CELEX: 61980CJ0188
Empresas públicas
Transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas

(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
Mediante sendos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia los días 16, 18 y 19 de septiembre de 1980, la República Francesa, la República Italiana y el Reino Unido interpusieron, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, tres recursos que tienen por objeto la anulación de la Directiva 80/723/CEE de la Comisión, de 25 de junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas (
DO L 195, p. 35
; EE 08/02, p. 75). La República Federal de Alemania y el Reino de los Países Bajos intervinieron en dichos procedimientos como coadyuvantes en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
La Directiva, cuya base normativa es el apartado 3 del artículo 90 del Tratado, obliga a los Estados miembros a tener disponibles durante cinco años los datos relativos a las puestas a disposición de fondos públicos efectuadas directamente por los poderes públicos a las empresas públicas, así como los relativos a la utilización efectiva de estos recursos por dichas empresas. De los considerandos de la Directiva se desprende que su objetivo esencial es favorecer la aplicación eficaz a las empresas públicas de lo dispuesto en los artículos 92 y 93 del Tratado en materia de ayudas estatales. Por otra parte, en dichos considerandos se subraya el principio de igualdad de trato entre las empresas públicas y privadas, así como la necesidad de dotar de transparencia a las relaciones existentes entre las primeras y los Estados, dada la complejidad de las mismas.
Los motivos invocados por los Gobiernos demandantes, aunque se diferencian en determinados aspectos, pueden resumirse básicamente de la siguiente manera:
—
Incompetencia de la Comisión.
—
Falta de necesidad y violación del principio de proporcionalidad.
—
Discriminación en detrimento de las empresas públicas.
—
Infracción de los artículos 90, 92 y 93, en la medida en que la Directiva define los conceptos de empresas pública y de ayuda estatal.
—
Inobservancia de las disposiciones que definen el ámbito de aplicación de los Tratados CEE, CECA y CEEA.
—
Carencia de motivación e inobservancia del principio de igualdad por lo que respecta a las excepciones previstas en la Directiva.
Sobre el primer motivo (incompetencia de la Comisión)
Según el Gobierno del Reino Unido, al adoptar la Directiva objeto del litigio, la Comisión ha violado los propios principios en que reposa la distribución de competencias y responsabilidades entre las Instituciones comunitarias. De las disposiciones que el Tratado dedica a las Instituciones se desprende que todo el poder normativo corresponde originariamente al Consejo, mientras que la Comisión únicamente posee competencias en materia de ejecución y control. Este reparto de competencias queda confirmado por las normas habilitantes específicas del Tratado, cuya práctica totalidad reserva al Consejo la adopción de Reglamentos y Directivas. Este mismo reparto de responsabilidades también se encuentra, en concreto, en las disposiciones relativas a la competencia. Estas mismas disposiciones asignan a la Comisión las funciones de vigilancia, no pudiendo ésta adoptar normas sino dentro de los límites de una delegación específica y expresa contenida en un acto del Consejo.
Sigue afirmando el Gobierno del Reino Unido que aquellas disposiciones del Tratado que reconocen excepcionalmente a la Comisión la facultad de adoptar Directivas han de interpretarse a la luz de las consideraciones precedentes. No se trata de Directivas de la misma naturaleza que las adoptadas por el Consejo. Mientras que estas últimas pueden contener disposiciones generales de carácter normativo que, llegado el caso, pueden llegar a imponer obligaciones nuevas a los Estados miembros, el fin de las primeras no es otro que poner remedio a una situación específica que pueda darse en uno o varios de estos Estados. En el supuesto concreto del apartado 3 del artículo 90, este fin limitado se pone de manifiesto por el propio tenor de la disposición, en virtud de la cual, la Comisión «dirigirá» a los Estados miembros las Directivas o Decisiones apropiadas.
Esta tesis no encuentra fundamento alguno en las disposiciones del Tratado en materia institucional. A tenor del artículo 4, la Comisión participa en la realización de las funciones asignadas a la Comunidad, en pie de igualdad con las restantes Instituciones, actuando cada una de éstas dentro de los límites de las competencias atribuidas por el Tratado. En unos términos casi idénticos a los empleados por el artículo 145 para describir la misma función del Consejo, el artículo 155 establece que la Comisión dispondrá de un poder de decisión propio en las condiciones previstas en el Tratado. Por otra parte, las disposiciones del capítulo que, con carácter general, regula los efectos y el contenido de los actos adoptados por las Instituciones, y, en concreto, el artículo 189, no establecen la distinción expuesta por el Reino Unido entre las Directivas de alcance general y aquellas que únicamente prescriben medidas específicas. En virtud del párrafo primero de este artículo, la Comisión ostenta una potestad análoga a la del Consejo en materia de adopción de Directivas, en las condiciones previstas en el Tratado. De lo dicho se desprende que los límites de la competencia conferida a la Comisión por una disposición específica del Tratado no pueden deducirse de un principio general, sino de una interpretación de los términos propios de la disposición de que se trate, que en el caso que nos ocupa es el artículo 90, interpretados a la luz de su finalidad y del lugar que ocupe en el sistema del Tratado.
A este respecto, no cabe extraer conclusiones del hecho de que la mayor parte de las disposiciones específicas del Tratado que prevén una competencia en materia de adopción de actos de carácter general, confieran dicha competencia al Consejo que actúa a propuesta de la Comisión. Tampoco se puede distinguir entre las distintas disposiciones que prevén la adopción de Directivas en función de que utilicen el término «adoptar» o «dirigir». De conformidad con el artículo 189, las Directivas al igual que las Decisiones, tanto del Consejo como de la Comisión, se dirigen a sus destinatarios, que, por lo que respecta a las Directivas, habrán de ser necesariamente los Estados miembros. Por consiguiente, en aquellos supuestos en que una disposición prevea a la vez la adopción de Directivas y Decisiones dirigidas a los Estados miembros, el término «dirigidos» constituye simplemente la expresión común más apropiada.
En apoyo del motivo basado en la incompetencia de la Comisión, los tres Gobiernos demandantes alegan que el Consejo hubiese podido adoptar las disposiciones contenidas en la Directiva objeto del litigio. Dado que el fin perseguido por la Directiva es hacer posible que la Comisión controle el respeto de la obligación que incumbe a los Estados miembros de notificarle, de conformidad con el apartado 3 del artículo 93, toda concesión o modificación de una ayuda estatal, y dado que el artículo 94 otorga, en concreto, al Consejo la competencia para establecer las condiciones de aplicación de dicho apartado, las disposiciones controvertidas entran, en virtud de dicho artículo, dentro de las competencias de esta Institución. De cualquier manera, la adopción de estas disposiciones corresponde en virtud del artículo 213o, con carácter subsidiario, del artículo 235, al Consejo. Según los Gobiernos demandantes, no cabe reconocer una competencia concurrente a la Comisión en virtud de otras disposiciones del Tratado, ya que se trata de una materia en la que el Consejo es competente.
Apoyada por el Gobierno de la República Federal de Alemania, la Comisión insiste en el hecho de que el objeto de la Directiva son una serie de medidas que se sitúan antes del procedimiento previsto en el artículo 93; motivo por el cual, no es de aplicación el artículo 94. Alega igualmente dicha Institución que el artículo 213 no se refiere a aquella información que posean los Estados miembros y que, en virtud de la obligación general de cooperación prevista en el artículo 5, han de poner en conocimiento de la Comisión cuando ésta lo solicite. Tampoco es aplicable el artículo 235, puesto que presupone la inexistencia de los poderes de acción necesarios. Por su parte, el Gobierno neerlandés pone el acento en la especificidad y autonomía del artículo 90.
Lo alegado por los Gobiernos demandantes basándose en los artículos 213 y 235 no puede ser acogido. En efecto, el artículo 213, que figura en el capítulo correspondiente a las disposiciones generales y finales del Tratado, no se opone al ejercicio por parte de la Comisión de los poderes que le reconocen otras disposiciones del Tratado. Por la razón apuntada por la Comisión, el artículo 235 no puede considerarse aplicable al caso presente.
Por el contrario, y para apreciar la pertinencia de lo alegado basándose en el artículo 94, es preciso leer este precepto conjuntamente con el artículo 90, teniendo presente el objeto y la finalidad perseguida por ambos.
Procede hacer constar, a este respecto, que las dos disposiciones se refieren a materias distintas. El artículo 94 se integra en un conjunto de disposiciones que regulan las ayudas concedidas por los Estados, con independencia de la forma que revistan y de sus destinatarios. Por el contrario, el artículo 90 únicamente se refiere a aquellas empresas por cuya actuación el Estado ha de asumir una responsabilidad particular, a causa de la influencia que pueden ejercer sobre dicha actuación. Este artículo señala que, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, dichas empresas quedarán sometidas a las normas del Tratado, imponiendo a los Estados el respeto de estas normas en sus relaciones con dichas empresas y a la Comisión una obligación de vigilancia al respecto, que, en la medida en que sea necesario, podrá cumplirse mediante la adopción de Directivas y Decisiones dirigidas a los Estados miembros.
A esta diferencia por lo que respecta a las materias reguladas se añade otra relativa a las condiciones exigidas para el ejercicio de las competencias que ambas disposiciones reconocen, respectivamente, al Consejo y a la Comisión. El artículo 94 habilita el Consejo para adoptar todos los Reglamentos que estime apropiados para la aplicación de los artículos 92 y 93. Por el contrario, la competencia reconocida a la Comisión en virtud del apartado 3 del artículo 90 se limita a aquellas Directivas y Decisiones cuya adopción sea necesaria para un cumplimiento eficaz del deber de vigilancia que le impone este mismo apartado.
De esta manera, y en relación con la competencia reconocida al Consejo en virtud del artículo 94, la conferida a la Comisión por el apartado 3 del artículo 90 se ejerce dentro de un ámbito de aplicación específico y con arreglo a las condiciones definidas en función del objeto propio de dicho artículo. De lo dicho se desprende que la competencia de la Comisión para adoptar la Directiva objeto del litigio depende de los imperativos inherentes a su deber de vigilancia según el artículo 90, y que no supone un obstáculo al ejercicio de esta competencia por parte de la Comisión la posibilidad de que el Consejo adopte normas basándose en la potestad normativa de carácter general que le reconoce el artículo 94 y que contengan disposiciones que afecten el ámbito específico de las ayudas concedidas a las empresas públicas.
De lo dicho se desprende que no ha lugar a acoger el primer motivo invocado por los Gobiernos demandantes.
Sobre el segundo motivo (falta de necesidad)
Los Gobiernos francés e italiano niegan que la Directiva sea necesaria para permitir a la Comisión ejercer eficazmente la misión de vigilancia que le confía el artículo 90. Estiman ambos Gobiernos que, en materia financiera, existe una separación absoluta, en lo jurídico, entre el Estado y las empresas públicas. Los fondos puestos a disposición de estas últimas por los poderes públicos se reflejan en los actos legislativos presupuestarios, así como en los balances e informes anuales de las empresas. Por lo que respecta a las relaciones existentes entre el Estado y las empresas públicas, en una sociedad democrática existen unas fuentes de información, por lo menos tan completas como las relativas a las relaciones existentes con las empresas privadas, y mucho más precisas que las relativas a las relaciones de las empresas privadas entre sí.
La Comisión se remite a los considerandos cuarto y quinto de la Directiva, según los cuales, la complejidad de las relaciones financieras de los poderes públicos nacionales con las empresas públicas y privadas puede entorpecer el cumplimiento de la misión de vigilancia de la Comisión y que la aplicación eficaz y equitativa de las normas del Tratado relativas a las ayudas sólo pueden llevarse a cabo si esas relaciones financieras se hacen transparentes. En el procedimiento ante este Tribunal de Justicia, tanto la Comisión como la República Federal de Alemania citaron distintos ejemplos tendentes a mostrar que estas relaciones no eran suficientemente transparentes para permitir a la Comisión, pronunciarse acerca de la existencia o inexistencia de ayudas estatales a las empresas públicas.
Teniendo presente tanto las distintas formas que adoptan las empresas públicas en los distintos Estados miembros como las ramificaciones de sus actividades, es inevitable que también sean muy diversas sus relaciones financieras con los poderes públicos, a menudo complejas, y, por consiguiente, difíciles de controlar, incluso con ayuda de las fuentes de información publicadas a las que se han referido los Gobiernos demandantes. Ante esta situación, no cabe negar a la Comisión la necesidad de obtener información suplementaria sobre dichas relaciones, estableciendo criterios comunes para todos los Estados miembros y para todas las empresas de que se trata. Por lo que respecta a la determinación precisa de estos criterios, los Gobiernos demandantes no han probado que la Comisión haya sobrepasado los límites de la facultad de apreciación que le reconoce el apartado 3 del artículo 90.
De lo expuesto se desprende que no cabe acoger el motivo basado en la falta de necesidad, como tampoco la imputación hecha a la Comisión por el Gobierno italiano en relación con la violación del principio de proporcionalidad.
Sobre el tercer motivo (existencia de una discriminación en detrimento de las empresas públicas respecto a las privadas)
Los Gobiernos francés e italiano alegan que de los artículos 222 y 90 se desprende que las empresas públicas y las privadas deben recibir el mismo trato. Ahora bien, como consecuencia de la adopción de la Directiva, las primeras quedan situadas en una situación menos favorable que las segundas, especialmente en la medida en que impone a las empresas públicas obligaciones contables especiales no exigidas a las empresas privadas.
Procede recordar, a este respecto, que el principio de igualdad, que los Gobiernos invocan respecto de las relaciones entre las empresas públicas y las privadas en general, presupone que ambos grupos se encuentran en situaciones comparables. Ahora bien, dentro de los límites impuestos por la legislación aplicable, las empresas privadas determinan su estrategia industrial y comercial teniendo especialmente en cuenta exigencias de rentabilidad. Las decisiones de las empresas públicas, por el contrario, pueden obedecer a otro tipo de factores, en razón de la fijación por las autoridades públicas, que pueden influenciar dichas decisiones, de objetivos de interés general. Las consecuencias económicas y financieras de esta influencia conducen al establecimiento de relaciones financieras especiales entre las empresas públicas y los poderes públicos, distintas de las existentes entre las autoridades públicas y las empresas privadas. Dado que el ámbito de aplicación de la Directiva lo constituyen precisamente estas relaciones financieras especiales no ha lugar a acoger el motivo basado en la existencia de una discriminación.
Sobre el cuarto motivo (infracción de los artículos 90,92 y 93, en la medida en que la Directiva define los conceptos de empresa pública y de ayuda estatal)
Afirman los Gobiernos francés e italiano que los artículos 2 y 3 de la Directiva amplían, sin base legal alguna, el ámbito de aplicación de los artículos 90, 92 y 93 del Tratado, en la medida en que definen el concepto de empresa pública y determinan las relaciones financieras que, en opinión de la Comisión, pueden constituir ayudas estatales.
Estas imputaciones no están justificadas. Por lo que respecta a la determinación que hace el artículo 3 de las relaciones financieras sujetas a lo dispuesto en la Directiva, baste con observar que no se trata de un intento de la Comisión de definir el concepto de ayuda contemplado en los artículos 92 y 93 del Tratado; sino únicamente de precisar aquellas operaciones financieras de las que la Comisión considera que ha de ser informada para poder controlar si, infringiendo su obligación de efectuar la notificación, conforme establece el apartado 3 del artículo 93, un Estado miembro ha concedido ayudas a la empresa de que se trate. Como ya queda dicho en relación con el segundo motivo, no se ha probado que, al obrar de esta manera, la Comisión haya sobrepasado los límites de la facultad de apreciación que le reconoce el apartado 3 del artículo 90.
Por lo que respecta al artículo 2, que delimita el concepto de empresa pública «con arreglo a la presente Directiva», procede señalar que el objetivo de esta disposición no es definir este concepto, tal y como aparece en el artículo 90 del Tratado, sino sentar los criterios necesarios para circunscribir el grupo de empresas cuyas relaciones financieras con los poderes públicos están sujetas a la obligación de información impuesta por la Directiva. Para apreciar esta delimitación, que, por otra parte, es indispensable para dar a conocer a los Estados miembros el alcance de sus obligaciones en función de la Directiva es preciso, por consiguiente, poner en relación los criterios establecidos con las consideraciones en que se basa la obligación de vigilancia que impone a la Comisión el artículo 90.
A tenor del artículo 2 de la Directiva, se entenderá por empresa pública cualquiera en la que los poderes públicos puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante. En virtud del párrafo segundo, se presume que hay influencia dominante cuando los poderes públicos, directa o indirectamente, poseen la mayoría del capital suscrito, disponen de la mayoría de los votos o pueden designar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración, de dirección o de vigilancia de la empresa.
Como este Tribunal ya ha indicado anteriormente, la razón por la que se introdujo el artículo 90 en el Tratado es precisamente la influencia que pueden ejercer los poderes públicos en las decisiones comerciales de las empresas públicas. Esta influencia puede ejercerse apoyada, bien en una participación financiera, bien en las normas reguladoras de la gestión de la empresa. Al optar por estos mismos criterios en la determinación de las relaciones financieras sobre las que debe poder obtener información de cara al cumplimiento de su deber de vigilancia que le impone el apartado 3 del artículo 90, la Comisión ha permanecido dentro de los límites de la facultad de apreciación que le reconoce la citada disposición.
De lo dicho se desprende que tampoco ha lugar a acoger el cuarto motivo.
Sobre el quinto motivo (inobservancia de las disposiciones que definen el ámbito de aplicación de los Tratados CEE, CECA y CEEA)
El Gobierno francés señala que la definición de empresa pública contenida en el artículo 2 de la Directiva reviste un carácter absolutamente general, y que la excepción prevista en el artículo 4 para el sector de la energía, incluida, por lo que respecta a la energía nuclear, la producción de uranio, su enriquecimiento y posterior tratamiento de los combustibles irradiados así como la elaboración de materiales plutógenos, dejan entender que, salvo esta excepción, la Directiva se aplica a las empresas públicas incluidas en el ámbito de aplicación de los Tratados CECA y CEEA. Dado que una norma de Derecho derivado adoptada en aplicación del Tratado CEE no puede regular una materia cubierta por otros Tratados, el Gobierno francés solicita, con carácter subsidiario, que se anule la Directiva, en la medida en que su aplicación se extiende a empresas regidas por los Tratados CECA o CEEA.
La Comisión admite que, en virtud del apartado 1 del artículo 232 del Tratado CEE, así como de las disposiciones del Tratado CECA relativas a las ayudas concedidas a las empresas regidas por éste, la Directiva no puede aplicarse a dichas empresas. En cuanto a las empresas encuadradas en el sector nuclear, la referida institución alega que el Tratado CEEA no contiene disposiciones específicas sobre ayudas estatales. Por consiguiente, los artículos 92 y 93 del Tratado y, por ende, la Directiva, son de aplicación a las empresas de dicho sector, sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas en el artículo 4 de la Directiva.
A tenor de lo previsto en el apartado 1 del artículo 232 del Tratado CEE, las disposiciones de éste no modifican las del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, en particular, por lo que respecta a los derechos y obligaciones de los Estados miembros, las competencias de las Instituciones de dicha Comunidad y las normas establecidas en dicho Tratado para el funcionamiento del mercado común del carbón y del acero.
Dado que el apartado 3 del artículo 90 se refiere precisamente a las competencias de las instituciones, y que la Directiva objeto del litigio impone obligaciones a los Estados miembros en materia de ayudas, una materia en la que el Tratado CECA contiene igualmente disposiciones dirigidas a los Estados miembros y a las empresas encuadradas en el sector del carbón y del acero, se desprende directamente del artículo 232 del Tratado CEE que la Directiva objeto del litigio no puede aplicarse a las relaciones establecidas con dichas empresas. Por esta razón, la Directiva no adolece de vicio de legalidad alguna en relación con el motivo invocado, aunque, sin duda alguna, hubiese sido preferible, en aras del principio de seguridad jurídica, que la exclusión de las referidas empresas se contemplara expresamente en la Directiva.
Por el contrario y por lo que respecta a las relaciones con el Tratado CEEA, el apartado 2 del artículo 232 del Tratado CEE se limita a precisar que las disposiciones de este último no afectarán a las estipulaciones del primero. Puesto que el Gobierno francés no ha probado que la Directiva afecte a lo dispuesto en el Tratado CEEA, no ha lugar a acoger este motivo.
Sobre el sexto motivo (carencia de motivación e inobservancia del principio de igualdad por lo que respecta a las excepciones previstas en la Directiva)
Aparte del sector de la energía, el artículo 4 de la Directiva exceptúa de su ámbito de aplicación a aquellas empresas públicas cuyo volumen de negocios libre de impuestos no haya alcanzado un total de 40 millones de unidades de cuenta europeas durante los dos ejercicios anuales anteriores, así como a aquellas empresas públicas que prestan servicios que no puedan afectar sensiblemente a los intercambios comerciales comunitarios; a las empresas de los sectores del agua, del transporte, de correos y telecomunicaciones y a los establecimientos públicos de crédito.
En opinión del Gobierno italiano, estas excepciones suponen una discriminación injustificada. Según dicho Gobierno únicamente cabe admitir excepciones sectoriales cuando no exista una competencia intracomunitária en el sector de que se trate.
Independientemente del hecho de que su objeto es ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva, este motivo carece de fundamento. El decimosegundo considerando de la Directiva indica, que, en efecto, hay que excluir determinados sectores que no pertenezcan al ámbito competitivo o que ya han sido objeto de disposiciones comunitarias particulares que garanticen una transparencia adecuada, determinados sectores cuya índole particular justifica que sean objeto de disposiciones específicas, así como las empresas públicas cuya escasa importancia económica no justifica las cargas administrativas que pudieran derivarse de las medidas que hubiera que adoptar. Estas consideraciones, de las que, al menos, se aplica una a cada uno de los sectores excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva por su artículo 4, parten todas ellas de criterios lo suficientemente objetivos como para justificar una excepción al ámbito de aplicación de la Directiva.
Procede concluir, por consiguiente, que los recursos interpuestos por los tres Gobiernos no han revelado elementos que puedan justificar la anulación, aunque sólo fuese parcial, de la Directiva impugnada. Procede, por consiguiente, desestimar dichos recursos.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así se hubiera solicitado.
Por haber sido desestimados los motivos formulados por los tres Gobiernos demandantes, procede condenarlos en costas, así como al Gobierno francés, en su calidad de parte coadyuvante en los asuntos 189/80 y 90/80.
Entre los Gobiernos que han intervino en apoyo de las pretensiones de la Comisión, únicamente el Gobierno neerlandés ha solicitado que se condene en costas a las partes demandantes. Por consiguiente, procede condenar a la República Francesa, a la República Italiana y al Reino Unido a cargar, aparte de con sus propias costas, con las de la Comisión y las del Reino de los Países Bajos.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Desestimar los recursos.

2)
Condenar a la República Francesa, a la República Italiana y al Reino Unido a cargar, aparte de con sus propias costas, con las de la Comisión y las del Reino de los Países Bajos.

Mertens de Wilmars
Touffait
Due
Pescatore
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Koopmans
Chloros Grévisse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 6 de julio de 1982.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
J. Mertens de Wilmars
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.