CELEX: 61985CJ0358
Vestigingsplaatsen van het Europees Parlement
Resolutie over vergaderfaciliteiten in Brussel
Wettigheid
Litispendentie

Overwegingen van het arrest
Bij twee verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Hof op 20 november 1985 ( zaak 358/85 ) respectievelijk 20 februari 1986 ( zaak 51/86 ), heeft de Franse Republiek krachtens de artikelen 38 EGKS-Verdrag, 173 EEG-Verdrag en 146 EGA-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van de resolutie van het Europees Parlement van 24 oktober 1985 over de vergaderfaciliteiten in Brussel ( PB 1985, C 343, blz . 84 ). Bij beschikking van 8 juli 1987 heeft het Hof de twee zaken gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest .
In de bestreden resolutie, aangenomen tijdens een debat over actuele en dringende vraagstukken overeenkomstig de procedure bedoeld in artikel 48 van zijn Reglement, verklaart het Europese Parlement :
"A . overwegende dat de grootste vergaderzaal van het Parlement in Brussel slechts 187 stoelen ... bevat en dat er in Brussel geen wezenlijk grotere conferentieruimte met volledige faciliteiten ... bestaat,
B . overwegende dat de huidige vergaderzalen van het Parlement in Brussel na de uitbreiding van de Gemeenschap te klein zullen zijn voor het houden van een vergadering van een fractie onder normale omstandigheden en dat de faciliteiten, na de verkiezingen in de toekomst of door het samengaan van fracties, voor een andere fractie ontoereikend zouden kunnen worden,
C . overwegende dat het voor twee of meer van de grotere fracties nu al onmogelijk is om in het gebouw van het Parlement of in andere gebouwen in Brussel te vergaderen,
D . overwegende bovendien dat het werkschema van het Parlement zelf star is, omdat in Brussel geen permanente faciliteiten bestaan voor het houden van een buitengewone of extra vergaderperiode in een week die grotendeels is gewijd aan commissie - of fractievergaderingen,
E . gelet op de rol van het Europees Parlement als instelling die het dichtst bij de burgers van Europa staat, en in het verlangen meer mogelijkheden te scheppen voor bijeenkomsten van burgers die gemeenschappelijke belangen hebben, via organisaties die overal in de Gemeenschap zijn vertegenwoordigd,
F . overwegende dat steeds meer van deze organisaties hun hoofdkantoor in Brussel vestigen,
G . overwegende dat één zelfde vergaderzaal in al deze behoeften zou kunnen voorzien,
...
1 ) besluit dat het een gebouw zal laten plaatsen met een vergaderzaal die plaats biedt aan minstens 600 personen, met een bezoekerstribune en bijkomende faciliteiten, dat in bovengenoemde behoeften voorziet en zo dicht mogelijk bij het gebouw van het Parlement aan de Belliardstraat is gelegen;
2 ) verzoekt het Bureau en de quaestoren hiertoe plannen op te stellen ... en ervoor te zorgen dat dit project zo spoedig mogelijk, en in ieder geval voor 31 augustus 1988, wordt voltooid en geeft de Voorzitter, het Bureau en de quaestoren volmacht alle hiertoe noodzakelijke contracten af te sluiten;
3 ) besluit de nodige middelen op de begroting uit te trekken en verzoekt zijn Voorzitter, het Bureau en de secretaris-generaal alle dienstige voorstellen te doen; ..."
De Franse regering betwist de bevoegdheid van het Europees Parlement om te besluiten tot de bouw van een zaal van 600 plaatsen of meer te Brussel, met het doel aldaar bepaalde plenaire vergaderingen te houden .
De Franse regering voert in haar eerste verzoekschrift ( zaak 358/85 ) twee middelen aan, te weten schending van wezenlijke vormvoorschriften, doordat de resolutie niet kon worden aangenomen overeenkomstig de urgentieprocedure, en onbevoegdheid van het Parlement, doordat de vaststelling van de zetel van de instellingen krachtens de Verdragen behoort tot de uitsluitende bevoegdheid van de regeringen der Lid-Staten . In haar tweede verzoekschrift ( zaak 51/86 ) herhaalt zij die middelen en stelt zij bovendien, dat de resolutie een schending vormt van het evenredigheidsbeginsel, doordat de beoogde faciliteiten veel verder gaan dan wat noodzakelijk is voor de werkzaamheden van het Parlement in Brussel . Dit laatste gezichtspunt is eveneens naar voren gebracht in de repliek in zaak 358/85 .
Voor een nadere uiteenzetting van de feiten en de antecedenten van het geding, het verloop van de procedure voor het Hof en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
De ontvankelijkheid
Het Parlement werpt twee excepties van niet-ontvankelijkheid op . De eerste, tegen het beroep in zaak 51/86, is ontleend aan het feit dat dit beroep identiek is aan het eerder door dezelfde verzoekster ingestelde beroep in zaak 358/85 . De tweede exceptie, gericht tegen beide beroepen, is ontleend aan het feit dat de betrokken resolutie geen handeling vormt die voor het Hof kan worden bestreden .
a ) De litispendentie
Het Parlement stelt dat de partijen, het onderwerp en ook de middelen in de twee beroepen identiek zijn, aangezien het in het tweede beroep ( 51/86 ) opgeworpen middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel door de verzoekende regering is overgenomen in haar repliek in zaak 358/85 . Met betrekkking tot de ontvankelijkheid van dit derde middel in het kader van laatstgenoemde zaak verklaart het Parlement zich te voegen naar de wijsheid van het Hof .
De Franse regering heeft er geen bewaar tegen, dat het tweede beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard, mits het Hof het argument inzake het evenredigheidsbeginsel in het eerste beroep niet beschouwt als een nieuw en dus niet-ontvankelijk middel . In dit geval zou er geen litispendentie zijn in de zin van 's Hofs rechtspraak ( zie met name het arrest van 19 september 1985, gevoegde zaken 172 en 226/83, Hoogovens Groep, Jurispr . 1985, blz . 2831 ), die ervan uitgaat, dat de twee beroepen ook wat de middelen betreft, identiek zijn .
In dit verband moet worden vastgesteld, dat het middel inzake onbevoegdheid van het Parlement in wezen inhoudt, dat de aangenomen resolutie tot doel heeft, het Parlement in staat te stellen zijn plenaire vergaderingen in Brussel te houden; daarmee zou het Parlement zijn bevoegdheid overschrijden, aangezien alleen de regeringen van de Lid-Staten bevoegd zijn de vergaderplaats van het Parlement te bepalen .
De gemachtigde van de Franse regering heeft ter terechtzitting gepreciseerd , dat de verwijzing naar het evenredigheidsbeginsel enkel tot doel heeft te beklemtonen, dat de faciliteiten die volgens de resolutie moeten worden gebouwd, niet in verhouding staan tot de andere bestemmingen die in de resolutie worden genoemd, te weten met name de fractievergaderingen, dat deze bestemmingen de bouw van zulke faciliteiten niet rechtvaardigen en dat het motief van het besluit om tot die bouw over te gaan, derhalve niets anders kan zijn dan het houden van plenaire vergaderingen te Brussel .
De aldus verduidelijkte gedachte kan niet worden beschouwd als een afzonderlijk middel naast dat inzake de onbevoegdheid, aangezien verzoekster er enkel mee wil aantonen, dat de bestreden resolutie slechts het oog kan hebben op het gebruik van de bedoelde faciliteiten voor een doel waarover het Parlement volgens verzoekster niet bevoegd is te beslissen .
Mitsdien moet worden vastgesteld, dat het later ingediende beroep in zaak 1/86, waarin dezelfde partijen tegenover elkaar staan, strekt tot nietigverklaring van dezelfde resolutie op grond van dezelfde middelen als het beroep in zaak 358/85 . Het beroep in zaak 51/86 moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard .
b ) De vraag of de resolutie een voor beroep vatbare handeling is
Het Parlement stelt dat de aangenomen resolutie geen voor beroep vatbare handeling is . Volgens recente rechtspraak van het Hof kan bij het Hof enkel beroep worden ingesteld tegen handelingen van het Parlement die rechtsgevolgen ten aanzien van derden in het leven roepen . De bestreden resolutie zou dergelijke rechtsgevolgen echter niet hebben, met name niet voor zover zij de verwerving van onroerend goed impliceert, aangezien het Parlement niet zelf daartoe kan besluiten . Ingevolge artikel 211 EEG-Verdrag zou daarvoor tenminste de medewerking van de Commissie zijn vereist .
Dienaangaande zij erop gewezen, dat de bezwaren van de Franse regering tegen de bestreden resolutie geen betrekking hebben op de verwerving van onroerend goed door het Parlement en evenmin op de bouw van faciliteiten te Brussel, maar op de door het Parlement in zijn resolutie tot uitdrukking gebrachte wil om plenaire vergaderingen te Brussel te houden en zich te dien einde van de nodige faciliteiten te voorzien . Volgens de Franse regering wil het Parlement zich daarmee in de plaats stellen van de regeringen van de Lid-Staten, die bij uitsluiting bevoegd zijn wanneer het om de zetel van de instellingen gaat .
Aangezien voor een beslissing over de ontvankelijkheid van het beroep een analyse van de inhoud en de strekking van de resolutie noodzakelijk is, lijkt het aangewezen over te gaan tot het onderzoek ten gronde in zaak 358/85 .
Ten gronde
a ) Schending van wezenlijke vormvoorschriften
De Franse regering stelt, dat de bestreden resolutie niet op wettige wijze kon worden aangenomen volgens de urgentieprocedure bedoeld in artikel 48 van het Reglement van het Parlement . Deze procedure zou slechts gelden voor verzoeken om een debat en voor ontwerp-resoluties over actuele en dringende vraagstukken . De bestreden resolutie zou geen actueel en dringend karakter hebben en had derhalve niet volgens deze procedure mogen worden aangenomen .
Dienaangaande kan worden volstaan met vast te stellen, dat het besluit van het Parlement om in zijn vergadering een actualiteitendebat te houden over een ontwerp-resolutie betreffende een bepaald onderwerp,de interne organisatie van zijn werkzaamheden betreft en derhalve niet aan rechterlijke controle is onderworpen .
Het eerste middel van de Franse regering moet mitsdien worden afgewezen .
b ) Onbevoegdheid
Alvorens de argumenten van partijen over dit punt te onderzoeken, dienen, voor zover nodig, de bepalingen van de Verdragen en de besluiten van de regeringen der Lid-Staten inzake de zetel en de voorlopige vestigingsplaatsen van de instellingen van de Gemeenschappen in herinnering te worden gebracht .
Volgens de artikelen 77 EGKS-Verdrag, 216 EEG-Verdrag en 189 EGA-Verdrag wordt de zetel van de instellingen in onderlinge overeenstemming door de regeringen der Lid-Staten vastgesteld .
Op 25 juli 1952, ter gelegenheid van de inwerkingtreding van het EGKS-Verdrag, besloten de ministers van Buitenlandse Zaken van de Lid-Staten onder meer, dat de Vergadering haar eerste bijeenkomst in Straatsburg zou houden en dat naderhand een definitief besluit over de zetel zou worden genomen .
Op 7 januari 1958, bij de inwerkingtreding van het EEG - en het EGA-Verdrag, kwamen de ministers van Buitenlandse Zaken van de Lid-Staten volgens een na afloop van hun vergadering uitgegeven perscommuniqué overeen, dat alle Europese organisaties van de zes landen in overeenstemming met de bepalingen van de Verdragen in een zelfde plaats zouden worden verenigd zodra deze concentratie daadwerkelijk kon worden verwezenlijkt, en besloten zij onder meer, dat "de Vergadering te Straatsburg zal bijeenkomen ".
Het Verdrag van 8 april 1965 tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben, bepaalt in artikel 37, dat, onverminderd de toepassing van voornoemde verdragsbepalingen over de zetel van de instellingen, de vertegenwoordigers van de regeringen van de Lid-Staten in onderlinge overeenstemming de bepalingen vaststellen welke nodig zijn voor het oplossen van bepaalde bijzondere vraagstukken met betrekking tot het Groothertogdom Luxemburg, die voortvloeien uit de instelling van één Raad en één Commissie .
Bij de ondertekening van dit Verdrag op 8 april 1965 namen de vertegenwoordigers van de regeringen van de Lid-Staten op grond van genoemd artikel 37 een besluit ( PB 1967, L 152, blz . 18 ), dat in artikel 1 bepaalt dat Luxemburg, Brussel en Straatsburg voorlopig de plaatsen blijven waar de instellingen van de Gemeenschappen gevestigd zijn, en in artikel 4 dat het secretariaat-generaal van het Europese Parlement en zijn diensten in Luxemburg gevestigd blijven . In artikel 12 werd verder gepreciseerd, dat het besluit, behoudens de wijzigingen met betrekking tot de Raad en de Commissie, geen gevolgen had voor de voorlopige vestigingsplaatsen van de instellingen, zoals deze uit vroegere beslissingen van de regeringen voortvloeiden .
In antwoord op een brief van de voorzitter van het Parlement over de problemen voor de werking van deze instelling, die zich na de rechtstreekse verkiezing van het Parlement en de uitbreiding van het aantal leden zouden voordoen, deelde de voorzitter van de Raad het Parlement op 22 september 1977 mee, dat de regeringen van de Lid-Staten van oordeel waren, dat er geen aanleiding bestond om rechtens of feitelijk wijziging te brengen in de geldende bepalingen betreffende de voorlopige vestigingsplaatsen van het Parlement, te weten Straatsburg en Luxemburg, waar nog steeds het secretariaat-generaal en zijn diensten gevestigd waren, terwijl de parlementaire commissies de gewoonte hadden aangenomen te Brussel te vergaderen, met de strikt noodzakelijke voorzieningen om het goede verloop van dergelijke vergaderingen te verzekeren .
In 1980 openden de regeringen van de Lid-Staten in het kader van een conferentie over de zetel van de instellingen van de Gemeenschap, op initiatief van de Franse regering onderhandelingen om dit vraagstuk definitief op te lossen . De conferentie moest echter constateren dat de standpunten van de regeringen nog steeds uiteenliepen, en kwam tot de conclusie, dat van de verschillende onvolmaakte oplossingen handhaving van de status quo, dat wil zeggen van drie voorlopige vestigingsplaatsen, de meest bevredigende was . Ter gelegenheid van de Europese Raad van 23 en 24 maart 1981 te Maastricht besloten de staatshoofden en regeringsleiders eenparig, "de status quo te bevestigen voor wat betreft de voorlopige vestigingsplaatsen van de Europese instellingen ".
Op 30 juni 1981 nam de conferentie over de zetel van de instellingen van de Gemeenschap akte van dat besluit van de staatshoofden en regeringsleiders en beëindigde zij haar werkzaamheden met de aanneming van het volgende besluit :
"1 ) De regeringen van de Lid-Staten stellen vast, dat alleen zij overeenkomstig artikel 216 van het Verdrag bevoegd zijn om de zetel van de instellingen van de Gemeenschap vast te stellen .
2 ) Het besluit van de regeringen van de Lid-Staten, die op 23 en 24 maart 1981 te Maastricht zijn bijeengekomen, tot handhaving van de status quo met betrekking tot de voorlopige vestigingsplaatsen, valt binnen de uitoefening van die bevoegdheid en prejudicieert niet op de vaststelling van de zetel van de instellingen ."
Sindsdien hebben de regeringen van de Lid-Staten geen enkel besluit over de zetel of de voorlopige vestigingsplaatsen van de instellingen meer genomen .
Gelet op het voorgaande, moet in de eerste plaats worden vastgesteld, zoals het Hof reeds heeft gedaan in zijn arrest van 10 februari 1983 ( zaak 230/81, Luxemburg/Parlement, Jurispr . 1983, blz . 255 ), dat de regeringen van de Lid-Staten hun verplichting om de zetel van de instellingen overeenkomstig artikel 77 EGKS-Verdrag, artikel 216 EEG-Verdrag en artikel 189 EGA-Verdrag vast te stellen, nog niet zijn nagekomen, maar dat zij herhaaldelijk besluiten hebben genomen tot vaststelling van voorlopige vestigingsplaatsen van de instellingen, waarbij zij zich op diezelfde bevoegdheid baseerden en, wat het besluit van 8 april 1965 betreft, op de bevoegdheid die uitdrukkelijk was verleend bij artikel 37 van het Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben .
De verklaringen, in 1952 en 1958 afgelegd door de ministers van Buitenlandse Zaken van de zes oorspronkelijke Lid-Staten, kunnen wellicht twijfel doen rijzen aangaande de draagwijdte van de besluiten betreffende de vestigingsplaats van het Parlement, maar dat geldt niet voor het besluit van 8 april 1965, volgens hetwelk "Luxemburg, Brussel en Straatsburg voorlopig de plaatsen blijven waar de instellingen van de Gemeenschappen gevestigd zijn ". Zoals het Hof immers opmerkte in zijn arrest van 10 februari 1983, waren de plenaire vergaderingen van het Parlement indertijd de enige activiteit van de gemeenschapsinstellingen die in de regel te Straatsburg plaatsvond .
Zoals in dat arrest eveneens werd geconstateerd, kunnen de door de regeringen van de Lid-Staten in 1981 genomen besluiten om de status quo te handhaven, niet anders worden begrepen dan als de uitdrukking van de wil geen verandering te brengen in de bestaande rechtssituatie . Dit geldt overigens ook voor de brief van 22 september 1977 van de voorzitter van de Raad aan de voorzitter van het Parlement . De conclusie moet dus zijn, dat Straatsburg inderdaad is aangewezen als de plaats waar voorlopig de plenaire vergaderingen van het Parlement moeten worden gehouden .
De aanwijzing van een voorlopige vergaderplaats voor een instelling betekent echter niet noodzakelijkerwijs, dat de leden van die instelling nooit buiten die plaats mogen vergaderen . Derhalve moet worden nagegaan, of de besluiten van de regeringen van de Lid-Staten aldus moeten worden opgevat, dat zij het Parlement beletten om krachtens de hem door de artikelen 25 EGKS-Verdrag, 142 EEG-Verdrag en 112 EGA-Verdrag toegekende interne-organisatiebevoegdheid te besluiten een plenaire vergadering buiten Straatsburg te houden .
Opgemerkt zij, dat op het moment van de desbetreffende besluiten van de regeringen het Parlement reeds plenaire vergaderingen in Rome, Brussel en vooral in Luxemburg had gehouden . In deze laatste stad hadden zelfs een groot aantal veelal korte plenaire vergaderingen plaatsgevonden . Weliswaar had de Franse regering daartegen meermaals geprotesteerd, maar van die protesten is in de besluiten van de regeringen niets terug te vinden . Deze besluiten bevatten geen enkel oordeel pro of contra over de toenmalige praktijk van het Parlement, noch een bepaling die plenaire vergaderingen buiten Straatsburg voortaan verbood .
Om de draagwijdte van de besluiten van de regeringen van de Lid-Staten te bepalen, moet ook worden gewezen op de regel, dat de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen verplicht zijn onderling loyaal samen te werken, welke verplichting met name is neergelegd in het EEG-Verdrag . Met betrekking tot de werkomstandigheden van het Parlement is deze regel van bijzonder belang in een situatie waarin de regeringen van de Lid-Staten hun verplichting om de zetel van de instellingen vast te stellen, nog niet zijn nagekomen en zelfs niet één enkele voorlopige vestigingsplaats voor het Parlement hebben aangewezen .
In zijn arrest van 10 februari 1983 heeft het Hof uit die regel afgeleid, dat, enerzijds, het Parlement verplicht is om bij de uitoefening van zijn interne-organisatiebevoegdheid de bevoegdheid van de Lid-Staten om de zetel van de instellingen vast te stellen, en de genomen voorlopige besluiten te eerbiedigen, en dat anderzijds de Lid-Staten verplicht zijn om bij het nemen van hun besluiten bedoelde bevoegdheid van het Parlement te eerbiedigen en erop toe te zien, dat die besluiten de goede werking van die instelling niet belemmeren .
Op grond van een en ander moet worden geconcludeerd, dat de besluiten van de regeringen der Lid-Staten niet uitsluiten dat het Parlement krachtens zijn interne-organisatiebevoegdheid besluit een plenaire vergadering buiten Straatsburg te houden, mits een dergelijk besluit een exceptioneel karakter heeft, zodat de positie van genoemde stad als normale vergaderplaats niet in het geding komt, en gerechtvaardigd wordt door objectieve redenen die verband houden met de goede werking van het Parlement .
De in geding zijnde resolutie dient in het licht van deze overwegingen en deze conclusie te worden beoordeeld .
Volgens punt 1 van de resolutie besluit het Parlement "dat het een gebouw zal laten plaatsen ... dat in bovengenoemde behoeften voorziet ". Onder de in de considerans genoemde behoeften wordt in punt D vermeld : "het houden van een buitengewone of extra vergaderperiode in een week die grotendeels gewijd is aan commissie - of fractievergaderingen ". De Franse regering beschouwt uitsluitend dit gebruik van het gebouw als in strijd met de besluiten van de regeringen der Lid-Staten en als overschrijding van de bevoegdheid van het Parlement .
Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van het Parlement ter rechtvaardiging van genoemde behoefte gewezen op de noodzaak om op korte termijn korte vergaderperiodes te kunnen organiseren, in het bijzonder in het kader van de begrotingsprocedure en van de procedure voor samenwerking tussen Raad en Parlement, overeenkomstig het door de Europese Akte gewijzigde artikel 149, lid 2, EEG-Verdrag . Wanneer deze korte vergaderingen moeten plaatsvinden in een week die volgens de door het Parlement vastgestelde kalender gewijd is aan commissie - of fractievergaderingen, die gewoonlijk in Brussel worden gehouden, acht het Parlement het weinig zinvol, dat de leden die zich voor die vergaderingen in Brussel bevinden, zich naar Straatsburg begeven voor een korte plenaire vergadering, aangenomen al dat de vergaderzaal in Straatsburg in de betrokken week beschikbaar is .
In de eerste plaats moet worden vastgesteld, dat de resolutie, door het gebruik van de uitdrukking "buitengewone of extra vergaderperiode", het uitzonderlijke karakter van het beoogde gebruik beklemtoont, en in de tweede plaats, dat de in de resolutie vermelde behoefte, die ter terechtzitting door het Parlement is toegelicht, een objectieve reden vormt die verband houdt met de goede werking van het Parlement . Deze behoefte is immers een gevolg van de belemmeringen die voor die goede werking voortvloeien uit het uitblijven van het krachtens de Verdragen door de Lid-Staten te nemen besluit over de zetel van de instellingen . Het beoogde gebruik blijft dus binnen de hierboven vermelde grenzen van de bevoegdheid van het Parlement om zijn interne organisatie te regelen .
Derhalve moet worden geconcludeerd dat de in geding zijnde resolutie, voor zover zij uitdrukking geeft aan de wil in Brussel buitengewone of extra plenaire vergaderingen te organiseren tijdens de weken die grotendeels gewijd zijn aan commissie - of fractievergaderingen, niet treedt buiten het bestek van de maatregelen die het Parlement gemachtigd is te treffen in het kader van de organisatie van zijn werkzaamheden, en niet in strijd is met de besluiten van de regeringen der Lid-Staten over de voorlopige vestigingsplaatsen van de instellingen van de Gemeenschap, noch inbreuk maakt op de bevoegdheid van de Lid-Staten op dat punt .
Mitsdien moet het tweede middel van de Franse regering en, bijgevolg, het beroep in zijn geheel worden verworpen .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende :
1 ) Verklaart het beroep in zaak 51/86 niet-ontvankelijk .
2 ) Verwerpt het beroep in zaak 358/85 .
3 ) Verwijst de Franse regering in de kosten van het geding .