CELEX: 61993TJ0571
Landbrug
bananer
erstatningssøgsmål
forsinket forslag til forordning om fælles markedsordning
gyldigheden af Kommissionens beslutninger i henhold til EF-traktatens artikel 115

Sagens faktiske omstaendigheder
1 Sagsoegerne, Lefebvre frères et soeurs SA, Fructifruit GIE (firmasammenslutning bestaaende af selskaberne Lefebvre frères et soeurs, Établissements Soly import, Francor, Mûrisseries du Centre og Mûrisserie française), Association des mûrisseurs indépendants (AMI) og Star fruits Cie SA (herefter "sagsoegerne"), driver bananmodningsvirksomhed.
2 Foer den faelles markedsordning for bananer blev indfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 404/93 af 13. februar 1993 (EFT L 47, s. 1), kunne forholdene for bananmarkedet i Faellesskabet beskrives paa foelgende maade. Medlemsstaternes bananforbrug blev daekket af tre forsyningskilder: bananer produceret inden for Faellesskabet (herefter "faellesskabsbananer"), bananer produceret i nogle af de stater, hvormed Faellesskabet havde indgaaet Lomé-konventionen (herefter "AVS-bananer"), og bananer produceret i andre stater (herefter "bananer fra dollar-zonen").
3 Faellesskabsbananerne produceres navnlig paa De Kanariske OEer og i de franske oversoeiske departementer Guadeloupe og Martinique samt i mindre omfang paa Madeira, Azorerne, Kreta og i Algarve og Lakonien. Denne produktion daekkede ca. 20% af faellesskabsforbruget.
4 AVS-bananerne importeres hovedsagelig fra visse afrikanske stater, f.eks. Cameroun og Côte d' Ivoire, og fra visse oeer i Det Karibiske Hav, f.eks. Jamaica og Windward Islands. Importen fra Afrika, Vestindien og Stillehavsomraadet daekkede ca. 20% af faellesskabsforbruget.
5 Bananerne fra dollar-zonen hidroerer navnlig fra visse mellem- og sydamerikanske lande, i foerste raekke Costa Rica, Colombia, Ecuador, Honduras og Panama. Denne produktion daekkede ca. 60% af faellesskabsforbruget.
6 Der er vaesentlig forskel mellem prisen paa faellesskabsbananer, paa AVS-bananer og paa bananer fra dollar-zonen. I Frankrig var prisen i 1986 f.eks. 653 ECU pr. ton for bananer fra Antillerne, 612 ECU for AVS-bananer og 525 ECU for bananer fra dollar-zonen. Prisforskellen skyldes de lavere produktionsomkostninger i dollar-zonen, dels paa grund af et lavere loenniveau, og dels et fortrinligt produktions- og distributionsnet med store virksomheder med stordriftsfordele og det mest moderne udstyr.
7 Bananer hidroerende fra AVS-staterne er inden for rammerne af de successive Lomé-konventioner blevet fritaget for told og kvantitative restriktioner. Toldordningen for AVS-bananer kunne imidlertid ikke alene sikre afsaetningen af AVS-bananerne i Faellesskabet paa grund af de store prisforskelle mellem disse bananer og bananerne fra dollar-zonen. Afsaetningen blev derfor sikret gennem opretholdelsen af nationale, kvantitative restriktioner over for direkte indfoersel fra andre tredjelande end AVS-staterne og gennem forholdsregler i henhold til EF-traktatens artikel 115 over for indirekte indfoersel fra de samme lande.
8 De tolv medlemsstater havde forskellige former for markedsordninger. Frankrig, Spanien, Graekenland og Portugal anvendte former lige fra en national "ordning" til lukning af markedet. Fra 1988 gjorde Frankrig, Graekenland, Det Forenede Kongerige og Italien brug af traktatens artikel 115 med henblik paa at beskytte dels deres nationale produktion, dels indfoerslen fra AVS-staterne, som traditionelt var disse medlemsstaters leverandoerer.
9 I fem medlemsstater (Nederlandene, Belgien, Danmark, Irland og Luxembourg) var der ingen saerlige indfoerselsrestriktioner for bananer fra dollar-zonen, men kun en konsolideret told paa 20% inden for rammerne af GATT i forhold til tredjelande.
10 Forbundsrepublikken Tyskland, der er Faellesskabets stoerste importoer, anvendte heller ikke kvantitative restriktioner og havde toldfritagelse med hjemmel i den protokol, der er bilag til den gennemfoerelseskonvention vedroerende de oversoeiske landes og territoriers associering med Faellesskabet, som er bilagt EF-traktaten. Forbundsrepublikken importerede udelukkende fra latinamerikanske lande.
11 Eftersom sagsoegerne er erhvervsdrivende paa det franske bananmarked, vedroerer sagsanlaegget udelukkende dette. Det franske bananmarked var mere eller mindre fuldstaendigt forbeholdt den nationale produktion, dvs. bananer fra Martinique og Guadeloupe, og produktionen fra to AVS-stater: Côte d' Ivoire og Cameroun. Siden 1932 havde der vaeret en markedsbeskyttelsesordning.
12 Saafremt disse produktionsomraader ikke var tilstraekkelige til at forsyne det franske marked, kunne Comité interprofessionnel bananier de l' Union française, et organ, som koordinerer produktionen og efterspoergselen paa markedet, aabne et importkontingent for bananer enten fra lande inden for Faellesskabet eller fra tredjelande. Retten til at importere bananer under kontingentet var underlagt et krav om importlicens.
13 Under disse omstaendigheder (se praemis 6 og 7) anmodede Den Franske Republik den 30. april 1987 i medfoer af traktatens artikel 115 Kommissionen om tilladelse til fra faellesskabsbehandling at undtage bananer fra dollar-zonen og AVS-staterne ° bortset fra Frankrigs traditionelle leverandoerer ° som var bragt i fri omsaetning i en anden medlemsstat. Kommissionen vedtog den 8. maj 1987 en beslutning gaeldende til 30. april 1988, hvorefter Den Franske Republik fik tilladelse til at undtage bananer fra dollar-zonen fra faellesskabsbehandling, dvs. bananer fra foelgende lande: Bolivia, Canada, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panama, Filippinerne, De Forenede Stater, Venezuela, Honduras og Mexico. Kommissionen naegtede imidlertid at efterkomme Den Franske Republiks anmodning, for saa vidt den vedroerte bananer fra AVS-stater, bortset fra Frankrigs traditionelle leverandoerer.
14 Kommissionens beslutning af 8. maj 1987 var genstand for et soegsmaal anlagt af Lefebvre frères et soeurs den 7. juli 1987. Domstolen afviste sagen (Domstolens dom af 14.2.1989, sag 206/87, Lefebvre mod Kommissionen, Sml. s. 275).
15 Kommissionen havde forbeholdt sig ret til at aendre beslutningen af 8. maj 1987, naar der forelaa markedsoplysninger, hvorefter efterspoergslen paa det franske marked for bananer fra de paagaeldende tredjelande oversteg 15 000 tons. Den franske regering meddelte i oktober 1987 Kommissionen, at dette var tilfaeldet. Kommissionen vedtog den 27. oktober 1987 en aendringsbeslutning til beslutningen af 8. maj 1987, hvorefter mindst 25% af den maengde bananer, der blev importeret for at daekke den efterspoergsel paa det franske marked, som ikke blev daekket af den nationale produktion og indfoerslen fra AVS-staterne, skulle forbeholdes importoerer, der ville indfoere bananer fra dollar-zonen, som var bragt i fri omsaetning i de oevrige medlemsstater.
16 Kommissionen vedtog saaledes mellem den 8. maj 1987 og den 30. juni 1993 foelgende ti beslutninger med hjemmel i artikel 115, hvorved Den Franske Republik blev bemyndiget til fra faellesskabsbehandling at udelukke bananer fra tredjelande i dollar-zonen eller AVS-stater, som var bragt i fri omsaetning i de oevrige medlemsstater:
° beslutning af 8. maj 1987 (som naevnt aendret den 27.10.1987), af 5. maj 1988, af 19. juli 1988, af 23. juni 1989, af 27. juni 1990, af 28. juni 1991, af 29. juni 1992 og af 28. december 1992 vedroerende bananer fra dollar-zonen
° beslutning af 4. december 1992 vedroerende bananer fra Cameroun og Côte d' Ivoire
° beslutning af 5. maj 1993 vedroerende bananer fra AVS-staterne.
17 Med undtagelse af beslutningen af 4. december 1992, som havde gyldighed i 28 dage, gik beslutningernes gyldighedsperiode fra to maaneder til et aar.
18 Sagsoegerne anlagde den 4. december 1992 sag ved en fransk retsinstans med paastand om erstatning for den skade, som de havde lidt ved den franske administrations afslag paa at udstede bananimportlicenser. Tribunal administratif de Paris fastslog den 29. juni 1994, at den franske stat var erstatningspligtig, fordi den den 18. juni 1991, den 30. september 1991 og den 10. december 1991 havde afslaaet at udstede importlicenser paa bananer fra Belgien, som hidroerte fra Den Dominikanske Republik og Jamaica, skoent dette afslag ikke var omfattet af de beslutninger, som Kommissionen havde truffet med hjemmel i traktatens artikel 115. Foer endelig dom anordnede retten imidlertid supplerende bevisoptagelse.
19 Den 13. februar 1993 vedtog Raadet forordning nr. 404/93 om den faelles markedsordning for bananer.
Retsforhandlinger og parternes paastande
20 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 2. december 1993 har sagsoegerne anlagt denne erstatningssag. Ved kendelse afsagt af formanden for Anden Afdeling den 6. maj 1994 fik Den Franske Republik tilladelse til at intervenere til stoette for Kommissionens paastande. Sagsoegernes replik blev afvist som for sent indkommet. Den skriftlige forhandling blev afsluttet den 3. august 1994, hvor sagsoegerne indgav deres bemaerkninger til intervenientens indlaeg.
21 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Parterne er dog blevet anmodet om at besvare en raekke spoergsmaal og at fremlaegge en raekke dokumenter.
22 Retsmoedet fandt sted den 10. maj 1995. Parterne afgav indlaeg og besvarede de af Retten stillede spoergsmaal.
23 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:
° Det fastslaas, at Kommissionen ved de foranstaltninger, den har vedtaget vedroerende det franske bananmarked, har forvoldt sagsoegerne tab i strid med EF-traktatens bestemmelser.
° Kommissionen tilpligtes at erstatte det tab, som sagsoegerne og deres medlemmer har lidt, og foelgelig udrede foelgende erstatninger med forbehold af efterfoelgende regulering:
a) Lefebvre frères et soeurs:
261 458,98 ECU
b) Fructifruit GIE:
825 000 ECU
c) Association des mûrisseurs indépendants (AMI):
825 000 ECU
d) Star fruits Cie:
31 249 497 ECU
e) Soly import:
2 387 606 ECU
f) Francor:
439 975,64 ECU
g) Mûrisseries du Centre:
448 794,22 ECU
h) Mûrisserie française:
572 373,51 ECU.
° Subsidiaert, saafremt Retten ikke finder, at den har tilstraekkelige oplysninger om den skade, som hver af sagsoegerne har lidt, og om dennes omfang, at Retten bestemmer, at der for Kommissionens regning skal indhentes en sagkyndig erklaering.
° Kommissionen doemmes til at betale alle sagens omkostninger.
24 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
° Sagen afvises, for saa vidt den vedroerer erstatning for tab, som paastaas lidt ved Kommissionens handlinger eller undladelser foer 1. december 1988.
° Kommissionen frifindes for den erstatningspaastand, der er fremsat af Lefebvre frères et soeurs og de andre sagsoegere.
° Sagsoegerne doemmes til at betale sagens omkostninger.
25 Den Franske Republik har nedlagt foelgende paastand:
° Kommissionen frifindes for den erstatningspaastand, der er fremsat af Lefebvre frères et soeurs og de andre sagsoegere.
Formaliteten
26 Som Kommissionen med rette har understreget, foraeldes krav mod Faellesskabet, der stoettes paa ansvar uden for kontraktforhold, i medfoer af artikel 43 i protokollen vedroerende EOEF-statutten for Domstolen fem aar efter, at den omstaendighed, der ligger til grund for kravet, er indtraadt. Naervaerende sag blev anlagt den 2. december 1993. Med henvisning til procesfristernes forlaengelse under hensyn til afstanden, jf. artikel 101 og 102 i procesreglementet for Retten i Foerste Instans, maa sagen med hensyn til Lefebvre frères et soeurs, Fructifruit GIE og AMI afvises, for saa vidt angaar godtgoerelse for skade, som er lidt foer den 25. november 1988, og med hensyn til Star fruits Cie SA for saa vidt angaar godtgoerelse for den skade, som er lidt foer den 29. november 1988.
Realiteten
27 Foer sagsoegernes anbringender undersoeges, findes det nyttigt at understrege de principper, som ifoelge Domstolens og Rettens praksis gaelder for spoergsmaalet om Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold. I medfoer af EF-traktatens artikel 215, stk. 2, forudsaetter Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold, at en raekke betingelser er opfyldt, nemlig at den adfaerd, der bebrejdes institutionerne, skal vaere retsstridig, at der foreligger et oekonomisk tab, og at der er aarsagsforbindelse mellem adfaerden og den paaberaabte skade (Domstolens dom af 28.4.1971, sag 4/69, Luetticke mod Kommissionen, Sml. 1971, s. 25, org. ref.: Rec. s. 325, og af 2.7.1974, sag 153/73, Holtz og Willemsen mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 675).
I ° Ansvarsgrundlaget
28 Til stoette for erstatningspaastandene har sagsoegerne fremsat fem anbringender for at bevise, at Kommissionen har udvist en retsstridig adfaerd. Disse anbringender er, at der er sket en tilsidesaettelse af henholdsvis EF-traktatens artikel 38, stk. 4, og artikel 43, stk. 2, paa grund af den forsinkelse, hvormed Kommissionen forelagde Raadet sine forslag til forordning om markedsordning for bananer, og en tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 115, af EF-traktatens artikel 155 og 169, af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og endelig af princippet om ligebehandling.
Anbringendet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 38, stk. 4, og artikel 43, stk. 2, paa grund af den forsinkelse, hvormed Kommissionen har forelagt Raadet sine forslag til forordning om markedsordning for bananer
Parternes argumentation
29 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at Kommissionen ved indtil den 7. august 1992, laenge efter overgangsperiodens udloeb, at undlade at stille forslag om gennemfoerelsen af en faelles markedsordning inden for banansektoren har tilsidesat saavel traktatens artikel 38, stk. 4, hvori der stilles krav om udformningen af en faelles landbrugspolitik for medlemsstaterne, som traktatens artikel 43, stk. 2, hvori Kommissionen forpligtes til at fremlaegge forslag vedroerende udarbejdelse og ivaerksaettelse af den faelles landbrugspolitik. Sagsoegerne tilfoejer, at denne undladelse er saerligt alvorlig i betragtning af, at det indre marked skulle vaere gennemfoert den 31. december 1992.
30 Kommissionen har anerkendt, at der skete alvorlige forsinkelser under gennemfoerelsen af en faelles markedsordning for bananer. Institutionen understreger imidlertid, at det paa grund af forskellige og ofte modstridende interesser var vanskeligt at gennemfoere en faelles politik inden for banansektoren, og erklaerer, at naar institutionen endelig blev i stand til at handle, skyldtes det udelukkende den pression, der laa i den i den europaeiske faelles akt angivne udloebsdato samt i foroegelsen af bananproduktionen i Faellesskabet ° efter Spaniens tiltraeden ° i form af bananer fra De Kanariske OEer.
31 Kommissionen tilfoejer, at selv om det maatte blive fastslaaet, at den har begaaet en fejl, er fejlen ikke tilstraekkeligt kvalificeret til at kunne medfoere institutionens ansvar uden for kontraktforhold, naar henses til indholdet af bestemmelserne i traktatens artikel 38, stk. 4, og artikel 43, stk. 2, og Domstolens praksis vedroerende traktatens artikel 215, stk. 2 (Domstolens dom af 2.12.1971, sag 5/71, Zuckerfabrik Schoeppenstedt mod Raadet, Sml. 1971, s. 275, org. ref.: Rec. s. 975, af 25.5.1978, forenede sager 83/76 og 94/76, 4/77, 15/77 og 40/77, Bayerische HNL m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1209, af 5.12.1979, forenede sager 116/77 og 124/77, Amylum og Tunnel Refineries mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 3497, og af 19.5.1992, forenede sager C-104/89 og C-37/90, Mulder m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. I, s. 3061).
Rettens bemaerkninger
32 Retten bemaerker, at det fremgaar af Domstolens faste praksis, at raekkevidden af artikel 215, stk. 2, er blevet naermere fastlagt, saaledes at Faellesskabet, naar det drejer sig om generelle retsakter, der bygger paa et oekonomisk-politisk valg, alene kan ifalde ansvar, saafremt der foreligger en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private. Naermere bestemt kan Faellesskabet kun ifalde ansvar i en retlig sammenhaeng som den foreliggende, som er kendetegnet ved udoevelsen af en vid skoensbefoejelse, der er uomgaengelig for ivaerksaettelsen af den faelles landbrugspolitik, hvis den paagaeldende institution aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser (se navnlig den naevnte dom i sagen Mulder m.fl. mod Raadet og Kommissionen).
33 Retten bemaerker ligeledes, at Domstolen i dom af 22. maj 1985, Parlamentet mod Raadet (sag 13/83, Sml. s. 1513), under et passivitetssoegsmaal mod en institution i medfoer af EOEF-traktatens artikel 175 har kendt for ret, at omfanget af de vanskeligheder, som institutionen maa overvinde for at opfylde sin forpligtelse i medfoer af traktaten, ikke kunne tages i betragtning. Domstolen tilfoejede imidlertid, at Raadet under de foreliggende omstaendigheder havde en skoensbefoejelse, og at undladelsen af at indfoere en faelles politik, som bestemt i traktaten, ikke noedvendigvis betoed, at der forelaa en passivitet af et saa bestemt indhold, at den var undergivet Domstolens kontrol i henhold til artikel 175.
34 Det er i lyset af disse principper, at der maa tages stilling til, om Kommissionen har begaaet en fejl, der kan medfoere, at institutionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold.
35 Som det fremgaar af Kommissionens argumentation, skulle en faelles markedsordning og en faelles handelspolitik paa bananomraadet have vaeret indfoert ved overgangsperiodens afslutning, dvs. den 1. januar 1970. Til trods for denne frist er Kommissionens forslag om en faelles markedsordning for bananer foerst blevet fremlagt for Raadet den 7. august 1992, og forordning nr. 404/93 er foerst blevet vedtaget af Raadet den 13. februar 1993.
36 Det maa imidlertid anerkendes, at der var alvorlige vanskeligheder forbundet med at indfoere en faelles politik paa bananomraadet. Disse vanskeligheder skyldtes dels, at de tolv medlemsstater havde forskellige markedsordninger, foer forordning nr. 404/93 blev vedtaget (se praemis 8, 9 og 10), dels de forskellige involverede interesser, nemlig hensynet til de forskellige produktionsomraader inden for Faellesskabet, forpligtelserne over for AVS-staterne, forpligtelserne i medfoer af GATT, forbrugerinteresser, interesser hos virksomheder i Faellesskabet, hos producenter i Latinamerika og endelig de oekonomiske interesser inden for Faellesskabet.
37 Det bemaerkes, at den forsinkelse, som bebrejdes Kommissionen, vedroerer vedtagelsen af en generel retsakt, der er karakteriseret ved udoevelsen af vide skoensmaessige befoejelser, og at det ifoelge den fremgangsmaade, som er fastlagt i traktaten, er op til Kommissionen selv at bestemme, hvornaar dens lovgivningsforslag skal udarbejdes og fremlaegges.
38 Retten finder, at Kommissionen ikke boer hindres i at udoeve sin lovgivningskompetence ved udsigten til erstatningssager, hver gang institutionen kan beslutte at fremsaette forslag til generelle foranstaltninger. Saafremt en forsinkelse fra Kommissionens side med at fremsaette lovgivningsforslag i sig selv kunne danne grundlag for et erstatningssoegsmaal, ville det udgoere en alvorlig hindring for denne institutions ret til at udoeve sit skoen i forbindelse med dens lovgivningsmaessige befoejelser.
39 Under disse omstaendigheder finder Retten, at Kommissionen ikke ° ved at forsinke fremlaeggelsen af et forslag om faelles markedsordning for bananer ° aabenbart og groft har overskredet graenserne for udoevelsen af sine befoejelser.
40 Hvad angaar spoergsmaalet, om der foreligger en tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private, maa formaalet med og raekkevidden af traktatens artikel 38, stk. 4, og artikel 43, stk. 2, som paaberaabt af sagsoegerne, undersoeges.
41 Som det navnlig fremgaar af de naevnte artikler, skal der gennemfoeres en faelles landbrugspolitik mellem medlemsstaterne, og Faellesskabets institutioner er forpligtet til at indfoere en saadan. Imidlertid paalaegges der blot i artikel 38, stk. 4, og artikel 43, stk. 2, institutionerne forpligtelser; det er ikke hensigten at beskytte private. Disse bestemmelser er saaledes ikke hoejere retsregler, hvis kraenkelse kunne medfoere, at Faellesskabet ifaldt ansvar uden for kontraktforhold.
42 Anbringendet om tilsidesaettelse af artikel 38, stk. 4, og artikel 43, stk. 2, kan saaledes ikke tages til foelge.
Anbringendet om tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 115
Parternes argumentation
43 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at de materielle betingelser for, at Kommissionen med hjemmel i traktatens artikel 115 kunne vedtage en beslutning, aldrig har foreligget, hverken da Kommissionen vedtog sin beslutning den 8. maj 1987 eller i loebet af de fem foelgende aar.
44 Sagsoegerne goer desuden gaeldende, at Kommissionen ikke burde have fornyet sin beslutning af 8. maj 1987 gennem en periode paa mere end fem aar, eftersom alle beslutningerne i det vaesentlige var identiske, og skoent vedtagelsen af saadanne foranstaltninger ° ifoelge Kommissionens beslutning 87/433/EOEF af 22. juli 1987 om de tilsyns- og beskyttelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne kan bemyndiges til at traeffe i medfoer af EOEF-traktatens artikel 115 (EFT L 238, s. 26) ° kun er tilladt for en begraenset periode, naar situationens alvor kraever det. Til stoette for det anfoerte om, at en beslutning med hjemmel i artikel 115 kun kan have en begraenset gyldighedsperiode, paaberaaber sagsoegerne sig ligeledes den naevnte dom i sagen Holtz og Willemsen mod Raadet og Kommissionen.
45 Kommissionen har anfoert, at de materielle betingelser for at traeffe de omhandlede beslutninger var opfyldt, da de blev vedtaget, og at det efter disse beslutninger kun har vaeret tilladt at fravige princippet om de frie varebevaegelser i begraensede perioder, idet den laengste var paa et aar. Ifoelge Kommissionen maa man vurdere, hvor laenge der efter hver enkelt beslutning gives tilladelse til at fravige princippet om de frie varebevaegelser, og ikke de sammenlagte perioder. Kommissionen finder, at en saadan vurdering af varigheden er i overensstemmelse med Domstolens fortolkning i sagen Tezi mod Kommissionen (dom af 5.3.1986, sag 59/84, Sml. s. 887).
46 Kommissionen tilfoejer, at selv om de omhandlede beslutninger maatte vaere uretmaessige paa grund af deres gyldighedsperiode, hvilket bestrides, udgoer denne uretmaessighed ikke en aabenbar og grov kraenkelse af en retsregel, graensende til det vilkaarlige, der kan medfoere, at Faellesskabet ifalder ansvar, eftersom begrebet "begraenset tidsrum" aldrig er blevet klart fastlagt, hverken i artikel 115 eller i Domstolens praksis.
47 Hvad angaar gyldighedsperioden af en beslutning i henhold til artikel 115 har Den Franske Republik anfoert, at artikel 115 i sig selv ikke begraenser det antal beslutninger, som Kommissionen kan vedtage, skoent enhver beslutning maa underlaegges en snaever fortolkning og anvendelse.
Rettens bemaerkninger
48 Foer der tages stilling til, om de beslutninger, som Kommissionen har truffet med hjemmel i traktatens artikel 115, stk. 1, er lovlige, bemaerkes, at de i artikel 115 hjemlede undtagelser ifoelge Domstolens faste praksis skal fortolkes og anvendes snaevert, fordi de ikke blot udgoer en afvigelse fra traktatens artikel 9 og 30, som er grundlaeggende for, at Faellesskabet kan fungere, men ogsaa en hindring for gennemfoerelsen af den i artikel 113 fastsatte handelspolitik (Domstolens dom af 15.12.1976, sag 41/76, Donckerwolcke og Schou, Sml. s. 1921, og den naevnte dom i sagen Tezi mod Kommissionen). Det fremgaar ligeledes af Domstolens praksis, at Kommissionen, naar en medlemsstat anmoder om bemyndigelse i medfoer af artikel 115, skal kontrollere medlemsstatens begrundelse for de beskyttelsesforanstaltninger, den oensker at indfoere, og efterproeve, om der er tale om foranstaltninger, der er i overensstemmelse med traktaten og noedvendige (dom af 8.4.1976, sag 29/75, Kaufhof mod Kommissionen, Sml. s. 431).
49 Det er ligeledes fast praksis, at Kommissionen ved vurderingen af en kompliceret, oekonomisk situation har et vidt skoen, og at domstolskontrollen med en saadan kompetence maa begraense sig til at undersoege, om der foreligger en aabenbar vildfarelse eller magtfordrejning, eller om myndigheden aabenbart har overskredet graenserne for sit skoen (Domstolens dom af 22.1.1976, sag 55/75, Balkan-Import-Export, Sml. s. 19, af 20.10.1977, sag 29/77, Roquette Frères, Sml. s. 1835, og af 29.10.1980, sag 138/79, Roquette Frères mod Raadet, Sml. s. 3333).
50 I dette tilfaelde maa Retten undersoege de omhandlede beslutninger for at efterproeve, om de betingelser, som opstilles i traktatens artikel 115 for at give bemyndigelse til fravigelser, var opfyldt, og om disse beslutningers gyldighedsperiode var rimelig under de foreliggende omstaendigheder.
51 Ved vurderingen af omstaendighederne i forbindelse med vedtagelsen af de omhandlede beslutninger paapeger Retten, at Kommissionen ved besvarelsen af de af Retten stillede spoergsmaal naermere har redegjort for de vigtigste materielle grunde til, at beslutningerne blev vedtaget.
52 For det foerste har Kommissionen henvist til, at Frankrig havde opretholdt kvantitative restriktioner for import af bananer fra den saakaldte dollar-zone, foer beslutningerne blev truffet med hjemmel i artikel 115. Der var store forskelle i de handelsreguleringer, som medlemsstaterne anvendte ved import af bananer fra dollar-zonen, og disse forskelle kunne foere til forvridninger i samhandelen, som kunne fremkalde oekonomiske vanskeligheder. For i denne sammenhaeng at sikre, at den nationale produktion af bananer fra Guadeloupe og fra Martinique, som var vaesentlig for disse departementers oekonomi, fortsat kunne opretholdes, havde den franske regering fundet, at det var noedvendigt at undtage bl.a. bananer fra dollar-zonen fra faellesskabsbehandling.
53 Dernaest bestemmes det i artikel 1 i "bananprotokollerne" til tredje og fjerde Lomé-konvention, at "ingen AVS-stat ... med hensyn til sin udfoersel af bananer til Faellesskabets markeder [stilles] ringere end tidligere eller i oejeblikket for saa vidt angaar den paagaeldende stats adgang til de traditionelle markeder og dens fordele paa disse markeder". Ifoelge Kommissionen kunne Den Franske Republik og Faellesskabet kun overholde deres forpligtelser i henhold til denne bestemmelse ved, at Kommissionen vedtog de omhandlede beslutninger.
54 Hvad angaar gyldighedsperioden for beslutninger med hjemmel i artikel 115, fremgaar det klart, dels af Domstolens praksis, navnlig den naevnte dom i sagen Tezi mod Kommissionen, dels af artikel 3, stk. 2, i den naevnte beslutning 87/433, at der kun kan gives bemyndigelse til tilsyns- og beskyttelsesforanstaltninger for et "begraenset tidsrum". Begrebet "begraenset tidsrum" er imidlertid hverken blevet klarlagt i dommen i sagen Tezi mod Kommissionen, i faellesskabsretten i almindelighed eller i beslutning 87/433.
55 Kommissionen har i naervaerende sag i hovedparten af de omtvistede beslutninger fastlagt en anvendelsesperiode paa et aar. I sit svar paa de af Retten stillede spoergsmaal har den forklaret, at den havde valgt en saadan periode ud fra foelgende betragtninger: situationens alvor; Faellesskabets varige forpligtelser i medfoer af Lomé-konventionen; der forelaa intet, som med rimelighed kunne skabe formodning om, at grundlaget for at udstede bemyndigelsen ville aendre sig i loebet af tolv maaneder, saasom at uoverensstemmelser mellem de af medlemsstaterne anvendte importordninger skulle forsvinde, at den franske bananproduktions konkurrenceevne skulle forbedres, eller at Faellesskabets forpligtelser i medfoer af Lomé-konventionen skulle undergaa en aendring; Kommissionens mulighed for til enhver tid at traekke bemyndigelsen tilbage eller aendre den og endelig periodens repraesentative karakter.
56 Kommissionen har vedroerende vurderingen af en kompliceret, oekonomisk situation et vidt skoen. Naar henses til Kommissionens forklaringer, som sagsoegerne paa ingen maade har bestridt, finder Retten, at sagsoegerne ikke har bevist, at Kommissionen har overskredet graenserne for sin skoensbefoejelse ved at vedtage de omtvistede beslutninger.
57 Heraf foelger, at anbringendet om tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 115 ikke kan tages til foelge.
Anbringendet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 155 og artikel 169
58 Dette anbringende deler sig i to led. Det foerste er, at Kommissionen har undladt at anlaegge traktatbrudssag mod Frankrig, det andet, at Kommissionen har undladt at foere tilsyn med anvendelsen af de beslutninger, som er truffet med hjemmel i artikel 115.
Undladelsen af at indlede en traktatbrudssag mod Frankrig
59 Inden for rammerne af dette foerste led goer sagsoegerne gaeldende, at Den Franske Republik har tilsidesat de maal, som er fastlagt i EF-traktatens artikel 30 og 38, ved at forhindre import af bananer fra AVS-staterne med undtagelse af Côte d' Ivoire og Cameroun, og at Kommissionen ved ikke at paatale dette brud paa de naevnte traktatbestemmelser har tilsidesat de forpligtelser, som paahviler den i medfoer af naevnte traktats artikel 155 og 169.
60 Retten henviser til, at det fremgaar af fast retspraksis, at Kommissionen ikke er forpligtet til at indlede en procedure i henhold til traktatens artikel 169, men at den i denne henseende raader over en skoensbefoejelse, der udelukker private fra at kraeve, at institutionen skal tage stilling til et bestemt forhold (Domstolens dom af 14.2.1989, sag 247/87, Star Fruit mod Kommissionen, Sml. s. 291; Rettens kendelse af 14.12.1993, sag T-29/93, Calvo Alonso-Cortés mod Kommissionen, Sml. II, s. 1389, af 27.5.1994, sag T-5/94, J. mod Kommissionen, Sml. II, s. 391, og af 23.1.1995, sag T-84/94, Bilanzbuchhalter mod Kommissionen, Sml. II, s. 101). Retten henviser ligeledes til, at Faellesskabet kun kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold, naar en institution har handlet uretmaessigt.
61 Det foelger af det anfoerte, hvorefter Kommissionen ikke var forpligtet til at indlede en procedure i medfoer af artikel 169, at Kommissionens beslutning om ikke at indlede en saadan procedure i dette tilfaelde var i overensstemmelse med traktaten og navnlig med dennes artikel 155 og 169 og saaledes ikke kan medfoere, at Faellesskabet ifalder ansvar uden for kontraktforhold.
62 Under disse omstaendigheder kan foerste led i anbringendet ikke tages til foelge.
Kommissionens paastaaede manglende tilsyn med anvendelsen af de beslutninger, som er truffet med hjemmel i traktatens artikel 115
° Parternes argumentation
63 Med hensyn til andet led i dette anbringende, nemlig at Kommissionen har undladt at foere tilsyn med anvendelsen af de beslutninger, der er truffet med hjemmel i traktatens artikel 115, har sagsoegerne gjort gaeldende, at Den Franske Republik ved diskriminerende og konkurrenceforvridende fremgangsmaader har tilsidesat beslutningen af 27. oktober 1987, som ifoelge sagsoegerne skulle sikre smaa og nye importoerer en ret til adgang til de franske kontingenter. Sagsoegerne goer desuden gaeldende, at producenter af bananer fra Antillerne har kunnet udvirke, at et unormalt hoejt prisniveau blev opretholdt paa det franske marked. Sagsoegerne paastaar, at Kommissionen ikke har foert noget reelt tilsyn med de beslutninger, som Den Franske Republik traf for at udnytte de bemyndigelser, den havde faaet, og at Den Franske Republik forhindrede import af AVS-bananer, hvilket ikke var daekket af de beslutninger, som var truffet med hjemmel i artikel 115. Desuden henviser sagsoegerne til Kommissionens ret til at aendre sine beslutninger og goer gaeldende, at institutionen har undladt dette til trods for, at efterspoergslen paa det franske marked havde skiftet karakter.
64 Kommissionen bestrider, at den ikke har foert tilsyn med den maade, hvorpaa Frankrig paa sit omraade sikrede gennemfoerelsen af de beskyttelsesforanstaltninger, som denne stat havde faaet bemyndigelse til at gennemfoere med hjemmel i artikel 115. Kommissionen goer gaeldende, at det navnlig er under udfoerelsen af dette tilsyn, at den fra den 19. juli 1988 har indfoert en forpligtelse til at tildele smaa og nye erhvervsdrivende en rimelig del af de aabne kontingenter til daekning af efterspoergslen paa det franske marked, som ikke daekkes af den nationale produktion og produktionen i AVS-staterne.
° Rettens bemaerkninger
65 Indledningsvis bemaerkes, at Faellesskabets retsinstanser med hjemmel i EF-traktatens artikel 178 sammenholdt med artikel 215 alene kan tilkende erstatning for tab, der forvoldes af faellesskabsinstitutionerne eller af disses ansatte under udfoerelsen af deres arbejdsopgaver, dvs. tilkende erstatning, naar Faellesskabet er ansvarligt uden for kontrakt. Er der derimod tale om tab, som foraarsages af nationale organer, kan kun disse drages til ansvar, og de nationale domstole er enekompetente til at tilkende erstatning herfor (dom af 26.2.1986, sag 175/84, Krohn mod Kommissionen, Sml. s. 753).
66 Sagsoegernes anbringende, hvorefter Den Franske Republik har forhindret import af bananer, vedroerer udelukkende Den Franske Republiks handlemaade, og de franske retsinstanser er derfor enekompetente vedroerende dette spoergsmaal. Det fremgaar i oevrigt af sagsoegernes anbringender og af dommen afsagt den 29. juni 1994 af Tribunal administratif de Paris (se praemis 18), at sagsoegerne allerede har anlagt sag ved en fransk retsinstans.
67 Hvad angaar sagsoegernes oevrige anbringender ° at Den Franske Republik har tilsidesat Kommissionens beslutning af 27. oktober 1987, at producenter af bananer fra Antillerne har kunnet opretholde et unormalt hoejt prisniveau paa det franske marked, og at Kommissionen ved ikke at aendre de fravigelser, som beslutningerne giver mulighed for, har kraenket disse beslutningers ordlyd ° finder Retten, at sagsoegerne ikke har fremfoert noget konkret bevis til stoette herfor.
68 Heraf foelger, at andet led i anbringendet ikke kan tages til foelge.
69 Foelgelig kan anbringendet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 155 og 169 ikke tages til foelge.
Anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning
Parternes argumentation
70 Med henvisning til de loefter, som Kommissionen har givet dem, goer sagsoegerne gaeldende, at de med rette kunne forvente dels, at Kommissionen fremlagde et forslag om faelles foranstaltninger i overensstemmelse med traktatens artikel 43, stk. 2, dels at der ville blive taget hensyn til deres interesser, saavel under fremlaeggelsen af et saadant forslag for Raadet, som naar beslutninger blev truffet med hjemmel i traktatens artikel 115. Under disse omstaendigheder udgoer Kommissionens manglende overholdelse af sine loefter en kraenkelse af princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning, som er en hoejere retsregel til beskyttelse af private.
71 Kommissionen har gjort gaeldende, at hverken de af sagsoegerne paaberaabte faktiske omstaendigheder eller de af sagsoegerne citerede dokumenter goer det muligt at fastslaa, at der foreligger en kraenkelse af princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning. Kommissionen har heller ikke skrevet noget, som kunne berettige en omhyggelig og veloplyst erhvervsdrivende til at tro, at Kommissionen ° paa baggrund af oplysninger, som Kommissionen endnu ikke raadede over paa det tidspunkt, hvor den blev anmodet om en udtalelse ° ville komme med en fast indstilling i relation til forhold vedroerende oprettelsen af en faelles markedsordning eller anvendelsen af traktatens artikel 115.
Rettens bemaerkninger
72 Indledningsvis bemaerker Retten, at efter fast retspraksis kan enhver privatperson, som befinder sig i en situation, hvoraf det fremgaar, at faellesskabsadministrationen har givet anledning til berettigede forventninger, paaberaabe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Derimod kan ingen paaberaabe sig tilsidesaettelse af princippet om berettiget forventning, saafremt administrationen ikke har afgivet praecise loefter (se navnlig Rettens dom af 17.12.1992, sag T-20/91, Holtbecker mod Kommissionen, Sml. II, s. 2599).
73 De af sagsoegerne paaberaabte loefter kan navnlig findes i Kommissionens to skrivelser af 24. juni 1991 og 16. juli 1992. I skrivelsen af 24. juni 1991 anfoerer Kommissionens naestformand, Andriessen: "Hvad angaar de problemer, der er naermere forbundet med anvendelsen af traktatens artikel 115, er jeg glad for, at de virksomheder, som De repraesenterer, er klare over, at Kommissionen altid har taget hensyn til dem, naar den har truffet beslutninger paa dette omraade. Jeg kan forsikre Dem om, at saafremt de franske myndigheder skulle anmode om en forlaengelse af de foranstaltninger, som er i kraft, ud over den 30. juni 1991, vil Kommissionen ikke undlade at vurdere en saadan anmodning med tanke paa de oensker, som De har fremsat i disse virksomheders navn." I skrivelse af 16. juli 1992 praeciserer konsulent Gaudenzi-Aubier, at han "oensker at forsikre [sagsoegerne] om, at Kommissionen med sikkerhed vil tage hensyn til den saerlige situation for de smaa og middelstore importoerer, naar den forelaegger Raadet forslag med henblik paa ivaerksaettelsen af en faellesskabsordning inden for banansektoren".
74 Det bemaerkes, at der er stor forskel mellem en generel udtalelse fra Kommissionen, som ikke kan give anledning til berettigede forventninger, og et praecist loefte, som forventningerne kan bygge paa. De udtalelser, som Kommissionen er kommet med i de af sagsoegerne paaberaabte skrivelser, hoerer hjemme i foerste kategori, idet disse skrivelser var meget generelt udformede. Heraf foelger, at disse udtalelser ikke kan have givet anledning til begrundede forventninger hos sagsoegerne.
75 Foelgelig kan anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning ikke tages til foelge.
Anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om ligebehandling
Parternes argumentation
76 Sagsoegerne har anfoert, at Kommissionen har tilsidesat princippet om ligebehandling som fastlagt i EF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, ved at fastholde et system, som har vist sig at medfoere oekonomiske tab for bananmodningsvirksomhederne i Frankrig. Sagsoegerne tilfoejer, at disse tab ikke kan tilskrives de oekonomiske risici, som er forbundet med at udoeve virksomhed i bananmodningsbranchen.
77 Kommissionen har gjort gaeldende, at den under hensyntagen til den vanskelige situation inden for banansektoren var forpligtet til at tage en raekke forskellige formaal i betragtning. Kommissionen havde besluttet midlertidigt at opprioritere det formaal, der dels bestaar i at sikre de beroerte landmaend rimelige levevilkaar, og dels i at sikre, at de internationale forpligtelser, som Faellesskabet og dets medlemsstater har paataget sig, overholdes, uden at de forskellige forsyningskilder til markedet i Faellesskabet bringes ud af ligevaegt.
Rettens bemaerkninger
78 Indledningsvis bemaerkes, at ifoelge traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, boer den faelles markedsordning for landbruget, som skal indfoeres inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik, "udelukke enhver form for forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere". I medfoer af fast retspraksis er det forbud mod forskelsbehandling, som ligger i denne bestemmelse, blot et saerligt udtryk for det generelle lighedsprincip, som udgoer et af faellesskabsrettens grundlaeggende principper (dom af 10.1.1992, sag C-177/90, Kuehn, Sml. I, s. 35, og af 27.1.1994, sag C-98/91, Herbrink, Sml. I, s. 223), og hvorefter ensartede situationer ikke skal behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet (se dom af 25.11.1986, forenede sager 201/85 og 202/85, Klensch m.fl., Sml. s. 3477).
79 Det er i lyset af disse principper, at det maa undersoeges, om Kommissionen i det foreliggende tilfaelde har behandlet sammenlignelige situationer forskelligt.
80 Det bemaerkes, at sagsoegerne maa henvise til en person eller til en virksomhed, som befandt sig i en situation, som var sammenlignelig med sagsoegernes, og maa bevise, at Kommissionen har givet denne person eller denne virksomhed en anden behandling, saafremt Retten skal fastslaa, at der foreligger forskelsbehandling. Sagsoegerne har imidlertid indskraenket sig til blot at haevde, at Kommissionen har kraenket ligebehandlingsprincippet, uden at fremfoere yderligere til stoette herfor.
81 Heraf foelger, at betingelserne for at fastslaa, at der foreligger forskelsbehandling, ikke er opfyldt i denne sag.
82 Anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om ligebehandling kan derfor ikke laegges til grund.
83 Da sagsoegerne ikke har bevist, at Kommissionens handlemaade var uretmaessig, ifalder Faellesskabet foelgelig ikke ansvar uden for kontraktforhold.
II ° Den paastaaede skade
84 Yderligere finder Retten under alle omstaendigheder anledning til at bemaerke, at det, som sagsoegerne har fremfoert for at godtgoere den skade, de har lidt, navnlig vedroerende de sagsoegende virksomheders indtaegtstab, udelukkende bygger paa hypoteser, og at disse hypoteser ikke er blevet underbygget af noget bevis. Hvad desuden angaar den skade, som Fructifruit GIE og AMI skulle have lidt, har sagsoegerne ikke fremfoert det mindste bevis paa, at disse virksomheder inden for de sidste fem aar har haft udgifter til at forsvare deres medlemmers interesser.
85 Retten finder endelig, at sagsoegernes subsidiaere paastande ikke kan tages til foelge, da det efter Domstolens praksis paahviler sagsoegeren at bevise, at der er indtruffet en skade, og da sagsoegerne i denne sag ikke har foert et saadant bevis.
86 Sagsoegerne har foelgelig ikke vaeret i stand til at bevise, at de har lidt et tab.
87 Det foelger heraf, at sagsoegte maa frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
88 I henhold til artikel 87, stk. 2, i Rettens procesreglement paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Sagsoegerne har tabt sagen og boer derfor doemmes til at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens paastand. Den Franske Republik, som har interveneret til stoette for Kommissionens paastand, baerer sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling)
1) Kommissionen frifindes.
2) Sagsoegerne betaler sagens omkostninger.
3) Intervenienten, Den Franske Republik, baerer sine egne omkostninger.