosi, że Komisja popełniła błąd, jako że nie uznała, iż rozpatrywany środek stanowił pomoc państwa zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE. Skarżąca uważa, że rozpatrywany środek był zgodny ze wspólnym rynkiem na podstawie tego przepisu, ponieważ pozwolił on na restrukturyzację skomunalizowanych przedsiębiorstw i na przejście do konkurencyjnego rynku. Dlatego też Komisja dokonała w zaskarżonej decyzji błędnej oceny niniejszego przypadku.
Ponadto analiza przeprowadzona przez Komisję w zaskarżonej decyzji zawiera sprzeczności, jako że Komisja nie uznała za istotne wcześniejszych decyzji przytoczonych przez przedsiębiorstwa, które zgłosiły uwagi w toku postępowania administracyjnego, takich jak decyzja Komisji z dnia 10 listopada 1999 r. dotycząca przepisów przejściowych uchylających zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych na rzecz komunalnych przedsiębiorstw transportowych (
Dz.U. C 379, s. 11
) oraz decyzja Komisji 2000/410/WE z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie systemu pomocy, jaki Francja zamierza wdrożyć na rzecz francuskiego sektora portowego (
Dz.U. 2000, L 155, s. 52
). Podobnie jak w niniejszej sprawie środki podatkowe będące przedmiotem tychże dwóch decyzji miały zapewnić przejście od systemu monopolu do systemu zliberalizowanego.
Skarżąca podnosi, że gdyby nie wydano rozpatrywanego środka, nigdy nie doszłoby do przekształcenia skomunalizowanych przedsiębiorstw w spółki kapitałowe. Rzeczony środek był nieodzowny, by sprzyjać otwarciu sektora lokalnych usług użyteczności publicznej na konkurencję poprzez zapewnienie przejrzystości stosunków finansowych między organami władzy publicznej a podmiotami świadczącymi usługi. Rozpatrywany środek spełniał zasadniczy wymóg dotyczący zapewnienia okresu przejściowego na restrukturyzację tych przedsiębiorstw, przy czym nie narażał na ryzyko ciągłości świadczenia usług użyteczności publicznej. Skarżąca podnosi też brak uzasadnienia w tym względzie.
Interwenienci popierają stanowisko i argumenty skarżącej.
Komisja uważa, że zarzut ten jest bezskuteczny. Rozpatrywany środek został uznany za niezgodny ze wspólnym rynkiem, ponieważ narusza art. 43 WE, czego skarżąca nie zakwestionowała. Pomocniczo Komisja kwestionuje zasadność niniejszego zarzutu.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Komisja dysponuje szerokim zakresem swobodnego uznania w dziedzinie art. 87 ust. 3 WE (wyrok Trybunału z dnia 24 lutego 1987 r. w sprawie
310/85 Deufil przeciwko Komisji, Rec. s. 901
, pkt 18). Kontrola sprawowana przez sąd wspólnotowy winna zatem ograniczać się do zbadania przestrzegania przepisów proceduralnych oraz obowiązku uzasadnienia, a także do sprawdzenia prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych oraz tego, czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie i czy nie doszło do nadużycia władzy.
Poza tym z utrwalonego orzecznictwa wynika, że aby można było uznać pomoc dla przedsiębiorstw przeżywających trudności za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE, musi ona być powiązana ze spójnym planem restrukturyzacji, który winien zostać przedstawiony Komisji wraz ze wszystkimi koniecznymi szczegółami (wyrok Trybunału z dnia 22 marca 2001 r. w sprawie
C-17/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I-2481
, pkt 45).
Jeśli chodzi w niniejszej sprawie o uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z decyzji tej wynika, że Komisja zbadała, czy pomoc mogła zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE, najpierw w świetle wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności (
Dz.U. 1999, C 288, s. 2
), a następnie w oderwaniu od tych wytycznych. Komisja przedstawiła w tym względzie powody, dla których doszła do negatywnego wniosku (motywy 97 i nast. zaskarżonej decyzji).
Następnie z akt sprawy jasno wynika, że przesłanki pozwalające na objęcie trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych odstępstwem przewidzianym w art. 87 ust. 3 lit. c) WE nie były spełnione. Trzyletnie zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych nie służyło przywróceniu rentowności beneficjentów i nie było zastrzeżone dla przedsiębiorstw przeżywających trudności. Zakładając nawet, że tak właśnie było, nie przedstawiono jednak żadnego planu restrukturyzacji ani żadnego środka mającego zrównoważyć zakłócenia konkurencji nierozerwalnie związane z przyznaniem danej pomocy. Z utrwalonego orzecznictwa wynika natomiast, że aby można było uznać pomoc dla przedsiębiorstw przeżywających trudności za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE, musi ona być powiązana ze spójnym planem restrukturyzacji, który winien zostać przedstawiony Komisji wraz ze wszystkimi koniecznymi szczegółami (ww. w pkt 137 wyrok w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 45).
Jeśli chodzi o argument, że rozpatrywany środek ułatwił przejście od gospodarki charakteryzującej się istnieniem rynku monopolistycznego do gospodarki opartej na istnieniu rynku konkurencyjnego, należy zaznaczyć, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób rozpatrywany środek doprowadził do zintensyfikowania konkurencji. Jak bowiem wskazano, dane rynki charakteryzowały się już istnieniem konkurencji na pewnym poziomie, w związku z czym rozpatrywany środek mógł zakłócać konkurencję.
Jeśli chodzi o domniemywaną sprzeczność między stanowiskiem zajętym w niniejszej sprawie a stanowiskiem zaprezentowanym w innych decyzjach Komisji, należy zaznaczyć, że z obu decyzji, na które skarżąca powołuje się, wynika, iż sytuacje będące ich przedmiotem nie są porównywalne z sytuacją omawianą w niniejszej sprawie. Co się tyczy decyzji z dnia 10 listopada 1999 r., jak Komisja słusznie stwierdziła, podmiotom korzystającym w ramach tej sprawy ze zwolnienia podatkowego zakazano udziału w przetargach poza ich obszarem referencyjnym aż do momentu otwarcia ich rodzimych rynków. Jeśli chodzi o decyzję 2000/410, przyznanie pomocy będącej przedmiotem tej sprawy było uzależnione od poczynienia inwestycji w celu przeniesienia i zastąpienia istniejących urządzeń.
W świetle powyższego zarzut czwarty należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu piątego, opartego na niezgodności z prawem nakazu odzyskania pomocy i na naruszeniu zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i proporcjonalności
W ramach tego zarzutu skarżąca podnosi niezgodność z prawem skierowanego do Republiki Włoskiej nakazu odzyskania od beneficjentów pomocy przyznanej na podstawie systemów uznanych za niezgodne ze wspólnym rynkiem, a także naruszenie zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i proporcjonalności. Zarzut ten dzieli się na dwie części.
Argumenty stron
— W przedmiocie pierwszej części zarzutu, opartej na niezgodności z prawem nakazu odzyskania pomocy ze względu na abstrakcyjną ocenę rozpatrywanego środka
Skarżąca uważa, że art. 3 zaskarżonej decyzji nakazuje Republice Włoskiej odzyskanie wszelkiej pomocy, z jakiej skorzystały spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90, mimo że Komisja uznała ewentualność, iż niektóre przypadki pomocy nie są niezgodne ze wspólnym rynkiem, choć nie określiła, o jakie przypadki tu chodzi. Zdaniem skarżącej Republika Włoska, której uznanie znacznie przekracza jej kompetencje, jest więc zobowiązana do przeprowadzenia niezwykle złożonej analizy faktycznej i stoi w obliczu ryzyka odzyskania środków, które nie stanowią pomocy lub stanowią pomoc istniejącą czy też pomoc, która może być zgodna lub uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem w późniejszej decyzji Komisji.
Skarżąca uważa, że ze względu na fakt, iż wydany przez Komisję nakaz odzyskania pomocy nie określa ram proceduralnych, Komisja powinna albo sama dogłębnie zbadać różne przypadki, w których nakaz odzyskania pomocy mógłby zostać rzeczywiście wydany, albo poprzestać na abstrakcyjnej ocenie systemu. W tym drugim przypadku Komisja winna zaniechać wydania nakazu odzyskania przyznanej pomocy.
Skarżąca podnosi, że argumentacja Komisji jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ, z jednej strony, Komisja wskazuje, iż władze krajowe mogą uznać pomoc indywidualną za zgodną ze wspólnym rynkiem (motyw 126 zaskarżonej decyzji), a z drugiej strony, twierdzi, że przysługuje jej wyłączne uprawnienie do dokonania oceny zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem.
Skarżąca nie kwestionuje faktu nawiązania do ww. w pkt 64 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji, twierdzi zaś, że należy określić moment, w którym powinno się przeprowadzić konkretną analizę indywidualnych przypadków: będzie to moment wydania przez Komisję decyzji.
Skarżąca twierdzi ponadto, że orzecznictwo przytoczone przez Komisję odnosi się jedynie do sytuacji, w których nie było możliwe — w przeciwieństwie do niniejszej sprawy — rozróżnienie przypadków spornej pomocy na podstawie niejednakowej indywidualnej sytuacji poszczególnych beneficjentów. Trybunał wyraźnie zarzucił Komisji w dwóch wyrokach, że nie zróżnicowała badanej pomocy w świetle stanu faktycznego (wyroki: z dnia 26 września 2002 r. w sprawie
C-351/98 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-8031
; z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie
C-409/00 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-1487
).
Interwenienci popierają stanowisko i argumenty skarżącej.
Komisja kwestionuje wszystkie argumenty przedstawione przez skarżącą.
— W przedmiocie drugiej części zarzutu, opartej na naruszeniu zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i proporcjonalności
Skarżąca twierdzi, że nakaz odzyskania pomocy zawarty w art. 3 zaskarżonej decyzji jest nieważny ze względu na naruszenie przez Komisję ogólnych zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i proporcjonalności.
Skarżąca uważa, że szereg czynników przyczynił się do powstania po jej stronie realnego oczekiwania co do zgodności z prawem rozpatrywanego środka, a mianowicie: przekonanie, iż oba kolejne systemy podatkowe były identyczne, zachowanie władz włoskich i wreszcie zachowanie Komisji w związku z tym, że wszczęła ona formalne postępowanie wyjaśniające dopiero cztery lata po wydaniu rozpatrywanego środka i że w toku tego postępowania nie ustosunkowała się do argumentów skarżącej ani nie skorzystała z uprawnienia do wydania nakazu, powierzonego jej w art. 10 i 11 rozporządzenia nr 659/1999, przez trzy lata dochodzenia.
W każdym razie z uwagi na wprowadzenie przez prawodawcę włoskiego trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych skarżąca nie mogła płacić podatku dochodowego od osób prawnych w latach 1997–1999, jako że przedsiębiorstwo nie jest zobowiązane do płacenia podatków, które nie są przewidziane w prawodawstwie krajowym.
Skarżąca podnosi wreszcie, że ze względu na zasadniczą zmianę warunków rynkowych oraz sytuacji przedsiębiorstw odzyskanie pomocy niewątpliwie nie jest w stanie przywrócić sytuacji istniejącej poprzednio, w związku z czym nie jest ono zasadne. Ponadto z trzyletniego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych nie korzystały spółki utworzone na podstawie ustawy nr 142/90, ale gminy będące akcjonariuszami.
Interwenienci popierają stanowisko i argumenty skarżącej dotyczące tej części zarzutu.
Komisja kwestionuje wszystkie argumenty przedstawione przez skarżącą.
Ocena Sądu
Jak wskazano w pkt 62 powyżej, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w wypadku systemu pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania charakterystycznych cech danego systemu.
Z orzecznictwa wynika też, że negatywna decyzja w sprawie systemu pomocy nie musi zawierać analizy pomocy przyznanej w indywidualnych przypadkach na podstawie tego systemu. Zbadanie indywidualnej sytuacji każdego z przedsiębiorstw, których ta pomoc dotyczy, będzie konieczne dopiero na etapie odzyskiwania pomocy (ww. w pkt 64 wyrok w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 91).
Następnie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zniesienie bezprawnie przyznanej pomocy poprzez jej odzyskanie wraz z należnymi odsetkami stanowi logiczną konsekwencję stwierdzenia niezgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem (ww. w pkt 86 wyrok w sprawie Tubemeuse, pkt 66, wyroki Trybunału: z dnia 14 stycznia 1997 r. w sprawie
C-169/95 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-135
, pkt 47; z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie
C-110/02 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-6333
, pkt 41).
Należy również zaznaczyć w tym względzie, iż przytoczone orzecznictwo stosuje się zarówno w wypadku pomocy indywidualnej, jak i w wypadku pomocy wypłaconej w ramach systemu pomocy.
Jednakże ogólna i abstrakcyjna analiza systemu pomocy nie wyklucza tego, iż w indywidualnym przypadku kwota przyznana na podstawie tego systemu będzie wyłączona spod zakazu przewidzianego w art. 87 ust. 1 WE, na przykład ze względu na fakt, iż przyznanie pomocy indywidualnej podlega regułom de minimis. Uwaga ta tłumaczy zastrzeżenia zawarte w motywach 72, 85 i 126 zaskarżonej decyzji.
W wypadku gdy Komisja wydaje decyzję uznającą pomoc za niezgodną ze wspólnym rynkiem, rola władz krajowych ogranicza się niewątpliwie do wykonania tej decyzji; nie dysponują one w tym względzie żadnym zakresem swobodnego uznania (wyrok Trybunału z dnia 22 marca 1977 r. w sprawie
78/76 Steinicke & Weinlig, Rec. s. 595
, pkt 10). Nie stoi to na przeszkodzie temu, by władze krajowe uwzględniły owe zastrzeżenia przy wykonywaniu rzeczonej decyzji. Dlatego też wbrew temu, co stwierdziła skarżąca, Komisja nakazuje wyłącznie odzyskanie pomocy w rozumieniu art. 87 WE, a nie kwot, które pomimo wypłacenia ich w ramach danego systemu nie stanowią pomocy lub stanowią pomoc istniejącą lub zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych lub innej decyzji Komisji.
Jeśli chodzi o domniemywaną niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji ze względu na fakt, iż Republika Włoska jest jakoby zobowiązana do określenia, jakie konkretnie środki stanowią pomoc, należy zaznaczyć, że taka analiza zostałaby przeprowadzona, stosownie do okoliczności, w ramach dialogu z Komisją zgodnie z art. 10 WE. Ponadto pojęcie pomocy ma charakter prawny i winno być interpretowane w oparciu o elementy obiektywne. Co więcej, sąd krajowy jest uprawniony do dokonania wykładni pojęcia pomocy i pomocy istniejącej i będzie mógł orzec w przedmiocie ewentualnych szczególnych okoliczności takiego czy innego przypadku, występując w razie potrzeby do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym.
Ponadto przyjęcie tezy skarżącej, że abstrakcyjna ocena systemu pomocy bez szczegółowego badania indywidualnych przypadków jego stosowania nie może prowadzić do wydania nakazu odzyskania pomocy, sprowadzałoby się do systematycznego wyłączenia możliwości odzyskania nienależnie wypłaconej pomocy, a więc do pozbawienia sensu art. 87 WE i 88 WE. W takim wypadku Komisja, jako jedyna instytucja uprawniona do dokonania oceny zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, nie byłaby w stanie zbadać licznych przypadków stosowania systemów pomocy.
Jeśli chodzi o zarzut oparty na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, należy przypomnieć, że przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy mogą mieć zasadniczo uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości pomocy tylko wówczas, gdy została ona przyznana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 88 WE. Staranny uczestnik obrotu gospodarczego powinien bowiem być zazwyczaj w stanie upewnić się, że ta procedura została zachowana (ww. w pkt 159 wyrok Trybunału z dnia 14 stycznia 1997 r. w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 51). Nie można jednak wykluczyć, iż w wyjątkowych okolicznościach beneficjent pomocy przyznanej bezprawnie będzie mógł powołać się w sposób uzasadniony na swoje oczekiwania co do prawidłowości tej pomocy (wyrok Trybunału z dnia 20 września 1990 r. w sprawie
C-5/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-3437
, pkt 16).
W niniejszej sprawie nie zgłoszono Komisji rozpatrywanego systemu pomocy, naruszając art. 88 WE, a skarżąca nie powołuje się na żadną wyjątkową okoliczność pozwalającą umotywować podnoszone przez nią uzasadnione oczekiwania. W szczególności argument dotyczący przekonania, iż oba kolejne systemy podatkowe są identyczne, został już oddalony przez Sąd jako bezzasadny (zob. pkt 123 powyżej) i nie stanowi w żadnym razie wyjątkowej okoliczności uzasadniającej brak potrzeby odzyskania rozpatrywanej pomocy. Poza tym wszelka pozorna bezczynność Komisji — co nie zostało wykazane w niniejszej sprawie — nie ma znaczenia, gdy system pomocy nie został jej zgłoszony (wyrok Trybunału z dnia 11 listopada 2004 r. w sprawach połączonych
C-183/02 P i C-187/02 P Demesa i Territorio Histórico de Álava przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-10609
, pkt 52). Wreszcie, jeśli chodzi o argument dotyczący art. 10 i 11 rozporządzenia nr 659/1999, należy stwierdzić, że Komisja nie jest zobowiązana do automatycznego nakazania zainteresowanemu państwu członkowskiemu zawieszenia wypłaty niezgłoszonej pomocy.
Z powyższego wynika, że należy też oddalić zarzut piąty.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Zgodnie z art. 87 § 4 akapit trzeci regulaminu interwenienci pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (ósma izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy pożyczek udzielonych przez Cassa Depositi e Prestiti.

2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona jako bezzasadna.

3)
ACEA SpA zostaje obciążona własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.

4)
ACSM Como SpA i AEM — Azienda Energetica Metropolitana Torino SpA pokrywają własne koszty.

Martins Ribeiro
Šváby
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 11 czerwca 2009 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.