CELEX: 61994CJ0055
Directiva 77/249/CEE
Libre prestación de servicios
Avogados
Posibilidad de abrir un despacho
Artículos 52 y 59 del Tratado CE

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 16 de diciembre de 1993, recibida en el Tribunal de Justicia el 8 de febrero de 1994, el Consiglio Nazionale Forense planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva 77/249/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1977, dirigida a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por los Abogados (DO L 78, p. 17; EE 06/01, p. 224).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un procedimiento disciplinario iniciado por el Consiglio dell' Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (Colegio de Abogados y Procuradores de Milán; en lo sucesivo, "Colegio de Abogados de Milán") contra el Sr. Gebhard, al que se le imputa el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley nº 31, de 9 de febrero de 1982, relativa a la libre prestación de servicios por los Abogados que sean nacionales de un Estado miembro de las Comunidades Europeas (GURI nº 42, de 12 de febrero de 1982), al ejercer en Italia una actividad profesional con carácter permanente en el despacho abierto por él y al utilizar el título de "avvocato".
3 De los autos y de la información proporcionada como respuesta a las preguntas escritas formuladas por el Tribunal de Justicia se desprende que el Sr. Gebhard, nacional alemán, fue autorizado a ejercer la profesión de "Rechtsanwalt" en Alemania a partir del 3 de agosto de 1977. Está inscrito en el Colegio de Abogados de Stuttgart donde es "colaborador libre" en un despacho ("Buerogemeinschaft"); no posee, sin embargo, su propio despacho en dicho Estado.
4 El Sr. Gebhard reside en Italia desde marzo de 1978, donde vive con su esposa, de nacionalidad italiana, y sus tres hijos. La renta del Sr. Gebhard está sujeta a tributación íntegramente en Italia, lugar de su residencia.
5 El Sr. Gebhard ejerció su actividad profesional en Italia a partir del 1 de marzo de 1978, inicialmente en calidad de colaborador ("con un rapporto di libera collaborazione") en un despacho de Abogados asociados de Milán y, luego, desde el 1 de enero de 1980 hasta principios del año 1989, en calidad de socio ("associato") del mismo despacho. Nada se ha objetado sobre las actividades que ejerció en él.
6 El 30 de julio de 1989, el Sr. Gebhard abrió su propio despacho en Milán, en el que colaboran "avvocati" y "procuratori" italianos. El Sr. Gebhard indicó, en respuesta a una pregunta escrita formulada por el Tribunal de Justicia, que les confiaba los casos esporádicos de acciones judiciales relativas a clientes italianos en Italia.
7 El Sr. Gebhard declara que ejerce en Italia una actividad esencialmente extrajudicial de asistencia y representación de personas de lengua alemana (actividad que representa el 65 % de su volumen de negocios), así como una actividad de representación de personas de lengua italiana en Alemania y en Austria (actividad que representa el 30 % de su volumen de negocios). El 5 % restante lo constituye la asistencia a profesionales italianos a quienes sus clientes plantean problemas de Derecho alemán.
8 Algunos profesionales italianos, entre ellos los "avvocati" con los que estuvo asociado el Sr. Gebhard hasta 1989, lo denunciaron ante el Colegio de Abogados de Milán. Le reprochaban haber hecho figurar el título de "avvocato" en el encabezamiento de su papel de cartas profesional, haber intervenido directamente con el título de "avvocato" ante la Pretura y el Tribunale di Milano y haber ejercido sus actividades profesionales desde el "Studio legale Gebhard".
9 Tras haberle prohibido utilizar el título de "avvocato", el Colegio de Abogados de Milán decidió, el 19 de septiembre de 1991, iniciar un procedimiento disciplinario contra el Sr. Gebhard por haber incumplido las obligaciones derivadas de la Ley nº 31/82, al ejercer en Italia una actividad profesional con carácter permanente desde su propio despacho y al utilizar el título de "avvocato".
10 El 14 de octubre de 1991, el Sr. Gebhard presentó ante el Colegio de Abogados de Milán una solicitud de inscripción en la lista de colegiados. Esta solicitud se basaba en la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO 1989, L 19, p. 16), y en la realización, en Italia, de un período de prácticas profesional de más de diez años. No parece que el Colegio de Abogados adoptara una decisión formal respecto a dicha solicitud.
11 El procedimiento disciplinario, iniciado el 19 de septiembre de 1991, concluyó con una decisión de 30 de noviembre de 1992 por la que el Colegio de Abogados de Milán impuso al Sr. Gebhard una sanción de suspensión del ejercicio de la actividad profesional durante seis meses ("sospensione dell' esercizio dell' attività professionale").
12 El Sr. Gebhard interpuso, ante el Consiglio Nazionale Forense, un recurso contra dicha decisión, especificando, no obstante, que el objeto de su recurso era también impugnar la denegación presunta de su solicitud de inscripción en la lista de colegiados. En dicho recurso alegaba, especialmente, que la Directiva 77/249 le concede el derecho a ejercer su actividad profesional desde su propio despacho en Milán.
13 La Directiva 77/249 se aplica a las actividades realizadas por los Abogados en concepto de prestación de servicios. Prevé que el Abogado que preste sus servicios deberá utilizar su título profesional en el idioma o en uno de los idiomas del Estado miembro de procedencia, indicando la corporación profesional a la que pertenezca o el órgano jurisdiccional ante el cual esté habilitado para actuar en virtud de la legislación de ese Estado (artículo 3).
14 Esta Directiva distingue entre, por un lado, las actividades relativas a la representación y defensa de clientes ante los Tribunales o ante las autoridades públicas y, por otro lado, todas las demás actividades.
15 En el ejercicio de las actividades de representación y defensa, el Abogado debe respetar las normas profesionales del Estado miembro de acogida, sin perjuicio de las obligaciones que le incumban en el Estado miembro de procedencia (apartado 2 del artículo 4). Para el ejercicio de todas las demás actividades, el Abogado queda sujeto a las condiciones y normas profesionales del Estado miembro de procedencia, sin perjuicio del respeto a las normas, sea cual fuere su origen, que regulen la profesión en el Estado miembro de acogida y, en particular, las que se refieran a la incompatibilidad entre el ejercicio de la actividad de Abogado y el de otras actividades en ese Estado, al secreto profesional, a las relaciones de hermandad, a la prohibición de que un mismo Abogado asista a partes con intereses opuestos y a la publicidad (apartado 4 del artículo 4).
16 El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 77/249 dispone: "Las actividades relativas a la representación y a la defensa de clientes ante los tribunales o ante las autoridades públicas se ejercerán en cada Estado miembro de acogida en las condiciones previstas para los Abogados establecidos en ese Estado, excluyéndose cualquier condición de residencia o de inscripción en una organización profesional de tal Estado."
17 El Derecho italiano fue adaptado a las disposiciones de la Directiva 77/249 mediante la Ley nº 31/82, cuyo artículo 2 dispone lo siguiente:
"[A los nacionales de los Estados miembros que estén autorizados en el Estado miembro de procedencia a ejercer la profesión de Abogado] se les permitirá ejercer la actividad profesional de Abogado, en los ámbitos judicial y extrajudicial, con carácter temporal (con carattere di temporaneità) y en las condiciones fijadas en el presente Título.
Para el ejercicio de las actividades profesionales contempladas en el párrafo anterior, no se permitirá instalar en el territorio de la República un despacho ni un establecimiento principal o secundario."
18 En tales circunstancias, el Consiglio Nazionale Forense decidió suspender el procedimiento y pedir al Tribunal de Justicia que se pronunciara con carácter prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
"a) El artículo 2 de la Ley nº 31, de 9 de febrero de 1982, relativa a la libre prestación de servicios por parte de los Abogados nacionales de los Estados miembros de las Comunidades Europeas [por la que se ejecuta la Directiva (CEE) de 22 de marzo de 1977], según el cual no se permite 'instalar en el territorio de la República un despacho ni un establecimiento principal o secundario' , ¿es compatible con el régimen establecido por dicha Directiva, habida cuenta de que en ésta no se hace alusión alguna al hecho de que la apertura de un despacho pueda interpretarse como un indicio de la intención del Abogado de ejercer su actividad de forma no temporal ni ocasional, sino con carácter permanente?
b) ¿Qué criterios, basados en la duración o en la frecuencia de las prestaciones efectuadas por el Abogado que actúe dentro del régimen de que trata la mencionada Directiva, deben aplicarse para determinar si la referida actividad tiene o no carácter temporal?"
19 Habida cuenta del tenor de las cuestiones prejudiciales, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, este Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho comunitario. En cambio, es competente para proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación pertenecientes al ámbito del Derecho comunitario que puedan permitirle apreciar dicha compatibilidad para la resolución del asunto que le haya sido sometido (véase, especialmente, la sentencia de 11 de agosto de 1995, Belgapom, C-63/94, Rec. p. I-2467, apartado 7).
20 Debe señalarse, en primer lugar, que la situación de un nacional comunitario que se desplaza a otro Estado miembro de la Comunidad para ejercer allí una actividad económica entra bien en el ámbito del capítulo del Tratado referente a la libre circulación de los trabajadores, bien en el relativo al derecho de establecimiento o bien en el que se refiere a los servicios, ámbitos que se excluyen entre sí.
21 Dado que el capítulo relativo a los trabajadores no es pertinente en el caso de autos, puede excluirse desde un principio del examen de las cuestiones planteadas, que se refieren esencialmente a los conceptos de "establecimiento" y de "prestación de servicios".
22 A continuación, procede señalar que las disposiciones del capítulo referente a los servicios son subsidiarias respecto a las del capítulo relativo al derecho de establecimiento en la medida en que, en primer lugar, el tenor del párrafo primero del artículo 59 presupone que el prestador y el destinatario del servicio de que se trate estén "establecidos" en dos Estados miembros diferentes y en que, en segundo lugar, el párrafo primero del artículo 60 especifica que las disposiciones relativas a los servicios son de aplicación únicamente en caso de que no lo sean las relativas al derecho de establecimiento. Por tanto, es necesario examinar el ámbito de aplicación del concepto de "establecimiento".
23 El derecho de establecimiento, previsto en los artículos 52 a 58 del Tratado, se reconoce tanto a las personas jurídicas, en el sentido del artículo 58, como a las personas físicas nacionales de un Estado miembro de la Comunidad. Comprende, sin perjuicio de las excepciones y requisitos previstos, el acceso, en el territorio de cualquier otro Estado miembro, a toda clase de actividades por cuenta propia y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas y la apertura de agencias, sucursales o filiales.
24 De ello se desprende que una persona puede estar establecida, en el sentido del Tratado, en más de un Estado miembro, especialmente en el caso de las sociedades, mediante la apertura de agencias, sucursales o filiales (artículo 52) y, como ha estimado el Tribunal de Justicia en lo que respecta a los miembros de las profesiones liberales, mediante la creación de un segundo centro de actividad profesional (véase la sentencia de 12 de julio de 1984, Klopp, 107/83, Rec. p. 2971, apartado 19).
25 Por lo tanto, el concepto de establecimiento, en el sentido del Tratado, es muy amplio e implica la posibilidad de que un nacional comunitario participe, de forma estable y continua, en la vida económica de un Estado miembro distinto de su Estado de origen, y de que se beneficie de ello, favoreciendo así la interpenetración económica y social en el interior de la Comunidad en el ámbito de las actividades por cuenta propia (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 1974, Reyners, 2/74, Rec. p. 631, apartado 21).
26 En cambio, en el caso de que el prestador de un servicio se desplace a otro Estado miembro, las disposiciones del capítulo relativo a los servicios, especialmente el párrafo tercero del artículo 60 del Tratado, prevén que dicho prestador ejerza su actividad en ese Estado temporalmente.
27 Como ha señalado el Abogado General, el carácter temporal de las actividades de que se trata debe determinarse no sólo en función de la duración de la prestación, sino también en función de su frecuencia, periodicidad o continuidad. El carácter temporal de la prestación no excluye la posibilidad de que el prestador de servicios, en el sentido del Tratado, se provea, en el Estado miembro de acogida, de cierta infraestructura (incluida una oficina, despacho o estudio) en la medida en que dicha infraestructura sea necesaria para realizar la referida prestación.
28 No obstante, esta situación debe distinguirse de la del Sr. Gebhard, nacional de un Estado miembro, que ejerce, de manera estable y continuada, una actividad profesional en otro Estado miembro en el que, a partir de un centro de actividad profesional, se dirige, entre otros, a los nacionales de ese Estado. Dicho nacional está comprendido dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones del capítulo relativo al derecho de establecimiento y no del relativo a los servicios.
29 El Colegio de Abogados de Milán alega que sólo puede considerarse que una persona como el Sr. Gebhard está "establecida", en el sentido del Tratado, en un Estado miembro, en este caso Italia, si pertenece al Colegio profesional de ese Estado o, por lo menos, si ejerce su actividad en colaboración o en asociación con personas que pertenecen a él.
30 Esta alegación no puede acogerse.
31 Las disposiciones relativas al derecho de establecimiento se refieren al acceso a las actividades y a su ejercicio (véase, especialmente, la sentencia Reyners, antes citada, apartados 46 y 47). En efecto, el hecho de pertenecer a un Colegio profesional forma parte de los requisitos aplicables al acceso a las actividades y a su ejercicio y, por tanto, no puede considerarse como un elemento constitutivo de dicho establecimiento.
32 De ello se deduce que la posibilidad de que un nacional de un Estado miembro ejerza su derecho de establecimiento y las condiciones para su ejercicio deben determinarse en función de las actividades que pretenda ejercer en el territorio del Estado miembro de acogida.
33 A tenor del párrafo segundo del artículo 52, la libertad de establecimiento debe ejercerse en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales.
34 En el supuesto de que las actividades específicas de que se trata no estén reguladas por ninguna normativa en el Estado de acogida, de manera que un nacional de ese Estado miembro no necesite ninguna aptitud especial para ejercerlas, el nacional de cualquier otro Estado miembro tiene derecho a establecerse en el territorio del primer Estado y a ejercer en él esas mismas actividades.
35 No obstante, el acceso a algunas actividades por cuenta propia y su ejercicio pueden estar supeditados a la observancia de determinadas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, justificadas por razones de interés general, tales como las normas de organización, de aptitud, de deontología, de control y de responsabilidad (véase la sentencia de 28 de abril de 1977, Thieffry, 71/76, Rec. p. 765, apartado 12). Estas disposiciones pueden prever, en particular, que el ejercicio de una actividad específica quede reservado, según el caso, a aquellas personas que sean titulares de un diploma, certificado u otro título, a las que pertenezcan a un Colegio profesional o bien a las que estén sometidas a determinada disciplina o control. Dichas disposiciones pueden también establecer los requisitos para la utilización de los títulos profesionales, como el de "avvocato".
36 Cuando el acceso a una actividad específica, o su ejercicio, esté supeditado a tales requisitos en el Estado miembro de acogida, el nacional de otro Estado miembro que pretenda ejercer esa actividad deberá, en principio, reunir dichos requisitos. Esta es la razón por la que el artículo 57 prevé que el Consejo adoptará Directivas, como la mencionada Directiva 89/48, para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos, por una parte, y para la coordinación de las disposiciones nacionales relativas al acceso y ejercicio de las actividades no asalariadas, por otra.
37 Sin embargo, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, las medidas nacionales que puedan obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado deben reunir cuatro requisitos: que se apliquen de manera no discriminatoria, que estén justificadas por razones imperiosas de interés general, que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo (véase la sentencia de 31 de marzo de 1993, Kraus, C-19/92, Rec. p. I-1663, apartado 32).
38 Del mismo modo, los Estados miembros no pueden, al aplicar sus disposiciones nacionales, dejar de tomar en consideración los conocimientos y aptitudes ya adquiridos por el interesado en otro Estado miembro (véase la sentencia de 7 de mayo de 1991, Vlassopoulou, C-340/89, Rec. p. I-2357, apartado 15). Por consiguiente, están obligados a tener en cuenta la equivalencia de los diplomas (véase la sentencia Thieffry, antes citada, apartados 19 y 27) y, llegado el caso, a efectuar una comparación entre los conocimientos y aptitudes exigidos por sus disposiciones nacionales y los del interesado (véase la sentencia Vlassopoulou, antes citada, apartado 16).
39 Procede, pues, responder a las cuestiones planteadas por el Consiglio Nazionale Forense que:
° El carácter temporal de la prestación de servicios, previsto por el párrafo tercero del artículo 60 del Tratado CE, debe determinarse en función de su duración, frecuencia, periodicidad y continuidad.
° El prestador de servicios, en el sentido del Tratado, puede proveerse, en el Estado miembro de acogida, de la infraestructura necesaria para realizar su prestación.
° Un nacional de un Estado miembro que, de manera estable y continuada, ejerce una actividad profesional en otro Estado miembro en el que, a partir de un centro de actividad profesional, se dirige, entre otros, a los nacionales de ese Estado, está comprendido dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones del capítulo relativo al derecho de establecimiento y no del relativo a los servicios.
° La posibilidad de que un nacional de un Estado miembro ejerza su derecho de establecimiento y las condiciones para su ejercicio deben determinarse en función de las actividades que pretenda ejercer en el territorio del Estado miembro de acogida.
° Cuando el acceso a una actividad específica no esté regulado por ninguna normativa en el Estado de acogida, el nacional de cualquier otro Estado miembro tiene derecho a establecerse en el territorio del primer Estado y a ejercer en él esa actividad. En cambio, cuando el acceso a una actividad específica, o su ejercicio, esté supeditado en el Estado miembro de acogida a determinados requisitos, el nacional de otro Estado miembro que pretenda ejercer dicha actividad deberá, en principio, reunir dichos requisitos.
° No obstante, las medidas nacionales que puedan obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado deben reunir cuatro requisitos: que se apliquen de manera no discriminatoria, que estén justificadas por razones imperiosas de interés general, que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.
° Del mismo modo, los Estados miembros están obligados a tener en cuenta la equivalencia de los diplomas y, llegado el caso, a efectuar una comparación entre los conocimientos y aptitudes exigidos por sus disposiciones nacionales y los del interesado.
Decisión sobre las costas
Costas
40 Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano, helénico, español, francés y del Reino Unido, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Consiglio Nazionale Forense mediante resolución de 16 de diciembre de 1993, declara:
1) El carácter temporal de la prestación de servicios, previsto por el párrafo tercero del artículo 60 del Tratado CE, debe determinarse en función de su duración, frecuencia, periodicidad y continuidad.
2) El prestador de servicios, en el sentido del Tratado, puede proveerse, en el Estado miembro de acogida, de la infraestructura necesaria para realizar su prestación.
3) Un nacional de un Estado miembro que, de manera estable y continuada, ejerce una actividad profesional en otro Estado miembro en el que, a partir de un centro de actividad profesional, se dirige, entre otros, a los nacionales de ese Estado, está comprendido dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones del capítulo relativo al derecho de establecimiento y no del relativo a los servicios.
4) La posibilidad de que un nacional de un Estado miembro ejerza su derecho de establecimiento y las condiciones para su ejercicio deben determinarse en función de las actividades que pretenda ejercer en el territorio del Estado miembro de acogida.
5) Cuando el acceso a una actividad específica no esté regulado por ninguna normativa en el Estado de acogida, el nacional de cualquier otro Estado miembro tiene derecho a establecerse en el territorio del primer Estado y a ejercer en él esa actividad. En cambio, cuando el acceso a una actividad específica, o su ejercicio, esté supeditado en el Estado miembro de acogida a determinados requisitos, el nacional de otro Estado miembro que pretenda ejercer dicha actividad deberá, en principio, reunir dichos requisitos.
6) Las medidas nacionales que puedan obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado deben reunir cuatro requisitos: que se apliquen de manera no discriminatoria, que estén justificadas por razones imperiosas de interés general, que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.
7) Los Estados miembros están obligados a tener en cuenta la equivalencia de los diplomas y, llegado el caso, a efectuar una comparación entre los conocimientos y aptitudes exigidos por sus disposiciones nacionales y los del interesado.