CELEX: 62001CJ0100
Fri bevægelighed for personer
begrænsninger
offentlige orden
politimæssige foranstaltninger, der begrænser opholdstilladelsen for en statsborger fra en anden medlemsstat til en del af det nationale område

Dommens præmisser
1 Ved beslutning af 29. december 2000, indgået til Domstolen den 28. februar 2001, har Conseil d'État i medfør af artikel 234 EF forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 6, 8 A og 48 (efter ændring nu artikel 12 EF, 18 EF og 39 EF) og Rådets direktiv 64/221/EØF af 25. februar 1964 om samordning af de særlige foranstaltninger, som gælder for udlændinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109).
2 Spørgsmålet er blevet rejst under en sag mellem den franske indenrigsminister og den spanske statsborger, A. Oteiza Olazabal, vedrørende lovligheden af foranstaltninger, der begrænser denne persons opholdstilladelse til en del af det franske område.
De relevante retsregler
Fællesskabsretten
3 Traktatens artikel 6, stk. 1, bestemmer:
»Inden for denne traktats anvendelsesområde og med forbehold af dennes særlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt.«
4 Traktatens artikel 8 A, stk. 1, er affattet således:
»Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i denne traktat og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.«
5 I traktatens artikel 48 hedder det:
»1.  Arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet gennemføres senest ved overgangsperiodens udløb.
2.  Den forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.
3.  Med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, indebærer den retten til:
a)  at søge faktisk tilbudte stillinger
b)  frit at bevæge sig inden for medlemsstaternes område i dette øjemed
c)  at tage ophold i en af medlemsstaterne for der at have beskæftigelse i henhold til de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der gælder for indenlandske arbejdstageres beskæftigelse
[...]«
6 Artikel 2, stk. 1, i direktiv 64/221 bestemmer:
»1. Dette direktiv vedrører bestemmelserne om indrejse, om udstedelse og forlængelse af opholdstilladelse og om udvisning, som træffes af medlemsstaterne af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.«
7 Artikel 3, stk. 1 og 2, i direktiv 64/221 fastsætter:
»1. Forholdsregler vedrørende den offentlige orden eller sikkerhed bør udelukkende støttes på den pågældendes personlige forhold.
2. Straffedomme alene kan ikke uden videre begrunde disse forholdsregler.«
8 Ifølge artikel 6, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 68/360/EØF af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477) skal opholdstilladelsen for vandrende arbejdstagere »gælde for hele den udstedende medlemsstats område«.
9 Artikel 10 i direktiv 68/360 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne kan kun fravige bestemmelserne i dette direktiv, hvis det er begrundet i hensyn til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed.«
National lovgivning
10 Artikel 2 i dekret nr. 46-448 af 18. marts 1946 vedrørende anvendelsen af artikel 8 og 36 i lovdekret af 2. november 1945 om betingelserne for udlændinges indrejse til og ophold i Frankrig, som affattet ved dekret nr. 93-1285 af 6. december 1993 (JORF af 8.12.1993, s. 17045, herefter »dekret nr. 46-448«), bestemmer:
»Med forbehold af bestemmelserne i artikel 1 kan udlændinge opholde sig og færdes frit i hele Frankrig.
Indenrigsministeren kan dog ved beslutning udpege bestemte departementer, hvori udlændingene fra datoen for offentliggørelsen af den pågældende beslutning ikke må tage bopæl uden forudgående tilladelse af præfekten for det område, hvor de ønsker at bosætte sig.
Opholdstilladelserne for udlændingene bosat i disse departementer skal være forsynet med en særlig påtegning om, at de er gældende for det pågældende departement.
Såfremt en udlænding, der ikke er i besiddelse af en permanent opholdstilladelse, og som på grund af sin adfærd eller forhistorie skal underkastes en særlig overvågning, kan indenrigsministeren forbyde ham at opholde sig i et eller flere departementer. Commissaire de la République kan under de samme forudsætninger efter eget valg begrænse den territoriale gyldighed af opholdstilladelsen eller det dokument, som den pågældende har fået udstedt, til departementet eller et eller flere distrikter inden for departementet. Den pågældendes opholdstilladelse skal forsynes med en påtegning om indenrigsministerens eller commissaire de la Républiques beslutning.
De udlændinge, der er omfattet af ovennævnte stykke, må ikke bevæge sig uden for det område, som opholdstilladelsen gælder for, uden en tilladelse udstedt af politikommissæren, eller hvis dette ikke er muligt, af gendarmeriet i det område, hvor de har bopæl.
En udlænding, der har bosat sig eller taget ophold i et distrikt i strid med bestemmelserne i denne artikel, straffes med den straf, der er fastsat for overtrædelser af femte grad.«
Hovedsagen
11 Det fremgår af forelæggelsesbeslutningen og sagens akter, at Oteiza Olazabal, der er spansk statsborger fra Baskerlandet, forlod Spanien i juli 1986 og tog til Frankrig, hvor han ansøgte om flygtningestatus. Ansøgningen blev afslået.
12 Den 23. april 1988 blev Oteiza Olazabal afhørt på fransk territorium i forbindelse med en kidnapning af en virksomhedsleder i Bilbao (Spanien), som ETA havde taget ansvaret for. Den 8. juli 1991 blev Oteiza Olazabal i en straffesag ved tribunal de grande instance de Paris (Frankrig) idømt 18 måneders fængsel, hvoraf otte måneder var betinget, samt fik et opholdsforbud på fire år for sit tilhørsforhold til en kriminel organisation, der har til formål at forstyrre den offentlige orden ved trusler og terror.
13 Under henvisning til, at han var borger i Fællesskabet, ansøgte Oteiza Olazabal om en permanent opholdstilladelse. De franske administrative myndigheder afslog hans anmodning, men bevilgede ham midlertidige opholdstilladelser. Desuden blev han underkastet en særlig overvågningsforanstaltning i overensstemmelse med artikel 2 i dekret nr. 46-448, der omfattede et forbud mod at bosætte sig i ni departementer. Foranstaltningens gyldighed ophørte i juli 1995.
14 I 1996 besluttede Oteiza Olazabal, der indtil da havde været bosat i departementet Hauts-de-Seine (Ile-de-France-regionen), at bosætte sig i departementet Pyrénées-Atlantiques (Aquitaine-regionen), der grænser op til Spanien og nærmere bestemt til den selvstyrende region Baskerlandet.
15 På grundlag af politiets oplysninger, hvoraf det fremgik, at Oteiza Olazabal fortsat havde kontakt med ETA, forbød indenrigsministeren ved beslutning af 21. marts 1996 Oteiza Olazabal at tage ophold i 31 departementer for at holde ham borte fra den spanske grænse. Ved beslutning af 25. juni 1996 forbød præfekten i departementet Hauts-de-Seine ham at forlade dette departement uden tilladelse.
16 Oteiza Olazabal anlagde ved tribunal administratif de Paris (Frankrig) sag om annullation af disse to beslutninger. Ved dom af 7. juli 1997 gav retten ham medhold. Denne dom blev den 18. februar 1999 stadfæstet af cour administrative d'appel de Paris (Frankrig).
17 Disse retsinstanser fandt, at bestemmelserne i traktatens artikel 6, 8 A og 48 samt i direktiv 64/221, som fortolket af Domstolen i dom af 28. oktober 1975, Rutili (sag 36/75 Sml. s. 1219), var til hinder for, at en sådan foranstaltning kunne træffes over for Oteiza Olazabal.
18 Indenrigsministeren har iværksat appel ved Conseil d'État til prøvelse af dommen afsagt af cour administrative d'appel.
19 Conseil d'État har indledningsvis bemærket, at selv om traktatens artikel 8 A fastslår, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, tager den herved forbehold for de begrænsninger og betingelser, der er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. Tilsvarende finder forbuddet i traktatens artikel 6 mod al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, kun anvendelse inden for traktatens anvendelsesområde og med forbehold af dennes særlige bestemmelser. Traktatens artikel 48, der i stk. 1 fastslår, at arbejdskraftens frie bevægelighed sikres inden for Fællesskabet og i stk. 3 præciserer, at denne frie bevægelighed indebærer retten til at søge faktisk tilbudte stillinger og frit at bevæge sig inden for medlemsstaternes område i dette øjemed, opretholder dog udtrykkeligt de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.
20 Conseil d'État har herefter anført, at i henhold til Domstolens retspraksis giver undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 48, stk. 3, medlemsstaterne beføjelse til at træffe foranstaltninger - som er begrundet i hensynet til den offentlige orden - hvorved statsborgere fra andre medlemsstater nægtes adgang til det nationale område eller udvises fra dette, hvilket er foranstaltninger, som medlemsstaterne ikke kan anvende over for deres egne borgere.
21 Endelig bemærker Conseil d'État, at proportionalitetsprincippet kræver, at de foranstaltninger, der træffes af hensyn til den offentlige orden, er egnede til at opnå de tilsigtede formål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt. I den forbindelse har Conseil d'État understreget, at en foranstaltning, der begrænsede den territoriale gyldighed af en opholdstilladelse, var mindre indgribende end en udvisningsbeslutning.
22 Da Conseil d'État i lyset af ovenstående var i tvivl om gyldigheden i forhold til fællesskabsretten af en foranstaltning, der begrænser opholdstilladelsen for en statsborger fra en anden medlemsstat til en del af det nationale område, besluttede den at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er bestemmelserne i Rom-traktatens artikel 6, 8 A og 48, nu [...] artikel 12 EF, 18 EF og 39 EF, proportionalitetsprincippet, således som det finder anvendelse i fællesskabsretten, samt de i den afledte ret fastsatte bestemmelser med henblik på gennemførelse af traktaten, navnlig direktiv 64/221/EØF af 25. februar 1964, til hinder for, at en medlemsstat over for en statsborger fra en anden medlemsstat, som er omfattet af traktatens bestemmelser, ved en administrativ ordensforanstaltning, der er underlagt domstolsprøvelse for så vidt angår lovligheden, begrænser denne statsborgers opholdstilladelse til en del af det nationale område, såfremt hensyn til den offentlige orden er til hinder for, at opholdstilladelsen kan omfatte resten af det nationale område, eller er den eneste opholdsbegrænsning, der lovligt kan fastsættes for denne statsborger, et forbud i overensstemmelse med national ret mod ophold på hele det nationale område?«
Det præjudicielle spørgsmål
23 Indledningsvis skal det fastslås, at traktatens bestemmelser finder anvendelse på en sag som den, der behandles i hovedsagen. I den forbindelse fremgår det af indlæggene afgivet for Domstolen, at Oteiza Olazabal har haft beskæftigelse som lønmodtager i Frankrig i hele den periode, der er relevant for hovedsagen.
24 Under disse omstændigheder er sagen omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 48.
25 Det er derfor ikke nødvendigt at fortolke traktatens artikel 6. Denne bestemmelse, der indeholder det almindelige forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, kan nemlig kun anvendes selvstændigt på forhold omfattet af fællesskabsretten, for hvilke traktaten ikke indeholder særlige bestemmelser om forbud mod forskelsbehandling (jf. bl.a. dom af 25.6.1997, sag C-131/96, Mora Romero, Sml. I, s. 3659, præmis 10).
26 Det bemærkes desuden, at traktatens artikel 8 A, hvori det generelt fastslås, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, har fundet særligt udtryk i traktatens artikel 48 for så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed. Da hovedsagen er omfattet af sidstnævnte bestemmelse, er det imidlertid ikke fornødent, at Domstolen udtaler sig om fortolkningen af traktatens artikel 8 A (jf. for så vidt angår etableringsfriheden dom af 29.2.1996, sag C-193/94, Skanavi og Chryssanthakopoulos, Sml. I, s. 929, præmis 22).
27 Traktatens artikel 48 sikrer bl.a. en statsborger fra en medlemsstat retten til at tage ophold i en anden medlemsstat for der at have beskæftigelse. I henhold til traktatens artikel 48, stk. 3, kan denne ret imidlertid pålægges begrænsninger, såfremt de er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.
28 I Rutili-dommen, som den forelæggende ret har henvist til, blev Domstolen anmodet om en fortolkning af begrebet »begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden«, og den præciserede herved visse punkter.
29 For det første anførte Domstolen i sin besvarelse af de præjudicielle spørgsmål, at udtrykket »med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden« i traktatens artikel 48 ikke kun angår love og andre generelle retsforskrifter, som hver medlemsstat har vedtaget for på sit område at begrænse den frie bevægelighed for andre medlemsstaters statsborgere og deres ret til ophold dér, men også de individuelle beslutninger, der træffes til gennemførelse af sådanne love eller andre generelle retsforskrifter.
30 For det andet har Domstolen fastslået, at bedømmelsen af, om foranstaltninger til beskyttelse af den offentlige orden er berettigede, skal foretages på grundlag af alle de fællesskabsregler, der har til formål dels at begrænse medlemsstaternes frie skøn på området, dels at sikre, at de personer, som af denne grund udsættes for restriktive foranstaltninger, kan forsvare deres rettigheder.
31 Domstolen har tilføjet, at sådanne begrænsninger og garantier navnlig følger af den forpligtelse, der er pålagt medlemsstaterne til udelukkende at støtte de trufne forholdsregler på de pågældende individuelle forhold, til at afholde sig fra enhver foranstaltning på området, som har andre formål end hensynet til den offentlige orden, eller som kan gøre indgreb i udøvelsen af fagforeningsrettigheder, til uopholdeligt at give enhver, der rammes af restriktive foranstaltninger - med forbehold over for de tilfælde, hvor hensynet til statens sikkerhed er til hinder herfor - meddelelse om de hensyn, som er lagt til grund for den trufne beslutning, og endelig til at sikre, at klagemulighederne kan udnyttes effektivt.
32 Domstolen har særligt fastslået, at foranstaltninger, der begrænser opholdsretten til en del af det nationale område, kun kan iværksættes af en medlemsstat over for statsborgere fra andre medlemsstater, som er omfattet af traktatens bestemmelser, i de tilfælde og på de betingelser, hvor sådanne foranstaltninger kan bringes i anvendelse over for den pågældende stats egne borgere.
33 For at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar skal dette svar, der er af væsentlig betydning for hovedsagen, placeres i sin sammenhæng.
34 I den forbindelse bemærkes, at Rutili-dommen omhandlede en italiensk statsborger, der havde været bosat i Frankrig siden fødslen, og hvis opholdsret i denne medlemsstat var blevet begrænset på grund af hans politiske og fagforeningsmæssige aktiviteter. Det var blevet gjort gældende, at han havde udøvet visse aktiviteter, der i det væsentlige bestod i aktioner af politisk karakter i forbindelse med valget til den lovgivende forsamling i marts 1967 og begivenhederne i maj-juni 1968 samt havde deltaget i en demonstration på mindedagen den 14. juli 1968.
35 Indstævnte i hovedsagen blev derimod i Frankrig idømt 18 måneders fængsel samt fik et opholdsforbud på fire år for sit tilhørsforhold til en kriminel organisation, der har til formål at forstyrre den offentlige orden ved trusler og terror. Det fremgår af sagens akter, at de politimæssige foranstaltninger, der blevet truffet over for ham, og hvis lovlighed er genstand for hovedsagen, var begrundet med, at han var medlem af en bevæbnet og organiseret gruppe, hvis virksomhed er en trussel mod den offentlige orden på fransk område. Bekæmpelsen af en sådan aktivitet kan i øvrigt anses for at vedrøre opretholdelsen af den offentlige sikkerhed.
36 Desuden bemærkes, at i Rutili-dommen var den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt en konkret situation, som den Rutili, der havde udøvet sine fagforeningsrettigheder, befandt sig i, gjorde det muligt at vedtage en foranstaltning med henblik på at bevare den offentlige orden. I den foreliggende sag forudsætter den forelæggende ret derimod, at hensynet til den offentlige orden er til hinder for, at den vandrende arbejdstager i hovedsagen opholder sig i en del af det nationale område, og at dette hensyn, såfremt det ikke er muligt at fastsætte et forbud mod ophold i denne del af landet, kunne gøre det berettiget at nægte ophold på hele det nationale område.
37 Under disse omstændigheder er det nødvendigt at undersøge, hvorvidt traktatens artikel 48 er til hinder for, at en medlemsstat ved en administrativ politimæssig foranstaltning begrænser opholdstilladelsen for en vandrende arbejdstager fra en anden medlemsstat til en del af det nationale område.
38 Som generaladvokaten med rette har understreget i punkt 29 i sit forslag til afgørelse, fremgår det ikke af ordlyden af traktatens artikel 48, stk. 3, at begrænsninger i arbejdskraftens frie bevægelighed, der begrundes i hensynet til den offentlige orden, altid skal have den samme territoriale rækkevidde, som de rettigheder, der er tildelt ved denne bestemmelse. Den afledte ret er i øvrigt ikke til hinder for denne fortolkning. Selv om artikel 6, stk. 1, litra a), i direktiv 68/360 kræver, at opholdstilladelsen skal gælde for hele den udstedende medlemsstats område, giver artikel 10 i samme direktiv nemlig mulighed for at fravige denne bestemmelse bl.a., hvis det er begrundet i hensyn til den offentlige orden.
39 Det bemærkes, at medlemsstaterne ved forbeholdet i traktatens artikel 48, stk. 3, får muligheden for at begrænse arbejdskraftens frie bevægelighed, såfremt der foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (jf. dom af 27.10.1977, sag 30/77, Regina mod Bouchereau, Sml. s. 1999, præmis 35, og af 5.2.1991, sag C-363/89, Roux, Sml. I, s. 273, præmis 30).
40 Domstolen har i en række afgørelser fastslået, at i henhold til undtagelsesbestemmelserne, der er indsat i traktatens artikel 48 og EF-traktatens artikel 56 (efter ændring nu artikel 46 EF), kan medlemsstaterne således træffe visse foranstaltninger over for statsborgere fra andre medlemsstater, navnlig foranstaltninger, som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, som de ikke kan træffe over for deres egne statsborgere, idet de ikke kan udvise deres egne statsborgere fra deres område eller forbyde dem indrejse (jf. dom af 4.12.1974, sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337, præmis 22 og 23, af 18.5.1982, forenede sager 115/81 og 116/81, Adoui og Cornuaille, Sml. s. 1665, præmis 7, af 17.6.1997, forenede sager C-65/95 og C-111/95, Shingara og Radiom, Sml. I, s. 3343, præmis 28, og af 19.1.1999, sag C-348/96, Calfa, Sml. I, s. 11, præmis 20).
41 I de tilfælde, hvor statsborgere fra andre medlemsstater kan udvises eller forbydes ophold, kan der ligeledes træffes mindre strenge foranstaltninger over for disse, såsom delvise begrænsninger af deres opholdsret begrundet i hensynet til den offentlige orden, uden at der er nødvendigt, at den pågældende medlemsstat kan anvende tilsvarende foranstaltninger over for sine egne statsborgere.
42 Det skal imidlertid bemærkes, at en medlemsstat ikke i medfør af forbeholdet vedrørende den offentlige orden i traktatens artikel 48 og 56 kan træffe foranstaltninger over for en statsborger fra en anden medlemsstat på grund af en adfærd, der, såfremt den forekommer hos den førstnævnte medlemsstats egne borgere, ikke giver anledning til straffeforanstaltninger eller andre faktiske og effektive foranstaltninger til bekæmpelse af denne adfærd (jf. i denne retning Adoui og Cornuaille-dommen, præmis 9).
43 Det bemærkes ligeledes, at en foranstaltning, der indskrænker en af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder, kun kan forsvares, såfremt den overholder proportionalitetsprincippet. En sådan foranstaltning skal være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og den må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet (jf. dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 37).
44 Det skal i øvrigt understreges, at det påhviler de nationale retsinstanser at efterprøve, om de foranstaltninger, der er truffet i denne sag, faktisk vedrører en individuel adfærd, der udgør en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, og om de desuden overholder proportionalitetsprincippet.
45 Herefter skal det præjudicielle spørgsmål besvares med, at hverken traktatens artikel 48 eller de i den afledte ret fastsatte bestemmelser, der gennemfører arbejdskraftens frie bevægelighed, er til hinder for, at en medlemsstat ved administrative politimæssige foranstaltninger begrænser opholdstilladelsen for en vandrende arbejdstager fra en anden medlemsstat til en del af det nationale område, på betingelse af,
- at dette som følge af hans individuelle adfærd er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed
- at det, såfremt der ikke foreligger en sådan mulighed, på grund af tungtvejende hensyn af den nævnte karakter er nødvendigt at træffe en foranstaltning om opholdsforbud på eller udvisning fra hele det nationale område, og
- at den adfærd, som den pågældende medlemsstat har til hensigt at forhindre, såfremt den forekommer hos medlemsstatens egne borgere, giver anledning til straffeforanstaltninger eller andre faktiske og effektive modforanstaltninger.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
46 De udgifter, der er afholdt af den franske, belgiske, spanske og italienske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Conseil d'État ved beslutning af 29. december 2000, for ret:
Hverken EF-traktatens artikel 48 (efter ændring nu artikel 39 EF) eller de i den afledte ret fastsatte bestemmelser, der gennemfører arbejdskraftens frie bevægelighed, er til hinder for, at en medlemsstat ved administrative politimæssige foranstaltninger begrænser opholdstilladelsen for en vandrende arbejdstager fra en anden medlemsstat til en del af det nationale område, på betingelse af,
- at dette som følge af hans individuelle adfærd er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed
- at det, såfremt der ikke foreligger en sådan mulighed, på grund af tungtvejende hensyn af den nævnte karakter er nødvendigt at træffe en foranstaltning om opholdsforbud på eller udvisning fra hele det nationale område, og
- at den adfærd, som den pågældende medlemsstat har til hensigt at forhindre, såfremt den forekommer hos medlemsstatens egne borgere, giver anledning til straffeforanstaltninger eller andre faktiske og effektive modforanstaltninger.