CELEX: 61995CJ0096
Traktatbrud
Opholdsret
Rådets direktiver 90/364/EØF og 90/365/EØF

Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret paa Domstolens Justitskontor den 24. marts 1995 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten ved ikke inden for den fastsatte frist at have vedtaget de noedvendige love og administrative bestemmelser til gennemfoerelse i national ret af Raadets direktiv 90/365/EOEF af 28. juni 1990 om opholdsret for loenmodtagere og selvstaendige, der er ophoert med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28), og af Raadets direktiv 90/364/EOEF af 28. juni 1990 om opholdsret (EFT L 180, s. 26) eller ved ikke straks at have givet Kommissionen meddelelse herom.
Direktiv 90/365 og 90/364
2 Artikel 1 i direktiv 90/365 foreskriver, at medlemsstaterne giver opholdsret til enhver statsborger fra en medlemsstat, som i Faellesskabet har udoevet beskaeftigelse som loenmodtager eller selvstaendig, samt til medlemmerne af den paagaeldendes familie, naar den paagaeldende modtager invalide-, foertids- eller alderspension eller erstatning i anledning af arbejdsulykke eller erhvervssygdom, der er af en saadan stoerrelse, at vedkommende ikke under opholdet vil falde vaertsmedlemsstatens sociale system til byrde, og naar de paagaeldende personer er omfattet af en sygeforsikringsordning, der daekker samtlige risici i vaertsmedlemsstaten.
3 Artikel 1 i direktiv 90/364 bestemmer, at medlemsstaterne giver opholdsret til statsborgere fra en medlemsstat, som ikke har denne ret paa grundlag af andre bestemmelser i faellesskabslovgivningen, samt til medlemmerne af deres familie, naar de selv og medlemmerne af deres familie er omfattet af en sygeforsikringsordning, der daekker samtlige risici i vaertsmedlemsstaten, og raader over tilstraekkelige midler til at undgaa, at de under deres ophold falder vaertsmedlemsstatens sociale system til byrde.
4 Artikel 2 i begge direktiver foreskriver, at denne ret fastslaas ved udstedelse af en opholdstilladelse.
5 I henhold til artikel 5 i begge direktiver skulle medlemsstaterne saette de noedvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktiverne senest den 30. juni 1992, og de skulle straks underrette Kommissionen derom.
De nationale regler
6 § 2, stk. 2, i Auslaendergesetz af 9. juli 1990 (den tyske lov om udlaendinge, BGBl. I, s. 1354) bestemmer:
»Naervaerende lov gaelder kun for udlaendinge, der har ret til fri bevaegelighed i medfoer af faellesskabsretten, i det omfang faellesskabsretten og lov om EF-borgeres opholdsret ikke indeholder herfra afvigende bestemmelser.«
7 § 15 og 15a i Aufenthaltsgesetz/EWG af 22. juli 1969 (lov om EF-borgeres opholdsret, BGBl. I, s. 927) bestemmer i henhold til affattelsen i lovbekendtgoerelse af 31. januar 1980 (BGBl. I, s. 116, BGBl. III, s. 26-2) foelgende:
»§ 15 Anvendelse af lov om udlaendinge
Lov om udlaendinge og bekendtgoerelser udstedt med hjemmel i denne finder anvendelse i henhold til den til enhver tid gaeldende affattelse, i det omfang naervaerende lov ikke indeholder herfra afvigende bestemmelser.
§ 15a EF-forordninger og -direktiver
1. EF-Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1251/70 af 29. juni 1970 om arbejdstageres ret til at blive boende paa en medlemsstats omraade efter at have haft beskaeftigelse dér (EFT 1970 II, s. 348, org. ref.: JO L 142, s. 24) gaelder uaendret; i den forbindelse er § 1, stk. 1, nr. 5, § 1, stk. 2, foerste punktum, § 2, stk. 2, § 6a, § 7, stk. 2, 3, 4 og 8, udelukkende deklaratoriske.
2. Forbundsindenrigsministeren bemyndiges til med Forbundsraadets tilslutning ved bekendtgoerelse at tilpasse naervaerende lov til fremtidige EF-forordninger vedroerende reglerne for indrejse og ophold for statsborgere fra medlemsstaterne.
3. Forbundsindenrigsministeren kan med Forbundsraadets tilslutning ved bekendtgoerelse fastsaette regler for indrejse og ophold for andre personer end dem, der er naevnt i § 1, stk. 1 og 2, saafremt dette er noedvendigt for at gennemfoere direktiver fra Raadet for De Europaeiske Faellesskaber om
1. opholdsret i henhold til Raadets direktiv 90/364/EOEF af 28. juni 1990 (EFT L 180, s. 26)
2. opholdsret for loenmodtagere og selvstaendige, der er ophoert med erhvervsaktivitet, i henhold til Raadets direktiv 90/365/EOEF af 28. juni 1990 (EFT L 180, s. 28)
3. opholdsret for studerende i henhold til Raadets direktiv 90/366/EOEF af 28. juni 1990 (EFT L 180, s. 30).«
8 § 15a, stk. 3, i lov om EF-borgeres opholdsret blev indfoejet ved EWR-Ausfuehrungsgesetz af 27. april 1993 (lov om gennemfoerelse af aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade, BGBl. I, s. 512, 528), og traadte i kraft den 1. januar 1994.
Den administrative procedure
9 Da Kommissionen ikke havde modtaget nogen meddelelse eller andre oplysninger om foranstaltninger til gennemfoerelse af direktiv 90/364 og 90/365 i Tyskland, opfordrede den ved aabningsskrivelse af 14. oktober 1992 den tyske regering til at fremsaette sine bemaerkninger inden for en frist paa to maaneder i overensstemmelse med EOEF-traktatens artikel 169.
10 Ved meddelelse af 17. december 1992, som blev fremsendt til Kommissionen ved skrivelse af 5. januar 1993, svarede den tyske regering indledningsvis, at forbundsindenrigsministeren ved cirkulaere af 30. juni 1992 havde orienteret delstaternes indenrigsministre om, at de i direktiverne omhandlede grupper af personer i medfoer af lov om udlaendinge skulle have udstedt opholdstilladelse, som fastsat for EF-borgere, og at direktiverne saaledes udgjorde en integrerende del af den gaeldende lovgivning. Derudover naevntes det i meddelelsen, at det var hensigten ligeledes at inkorporere de to direktiver formelt i loven om EF-borgeres opholdsret ved i § 15a at tilfoeje et nyt stk. 3 om bemyndigelse til at udstede bekendtgoerelser.
11 Den tyske regering fremsendte endvidere ved skrivelse af 5. maj 1993 en meddelelse til Kommissionen, dateret den 31. marts 1993, angaaende gennemfoerelsen af direktiv 90/364 og 90/365 samt af Raadets direktiv 90/366/EOEF af 28. juni 1990 om opholdsret for studerende (EFT L 180, s. 30). I denne meddelelse gjorde den tyske regering gaeldende, at generalklausulen i § 2, stk. 2, i lov om udlaendinge sikrede, at direktiv 90/364 og 90/365 fandt anvendelse paa tysk omraade. Herudover gentog regeringen, at den havde til hensigt at inkorporere de to direktiver i loven om EF-borgeres opholdsret.
12 Endelig fremsendte den tyske regering ved skrivelse af 2. juni 1993 en meddelelse til Kommissionen, dateret den 20. maj 1993, angaaende direktiv 90/366. Ovennaevnte skrivelse af 5. maj 1993 fremsendtes ligeledes som bilag til denne nye skrivelse, der var et svar paa en skrivelse fra Kommissionen af 23. april 1993 angaaende direktiv 90/366.
13 Den 22. september 1993 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland, hvori den opfordrede denne til at traeffe de fornoedne foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden to maaneder. Ifoelge Kommissionen fremgik det af den tyske regerings meddelelser af 17. december 1992 og 20. maj 1993, at de tyske myndigheder var i faerd med at udarbejde de noedvendige foranstaltninger for at inkorporere de to direktiver i lov om EF-borgeres opholdsret, og at myndighederne saaledes endnu ikke havde truffet disse foranstaltninger eller i hvert fald ikke havde givet Kommissionen meddelelse derom.
14 Den 24. november 1993 besvarede den tyske regering den begrundede udtalelse. Som bilag til svaret fremsendte den dels ovennaevnte meddelelse af 31. marts 1993, dels en meddelelse af 23. november 1993 angaaende gennemfoerelsen af direktiv 90/364 og 90/365.
15 I meddelelsen af 23. november 1993 anfoerte den tyske regering, at den i sin meddelelse af 31. marts 1993 havde anfaegtet Kommissionens synspunkt om, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke havde truffet de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktiv 90/364 og 90/365, og at Kommissionen i den begrundede udtalelse ikke havde behandlet Forbundsrepublikkens argumenter vedroerende dette punkt. Under henvisning til meddelelsen af 31. marts 1993 understregede den tyske regering, at faellesskabsrettens forrang i forhold til national ret vedroerende udlaendinge var blevet fastslaaet i den generalklausul, som var blevet indfoejet i § 2, stk. 2, i lov om udlaendinge.
16 Endelig tilfoejede den tyske regering, at selv om det ikke var noedvendigt at foretage en udtrykkelig gennemfoerelse af direktiverne, havde den til hensigt at inkorporere dem udtrykkeligt i lov om EF-borgeres opholdsret ud fra et hensyn til retlig klarhed. Regeringen anfoerte ligeledes, at den til dette formaal paakraevede bemyndigelse allerede var blevet godkendt af den nationale lovgiver i forbindelse med vedtagelsen af loven om gennemfoerelse af aftalen om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejdsomraade, og at bemyndigelsen ville traede i kraft samtidig med denne aftale.
Formaliteten
17 Den tyske regering har gjort gaeldende, at sagen skal afvises, fordi sagsgenstanden er en anden end den, der laa til grund for den administrative procedure. Kommissionen har ifoelge den tyske regering i staevningen angivet, at princippet om faellesskabsrettens forrang, som er fastslaaet i § 15 i lov om EF-borgeres opholdsret sammenholdt med § 2, stk. 2, i lov om udlaendinge, ikke udgoer en tilstraekkelig gennemfoerelse af direktiv 90/364 og 90/365, mens den i den begrundede udtalelse blot havde fastslaaet, at de foranstaltninger, som var blevet bebudet i skrivelserne af 5. januar og 2. juni 1993, stadig ikke var blevet truffet, eller at der i hvert fald ikke var givet meddelelse herom. Paa dette stadium af proceduren havde Kommissionen saaledes ikke taget stilling til meddelelsen af 31. marts 1993, hvoraf det fremgik, at direktiv 90/364 og 90/365 var blevet gennemfoert i tysk ret inden for den fastsatte frist i kraft af § 2, stk. 2, i lov om udlaendinge.
18 Kommissionen har foelgelig tilsidesat reglen om, at sagsgenstanden i forbindelse med retssager i henhold til traktatens artikel 169 ikke udelukkende fastlaegges paa grundlag af det paastaaede traktatbrud, men tillige paa grundlag af de anbringender, som anfoeres til stoette for klagepunkterne vedroerende medlemsstatens forsoemmelighed.
19 Kommissionen har heroverfor anfoert, at klagepunktet vedroerende den manglende gennemfoerelse af de to direktiver har vaeret det samme under hele proceduren, og at sagsgenstanden saaledes er uforandret.
20 Til stoette for dette anbringende har Kommissionen bemaerket, at den begrundede udtalelse udtrykkeligt henviste til skrivelsen af 2. juni 1993, som meddelelsen af 31. marts 1993 var vedlagt som bilag. Det fremgaar af selve ordlyden af den begrundede udtalelse, at Kommissionen ikke blot har behandlet det formelle svar af 5. januar 1993 paa aabningsskrivelsen, men ogsaa de efterfoelgende meddelelser, der imidlertid ikke henviste til den verserende procedure.
21 Kommissionen har tilfoejet, at naar den begrundede udtalelse ikke i detaljer besvarede argumentationen i meddelelsen af 31. marts 1993, skyldtes det, at Kommissionen haabede, at den tyske regering ville traeffe de foranstaltninger, som var blevet bebudet i skrivelsen af 5. januar 1993 og i de efterfoelgende meddelelser. Kommissionen har forklaret, at den ikke tillagde argumenterne vedroerende faellesskabsrettens forrang afgoerende betydning paa tidspunktet for affattelsen af den begrundede udtalelse, fordi anbringenderne herom under ingen omstaendigheder kunne berettige traktatbruddet.
22 I den henseende bemaerkes indledningsvis, at den administrative procedure har til formaal at give den beroerte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine faellesskabsretlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmaele over for Kommissionens klagepunkter (dom af 2.2.1988, sag 293/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 305, praemis 13).
23 Det fremgaar af Domstolens faste praksis (jf. navnlig dom af 12.1.1994, sag C-296/92, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1, praemis 11), at genstanden for et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 169 foelgelig fastlaegges under den forudgaaende administrative procedure i henhold til denne traktatbestemmelse. Staevningen kan derfor ikke stoettes paa andre klagepunkter end dem, der er naevnt i den begrundede udtalelse (jf. tillige dom af 17.11.1992, sag C-157/91, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 5899, praemis 17).
24 Domstolen har desuden fastslaaet (jf. navnlig dom af 1.3.1983, sag 301/81, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 467, praemis 8), at den begrundede udtalelse skal indeholde en sammenhaengende og detaljeret fremstilling af de grunde, som har foert Kommissionen til den opfattelse, at den paagaeldende medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der paahviler den i henhold til traktaten.
25 I naervaerende sag er det rigtigt, at Kommissionen foerst i staevningen udtrykkeligt anfoerte sine argumenter til paavisning af, at § 2, stk. 2, i lov om udlaendinge ikke udgoer en tilstraekkelig gennemfoerelse af direktiv 90/364 og 90/365.
26 Det skal imidlertid for det foerste bemaerkes, at det traktatbrud, som laegges Forbundsrepublikken Tyskland til last, er forblevet uaendret, nemlig den manglende gennemfoerelse af direktiv 90/364 og 90/365.
27 Dernaest findes Kommissionen ikke at have aendret genstanden for traktatbrudspaastanden som foelge af en aendring af begrundelsen. Det er herved vaesentlig at bemaerke, at Forbundsrepublikken Tyskland i sine meddelelser til Kommissionen understregede, at den af hensyn til retlig klarhed havde til hensigt at inkorporere de to direktiver formeligt i den nationale retsorden, selv om den var af den opfattelse, at den gaeldende nationale lovgivning allerede bevirkede en gennemfoerelse af disse direktiver. Forbundsrepublikken praeciserede desuden de paataenkte foranstaltninger over for Kommissionen, og samtidig med den administrative procedure var gennemfoerelsen af disse foranstaltninger blevet paabegyndt ved indfoejelsen af et nyt stk. 3 i § 15a i lov om EF-borgeres opholdsret, som senere er traadt i kraft.
28 Kommissionen skabte derfor ingen uklarhed, hverken med hensyn til begrundelsen for klagepunktet eller med hensyn til de foranstaltninger, som den ansaa for noedvendige for at afhjaelpe det anfaegtede traktatbrud, da den i den begrundede udtalelse anfoerte, at de tyske myndigheder endnu ikke havde truffet de paataenkte foranstaltninger.
29 Det fremgaar endvidere ikke af sagens akter, at Kommissionen har undladt at tage hensyn til de argumenter, som var anfoert i meddelelsen af 31. marts 1993, for den begrundede udtalelse indeholder i oevrigt en henvisning til den tyske regerings skrivelse af 2. juni 1993, som den paagaeldende meddelelse var vedlagt som bilag (jf. herved kendelse af 11.7.1995, sag C-266/94, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1975, praemis 20).
30 Henset til de ovenfor beskrevne omstaendigheder findes Kommissionens argumentation i staevningen, hvorefter § 2, stk. 2, i lov om udlaendinge ikke er tilstraekkelig til gennemfoerelse af de to omhandlede direktiver, ikke at indebaere, at genstanden for det paastaaede traktatbrud er blevet aendret, og den begrundede udtalelse ses at indeholde en tilstraekkelig begrundelse.
31 Sagen kan derfor antages til realitetsbehandling.
Realiteten
32 Den tyske regering har gjort gaeldende, at Kommissionen ikke skal gives medhold i sagen, da princippet om faellesskabsrettens forrang i forhold til national ret, som er udtrykt i § 2, stk. 2, i lov om udlaendinge, bevirker, at der for personer henhoerende under de to omhandlede direktiver er indfoert en generel undtagelse fra de nationale regler, som gaelder for udlaendinge. Der foreligger derfor ingen lakune i forbindelse med gennemfoerelsen af disse direktiver.
33 Til stoette for dette anbringende har den tyske regering for det foerste fremhaevet, at de to direktiver er kendetegnet ved at indeholde detaljerede regler, i henhold til hvilke de nationale myndigheder kan konstatere en ret til fri bevaegelighed paa grundlag af klart regulerede og udtoemmende kriterier. Regeringen har herved tilfoejet, at delstaternes forvaltninger er blevet behoerigt orienteret om aendringen i retstilstanden.
34 Regeringen finder for det andet, at en national henvisningsregel kan opfylde, at kravet om retlig klarhed, naar borgerne kan faa kendskab til de retsregler, som er gunstige for dem, ved hjaelp af offentligt tilgaengelige kilder saasom De Europaeiske Faellesskabers Tidende, og saaledes kan blive udtoemmende og definitivt orienteret om den retsstilling, som disse regler tillaegger dem (jf. dom af 30.5.1991, sag C-361/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2567). Dette gaelder saa meget desto mere i naervaerende sag, som de to direktiver er direkte anvendelige, saaledes at borgerne har mulighed for at faa et fuldstaendigt kendskab til opholdsrettens graenser og betingelser.
35 Det bemaerkes i den henseende, at efter Domstolens praksis (jf. navnlig ovennaevnte dom i sagen Kommissionen mod Tyskland, praemis 15) forudsaetter gennemfoerelsen i national ret af et direktiv ikke noedvendigvis, at direktivets bestemmelser gengives ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser, men det er alt efter direktivets indhold tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag, der sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud og med fornoeden klarhed og bestemthed, saaledes at de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at haandhaeve disse rettigheder ved en national domstol. Denne betingelse er saerlig vaesentlig, saafremt det omhandlede direktiv tilsigter at give rettigheder til statsborgere fra andre medlemsstater (jf. dom af 23.3.1995, sag C-365/93, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 499, praemis 9).
36 Hvad angaar naervaerende sag findes det imidlertid, at en rent generel henvisning til faellesskabsretten som i § 2, stk. 2, i lov om udlaendinge ikke kan betragtes som en gennemfoerelse, der sikrer fuld efterlevelse med fornoeden klarhed og bestemthed af de to direktiver 90/364 og 90/365, som skal skabe rettigheder for statsborgere fra andre medlemsstater. I den henseende er det ligeledes vaesentligt at paapege, at den omstaendighed, at der i tysk lovgivning udtrykkeligt tages hensyn til faellesskabsretlige bestemmelser vedroerende den frie bevaegelighed for visse andre grupper af personer end dem, de to omhandlede direktiver vedroerer, understreger de sidstnaevnte persongruppers vanskeligheder med at faa kendskab til deres rettigheder.
37 Denne bedoemmelse afkraeftes ikke af den tyske regerings argument om, at de to direktiver indholdsmaessigt er saa detaljerede, at de nationale myndigheder og borgerne kan konstatere en ret til fri bevaegelighed alene paa grundlag af direktivernes bestemmelser. Borgernes ret til for en domstol at goere et direktiv gaeldende mod en medlemsstat under saerlige omstaendigheder udgoer blot en mindstegaranti, som foelger af den bindende karakter af den forpligtelse, som paalaegges medlemsstaterne ved direktiver i henhold til traktatens artikel 189, stk. 3, og som ikke kan berettige en medlemsstat til at undlade rettidigt at traeffe egnede foranstaltninger med henblik paa at gennemfoere hvert direktivs maal (jf. navnlig dom af 6.5.1980, sag 102/79, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1473, praemis 12).
38 For saa vidt angaar anbringendet om, at delstaternes forvaltninger er blevet orienteret om de to omhandlede direktiver, skal Domstolen minde om, at en medlemsstat ikke kan opfylde sine forpligtelser efter et direktiv blot ved at udstede et cirkulaere, som forvaltningen kan aendre efter forgodtbefindende (dom af 2.12.1986, sag 239/85, Kommission mod Belgien, Sml. s. 3645, praemis 7).
39 Det findes herefter, at orienteringen af de relevante nationale forvaltningsmyndigheder om de to omhandlede direktiver ikke i sig selv opfylder kravene til offentliggoerelse, klarhed og sikkerhed i relation til de retsforhold, som reguleres i disse direktiver.
40 Hvad angaar anbringendet om, at de omhandlede direktiver er blevet offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, er det tilstraekkeligt at fastslaa, at denne offentliggoerelse ikke ophaever medlemsstatens udtrykkelige pligt i henhold til de to direktivers artikel 5 til at traeffe de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger.
41 Det skal derfor fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland ved ikke inden for den fastsatte frist at have vedtaget de noedvendige love og administrative bestemmelser til gennemfoerelse i national ret af direktiv 90/364 og 90/365 har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til de to direktivers artikel 5.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
42 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har nedlagt paastand om, at Forbundsrepublikken Tyskland paalaegges at betale sagens omkostninger. Da denne har tabt sagen, paalaegges det den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5 i Raadets direktiv 90/364/EOEF af 28. juni 1990 om opholdsret og artikel 5 i Raadets direktiv 90/365/EOEF af 28. juni 1990 om opholdsret for loenmodtagere og selvstaendige, der er ophoert med erhvervsaktivitet, ved ikke inden for den fastsatte frist at have vedtaget de noedvendige love og administrative bestemmelser til gennemfoerelse i national ret af disse to direktiver.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.