CELEX: 62002CJ0456
Libera circolazione delle persone
Cittadinanza dell'Unione europea
Diritto di soggiorno
Direttiva 90/364/CEE
Limiti e condizioni
Persona che lavora in un centro di accoglienza in contropartita di vantaggi in natura
Diritto alle prestazioni dell'assistenza sociale

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 18 CE, 39 CE, 43 CE e 49 CE, dell’art. 7, n. 1,
del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno
della Comunità (GU L 257, pag. 2), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 27 luglio 1992, n. 2434 (GU L 245,
pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 1612/68», nonché della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/364/CEE, relativa
al diritto di soggiorno (GU L 180, pag. 26).
Detta domanda è stata sollevata nell’ambito di una controversia che oppone il sig. Troiani al Centre public d’aide sociale
di Bruxelles (in prosieguo: il «CPAS»), in merito al rifiuto di quest’ultimo di concedergli il minimo di mezzi di sussistenza
(in prosieguo: il «minimex).»
Ambito normativo
La normativa comunitaria
A tenore dell’art. 18 CE:
«Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte
salve le limitazioni e le condizioni previste dal presente trattato e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso.
(…)».
L’art. 39, n. 1, CE è redatto come segue:
«La libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità è assicurata».
Ai termini dell’art. 39, n. 3, CE, la libera circolazione dei lavoratori «fatte salve le limitazioni giustificate da motivi
di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, (…) importa il diritto:
(…)
c)
di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi un’attività di lavoro, conformemente alle disposizioni legislative,
regolamentari e amministrative che disciplinano l’occupazione dei lavoratori nazionali,
(…)».
La direttiva 90/364 prevede all’art. 1, n. 1, quanto segue:
«Gli Stati membri accordano il diritto di soggiorno ai cittadini degli Stati membri che non beneficiano di questo diritto
in virtù di altre disposizioni del diritto comunitario nonché ai loro familiari quali sono definiti nel paragrafo 2, a condizione
che essi dispongano per sé e per i propri familiari di un’assicurazione malattia che copre tutti i rischi nello Stato membro
ospitante e di risorse sufficienti per evitare che essi diventino durante il soggiorno un onere per l’assistenza sociale dello
Stato membro ospitante».
La normativa nazionale
L’art. 1 della legge 7 agosto 1974, che istituisce il diritto al minimo dei mezzi di sussistenza (
Moniteur belge
18 settembre 1974, pag. 11363), così dispone:
«1. Tutti i cittadini belgi di maggiore età, effettivamente residenti in Belgio, privi di risorse sufficienti e non in grado
di procurarsele con i propri mezzi o altrimenti hanno diritto al minimo dei mezzi di sussistenza.
(…)».
A tenore dell’art. 1 del regio decreto 27 marzo 1987 (
Moniteur belge
7 aprile 1987, pag. 5086), che estende la sfera di applicazione della legge 7 agosto 1974, che istituisce il diritto al minimo
dei mezzi di sussistenza, a persone prive della cittadinanza belga:
«L’ambito di applicazione della legge 7 agosto 1974, che istituisce il diritto al minimo dei mezzi di sussistenza, è esteso
alle seguenti persone:
1° coloro che beneficiano dell’applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio delle Comunità europee 15 ottobre 1968, n. 1612/68,
relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità;
(…)».
Causa principale e questioni pregiudiziali
Il sig. Troiani è un cittadino francese che dopo un breve soggiorno in Belgio nel 1972, durante il quale avrebbe svolto un’attività
indipendente come venditore, vi è ritornato nel 2000. Ha risieduto senza registrazione inizialmente in un campeggio a Blankenberge
e a partire dal dicembre 2001 a Bruxelles. Dopo un soggiorno all’ostello della gioventù Jacques Brel, è stato accolto, a partire
dall’8 gennaio 2002, in un centro dell’Esercito della salvezza dove, in cambio del suo alloggio e di un po’ di denaro per
le piccole spese, effettua varie prestazioni di circa trenta ore settimanali nell’ambito di un progetto individuale di inserimento
socio-professionale.
Privo di risorse, si è rivolto al CPAS al fine di ottenere il «minimex» in quanto egli deve versare al centro di accoglienza
EUR 400 mensili ed avere quindi la possibilità di lasciare tale centro e vivere autonomamente.
La decisione di rifiuto del CPAS, motivata dal fatto che il sig. Trojani non era cittadino belga e, inoltre, non poteva beneficiare
dell’applicazione del regolamento n. 1612/68, è stata oggetto di un ricorso dinanzi al Tribunal du travail di Bruxelles.
Il giudice a quo ha riconosciuto al sig. Trojani il diritto di riscuotere un aiuto finanziario provvisorio di EUR 300 versato
dal CPAS. Esso ha del pari deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se un cittadino dell’Unione che si trova nella situazione di fatto descritta nella presente decisione
–
che soggiorna legalmente in via provvisoria,
–
che non dispone di risorse sufficienti,
–
che esegue delle prestazioni a favore della casa di accoglienza per circa 30 ore settimanali nell’ambito di un progetto individuale
di inserimento,
–
che beneficia come controprestazione di vantaggi in natura che soddisfano i suoi bisogni vitali nella medesima casa di accoglienza,
possa rivendicare un diritto di soggiorno
–
in qualità di lavoratore ai sensi dell’art. 39 CE o dell’art. 7, n. 1, del regolamento n. 1612/68, o
–
in qualità di lavoratore che esercita un’attività non salariata ai sensi dell’art. 43 CE, o
–
in qualità di prestatore, considerate le sue occupazioni nella casa di accoglienza, o di destinatario, beneficiario di prestazioni
di servizi, considerati i vantaggi in natura riconosciutigli da questa casa, ai sensi dell’art. 49 CE, o
–
semplicemente per il fatto che egli partecipa ad un progetto finalizzato al suo inserimento socio-professionale.
2)
In caso di risposta negativa alla prima questione, se egli possa invocare direttamente l’art. 18, che garantisce il diritto
di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio di un altro Stato membro dell’Unione, in qualità di cittadino europeo.
Quale sia la sorte allora delle condizioni imposte dalla direttiva 90/364/CEE e/o delle limitazioni e delle condizioni previste
dal Trattato CE e, in particolare, della condizione del minimo di risorse che, se applicata all’ingresso nel paese ospitante,
lo priverebbe del contenuto stesso del diritto di soggiornare.
Se, invece, qualora il diritto di soggiorno sia automaticamente acquisito sulla base della cittadinanza dell’Unione, lo Stato
ospitante possa successivamente dare risposta negativa ad una domanda di minimex o di aiuto sociale (prestazioni non contributive)
revocandogli il diritto di soggiorno perché non ha risorse sufficienti, mentre queste prestazioni sono concesse ai cittadini
del paese ospitante, fatte salve talune condizioni che sono altresì imposte ai belgi (prova della sua disponibilità al lavoro
– prova del suo stato di bisogno).
Se il paese ospitante debba osservare altre regole per non svuotare della sua stessa essenza il diritto di soggiorno, per
esempio valutare la situazione riguardo al fatto che la richiesta di minimex o di aiuto sociale sarebbe temporanea, per esempio
tenere conto del principio della proporzionalità (se l’onere per questo Stato sia irragionevole)».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la prima questione il giudice a quo chiede in sostanza se una persona che si trovi in una situazione come quella del ricorrente
nella causa principale possa far valere un diritto di soggiorno in qualità di lavoratore subordinato, di lavoratore non subordinato
o di prestatore o destinatario di servizi, ai sensi rispettivamente degli artt. 39 CE, 43 CE e 49 CE.
Nell’ambito della libera circolazione dei lavoratori, occorre ricordare, in limine, che l’art. 39, n. 3, lett. c), CE accorda
ai cittadini degli Stati membri il diritto di soggiorno nel territorio di uno Stato membro al fine di svolgervi un lavoro.
Come la Corte ha affermato, la nozione di «lavoratore», ai sensi dell’art. 39 CE, riveste portata comunitaria e non deve essere
interpretata in modo restrittivo. Deve essere considerata «lavoratore» ogni persona che presti attività reali ed effettive,
ad esclusione di attività talmente ridotte da porsi come puramente marginali ed accessorie. La caratteristica del rapporto
di lavoro è data, secondo tale giurisprudenza, dalla circostanza che una persona fornisca, per un certo periodo di tempo,
a favore di un’altra e sotto la direzione di quest’ultima, prestazioni in contropartita delle quali riceve una retribuzione
(v., in particolare, sentenze 3 luglio 1986, causa 66/85, Lawrie-Blum, Racc. pag. 2121, punti 16 e 17, e 23 marzo 2004, causa
C‑138/02, Collins, Racc. pag. I‑2703, punto 26).
Inoltre, la natura giuridica sui generis del rapporto di lavoro riguardo al diritto nazionale, come del resto la produttività
più o meno elevata dell’interessato o l’origine delle risorse per la retribuzione o anche il livello limitato di quest’ultima
non possono avere alcuna conseguenza sulla qualità di lavoratore ai sensi del diritto comunitario (v. sentenze 23 marzo 1982,
causa 53/81, Levin, Racc. pag. 1035, punto 16; 31 maggio 1989, causa 344/87, Bettray, Racc. pag. 1612, punti 15 e 16, nonché
19 novembre 2002, causa C‑188/02, Kurz, Racc. pag. I‑10691, punto 32).
Per quanto attiene in particolare all’accertamento della condizione relativa all’esercizio di attività subordinate reali ed
effettive, il giudice del rinvio deve fondarsi su criteri obiettivi e valutare nel loro complesso tutte le circostanze del
caso di specie riguardanti la natura sia delle attività interessate sia del rapporto di lavoro di cui trattasi (v. sentenza
6 novembre 2003, causa C‑413/01, Ninni-Orasche, Racc. pag. I‑13187, punto 27).
A questo proposito, la Corte ha affermato che non possono essere considerate come attività economiche reali ed effettive le
attività che costituiscono soltanto un mezzo di rieducazione o di reinserimento delle persone che le esercitano (sentenza
Bettray, cit., punto 17).
Tuttavia, tale soluzione si spiega soltanto con le peculiarità del caso di specie, caratterizzato dalla situazione di una
persona che, a causa della sua tossicodipendenza, era stata assunta in base ad una normativa nazionale mirante a procurare
lavoro a coloro i quali, per un tempo indeterminato, non fossero in grado, per via di circostanze connesse al loro stato,
di lavorare in condizioni normali (v., in tal senso, sentenza 26 novembre 1998, causa C‑1/97, Birden, Racc. pag. I‑7747, punti
30 e 31).
Nel caso di specie, come emerge dalla pronuncia di rinvio, il sig. Trojani effettua a favore dell’Esercito della salvezza
e sotto la sua direzione varie prestazioni di circa 30 ore settimanali, nell’ambito di un progetto individuale di inserimento,
in cambio delle quali beneficia di vantaggi in natura e riscuote un po’ di denaro per le piccole spese.
In forza delle disposizioni in vigore del decreto della Commission communautaire française 27 maggio 1999, relativo alla concessione
dell’autorizzazione e di sovvenzioni ai centri di accoglienza (
Moniteur belge
18 giugno 1999, pag. 23101), l’Esercito della salvezza ha il compito di prestare accoglienza, di fornire alloggio e di dare
adeguato aiuto socio-psicologico ai suo beneficiari per promuovere la loro autonomia, il loro benessere fisico e il loro reinserimento
nella società. A tal fine, essa deve stabilire con ciascun beneficiario un progetto d’inserimento personalizzato che descriva
gli obiettivi che egli deve raggiungere e i mezzi da utilizzare per conseguirli.
Avendo accertato che i vantaggi in natura e in denaro accordati dall’Esercito della salvezza al sig. Trojani costituiscono
il corrispettivo delle prestazioni compiute da quest’ultimo a favore e sotto la direzione di tale centro di accoglienza, il
giudice a quo ha in tal modo constatato l’esistenza degli elementi costitutivi di qualsiasi rapporto di lavoro subordinato,
vale a dire il rapporto di subordinazione e il versamento di una retribuzione.
La qualità di lavoratore del ricorrente nella causa principale può però essere acquisita soltanto nel caso in cui il giudice
a quo, nella valutazione dei fatti per la quale ha competenza esclusiva, constati il carattere reale ed effettivo dell’attività
subordinata di cui trattasi.
Il giudice a quo deve in particolare accertare se le prestazioni effettivamente svolte dal sig. Trojani possano essere considerate
rientrare di regola nel mercato del lavoro. A tale scopo possono essere presi in considerazione lo statuto e le prassi del
centro di accoglienza, il contenuto del progetto di reinserimento sociale nonché la natura e le modalità di esecuzione delle
prestazioni.
Per quanto riguarda l’applicabilità degli artt. 43 CE e 49 CE, va constatato che, nella causa principale, nessuna di queste
disposizioni del Trattato CE può essere invocata come fondamento giuridico di un diritto di soggiorno.
Infatti, come risulta dal punto 20 della presente sentenza, il sig. Trojani svolge, in modo continuato, a favore dell’Esercito
della salvezza e sotto la sua direzione, prestazioni in cambio delle quali riceve una retribuzione.
Orbene, da un lato, il diritto di stabilimento previsto dagli artt. 43 CE‑48 CE comporta unicamente l’accesso a tutte le attività
autonome e al loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione di imprese e la creazione di agenzie, succursali o consociate
(v., in particolare, sentenze 11 maggio 1999, causa C‑255/97, Pfeiffer, Racc. pag. I‑2835, punto 18, e 17 ottobre 2002, causa
C‑79/01, Payroll e a., Racc. pag. I‑8923, punto 24). Le attività subordinate ne sono quindi escluse.
Dall’altro, secondo la costante giurisprudenza della Corte, un’attività svolta a titolo permanente o, in ogni caso, senza
limiti prevedibili di tempo non rientra nell’ambito di applicazione delle disposizioni comunitarie relative alle prestazioni
di servizi (v. sentenze 5 ottobre 1988, causa 196/87, Steymann, Racc. pag. 6159, punto 16, e 11 dicembre 2003, causa C‑215/01,
Schnitzer, Racc. pag. I‑14847, punti 27-29).
In tali circostanze, si deve risolvere la prima questione come segue: una persona che si trovi in una situazione come quella
del ricorrente nella causa principale, da un lato, non rientra nell’ambito di applicazione degli artt. 43 CE e 49 CE e, dall’altro,
può far valere un diritto di soggiorno in qualità di lavoratore, ai sensi dell’art. 39 CE, soltanto se l’attività subordinata
che essa esercita presenta un carattere reale ed effettivo. Tocca al giudice a quo procedere agli accertamenti di fatto necessari
al fine di valutare se ciò si verifichi nella causa di cui è investito.
Sulla seconda questione
Con la seconda questione il giudice a quo chiede in sostanza se, in caso di soluzione negativa della prima questione, una
persona che si trovi nella situazione del ricorrente nella causa principale possa, in virtù esclusivamente della sua qualità
di cittadino dell’Unione europea, fruire nello Stato membro ospitante di un diritto di soggiorno per applicazione diretta
dell’art. 18 CE.
Occorre ricordare che il diritto di soggiornare nel territorio degli Stati membri è riconosciuto direttamente a ciascun cittadino
dell’Unione dall’art. 18, n. 1, CE (v. sentenza 17 settembre 2002, causa C‑413/99, Baumbast e R, Racc. pag. I‑7091, punto
84). Il sig. Trojani ha quindi il diritto di far valere tale disposizione del Trattato per la sua sola qualità di cittadino
dell’Unione.
Tale diritto non è tuttavia incondizionato. Esso è riconosciuto soltanto fatti salvi i limiti e le condizioni previsti dal
Trattato e dalle disposizioni applicative.
Fra tali limiti e condizioni, dall’art. 1 della direttiva 90/364 emerge che gli Stati membri possono esigere dai cittadini
di uno Stato membro che intendono fruire del diritto di soggiorno sul loro territorio che essi dispongano, per sé e per i
loro familiari, di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante e di risorse sufficienti
per evitare che diventino, durante il loro soggiorno, un onere per l’assistenza sociale di detto Stato.
Come la Corte ha già affermato, l’applicazione di detti limiti e condizioni deve essere effettuata nel rispetto dei limiti
imposti dal diritto comunitario e conformemente ai principi generali di tale diritto, in particolare al principio di proporzionalità
(sentenza Baumbast e R, cit., punto 91).
Dalla pronuncia di rinvio discende che l’insufficienza di risorse è stata appunto il motivo per cui il sig. Trojani ha chiesto
di fruire di una prestazione quale il «minimex».
Stando così le cose, un cittadino dell’Unione che si trovi in una situazione come quella del ricorrente nella causa principale
non può far valere l’art. 18 CE per affermare il diritto di soggiornare nel territorio di uno Stato membro di cui non è cittadino
se non dispone di risorse sufficienti ai sensi della direttiva 90/364. Infatti, contrariamente alle circostanze della causa
che è sfociata nella precitata sentenza Baumbast e R (punto 92), nessun indizio fa pensare che, in una situazione quale quella
di cui trattasi nella causa principale, una mancanza di riconoscimento di tale diritto esorbiterebbe da quanto necessario
per conseguire l’obiettivo perseguito con detta direttiva.
Tuttavia va rilevato che, in base agli elementi portati a conoscenza della Corte, il sig. Trojani dimora legalmente in Belgio,
il che è attestato dal titolo di soggiorno rilasciato nel frattempo dall’amministrazione comunale di Bruxelles.
Si deve ricordare, a questo proposito, che tocca alla Corte fornire al giudice nazionale tutti gli elementi di interpretazione
del diritto comunitario che possono essere utili per la soluzione della causa di cui è investito, indipendentemente dal fatto
che esso vi abbia fatto o meno riferimento nella formulazione delle sue questioni (v., in particolare, in questo senso, sentenze
12 dicembre 1990, causa C‑24189, SARPP, Racc. pag. I‑4695, punto 8; 2 febbraio 1994, causa C‑315/92, Verband Sozialer Wettbewerb,
detta «Clinique», Racc. pag. I‑317, punto 7, e 4 marzo 1999, causa C‑87/97, Consorzio per la tutela del formaggio Gorgonzola,
Racc. pag. I‑1301, punto 16).
Nell’ambito della causa in esame, occorre in particolare esaminare se, malgrado quanto è stato accertato al punto 36 della
presente sentenza, un cittadino dell’Unione che si trovi in una situazione quale quella del ricorrente nella causa principale
possa invocare l’art. 12 CE, a tenore del quale, nell’ambito di applicazione del Trattato e fatte salve le disposizioni particolari
da questo previste, è vietata qualsiasi discriminazione in base alla cittadinanza.
Nel caso di specie, va rilevato che, anche se gli Stati membri possono subordinare il soggiorno di un cittadino dell’Unione
economicamente non attivo alla disponibilità di risorse sufficienti, è pur vero che tale persona non può non fruire, durante
il suo soggiorno lecito nello Stato membro ospitante, del principio fondamentale relativo alla parità di trattamento quale
sancito all’art. 12 CE.
In tale contesto, si devono fare le tre seguenti considerazioni.
In primo luogo, come la Corte ha affermato, una prestazione di assistenza sociale quale il «minimex» rientra nell’ambito d’applicazione
del Trattato (v. sentenza 20 settembre 2001, causa C‑184/99, Grzelczyk, Racc. pag. I‑6193, in particolare punto 46).
In secondo luogo, riguardo a tali prestazioni, un cittadino dell’Unione economicamente non attivo può invocare l’art. 12 CE
qualora abbia soggiornato legalmente nello Stato membro ospitante durante un certo periodo o disponga di un titolo di soggiorno.
In terzo luogo, una normativa nazionale quale quella di cui trattasi nella causa principale, nella misura in cui non accorda
la prestazione di assistenza sociale ai cittadini dell’Unione non cittadini dello Stato membro ove soggiornano legalmente,
anche quando questi soddisfano i requisiti richiesti ai cittadini di detto Stato, costituisce una discriminazione basata sulla
cittadinanza, vietata dall’art. 12 CE.
Va aggiunto che lo Stato membro ospitante può constatare che un cittadino di un altro Stato membro che si è avvalso dell’assistenza
sociale non soddisfa più i requisiti cui è subordinato il suo diritto di soggiorno. In tal caso, lo Stato membro ospitante
può adottare, nel rispetto dei limiti imposti dal diritto comunitario, una misura di allontanamento. Tuttavia, il ricorso
al sistema dell’assistenza sociale da parte di un cittadino dell’Unione non può comportare automaticamente tale misura (v.,
in tal senso, sentenza Grzelczyk, cit., punti 42 e 43).
Di conseguenza, si deve risolvere la seconda questione come segue: un cittadino dell’Unione europea che non fruisce nello
Stato membro ospitante di un diritto di soggiorno in forza degli artt. 39 CE, 43 CE o 49 CE può, in virtù esclusivamente della
sua qualità di cittadino dell’Unione, fruirvi di un diritto di soggiorno per applicazione diretta dell’art. 18, n. 1, CE.
L’esercizio di tale diritto è soggetto ai limiti e alle condizioni di cui alla detta disposizione, ma le autorità competenti
devono provvedere a che l’applicazione di detti limiti e condizioni avvenga nel rispetto dei principi generali del diritto
comunitario, in particolare del principio di proporzionalità. Tuttavia, una volta accertato che una persona che si trovi in
una situazione come quella del ricorrente nella causa principale dispone di un titolo di soggiorno, detta persona può avvalersi
dell’art. 12 CE affinché le sia accordato il beneficio di una prestazione di assistenza sociale quale il «minimex».
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute per presentare osservazioni alla Corte, diverse da quelle
delle dette parti, non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1)
Una persona che si trovi in una situazione come quella del ricorrente nella causa principale, da un lato, non rientra nell’ambito
di applicazione degli artt. 43 CE e 49 CE e, dall’altro, può far valere un diritto di soggiorno in qualità di lavoratore,
ai sensi dell’art. 39 CE, soltanto se l’attività subordinata che essa esercita presenta un carattere reale ed effettivo. Tocca
al giudice a quo procedere agli accertamenti di fatto necessari a valutare se ciò si verifichi nella causa di cui è investito.
2)
Un cittadino dell’Unione europea che non fruisce nello Stato membro ospitante di un diritto di soggiorno in forza degli artt. 39 CE,
43 CE o 49 CE può, in virtù esclusivamente della sua qualità di cittadino dell’Unione, fruirvi di un diritto di soggiorno
per applicazione diretta dell’art. 18, n. 1, CE. L’esercizio di tale diritto è soggetto ai limiti e alle condizioni di cui
alla detta disposizione, ma le autorità competenti devono provvedere a che l’applicazione di detti limiti e condizioni avvenga
nel rispetto dei principi generali del diritto comunitario, in particolare del principio di proporzionalità. Tuttavia, una
volta accertato che una persona che si trovi in una situazione come quella del ricorrente nella causa principale dispone di
un titolo di soggiorno, detta persona può avvalersi dell’art. 12 CE affinché le sia accordato il beneficio di una prestazione
di assistenza sociale quale il «minimex».
Firme
–
Lingua processuale: il francese.