CELEX: 61998CJ0036
Base juridique
Environnement
Décision du Conseil approuvant la convention sur la coopération pour la protection et l'utilisation durable du Danube
Article 130 S, paragraphes 1 et 2, du traité CE (devenu, après modification, article 175, paragraphes 1 et 2, CE)
Notion de "gestion des ressources hydrauliques"

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 16 février 1998, le royaume d'Espagne a, en vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 230, premier alinéa, CE), demandé l'annulation de la décision 97/825/CE du Conseil, du 24 novembre 1997, relative à la conclusion de la convention sur la coopération pour la protection et l'utilisation durable du Danube (JO L 342, p. 18, ci-après la «décision attaquée»).
2 Par ordonnances du président de la Cour des 9 juin, 15 juillet et 24 août 1998, la République française, la Commission des Communautés européennes, la République portugaise et la république de Finlande ont été admises à intervenir à l'appui des conclusions du Conseil de l'Union européenne.
Le cadre juridique
3 L'article 130 R, paragraphes 1 et 2, premier alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 174, paragraphes 1 et 2, premier alinéa, CE) dispose:
«1. La politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement contribue à la poursuite des objectifs suivants:
- la préservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement,
- la protection de la santé des personnes,
- l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles,
- la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l'environnement.
2. La politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur. Les exigences en matière de protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des autres politiques de la Communauté.
[...]»
4 Selon l'article 130 R, paragraphe 4, premier alinéa, du traité, «dans le cadre de leurs compétences respectives, la Communauté et les États membres coopèrent avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes. Les modalités de la coopération de la Communauté peuvent faire l'objet d'accords entre celle-ci et les tierces parties concernées, qui sont négociés et conclus conformément à l'article 228».
5 Aux termes de l'article 130 S, paragraphes 1 et 2, du traité CE (devenu, après modification, article 175, paragraphes 1 et 2, CE):
«1. Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 189 C et après consultation du Comité économique et social, décide des actions à entreprendre par la Communauté en vue de réaliser les objectifs visés à l'article 130 R.
2. Par dérogation à la procédure de décision prévue au paragraphe 1 et sans préjudice de l'article 100 A, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social, arrête:
- des dispositions essentiellement de nature fiscale;
- les mesures concernant l'aménagement du territoire, l'affectation des sols, à l'exception de la gestion des déchets et des mesures à caractère général, ainsi que la gestion des ressources hydrauliques;
- les mesures affectant sensiblement le choix d'un État membre entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique.
Le Conseil, statuant selon les conditions prévues au premier alinéa, peut définir les questions visées au présent paragraphe au sujet desquelles des décisions doivent être prises à la majorité qualifiée.»
6 La conclusion d'accords entre la Communauté et un ou plusieurs États ou organisations internationales est régie par l'article 228 du traité CE (devenu, après modification, article 300 CE), qui dispose, en ses paragraphes 2 et 3, premier alinéa:
«2. Sous réserve des compétences reconnues à la Commission dans ce domaine, les accords sont conclus par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Le Conseil statue à l'unanimité lorsque l'accord porte sur un domaine pour lequel l'unanimité est requise pour l'adoption de règles internes, ainsi que pour les accords visés à l'article 238.
3. Le Conseil conclut les accords après consultation du Parlement européen, sauf pour les accords visés à l'article 113, paragraphe 3, y compris lorsque l'accord porte sur un domaine pour lequel la procédure visée à l'article 189 B ou celle visée à l'article 189 C est requise pour l'adoption de règles internes. Le Parlement européen émet son avis dans un délai que le Conseil peut fixer en fonction de l'urgence. En l'absence d'avis dans ce délai, le Conseil peut statuer.»
7 Par la décision attaquée, le Conseil a approuvé au nom de la Communauté la convention sur la coopération pour la protection et l'utilisation durable du Danube, signée à Sofia (Bulgarie) le 29 juin 1994 (JO 1997, L 342, p. 19, ci-après la «convention»). La décision attaquée indique qu'elle est fondée sur le traité CE et notamment son article 130 S, paragraphe 1, en liaison avec l'article 228, paragraphes 2, première phrase, et 3, premier alinéa.
Sur le fond
Arguments des parties
8 À l'appui de son recours, le royaume d'Espagne invoque un moyen unique tiré du caractère inapproprié de la base juridique adoptée. Selon lui, la décision aurait dû être fondée exclusivement sur l'article 130 S, paragraphe 2, du traité en liaison avec l'article 228, paragraphes 2, seconde phrase, et 3, premier alinéa, du traité.
9 À cet égard, il relève que l'article 130 S, paragraphe 2, du traité énumère une série d'actions en matière d'environnement, dont la «gestion des ressources hydrauliques», pour lesquelles toute décision doit être prise conformément à une procédure spécifique. Cette disposition constituerait une règle de droit spéciale, et non pas dérogatoire, par rapport à la règle générale énoncée à l'article 130 S, paragraphe 1, du traité. Elle serait donc d'application préférentielle et serait susceptible d'interprétation extensive lorsque son esprit rend une telle interprétation souhaitable.
10 Les mesures de gestion des ressources hydrauliques seraient des mesures visant à administrer et à rationaliser l'utilisation de l'eau par l'homme à des fins déterminées en la soumettant aux exigences de la politique communautaire de l'environnement. L'utilisation de l'eau comprendrait tant le transport fluvial de marchandises que le déversement de substances résiduelles dans une rivière afin de s'en débarrasser. Quant aux mesures telles que le partage des eaux ou la réalisation de travaux hydrauliques, la Communauté ne serait compétente que si ces mesures sont dictées par un impératif de politique environnementale.
11 Par son caractère de ressource naturelle absolument essentielle à la vie humaine, l'eau mériterait une attention spéciale. Pour cette raison, dès qu'une action communautaire vise à réglementer, de manière directe ou indirecte, des aspects de l'utilisation de l'eau par l'homme, la procédure instituée par l'article 130 S, paragraphe 2, du traité s'appliquerait, même lorsque les objectifs généraux de la politique communautaire de l'environnement figurent au nombre de ses objectifs. En effet, il ne serait guère possible de concevoir des mesures de gestion de l'eau qui ne tiendraient pas compte des aspects relatifs à la protection et à la qualité des ressources hydrauliques. En outre, dans le traité, les actions en matière de gestion de l'eau sont comprises dans le titre relatif à l'environnement.
12 L'article 130 S, paragraphes 1 et 2, du traité ne ferait pas de distinction selon que l'action communautaire a pour objet la «qualité» ou la «quantité» des ressources naturelles, mais selon la matière affectée par l'action. Si cette dernière concerne les matières spécialement visées à l'article 130 S, paragraphe 2, du traité, elle devrait se conformer aux dispositions de celui-ci.
13 Analysant la convention, le gouvernement espagnol indique que son préambule, en énonçant les objectifs des parties contractantes, mentionne, en son premier alinéa, la «coopération en matière de gestion des ressources hydrauliques dans la perspective d'une meilleure protection et utilisation des eaux» et, en son sixième alinéa, une «protection durable du Danube et des eaux de son bassin», une «gestion durable de ces eaux» et l'«utilisation des eaux». En outre, l'article 2 de la convention, qui expose les objectifs de la coopération, mentionnerait, en son paragraphe 1, l'utilisation rationnelle des eaux, en son paragraphe 2, la coopération sur les questions fondamentales de gestion de l'eau et, en son paragraphe 3, l'utilisation rationnelle et durable de l'eau ainsi que l'utilisation durable des ressources en eau à des fins urbaines, industrielles et agricoles.
14 Le contenu de la convention relèverait pleinement, lui aussi, de la notion de gestion des ressources hydrauliques. À cet égard, le gouvernement espagnol cite l'article 3, qui a trait à la régularisation des cours d'eau, à la maîtrise de leur débit, à l'utilisation de l'eau et aux installations hydrotechniques, l'article 5, paragraphes 1 et 2, sous a), relatif à la collaboration en vue de l'utilisation durable de l'eau et aux méthodes uniformes d'établissement d'un relevé de l'état des ressources hydrauliques, l'article 6, qui concerne les mesures appropriées pour garantir l'utilisation durable et la conservation de ces ressources, l'article 7, paragraphes 1 et 5, sous b), qui a trait aux restrictions des utilisations industrielles des eaux et aux rejets d'eaux usées, l'article 9, paragraphes 1 et 3, qui porte sur la surveillance des conditions fluviales du bassin du Danube et les méthodes harmonisées pour l'élaboration des bilans hydrologiques, l'article 10, sous b) et c), qui concerne le devoir d'information réciproque sur les accords internationaux ou les réglementations internes relatives à la protection et à la gestion des eaux, et l'article 18, paragraphe 5, de la convention, qui a trait à la collaboration en vue de l'élaboration de nouvelles réglementations relatives à la protection et à la gestion des eaux du Danube.
15 Le gouvernement espagnol conclut que la convention approuvée par la décision attaquée porte exclusivement sur la gestion des ressources hydrauliques du bassin du Danube et institue des mesures visant à son utilisation rationnelle et non polluante. Si l'une de ses dispositions sortait du domaine de la gestion de l'eau, elle aurait un caractère accessoire par rapport à l'objectif principal.
16 En outre, la décision attaquée aurait été adoptée en exécution de la politique communautaire dans le domaine de l'environnement, à laquelle sont consacrés aussi bien le paragraphe 1 que le paragraphe 2 de l'article 130 S du traité, et non pas dans le cadre de deux ou plusieurs politiques communautaires différentes. Par conséquent, aucun problème de concurrence de bases juridiques ne se poserait. La seule difficulté à résoudre serait celle du choix entre des règles générales et des règles spéciales à l'intérieur d'un même titre du traité.
17 Selon le Conseil, il faut faire une distinction nette entre ce qui est communément appelé la «gestion de l'eau», d'une part, et la «gestion des ressources hydrauliques», visée à l'article 130 S, paragraphe 2, du traité, d'autre part. Relèverait de la première l'adoption des mesures visant à améliorer la qualité de l'eau. Relèverait de la seconde l'adoption des mesures de gestion quantitative des ressources hydrauliques. Admettant que les différentes versions linguistiques du traité n'aident pas à l'interprétation de la notion de «gestion des ressources hydrauliques», le Conseil considère toutefois que la référence aux «ressources» plaide en faveur de l'interprétation qu'il préconise.
18 Par ailleurs, la gestion des ressources hydrauliques semblerait avoir un élément en commun avec l'aménagement du territoire et l'affectation des sols, qui sont les deux autres matières visées à l'article 130 S, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième tiret, du traité, à savoir l'idée de «travaux» pour améliorer l'environnement.
19 Le Conseil soutient que la convention vise à promouvoir, sur le plan international, des mesures destinées à faire face à un problème régional d'environnement très précis, à savoir la pollution d'un des plus longs fleuves d'Europe, qui traverse deux États membres et plusieurs pays tiers. La convention prétendrait également préserver, protéger et améliorer la qualité de l'environnement ainsi qu'encourager l'utilisation prudente et rationnelle des ressources du Danube, les parties contractantes ayant eu à l'esprit que, notamment dans sa partie inférieure, le Danube est fortement pollué et qu'il contribue, de manière sensible, à la pollution de la mer Noire. La convention chercherait aussi à protéger la santé des personnes.
20 Une lecture complète de la convention montrerait que son but et son contenu dépassent largement la seule gestion des ressources hydrauliques disponibles du fleuve. Certes, selon le Conseil, lorsqu'un tel instrument poursuit des objectifs larges, il comprend inévitablement un volet consacré à la gestion des ressources. Toutefois, l'effet sur la gestion des ressources hydrauliques du Danube serait accessoire par rapport au but et au contenu de la convention.
21 Se référant à la partie I de la convention, intitulée «Dispositions générales», le Conseil relève notamment que, à l'article 2, la gestion durable et équitable de l'eau est citée plusieurs fois parmi les objectifs et principes de coopération, mais à côté d'autres objectifs et principes.
22 Analysant la partie II de la convention, intitulée «Coopération multilatérale», le Conseil fait valoir qu'elle vise à assurer une protection efficace de la qualité et une utilisation durable de l'eau, les parties contractantes contribuant ainsi à la prévention, à la maîtrise et à la réduction de l'impact transfrontière. À cet égard, il cite l'article 5, paragraphe 2, qui dispose que les parties prendront des mesures concernant notamment les rejets d'eaux usées, la manipulation de substances dangereuses pour l'eau et la réduction des apports de nutriments et pesticides ou destinées à éviter l'impact transfrontière de déchets, et l'article 6 de la convention, relatif aux mesures spécifiques de protection des ressources en eau. Il mentionne également l'article 7, qui énonce les objectifs et critères de qualité de l'eau pour la réduction des émissions, l'annexe II, qui contient une liste des secteurs industriels et branches d'industrie ainsi qu'une liste des substances et groupes de substances dangereuses, et l'annexe III de la convention, qui énonce des lignes directrices pour la mise au point d'objectifs et de critères de qualité de l'eau.
23 S'agissant de la partie III de la convention, intitulée «Commission internationale», le Conseil soutient qu'il ressort de ses dispositions que la Commission internationale pour la protection du Danube (ci-après la «Commission internationale»), instituée par l'article 18, paragraphe 1, de la convention, n'a pas compétence pour gérer les ressources hydrauliques du Danube. Ses compétences seraient celles d'un organisme qui fait partie d'une convention visant à améliorer la qualité des eaux d'un bassin fluvial.
24 Le Conseil conclut que le but de la convention, tel qu'il est décrit au troisième considérant de la décision attaquée, est plus large que la seule gestion des ressources hydrauliques du Danube et que son contenu poursuit ce but. Les mesures prévues dans la convention seraient essentiellement destinées à améliorer la qualité de l'eau du Danube et les compétences de la Commission internationale créée par cette convention permettraient seulement à celle-ci de contribuer à cette amélioration. Dès lors, l'impact de la convention sur la gestion quantitative des ressources en eau serait tout à fait accessoire.
25 Le gouvernement français, se fondant sur l'analyse du sens de l'expression «gestion des ressources hydrauliques» dans la langue française, en droit communautaire et en droit international, fait valoir que celle-ci se réfère à la maîtrise du mouvement, de l'énergie ou du débit des eaux et recouvre donc l'aménagement des fleuves et rivières, la maîtrise et la régulation des débits, l'utilisation des quantités d'eau, l'exploitation de la ressource hydraulique pour l'irrigation ou l'énergie. Une réglementation communautaire qui porterait directement atteinte aux pouvoirs de décision des États membres sur l'aménagement et l'exploitation des ressources hydrauliques relèverait donc de l'article 130 S, paragraphe 2, du traité, alors que toutes les mesures ayant trait aux eaux marines, d'une part, à la qualité des eaux douces, à la lutte contre la pollution et à la protection des écosystèmes aquatiques, d'autre part, se rattacheraient directement à la protection des ressources naturelles et de l'environnement, régie par la procédure prévue à l'article 130 S, paragraphe 1, du traité.
26 Quant à la convention, elle aurait pour but d'instaurer une coopération intergouvernementale principalement pour la protection des eaux du Danube et de son écosystème aquatique contre la pollution. À cet égard, le titre de la convention révélerait déjà qu'elle a pour but la prévention et la maîtrise de la pollution du Danube dans une perspective d'utilisation durable des eaux de ce fleuve, ce que confirmerait le troisième considérant de la décision attaquée.
27 Certes, la gestion écologique des eaux d'un fleuve nécessiterait de combiner des mesures sur la qualité et sur les quantités, qui influeraient l'une sur l'autre. Toutefois, les quelques dispositions de la convention qui ont trait aux ressources hydrauliques et au débit des eaux présenteraient un caractère accessoire et ne constitueraient pas son objet principal.
28 Le gouvernement portugais observe, à titre liminaire, qu'il n'existe pas de correspondance parfaite entre les différentes versions linguistiques de l'article 130 S, paragraphe 2, du traité en ce qui concerne l'expression «gestion des ressources hydrauliques».
29 Ensuite, il fait valoir que, en droit international, la tendance est d'attribuer un sens de plus en plus restreint à cette expression, en particulier dans un contexte d'ouverture croissante aux préoccupations environnementales. Cette tendance serait renforcée par la doctrine, qui préférerait réserver le terme «eau» à des situations mettant en cause des activités de protection ou des activités principalement de protection, et ne parler de «ressources hydrauliques» que lorsqu'il est fait allusion aux utilisations de l'eau ou à des activités d'exploitation économique de l'eau.
30 Pour ce qui est du droit communautaire, le gouvernement portugais affirme que le traité sur l'Union européenne a prévu que les actions et mesures de mise en oeuvre de la politique communautaire dans le domaine de l'environnement doivent dorénavant, dans la généralité des cas, être adoptées selon la procédure simplifiée prévue à l'article 130 S, paragraphe 1, du traité. L'article 130 S, paragraphe 2, du traité exprimerait tout au plus une volonté de figer un équilibre normatif dans la relation, potentiellement dynamique, entre les compétences communautaires et celles qui appartiennent en principe aux États membres. La «gestion de l'eau», c'est-à-dire tous les paramètres, actions ou mesures destinés à protéger l'environnement ou à en freiner la dégradation ou à protéger et à améliorer la qualité de l'eau, serait depuis longtemps une compétence de la Communauté, tandis que la «gestion des ressources hydrauliques» ne ferait pas partie de ce domaine et ne constituerait pas une matière communautaire, mais aurait été laissée à la charge des États membres. Il n'existerait cependant aucune velléité de soustraire toute action dans le domaine de l'eau au projet communautaire de défense et de promotion de l'environnement, affirmé à l'article 130 S, paragraphe 1, du traité, mais un partage des compétences. Cette solution en matière de gestion des ressources hydrauliques, comme en matière d'aménagement du territoire ou d'affectation des sols, également visés à l'article 130 S, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième tiret, du traité, exprimerait et sous-entendrait l'idée d'une souveraineté qui englobe ces compétences affirmées et justifiées par leur lien avec un territoire.
31 Le gouvernement portugais considère que, si un acte communautaire s'inscrit de façon prédominante dans une perspective de préoccupation pour l'environnement et d'attention aux problèmes de qualité, même lorsqu'il a certaines incidences ou contient des dispositions de nature quantitative, cet acte doit être fondé sur l'article 130 S, paragraphe 1, du traité et non sur l'article 130 S, paragraphe 2, du traité, ce dernier étant applicable en cas de traitement prédominant de questions de nature quantitative.
32 En ce qui concerne l'objet et le contenu de la convention, ce gouvernement souligne que les parties contractantes parlent de protection et que, même lorsqu'elles traitent du problème de l'utilisation de l'eau, dans lequel pourrait s'inscrire l'activité de gestion des ressources hydrauliques, elles le font dans une perspective très différente de celle, physique, qui s'inspire d'une philosophie de manipulation illimitée des ressources hydrauliques correspondant à l'article 130 S, paragraphe 2, du traité. En effet, dans la convention, les règles relatives à l'utilisation de l'eau seraient envisagées en fonction d'une perspective environnementale globale, ce qui se traduirait par l'assujettissement des utilisations de l'eau au principe de la durabilité, comme l'exprimerait d'ailleurs le titre de cette convention.
33 Le gouvernement finlandais soutient que l'article 130 S, paragraphe 1, du traité doit être pris pour base juridique d'un acte communautaire dès lors que le contenu et les objectifs de cet acte se rattachent à la protection des eaux de surface ou de fond de la Communauté et que la réglementation de la quantité et des utilisations de l'eau vise à promouvoir des objectifs de qualité de l'eau.
34 Les conventions concernant les eaux internationales se répartiraient traditionnellement de manière stricte entre les conventions relatives à la gestion des ressources hydrauliques et celles relatives à la protection des eaux. Récemment, le législateur serait passé à la phase du développement durable, se caractérisant par la tentative de concilier les intérêts de la protection des eaux et ceux des usagers, de sorte que l'utilisation des eaux se fasse dans un souci de développement durable.
35 En l'espèce, la convention viserait une utilisation durable, ainsi que le montrerait son titre même. Le préambule et l'article 2 de la convention lui assigneraient comme objectif la gestion globale de l'eau en fonction du principe de développement durable. Les règles de gestion des ressources hydrauliques seraient toutefois secondaires dans la convention, celle-ci concernant essentiellement la protection des eaux.
36 Selon le gouvernement finlandais, la convention a donc pour objectif tant la protection des eaux que leur utilisation durable, mais, examinée à la lumière de l'article 130 S, paragraphes 1 et 2, du traité, elle concerne pour l'essentiel et a pour but la protection des eaux du Danube et non pas la gestion de ses ressources hydrauliques.
37 La Commission soutient que l'expression «gestion des ressources hydrauliques» se réfère exclusivement aux aspects quantitatifs de la gestion de l'eau, par analogie avec les autres termes figurant à l'article 130 S, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième tiret, du traité, à savoir «aménagement du territoire» et «affectation des sols», qui, selon, elle, concernent directement la manière dont les États utilisent leur territoire pour des projets d'infrastructure. L'expression «gestion des ressources hydrauliques» devrait donc être comprise comme couvrant la distribution et l'utilisation de l'eau dans leurs aspects quantitatifs.
38 S'agissant de l'objet et du contenu de la décision attaquée, la Commission considère que les dispositions de la convention reflètent clairement les priorités des négociateurs, à savoir prévenir la pollution des eaux du Danube causée par le développement industriel des États riverains et y remédier en encourageant la coopération, l'échange d'informations et l'assistance mutuelle entre lesdits États.
39 Selon la Commission, un examen de la convention démontre que la protection de la qualité des eaux du Danube est une constante dans son préambule et dans la majorité de ses dispositions. Quoique la convention contienne également certaines références aux critères quantitatifs relatifs au bassin du Danube, ces critères seraient, dans la majorité des cas, indissociables des critères et mesures de qualité.
40 La Commission conclut que le centre de gravité de la convention est la protection de l'environnement du Danube, et en particulier de la qualité de ses eaux, et que ce n'est qu'accessoirement que la convention contient des critères quantitatifs de gestion des eaux, ce qui, dans la majorité des cas, s'explique par le fait que ces critères sont indissociables de la protection de l'environnement et de la qualité du fleuve.
Appréciation de la Cour
41 À titre liminaire, il convient de rappeler que, ainsi que le prévoit l'article 130 R, paragraphe 4, du traité, le Conseil, par la décision attaquée, a approuvé conformément à l'article 228 du traité un accord conclu entre la Communauté et des pays tiers.
42 S'agissant de la procédure applicable à la conclusion d'un tel accord, il ressort de l'article 228, paragraphe 2, du traité que, si l'accord porte sur un domaine pour lequel l'unanimité est requise pour l'adoption de règles internes, ou s'il s'agit d'un accord visé à l'article 238 du traité CE (devenu article 310 CE), le Conseil statue à l'unanimité. Il statue, dans les autres cas, à la majorité qualifiée.
43 Il y a dès lors lieu d'examiner si des règles communautaires internes correspondant aux dispositions de la convention seraient adoptées sur le fondement de l'article 130 S, paragraphe 1, du traité, selon lequel le Conseil statue conformément à la procédure visée à l'article 189 C du traité CE (devenu article 252 CE), c'est-à-dire à la majorité qualifiée, ou sur le fondement de l'article 130 S, paragraphe 2, du traité, selon lequel le Conseil statue à l'unanimité.
44 À cet égard, il convient, en premier lieu, de déterminer le champ d'application respectif des paragraphes 1 et 2 de l'article 130 S du traité et, en second lieu, d'examiner le fondement juridique sur lequel la convention a été approuvée.
Sur le champ d'application respectif des paragraphes 1 et 2 de l'article 130 S du traité
45 En vertu de l'article 130 S, paragraphe 1, du traité, le Conseil statue selon la procédure y prévue lorsqu'il décide des actions à entreprendre par la Communauté en vue de réaliser les objectifs de la politique communautaire dans le domaine de l'environnement tels que précisés à l'article 130 R du traité. Conformément à l'article 130 S, paragraphe 2, du traité, la procédure décisionnelle y prévue s'applique, par dérogation à celle prévue au paragraphe 1, lorsque le Conseil arrête les dispositions et mesures y énumérées.
46 Il résulte donc du libellé même de ces deux dispositions que l'article 130 S, paragraphe 1, du traité constitue en principe la base juridique des actes adoptés par le Conseil en vue de réaliser les objectifs visés à l'article 130 R du traité. En revanche, l'article 130 S, paragraphe 2, du traité a été rédigé de manière à être applicable lorsque les mesures à adopter concernent les matières y indiquées, telles que la gestion des ressources hydrauliques.
47 S'agissant de la notion de «gestion des ressources hydrauliques», il résulte de la jurisprudence constante de la Cour qu'une interprétation d'une disposition de droit communautaire implique une comparaison de ses versions linguistiques (voir arrêt du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, Rec. p. I-5403, point 28).
48 En l'espèce, il convient de relever que l'emploi, dans la version française, du terme «hydrauliques», qui signifie «relatifs à la circulation et à la distribution de l'eau», implique que ce qui est visé à l'article 130 S, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième tiret, du traité est la gestion des ressources en eau dans leur dimension physique et milite en faveur de l'interprétation soutenue par le Conseil et les parties intervenantes. La version néerlandaise («kwantitatief waterbeheer») va dans le même sens, en ce qu'elle emploie des termes qui impliquent la gestion de l'eau dans ses aspects quantitatifs, par opposition aux aspects qualitatifs. Les termes allemands («der Bewirtschaftung der Wasserressourcen»), espagnols («la gestión de los recursos hídricos»), italiens («la gestione delle risorse idriche»), portugais («gestão dos recursos hídricos»), finnois («vesivarojen hoitoa»), suédois («förvaltning av vattenresurser»), danois («forvaltning af vandressourcerne»), anglais («management of water resources»), irlandais («bainisteoireacht acmhainní uísce») et helléniques (« v vv v») peuvent couvrir non seulement les aspects quantitatifs de la gestion de l'eau, mais également des aspects qualitatifs.
49 Or, lorsque les versions linguistiques d'un texte communautaire donnent des indications divergentes, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l'économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément (voir, en ce sens, notamment, arrêt du 13 avril 2000, W. N., C-420/98, Rec. p. I-2847, point 21).
50 À cet égard, il convient d'emblée de relever qu'il résulte des objectifs de la politique communautaire de l'environnement et d'une lecture combinée des articles 130 R et 130 S, paragraphes 1 et 2, du traité que l'inclusion de la «gestion des ressources hydrauliques» à l'article 130 S, paragraphe 2, premier alinéa, du traité n'a pas pour but d'exclure toute mesure qui a trait à l'utilisation de l'eau par l'homme de l'application de l'article 130 S, paragraphe 1, du traité.
51 Ensuite, outre les mesures concernant la gestion des ressources hydrauliques, l'article 130 S, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième tiret, du traité vise celles relatives à l'aménagement du territoire et à l'affectation des sols, à l'exception de la gestion des déchets et des mesures à caractère général. Il s'agit de mesures qui, tout comme celles fondées sur l'article 130 S, paragraphe 1, du traité, ont pour objet de réaliser les objectifs visés à l'article 130 R du traité, mais qui réglementent les utilisations du territoire des États membres, telles que des mesures se rapportant à des plans d'aménagement régional, urbain ou rural ou à la planification de différents projets concernant l'infrastructure d'un État membre.
52 Le territoire et les sols des États membres ainsi que leurs ressources hydrauliques sont des ressources limitées et l'article 130 S, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième tiret, du traité vise donc les mesures qui les affectent en tant que telles, c'est-à-dire les mesures qui réglementent les aspects quantitatifs de l'utilisation de ces ressources ou, en d'autres termes, les mesures qui concernent la gestion de ressources limitées dans ses aspects quantitatifs et non pas celles qui concernent l'amélioration et la protection de la qualité de ces ressources.
53 Cette interprétation est corroborée par le fait que sont exclues de l'application de l'article 130 S, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième tiret, du traité la gestion des déchets et les mesures à caractère général. Les mesures à caractère général sont, par exemple, des mesures qui, tout en se rapportant, de manière générale, à l'aménagement du territoire et à l'affectation des sols des États membres, ne réglementent pas la réalisation de projets spécifiques en matière d'infrastructure ou, bien qu'imposant certaines limites à la manière dont peuvent être utilisés les sols des États membres, ne réglementent pas l'usage auquel ils les destinent.
54 En outre, il y a lieu de relever que les mesures visées aux trois tirets de l'article 130 S, paragraphe 2, premier alinéa, du traité impliquent toutes une intervention des institutions communautaires dans des domaines tels que la politique fiscale, la politique de l'énergie ou la politique d'aménagement du territoire, dans lesquels, en dehors de la politique communautaire de l'environnement, soit la Communauté ne dispose pas de compétence législative, soit l'unanimité au sein du Conseil est requise.
55 Il résulte de l'examen de ces différents éléments, pris dans leur ensemble, que la notion de «gestion des ressources hydrauliques» ne couvre pas toute mesure ayant trait à l'eau, mais ne vise que les mesures qui concernent la réglementation des utilisations des eaux et de leur gestion dans ses aspects quantitatifs.
56 Quant à l'argument selon lequel l'eau est une ressource naturelle si essentielle à la vie qu'elle mérite une attention spéciale, il suffit de constater que cette seule raison ne saurait justifier l'exclusion de l'eau du champ d'application de l'article 130 S, paragraphe 1, du traité. En tout état de cause, l'article 130 R, paragraphes 2 et 3, du traité prévoit que la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté, du développement économique et social de la Communauté dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions. En outre, en vertu de l'article 130 S, paragraphe 5, du traité, lorsqu'une mesure fondée sur l'article 130 S, paragraphe 1, du traité implique des coûts jugés disproportionnés pour les pouvoirs publics d'un État membre, le Conseil prévoit, dans l'acte portant adoption de cette mesure, les dispositions appropriées sous forme de dérogations temporaires et/ou d'un soutien financier du Fonds de cohésion.
57 Il s'ensuit que, parmi les mesures concernant l'eau qui ont pour but de réaliser les objectifs visés à l'article 130 R du traité, seules celles qui concernent la réglementation des utilisations des eaux et de leur gestion dans ses aspects quantitatifs doivent être adoptées sur le fondement de l'article 130 S, paragraphe 2, du traité.
Sur le fondement juridique sur lequel la convention a été approuvée
58 Il résulte d'une jurisprudence constante que, dans le cadre du système de compétences de la Communauté, le choix de la base juridique d'un acte doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel. Parmi de tels éléments figurent, notamment, le but et le contenu de l'acte (voir, notamment, arrêt du 4 avril 2000, Commission/Conseil, C-269/97, Rec. p. I-2257, point 43).
59 Si l'examen d'un acte communautaire démontre qu'il poursuit une double finalité ou qu'il a une double composante et si l'une de celles-ci est identifiable comme principale ou prépondérante, tandis que l'autre n'est qu'accessoire, l'acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou composante principale ou prépondérante (voir, en ce sens, arrêt du 23 février 1999, Parlement/Conseil, C-42/97, Rec. p. I-869, points 39 et 40).
60 En ce qui concerne le but de la décision attaquée, bien que la convention qu'elle approuve vise également la réglementation des utilisations des eaux du bassin du Danube et de leur gestion dans ses aspects quantitatifs, il ressort des considérants de la décision attaquée et du préambule de la convention que cette dernière a principalement pour objet la protection et l'amélioration de la qualité de ces eaux.
61 En effet, il ressort du troisième considérant de la décision attaquée que la convention a pour but de «protéger l'environnement aquatique», de «prévenir et maîtriser la pollution du Danube» et d'«assurer une utilisation durable des ressources en eau des pays riverains». Si, aux termes du premier alinéa du préambule de la convention, les parties contractantes sont «résolues à intensifier leur coopération en matière de gestion des ressources hydrauliques dans la perspective d'une meilleure protection et utilisation des eaux», selon les deuxième et troisième alinéas, elles sont préoccupées par les «modifications de l'état des cours d'eau du bassin du Danube» et soulignent la nécessité de «prévenir, maîtriser et réduire les effets transfrontières importants et préjudiciables provoqués par le rejet de substances dangereuses et de matières nutritives en milieu aquatique dans le bassin du Danube ainsi que dans la mer Noire». Le quatrième alinéa fait référence aux mesures déjà prises en vue d'encourager «la prévention et la lutte contre la pollution transfrontière, une gestion durable de l'eau, l'utilisation rationnelle et la préservation des ressources en eau». Aux termes du sixième alinéa, les parties contractantes sont soucieuses «d'une amélioration et d'une protection durables du Danube et des eaux de son bassin [...] et d'une gestion durable de ces eaux en veillant aux intérêts des États du Danube en matière d'utilisation des eaux tout en contribuant à la protection du milieu marin de la mer Noire».
62 La constatation que la convention vise principalement la protection et l'amélioration de la qualité des eaux du bassin du Danube est corroborée par son article 2, paragraphes 1 à 3, qui définit les objectifs des parties contractantes.
63 Quant au contenu de la convention, ce n'est que de façon accessoire que ses dispositions réglementent les utilisations des eaux du bassin du Danube et leur gestion dans ses aspects quantitatifs.
64 À cet égard, l'article 3 de la convention, qui définit son champ d'application, indique les activités programmées et les mesures permanentes qui, en particulier, seront soumises aux dispositions de la convention, à savoir «le rejet d'eaux usées, l'apport de nutriments et de substances dangereuses [...] et le rejet thermique», «les activités et mesures envisagées dans le domaine des travaux hydrauliques», «d'autres activités ou mesures envisagées portant sur l'utilisation de l'eau, telles que l'utilisation de la force hydraulique ou le transfert et le prélèvement d'eau», «le fonctionnement des constructions hydrotechniques en place telles que des retenues et des centrales hydro-électriques; mesures destinées à éviter tout impact sur l'environnement: détérioration de la situation hydrologique, érosion, abrasion, inondation et apport de sédiments; mesures de protection des écosystèmes», et «la manipulation de substances dangereuses pour l'eau et la prévention des accidents».
65 Toutefois, ces activités et mesures seront soumises aux dispositions de la convention uniquement «dans la mesure où elles sont - ou peuvent être - à l'origine d'un impact transfrontière». Selon l'article 1er, sous c), de la convention, «l'expression impact transfrontière désigne tout effet préjudiciable important qu'une modification de l'état des eaux causée par une activité humaine et s'étendant au-delà de la zone relevant de la juridiction d'une partie contractante produit sur l'environnement riverain». De même, l'article 3, paragraphe 3, de la convention précise que la convention s'applique à la pêche et à la navigation intérieure «pour autant qu'il s'agisse de problèmes de protection de l'eau contre une pollution résultant de ces activités».
66 Certes, les mesures prévues par l'article 5, paragraphe 2, de la convention, aux fins de la prévention, de la maîtrise et de la réduction de l'impact transfrontière, comprennent «l'établissement d'un relevé de l'état des ressources hydrauliques naturelles du bassin du Danube, par l'application de paramètres quantitatifs et qualitatifs», mais les autres mesures prévues par ce paragraphe concernent uniquement la protection et l'amélioration de la qualité des eaux du Danube, telles que l'adoption de dispositions juridiques «concernant les exigences [...] auxquelles doivent répondre les rejets d'eaux usées», «concernant la manipulation de substances dangereuses pour l'eau» ainsi que «visant à réduire les apports de nutriments ou de substances dangereuses provenant de sources diffuses» et la prise des «mesures appropriées pour éviter l'impact transfrontière de déchets et de substances dangereuses».
67 De même, les articles 6, 7 et 8 de la convention concernent principalement la protection et l'amélioration de la qualité des eaux du Danube.
68 En effet, l'article 6, qui énonce des mesures spécifiques de protection des ressources en eau, précise que «les parties contractantes prennent les mesures appropriées pour prévenir ou réduire l'impact transfrontière, pour assurer une utilisation durable et équitable des ressources en eau, et pour contribuer à la conservation des ressources écologiques». La disposition indique qu'elles veillent en particulier à «répertorier les ressources en eaux souterraines faisant l'objet d'une protection à long terme, et les zones à protéger en vue de l'approvisionnement présent et futur en eau potable», à «éviter la pollution des ressources en eaux souterraines», à «réduire au minimum les risques de pollution accidentelle», à «tenir compte de l'influence que peuvent avoir les activités programmées et mesures permanentes visées à l'article 3 paragraphe 2 sur la qualité de l'eau» et à «évaluer l'importance des différents éléments du biotope pour l'écologie riveraine des cours d'eau, et proposer des mesures visant à améliorer l'état du milieu aquatique et côtier».
69 Selon l'article 7 de la convention, «les parties contractantes fixent des limites d'émissions applicables, en termes de concentrations et charges polluantes, à des secteurs industriels et industries spécifiques» et elles «élaborent des dispositions complémentaires visant à prévenir ou réduire les émissions de substances dangereuses et de nutriments en provenance de sources diffuses». Elles «définissent en outre, le cas échéant, des objectifs et des critères de qualité de l'eau aux fins de prévenir, maîtriser et réduire l'impact transfrontière».
70 En vertu de l'article 8 de la convention, les parties contractantes «procéderont régulièrement à l'inventaire des sources ponctuelles et diffuses pertinentes de pollution» et «établiront progressivement une liste de nouvelles mesures de prévention et de réduction», cet inventaire et cette liste constituant ensemble le fondement des programmes d'action commune. Ces programmes visent en particulier à «réduire les charges et concentrations polluantes».
71 Quant à l'article 9 de la convention, s'il est vrai que les méthodes et programmes de surveillance dont il est question à son paragraphe 1 concernent les prévisions de crues, le bilan hydrologique et la quantité d'eau, il n'en est pas moins vrai qu'ils concernent également la qualité des cours d'eau, le contrôle des émissions, les sédiments et les écosystèmes fluviaux. En outre, il y est fait référence au développement de méthodes pour «la surveillance et l'évaluation des rejets d'eaux usées», à l'établissement de «l'inventaire des sources ponctuelles pertinentes, y compris les substances polluantes déversées (inventaires des émissions)» et à l'évaluation de «la pollution de l'eau provenant de sources diffuses».
72 Il est également vrai que l'article 9, paragraphe 3, impose l'établissement de bilans hydrologiques nationaux ainsi que d'un bilan global pour l'ensemble du bassin du Danube et qu'il résulte de l'article 1er, sous g), de la convention que l'on entend par «bilan hydrologique» «la relation entre le milieu aquatique naturel de l'ensemble d'un bassin fluvial et ses composantes (précipitation, évaporation, ruissellements superficiel et souterrain)». Il n'en reste pas moins que l'article 9, paragraphe 2, de la convention met en exergue l'obligation des parties contractantes de convenir régulièrement «des points précis de surveillance, des caractéristiques qualitatives et des paramètres de pollution à évaluer pour le Danube, et de la fréquence nécessaire de cette évaluation en fonction des spécificités écologiques et hydrologiques du cours d'eau concerné ainsi que du type de polluants déversés dans le bassin considéré».
73 En ce qui concerne l'obligation des parties contractantes d'informer la Commission internationale des accords internationaux et des réglementations nationales portant sur la protection et la gestion de l'eau du Danube et des eaux qui sont situées dans son bassin hydrographique, en vertu de l'article 10, sous b) et c), ainsi que l'élaboration par ladite Commission internationale des bases de nouvelles réglementations, en vertu de l'article 18, paragraphe 5, de la convention, invoquées par le gouvernement espagnol, force est de constater que, ainsi que l'indique ce gouvernement lui-même, les accords et réglementations auxquels se réfèrent lesdites dispositions concernent aussi bien la protection que la gestion des eaux du Danube.
74 Il résulte de cet examen que, suivant son but et son contenu, la convention a pour objet principal la protection et l'amélioration de la qualité des eaux du bassin du Danube, bien qu'elle vise également, mais de façon accessoire, les utilisations de ces eaux et leur gestion dans ses aspects quantitatifs.
75 Il découle de ce qui précède que des règles communautaires internes correspondant aux dispositions de la convention seraient adoptées sur le fondement de l'article 130 S, paragraphe 1, du traité. Dès lors, c'est à bon droit que le Conseil s'est fondé sur l'article 228, paragraphes 2, première phrase, et 3, premier alinéa, du traité pour approuver la convention.
76 Le présent recours doit dès lors être rejeté.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
77 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant conclu à la condamnation du royaume d'Espagne et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens. En vertu de l'article 69, paragraphe 4, premier alinéa, la République française, la République portugaise, la république de Finlande et la Commission, qui sont intervenues au litige, supporteront leurs propres dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) Le royaume d'Espagne est condamné aux dépens.
3) La République française, la République portugaise, la république de Finlande et la Commission des Communautés européennes supporteront leurs propres dépens.