CELEX: 62000CJ0445
Sistema di ecopunti per autocarri adibiti al trasporto di merci in transito attraverso l'Austria
Modifica ad opera del regolamento (CE) n. 2012/2002
Illegittimità

Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 4 dicembre 2000, la Repubblica d'Austria ha chiesto, ai sensi dell'art. 230, primo comma, CE, l'annullamento del regolamento (CE) del Consiglio 21 settembre 2000, n. 2012, che modifica l'allegato 4 del protocollo n. 9 dell'Atto di adesione del 1994 e il regolamento (CE) n. 3298/94 per quanto riguarda il sistema di ecopunti per autocarri adibiti al trasporto di merci in transito attraverso l'Austria (GU L 241, pag. 18; in prosieguo: il «regolamento impugnato»).
Fatti e contesto normativo
2 Il protocollo n. 9, concernente il trasporto du strada, ferroviario e combinato in Austria (in prosieguo: il «protocollo»), dell'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei Trattati sui quali si fonda l'Unione europea (GU 1994, C 241, pag. 21, e GU 1995, L 1, pag. 1; in prosieguo: l'«Atto d'adesione»), instaura, nella sua terza parte relativa al trasporto su strada, un regime speciale per il traffico di transito merci su strada attraverso l'Austria.
3 Tale regime trae origine dall'accordo tra la Comunità economica europea e la Repubblica d'Austria relativo al trasporto di merci in transito su strada e per ferrovia, firmato a Porto il 2 maggio 1992, approvato a nome della Comunità con decisione del Consiglio 27 novembre 1992, 92/577/CEE (GU L 373, pag. 4).
4 Gli elementi essenziali di tale regime sono contenuti nell'art. 11, n. 2, del protocollo, formulato nei termini seguenti:
«Fino al 1° gennaio 1998 si applicano le seguenti disposizioni:
a) l'emissione totale di NOx degli autocarri che transitano attraverso l'Austria verrà ridotta del 60% nel periodo che intercorre tra il 1° gennaio 1992 e il 31 dicembre 2003, conformemente alla tabella riportata nell'allegato 4;
b) la riduzione del valore di emissione complessiva NOx di tali autocarri viene gestita mediante un sistema di ecopunti. All'interno di questo sistema ogni autocarro in transito attraverso l'Austria necessita di un determinato numero di ecopunti, corrispondente al valore delle emissioni di NOx di ogni singolo autocarro [valore ammesso in base alla «conformity of production» (valore COP) o desunto dall'omologazione per tipo]. I criteri di determinazione e di gestione di tali punti sono descritti nell'allegato 5;
c) se il numero dei transiti supera di oltre l'8%, nel corso di un anno, il valore determinato per il 1991, la Commissione, conformemente alla procedura stabilita dall'articolo 16, adotta misure appropriate conformemente al paragrafo 3 dell'allegato 5;
d) (...)
e) gli ecopunti saranno ripartiti dalla Commissione fra gli Stati membri, conformemente alle disposizioni da stabilire ai sensi del paragrafo 6».
5 L'art. 11, nn. 3-6, del protocollo prevede quanto segue:
«3. Prima del 1° gennaio 1998 il Consiglio, in base ad una relazione della Commissione, riesamina il funzionamento delle disposizioni concernenti il trasporto di merci su strada attraverso l'Austria. Detto riesame viene effettuato conformemente ai principi di base del diritto comunitario, quali il corretto funzionamento del mercato interno, segnatamente la libera circolazione delle merci e la libera prestazione di servizi, la tutela dell'ambiente nell'interesse della Comunità nel suo insieme, e la sicurezza stradale. A meno che il Consiglio, che delibera all'unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, decida altrimenti, il periodo transitorio viene prorogato per un ulteriore periodo fino al 1° gennaio 2001, durante il quale si applicano le disposizioni del paragrafo 2.
4. Prima del 1° gennaio 2001 la Commissione, in cooperazione con l'Agenzia europea dell'ambiente, effettua uno studio scientifico del livello di conseguimento dell'obiettivo di riduzione dell'inquinamento illustrato nel paragrafo 2, lettera a). Qualora la Commissione constati che detto obiettivo è stato conseguito in modo soddisfacente, le disposizioni di cui al paragrafo 2 cessano dall'essere applicabili alla data del 1° gennaio 2001. Qualora la Commissione constati che detto obiettivo non è stato realizzato in modo soddisfacente, il Consiglio, ai sensi dell'articolo 75 del Trattato CE, può adottare misure, in un quadro comunitario, atte ad assicurare una tutela equivalente dell'ambiente, in particolare una riduzione del 60% dell'inquinamento. Qualora il Consiglio non adotti siffatte misure, il periodo transitorio viene automaticamente prorogato di un ulteriore periodo definitivo di tre anni, durante il quale si applicano le disposizioni di cui al paragrafo 2.
5. Al termine del periodo transitorio l'"acquis" comunitario si applica integralmente.
6. La Commissione, conformemente alla procedura stabilita all'articolo 16, adotta misure particolareggiate concernenti le procedure relative al sistema di ecopunti, la distribuzione di ecopunti e le questioni tecniche inerenti all'applicazione di detto articolo che entreranno in vigore alla data di adesione dell'Austria.
(...)».
6 Ai sensi dell'art. 16 del protocollo:
«1. La Commissione è assistita da un comitato composto dai rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione.
2. Allorché viene fatto riferimento alla procedura stabilita dal presente articolo, il rappresentante della Commissione sottopone al comitato un progetto delle misure da adottare. Il comitato formula il suo parere sul progetto entro un termine che il presidente può fissare in funzione dell'urgenza della questione in esame. Il parere è formulato alla maggioranza prevista dall'articolo 148, paragrafo 2 del trattato CE per l'adozione delle decisioni che il Consiglio deve prendere su proposta della Commissione. Nelle votazioni al comitato, viene attribuita ai voti dei rappresentanti degli Stati membri la ponderazione definita all'articolo precitato. Il presidente non partecipa alla votazione.
3. La Commissione adotta le misure proposte se esse sono conformi al parere del Comitato.
Se le misure previste non sono conformi al parere espresso dal Comitato, o in assenza di parere, la Commissione sottopone immediatamente al Consiglio una proposta sulle misure da adottare. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata.
4. Se, allo scadere di un periodo di tre mesi dalla data in cui la proposta gli è stata presentata, il Consiglio non ha adottato una decisione, le misure proposte sono adottate dalla Commissione».
7 L'allegato 5 del protocollo, intitolato «Calcolo e gestione degli ecopunti di cui all'articolo 11, paragrafo 2, lettera b) del protocollo», dispone al punto 3 quanto segue:
«In caso di applicazione dell'articolo 11, paragrafo 2, lettera c), il numero di ecopunti per l'anno successivo è fissato come segue:
Sulla base dei valori medi trimestrali di emissioni di NOx da parte di autocarri nell'anno in corso, calcolati secondo il precedente paragrafo 2, si procede ad un'estrapolazione in maniera da ottenere il valore medio di emissioni di NOx previsto per l'anno successivo. Il valore previsto, moltiplicato per 0,0658 e per il numero di ecopunti per il 1991 di cui all'allegato 4, costituirà il numero di ecopunti per l'anno in questione».
8 La Commissione, a norma dell'art. 11, n. 6, del protocollo, ha adottato il regolamento (CE) 21 dicembre 1994, n. 3298, che stabilisce misure dettagliate relative al sistema di diritti di transito (ecopunti) per automezzi pesanti adibiti al trasporto di merci in transito attraverso l'Austria, stabilito dall'articolo 11 del protocollo n. 9 dell'Atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (GU L 341, pag. 20), il quale è stato modificato dai regolamenti (CE) della Commissione 30 luglio 1996, n. 1524 (GU L 190, pag. 13), e 21 marzo 2000, n. 609 (GU L 73, pag. 9) (in prosieguo: il «regolamento n. 3298/94»).
9 L'art. 6, n. 2, di tale regolamento dispone quanto segue:
«Gli ecopunti stampati destinati ad essere apposti sulle ecocarte sono assegnati ogni anno agli Stati membri in due quote, di cui la prima anteriormente al 1° ottobre dell'anno precedente e la seconda anteriormente al 1° marzo dell'anno in oggetto.
Nella fattispecie di cui all'articolo 11, paragrafo 2, lettera c) del protocollo n. 9, il numero di ecopunti è ridotto per tale anno, applicando il metodo indicato al punto 3 dell'allegato 5 del medesimo».
10 Il regolamento n. 3298/94 modifica l'allegato 4 del protocollo e fissa il numero totale di ecopunti nel modo seguente:
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Il detto regolamento stabilisce del pari, nell'allegato D, la proporzione secondo la quale gli ecopunti sono ripartiti tra gli Stati membri.
11 Ammontando il numero dei transiti attraverso l'Austria per il 1991 a 1 490 900, la soglia cui si fa riferimento all'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo equivale a 1 610 172 transiti.
12 Le statistiche degli ecopunti mostrano un traffico di 1 706 436 transiti nel corso del 1999, corrispondente ad un esubero del 14,57% rispetto alla cifra ottenuta nel 1991.
13 Agendo secondo la procedura stabilita dall'art. 16 del protocollo, il 20 maggio 2000 la Commissione ha sottoposto al comitato previsto dall'art. 16 del protocollo (in prosieguo: il «comitato degli ecopunti») un progetto di regolamento della Commissione. Essa ha sostenuto che, secondo il metodo di calcolo di cui all'allegato 5, punto 3, del protocollo, il numero di ecopunti per il 2000 doveva essere ridotto di circa il 20% (ovvero di 2 184 552 ecopunti). Secondo la Commissione, tale riduzione avrebbe avuto come conseguenza che, nel corso dell'ultimo trimestre 2000, non sarebbe stato praticamente più disponibile alcun ecopunto, cosicché sarebbe stato vietato qualsiasi transito di autocarri attraverso l'Austria. Pertanto, facendo valere che le disposizioni pertinenti del protocollo dovevano essere interpretate alla luce delle libertà fondamentali, la Commissione ha proposto di ripartire la riduzione del numero di ecopunti sugli ultimi quattro anni oggetto del regime transitorio, ovvero dal 2000 al 2003. Il 30% di riduzione doveva avvenire nel 2000, il 30% nel 2001, il 30% nel 2002 e il restante 10% nel 2003.
14 Considerando che il protocollo non stabiliva alcun orientamento per quanto riguarda la ripartizione della riduzione tra gli Stati membri, la Commissione ha del pari proposto che l'onere della riduzione fosse sopportato dagli Stati membri i cui trasportatori avessero contribuito al superamento della soglia di transiti prevista all'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo, nel corso dell'anno 1999.
15 Non essendo stata raggiunta all'interno del comitato degli ecopunti la maggioranza qualificata a favore del progetto della Commissione, quest'ultima, il 21 giugno 2000, ha presentato al Consiglio un'identica proposta di regolamento del Consiglio COM(2000) 395 def.
16 Il 20 settembre 2000, alla luce dell'evoluzione della pratica all'interno del Consiglio, la Commissione ha autorizzato il commissario responsabile, sig.ra de Palacio, a prendere la seguente iniziativa: «nel caso in cui il Consiglio adottasse, a maggioranza qualificata, una decisione consona al compromesso attualmente proposto dal Presidente, modificare la proposta della Commissione di conseguenza».
17 Il 21 settembre 2000 la presidenza francese ha presentato al Consiglio una proposta di compromesso che, pur accogliendo la proposta originaria della Commissione di scaglionare la riduzione degli ecopunti fino al 2003, adottava un nuovo metodo di calcolo che giungeva a una riduzione di 1 009 501 ecopunti. Il commissario responsabile ha quindi modificato la sua proposta iniziale nel senso della proposta di compromesso francese, consentendo quindi al Consiglio di adottare a maggioranza qualificata la proposta modificata della Commissione, che è divenuta il regolamento impugnato. La Repubblica d'Austria ha votato contro.
18 I considerando dal quinto al settimo del regolamento impugnato sono del seguente tenore:
«(5) L'applicazione del protocollo n. 9 deve avvenire rispettando le libertà fondamentali consacrate dal trattato; è dunque indispensabile adottare misure in grado di garantire la libera circolazione delle merci ed il funzionamento integrale del mercato interno.
(6) Un'imposizione dell'intera riduzione di ecopunti nel solo anno 2000 avrebbe l'effetto sproporzionato di portare quasi alla paralisi del traffico di transito attraverso l'Austria; di conseguenza la riduzione del numero totale di ecopunti sarà ripartita tra il 2000 ed il 2003.
(7) Per ottenere una riduzione proporzionale degli ecopunti, è altresì opportuno diminuire la quota di ecopunti degli Stati membri che hanno contribuito maggiormente al superamento della soglia dell'8%, in modo da arrivare alla prevista riduzione complessiva. Ciò implica una revisione del sistema di ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri».
19 L'art. 1 del regolamento impugnato modifica l'allegato 4 del protocollo, per fissare il nuovo numero di ecopunti per anno, nel modo seguente:
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20 L'art. 2, punto 1, del regolamento impugnato sostituisce l'art. 6, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3298/94 con la seguente disposizione:
«Nella fattispecie di cui all'articolo 11, paragrafo 2, lettera c) del protocollo n. 9, il numero di ecopunti subisce una riduzione. La riduzione viene calcolata utilizzando il metodo di cui al punto 3 dell'allegato 5 del protocollo. La riduzione degli ecopunti risultante da tale calcolo viene distribuita su diversi anni».
21 Infine, l'art. 2, punto 4, del regolamento impugnato modifica l'allegato D del regolamento n. 3298/94, al fine di effettuare una nuova ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri.
22 A norma dell'art. 11, n. 4, del protocollo, il 21 dicembre 2000 la Commissione ha adottato una relazione COM(2000) 862 def. riguardo ai trasporti su strada di merci in transito attraverso l'Austria, destinata al Consiglio.
23 Poiché la Commissione non era giunta, nella sua relazione, alla conclusione che l'obiettivo riguardante la riduzione del 60% dell'inquinamento fosse stato raggiunto in maniera durevole, e poiché il Consiglio non aveva adottato le misure di cui all'art. 11, n. 4, terza frase, del protocollo, il periodo transitorio è stato automaticamente prorogato di un ultimo periodo di tre anni, dal 1º gennaio 2001 al 31 dicembre 2003, nel corso del quale si applicano le disposizioni dell'art. 11, n. 2, del protocollo, ed in particolare la lettera c) dello stesso.
Procedimento
24 Il ricorso della Repubblica d'Austria è stato depositato nella cancelleria della Corte il 4 dicembre 2000.
25 Con ordinanze del presidente della Corte 26 gennaio e 30 aprile 2001 la Repubblica federale di Germania, la Commissione delle Comunità europee e la Repubblica italiana sono state ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
26 Con atto separato, depositato nella cancelleria della Corte il 4 dicembre 2000, la Repubblica d'Austria ha chiesto, ai sensi degli artt. 242 CE e 243 CE, che fosse sospesa l'applicazione del regolamento impugnato e che fossero adottati provvedimenti provvisori.
27 Con ordinanza 23 febbraio 2001, causa C-445/00 R, Austria/Consiglio (Racc. pag. I-1461) il presidente della Corte ha disposto la sospensione dell'esecuzione dell'art. 2, punto 1, del regolamento impugnato fino alla pronuncia della sentenza di merito, ha respinto la domanda quanto al resto ed ha riservato le spese.
28 Su domanda della Commissione la Corte, con ordinanza 23 ottobre 2002, causa C-445/00, Austria/Consiglio (Racc. pag. I-9151), ha disposto che il parere del servizio giuridico della Commissione 11 aprile 2000, prodotto dalla Repubblica d'Austria in allegato al ricorso, fosse ritirato dal fascicolo della causa ed ha riservato le spese.
Conclusioni delle parti
29 La Repubblica d'Austria chiede che la Corte voglia:
- in via principale, annullare il regolamento impugnato;
- in subordine, annullare gli artt. 1 e 2, punti 1 e 4, del regolamento impugnato;
- condannare il Consiglio alle spese.
30 Il Consiglio, sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, dalla Repubblica italiana e dalla Commissione, chiede che la Corte voglia:
- dichiarare irricevibili tutte le censure dirette alla Commissione, la quale non è stata chiamata in causa dalla ricorrente;
- respingere il ricorso;
- in subordine, nel caso in cui la Corte accogliesse il ricorso ed annullasse il regolamento impugnato, disporre il mantenimento di tutti gli effetti dello stesso;
- condannare la ricorrente alle spese.
Sulla ricevibilità
31 Il Consiglio fa valere che, tra i motivi dedotti a sostegno del ricorso, le censure dirette alla Commissione non sono ricevibili poiché la Commissione non è stata chiamata in causa e la sentenza che verrà pronunciata nel presente procedimento non sarà opponibile ad un'istituzione che non sia parte della controversia.
32 A tale proposito occorre ricordare che un ricorso di annullamento ai sensi dell'art. 230 CE dev'essere proposto contro l'istituzione che ha adottato l'atto impugnato e che un ricorso di questo tipo sarebbe irricevibile nel caso in cui fosse diretto contro un'altra istituzione (v., in tal senso, ordinanza 11 novembre 1987, causa 150/87, Nashua Corporation e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. 4421).
33 Avendo ad oggetto l'annullamento di un regolamento del Consiglio, il presente ricorso può essere quindi diretto soltanto contro quest'ultimo. Cionondimeno, le circostanze che incidono sulla legittimità dell'atto impugnato possono essere dedotte a sostegno di un tale ricorso, anche se riguardano l'azione di un'istituzione diversa da quella convenuta.
34 Un'istituzione la cui condotta sia così contestata non può essere coinvolta quale parte principale della controversia, ma può intervenire nella stessa a sostegno di una delle parti principali, come ha fatto la Commissione nel caso di specie.
35 Di conseguenza, l'eccezione d'irricevibilità sollevata dal Consiglio dev'essere respinta.
Nel merito
36 Il governo austriaco fonda il suo ricorso su sei motivi. Con il primo motivo viene dedotta, in via principale, una violazione delle forme sostanziali in sede d'adozione del regolamento impugnato. Gli altri motivi sono dedotti in subordine. Il secondo motivo verte su una violazione del Trattato o del protocollo, in quanto la proposta della Commissione è stata modificata dopo la sua presentazione al Consiglio. Con il terzo motivo si allega una carenza di motivazione del regolamento impugnato. Il quarto motivo verte su una violazione del Trattato o del protocollo da parte del regolamento impugnato. Il quinto motivo censura una violazione delle disposizioni normative ed una carenza di motivazione nell'applicazione del metodo di calcolo stabilito nell'allegato 5, punto 3, del protocollo. Il sesto motivo, infine, è relativo all'assenza di fondamento giuridico del regolamento impugnato.
Primo motivo: violazione delle forme sostanziali in sede d'adozione del regolamento impugnato.
37 Col suo primo motivo, il governo austriaco conclude per una violazione delle forme sostanziali in sede d'adozione del regolamento impugnato. Esso sostiene, in particolare, che la decisione della Commissione di modificare la sua proposta iniziale di regolamento per uniformarsi al compromesso presentato dalla presidenza del Consiglio non è stata adottata collegialmente. Il governo austriaco aggiunge che una delega conferita al commissario responsabile che gli consenta, ove necessario, di modificare una proposta della Commissione per far propria una nuova formulazione che abbia ottenuto la maggioranza qualificata in seno al Consiglio non rispetta il regolamento interno della Commissione, il quale limiterebbe le deleghe all'adozione di misure di gestione e amministrative chiaramente definite.
38 E' pacifico che il 20 settembre 2000, ossia alla vigilia dell'adozione del regolamento impugnato, la Commissione ha autorizzato il commissario responsabile a modificare la proposta di regolamento presentata al Consiglio nel caso in cui quest'ultimo fosse disposto ad adottare, a maggioranza qualificata, una decisione consona al compromesso proposto dalla presidenza francese, cosa che si è verificata.
39 Il 21 settembre 2000 la presidenza francese ha presentato al Consiglio una proposta di compromesso che, pur accogliendo la proposta originaria della Commissione di scaglionare la riduzione degli ecopunti fino al 2003, adottava un nuovo metodo di calcolo che giungeva a una riduzione di 1 009 501 ecopunti. Il commissario responsabile ha quindi modificato la sua proposta iniziale nel senso della proposta di compromesso della presidenza francese, consentendo quindi al Consiglio di adottare a maggioranza qualificata la proposta modificata della Commissione.
40 Ai sensi dell'art. 13 del regolamento interno della Commissione, nella sua versione in vigore alla data dei fatti, la Commissione può «incaricare uno od alcuni dei suoi membri, con il consenso del presidente, di adottare il testo definitivo (...) di una proposta da presentare alle altre istituzioni, il cui contenuto sostanziale sia già stato definito in riunione».
41 Dai documenti sottoposti alla Corte risulta che l'autorizzazione di cui trattasi è stata conferita dalla Commissione in sede collegiale, dopo ch'essa era stata informata in merito al contenuto del compromesso che si prefigurava. Ne consegue che il commissario responsabile era debitamente autorizzato a modificare in tal senso la proposta di regolamento in questione.
42 Non vi è stata quindi violazione delle forme sostanziali in sede d'adozione del regolamento impugnato.
43 Ne consegue che il primo motivo dev'essere respinto.
Secondo motivo: violazione del Trattato o del protocollo, in quanto la proposta della Commissione è stata modificata dopo essere stata presentata al Consiglio
44 Col suo secondo motivo, il governo austriaco sostiene che, nell'ambito del procedimento previsto dall'art. 16 del protocollo, la Commissione non era competente a modificare a posteriori e in maniera sostanziale la proposta da essa sottoposta al Consiglio.
45 A tale proposito è sufficiente ricordare che, ai sensi dell'art. 250, n. 2, CE, «[f]intantoché il Consiglio non ha deliberato, la Commissione può modificare la propria proposta in ogni fase delle procedure che portano all'adozione di un atto comunitario».
46 La Commissione poteva pertanto modificare la sua proposta di regolamento come ha fatto nel caso di specie.
47 Di conseguenza, il secondo motivo dev'essere respinto.
Terzo motivo: carenza di motivazione del regolamento impugnato
48 Con il suo terzo motivo, il governo austriaco sostiene che, riguardo al calcolo della riduzione degli ecopunti, alla ripartizione di tale riduzione tra gli Stati membri, alla distribuzione sui quattro anni della detta riduzione, nonché all'inserimento di una regola generale di scaglionamento della riduzione degli ecopunti su più anni in caso di superamento della soglia prevista nell'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo, il regolamento impugnato non ottempera in alcun modo all'obbligo di motivazione.
49 Si deve rammentare che, secondo una costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall'art. 253 CE dev'essere adeguata alla natura dell'atto e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La necessità della motivazione dev'essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell'atto, della natura dei motivi esposti e dell'interesse che i destinatari dell'atto o altre persone da questo riguardate direttamente e individualmente possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l'accertamento del fatto che la motivazione di un atto soddisfi o meno i requisiti dell'art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v., in particolare, sentenza 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink's France, Racc. pag. I-1719, punto 63, e 9 gennaio 2003, causa C-76/00 P, Petrotub e Republica/Consiglio (Racc. pag. I-79, punto 81).
50 Orbene, da un lato i considerando del regolamento impugnato fanno risultare con sufficiente chiarezza le ragioni essenziali delle posizioni assunte riguardo al calcolo della riduzione degli ecopunti, alla ripartizione di tale riduzione tra gli Stati membri e alla distribuzione della detta riduzione su più anni. Dall'altro, è pacifico che la Repubblica d'Austria era pienamente informata sulle ragioni che avevano condotto al regolamento impugnato, e ciò segnatamente a causa della sua partecipazione al comitato degli ecopunti.
51 Ne deriva che la motivazione del regolamento impugnato è sufficiente, riguardo sia al contenuto sia al contesto dello stesso.
52 Per queste ragioni, il terzo motivo dev'essere respinto.
Prima parte del quarto e sesto motivo: distribuzione della riduzione degli ecopunti su più anni
53 Con la prima parte del suo quarto motivo, ripresa sostanzialmente dal sesto motivo, il governo austriaco sostiene che il regolamento impugnato viola sotto un duplice profilo il Trattato e il protocollo.
54 In primo luogo, secondo il governo austriaco, il dettato delle disposizioni interessate del protocollo sarebbe chiaro e inequivocabile e non lascerebbe alcuno spazio all'interpretazione: dal momento che nel 1999 si era prodotto un superamento della soglia prevista all'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo, si doveva determinare la riduzione del numero di ecopunti per l'anno 2000 secondo le modalità di calcolo previste all'allegato 5, punto 3, del protocollo. Tuttavia, l'art. 1 del regolamento impugnato non prevedrebbe di applicare totalmente nel 2000 la riduzione degli ecopunti derivante dal superamento della soglia di transiti constatato nel 1999, ma la ripartirebbe su quattro anni, dal 2000 al 2003. Ebbene, dal momento che il protocollo appartiene al diritto primario, la sua modifica formale mediante il regolamento impugnato, che è un atto di diritto derivato, in assenza di un esplicito potere per il Consiglio in diritto primario, costituirebbe un'illegittimità manifesta.
55 Il governo austriaco ritiene inaccettabili le giustificazioni addotte dal Consiglio nei considerando del regolamento impugnato, riguardo all'effetto sproporzionato dell'applicazione globale della riduzione degli ecopunti sul solo anno 2000 e all'affermazione secondo la quale l'applicazione del protocollo deve essere attuata conformemente alle libertà fondamentali istituite dal Trattato, dato che il metodo interpretativo utilizzato dal Consiglio è, a suo avviso, contrario al dettato chiaro del protocollo.
56 In secondo luogo, l'art. 2, punto 1, del regolamento impugnato, che modifica l'art. 6, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3298/94, comporterebbe altresì una modifica degli obiettivi di diritto primario in quanto prevede in maniera generale che una riduzione straordinaria del numero degli ecopunti «viene distribuita su diversi anni». La trasformazione dello scaglionamento della riduzione degli ecopunti in regola generale per tutti i casi di applicazione dell'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo non troverebbe alcun fondamento giuridico in quest'ultimo e sarebbe manifestamente contraria al regime in esso istituito.
57 Occorre esaminare anzitutto la seconda di tali censure, vale a dire quella relativa all'istituzione definitiva del principio dello scaglionamento della riduzione degli ecopunti su più anni.
58 A tale proposito, la Commissione sostiene che l'art. 2, punto 1, del regolamento impugnato ha modificato la norma relativa alla ripartizione degli ecopunti unicamente per quanto riguarda il 2000 e non contiene una regola generale per il futuro. Secondo la Commissione, se la detta disposizione istituisse realmente una tale regola generale, essa sarebbe effettivamente illegittima.
59 Il detto argomento non può essere accolto, tenuto conto del dettato categorico dell'art. 2, punto 1, del regolamento impugnato. Infatti, quest'ultimo non prevede alcuna limitazione nel tempo e non fa alcun riferimento alle circostanze particolari che si sono verificate nel corso del 2000. Tale disposizione va letta nel senso che mira ad operare una modifica permanente e definitiva del regime degli ecopunti.
60 Tuttavia, l'allegato 5, punto 3, del protocollo prevede che, in caso di riduzione, il numero di ecopunti è fissato «per l'anno successivo».
61 Ne consegue che l'art. 2, punto 1, del regolamento impugnato modifica l'art. 6, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3298/94 in un senso incompatibile con quello dell'allegato 5, punto 3, del protocollo.
62 Orbene, i protocolli e gli allegati di un atto d'adesione costituiscono disposizioni di diritto primario che, a meno che l'atto di adesione non disponga diversamente, possono essere sospese, modificate o abrogate soltanto mediante i procedimenti contemplati per la revisione dei trattati originari (v., in questo senso, sentenza 28 aprile 1988, cause riunite 31/86 e 35/86, LAISA/Consiglio, Racc. pag. 2285, punto 12).
63 Ne deriva che l'art. 2, punto 1, del regolamento impugnato è invalido in quanto mira ad istituire definitivamente un principio di scaglionamento della riduzione degli ecopunti su più anni, contrariamente a quanto previsto dal protocollo.
64 La detta disposizione dev'essere pertanto annullata.
65 Per quanto riguarda la censura relativa allo scaglionamento sugli anni 2000-2003 della riduzione degli ecopunti risultante dal superamento della soglia di transiti prevista all'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo nel corso dell'anno 1999, la Repubblica italiana e il Consiglio fanno valere in sostanza che il detto superamento è dovuto al comportamento della Repubblica d'Austria stessa, nel senso che essa non avrebbe adottato misure sufficienti per sviluppare le strutture ferroviarie esistenti in Austria al fine di facilitare il trasporto di merci su strada, come sarebbe stata tenuta a fare ai sensi del protocollo. Il governo austriaco contesta le dette affermazioni osservando che le strutture per il trasporto combinato su ferrovia-strada funzionano in maniera adeguata.
66 A tale proposito occorre riconoscere che il protocollo concerne non soltanto il trasporto di merci su strada, ma anche il trasporto ferroviario e quello combinato. Gli artt. 6 e 7 nonché l'allegato 3 del protocollo impongono determinati obblighi, segnatamente alla Repubblica d'Austria, al fine di sviluppare e utilizzare la capacità su rotaia. Se tale capacità fosse sviluppata come previsto, essa sarebbe tale da eliminare dalle vie alpine una parte dei trasporti di merci mediante autocarri.
67 Va tuttavia osservato che il protocollo non prevede alcun meccanismo che renda inapplicabili le sue disposizioni in materia di ecopunti nel caso in cui la Repubblica d'Austria venga meno ai suoi obblighi relativi allo sviluppo della capacità su rotaia. In mancanza di tali meccanismi nel protocollo stesso, non spetta alla Corte, nell'ambito del presente ricorso di annullamento, prendere posizione in merito all'osservanza da parte della Repubblica d'Austria dei detti obblighi.
68 Per quanto riguarda il superamento del numero di transiti su strada autorizzati per il 1999, dalle informazioni comunicate alla Corte risulta che, se è vero che le autorità austriache hanno trasmesso alcune statistiche alle autorità comunitarie nel marzo 2000, le stesse erano erronee, mentre statistiche definitive hanno potuto essere predisposte soltanto nel settembre 2000.
69 Tenuto conto dei ritardi inerenti al procedimento legislativo, dovuti segnatamente alla procedura del comitato degli ecopunti prevista dall'art. 16 del protocollo, le riduzioni derivanti dai superamenti rilevati nel 1999 avrebbero potuto essere attuate soltanto nell'ultimo trimestre del 2000.
70 Orbene, il protocollo, e segnatamente l'art. 11, n. 2, lett. c), e l'allegato 5 dello stesso, non contiene alcuna disposizione che disciplini specificamente la situazione creata dalla trasmissione tardiva di dati statistici affidabili da parte delle autorità austriache.
71 Per contro, gli artt. 11, n. 2, lett. c), e 16 del protocollo autorizzano la Commissione ed eventualmente il Consiglio ad adottare «misure appropriate» conformemente all'allegato 5, punto 3, del protocollo. Le dette disposizioni lasciano un margine discrezionale alle istituzioni comunitarie per adottare misure adeguate a fronte di una situazione caratterizzata dalla trasmissione tardiva di dati statistici affidabili da parte delle autorità nazionali competenti.
72 In questo contesto, il Consiglio può tener conto del fatto che il regime degli ecopunti costituisce una deroga alle norme generali del diritto comunitario, deroga valida soltanto per un periodo transitorio.
73 Da un lato, infatti, dall'art. 11, nn. 3-5, del protocollo risulta che il regime speciale per il traffico di merci su strada in transito attraverso l'Austria, previsto dal protocollo, dev'essere attuato conformemente ai principi di base del diritto comunitario, quali il corretto funzionamento del mercato interno, la libera circolazione delle merci e la libera prestazione di servizi. Dall'altro, il detto regime era previsto inizialmente fino al 1° gennaio 1998 e poteva essere rinnovato, a determinate condizioni inerenti al riesame dello stesso, per due periodi ulteriori, al più tardi fino al 31 dicembre 2003. Al termine del detto periodo transitorio, il protocollo dispone che l'«acquis» comunitario si applica integralmente.
74 Orbene, tra le parti, inclusa la Repubblica d'Austria, è pacifico che l'applicazione della riduzione degli ecopunti, risultante dal superamento rilevato nel 1999, sui soli mesi restanti del 2000 avrebbe avuto l'effetto sproporzionato di paralizzare praticamente tutto il traffico di transito merci su strada attraverso l'Austria. Un tale effetto sarebbe stato contrario ai principi fondamentali del diritto comunitario, e segnatamente alla libera circolazione delle merci ed alla realizzazione del mercato interno.
75 Alla luce di quanto sopra, il Consiglio era legittimato a scaglionare la riduzione degli ecopunti oltre la fine del 2000.
76 Tuttavia, come ha rilevato il governo austriaco, uno scaglionamento su quattro anni dal 2000 al 2003 era incompatibile con il protocollo. Infatti, nessuna disposizione del protocollo prevede una distribuzione su più anni. Per contro, l'allegato 5, punto 3, del protocollo, con il termine «l'anno successivo», indica chiaramente una scala temporale dell'ordine di un anno. Conformemente alla detta indicazione, il Consiglio avrebbe potuto applicare la riduzione degli ecopunti su un periodo dell'ordine di un anno a decorrere da una data differita per tenere conto dei ritardi imputabili alla trasmissione tardiva di dati statistici affidabili. Nel caso di specie, uno scaglionamento sui restanti mesi del 2000 nonché su tutto il 2001 sarebbe stato ammissibile.
77 Ne consegue che l'art. 1 del regolamento impugnato è contrario al protocollo nella parte in cui distribuisce sugli anni 2000-2003 la riduzione degli ecopunti derivante dal superamento della soglia di transiti rilevata per il 1999.
Seconda parte del quarto motivo: ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri
78 Con la seconda parte del suo quarto motivo, il governo austriaco sostiene che la nuova ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri, prevista dall'art. 2, punto 4, del regolamento impugnato, è incompatibile con il diritto comunitario. A suo parere, in mancanza, nel protocollo, di indicazioni riguardo al metodo di ripartizione, quest'ultima dovrebbe essere attuata nel quadro dei principi generali del diritto, in particolare il principio di solidarietà, integrato dal principio «chi inquina paga» e da quello di proporzionalità.
79 Occorre ricordare che la ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri non è stata fissata dal protocollo, ma da un atto di diritto derivato, vale a dire il regolamento n. 3298/94, e precisamente dall'allegato D dello stesso, che è stato modificato dall'art. 2, punto 4, del regolamento impugnato.
80 Infatti, ai sensi degli artt. 11, n. 6, e 16 del protocollo, la distribuzione degli ecopunti tra gli Stati membri spetta alla Commissione e, eventualmente, al Consiglio.
81 Il protocollo non fornisce tuttavia indicazioni in merito al metodo da seguire riguardo al modo di ripartire la riduzione degli ecopunti tra gli Stati membri.
82 Le istituzioni comunitarie dispongono così di un ampio potere discrezionale in proposito.
83 Dal settimo considerando del regolamento impugnato risulta in particolare che il Consiglio ha fatto uso del suo potere discrezionale decidendo di ripartire la riduzione degli ecopunti proporzionalmente tra gli Stati membri, in funzione del loro contribuito al superamento della soglia di transiti fissata.
84 Adottando un tale metodo, il Consiglio non ha superato il margine di discrezionalità di cui dispone.
85 Per contro, laddove l'art. 2, punto 4, del regolamento impugnato è volto a ripartire tra gli Stati membri una riduzione degli ecopunti scaglionata su quattro anni, come quella prevista dall'art. 1 dello stesso regolamento, esso è viziato dalla stessa illegittimità di quest'ultimo.
Quinto motivo: violazione delle disposizioni normative e carenza di motivazione nell'applicazione del metodo di calcolo stabilito nell'allegato 5, punto 3, del protocollo
86 Secondo il governo austriaco, il metodo di calcolo della riduzione degli ecopunti adottato dal regolamento impugnato sarebbe incompatibile con gli obiettivi generali del protocollo e costituirebbe pertanto una violazione di quest'ultimo e un'applicazione erronea del metodo di calcolo stabilito nel suo allegato 5, punto 3. Tale metodo di calcolo avrebbe portato ad una riduzione inferiore a quanto previsto dal protocollo. Il governo austriaco precisa che le statistiche degli ecopunti che esso ha fornito per il 1999 comprendevano non solo i transiti attraverso l'Austria che hanno effettivamente dato luogo a una deduzione degli ecopunti, ma anche i viaggi di transito «illegali» effettuati senza che fossero dedotti ecopunti e per i quali è stato ammesso un valore di emissioni di NOx pari a zero. Ora, per calcolare la riduzione degli ecopunti, il Consiglio si sarebbe basato unicamente sul livello medio effettivo di emissioni di NOx per autocarro, senza prendere in considerazione i transiti «illegali».
87 Il regolamento impugnato sarebbe peraltro inficiato da una carenza di motivazione, in quanto non conterrebbe indicazioni concrete riguardo al metodo di calcolo sul quale è stata basata la riduzione degli ecopunti prevista dall'art. 1 dello stesso.
88 A tale proposito occorre rilevare che, in caso di superamento della soglia di transiti prevista dall'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo, la riduzione del numero di ecopunti per l'anno successivo è effettuata secondo il metodo di calcolo definito nell'allegato 5, punto 3, del protocollo, ai sensi del quale:
«Sulla base dei valori medi trimestrali di emissioni di NOx da parte di autocarri nell'anno in corso, calcolati secondo il precedente paragrafo 2, si procede ad un'estrapolazione in maniera da ottenere il valore medio di emissioni di NOx previsto per l'anno successivo. Il valore previsto, moltiplicato per 0,0658 e per il numero di ecopunti per il 1991 di cui all'allegato 4, costituirà il numero di ecopunti per l'anno in questione».
89 Nel detto metodo di calcolo, l'unica variabile è il valore medio di emissioni di NOx previsto per l'anno successivo a quello in corso. Tale variabile ha un'importanza decisiva per la determinazione della riduzione del numero di ecopunti. Essa consiste in un valore medio estrapolato sulla base dei valori medi trimestrali di emissioni di NOx accertati nell'anno in corso, nella specie il 1999.
90 Per quanto riguarda la rilevazione dei valori medi trimestrali di emissioni di NOx nell'anno in corso, l'allegato 5, punto 2, del protocollo prevede quanto segue:
«La Commissione, conformemente alle procedure stabilite nell'articolo 16, calcola, ad intervalli trimestrali, il numero di viaggi e i valori medi di emissione di NOx degli autocarri distintamente per ogni nazionalità».
91 Stando alle informazioni fornite dalla Commissione e non contestate dalle altre parti, il calcolo del livello medio di emissioni di NOx è effettuato sulla base della presunzione che il numero di ecopunti utilizzato per ciascun viaggio in transito sia pari all'emissione di NOx dell'autocarro che effettua il detto viaggio, il che ha come conseguenza che il livello medio di emissioni di NOx è sostituito, nel calcolo, dall'utilizzo medio di ecopunti. Risulta quindi che, in pratica, il calcolo del livello medio di emissioni di NOx degli autocarri previsto dall'allegato 5, punto 2, del protocollo consiste semplicemente nel dividere il numero totale di ecopunti utilizzati per il totale dei transiti registrati.
92 Orbene, nel caso di specie è pacifico che, per il 1999, la Repubblica d'Austria ha fornito alla Commissione statistiche che comprendevano tutti i transiti effettuati sul suo territorio, inclusi quelli per cui il trasportatore avrebbe dovuto utilizzare ecopunti ma non l'ha fatto (transiti detti «illegali»). Ne consegue che, nelle statistiche così fornite, il numero totale di ecopunti utilizzati è stato diviso non per il numero di transiti effettuati utilizzando ecopunti, ma per un numero pari alla somma dei detti transiti e di quelli che sono stati effettuati senza che fossero dedotti ecopunti mentre avrebbero dovuto esserlo.
93 Nel detto calcolo, il numero totale di ecopunti utilizzati non tiene assolutamente conto dei transiti «illegali» poiché, per definizione, ad ogni transito «illegale» corrisponde un utilizzo di ecopunti pari a zero. Per contro, nello stesso calcolo, i transiti «illegali» sono stati compresi nel numero totale di transiti effettuati. Il fatto di includere i transiti illegali nel divisore (vale a dire nel numero totale di transiti effettuati) senza riprenderli nel dividendo (ossia nel numero totale di ecopunti utilizzati) ha necessariamente condotto ad una riduzione del risultato del calcolo. Le statistiche per il 1999 così calcolate, estrapolate per l'anno successivo ai sensi dell'allegato 5, punto 3, del protocollo, hanno fornito un valore medio di emissioni di NOx previsto per il 2000 pari a 6,159.
94 Non è tuttavia corretto sostenere che, poiché un autocarro, effettuando un transito attraverso l'Austria, non ha utilizzato ecopunti, esso non ha causato alcuna emissione di NOx durante tale viaggio.
95 I calcoli previsti nell'allegato 5, punti 2 e 3, del protocollo si basano sul valore di emissioni di NOx e non sull'utilizzo degli ecopunti. E' per mera «fictio» che quest'ultimo viene utilizzato nei calcoli al posto dell'emissione di NOx.
96 Ne consegue che il metodo di calcolo descritto ai punti 92 e 93 della presente sentenza e raccomandato dalle autorità austriache non è conforme alle disposizioni in vigore e fornisce un risultato inesatto. Secondo le informazioni fornite alla Corte, il detto errore è stato scoperto nell'agosto 2000 e, dopo una riunione tecnica tenutasi a Vienna, la Commissione ha rivisto le statistiche relative ai valori medi trimestrali di emissioni di NOx per il 1999 nonché l'estrapolazione degli stessi per l'anno successivo in applicazione dell'allegato 5, punto 3, del protocollo. Tale revisione ha fornito come risultato un valore medio di emissioni di NOx per il 2000 pari a 6,9975. L'inclusione del detto valore nel calcolo previsto dall'allegato 5, punto 3, del protocollo ha portato ad una riduzione degli ecopunti inferiore a quella inizialmente prevista, riduzione ripresa dal Consiglio nel regolamento impugnato.
97 Occorre rilevare che, così facendo, il Consiglio ha agito conformemente sia allo spirito sia alla lettera del protocollo. Infatti, l'allegato 5, punti 2 e 3, indica i valori medi di emissione di NOx degli autocarri e non un calcolo fittizio di un numero di ecopunti.
98 Gli argomenti della Repubblica d'Austria relativi all'applicazione del metodo di calcolo di cui all'allegato 5, punto 3, del protocollo devono quindi essere respinti.
99 Per quanto riguarda la censura relativa ad una carenza di motivazione, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto l'accertamento del fatto che la motivazione di una decisione soddisfi o meno le condizioni di cui all'art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto, nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia. Ciò vale a maggior ragione nei casi in cui gli Stati membri siano stati strettamente associati al procedimento di elaborazione dell'atto controverso e conoscano pertanto le ragioni che vi stanno alla base (v. sentenza 22 novembre 2001, causa C-301/97, Paesi Bassi/Consiglio, Racc. pag. I-8853, punto 188 e giurisprudenza ivi citata).
100 Orbene, nel caso di specie è pacifico che è stata la Repubblica d'Austria a fornire le statistiche su cui si basano i calcoli di cui trattasi, che le dette statistiche sono state discusse nel corso di un'apposita riunione tenuta a Vienna con le autorità austriache e che, sia all'interno del comitato degli ecopunti sia all'interno del Consiglio, il governo austriaco è stato informato, in tutte le fasi, delle modifiche che hanno condotto all'adozione dei valori che esso contesta.
101 Gli argomenti del governo austriaco relativi ad una carenza di motivazione sono pertanto infondati. Di conseguenza, il quinto motivo dev'essere interamente respinto.
Sul mantenimento degli effetti del regolamento impugnato
102 Il Consiglio chiede alla Corte, in caso di annullamento del regolamento impugnato, di dichiarare il mantenimento di tutti gli effetti dello stesso fino all'adozione di un nuovo atto, segnatamente per motivi di certezza del diritto. Il governo austriaco e la Commissione hanno aderito alla detta domanda nell'udienza di trattazione.
103 Dal punto 77 della presente sentenza risulta che l'art. 1 del regolamento impugnato è contrario al protocollo nella parte in cui scagliona sugli anni 2000-2003 la riduzione degli ecopunti derivante dal superamento della soglia di transiti rilevata per il 1999.
104 Tuttavia, in applicazione dell'art. 231, secondo comma, CE, gli effetti dell'art. 1 del regolamento impugnato devono essere dichiarati definitivi.
105 Dal punto 85 della presente sentenza risulta che l'art. 2, punto 4, del regolamento impugnato è viziato dalla stessa illegittimità dell'art. 1 dello stesso regolamento, laddove è volto a ripartire tra gli Stati membri una riduzione degli ecopunti scaglionata su quattro anni, come quella prevista dal detto art. 1.
106 Come per l'art. 1 del regolamento impugnato, anche gli effetti dell'art. 2, punto 4, del detto regolamento devono essere dichiarati definitivi.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
107 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Tuttavia, a norma dell'art. 69, n. 3, del medesimo regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie. Poiché nella specie ciascuna delle parti è rimasta parzialmente soccombente, ciascuna sopporta le proprie spese, comprese quelle del procedimento sommario e del procedimento relativo al ritiro di un documento dal fascicolo di causa.
108 Ai sensi dell'art. 69, n. 4, secondo comma, dello stesso regolamento, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica italiana e la Commissione, che sono intervenute nella causa, sopportano le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) L'art. 2, punto 1, del regolamento (CE) del Consiglio 21 settembre 2000, n. 2012, che modifica l'allegato 4 del protocollo n. 9 dell'Atto di adesione del 1994 e il regolamento (CE) n. 3298/94 per quanto riguarda il sistema di ecopunti per autocarri adibiti al trasporto di merci in transito attraverso l'Austria, è annullato.
2) Gli artt. 1 e 2, punto 4, dello stesso regolamento sono annullati, ma i loro effetti devono essere considerati definitivi.
3) Il ricorso, quanto al resto, è respinto.
4) Ciascuna delle parti sopporta le proprie spese, comprese quelle del procedimento sommario e del procedimento relativo al ritiro di un documento dal fascicolo.
5) La Repubblica federale di Germania, la Repubblica italiana e la Commissione delle Comunità europee sopportano le proprie spese.