CELEX: 61989CJ0174
Agriculture
Aide au beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie
Perte de la caution d'adjudication
Violation des principes de proportionnalité et d'égalité de traitement

Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 20 avril 1989, parvenue à la Cour le 22 mai suivant, le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main a posé, en vertu de l' article 177 du traité CEE, deux questions préjudicielles relatives à la validité et, subsidiairement, à l' inapplicabilité dans le cas de l' espèce au principal, pour des motifs d' équité, de l' article 12, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 1932/81 de la Commission, du 13 juillet 1981, relatif à l' octroi d' une aide au beurre et au beurre concentré destinés à la fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentaires et d' autres produits alimentaires ( JO L 191, p . 6 ).
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d' un litige opposant la Firma Hoche ( ci-après "Hoche ") au Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung ( ci-après "BALM ") à propos du remboursement de la caution d' adjudication que Hoche avait constituée et qui avait été déclarée acquise par le BALM en application de l' article 12, paragraphe 1, sous c ), du règlement n° 1932/81, précité .
3 Ce règlement vise à faciliter l' écoulement de beurre de marché par l' octroi d' une aide dont le montant est fixé selon une procédure d' adjudication, laquelle n' est ouverte qu' aux entreprises qui soit utilisent le beurre directement dans la fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentaires ou d' autres produits alimentaires, soit transforment le beurre de marché en beurre concentré, destiné à être employé pour la fabrication de tels produits . Dans ce dernier cas, la condition de transformation du beurre en beurre concentré est garantie par une caution de transformation . La constitution de cette caution libère, pour les quantités couvertes, la caution d' adjudication que le soumissionnaire a dû fournir pour participer à l' adjudication . Aux termes de l' article 12, paragraphe 1, sous c ), du règlement n° 1932/81, précité, la caution d' adjudication reste, par contre, acquise, sauf cas de force majeure, pour la quantité pour laquelle le soumissionnaire n' a pas, dans les délais prescrits, constitué la caution de transformation .
4 Il ressort du dossier de l' affaire au principal que Hoche, qui produit du beurre fondu, a participé, en mars, en avril et en mai 1985, aux adjudications particulières n°s 76 à 81 organisées au titre du règlement n° 1932/81, précité, et a été déclarée adjudicataire pour 1 672 tonnes de beurre de marché qu' elle s' est engagée à transformer en beurre concentré et pour lesquelles elle a constitué la caution d' adjudication correspondante .
5 Pour des raisons de politique de marché tendant à provoquer une diminution des stocks de beurre d' intervention, la Commission a, le 21 mai 1985, baissé le prix minimal de vente du beurre d' intervention de 1,15 à 1,05 écu et porté les frais de transformation pour la fonte de 0,14 à 0,16 écu . Cette intervention a entraîné un décalage considérable du niveau de prix entre le beurre de marché et le beurre d' intervention, dans la mesure où, même en imputant l' aide consentie pour la transformation de beurre de marché, celui-ci devenait plus cher de 10,65 % que le beurre d' intervention .
6 En raison de cette différence de prix entre le beurre de marché et le beurre d' intervention, il n' était plus rentable de transformer du beurre de marché en beurre concentré . Dans ces conditions, Hoche a décidé de ne pas s' acquitter de son obligation de transformation de beurre de marché, contractée dans le cadre des adjudications n°s 76 à 81, et s' est approvisionnée en beurre d' intervention . Elle a stocké les quantités de beurre de marché pour lesquelles elle avait été déclarée adjudicataire et n' a pas constitué la caution de transformation pour ces quantités .
7 Le 20 septembre 1985, la Commission a adopté le règlement ( CEE ) n° 2661/85, portant dérogation aux règlements ( CEE ) n°s 262/79 et 1932/81 en ce qui concerne le beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentaires et d' autres produits alimentaires ( JO L 252, p . 13 ). Ce règlement, dans le but d' inciter les opérateurs à acheter du beurre d' intervention pour favoriser l' écoulement des stocks, prévoit que les soumissionnaires des adjudications n°s 76 à 81 peuvent être déliés de leurs obligations assumées au titre du règlement n° 1932/81, précité, dans la mesure où le délai de transformation n' est pas encore expiré, à condition d' avoir été, conformément au règlement ( CEE ) n° 262/79 de la Commission, du 12 février 1979, relatif à la vente à prix réduit de beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentaires et d' autres produits alimentaires ( JO L 41, p . 1 ), déclarés adjudicataires de beurre d' intervention pour une quantité de 25 % supérieure à la quantité pour laquelle ils demandent à être libérés des engagements pris au titre du règlement n° 1932/81, précité .
8 Après l' entrée en vigueur, le 21 septembre 1985, du règlement n° 2661/85, précité, Hoche a fait usage, pour une part de la quantité de beurre de marché visée par l' obligation de transformation, conformément au règlement n° 1932/81, précité, de la possibilité offerte par le règlement n° 2661/85, précité, de changer l' engagement de transformation de beurre de marché en offre d' achat de beurre d' intervention .
9 Par contre, pour la part de beurre de marché pour laquelle Hoche n' avait pas constitué de caution de transformation ni n' avait été déliée de ses obligations au titre du règlement n° 1932/81, précité, à défaut d' avoir exercé la faculté de conversion prévue par le règlement n° 2661/85, précité, le BALM a, conformément à l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, déclaré acquise la caution d' adjudication . Hoche a alors poursuivi devant le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main le remboursement de cette caution .
10 Dans les motifs de son ordonnance, la juridiction nationale a indiqué que la décision du BALM de déclarer acquise la caution d' adjudication était conforme à l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, et qu' elle n' hésiterait donc pas, dans des circonstances ordinaires, à rejeter le recours introduit par Hoche . Toutefois, selon le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, une situation particulière avait été créée dans l' espèce au principal du fait de l' adoption, par la Commission, du règlement n° 2661/85, précité . En effet, la juridiction nationale était d' avis que, dans les conditions prévues par ce dernier règlement, la perte de la caution d' adjudication, conformément à l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, constituait pour Hoche une violation des principes de proportionnalité et d' égalité de traitement, de sorte que l' on pourrait s' interroger sur la validité ou, à tout le moins, l' applicabilité, dans l' espèce au principal, de cette disposition du règlement n° 1932/81, précité .
11 C' est dans ce contexte que le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main a sursis à statuer jusqu' à ce que la Cour se soit prononcée à titre préjudiciel sur les questions suivantes :
"a ) L' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81 est-il privé de validité du fait qu' il n' exclut pas la perte de la caution pour le cas où une entreprise a été déclarée adjudicataire en 1985 dans le cadre des adjudications particulières n°s 76 à 81, mais n' a pas constitué la caution de transformation et a acheté, au lieu de cela, pour la quantité attribuée et avant l' entrée en vigueur du règlement n° 2661/85, du beurre d' intervention conformément au règlement n° 262/79 et l' a régulièrement transformé?
En cas de réponse négative à cette question :
b ) L' application de l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81 est-elle suspendue pour une entreprise spécifique lorsque les conditions décrites à la question a ) sont réunies?"
12 Pour un plus ample exposé des faits du litige au principal, du déroulement de la procédure et des observations écrites présentées à la Cour, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
Sur la première question
13 La juridiction de renvoi a posé cette question parce qu' elle éprouvait des doutes sur la légalité, dans des circonstances telles que celles de l' affaire au principal, de l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, en raison d' une éventuelle violation des principes de proportionnalité et d' égalité de traitement .
14 A cet égard, la juridiction nationale a considéré que le principe de proportionnalité était enfreint dans l' espèce au principal . En effet, l' objectif visé par la perte de la caution d' adjudication, à savoir garantir la transformation de beurre de marché en beurre concentré destiné à la fabrication de produits alimentaires, n' aurait plus existé au moment où la caution d' adjudication constituée par Hoche a été déclarée acquise par le BALM . Au contraire, le règlement n° 2661/85, précité, confirmerait que, depuis la baisse du prix minimal de vente du beurre d' intervention décidée le 21 mai 1985, la Commission n' attachait plus d' importance à la transformation de beurre de marché, mais cherchait à réorienter la demande vers la consommation de beurre d' intervention . Or, Hoche se serait conformée à cet objectif en s' approvisionnant, dès avant l' entrée en vigueur du règlement n° 2661/85, précité, en beurre d' intervention, de sorte que la perte de la caution d' adjudication ne serait pas justifiée à son égard .
15 Par ailleurs, la juridiction de renvoi a estimé que, dans l' affaire au principal, le principe d' égalité de traitement était méconnu en ce que le règlement n° 2661/85, précité, ne s' appliquerait pas de la même façon à tous les soumissionnaires des adjudications n°s 76 à 81 . En effet, les concurrents de Hoche qui n' avaient pas encore effectué d' achats de beurre d' intervention lors de l' entrée en vigueur de ce règlement auraient pleinement bénéficié de la possibilité de conversion prévue par celui-ci et n' auraient, dès lors, pas eu à subir la perte de la caution d' adjudication, alors que tel aurait été le cas pour Hoche, qui s' était déjà approvisionnée en beurre d' intervention avant l' entrée en vigueur du règlement n° 2661/85, précité .
16 Pour répondre à la première question posée par la juridiction de renvoi, il convient de rappeler d' abord que l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, dispose que,
"sauf cas de force majeure, la caution d' adjudication reste acquise pour la quantité pour laquelle le soumissionnaire :
a ) a retiré l' offre après la clôture du délai pour la présentation des offres visé à l' article 4, paragraphes 2 et 3,
ou
b ) lorsqu' il s' agit de beurre :
n' a pas, dans les délais prescrits, effectué la transformation du beurre en produits visés à l' article 2, paragraphe 1, sous a ),
c ) lorsqu' il s' agit de beurre concentré :
n' a pas, dans les délais prescrits, constitué la caution de transformation visée à l' article 7, paragraphe 2 ".
17 Il résulte de l' analyse de ce texte que cette disposition prévoit, de façon exhaustive, les motifs qui justifient la perte de la caution d' adjudication constituée dans le cadre des procédures d' adjudication relatives à l' octroi d' une aide au beurre et au beurre concentré .
18 Il y a lieu de constater, ensuite, que la situation visée dans l' affaire au principal correspond aux motifs de perte de la caution d' adjudication figurant à l' article 12, paragraphe 1, sous c ), du règlement n° 1932/81, précité . En effet, il n' a pas été contesté devant la juridiction de renvoi que Hoche n' a pas constitué la caution de transformation pour les quantités de beurre de marché acquises lors des adjudications n°s 76 à 81, étant donné qu' elle avait renoncé, pour des raisons économiques, à la transformation en beurre concentré du beurre de marché qui lui avait été adjugé . Dans ces conditions, la décision prise par le BALM de déclarer acquise la caution d' adjudication fournie par Hoche ne constitue que la conséquence juridique du comportement de cette entreprise, au regard de l' article 12, paragraphe 1, sous c ), du règlement n° 1932/81, précité .
19 Par ailleurs, cette conséquence juridique ne pourrait être contraire au principe de proportionnalité que si le moyen mis en oeuvre, en l' occurrence l' obligation de constituer une caution, n' était pas apte à réaliser l' objectif visé ou allait au-delà de ce qui est nécessaire pour l' atteindre ( voir, par exemple, arrêt du 18 novembre 1987, Maizena, point 15, 137/85, Rec . p . 4587 ).
20 Or, il découle de l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, que la constitution de la caution d' adjudication a pour objectifs, d' une part, de garantir que les entreprises qui participent à une procédure d' adjudication ne fassent pas d' offre fictive, de nature à fausser la base de calcul de l' aide, et, d' autre part, de veiller à ce que les opérateurs utilisent le beurre de marché, dans les délais prescrits, conformément aux prévisions du règlement n° 1932/81, précité . Dans les cas où le beurre de marché n' est pas utilisé directement dans la fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentaires ou d' autres produits alimentaires, mais est transformé en beurre concentré destiné à être employé pour la fabrication des produits visés par le règlement n° 1932/81, précité, celui-ci prévoit l' obligation de constituer une caution de transformation destinée à assurer l' utilisation du beurre concentré, conformément aux dispositions de ce règlement . Aux termes de l' article 12, paragraphe 2, sous c ), de ce règlement, la caution d' adjudication est libérée immédiatement pour les quantités de beurre concentré pour lesquelles la caution de transformation a été constituée .
21 Puisqu' il résulte du dossier de l' affaire au principal que Hoche ne s' est pas acquittée de son obligation de transformer en beurre concentré le beurre de marché qu' elle avait acquis au cours des adjudications n°s 76 à 81 et de constituer la caution de transformation pour ces quantités de beurre, la perte de la caution d' adjudication, qui fait partie intégrante d' un régime pour lequel l' opérateur économique a opté volontairement et dans son propre intérêt, ne saurait être considérée comme disproportionnée dans le cas où le risque pour lequel elle avait été constituée se réalise .
22 La juridiction nationale a d' ailleurs elle-même déclaré dans les motifs de son ordonnance de renvoi qu' elle n' hésiterait pas, dans des circonstances ordinaires, à rejeter le recours introduit par Hoche . Selon cette juridiction, la situation particulière qui, dans l' affaire au principal, l' a amenée à considérer la perte de la caution d' adjudication comme contraire au principe de proportionnalité n' a été créée que par l' adoption du règlement n° 2661/85, précité .
23 Sur ce point, il convient cependant de relever que la validité d' une disposition d' une réglementation générale, telle que l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, ne saurait dépendre de l' intervention ultérieure d' un règlement particulier, comme le règlement n° 2661/85, précité, qui, pour certaines situations expressément visées, déroge au régime général .
24 Des considérations du même ordre permettent de dissiper les doutes de la juridiction de renvoi quant à une éventuelle méconnaissance, dans l' affaire au principal, du principe d' égalité de traitement .
25 Conformément à une jurisprudence constante, ce principe n' est violé que lorsque des situations comparables sont traitées de manière différente ou que des situations différentes sont traitées de manière égale, à moins qu' une telle différence de traitement soit objectivement justifiée ( voir, par exemple, arrêt du 13 décembre 1984, Sermide, point 28, 106/83, Rec . p . 4209 ).
26 Il n' est cependant pas contesté que le règlement n° 1932/81, précité, traite de manière égale tous les adjudicataires qui se trouvent dans une situation comparable, notamment en ce qui concerne la perte de la caution d' adjudication . Dans ces conditions, cette perte ne saurait être considérée comme discriminatoire .
27 Une éventuelle violation du principe d' égalité de traitement dans un cas tel que celui de l' affaire au principal ne pourrait, dès lors, être la conséquence que de l' entrée en vigueur du règlement n° 2661/85, précité .
28 Or, à cet égard, il convient de rappeler ( voir ci-dessus point 23 ) qu' une disposition générale ne peut pas devenir invalide du fait de l' adoption ultérieure d' une disposition particulière dérogatoire .
29 Il résulte de l' ensemble des considérations qui précèdent que l' examen de la première question posée par la juridiction de renvoi n' a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, du fait qu' il n' exclut pas la perte de la caution d' adjudication pour le cas où une entreprise a été déclarée adjudicataire, en 1985, dans le cadre des adjudications particulières n°s 76 à 81, mais n' a pas constitué la caution de transformation et a acheté, au lieu de cela, pour la quantité attribuée et avant l' entrée en vigueur du règlement n° 2661/85, précité, du beurre d' intervention, conformément au règlement n° 262/79, précité, et l' a régulièrement transformé .
Sur la seconde question
30 Dans les motifs de son ordonnance de renvoi, la juridiction nationale a indiqué qu' elle n' estimait pas satisfaisant que l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, soit déclaré invalide . C' est pour cette raison qu' elle a posé, pour le cas où la réponse à la première question serait négative, une seconde question qui vise à savoir si l' application de l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, peut être suspendue dans un cas d' espèce pour des motifs d' équité .
31 Pour répondre à cette question, il convient de rappeler d' abord que la Cour a déjà nié l' existence, en droit communautaire, d' un principe général d' iniquité objective . En effet, la Cour a dit pour droit qu' il n' existe pas de base juridique dans le droit communautaire permettant une remise, pour des motifs d' équité, de redevances instituées par ce droit ( arrêt du 28 juin 1977, Balkan Import-Export, points 8 et 10, 118/76, Rec . p . 1177 ). En outre, la Cour a jugé que le droit communautaire ne connaissait pas de principe général de droit selon lequel une norme en vigueur du droit communautaire ne peut pas être appliquée par une autorité nationale lorsque cette norme entraîne pour l' intéressé une rigueur que le législateur communautaire aurait manifestement cherché à éviter s' il avait envisagé ce cas au moment d' édicter la norme ( arrêt du 14 novembre 1985, Neumann, point 33, 299/84, Rec . p . 3663 ).
32 Pour autant que les doutes de la juridiction nationale quant à l' applicabilité, dans l' affaire au principal, de l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, résultent de l' adoption du règlement n° 2661/85, précité, il y a lieu de constater ensuite que, pour des considérations similaires à celles évoquées dans le cadre de l' examen de la première question posée par la juridiction de renvoi, l' applicabilité dans un cas d' espèce d' une disposition générale telle que l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, ne peut être conditionnée par l' adoption ultérieure d' un acte particulier dérogatoire, comme le règlement n° 2661/85, précité .
33 Par ailleurs, il importe de relever que le système des adjudications en cause dans l' affaire au principal n' a pas pour objet de garantir aux soumissionnaires le maintien d' un avantage dont ils ont bénéficié à un moment donné . Au contraire, la Commission, qui avait l' obligation de gérer de façon efficace les stocks de beurre existants, devait adapter sa politique aux conditions fluctuantes de la situation du marché ( voir, en dernier lieu, arrêt du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission, points 26 et 32 à 34, C-350/88, Rec . p . 0000 ).
34 Il en résulte que, en participant volontairement et dans leur propre intérêt à des adjudications telles que celles visées dans l' affaire au principal, les opérateurs supportent seuls les risques inhérents à l' opération en cause, tant que la Commission ne modifie pas de façon imprévisible et arbitraire la situation économique ou la réglementation en vigueur .
35 Or, tel ne pouvait être le cas dans l' affaire au principal . En effet, d' une part, compte tenu de l' augmentation des stocks de beurre d' intervention, la Commission a pu légitimement estimer, dans le cadre du pouvoir d' appréciation qui doit lui être reconnu en sa qualité de responsable de la gestion des stocks de beurre, que la demande devait être réorientée par une diminution du prix minimal de vente du beurre d' intervention . D' autre part, Hoche, en tant qu' opérateur économique avisé, était en mesure de prévoir cette baisse, puisqu' au début de l' année 1985 la Commission avait fait des propositions, publiées au Journal officiel des Communautés européennes, tendant à diminuer sensiblement le prix du beurre d' intervention pour la campagne 1985/1986 .
36 Dans ces conditions, il y a lieu de répondre à la seconde question posée par la juridiction de renvoi que l' application de l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1932/81, précité, ne peut pas être suspendue dans un cas d' espèce pour des motifs d' équité .
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
37 Les frais exposés par la Commission, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement . La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens .
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR ( deuxième chambre ),
statuant sur les questions à elle soumises par le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, par ordonnance du 20 avril 1989, dit pour droit :
1 ) L' examen de la première question posée par la juridiction de renvoi n' a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l' article 12, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 1932/81 de la Commission, du 13 juillet 1981, relatif à l' octroi d' une aide au beurre et au beurre concentré destinés à la fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentaires et d' autres produits alimentaires, du fait qu' il n' exclut pas la perte de la caution d' adjudication pour le cas où une entreprise a été déclarée adjudicataire, en 1985, dans le cadre des adjudications particulières n°s 76 à 81, mais n' a pas constitué la caution de transformation et a acheté, au lieu de cela, pour la quantité attribuée et avant l' entrée en vigueur du règlement ( CEE ) n° 2661/85 de la Commission, du 20 septembre 1985, portant dérogation aux règlements ( CEE ) n°s 262/79 et 1932/81 en ce qui concerne le beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentaires et d' autres produits alimentaires, du beurre d' intervention, conformément au règlement ( CEE ) n° 262/79 de la Commission, du 12 février 1979, relatif à la vente à prix réduit de beurre destiné à la fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentaires et d' autres produits alimentaires, et l' a régulièrement transformé .
2 ) L' application de l' article 12, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 1932/81, précité, ne peut pas être suspendue dans un cas d' espèce pour des motifs d' équité .