CELEX: 62007TJ0252
Utomobligatoriskt skadeståndsansvar
Gemensam jordbrukspolitik
Ändring av gemenskapens stödsystem för bomull
Kapitel 10a i avdelning IV i förordning (EG) nr 1782/2003, vilket infördes genom artikel 1.20 i förordning (EG) nr 864/2004
Ogiltigförklaring av de aktuella bestämmelserna genom en dom av domstolen
Orsakssamband

Tillämpliga bestämmelser
Vid tidpunkten för Republiken Greklands anslutning till Europeiska gemenskaperna år 1980 upprättades ett stödsystem för bomull genom protokoll nr 4 om bomull, som utgör en bilaga till denna medlemsstats anslutningsakt (
EGT L 291, 1979, s. 174
) (nedan kallat protokoll nr 4).
Detta system tillämpades för första gången vid skörden år 1981 och utvidgades därefter när Konungariket Spanien och Republiken Portugal anslöt sig till gemenskaperna år 1986.
Enligt punkt 2 i protokoll nr 4 är syftet med nämnda system särskilt att stödja bomullsproduktionen i de regioner inom gemenskapen där den är viktig för jordbruksekonomin, att tillåta de berörda producenterna att ha en rimlig inkomst och att stabilisera marknaden genom strukturella förbättringar på leverantörs- och saluföringsstadiet.
I punkt 3 i protokoll nr 4, såväl i dess ursprungliga lydelse som i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1050/2001 av den 22 maj 2001 om sjätte ändringen av det stödsystem för bomull som infördes genom protokoll nr 4 (
EGT L 148, s. 1
), föreskrivs att detta system ”skall inkludera beviljandet av produktionsstöd”.
I punkt 6 i protokoll nr 4, i dess lydelse enligt förordning nr 1050/2001, föreskrivs att ”[r]ådet skall, med kvalificerad majoritet efter förslag från kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet, besluta om nödvändiga anpassningar av det system som föreskrivs i detta protokoll och fastställa de grundläggande regler som är nödvändiga för att genomföra bestämmelserna i detta protokoll”.
Med stöd av nämnda punkt 6 antog rådet förordning (EG) nr 1051/2001 av den 22 maj 2001 om produktionsstöd för bomull (
EGT L 148, s. 3
).
Av artiklarna 2, 11 och 12 i denna förordning följer att stödbeloppet för produktion av orensad bomull ska motsvara skillnaden mellan riktpriset för orensad bomull, fastställt i enlighet med nämnda förordning, och världsmarknadspriset, och att stöd ska beviljas rensningsföretag för orensad bomull som de köper till ett pris som lägst motsvarar det minimipris som fastställs i samma förordning.
Inom ramen för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken antog rådet förordning nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och för vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordning (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (
EUT L 270, s. 1
).
I skälen 24 och 28 i förordning nr 1782/2003 föreskrivs följande:
”(24)
Ökad konkurrenskraft för gemenskapens jordbruk och bättre livsmedelskvalitet och miljöstandarder innebär med nödvändighet sänkta institutionella priser för jordbruksprodukter och ökade produktionskostnader för jordbruksföretagen i gemenskapen. För att nå dessa mål och främja ett mer marknadsinriktat och hållbart jordbruk, är det nödvändigt att övergången från produktionsstöd till producentstöd fullföljs genom införande av ett system för frikopplat inkomststöd till varje jordbruksföretag. Genom frikopplingen kommer de faktiska belopp som betalas ut till jordbrukare att förbli oförändrade, samtidigt som inkomststödets effektivitet ökar avsevärt. Därför bör samlat gårdsstöd till jordbruket beviljas endast under förutsättning att tvärvillkoren om miljö, livsmedelssäkerhet, djurhälsa och djurskydd är uppfyllda liksom kraven att gårdarna hålls i överensstämmelse med god jordbrukshävd under goda miljöförhållanden.
…
(28)
För att ge jordbrukarna frihet att välja vad som skall produceras på deras mark, inbegripet produkter som fortfarande omfattas av kopplat stöd, och därigenom öka marknadsinriktningen, bör samlat gårdsstöd inte vara bundet till villkor om produktion av någon särskild produkt. För att undvika att konkurrensen snedvrids bör det emellertid inte vara tillåtet att producera vissa produkter på bidragsberättigande mark.”
I skälen 1, 2, 5, 6, 7, 22 och 23 i rådets förordning (EG) nr 864/2004 av den 29 april 2004 om ändring av förordning (EG) nr 1782/2003 och om en anpassning av den med anledning av anslutningen av Tjeckien, Estland, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Malta, Polen, Slovenien och Slovakien till Europeiska unionen (
EUT L 161, s. 48
) (nedan kallad den omtvistade förordningen), föreskrivs följande:
”(1)
En frikoppling av de direkta producentstöden och införandet av det nya systemet med samlat gårdsstöd är centrala inslag i reformerna av den gemensamma jordbrukspolitiken, vars syfte är att lägga om politiken, från pris- och produktionsstöd till inkomststöd för jordbrukarna. Genom förordning … nr 1782/2003 … införs detta för många jordbruksprodukter.
(2)
För att de centrala målen för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken skall kunna uppfyllas bör stöden för bomull, olivolja, råtobak och humle till stor del frikopplas och integreras i systemet med samlat gårdsstöd.
…
(5)
Om det nuvarande bomullsstödet integreras helt och hållet i systemet med samlat gårdsstöd kommer detta att innebära en avsevärd risk för ett avbrott i produktionen i de bomullsproducerande områdena i gemenskapen. En del av stödet bör därför även i fortsättningen vara kopplat till själva odlingen av bomull, genom ett grödspecifikt stöd per stödberättigande hektar. Stödet bör uppgå till ett belopp som skapar ekonomiska förutsättningar för att bomullen kommer att finnas kvar i de områden som lämpar sig för denna odling, i stället för att konkurreras ut av andra grödor. För att detta mål skall kunna uppnås bör det sammanlagda stödet per hektar och per medlemsstat uppgå till 35 % av den nationella andelen av det stöd som indirekt gick till producenterna.
(6)
Resterande 65 % av den nationella delen av det stöd som indirekt gick till producenterna bör gå till systemet med samlat gårdsstöd.
(7)
Av miljöskäl bör det fastställas en basareal per medlemsstat för att därigenom begränsa de arealer där man sår bomull. De stödberättigande arealerna bör begränsas till vad medlemsstaterna ger tillstånd för.
…
(22)
Frikopplingen av stöden för bomull och råtobak kan eventuellt innebära krav på omstrukturering. Ytterligare stöd från gemenskapen till de producerande områdena i medlemsstater där gemenskapsstöd för bomull och råtobak beviljades under 2000, 2001 och 2002 bör göras tillgängligt genom en överföring av medel från rubrik 1 a till rubrik 1 b i budgetplanen. Detta extra stöd bör användas i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden. …
(23)
För att säkerställa att inkomststöd till producenter i bomulls-, olivolje- och tobakssektorn också i fortsättningen kan betalas ut på ett smidigt sätt bör alternativet att först i ett senare skede integrera dessa stödsystem i systemet med samlat gårdsstöd inte kunna tillämpas.”
Genom den omtvistade förordningen infördes ett kapitel 10a i avdelning IV i förordning nr 1782/2003 med rubriken ”Grödspecifikt stöd för bomull”, vilket omfattar artiklarna 110a – 110f (nedan kallade de omtvistade bestämmelserna).
I artiklarna 110a–110c i förordning nr 1782/2003 i ändrad lydelse föreskrivs följande:
”Artikel 110a
Räckvidd
Stöd skall beviljas jordbrukare som producerar bomull med KN-nummer 520100 enligt de villkor som anges i det här kapitlet.
Artikel 110b
Stödberättigande
1.   Stödet skall beviljas per stödberättigande hektar bomull. För att stödet skall kunna beviljas måste arealen ligga på jordbruksmark som medlemsstaten godkänt för bomullsproduktion, som besåtts med godkända sorter som under normala förhållanden står kvar åtminstone tills dess kapseln spricker upp.
Om bomullen på grund [av] exceptionell väderlek, som medlemsstaten godkänt som sådan, inte når det stadium då kapseln spricker upp, skall de arealer som besåtts med bomull fortfarande vara stödberättigande, under förutsättning att arealerna i fråga fram tills dess kapseln spricker upp inte har använts för något annat ändamål än bomullsproduktion.
2.   Medlemsstaterna skall ge tillstånd för den mark och de sorter som avses i punkt 1 i enlighet med regler och villkor som skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 144.2.
Artikel 110c
Basarealer och belopp
1.   En nationell basareal fastställs härmed för:
—
Grekland:370000 ha
—
Spanien:70000 ha
—
Portugal:360 ha.
2.   Beloppet på stödet per stödberättigad hektar skall vara i:
—
Grekland: 594 euro för 300000 ha och 342,85 euro för resterande 70000 ha
—
Spanien: 1039 euro
—
Portugal: 556 euro.
…”
Artiklarna 110d och 110e i förordning nr 1782/2003 i deras ändrade lydelse rör godkända branschorganisationer som består av jordbrukare som producerar bomull samt åtminstone ett rensningsföretag vars ”syfte i första hand är att leverera orensad bomull av lämplig kvalitet till rensningsföretaget”. Dessa branschorganisationer får fatta beslut om att högst hälften av det stödbelopp jordbrukarna/medlemmarna har rätt till ska differentieras enligt en skala som organisationerna själva ska fastställa, varvid hänsyn särskilt ska tas till kvaliteten på den orensade bomullen.
Genom den omtvistade förordningen infördes dessutom en avdelning IVb i förordning nr 1782/2003, med rubriken ”Överföringar av medel”, vilken bland annat innehåller artikel 143d. Nämnda artikel har rubriken ”Överföring av medel till omstrukturering i bomullsproducerande områden” och har följande lydelse:
”Från och med budgetåret 2007 skall ett belopp på 22 miljoner euro, som motsvarar de genomsnittliga utgifterna för tobak under åren 2000, 2001 och 2002, vara tillgängligt per kalenderår i form av ett extra gemenskapsstöd för åtgärder i bomullsproducerande områden, inom ramen för landsbygdsutvecklingsprogram som finansieras via garantisektionen vid EUGFJ, i enlighet med förordning … nr 1257/1999.”
Genom den omtvistade förordningen infördes slutligen en paragraf 4a i artikel 153 i förordning nr 1782/2003 genom vilken förordning nr 1051/2001 upphävdes. Förordning 1051/2001 ska emellertid även fortsättningsvis tillämpas på regleringsåret 2005/2006. Enligt artikel 156.2 g i förordning nr 1782/2003 i dess ändrade lydelse, ska det nya stödsystemet för bomull tillämpas från och med den 1 januari 2006 för bomull som sås från och med det datumet.
Bakgrund till tvisten
Genom talan som inkom till domstolen den 22 juli 2004 yrkade Konungariket Spanien, med stöd av artikel 230 EG, att kapitel 10a i avdelning IV i förordning nr 1782/2003, vilket infördes genom den omtvistade förordningen, skulle ogiltigförklaras. Till stöd för sin talan åberopade medlemsstaten fyra grunder. Som första grund gjorde den gällande att protokoll nr 4 hade åsidosatts. Den andra grunden avsåg ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Såvitt avser den tredje grunden gjorde medlemsstaten gällande maktmissbruk. Medlemsstaten gjorde som fjärde grund gällande att allmänna gemenskapsrättsliga principer hade åsidosatts, i synnerhet proportionalitetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar.
Genom dom av den 7 september 2006 i mål
C-310/04, Spanien mot rådet (REG 2006, s. I-7285)
, biföll domstolen talan. Domstolen underkände de tre första grunderna som hade åberopats av Konungariket Spanien, men godkände den fjärde grundens första del och ogiltigförklarade de omtvistade bestämmelserna med hänvisning till att rådet hade åsidosatt proportionalitetsprincipen. För att undvika rättsosäkerhet med avseende på vilket system som efter denna ogiltigförklaring var tillämpligt på stöd inom bomullssektorn, beslutade domstolen emellertid att verkningarna av nämnda ogiltigförklaring skulle skjutas upp till dess att en ny förordning hade antagits inom en skälig frist.
Den 19 mars 2007 riktade sökandena, Sungro, SA, Eurosemillas, SA, och Surcotton, SA, som är rensningsföretag för råbomull med säte i Spanien och som omfattades av den stödordning för bomull som hade inrättats genom protokoll nr 4, en begäran till rådet och Europeiska gemenskapernas kommission om ersättning för den skada som de hade lidit till följd av de omtvistade bestämmelserna. Skadorna uppskattades till 37188 euro för Sungro, till 2661427 euro för Eurosemillas och till 1734027 euro för Surcotton.
Den 1 juni 2007 mottog var och en av sökandena en skrivelse från rådet i vilken rådet informerade dem om att det, efter att ha undersökt deras begäran om skadestånd och bifogade handlingar, bedömde att villkoren för att rådet skulle ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar inte var uppfyllda.
Den 9 maj 2007 lämnade även kommissionen ett nekande svar på sökandenas begäran om skadestånd.
Förfarandet och parternas yrkanden
Genom ansökningar som inkom till förstainstansrättens kansli mellan den 26 juni och den , vilka registrerades under målnumrena T-217/07, T-218/07, T-244/07–T-246/07, T-252/07–T-255/07, T-258/07–T-260/07, T-268/07–T-272/07 och T-394/07, väckte 18 rensningsföretag för bomull, däribland sökandena, talan om ersättning för den skada som de ansåg sig ha lidit till följd av antagandet och tillämpningen under regleringsåret 2006/2007 av de omtvistade bestämmelserna.
Genom beslut av den 18 oktober 2007 fastställde ordföranden för förstainstansrättens åttonde avdelning, efter att ha hört parterna, att målen skulle förenas vad gällde det skriftliga och det muntliga förfarandet.
Samma dag antog förstainstansrätten (åttonde avdelningen) ett beslut om en åtgärd för processledning, genom vilken prövningen av målet begränsades till att avse principen om gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar och metoderna för att fastställa skadans omfattning.
Genom skrivelse som inkom till förstainstansrättens kansli den 18 juli 2008 informerade sökandena i målen T-217/07, T-218/07, T-244/07–T-246/07, T-253/07–T-255/07, T-258/07–T-260/07, T-268/07–T-270/07 och T-394/07 förstainstansrätten om att de återkallade sin talan. Genom beslut om delvis avskrivning av ordföranden för förstainstansrättens åttonde avdelning, den , ströks dessa femton mål ur förstainstansrättens register.
Parterna i målen T-252/07, T-271/07 och T-272/07 utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 22 april 2009.
I mål T-252/07 har Sungro yrkat att tribunalen ska
—
fastställa att talan kan tas upp till prövning,
—
bifalla talan om skadestånd enligt artikel 288 EG och förplikta rådet och kommissionen att solidariskt utge skadestånd om totalt 37188 euro till sökanden för den skada som företaget har lidit till följd av det rättsstridiga antagandet och tillämpningen av de omtvistade bestämmelserna avseende bomullssektorn under regleringsåret 2006/2007, och
—
förplikta rådet och kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
I mål T-271/07 har Eurosemillas yrkat att tribunalen ska
—
fastställa att talan kan tas upp till prövning,
—
bifalla talan om skadestånd enligt artikel 288 EG och förplikta rådet och kommissionen att solidariskt utge skadestånd om totalt 2661427 euro till sökanden för den skada som företaget har lidit till följd av det rättsstridiga antagandet och tillämpningen av de omtvistade bestämmelserna avseende bomullssektorn under regleringsåret 2006/2007, och
—
förplikta rådet och kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
I mål T-272/07 har Surcotton yrkat att tribunalen ska
—
fastställa att talan kan tas upp till prövning,
—
bifalla talan om skadestånd enligt artikel 288 EG och förplikta rådet och kommissionen att solidariskt utge skadestånd om totalt 1734027 euro till sökanden för den skada som företaget har lidit till följd av det rättsstridiga antagandet och tillämpningen av de omtvistade bestämmelserna avseende bomullssektorn under regleringsåret 2006/2007, och
—
förplikta rådet och kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan i dess helhet, och
—
förplikta sökandena att solidariskt ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan i dess helhet, och
—
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Efter att ha hört parterna vid förhandlingen beslutade förstainstansrätten (åttonde avdelningen) att även förena de tre målen vad gäller domen, i enlighet med artikel 50 i förstainstansrättens rättegångsregler.
Rättslig bedömning
Inledande synpunkter
Såsom sökandena bekräftade vid förhandlingen som svar på en fråga från förstainstansrätten har de, till stöd för sin talan, åberopat rätten till skadestånd när gemenskapens organ har handlat rättsstridigt. Sökandena uppgav nämligen att de, inom ramen för förevarande talan, inte hade för avsikt att åberopa gemenskapens ansvar när dess organ har handlat lagenligt.
Sökandena har närmare bestämt gjort gällande att de tre kumulativa villkor som ska vara uppfyllda för att gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar när dess organ har handlat rättsstridigt ska aktualiseras, i den mening som avses i artikel 288 andra stycket EG, är uppfyllda i förevarande fall. Enligt nämnda villkor ska det handlande som läggs institutionen till last vara rättsstridigt, det ska verkligen föreligga en skada och det ska finnas ett orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan.
Enligt rådet och kommissionen är inte något av villkoren för att gemenskapen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar uppfyllt. Institutionerna anser bland annat att talan grundas på en felaktig premiss då de förvränger innebörden och räckvidden av domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet.
Tribunalen erinrar om att gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar när dess organ har handlat rättsstridigt, i den mening som avses i artikel 288 andra stycket EG, enligt fast rättspraxis förutsätter att ett antal villkor är uppfyllda, nämligen att det handlande som läggs institutionen till last är rättsstridigt, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan handlandet och den åberopade skadan (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 9 november 2006 i mål C-243/05 P, Agraz m.fl. mot kommissionen, REG 2006, s. I-10833, punkt 26, och av den i de förenade målen C-120/06 P och C-121/06 P, FIAMM m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I-6513, punkt 106 och där angiven rättspraxis).
Villkorens kumulativa karaktär innebär att talan ska ogillas i sin helhet när ett av dessa villkor inte är uppfyllt, utan att det är nödvändigt att pröva de andra villkoren för nämnda ansvar (domstolens dom av den 8 maj 2003 i mål C-122/01 P, T. Port mot kommissionen, REG 2003, s. I-4261, punkt 30, se också, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den i mål C-257/98 P, Lucaccioni mot kommissionen, REG 1999, s. I-5251, punkterna 14 och 63).
I förevarande fall ska tribunalen börja med att pröva huruvida villkoret att det ska finnas ett orsakssamband mellan gemenskapsinstitutionernas rättsstridiga handlande och den skada som har åberopats av sökandena är uppfyllt.
Huruvida det finns ett orsakssamband mellan åsidosättandet av proportionalitetsprincipen i samband med antagandet av den omtvistade förordningen och den skada som har åberopats
Parternas argument
Sökandena har gjort gällande att de omtvistade bestämmelser som ogiltigförklarades genom domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet, men vilkas verkningar bibehölls till dess att en ny förordning hade antagits, ligger till grund för den skada som de påstår sig ha lidit.
Enligt sökandena består skadan i huvudsak av en intäktsförlust (
lucrum cessans
) till följd av att en betydligt mindre mängd bomull såddes, producerades och, såsom en följd härav, rensades under regleringsåret 2006/2007 i förhållande till den genomsnittliga mängden sådd, producerad och rensad bomull de tre föregående regleringsåren (2003/2004, 2004/2005 och 2005/2006) under vilka förordning nr 1051/2001 var tillämplig. Den omtvistade förordningen, genom vilken ett stödsystem som är frikopplat från produktionen till 65 procent i form av en subvention per odlad hektar som betalas ut direkt till jordbrukaren, och detta oberoende av mängden producerad bomull, inrättades, vilket ersatte det stödsystem som helt var kopplat till rensningsföretagens produktion som hade tillämpats fram till dess, har nämligen enligt sökandena gett upphov till en kraftig minskning av den odlade ytan, avkastningen per hektar och produktionen av bomull i storleksordningen 60 procent. Sökandena har erinrat om att produktion av bomull och rensningsverksamhet i Spanien är ekonomiska verksamheter som är nära kopplade till varandra. Sökandena har dessutom lidit ekonomiska förluster (
damnum emergens
) motsvarande kostnaderna för juridisk och ekonomisk rådgivning till följd av antagandet av den omtvistade förordningen.
Till stöd för sina krav har sökandena anfört att de handlingar som upprättades av experter i mars år 2007 och som sökandena har bifogat, det vill säga rapporten avseende effekterna av reformen av stödsystemet för bomull för produktionen i Spanien (nedan kallad rapporten från år 2007) och expertutlåtandena avseende den skada som varje sökande har lidit (nedan kallade expertutlåtandena), inte bara på ett övertygande sätt visar att skada verkligen föreligger, utan också att det finns ett orsakssamband mellan Spaniens tillämpning av de omtvistade bestämmelserna och den skada som sökandena led under regleringsåret 2006/2007, under vilket nämnda bestämmelser tillämpades. Enligt sökandena ledde antagandet av de omtvistade bestämmelserna, som ogiltigförklarades av domstolen, och tillämpningen inom bomullssektorn av desamma under detta regleringsår, till att ytan sådd bomull per jordbrukare och avkastningen per hektar minskade kraftigt, vilket medförde ett betydande produktionsbortfall, och därmed en betydande nedgång i mängden bomull som levererades till rensningsindustrin. Sökandena anser att om dessa bestämmelser inte hade antagits, eller om andra bättre anpassade bestämmelser till de mål som anges i protokoll nr 4 och i skäl 5 i den omtvistade förordningen hade antagits, skulle skadan inte ha uppkommit eller i vart fall ha varit betydligt mindre.
Sökandena har också betonat att de mycket negativa konsekvenserna för bomullsproduktionens fortlevnad i Spanien med anledning av att verksamhetens lönsamhet inte längre kunde säkerställas framhölls i de rapporter som Konungariket Spanien hade bifogat sin talan i det ovannämnda målet Spanien mot rådet. I nämnda rapporter förutses enligt sökandena att de omtvistade bestämmelserna, i synnerhet de procentsatser som rådet hade infört för kopplat respektive frikopplat stöd, inte kan säkerställa produktionens lönsamhet i de berörda områdena, vilket förutses medföra att en betydande del av den sådda ytan, och därmed produktionen, överges och ersätts av annan odling. Detta innebär att mängden bomull som rensningsindustrin kan bearbeta minskar kraftigt. Såväl Europaparlamentet som Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har dessutom motsatt sig de stödsatser som antagits av gemenskapslagstiftaren och har påtalat att bestämmelserna inte är ägnade att uppnå de mål som anges.
Sökandena har anfört att ovannämnda förutsägelser och orsakssambandet mellan de omtvistade bestämmelserna och den skada som sökandena har lidit styrks av de faktiska omständigheterna. I rapporten från år 2007 intygas att minskningen av mängden bomull som produceras i Spanien till följd av antagandet av de omtvistade bestämmelserna allvarligt har skadat rensningsindustrin. Försäljningsvolymen har sjunkit avsevärt till följd av att råvara saknas. Effekten av denna minskning har förvärrats ytterligare av att råvara, det vill säga råbomull, endast kan anskaffas från lokala producenter. Den omfattande försäljningsnedgången kan för övrigt inte tillskrivas någon annan variabel som normalt sett kan anses ha ett avgörande inflytande på jordbruksproduktionen.
Sökandena har preciserat att tillämpningen av de omtvistade bestämmelserna under regleringsåret 2006/2007 inte bara har haft en negativ inverkan på den mängd bomull som sökandena rensat utan också på försäljningspriset för bomullsfibrer. För övrigt kan minskningen av mängden fibrer som produceras, vilken är en följd av att bestämmelserna har ändrats, få negativa återverkningar på rensningsföretagens konkurrensposition under kommande regleringsår eftersom det har blivit lättare för nya konkurrenter från tredje land att ta sig in på marknaden.
Av rapporten från år 2007 följer dessutom att effekterna av det nya systemet är ännu värre för regleringsåret 2007/2008, då det föreligger en risk för att sökandena inte ekonomiskt klarar ytterligare ett regleringsår under det nya stödsystemet för bomullssektorn utan går i konkurs, eller tvingas att lägga ned verksamheten.
Sökandena har i repliken gjort gällande att i motsats till vad svarandena har uppgett grundar sig inte rapporten från år 2007 eller expertutlåtandena enbart på antaganden, utan baseras på faktiska uppgifter, vilka bekräftades i den konsekvensbedömning som gjordes av kommissionen år 2007 och som baserades på rensningsföretagens ekonomiska situation, enligt vilka de ändrade bestämmelserna har gett upphov till faktisk skada. Skadan har uppskattats med hjälp av jämförelser av de faktiska resultat som har uppnåtts under de två systemen. Detta är enligt experterna ett korrekt tillvägagångssätt. Svarandenas mycket allmänna kritik avseende relevansen och slutsatserna i nämnda rapporter visar att de inte har gjort sig besväret att sätta sig in i dessa handlingar ordentligt.
Rådet och kommissionen anser i huvudsak att villkoret rörande förekomsten av ett orsakssamband mellan rådets rättsstridiga handlande i samband med antagandet av den omtvistade förordningen och den åberopade skadan inte är uppfyllt i förevarande fall. De har bland annat betonat att sökandena har nöjt sig med att uppge att de förluster som de påstår sig ha lidit är en följd av tillämpningen av de omtvistade bestämmelserna. De uppgifter som de har lämnat räcker emellertid inte för att de ska anses ha uppfyllt den bevisbörda som åligger dem. De slutsatser som har dragits av rapporten från år 2007 och av expertutlåtandena, som bygger på en uppskattning av den mängd bomull som skulle ha producerats om stödordningen för bomull inte hade ändrats genom den omtvistade förordningen, saknar relevans. Sökandena borde ha byggt upp sin argumentation kring skillnaden mellan effekterna av den omtvistade förordningen och effekterna av en förordning om ändring av stödordningen för bomull som inte är behäftad med felaktig rättstillämpning, såsom den som rådet skulle ha antagit utan dröjsmål.
Förstainstansrättens bedömning
Vad avser villkoret om förekomsten av ett orsakssamband mellan det påstådda agerandet och den åberopade skadan följer det av fast rättspraxis att den åberopade skadan ska vara en tillräckligt direkt följd av det kritiserade agerandet, som måste vara den avgörande orsaken till skadan (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 4 oktober 1979 i de förenade målen
64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 och 45/79, Dumortier m.fl. mot rådet, REG 1979, s. 3091
, punkt 21, förstainstansrättens dom av den i mål
T-175/94, International Procurement Services mot kommissionen, REG 1996, s. II-729
, punkt 55, och av den i mål T-360/04, FG Marine mot kommissionen, ej offentliggjort i rättsfallssamlingen, punkt 50). Det ankommer på sökandena att bevisa att ett sådant orsakssamband finns (se domstolens dom av den i de förenade målen
C-363/88 och C-364/88, Finsider m.fl. mot kommissionen, REG 1992, s. I-359
, punkt 25, och förstainstansrättens dom av den i mål
T-220/96, EVO mot rådet och kommissionen, REG 2002, s. II-2265
, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
Vid prövningen av den skada som orsakats genom vållande från en gemenskapsinstitutions sida, ska verkningarna av det fel som givit upphov till skadeståndsansvar beaktas, och inte verkningarna av den rättsakt i samband med vilken felet har begåtts, i den mån som institutionen kunde eller borde ha antagit en rättsakt med samma verkningar utan att åsidosätta rättsregeln. Med andra ord, bedömningen av huruvida det föreligger ett orsakssamband kan inte utgå ifrån den felaktiga premissen att institutionen, om det rättsstridiga agerandet aldrig hade ägt rum, skulle ha avstått från att handla eller antagit en rättsakt av motsatt innebörd, vilket för den berörda institutionen också det hade kunnat utgöra ett rättsstridigt handlande. Bedömningen ska i stället ske genom en jämförelse mellan den situation som uppstått för berörd tredje man till följd av vållandet och den situation som skulle ha uppstått för denne om institutionen hade iakttagit gällande rätt.
Tribunalen ska följaktligen undersöka huruvida det rättsstridiga agerande som är aktuellt i förevarande mål direkt har gett upphov till den åberopade skadan (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Finsider m.fl. mot kommissionen, punkt 28), för att fastställa huruvida ett direkt orsakssamband föreligger mellan gemenskapens kritiserade agerande och den åberopade skadan (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 16 december 1963 i mål
36/62, Société des Aciéries du Temple mot Höga myndigheten, REG 1963, s. 583
, 603, och domen i det ovannämnda målet Finsider m.fl. mot kommissionen, punkterna 41 och 50).
Vad avser det aktuella rättsstridiga agerandet anser sökandena, vilket de bekräftade vid förhandling som svar på en fråga från tribunalen, att den skada som de lidit uteslutande ska tillskrivas det rättsstridiga agerande som rådet gjorde sig skyldigt till vid antagandet av den omtvistade förordningen, det vill säga åsidosättandet av proportionalitetsprincipen såsom domstolen fastställde i domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet.
Det ska erinras om att domstolen i domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet fastställde att de omtvistade bestämmelserna skulle ogiltigförklaras i den mån som proportionalitetsprincipen hade åsidosatts.
Domstolen angav närmare bestämt att det stod klart att antagandet av de omtvistade bestämmelserna inte hade föregåtts av en studie av kommissionen, i vilken sannolika socioekonomiska följder av den föreslagna reformen av bomullssektorn hade utvärderats, medan sådana studier hade genomförts inom ramen för reformen av stödsystemen inom andra sektorer, såsom tobakssektorn (punkt 103 i domen). Fråga uppkom således om på vilka grunder beloppet för det särskilda stödet till bomull hade fastställts och om gemenskapslagstiftaren följaktligen på dessa grunder, utan att överskrida sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, hade kunnat komma till slutsatsen att detta belopp, som fastställts till 35 procent av det totala stödet enligt det tidigare stödsystemet, var tillräckligt för att uppnå det eftersträvade målet att säkerställa bomullsodlingens lönsamhet och därmed dess fortsatta existens.
Vad beträffar iakttagandet av proportionalitetsprincipen, vilken kräver att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med reglerna i fråga (punkt 97 i domen), fastställde domstolen att gemenskapsinstitutionerna åtminstone ska kunna lägga fram och på ett klart och tydligt sätt redogöra för de grundläggande sakförhållanden som måste beaktas för att läggas till grund för de omtvistade åtgärderna och av vilka utövandet av deras utrymme för bedömning är beroende (punkt 123 i domen). I förevarande fall hade emellertid inte vissa lönekostnader beaktats i kommissionens jämförande studie av den förväntade lönsamheten vid bomullsodling enligt det stödsystem som har legat till grund för fastställandet av beloppet för det särskilda stödet till bomull. Inte heller hade de potentiella följderna av reformen för rensningsföretagens ekonomiska situation beaktats, trots att det rörde sig om ett sakförhållande som måste beaktas för att bedöma lönsamheten vid bomullsodling (se punkterna 124–132 i domen).
Härav drog domstolen slutsatsen att rådet, som hade antagit den omtvistade förordningen, inte hade visat att det nya stödsystemet för bomull som hade inrättats genom denna förordning hade antagits genom ett faktiskt utövande av rådets utrymme för skönsmässig bedömning, vilket omfattade beaktande av alla relevanta uppgifter och omständigheter i det aktuella fallet, däribland samtliga lönekostnader som hade ett samband med bomullsodlingen och rensningsföretagens lönsamhet, vilka var nödvändiga att ta hänsyn till vid bedömningen av bomullsodlingens lönsamhet (punkt 133 i domen). Enligt domstolen följde härav att de uppgifter som hade lagts fram av gemenskapsinstitutionerna inte gjorde det möjligt för domstolen att kontrollera huruvida gemenskapslagstiftaren, utan att överskrida gränserna för det stora utrymme för skönsmässig bedömning som lagstiftaren har på området, hade kunnat dra slutsatsen att fastställandet av beloppet för det särskilda stödet för bomull till 35 procent av det totala stödet enligt det tidigare stödsystemet var tillräckligt för att uppnå det mål som anges i skäl 5 i förordning nr 864/2004, nämligen att säkerställa bomullsodlingens lönsamhet och därmed dess fortsatta existens. Detta mål återspeglade det som anges i punkt 2 i protokoll nr 4 (punkt 134 i domen). Domstolen konstaterade följaktligen att proportionalitetsprincipen hade åsidosatts (punkt 135 i domen).
Det är mot bakgrund av dessa preciseringar som tribunalen ska undersöka huruvida sökandena har framlagt bevisning för att det föreligger ett orsakssamband mellan det rättsstridiga agerandet i samband med antagandet av den omtvistade förordningen och de olika skador som har åberopats.
— Huruvida det föreligger ett orsakssamband mellan det åsidosättande av proportionalitetsprincipen som behäftar den omtvistade förordningen och skadan till följd av minskningen av bomullsproduktionen och den efterföljande minskningen av rensningsföretagens beräknade inkomster under regleringsåret 2006/2007
Av sökandenas resonemang, såväl i deras ansökan som i repliken, och av de rapporter och expertutlåtanden som de har lagt fram till stöd för detta resonemang, framgår att den undersökning som de har genomfört syftar till att visa att det föreligger ett samband mellan den minskning av mängden såld bomull som noterades under regleringsåret 2006/2007 och ikraftträdandet av den omtvistade förordningen, och inte mellan nämnda minskning och det rättsstridiga agerande som rådet gjorde sig skyldigt till vid antagandet av nämnda förordning.
Vad avser rapporten från år 2007 konstaterar tribunalen inledningsvis att rapporten, såsom framgår av dess syfte, lyfter fram ”effekter för den spanska produktionen av att stödordningen för bomull ändras”. Såsom tydligt framgår av lydelsen av rapportens olika avdelningar behandlas dels ”reformens påverkan på incitamenten för att odla bomull”, dels ”kvantifiering av reformens påverkan på produktionen i Spanien”. Det ska tillika noteras att denna utvärdering i huvudsak rör de globala effekterna av övergången från ett stödsystem som uteslutande är kopplat till produktionen av bomull till ett stödsystem som frikopplats med 65 procent från nämnda produktion.
Vad avser expertutlåtandena är deras syfte att utvärdera reformens inverkan på rensningssektorn i dess helhet (expertutlåtandenas första del) och omfattningen av den skada som var och en av sökandena lidit med hänvisning till de tre föregående regleringsåren, under vilka den tidigare stödordningen för bomull var i kraft (expertutlåtandenas andra del). Sökandena har betonat att den skada som de har lidit i expertutlåtandena beräknades ”med hänsyn till skillnaderna mellan de uppskattade resultaten för regleringsåret [2006/2007] med tillämpning av de nuvarande bestämmelserna om stöd för bomull (beräkningen gjordes vid regleringsårets slut) och företagets resultat om det tidigare stödsystemet hade tillämpats (alternativt scenario)”.
Tribunalen konstaterar att dessa uppgifter inte visar att den åberopade skadan direkt kan hänföras till rådets åsidosättande av proportionalitetsprincipen i samband med antagandet av den omtvistade förordningen. Såsom anges i punkt 48 ovan kan bedömningen av huruvida det föreligger ett orsakssamband nämligen inte utgå ifrån den felaktiga premissen att institutionen, om det rättsstridiga agerandet aldrig hade ägt rum, skulle ha avstått från att handla eller antagit en rättsakt av motsatt innebörd. Bedömningen ska i stället ske genom en jämförelse mellan den situation som uppstått för berörd tredje man till följd av vållandet och den situation som skulle ha uppstått för denne om institutionen hade iakttagit gällande rätt.
I förevarande fall följer det av domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet att det inte är de omtvistade bestämmelserna i sig, utan underlåtenheten att beakta samtliga relevanta omständigheter, i synnerhet genom en undersökning av reformens inverkan, innan bestämmelserna antogs som har kritiserats såsom ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Av detta följer att varje inkomstminskning som uteslutande beror på reformen saknar orsakssamband med det rättsstridiga agerande som fastställdes av domstolen. Det rättsstridiga agerandet utgör nämligen inget hinder för valet att vidta en sådan reform. Det ankommer således på sökandena att visa att den stödnivå som fastställdes för kopplat och frikopplat stöd genom reformen år 2004, det vill säga 35 respektive 65 procent, som ligger till grund för den åberopade skadan, hade varit en annan om gemenskapsinstitutionerna i enlighet med denna dom hade beaktat samtliga relevanta omständigheter (inverkan på bomullsproduktionen, lönekostnader kopplade till bomullsodling och det nya systemets påverkan på rensningssektorn).
Sökandena har emellertid inte visat att den omtvistade förordningen inte skulle ha antagits eller nödvändigtvis skulle ha haft ett annat innehåll om det rättsstridiga agerande som fastställdes av domstolen i domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet inte hade ägt rum. Det ska erinras om att den omtvistade förordningen och i synnerhet kapitel 10a, vilket infördes genom förordning nr 1782/2003, såsom klart och tydligt framgår av dess syften, utgör ett led i reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, vilken påbörjades genom förordning nr 1782/2003. Reformens syfte är att lägga om politiken från pris- och produktionsstöd till inkomststöd för jordbrukarna. Ett av de centrala inslagen i förordningen är frikopplingen av det direkta stödet till producenter och införande av systemet med samlat gårdsstöd (se skäl 1). Eftersom övergången till ett stödsystem som gradvis frikopplas från produktionen är centralt för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, kan sökandena inte inom ramen för förevarande talan åberopa det stödsystem för produktion som var i kraft innan den omtvistade förordningen antogs.
Det ska tillika noteras att rådet, när förevarande talan väcktes, ännu inte hade antagit den nya förordningen och att det därför i det skedet var omöjligt att på förhand bedöma vilket innehåll bestämmelserna om ändring av stödordningen för bomull, vilka skulle antas efter avkunnandet av, och i överensstämmelse med, domen i det ovannämnda målet Spanien och rådet, skulle få. Under dessa omständigheter ankommer det på sökandena att visa de omständigheter på grundval av vilka man med säkerhet kan fastställa att det i den kommande förordningen, med beaktande av skyldigheten att beakta alla relevanta faktorer och omständigheter som rör bomullssektorns särskilda situation, inbegripet alla faktorer som krävs för att denna grödas lönsamhet ska kunna bedömas, skulle föreskrivas ett annat stödsystem för bomullsproducenter än det som faktiskt föreskrivs i den omtvistade förordningen.
Med andra ord ankommer det på sökandena att visa att om rådet hade antagit en ny förordning och inte bara hade beaktat gällande bestämmelser genom att undersöka effekterna av reformen, utan även de mål som ligger till grund för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, skulle rådet med nödvändighet ha infört ett annat system och en annan nivå för frikopplat stöd till producenter än vad som föreskrivs i de omtvistade bestämmelserna.
Sökandena har inte bara underlåtit att förete sådana uppgifter, utan det följer även av den konsekvensbedömning som genomfördes av kommissionen under år 2007 i enlighet med domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet, att av de tre alternativa tillvägagångssätten, det vill säga ”stöd till produktionen” (scenariot innan reformen), ”fullständigt frikopplat stöd” och ”i huvudsak frikopplat stöd” (2004 års scenario), är det det sistnämnda som är bäst ägnat att uppnå målen med reformen. Det uppfyller kraven i protokollet och är förenligt med den riktning som reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken har tagit.
På samma sätt har kommissionen i sitt nya förslag till förordning, vilket är daterat den 9 november 2007, uppgett att de genomförda bedömningarna visar att procentsatserna om 35 procent kopplat stöd och 65 procent frikopplat stöd till produktionen bör behållas.
Tribunalen konstaterar slutligen att den nya förordning som antogs efter det att domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet hade meddelats, det vill säga rådets förordning (EG) nr 637/2008 av den 23 juni 2008 om ändring av förordning (EG) nr 1782/2003 och om upprättande av nationella omstruktureringsprogram för bomullssektorn (
EUT L 178, s. 1
), föreskriver samma procentsatser för kopplat och frikopplat stöd (se skälen 9 och 10).
Den omständighet som åberopades av sökandena vid förhandlingen, enligt vilken förordning nr 637/2008 innehåller bestämmelser som är uppenbart fördelaktigare för rensningsföretagen än dem som förskrivs i den omtvistade förordningen, visar inte heller att det finns ett tillräckligt direkt orsakssamband mellan det rättsstridiga agerandet och de åberopade skadorna. Det har nämligen inte visats att de nya bestämmelserna i denna förordning, vars syfte är att bidra till en stabilisering av bomullssektorn i dess nya rätts- och marknadssammanhang, nödvändigtvis är resultatet av konsekvensbedömningar som har genomförts av kommissionen i enlighet med domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet. Det följer varken av slutsatserna i dessa bedömningar (se punkt 5 i sammanfattningen till den ovannämnda konsekvensbedömningen) eller av skälen i förordning nr 637/2008 (se skälen 16–24) att dessa bestämmelser infördes efter det att alla relevanta uppgifter och omständigheter hade beaktats i enlighet med domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet.
— Huruvida det föreligger ett orsakssamband mellan åsidosättandet av proportionalitetsprincipen i samband med antagandet av den omtvistade förordningen och kostnaderna för juridisk och ekonomisk rådgivning
Vad avser den skada som består i ”kostnader för juridisk och ekonomisk rådgivning” och, i förekommande fall, kostnader för avskrivning av och kapital för materiella anläggningstillgångar, konstaterar tribunalen tillika att sökandena har underlåtit att uppge på vilket sätt som dessa kostnader för rådgivning ”till följd av att den omtvistade förordningen antogs”, under förutsättning att de verkligen har förelegat, har ett direkt samband med det rättsstridiga agerande som domstolen fastställde hade ägt rum i domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet.
Som svar på en fråga som tribunalen ställde vid förhandlingen preciserade sökandena nämligen att de aktuella kostnaderna i själva verket är hänförliga till kostnader för förevarande förfarande. Kostnaderna för domstolsprövning vid gemenskapsdomstolen ska emellertid anses omfattas av beslut om rättegångskostnaderna som fattats enligt de särskilda processuella regler som gäller för detta kostnadsslag, i slutliga avgöranden och efter avslutande av de särskilda förfaranden som föreskrivs för prövning av invändningar rörande rättegångskostnadernas storlek. Dessa förfaranden utesluter krav avseende samma belopp, eller belopp som utgivits i samma syfte, inom ramen för en talan avseende gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar, inklusive från personer som till följd av att de har tappat målet har förpliktats att ersätta rättegångskostnaderna.
Av vad som anförts ovan följer att sökandena inte har förmått visa att den skada som de har lidit till följd av ett orsakssamband är hänförlig till det åsidosättande av proportionalitetsprincipen som behäftar den omtvistade förordningen.
Talan ska således ogillas. Det är inte nödvändigt att undersöka huruvida övriga villkor för att gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar ska aktualiseras är uppfyllda i förevarande fall.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom sökandena har tappat målet, ska sökandena bära sina rättegångskostnader och ersätta rådets och kommissionens rättegångskostnader, enligt de sistnämndas yrkanden.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:

1)
Målen T-252/07, T-271/07 och T-272/07 ska förenas vad gäller domen.

2)
Talan ogillas i samtliga mål.

3)
Sungro, SA, Eurosemillas, SA, och Surcotton, SA, ska bära sina egna rättekostnader och solidariskt ersätta Europeiska unionens råds och Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 20 januari 2010.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: spanska.