CELEX: 62000CJ0246
Fördragsbrott
Direktiv 91/439/EEG
Körkort
Ömsesidigt erkännande
Obligatorisk registrering
Beräkning av giltighetstid

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 20 juni 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1.2 och 6.1 c samt bilaga III punkt 4 i rådets direktiv 91/439/EEG av den 29 juli 1991 om körkort (EGT L 237, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 22), i dess lydelse enligt rådets direktiv 96/47/EG av den 23 juli 1996 (EGT L 235, s. 1, nedan kallat direktiv 91/439) genom att anta och bibehålla artiklarna 107.1, 108.1 h, 109 och 111.1 a i Wegenverkeerswet (vägtrafiklag), av den 21 april 1994 (Stbl. 1994, nr 475), i dess ändrade lydelse (Stbl. 1996, nr 276, nedan kallad WVW 1994), samt artikel 100 i Reglement Rijbewijzen (körkortsförordning) av den 28 maj 1996 (Stbl. 1996, nr 277), i dess lydelse enligt förordning av den 18 juni 1996 (Stbl. 1996, nr 326, nedan kallad RR).
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2 Första skälet i direktiv 91/439 har följande lydelse:
"För genomförandet av den gemensamma transportpolitiken, för att bidra till att förbättra trafiksäkerheten och för att öka rörligheten för personer som bosätter sig i en annan medlemsstat än den där de har godkänts i ett förarprov bör det finnas ett nationellt körkort enligt en gemenskapsmall som erkänns ömsesidigt av medlemsstaterna utan att behöva bytas ut."
3 I nionde och tionde skälen i samma direktiv föreskrivs följande:
"Bestämmelserna i artikel 8 i direktiv 80/1263/EEG, särskilt skyldigheten att byta ut körkortet inom ett år efter byte av permanent bosättningsort, utgör ett hinder för individers fria rörlighet. Detta kan inte accepteras med tanke på de framsteg som gjorts i fråga om den europeiska integrationen.
Av skäl som har samband med trafiksäkerheten och vägtrafiken bör det dessutom finnas möjlighet för medlemsstaterna att, för körkortsinnehavare som har sin permanenta bosättningsort inom deras territorium, tillämpa sina nationella bestämmelser om indragning, tillfälligt återkallande och ogiltigförklarande av körkort."
4 I artikel 1 i direktiv 91/439 föreskrivs följande:
"1. I enlighet med bestämmelserna i detta direktiv skall medlemsstaterna införa nationella körkort i överensstämmelse med den gemenskapsmall som beskrivs i bilaga I eller I a.
2. Körkort som är utfärdade av medlemsstaterna skall erkännas ömsesidigt.
3. Om innehavaren av ett giltigt nationellt körkort förlägger sin permanenta hemvist till en annan medlemsstat än den som har utfärdat körkortet får värdmedlemsstaten för körkortsinnehavaren tillämpa sina nationella bestämmelser om giltighetstid, hälsokontroller och skatter, och får på körkortet föra in all information som är nödvändig för administrativa syften."
5 I artikel 2.2 i direktiv 91/439 föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att förhindra att körkort förfalskas."
6 I artikel 3 i direktivet anges de olika fordonskategorier som det körkort som anges i artikel 1 ger behörighet att föra.
7 I artikel 6 i direktiv 91/439 föreskrivs följande:
"För utfärdande av körkort skall följande åldersgränser gälla:
a) ...
b) 18 år
- för kategori A. För behörighet att föra motorcyklar med en högre effekt än 25 kW eller ett effekt/viktförhållande som överstiger 0,16 kW/kg (eller motorcyklar med sidvagn med ett effekt/viktförhållande som överstiger 0,16 kW/kg) krävs dock minst två års erfarenhet som förare av motorcyklar med lägre prestanda som innehavare av ett körkort för kategori A. Detta krav på erfarenhet får dock åsidosättas om den som ansöker har fyllt 21 år och godkänns i ett särskilt körprov,
- för kategori B och B + E,
- för kategori C, C + E ...
c) 21 år
- för kategori D och D + E ...
2. Medlemsstaterna får göra undantag från de ålderskrav som gäller för kategorierna A, B och B + E och utfärda sådana körkort till personer som fyllt 17 år, dock inte från de bestämmelser för kategori A som anges i punkt 1.b första strecksatsen, sista meningen.
3. Medlemsstaterna får inom sitt territorium vägra att erkänna giltigheten av körkort som är utfärdade till personer som inte har fyllt 18 år."
8 Artikel 7 i direktiv 91/439 har följande lydelse:
"1. Körkort får dessutom endast utfärdas till
a) sökande som har godkänts i ett körprov och ett kunskapsprov samt uppfyller de medicinska krav som fastställs i bilaga II och III,
b) sökande med permanent bosättningsort inom den medlemsstat som utfärdar körkortet eller som kan intyga att de har studerat där i minst sex månader.
2. Med förbehåll för bestämmelser som kan komma att antas av rådet på detta område skall varje medlemsstat behålla rätten att på grundval av nationella kriterier fastställa giltighetstiden för de körkort som medlemsstaten utfärdar.
3. Medlemsstaterna får med kommissionens samtycke frångå bestämmelserna i bilaga III om detta är förenligt med läkarvetenskapens utveckling och de principer som fastställs i denna bilaga.
4. Med förbehåll för nationell straffrätt och ordningsbestämmelser får medlemsstaterna efter samråd med kommissionen för utfärdande av körkort tillämpa bestämmelser i sin nationella lagstiftning som rör andra förhållanden[*] än de som avses i detta direktiv. [* I överensstämmelse med andra språkversioner används nedan termen villkor. Övers. anm.]
5. Det är inte tillåtet att inneha körkort i mer än en medlemsstat."
9 I artikel 8 i direktiv 91/439 föreskrivs följande:
"1. Om innehavaren av ett giltigt nationellt körkort utfärdat av en medlemsstat har förlagt sin permanenta bosättningsort till en annan medlemsstat, får han begära att hans körkort skall bytas ut mot ett likvärdigt körkort. Den medlemsstat som verkställer utbytet skall om det behövs kontrollera att det inlämnade körkortet fortfarande är giltigt.
2. Om inte annat följer av tillämpningen av territorialprincipen i straffrätt och ordningsbestämmelser får den medlemsstat där innehavaren av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat har sin permanenta bosättningsort tillämpa sina nationella bestämmelser om begränsning, återkallande, indragning och annullering i fråga om körkort och, om det behövs, byta ut körkortet i detta syfte.
3. Den medlemsstat som verkställer utbytet skall återlämna det gamla körkortet till myndigheterna i den medlemsstat som har utfärdat körkortet och ange skälen för detta.
4. En medlemsstat får vägra att erkänna giltigheten av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat om innehavaren inom den förstnämnda medlemsstatens territorium är föremål för någon av de åtgärder som anges i punkt 2.
En medlemsstat får likaså vägra att utfärda körkort om den sökande är föremål för en sådan åtgärd i en annan medlemsstat.
..."
10 Enligt artikel 9 i direktiv 91/439 avses med "permanent" bosättningsort den plats där en person normalt bor, det vill säga under minst 185 dagar varje kalenderår, till följd av personlig och yrkesmässig anknytning eller, om personen saknar yrkesmässig anknytning, till följd av en personlig anknytning som präglas av nära band mellan personen och den plats där han bor.
11 I artikel 12.1 i direktiv 91/439 föreskrivs att medlemsstaterna, efter samråd med kommissionen, före den 1 juli 1994 skall anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 1 juli 1996.
12 Enligt bilaga I punkt 2 till direktiv 91/439 skall körkort av gemenskapsmodell bestå av sex sidor.
13 I bilaga I punkt 4 till direktiv 91/439 föreskrivs följande:
"Om innehavaren av ett körkort utfärdat av en medlemsstat förlägger sin vanliga bosättningsort till en annan medlemsstat får den senare medlemsstaten ange
- adressändring(ar) på sid. 6, och
- upplysningar som är nödvändiga av administrativa skäl, t.ex. allvarliga överträdelser som har begåtts på den statens territorium, på sid. 5,
om sådana uppgifter även anges på de körkort som den medlemsstaten utfärdar och om det finns ett utrymme för detta ändamål.
..."
14 I bilaga III punkt 1 till direktiv 91/439, med rubriken "Minimikrav i fråga om fysisk och psykisk lämplighet att föra motordrivna fordon" föreskrivs att förarna indelas i två grupper. Grupp 1 utgörs bland annat av förare av fordon i kategorierna A, B och B + E, och grupp 2 utgörs bland annat av förare av fordon i kategorierna C, C + E, D och D + E.
15 Beträffande de läkarundersökningar som förare i dessa två grupper skall genomgå föreskrivs följande i bilaga III:
"3. Grupp 1:
Sökande är skyldiga att genomgå läkarundersökning om det i samband med de obligatoriska formaliteterna eller under de prover som skall avläggas för att erhålla körkort framkommer att de har ett eller flera av de medicinska problem som nämns i denna bilaga.
4. Grupp 2:
Sökande skall genomgå läkarundersökning innan körkort utfärdas första gången, och därefter skall förare genomgå sådana regelbundna undersökningar som föreskrivs i nationell lagstiftning."
16 Enligt rådets och kommissionens gemensamma förklaring avseende artikel 1.3 i direktiv 91/439 medger de båda institutionerna att nämnda direktiv inte utgör något hinder för att medlemsstaterna registrerar uppgifter om körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat när innehavare av dessa körkort förlägger sina permanenta bosättningsorter till dessa medlemsstater.
17 Genom direktiv 96/47, som trädde i kraft den 18 september 1996, lades bilaga I a till direktiv 91/439. Enligt denna bilaga kan medlemsstaterna utfärda körkort enligt en däri angiven modell som skiljer sig från den som föreskrivs i bilaga I till direktiv 91/439. Denna andra körkortsmodell är utformad som ett kort i polykarbonat av samma typ som den som används för bank- och kreditkort.
18 Enligt punkt 2 i bilaga I a skall denna körkortsmodell bestå av två sidor. Den andra sidan skall innehålla ett utrymme där mottagande medlemsstat, vid tillämpning av punkt 3 a i denna bilaga, kan föra in upplysningar som är nödvändiga för administrationen av körkortet.
19 I bilaga I a punkt 3 a till direktiv 91/439 föreskrivs följande:
"När innehavaren av ett körkort utfärdat av en medlemsstat i enlighet med denna bilaga stadigvarande bosatt sig i en annan medlemsstat, får denna medlemsstat föra in sådana upplysningar på körkortet som är nödvändiga för dess administration, under förutsättning att detta slags upplysningar också förs in på de körkort som utfärdas av medlemsstaten och att det finns nödvändigt utrymme för detta ändamål."
Den nationella lagstiftningen
20 I Nederländerna förekommer bestämmelserna om körkort huvudsakligen i de allmänna bestämmelserna om vägtrafik där WVW 1994 utgör den grundläggande delen.
21 Enligt artikel 107.1 WVW 1994 skall föraren av ett motordrivet fordon som framförs på allmän väg vara innehavare av ett körkort som har utfärdats av den behöriga myndigheten och som ger behörighet att köra fordonet. Det är underförstått att det är den myndighet som är behörig i Nederländerna som avses. I artikel 107.2 i samma lag preciseras de olika kriterier som ett körkort skall uppfylla, bland annat föreskrivs att det skall vara giltigt.
22 I artikel 108.1 h WVW 1994 föreskrivs följande:
"1. Artikel 107 skall inte tillämpas på förare av
...
h) motordrivna fordon om dessa förare är bosatta i Nederländerna och den behöriga myndigheten i en annan medlemsstat i Europeiska gemenskaperna eller i en annan stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet har utfärdat deras körkort, vilket är giltigt för att köra ett sådant motordrivet fordon som de kör under den giltighetstid i Nederländerna som fastställs vid registreringen av körkortet i körkortsregistret eller, om körkortet inte är registrerat i körkortsregistret eller om den giltighetstid i Nederländerna som fastställts vid registreringen är kortare än ett år, under ett år från det datum innehavaren har bosatt sig i Nederländerna."
23 I artikel 109 WVW 1994 föreskrivs följande:
"1. Den giltighetstid i Nederländerna som fastställs vid registrering och som anges i artikel 108.1 h skall vara
a) tio år från datumet för körkortets utfärdande om det utfärdats till en person som vid detta datum ännu inte hade fyllt 60 år,
b) perioden fram till datumet då körkortets innehavare fyller 70 år om det utfärdats till en person som hade fyllt 60 år men inte 65 år när körkortet utfärdades,
c) fem år från datumet för körkortets utfärdande om det utfärdats till en person som vid detta datum redan hade fyllt 65 år.
2. Registrering sker på innehavarens begäran.
3. Personen med ansvar för registreringen skall förvissa sig om sökandens identitet. Den kan anmoda sökanden att infinna sig personligen och fastställa tid och plats och inför vilken person det skall ske.
4. Personen med ansvar för registreringen skall förvissa sig om att det körkort som uppvisas för registrering är giltigt och att det uppfyller villkoren för registrering.
5. Närmare bestämmelser för registreringen fastställs i förordning. Närmare föreskrifter för genomförandet av dessa bestämmelser fastställs i ministerförordning."
24 RR har antagits för att fastställa de närmare bestämmelser som avses i artikel 109.5 WVW 1994. I artikel 10 RR föreskrivs följande:
"Körkort som skall registreras enligt artikel 108.1 h [WVW 1994] skall ha utfärdats till sökanden under en ettårsperiod under vilken sökanden var bosatt minst 185 dagar i det land där körkortet utfärdats eller under en period under vilken sökanden var inskriven under minst sex månader vid ett universitet, högskola eller annan utbildningsanstalt i det land där körkortet utfärdats. Körkortet skall även vara giltigt då ansökan inlämnas."
25 I artikel 11 RR föreskrivs följande:
"Vid ansökan om registrering skall följande handlingar inlämnas:
a) Ett ifyllt ansökningsformulär, i enlighet med den modell som fastställts genom ministerförordning.
b) En bestyrkt fotostatkopia av körkortet som ansökan om registrering avser.
c) En bestyrkt kopia av nödvändiga uppgifter avseende sökanden från folkbokföringsregistret i den kommun där sökanden är skriven vilka lämnats tidigast sex månader före ansökan.
d) Handlingar som visar att kraven i artikel 10 är uppfyllda med avseende på det körkort som skall registreras."
26 I artikel 13 RR preciseras vilka uppgifter som skall meddelas innehavaren av det registrerade körkortet. Bland dessa uppgifter ingår bland annat datumet för registrering och giltighetstiden för det körkort som registrerats i Nederländerna.
27 Såsom framgår av artikel 28 RR kan innehavaren av ett utländskt körkort, byta ut detta mot ett nederländskt körkort om det utländska körkortet lämnas in. Bytet sker på innehavarens begäran. Ansökan om körkortsbyte är utformad i ett formulär och till denna skall enligt artikel 33 RR vissa handlingar bifogas vilka huvudsakligen motsvarar de som anges i artikel 11 RR. Körkortet som skall bytas ut skall emellertid även bifogas. I artikel 109 RR föreskrivs att körkortet skickas tillbaka till den myndighet som utfärdat det.
28 Giltighetstiden för de nederländska körkort som erhålls genom ett sådant byte fastställs i enlighet med artikel 122 WVW 1994, som i huvudsak motsvarar artikel 109.1 WVW 1994.
29 I artikel 126.1 WVW 1994 föreskrivs att ett körkortsregister skall föras. I artikel 126.2 preciseras att registret skall innehålla uppgifter avseende utfärdade körkort samt domstolsbeslut att återkalla rätten att köra motordrivna fordon, i den mån dessa uppgifter är nödvändiga för ett riktigt genomförande av WVW 1994. Enligt artikel 126.4 i samma lag skall, vid tillämpningen av de andra bestämmelserna i artikeln, med "körkort" även avses körkort som har utfärdats av den behöriga myndigheten i en annan medlemsstat i Europeiska unionen eller i en annan stat som är part i avtalet av den 2 maj 1992 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EGT L 1, 1994, s. 3; för svensk version se SÖ 1993:24) och vars innehavare är bosatt i Nederländerna.
30 I artikel 177.1 WVW 1994 föreskrivs att det vid körning utan körkort, med ogiltigt körkort eller med ett körkort som inte uppfyller de krav som följer av WVW 1994 kan ådömas påföljd, nämligen fängelse i högst två månader eller böter.
31 I artikel 2.1 i Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (lag om det administrativa genomförandet av trafikbestämmelser) av den 3 juli 1989 (Stbl. 1989, nr 300), senast ändrad genom lag av den 28 oktober 1999 (Stbl. 1999, nr 469, nedan kallad WAHV), föreskrivs, vad gäller vissa ageranden som står i strid med de bestämmelser som följer av WVW 1994, att administrativa sanktionsåtgärder skall tillämpas i stället för de straffrättsliga påföljder som föreskrivs i WVW 1994.
32 Vad gäller åldersgränser för erhållande av körkort föreskrivs i artikel 111.1 a WVW 1994 att körkort inte kan utfärdas till personer som ännu inte fyllt 18 år. Denna bestämmelse är tillämplig avseende alla fordonskategorier.
33 Beträffande de obligatoriska läkarundersökningarna, föreskrivs i artikel 100.3 RR att ett läkarintyg som inte är äldre än två veckor vid inlämnandet av ansökan om körkort skall bifogas ansökan när denna avser
"a) utfärdande av ett körkort till en sökande som har fyllt 70 år,
b) utfärdande av ett körkort till en sökande som har fyllt 65 år och som är innehavare av ett körkort vars giltighetstid löper ut när sökanden fyller 70 år eller senare,
c) utfärdande av ett C-, D- eller E-körkort."
Det administrativa förfarandet
34 Efter en skriftväxling mellan Konungariket Nederländerna och kommissionen antogs bestämmelserna i WVW 1994 och RR och meddelades kommissionen. Eftersom kommissionen ansåg att direktiv 91/439 inte följdes i bestämmelserna som antagits, sände den, genom skrivelse av den 17 juni 1997, en formell underrättelse till denna medlemsstat och uppmanade den att inkomma med ett yttrande inom två månader.
35 Den nederländska regeringen inkom genom skrivelser av den 23 oktober 1997 och av den 22 juli 1998 med ytterligare uppgifter till kommissionen om de bestämmelser som angavs i den formella underrättelsen.
36 Eftersom kommissionen inte övertygades av yttrandena från Konungariket Nederländerna riktade den, den 7 december 1998, ett motiverat yttrande till medlemsstaten och uppmanade den att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 91/439.
37 Den nederländska regeringen inkom genom skrivelse av den 19 april 1999 ännu en gång med förklaringar, till kommissionen, avseende det system för körkortsregistrering som införts i Nederländerna.
38 Eftersom kommissionen inte ansåg att dessa uppgifter var tillräckliga har den väckt förevarande talan.
39 Den nederländska regeringen begärde, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 6 december 2002, att det muntliga förfarandet, som hade avslutats den 21 november 2002 efter det att generaladvokaten lämnat sitt förslag till avgörande, skulle återupptas. Denna begäran avslogs genom domstolens beslut av den 10 februari 2003.
40 Genom beslut av domstolens ordförande den 20 februari 2001 har Konungariket Spanien tillåtits att intervenera i förevarande mål till stöd för Konungariket Nederländernas yrkanden.
Talan
41 Kommissionen har till stöd för sin talan anfört fyra anmärkningar, vilka avser förfarandet för registrering av körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat, beräkningen av dessa körkorts giltighetstid, den föreskrivna åldersgränsen för att erhålla körkort för kategori D och skyldigheten för förare av fordon i kategorierna C, C + E, D, och D + E, att regelbundet genomgå en läkarundersökning.
Anmärkningen avseende förfarandet för registrering av körkort som har utfärdats aven annan medlemsstat
Parternas argument
42 Kommissionen har i sin första anmärkning gjort gällande att Konungariket Nederländerna har åsidosatt artikel 1.2 i direktiv 91/439 genom att införa ett system för obligatorisk registrering av körkort, som har utfärdats av andra medlemsstater, ett år efter det att innehavare av sådana körkort har bosatt sig i Nederländerna och genom att föreskriva ett registreringsförfarande som, på grund av att det är betungande, knappt skiljer sig från ett förfarande för byte av körkort.
43 Vad gäller den registreringsskyldighet som följer av artiklarna 107-109 WVW 1994, har kommissionen gjort gällande att det ömsesidiga erkännande som föreskrivs i artikel 1.2 i direktiv 91/439, med beaktande av första och nionde skälen i detta direktiv, innebär att körkort som har utfärdats av en medlemsstat skall erkännas av andra medlemsstater utan att det krävs att innehavarna av dessa körkort iakttar någon ytterligare formalitet. I förevarande skede av harmoniseringen av villkoren för att erhålla körkort kan följaktligen inte värdmedlemsstaten kräva att innehavaren av ett körkort, som har utfärdats av en annan medlemsstat, skall registrera detta körkort för att kunna köra ett fordon på den förstnämnda statens territorium.
44 Kommissionen har, i detta hänseende, tillagt att eftersom framförandet av ett fordon med ett oregistrerat körkort utgör en lagöverträdelse, har det ringa betydelse huruvida den föreskrivna sanktionsåtgärden för åsidosättande av registreringsskyldigheten är administrativ eller straffrättslig.
45 Dessutom framgår det av dom av den 29 februari 1996 i mål C-193/94, Skanavi och Chryssanthakopoulos (REG 1996, s. I-929), punkt 26, och av den 29 oktober 1998 i mål C-230/97, Awoyemi (REG 1998, s. I-6781), punkterna 41 och 42, att alla formalitetskrav som uppställs för att ett körkort som har utfärdats av en medlemsstat skall erkännas i en annan medlemsstat utgör hinder för den fria rörligheten för personer.
46 Vidare, beträffande det registreringsförfarande som föreskrivs i WVW 1994 och RR, har kommissionen gjort gällande att de formaliteter som skall iakttas vid detta förfarande är alltför betungande och att de liknar dem som föreskrivs för ett körkortsbyte, medan det enligt direktiv 91/439 är uttryckligen förbjudet för medlemsstaterna att föreskriva ett sådant förfarande för körkortsbyte.
47 Kommissionen har tillagt att det ifrågavarande registreringsförfarandet inte heller kan grundas på den omständigheten att Konungariket Nederländerna har för avsikt att använda sig av möjligheten enligt artikel 1.3 i direktiv 91/439 att för innehavaren av ett körkort som utfärdats av en annan medlemsstat tillämpa sina nationella bestämmelser om giltighetstid, hälsokontroller och skatter, och att på körkortet föra in all information som är nödvändig för de administrativa syftena.
48 Ett sådant tillvägagångssätt innebär nämligen att det bortses från att artikel 1.3 i direktiv 91/439 endast utgör ett undantag från den princip om ömsesidigt erkännande av körkort som föreskrivs i artikel 1.2 i samma direktiv och att den i denna egenskap skall tolkas restriktivt. Vidare innebär detta tillvägagångssätt att den ändamålsenliga verkan av artikel 1.3 i direktiv 91/439 säkerställs till nackdel för den av artikel 1.2 i samma direktiv, vilket, med beaktande av sambandet mellan punkterna, inte kan godtas. Slutligen finns det andra, mindre begränsande, sätt för att säkerställa att de nationella bestämmelser som avses i artikel 1.3 i direktiv 91/439 tillämpas.
49 Kommissionen har i sitt yttrande avseende Konungariket Spaniens intervention preciserat att det fördragsbrott som den anser att Konungariket Nederländerna gjort sig skyldigt till inte utgörs av den omständigheten att ett system för registrering av körkort har införts, utan av den omständigheten att registreringen är obligatorisk och att registreringsförfarandet i sig är betungande.
50 Den nederländska regeringen har gjort gällande att införandet av ett nationellt system för registrering av körkort, såsom det som har införts i Nederländerna, är nödvändigt för en effektiv kontroll av nämnda körkorts giltighet, i brist på ett europeiskt registreringssystem som är centraliserat eller samordnat mellan medlemsstaterna. Systemet är berättigat med beaktande av kraven på trafiksäkerhet och bedrägeribekämpning. Det innebär att de som genomför kontroller av förare kan kontrollera om de uppgifter som framgår av körkortet stämmer överens med de som förekommer i körkortsregistret.
51 Den nederländska regeringen har gjort gällande att det i direktiv 91/439 föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att för innehavaren av ett körkort som utfärdats av en annan medlemsstat tillämpa sina nationella bestämmelser om körkortens giltighetstid och att på ett sådant körkort föra in all information som är nödvändig för administrativa syften. Den nederländska lagstiftaren har använt denna möjlighet och har, med beaktande av att det är faktiskt omöjligt att föra in denna information på vissa körkort, tvingats införa ett system för att de behöriga myndigheterna skall kunna föra in denna information på ett annat ställe än på själva körkortet. Det kan tilläggas att eftersom det fortfarande finns stora skillnader mellan körkort från andra medlemsstater, krävs det en sådan omfattande sakkunskap för att bedöma om ett körkort är giltigt att en registrering är nödvändig.
52 Den nederländska regeringen har gjort gällande att även om det i direktiv 91/439 föreskrivs att körkort skall erkännas ömsesidigt, innebär inte direktivet en fullständig harmonisering av körkort, eftersom det fortfarande förekommer skillnader, bland annat avseende deras giltighetstid, och ett fullständigt ömsesidigt erkännande kan följaktligen inte komma i fråga.
53 Den nederländska regeringen har vid förhandlingen tillagt att det inte rör sig om obligatorisk registrering av körkort, vilket kommissionen gjort gällande, eftersom innehavaren av ett körkort, vilket har utfärdats av en annan medlemsstat, som har bosatt sig i Nederländerna kan välja mellan att registrera eller att byta ut sitt körkort. Som svar på en fråga från domstolen har den nederländska regeringen preciserat att innehavaren av ett körkort, vilket har utfärdats av en annan medlemsstat, som är bosatt i Nederländerna sedan mer än ett år och som varken har bytt ut eller registrerat sitt körkort kan åläggas en sanktionsåtgärd vid framförande av ett fordon i Nederländerna. Denna sanktionsåtgärd är emellertid administrativ och inte straffrättslig.
54 Beträffande registreringsförfarandet har den nederländska regeringen anfört att det, i motsats till vad kommissionen gjort gällande, skiljer sig från förfarandet för att byta körkort på flera punkter och att det inte innebär några krav som inte står i proportion till dess syfte.
55 Konungariket Spanien har intervenerat till stöd för Konungariket Nederländernas yrkanden avseende kommissionens första anmärkning. Det anser att en bestämmelse, såsom den i artikel 108.1 h WVW 1994, inte utgör ett åsidosättande av artikel 1.2 i direktiv 91/439 och att den omfattas av artikel 1.3 i samma direktiv.
56 Registrering av körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat utgör nämligen en nödvändig förutsättning för att värdmedlemsstaten skall kunna använda sin befogenhet enligt artikel 1.3 i direktiv 91/439. Det är omöjligt för en medlemsstat att tillämpa sina nationella bestämmelser på en körkortsinnehavare som bosatt sig på dess territorium utan en sådan registrering, eftersom den då inte har tillgång till exakta uppgifter avseende innehavaren eller de fordon som denne har rätt att köra.
57 Den spanska regeringen har dessutom gjort gällande att förekomsten av ett register med uppgifter om nämnda innehavare även är nödvändigt för tillämpningen av artikel 8.2 i direktiv 91/439. Det krävs nämligen ett sådant register för att en medlemsstat skall kunna vidta åtgärder för exempelvis skärpning av sanktionsåtgärder vid återfall.
58 Den har i övrigt gjort gällande att det nederländska registreringssystemet inte står i strid med principen om ömsesidigt erkännande av körkort, eftersom innehavaren av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat kan fortsätta att använda detta körkort och inte är tvungen att byta ut det mot ett nederländskt körkort.
59 Denna regering har även gjort gällande att artikel 1.3 i direktiv 91/439 inte skall anses utgöra ett undantag från den princip om ömsesidigt erkännande som föreskrivs i artikel 1.2 i samma direktiv, eftersom det är två självständiga bestämmelser.
Domstolens bedömning
60 Vad gäller för det första att den registrering som föreskrivs i nederländsk lagstiftning är obligatorisk skall erinras om att det i artikel 1.2 i direktiv 91/439 föreskrivs ett ömsesidigt erkännande av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater och att domstolen har fastställt att erkännandet skall vara formlöst (se domarna i ovannämnda mål Skanavi och Chryssanthakopoulos, punkt 26, och Awoyemi, punkt 41).
61 Det skall, såsom framgår av punkt 41 i domen i det ovannämnda målet Awoyemi, tilläggas att skyldigheten att ömsesidigt erkänna körkort är klar och ovillkorlig och att medlemsstaterna inte förfogar över något utrymme för skönsmässig bedömning avseende tillvägagångssätt för att uppfylla den.
62 När registrering av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat blir en skyldighet av den anledningen att innehavaren av detta körkort kan åläggas sanktionsåtgärder om han, efter att ha bosatt sig i värdmedlemsstaten, kör ett fordon utan att ha registrerat sitt körkort, skall registreringen anses utgöra en formalitet i den mening som avses i den rättspraxis som nämnts i punkt 45 i förevarande dom och den strider följaktligen mot artikel 1.2 i direktiv 91/439.
63 Det är i förevarande fall ostridigt att innehavaren av ett körkort, vilket har utfärdats av en annan medlemsstat, som är bosatt i Nederländerna sedan mer än ett år, anses göra sig skyldig till en överträdelse för vilken sanktionsavgift utgår när han kör ett fordon utan att ha registrerat sitt körkort i Nederländerna. Den ifrågavarande registreringen utgör följaktligen en sådan formalitet och den står således i strid med artikel 1.2 i direktiv 91/439.
64 Det har ingen betydelse för denna slutsats att den sanktionsåtgärd som tillämpas vid ett åsidosättande av registreringsskyldigheten är administrativ och inte straffrättslig eller att den obligatoriska registreringen är nödvändig för att tillämpa möjligheten som följer av artikel 1.3 i direktiv 91/439.
65 Det har nämligen ingen betydelse vad det är för form av sanktionsåtgärd som åläggs en förare som inte har registrerat sitt körkort inom föreskriven frist, eftersom själva förekomsten av en sanktionsåtgärd, oavsett dess form, nödvändigtvis innebär att den ifrågavarande registreringen är obligatorisk.
66 Vidare får inte de åtgärder som vidtas av en medlemsstat för att använda den möjlighet som följer av artikel 1.3 i direktiv 91/439, att för innehavaren av ett körkort, vilket har utfärdats av en annan medlemsstat, som har bosatt sig i Nederländerna, tillämpa nationella bestämmelser om giltighetstid, hälsokontroller och skatter, och att på körkortet föra in all information som är nödvändig för administrativa syften, göra det svårare eller mindre attraktivt för gemenskapens medborgare att utöva den fria rörligheten för personer och etableringsfriheten. Detta följer av de skäl som generaladvokaten har angett i punkterna 49-51 i sitt förslag till avgörande. Om detta likväl är fallet får inte åtgärderna tillämpas på ett diskriminerande sätt och de skall vara berättigade av hänsyn till allmänintresset, kunna säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte.
67 Det är visserligen sant att trafiksäkerheten, som är ett av målen i artikel 1.3 i direktiv 91/439, omfattas av de tvingande hänsyn till allmänintresset som kan utgöra grund för en begränsning av de grundläggande friheter som säkerställs genom EG-fördraget, att den omtvistade åtgärden är faktiskt tillämplig på nederländska medborgare och på andra medlemsstaters medborgare utan åtskillnad och att den tycks ägnad att uppnå det eftersträvade målet. Den obligatoriska registreringen av körkort går dock utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det målet.
68 För det första utgör den omständigheten att ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat inte är registrerat i Nederländerna inget hinder för att de nederländska myndigheterna, vid trafikkontroller, på ett riktigt sätt tillämpar de nationella bestämmelserna om körkorts giltighetstid genom att lägga till tio år till det datum för utfärdande som anges på körkortet.
69 Vidare tycks inte heller den omtvistade registreringen vara nödvändig för att de behöriga myndigheterna skall kunna kontrollera att de nationella bestämmelserna om förnyelse av körkort och läkarundersökningar iakttas, eftersom det är körkortsinnehavarna som skall visa att ifrågavarande bestämmelser har iakttagits. Det är följaktligen tillräckligt att underrätta innehavare av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater om deras skyldigheter enligt den nationella lagstiftningen när de vidtar nödvändiga åtgärder för att bosätta sig i Nederländerna och att tillämpa föreskrivna sanktionsåtgärder när ifrågavarande bestämmelser åsidosätts.
70 Slutligen innebär inte heller förekomsten i vissa medlemsstater av körkort i polykarbonat att en obligatorisk registrering av körkort är nödvändig, eftersom, i motsats till vad den nederländska regeringen gjort gällande, dessa körkort, enligt bilaga I a punkt 2 till direktiv 91/439, skall innehålla ett utrymme där värdmedlemsstaten kan föra in upplysningar som är nödvändiga för administrationen av körkort.
71 Vid dessa omständigheter är den första delen av kommissionens första anmärkning välgrundad.
72 Beträffande, för det andra, den omständigheten att registreringsförfarandet är betungande skall betonas att det framgår av artikel 109.5 WVW 1994 samt av artiklarna 11, 28 och 33 RR, vilka antagits för att säkerställa tillämpningen av WVW 1994, att de handlingar som skall inlämnas vid en registrering nästan är identiska med de som skall inlämnas vid körkortsbyte. En innehavare av ett körkort, vilket har utfärdats av en annan medlemsstat, som har bosatt sig i Nederländerna måste iaktta registreringsförfarandet, såsom framgår av punkt 53 i förevarande dom, om denne vill köra ett fordon i Nederländerna utan att kunna åläggas en sanktionsåtgärd. Det system som är i fråga i förevarande mål kan därför liknas vid ett system för byte av körkort, vilket, enligt nionde skälet i direktiv 91/439, detta direktiv uttryckligen har till syfte att avskaffa.
73 Vidare framgår det av artikel 10 RR jämförd med artikel 11 RR att innehavaren av ett körkort, vilket har utfärdats av en annan medlemsstat, som vill registrera detta körkort i Nederländerna skall visa att han, under det år han erhöll körkortet, varit bosatt minst 185 dagar i den medlemsstat där körkortet utfärdats eller varit inskriven under minst sex månader vid ett universitet eller vid en annan utbildningsanstalt i denna stat.
74 Detta krav innebär att innehavaren av det körkort som skall registreras skall bevisa en omständighet som, med hänsyn till tidsperioden mellan erhållandet av körkortet och bosättningen i Nederländerna samt med hänsyn till avståndet mellan den ort där innehavaren var bosatt vid erhållandet av körkortet och den kommun i Nederländerna som han beslutat att bosätta sig i, kan vara mycket svår att bevisa. Kravet står dessutom i direkt strid med bestämmelserna om ömsesidigt erkännande av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater eftersom en andra kontroll genomförs av huruvida körkortsinnehavaren har uppfyllt de villkor för erhållande som föreskrivs i artiklarna 7.1 b och 9 i direktiv 91/439.
75 Det framgår nämligen av artikel 7.1 b i direktiv 91/439 jämförd med artikel 9 i samma direktiv att de myndigheter som utfärdar körkort skall kontrollera att sökandens permanenta bosättningsort ligger i den stat där körkortet utfärdas eller att sökanden är inskriven vid ett universitet eller vid en annan utbildningsanstalt i staten. Innehav av ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat skall följaktligen anses utgöra bevis för att körkortsinnehavaren har uppfyllt de villkor för utfärdande som föreskrivs i direktiv 91/439. Värdmedlemsstaten kan inte kräva att denne innehavare ännu en gång bevisar att han verkligen uppfyller de villkor som föreskrivs i artiklarna 7.1 b och 9 i direktiv 91/439, utan att åsidosätta principen om ömsesidigt erkännande av körkort.
76 Vid dessa omständigheter är även den första anmärkningens andra del välgrundad.
Anmärkningen avseende beräkning av giltighetstiden för körkort som har utfärdats av andra medlemsstater
Parternas argument
77 Kommissionen har i sin andra anmärkning gjort gällande att Konungariket Nederländerna har åsidosatt artikel 1.2 i direktiv 91/439 genom att föreskriva att giltighetstiden för körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat skall fastställas med hänsyn till körkortets utfärdande i denna medlemsstat och inte med hänsyn till det datum då innehavaren bosatte sig i Nederländerna.
78 Den har, i detta hänseende, först gjort gällande att det nederländska systemet medför att innehavaren av ett körkort, som har utfärdats av en annan medlemsstat mer än nio år innan denne bosatte sig i Nederländerna, kommer att få sitt körkort erkänt under endast ett år enligt artikel 108.1 h WVW 1994. Efter att denna frist löpt ut kommer personen att tvingas registrera sitt körkort. Eftersom ett körkorts maximala giltighetstid enligt artikel 109.1 a WVW 1994 uppgår till tio år, måste denne innehavare följaktligen byta ut sitt körkort mot ett nederländskt körkort. Eftersom ett körkorts maximala giltighetstid är tio år enligt artikel 109.1 a WVW 1994, måste innehavaren byta ut sitt körkort mot ett nederländskt körkort. Kommissionen har tillagt att det nederländska systemet utgör hinder för cirka 54 procent av de gemenskapsmedborgare som kan inneha ett körkort, och som omfattas av rätten till fri rörlighet för personer, att faktiskt göra gällande det ömsesidiga erkännandet av körkort som föreskrivs i direktiv 91/439. Detta är obestritt av den nederländska regeringen.
79 Kommissionen har, för det andra, gjort gällande att det nederländska systemet för registrering utgör ett hinder för den fria rörligheten för personer, genom att ett stort antal personer, som utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, tvingas byta ut sina körkort mot ett nederländskt körkort. Det undantag som föreskrivs i artikel 1.3 i direktiv 91/439 skall tolkas restriktivt och kan inte medföra att principen om ömsesidigt erkännande av körkort enligt artikel 1.2 i samma direktiv förlorar all verkan. Det kan tilläggas att det inte föreligger något samband mellan beräkningen av körkorts giltighetstid och "behovet av trafiksäkerhet", som avses i domen av den 28 november 1978 i mål 16/78, Choquet (REG 1978, s. 2293; svensk specialutgåva, volym 4, s. 235).
80 Dessutom är den sanktionsåtgärd som föreskrivs i WVW 1994 vid åsidosättande av skyldigheten att byta ut ett körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat mot ett nederländskt körkort oproportionerlig och den utgör ett hinder för den fria rörligheten för personer.
81 Kommissionen har, för det tredje, invänt mot argumentet att beräkningen av giltighetstiden för körkort som har utfärdats av en annan medlemsstat med hänsyn till datumet för utfärdandet i stället för med hänsyn till det datum då innehavaren bosatte sig i Nederländerna skall förhindra att rättigheter kan göras gällande med stöd av handlingar som är äldre än tio år i avsikt att bekämpa bedrägeri. Detta argument visar, enligt kommissionen, att Konungariket Nederländerna varken har för avsikt att erkänna ett stort antal körkort som har utfärdats av andra medlemsstater eller de åtgärder dessa medlemsstater vidtar för att bekämpa bedrägeri. Dessutom är det nederländska systemet oproportionerligt i förhållande till dess syfte, eftersom detta syfte även kan uppnås genom att beräkna ett utländskt körkorts giltighetstid med hänsyn till det datum då körkortsinnehavaren bosatte sig i Nederländerna.
82 Den nederländska regeringen har gjort gällande att medlemsstaternas möjlighet att tillämpa sina nationella lagstiftningar om körkorts giltighetstid på körkort som har utfärdats av andra medlemsstater inte begränsas i direktiv 91/439. Den ordning som upprättas genom artikel 109.1 WVW 1994 har endast till syfte att genomföra denna möjlighet. Den omständigheten att tillämpningen av denna ordning, såsom kommissionen gjort gällande, medför att det ömsesidiga erkännandet av körkort förblir tomma ord för ett stort antal körkortsinnehavare, följer av möjligheten enligt artikel 1.3 i direktiv 91/439. De bestämmelser som har antagits av andra medlemsstater för att de skall kunna tillämpa sina respektive lagstiftningar leder till samma resultat.
83 Vidare har den nederländska regeringen gjort gällande att valet att beräkna giltighetstiden för körkort som har utfärdats av andra medlemsstater med hänsyn till datumet för utfärdande i stället för det datum då innehavarna bosatte sig i Nederländerna följer av kraven på en effektiv kontroll, trafiksäkerhet och bedrägeribekämpning. Det skall således förhindras att enskilda personer kan göra gällande rättigheter med stöd av handlingar som är äldre än tio år, eftersom ett fotografi som är äldre än tio år inte är tillräckligt för att tydligt identifiera en person. För att kunna bedriva en effektiv bedrägeribekämpning skall dessutom, i möjligaste mån, det senaste inom utvecklingen av säkerhetstekniker användas.
Domstolens bedömning
84 Det framgår varken av den andra anmärkningens utformning eller av de yrkanden som framförts i detta avseende att kommissionen, genom denna anmärkning, avsåg den skyldighet att byta ut körkort som följer av de nederländska bestämmelserna. Den andra anmärkningen skall därför endast anses beröra beräkningen av giltighetstiden för de körkort som har utfärdats av andra medlemsstater vars innehavare har bosatt sig i Nederländerna.
85 Kommissionen har inte visat hur den omständigheten att denna giltighetstid beräknas utifrån datumet för körkortets utfärdande och inte utifrån det datum då innehavaren bosatte sig i Nederländerna undergräver den ändamålsenliga verkan av artikel 1.2 i direktiv 91/439 och den princip om ömsesidigt erkännande av körkort som föreskrivs däri.
86 Det beräkningssätt som föreslås av kommissionen medför endast att de medborgare från andra medlemsstater som vill bosätta sig eller som har bosatt sig i Nederländerna får längre tid på sig för att uppfylla de villkor som föreskrivs i den nederländska lagstiftningen för att erhålla en förlängning av giltighetstiden för deras körkort i Nederländerna. När bestämmelserna i värdmedlemsstaten om körkorts giltighetstid eller läkarundersökningar får tillämpas på innehavare av körkort som har utfärdats av andra medlemsstater och inte undergräver den ändamålsenliga verkan av principen om ömsesidigt erkännande i direktiv 91/439, kan inte det sätt som väljs för att fastställa när dessa innehavare skall uppfylla de villkor som föreskrivs i värdmedlemsstatens bestämmelser i sig anses utgöra ett åsidosättande av principen om ömsesidigt erkännande av körkort.
87 Av detta följer att den andra anmärkningen skall ogillas.
Anmärkningarna avseende åldersgränsen för att kunna erhålla ett körkort för kategori D och den regelbundna läkarundersökningen av förare av fordon i kategorierna C, C + E, D och D + E
Parternas argument
88 Kommissionens tredje anmärkning avser åsidosättandet av artikel 6.1 c i direktiv 91/439 genom artikel 111.1 a WVW 1994, i det avseende som det i denna bestämmelse föreskrivs en åldersgräns på 18 år i stället för 21 år för att erhålla körkort för kategori D.
89 Kommissionen har som fjärde anmärkning gjort gällande att Konungariket Nederländerna har åsidosatt bilaga III punkt 4 till direktiv 91/439 genom att inte, i artikel 100 WVW 1994, föreskriva att förare av fordon i kategorierna C, C + E, D och D + E skall genomgå regelbundna läkarundersökningar.
90 Beträffande tredje och fjärde anmärkningarna har Konungariket Nederländerna medgivit att det ännu inte vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa artikel 6.1 c i, och bilaga III punkt 4 till, direktiv 91/439. Det har emellertid betonat att dessa fördragsbrott kommer att åtgärdas genom nationella lagbestämmelser som är under utarbetande.
Domstolens bedömning
91 Eftersom det är ostridigt att Konungariket Nederländerna inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att införliva artikel 6.1 c och bilaga III punkt 4 i direktiv 91/439, skall tredje och fjärde anmärkningarna anses välgrundade.
92 Av vad anförts följer att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1.2 och 6.1 c i, samt bilaga III punkt 4 till, rådets direktiv 91/439 genom att anta och bibehålla artiklarna 107.1, 108.1 h, 111.1 a WVW 1994, artikel 100 RR och artikel 109.5 WVW 1994 jämförd med artiklarna 11, 28, 33 RR.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
93 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 1.2 och 6.1 c samt bilaga III punkt 4 i rådets direktiv 91/439/EEG av den 29 juli 1991 om körkort, i dess lydelse enligt rådets direktiv 96/47/EG av den 23 juli 1996, genom att anta och bibehålla artiklarna 107.1, 108.1 h, 111.1 a i Wegenverkeerswet (vägtrafiklag) av den 21 april 1994, i dess ändrade lydelse, och artikel 100 i Reglement Rijbewijzen (körkortsförordning) av den 28 maj 1996, i dess lydelse enligt förordning av den 18 juni 1996, samt artikel 109.5 i Wegenverkeerswet 1994 jämförd med artiklarna 11, 28 och 33 i Reglement Rijbewijzen.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Konungariket Nederländerna skall ersätta rättegångskostnaderna.
4) Konungariket Spanien skall bära sin rättegångskostnad.