CELEX: 61988CJ0012
Protocole relatif au commerce intérieur allemand
Interdiction d'importer des marchandises originaires de République démocratique allemande

Motifs de l'arrêt
1 Par décision du 8 janvier 1988, parvenue à la Cour le 14 janvier 1988, le College van Beroep voor het Bedrijfsleven a saisi la Cour, en vertu de l' article 177 du traité CEE, d' une question portant sur l' interprétation du paragraphe 3 du protocole relatif au commerce intérieur allemand et aux problèmes connexes, du 25 mars 1957, annexé au traité CEE .
2 Cette question a été posée dans le cadre d' un litige qui oppose la société Schaefer Shop BV, dont le siège est à Arnhem ( Pays-Bas ), au Minister van Economische Zaken ( ministre des Affaires économiques des Pays-Bas ) à la suite du refus qui a été opposé par le ministre à une demande d' autorisation d' importer de République fédérale d' Allemagne des articles de bureau, destinés à des cadeaux d' affaires, en provenance de République démocratique allemande .
3 La décision de refus contestée se fonde sur les dispositions combinées du paragraphe 2 de l' article 1er de la Vrijstellingsbeschikking niet-landbouwgoederen EG 1981 ( texte réglementaire de 1981 relatif à la franchise de droits en matière de marchandises non agricoles en provenance de la Communauté économique européenne ) et du paragraphe 1 de l' article 2 de l' Invoerbesluit landen 1981 ( décret de 1981 relatif aux importations en provenance de certains pays ), dont il résulte que l' importation de marchandises en provenance de République démocratique allemande est soumise à autorisation ministérielle, même lorsque celles-ci ont été au préalable exportées de République démocratique en République fédérale d' Allemagne .
4 Les dispositions en question constituent l' application par le royaume des Pays-Bas d' une "ligne de conduite", adoptée par les trois États du Benelux en 1975 sur le fondement du paragraphe 3 du protocole relatif au commerce intérieur allemand, aux termes de laquelle "toute demande d' autorisation d' importation relative à des marchandises originaires de République démocratique allemande et provenant de République fédérale d' Allemagne, où elles se trouvent en libre pratique, doit être refusée", les services compétents pouvant, cependant, "délivrer des autorisations lorsqu' ils estiment que le refus de délivrance de l' autorisation ne serait pas raisonnable sur le plan de la bonne administration ".
5 La juridiction nationale, ayant des doutes sur la compatibilité d' une telle réglementation avec les stipulations du protocole relatif au commerce intérieur allemand, a saisi la Cour de la question préjudicielle suivante :
"Le paragraphe 3 du protocole relatif au commerce intérieur allemand et aux problèmes connexes, annexé au traité CEE, doit-il être interprété en ce sens qu' une 'ligne de conduite' , adoptée par un État membre ou un groupe d' États membres, qui interdit l' importation, sauf autorisation, dans cet État membre ou ce groupe d' États membres de marchandises originaires de République démocratique allemande admises en libre pratique dans la Communauté européenne en République fédérale d' Allemagne et aboutit en fait à refuser toute autorisation, sauf pour des marchandises de valeur minime et dépourvues de caractère commercial, est compatible avec celui-ci?"
6 Pour un plus ample exposé des faits de l' affaire, du déroulement de la procédure et des observations présentées devant la Cour de justice, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
7 Le protocole relatif au commerce intérieur allemand est destiné à prendre en considération les "conditions existant actuellement en raison de la division de l' Allemagne ". Il prévoit, dans son paragraphe 1, que les échanges entre les territoires allemands régis par la loi fondamentale de la République fédérale d' Allemagne et les territoires où celle-ci n' est pas d' application demeurent soumis aux règles en vigueur lors de la signature du protocole comme faisant partie du commerce intérieur allemand .
8 Afin de pallier les inconvénients pouvant résulter de ce régime particulier, le paragraphe 2 du protocole prévoit, d' une part, que les États membres doivent informer les autres États membres ainsi que la Commission des accords intéressant les échanges avec les territoires allemands où la loi fondamentale de la République fédérale d' Allemagne n' est pas d' application, ainsi que des "dispositions d' exécution" de ces accords, d' autre part, qu' ils doivent veiller à ce que leur exécution ne soit pas en contradiction avec les principes du marché commun et prendre "les mesures appropriées permettant d' éviter les préjudices qui pourraient être causés dans les économies des autres États membres ".
9 Enfin, selon le paragraphe 3 du protocole, chaque État membre peut "prendre des mesures appropriées" afin de "prévenir les difficultés pouvant résulter pour lui" du commerce entre un État membre et les territoires en question .
10 Les gouvernements néerlandais et belge font valoir que le régime particulier du commerce intérieur allemand provoquerait des difficultés dans ces deux États, même si les importations de produits originaires de République démocratique allemande demeurent limitées, du fait que ceux-ci ne supportent ni les droits du tarif douanier commun ni les prélèvements . Ils bénéficieraient, au surplus, à leur entrée en République fédérale d' Allemagne, d' un abattement forfaitaire de 11 % correspondant au montant théorique de TVA réputé avoir été payé en République démocratique allemande . Il est vrai que cet abattement ne devrait normalement pas profiter aux marchandises destinées à être réexportées, mais il ferait cependant peser une menace dans la mesure où les contrôles, à cet égard, s' avéreraient très difficiles .
11 Dans ces conditions, la "ligne de conduite" serait la mesure la plus appropriée, car aucune mesure moins sévère ne permettrait de se défendre utilement contre ces importations . Le représentant du gouvernement des Pays-Bas a, d' ailleurs, fait remarquer lors de la procédure orale que, pour la période 1986-1987, 80 % des demandes d' autorisation avaient reçu une suite favorable .
12 Le gouvernement allemand comme la Commission estiment que l' interdiction pure et simple des importations de produits originaires de République démocratique allemande est excessive . Le caractère "approprié" ou non des mesures étatiques pouvant être prises sur le fondement du paragraphe 3 du protocole devrait s' apprécier compte tenu des mesures prises par la République fédérale d' Allemagne elle-même, en application du paragraphe 2 du protocole, afin "d' éviter les préjudices qui pourraient être causés dans les économies des autres États membres ".
13 De ce point de vue, le gouvernement allemand comme la Commission font valoir que de solides garanties résulteraient de la réglementation du commerce intérieur allemand, notamment de la convention de Berlin du 20 septembre 1951 ( Bundesanzeiger, n° 186, du 26.9.1951 ). En application de cette réglementation, les importations de produits venant de République démocratique allemande, qui ne concerneraient que des produits originaires de ce pays et seraient limitées aux besoins de la République fédérale, ne pourraient être payées que par compensation . Il en résulterait que 99 % des marchandises en question demeureraient sur le marché de la République fédérale d' Allemagne, les autorités de la République fédérale veillant d' ailleurs à ce que ne soient admises que des marchandises dont les prix sont comparables à ceux pratiqués sur son marché intérieur . Les marchandises réexportées ne bénéficieraient pas d' un avantage fiscal quelconque .
14 Comme la Cour l' a déjà jugé ( arrêt du 1er octobre 1974, Norddeutsches Vieh - und Fleischkontor GmbH, 14/74, Rec . p . 899; arrêt du 27 septembre 1979, Gefluegelschlachterei Freystadt GmbH, 23/79, Rec . p . 2789 ), un régime spécial est ainsi accordé par le protocole à la République démocratique allemande en vertu duquel la République fédérale d' Allemagne est dispensée d' appliquer les règles normales du droit communautaire au commerce intérieur allemand et dont il résulte que la République démocratique allemande, bien qu' elle ne fasse pas partie de la Communauté, n' a pas, vis-à-vis de la République fédérale, la qualité de pays tiers .
15 En permettant aux États membres de prendre, en vue de prévenir les difficultés qui pourraient résulter pour eux du commerce entre la République fédérale et la République démocratique allemandes, des "mesures appropriées", le paragraphe 3 du protocole confère à ceux-ci un assez large pouvoir d' appréciation en ce qui concerne tant la nature que l' étendue, notamment dans le temps, des mesures en cause .
16 Il convient, en effet, d' observer que ce texte n' institue pas une mesure dérogatoire aux règles du marché commun, mais, au contraire, une garantie, au profit des États membres, contre le préjudice qu' ils peuvent subir du fait que le commerce entre la République fédérale d' Allemagne et la République démocratique allemande est soumis à un régime exceptionnel en vertu du paragraphe 1 du protocole .
17 Le pouvoir reconnu, dans ces conditions, aux États membres ne peut, cependant, s' exercer qu' en tenant compte des termes du paragraphe 2 du protocole et du principe de proportionnalité .
18 Il appartient, en premier lieu, aux États membres, dans l' exercice du pouvoir qui leur est conféré par le paragraphe 3 du protocole, d' apprécier l' ampleur des difficultés causées à leur économie par le régime spécial applicable aux marchandises provenant de la République démocratique allemande, en fonction des mesures qui ont été prises pour éviter ces difficultés par la République fédérale d' Allemagne en application du paragraphe 2 .
19 En second lieu, en vertu des termes mêmes du paragraphe 3, qui fait une application spécifique du principe de proportionnalité en exigeant que les mesures prises soient "appropriées" aux difficultés, les États membres ne doivent prendre que les mesures strictement nécessaires afin de prévenir des difficultés réelles et sérieuses ou pour y remédier .
20 Il résulte de ce qui précède que le protocole interdit aux États membres de prendre des mesures qui auraient pour effet d' empêcher absolument, en droit ou en fait, l' entrée sur leur territoire de marchandises provenant de République fédérale d' Allemagne, mais originaires de République démocratique allemande, sauf dans le cas, exceptionnel, où l' économie d' un État membre serait, dans son ensemble, menacée par des réexportations, de République fédérale d' Allemagne, de marchandises originaires de République démocratique allemande .
21 En revanche, le protocole ne s' oppose pas à l' institution, par les États membres, d' un régime d' autorisation préalable, même si celui-ci a un caractère général, c' est-à-dire ne se limite pas à un ou plusieurs secteurs économiques déterminés, à condition qu' un tel régime soit, en pratique, le seul moyen de faire face de manière appropriée aux perturbations pouvant résulter du commerce intérieur allemand pour les économies des autres États membres .
22 Il convient cependant de préciser que, sous un tel régime, l' autorisation d' importation, qui peut ne donner que partiellement satisfaction à la demande, ne doit pas revêtir un caractère discrétionnaire, mais que la suite à donner à chaque demande doit s' apprécier en fonction de l' incidence effective que peut avoir l' importation en cause sur le secteur économique concerné .
23 Il incombe à la juridiction nationale saisie au principal de vérifier l' existence d' une menace réelle et significative pour l' économie de l' État concerné, soit au moment où la décision contestée a été prise, soit, si les règles nationales de procédure l' impliquent, au moment où elle statue, ainsi que d' apprécier le caractère proportionné à cette menace des mesures prises sur le fondement du paragraphe 3 du protocole en tenant compte des dispositions prises par la République fédérale d' Allemagne pour exécuter les obligations qui pèsent sur elle, en vertu du paragraphe 2 du même texte .
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
24 Les frais exposés par le royaume des Pays-Bas, le royaume de Belgique, la République fédérale d' Allemagne et la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement . La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens .
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR,
statuant sur la question à elle soumise par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven de La Haye, par décision en date du 8 janvier 1988, dit pour droit :
1 ) Le protocole relatif au commerce intérieur allemand et aux problèmes connexes, du 25 mars 1957, doit être interprété en ce sens qu' il interdit aux États membres de prendre des mesures qui auraient pour effet d' empêcher absolument, en droit ou en fait, l' entrée sur leur territoire de marchandises provenant de République fédérale d' Allemagne, mais originaires de République démocratique allemande, sauf dans le cas, exceptionnel, où l' économie d' un État membre serait, dans son ensemble, menacée par des réexportations, de République fédérale d' Allemagne, de marchandises originaires de République démocratique allemande .
2 ) En revanche, le protocole ne s' oppose pas à l' institution, par les États membres, d' un régime d' autorisation préalable, même si celui-ci a un caractère général, à condition qu' un tel régime soit, en pratique, le seul moyen de faire face de manière appropriée aux perturbations pouvant résulter du commerce intérieur allemand pour les économies des autres États membres .
3 ) Sous un tel régime, l' autorisation d' importation ne doit pas revêtir un caractère discrétionnaire, mais la suite à donner à chaque demande doit s' apprécier en fonction de l' incidence effective que peut avoir l' importation en cause sur le secteur économique concerné .