CELEX: 61999CJ0215
Seguridad social de los trabajadores migrantes
Régimen austriaco de previsión del riesgo de necesidad de asistencia
Calificación de las prestaciones y licitud del requisito de residencia en relación con el Reglamento (CEE) n. 1408/71

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 16 de marzo de 1999, recibida en el Tribunal de Justicia el 7 de junio siguiente, el Landesgericht Feldkirch planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), una cuestión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 10 bis, apartado 1, y 19, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CE) nº 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996 (DO 1997, L 28, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1408/71»).
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre el Sr. Jauch y la Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, en relación con la negativa de esta última a pagar al Sr. Jauch el «Pflegegeld» (en lo sucesivo, «asignación de asistencia») previsto por la Bundespflegegeldgesetz (Ley federal austriaca de asignaciones de asistencia; BGBl. I, 1993, p. 110; en lo sucesivo, «BPGG»).
Normativa comunitaria
3 El artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 establece:
«El presente Reglamento se aplicará a todas las legislaciones relativas a las ramas de seguridad social relacionadas con:
a) las prestaciones de enfermedad [...];
b) las prestaciones de invalidez [...];
c) las prestaciones de vejez;
[...]»
4 A tenor de su artículo 4, apartado 2 bis, el Reglamento nº 1408/71 se aplica a las prestaciones especiales de carácter no contributivo sujetas a una legislación o a un régimen distinto de los mencionados en el apartado 1 del mismo artículo, en particular cuando dichas prestaciones vayan destinadas a cubrir, con carácter supletorio, complementario o accesorio, las contingencias correspondientes a las ramas contempladas en dicho apartado 1.
5 El artículo 10 bis, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 establece:
«No obstante lo dispuesto en el artículo 10 y en el título III, las personas a las que se aplica el presente Reglamento se beneficiarán de las prestaciones especiales en metálico de carácter no contributivo mencionadas en el apartado 2 bis del artículo 4 exclusivamente en el territorio del Estado miembro en el que residan y con arreglo a la legislación de dicho Estado, siempre que estas prestaciones se mencionen en el anexo II bis. Las prestaciones serán satisfechas por la institución del lugar de residencia y a su cargo.»
6 El anexo II bis del Reglamento nº 1408/71, titulado «Prestaciones especiales de carácter no contributivo», contiene, en el punto K. Austria, letra b), la siguiente mención:
«Asignaciones de asistencia ("Pflegegeld") con arreglo a la Ley Federal Austriaca de asignaciones de asistencia ("Bundespflegegeldgesetz") con la excepción de la asignación de asistencia concedida por instituciones de seguros de accidentes cuando la minusvalía es causada por un accidente de trabajo o una enfermedad profesional.»
7 Por último, a tenor del artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71, que figura en el título III de dicho Reglamento:
«El trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia que resida en el territorio de un Estado miembro distinto del Estado competente y que satisfaga las condiciones exigidas por la legislación del Estado competente para tener derecho a las prestaciones [...] disfrutará en el Estado de su residencia:
a) de las prestaciones en especie servidas por cuenta de la institución competente por la institución del lugar de residencia, según las disposiciones de la legislación que ésta aplique y como si estuviera afiliado a la misma;
b) de las prestaciones en metálico servidas por la institución competente según las disposiciones de la legislación que aplique. No obstante, previo acuerdo entre la institución competente y la institución del lugar de residencia, estas prestaciones podrán ser servidas por esta última institución, por cuenta de la primera, según las disposiciones de la legislación del Estado competente.»
Legislación nacional
8 En Austria, la asignación de asistencia prevista desde 1993 por la BPGG está destinada, con arreglo al artículo 1 de esta Ley, a garantizar, mediante una contribución uniforme, ayuda y asistencia a las personas que lo necesitan, con el fin de aumentar sus oportunidades de vivir de forma autónoma y conforme con sus necesidades. El artículo 3, apartado 1, de la BPGG, que define el ámbito de aplicación personal de dicha asignación, precisa, en particular, que las personas afectadas tienen derecho a percibirla siempre y cuando residan habitualmente en Austria.
9 Conforme al artículo 22 de la BPGG, la asignación de asistencia es abonada por las instituciones del seguro obligatorio de pensiones y accidentes. No obstante, el artículo 23 de la BPGG establece que el Estado «reembolsará a las instituciones del seguro legal de pensiones los gastos que resulten probados, de conformidad con la presente Ley federal, en la cuenta de resultados separada que deberá establecerse con arreglo a las disposiciones aplicables a las instituciones de seguro social y que se refieran a la asignación de asistencia, las prestaciones en especie, los gastos de viaje, el servicio del médico asesor y el seguimiento habitual, los gastos de notificación, la parte de los gastos administrativos correspondiente a estos gastos y los gastos diversos».
Litigio principal
10 El Sr. Jauch, nacional alemán que siempre ha residido en Lindau, localidad alemana situada cerca de la frontera austriaca, trabajó en Austria desde mayo de 1941 hasta junio de 1958, período durante el cual estuvo cubierto por el seguro obligatorio, y, posteriormente, desde julio de 1958 hasta noviembre de 1981, período durante el cual estuvo afiliado con carácter voluntario al régimen del seguro de pensiones austriaco. De esta forma, totalizó 480 meses de seguro en Austria y percibe, desde el 1 de mayo de 1995, una pensión de jubilación pagada por la Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter.
11 Como el Sr. Jauch prácticamente no cotizó al régimen de seguro alemán, no percibe ninguna pensión alemana. No obstante, entre el 1 de septiembre de 1996 y el 31 de agosto de 1998 recibió, en virtud de una decisión de 28 de noviembre de 1996, las prestaciones del seguro alemán de asistencia, pagadas por la Allgemeine Ortskrankenkasse (AOK) Bayern, Pflegekasse Lindau. Sin embargo esta institución dejó de pagar dichas prestaciones, basándose en la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1998, Molenaar (C-160/96, Rec. p. I-843).
12 Mediante decisión de 7 de octubre de 1998, la Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter desestimó la solicitud de concesión de la asignación de asistencia conforme a la BPGG que le había presentado el Sr. Jauch. Por consiguiente, puesto que las instituciones competentes en Austria y en Alemania le negaban el derecho a un subsidio relacionado con su necesidad de asistencia, el Sr. Jauch interpuso recursos contra tales desestimaciones en ambos Estados miembros.
13 En el proceso iniciado en Austria ante el Landesgericht Feldkirch, la demandada en el litigio principal solicitó que se desestimara el recurso debido a que la asignación de asistencia contemplada en la BPGG está expresamente incluida en el anexo II bis del Reglamento nº 1408/71 como prestación especial de carácter no contributivo en el sentido del artículo 10 bis de dicho Reglamento, reservada a las personas que residen en el territorio del Estado miembro afectado.
14 No obstante, habida cuenta de las especiales circunstancias en las que entró en vigor el procedimiento previsto para la financiación de la asignación de asistencia, con un aumento correlativo de la cotización al seguro de enfermedad, el Landesgericht se preguntaba si dicha asignación es efectivamente una prestación especial de carácter no contributivo a los efectos del artículo 4, apartado 2 bis, en relación con el artículo 10 bis, del Reglamento nº 1408/71.
15 Por consiguiente, el Landesgericht Feldkirch decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Constituye una infracción del artículo 19, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en la versión vigente cuando se produjeron los hechos, el que la Bundespflegegeldgesetz (BPGG - Ley federal de asignaciones de asistencia), BGBl. 110/1993, en la versión vigente en aquel momento, supedite el derecho a percibir la asignación de asistencia ("Pflegegeld") al requisito de que la persona necesitada de asistencia tenga su residencia habitual en Austria?»
Sobre la cuestión prejudicial
16 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si la asignación de asistencia prevista en la BPGG puede ser considerada una prestación especial de carácter no contributivo, en el sentido del artículo 10 bis del Reglamento nº 1408/71, que establece que las personas afectadas la obtienen exclusivamente en el territorio del Estado miembro en el que residen y con arreglo a la legislación de dicho Estado, o si el requisito de residencia previsto para la concesión de esta asignación es contrario al artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 y a las disposiciones concordantes de las demás secciones del capítulo 1 del título III de dicho Reglamento.
17 Como se ha recordado en el apartado 6 de la presente sentencia, la asignación de asistencia figura en la lista de las prestaciones especiales en metálico de carácter no contributivo a efectos del artículo 4, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1408/71, que constituye el objeto del anexo II bis del mismo Reglamento. El Gobierno austriaco afirma que la inclusión de una prestación en dicha lista basta para calificarla de prestación especial de carácter no contributivo. Basa su razonamiento en las sentencias de 4 de noviembre de 1997, Snares (C-20/96, Rec. p. I-6057); de 11 de junio de 1998, Partridge (C-297/96, Rec. p. I-3467), y de 25 de febrero de 1999, Swaddling (C-90/97, Rec. p. I-1075). En el apartado 30 de la sentencia Snares, que acaba de citarse, el Tribunal de Justicia declaró que debe admitirse que la inclusión de una reglamentación relativa a un subsidio de subsistencia para minusválidos en el anexo II bis del Reglamento nº 1408/71 demuestra que las prestaciones concedidas sobre la base de la reglamentación de que se trate constituyen prestaciones especiales de carácter no contributivo. En los apartados 31 de la sentencia Partridge, antes citada, y 24 de la sentencia Swaddling, antes citada, el Tribunal de Justicia volvió a efectuar este análisis para precisar el régimen jurídico de un subsidio de ayuda para minusválidos y de un complemento de ingresos, respectivamente. Ha de señalarse, por lo demás, que en estos tres asuntos no se discutía el carácter especial y no contributivo de las prestaciones de que se trataba.
18 Procede recordar que el artículo 4, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1408/71 se aplica a «las prestaciones especiales de carácter no contributivo» sujetas a una legislación distinta de la relativa a las ramas tradicionales de la seguridad social, en el sentido del artículo 4, apartado 1, del mismo Reglamento o relacionadas con la asistencia social o médica, expresamente excluida del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71, conforme a su artículo 4, apartado 4, pero que, no obstante, pueden considerarse comprendidas en el campo de la seguridad social al que se aplica dicho Reglamento ya que están destinadas a cubrir, con carácter supletorio, complementario o accesorio, las contingencias correspondientes a las ramas de la seguridad social contempladas en el artículo 4, apartado 1, del mismo Reglamento.
19 Por otra parte, el artículo 10 bis del Reglamento nº 1408/71 reserva la concesión de las prestaciones especiales en metálico de carácter no contributivo contempladas en el artículo 4, apartado 2 bis, del mismo Reglamento a las personas que residen en el territorio nacional, siempre que tales prestaciones estén mencionadas en el anexo II bis de dicho Reglamento.
20 Pues bien, como ha declarado el Tribunal de Justicia en repetidas ocasiones (véase, por ejemplo, la sentencia de 25 de febrero de 1986, Spruyt, 284/84, Rec. p. 685, apartados 18 y 19), las disposiciones del Reglamento nº 1408/71 adoptadas de conformidad con el artículo 51 del Tratado CE (actualmente artículo 42 CE, tras su modificación) deben ser interpretadas a la luz del objetivo de este artículo, que es contribuir al establecimiento de la más amplia libertad posible en el ámbito de la libre circulación de los trabajadores migrantes. El objetivo de los artículos 48 y 49 del Tratado CE (actualmente artículos 39 CE y 40 CE, tras su modificación), 50 del Tratado CE (actualmente artículo 41 CE) y 51 del Tratado no se alcanzaría si, como consecuencia del ejercicio de su derecho de libre circulación, los trabajadores tuvieran que perder los beneficios de seguridad social que les concede la legislación de un Estado miembro, en particular cuando tales beneficios suponen la contrapartida de las cotizaciones que aquellos pagaron.
21 En este contexto, el legislador comunitario puede adoptar disposiciones por las que se introduzcan excepciones al principio de la exportabilidad de las prestaciones de seguridad social (véase, en particular, la sentencia Snares, antes citada, apartado 41). Tales disposiciones por las que se introducen excepciones, como las previstas en el artículo 10 bis del Reglamento nº 1408/71, deben ser objeto de interpretación restrictiva. Ello implica que sólo pueden aplicarse a prestaciones que reúnan los requisitos que en ellas se fijan. De ello resulta que dicho artículo 10 bis sólo puede referirse a las prestaciones que reúnen los requisitos fijados en el artículo 4, apartado 2 bis, del Reglamento nº 1408/71, a saber, las prestaciones que presentan simultáneamente un carácter especial y no contributivo y que están mencionadas en el anexo II bis de dicho Reglamento.
22 Así pues, procede examinar si la prestación de que se trata en el procedimiento principal, incluida en el anexo II bis del Reglamento nº 1408/71, presenta un carácter especial y un carácter no contributivo.
Prestación especial
23 Aunque el Gobierno alemán y la Comisión admiten que la asignación de asistencia es una prestación incluida dentro del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71, el Gobierno austriaco afirma que dicha asignación forma parte de las medidas que constituyen la política de ayuda social del Gobierno. Considera que el riesgo de «necesidad de asistencia» está más próximo al riesgo de «pobreza» que al de «enfermedad».
24 No obstante, procede señalar que el Tribunal de Justicia resolvió esta cuestión en la sentencia Molenaar, antes citada. Estimó que las disposiciones relativas a la concesión de las prestaciones del seguro de asistencia alemán conferían a los beneficiarios un derecho legalmente definido y que tales prestaciones, destinadas a mejorar el estado de salud y las condiciones de vida de las personas necesitadas de cuidados especiales, tenían fundamentalmente por objeto completar las prestaciones del seguro de enfermedad.
25 Pues bien, según jurisprudencia reiterada, una prestación podrá considerarse como prestación de seguridad social en la medida en que, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales, se conceda a sus beneficiarios en función de una situación legalmente definida y en la medida en que la prestación se refiera a alguno de los riesgos expresamente enumerados en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 (sentencias de 27 de marzo de 1985, Hoeckx, 249/83, Rec. p. 973, apartados 12 a 14; de 20 de junio de 1991, Newton, C-356/89, Rec. p. I-3017; de 16 de julio de 1992, Hughes, C-78/91, Rec. p. I-4839, apartado 15, y Molenaar, antes citada, apartado 20). Aplicando dicha jurisprudencia, habida cuenta de los elementos constitutivos de las prestaciones del seguro alemán de asistencia, el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 25 de la sentencia Molenaar, antes citada, que dichas prestaciones debían ser consideradas «prestaciones de enfermedad» en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1408/71 y, en el apartado 36 de la misma sentencia, que debían considerarse «prestaciones en metálico» del seguro de enfermedad a que se refiere, en particular, el artículo 19, apartado 1, letra b), de dicho Reglamento.
26 En el asunto principal, aunque la asignación de asistencia puede eventualmente estar sujeta, en el ámbito nacional, a un régimen jurídico diferente, no es menos cierto que es de naturaleza idéntica a las prestaciones del seguro alemán de asistencia de que se trataba en la sentencia Molenaar, antes citada, y se concede igualmente de manera objetiva, en función de una situación legalmente definida.
27 A este respecto, por un lado, conforme al artículo 3, apartado 1, de la BPGG, el derecho a percibir la asignación de asistencia sólo se reconoce a los beneficiarios de una pensión como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional o a los titulares de una pensión concedida con arreglo a la Allgemeine Sozialversicherungsgesetz. Por otro lado, de acuerdo con los artículos 22 y 23 de la BPGG, la carga del pago de dicha asignación recae provisionalmente sobre las instituciones del seguro obligatorio de pensiones y accidentes, a las que el presupuesto del Estado federal devuelve con posterioridad los anticipos que hayan debido efectuar en este contexto.
28 Los requisitos para la concesión de la asignación de asistencia y la forma de financiación de dicha asignación no pueden tener por objeto o por efecto desnaturalizar el análisis que de dicha asignación se efectuó en la sentencia Molenaar, antes citada, a tenor de la cual las prestaciones de estas características están fundamentalmente destinadas a completar las prestaciones del seguro de enfermedad, al que, por otra parte, están vinculadas desde el punto de vista de la organización, con el fin de mejorar el estado de salud y las condiciones de vida de las personas necesitadas de cuidados especiales (sentencia Molenaar, antes citada, apartado 24). En estas circunstancias, y aun cuando presenten características propias, tales prestaciones deben ser consideradas «prestaciones de enfermedad» en el sentido del artículo 4, apartado 1, letras a) y b), del Reglamento nº 1408/71 (sentencia Molenaar, antes citada, apartado 25). En este contexto, es irrelevante que la asignación de asistencia haya tenido por objeto completar desde el punto de vista económico, habida cuenta de la necesidad de asistencia de una persona, una pensión que se concedió por una razón distinta de la enfermedad. Así, ya sea de carácter contributivo o no contributivo, esta asignación debe considerarse, como señala por otra parte el Gobierno alemán, una «prestación de enfermedad» en metálico en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1408/71 y, en consecuencia, no está incluida en el apartado 2 bis del mismo artículo.
Prestación de carácter no contributivo
29 En relación con la forma de financiación de la asignación de asistencia, la BPGG que la creó quiso establecer un régimen destinado a garantizar a todas las personas necesitadas de asistencia prestaciones en metálico de carácter uniforme en todo el territorio nacional, completando así la cobertura del riesgo social relacionado con la necesidad de asistencia, ya garantizada, en el ámbito regional, por algunos Länder.
30 En virtud también de la BPGG, la financiación de la asignación corre a cargo del Estado federal, conforme al procedimiento descrito en el apartado 27 de la presente sentencia. Así, en el asunto principal, las instituciones del seguro legal de pensiones y accidentes adelantan el pago de las prestaciones en metálico y, con arreglo al artículo 23 de la BPGG, las cantidades pagadas por este concepto por dichas instituciones les son posteriormente devueltas por el Estado federal en forma de reembolso de gastos. En el plano presupuestario, el Gobierno austriaco liberó los recursos necesarios para hacer frente a este gasto reduciendo la contribución federal al seguro de pensiones. Para equilibrar esta última reducción, se redujo la cotización al seguro de enfermedad a cargo de las instituciones del seguro de pensiones en la misma medida que la contribución federal al seguro de pensiones.
31 No obstante, la Comisión considera, por un lado, que la financiación la soportan, en realidad, los asegurados sociales, ya que, para compensar la reducción de ingresos del seguro de enfermedad, las cotizaciones a dicho seguro aumentaron en 1993. Por otro lado, señala que la asignación de asistencia así financiada sólo beneficia a los asegurados sociales.
32 Ha de precisarse, por lo que respecta a este último argumento, que ningún principio ni ninguna disposición de Derecho comunitario prohíbe al legislador de un Estado miembro crear regímenes de protección social distintos para categorías sociales o socioprofesionales diferentes. El hecho de que sólo los asegurados sociales perciban la asignación de asistencia creada por la BPGG no puede demostrar, por sí solo, que dicha prestación esté financiada por sus cotizaciones al seguro de enfermedad, aun cuando, conforme a la sentencia Molenaar, antes citada, esta asignación deba analizarse como una «prestación de enfermedad». En efecto, ninguna norma de Derecho comunitario prohíbe que una legislación nacional individualice la cobertura del riesgo de necesidad de asistencia y la financie de forma distinta de las demás prestaciones de enfermedad.
33 Por el contrario, por lo que respecta al aumento de las cotizaciones al seguro de enfermedad, el propio Gobierno austriaco reconoce que se decidió para compensar la reducción de las transferencias financieras contributivas del seguro de pensiones a las instituciones del seguro de enfermedad, teniendo esta reducción por objeto disminuir en la medida necesaria la contribución federal al seguro de pensiones para liberar los recursos precisos para la financiación de la nueva asignación de asistencia. En consecuencia, procede señalar que la financiación de esta prestación pudo realizarse, sin modificación de las prestaciones de enfermedad, vejez y accidente, gracias al aumento de las cotizaciones del seguro de enfermedad. La relación, ciertamente indirecta, con las cotizaciones al seguro de enfermedad es aún más fuerte si se tiene en cuenta que la presión ejercida sobre los recursos del seguro de enfermedad incide en la parte contributiva de los ingresos. Por consiguiente, la asignación de asistencia presenta carácter contributivo.
34 En consecuencia, la asignación de asistencia no reúne los requisitos del artículo 10 bis del Reglamento nº 1408/71, que reserva el beneficio de las prestaciones especiales de carácter no contributivo, contempladas en el artículo 4, apartado 2 bis, del mismo Reglamento, a las personas residentes en el Estado miembro en el que se pagan.
35 De ello resulta que, con arreglo a las disposiciones del artículo 19, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1408/71 y a las disposiciones concordantes de las demás secciones del capítulo 1 del título III de dicho Reglamento, la asignación de asistencia que se analiza como una prestación de enfermedad en metálico debe pagarse sea cual fuere el Estado miembro en el que reside la persona necesitada de asistencia que reúna los demás requisitos para obtenerlo.
36 Así pues, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 y las disposiciones concordantes de las demás secciones del capítulo 1 del título III de dicho Reglamento se oponen a que el derecho a percibir la asignación de asistencia prevista por la BPGG se supedite al requisito de que la persona necesitada de asistencia tenga su residencia habitual en Austria.
Decisión sobre las costas
Costas
37 Los gastos efectuados por los Gobiernos austriaco, alemán, francés, neerlandés y del Reino Unido y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Landesgericht Feldkirch mediante resolución de 16 de marzo de 1999, declara:
El artículo 19, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CE) nº 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996, y las disposiciones concordantes de las demás secciones del capítulo 1 del título III de dicho Reglamento se oponen a que el derecho a percibir el «Pflegegeld» (asignación de asistencia) previsto por la Bundespflegegeldgesetz (Ley federal austriaca de asignaciones de asistencia) se supedite al requisito de que la persona necesitada de asistencia tenga su residencia habitual en Austria.