CELEX: 61994CJ0271
Decisão 94/445/CEE do Conselho
Edicom
Redes telemáticas
Base jurídica

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de Setembro de 1994, o Parlamento Europeu requereu, nos termos do artigo 173. do Tratado CE, a anulação da Decisão 94/445/CE do Conselho, de 11 de Julho de 1994, relativa às redes telemáticas entre administrações para as estatísticas das trocas comerciais de bens entre Estados-Membros (Edicom) (JO L 183, p. 42, a seguir "decisão").
2 O artigo 1. da decisão tem a seguinte redacção:
"É instituído um conjunto de acções, adiante designado 'acção Edicom' (Electronic Data Interchange on Commerce), destinado a facilitar a migração dos sistemas regionais nacionais e comunitários para sistemas interoperáveis, a nível europeu numa primeira fase, para a recolha junto das empresas de declarações de dados relativos às trocas comerciais de bens entre Estados-Membros, bem como para o controlo e o pré-tratamento desses dados e a difusão das estatísticas resultantes dessas declarações.
Esses sistemas articulam-se em torno de sistemas de informação repartida a nível regional, nacional e comunitário, cuja interoperabilidade será garantida pelo desenvolvimento e pela utilização de normas, de padrões e de procedimentos de comunicação harmonizados.
Esses sistemas apoiam-se, nomeadamente, na utilização das técnicas de transmissão electrónica de dados (TED) aplicáveis às declarações estatísticas. Podem ser postos à disposição das administrações nacionais e comunitárias competentes, bem como dos responsáveis pelo fornecimento da informação estatística, por acordo com as autoridades nacionais competentes, determinados procedimentos automatizados.
No desenvolvimento desses sistemas atender-se-á às necessidades relacionadas com a elaboração das estatísticas relativas às trocas comerciais internas."
3 As acções previstas no artigo 1. são descritas no artigo 3. da decisão. Trata-se, nomeadamente, de medidas de concepção, desenvolvimento e promoção de suportes lógicos e de formatos de transmissão de informações, bem como de medidas de concepção, documentação e promoção dos métodos, das formalidades e dos acordos a utilizar nas transmissões de dados. Incluem igualmente medidas de assistência.
4 O artigo 4. enuncia as orientações que são tidas em conta na execução das acções. O artigo 5. , n.  1, da decisão dispõe que compete à Comissão a execução da acção Edicom. O financiamento comunitário está previsto no artigo 8. da decisão.
5 Os considerandos da decisão referem-se nomeadamente:
° à necessidade, devido à realização do mercado interno, de determinar um nível satisfatório de informação sobre as trocas comerciais de bens entre Estados-Membros por meios que não impliquem controlos nas fronteiras internas e, consequentemente, de recolher os dados necessários directamente junto dos expedidores e dos destinatários, recorrendo a métodos e a técnicas que assegurem a sua exaustividade, a sua fiabilidade e a sua actualidade (primeiro e segundo considerandos);
° ao Regulamento (CEE) n.  3330/91 do Conselho, de 7 de Novembro de 1991, relativo às estatísticas das trocas de bens entre Estados-Membros (JO L 316, p. 1), que prevê a criação de condições que permitam uma maior utilização do tratamento automático e da transmissão electrónica da informação com o objectivo de facilitar a tarefa dos responsáveis pelo fornecimento da informação (terceiro considerando);
° ao objectivo de desagravar os encargos resultantes das obrigações declarativas das empresas, melhorando a circulação da informação estatística, com vista à criação do mercado europeu da informação (quarto considerando);
° à futura decisão do Conselho, que institui uma acção plurianual comunitária de apoio à implantação de redes telemáticas transeuropeias destinadas à transferência de dados entre administrações (IDA), sendo necessário completá-la com acções de carácter operacional, designadamente no domínio estatístico (quinto considerando);
° à elaboração de estatísticas harmonizadas, à promoção da utilização das normas e dos conceitos harmonizados a nível europeu e aos trabalhos de normalização efectuados a nível internacional no domínio da transmissão electrónica de dados (sexto, sétimo e oitavo considerandos);
° ao facto de a fixação de normas estatísticas comuns que permitam produzir informações harmonizadas ser uma acção que só pode ser tratada com eficácia a nível comunitário, em colaboração com os Estados-Membros onde a aplicação se efectuará (nono considerando).
6 Conclui-se dos autos que a proposta inicial da Comissão, apresentada em 15 de Março de 1993 (JO C 87, p. 10), se baseava no artigo 100. -A do Tratado CEE. Em conformidade com este artigo, o Conselho consultou o Parlamento sobre esta proposta. Este aprovou-a, em 27 de Outubro de 1993, sob condição de lhe ser introduzida uma alteração que não dizia respeito à base jurídica (JO C 315, p. 133).
7 Por carta de 10 de Março de 1994, o Conselho consultou de novo o Parlamento no sentido de substituir a base jurídica da proposta pelo artigo 235. do Tratado CEE. Indicava nessa carta que, na sequência das suas deliberações sobre a proposta de decisão, na sua sessão de 16 de Dezembro de 1993, se tinha "verificado uma orientação tendente a basear esta decisão no artigo 235. do Tratado" e "considerado nomeadamente que, tratando-se de um conjunto de acções e na ausência de reais medidas de harmonização nesta decisão, não existiam outros poderes além dos indicados no artigo 235. " O Conselho anexou a esta carta o texto do projecto de decisão resultante dos seus trabalhos. Após esta nova consulta, o Parlamento adoptou, em 5 de Maio de 1994, uma resolução na qual contestava a validade da base jurídica proposta pelo Conselho e considerava que a proposta da Comissão se devia basear no artigo 129. -D, terceiro parágrafo, do Tratado CE.
8 Tendo o Conselho adoptado a decisão com base no artigo 235. do Tratado, o Parlamento interpôs o presente recurso de anulação.
9 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 11 de Janeiro de 1995, a Comissão foi autorizada a intervir em apoio da posição do Parlamento.
10 Para fundamentar o seu recurso, o Parlamento alega, a título principal, que a decisão se devia basear no artigo 129. -D, terceiro parágrafo, do Tratado e, a título subsidiário, no artigo 100. -A. Recorda que estas disposições prevêem, respectivamente, o processo de cooperação e o processo de co-decisão, enquanto o artigo 235. , base jurídica escolhida para a decisão, prevê simplesmente a consulta do Parlamento.
11 A Comissão apoia os pedidos do Parlamento no sentido da anulação da decisão. Considera, no entanto, que o artigo 100. -A deve prevalecer sobre o artigo 129. -D, terceiro parágrafo, como base jurídica correcta da decisão.
12 O Conselho considera, por seu lado, que nem o artigo 129. -D, terceiro parágrafo, nem o artigo 100. -A podiam constituir o fundamento da decisão e que, na ausência de poderes específicos, o artigo 235. era a única base jurídica adequada.
Quanto à procedência do recurso
13 A título liminar, convém recordar que, segundo jurisprudência constante, o recurso ao artigo 235. do Tratado como base jurídica de um acto não é justificado a não ser que nenhuma outra disposição do Tratado confira às instituições comunitárias a competência necessária para praticar tal acto (v., nomeadamente, acórdãos de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, 45/86, Colect., p. 1493, n.  13 e de 13 de Julho de 1995, Espanha/Conselho, C-350/92, Colect., p. I-1985, n.  26).
14 Além disto, há que salientar que, no quadro do sistema de competências da Comunidade, a escolha da base jurídica de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional. Entre estes elementos figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo do acto (v., nomeadamente, acórdãos de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho, C-300/89, Colect., p. I-2867, n.  10, e de 9 de Novembro de 1995, Alemanha/Conselho, C-426/93, Colect., p. I-3723, n.  29).
15 Importa portanto analisar se a decisão impugnada se poderia ter baseado no artigo 129. -D, terceiro parágrafo, ou no artigo 100. -A.
16 O Parlamento defende que a decisão está incluída nas atribuições regidas pelo artigo 129. -C, n.  1, segundo travessão, nos termos do qual, "A fim de realizar os objectivos enunciados no artigo 129. -B, a Comunidade... realizará todas as acções que possam revelar-se necessárias para assegurar a interoperabilidade das redes, em especial no domínio da harmonização das normas técnicas". O artigo 129. -D, terceiro parágrafo, prevê o processo a seguir para adoptar estas medidas.
17 O Conselho começa por salientar que a decisão não tem por objectivo criar uma rede, mas levar a cabo acções pontuais de carácter operacional, pelo que só indirectamente diz respeito às redes. Ora, segundo o Conselho, a essência do artigo 129. -B é a criação das redes.
18 Considera, em seguida, que a decisão se inscreve no prolongamento dos precedentes programas Caddia, INSIS e TEDIS, instituídos respectivamente, pelas Decisões 85/214/CEE do Conselho, de 26 de Março de 1985, relativa à coordenação das acções dos Estados-Membros e da Comissão respeitantes à realização de um programa a longo prazo incidindo sobre a utilização da telemática nos sistema de informação da Comunidade sobre as importações e as exportações, bem como sobre a gestão e o controlo financeiro das organizações do mercado agrícola ((JO L 96, p. 35; EE 13 F18 p. 252), 82/869/CEE do Conselho, de 13 de Dezembro de 1982, relativa à coordenação das actividades dos Estados-Membros e das instituições da Comunidade para a avaliação da necessidade de um sistema comunitário interinstitucional de informação e a preparação das propostas para o estabelecimento desse sistema (JO L 368, p. 40; EE 13 F19 p. 3), e 87/499/CEE do Conselho, de 5 de Outubro de 1987, que institui um programa comunitário relativo à transferência electrónica de dados de uso comercial que utiliza a redes de comunicação (TEDIS) (JO L 285, p. 35). Tendo estas decisões sido adoptadas com base no artigo 235. do Tratado, o Conselho defende que este artigo constitui igualmente a base jurídica adequada da decisão impugnada.
19 O Conselho alega, por fim, que se conclui da redacção e da estrutura do artigo 129. -C, n.  1, que a acção comunitária prevista por esta disposição se subdivide em etapas consecutivas. Numa primeira fase, trata-se de estabelecer as orientações e identificar os projectos de interesse comum (artigo 129. -C, n.  1, primeiro travessão). Numa segunda fase, o legislador comunitário adopta, se necessário, as medidas relativas à interoperabilidade das redes (segundo travessão do mesmo número). Numa última fase, a Comunidade financia eventualmente os projectos de interesse comum (terceiro travessão do mesmo número). Consequentemente, as acções destinadas a assegurar a interoperabilidade das redes estão subordinadas à definição das acções previstas no âmbito das orientações. Pelo que, no caso em apreço, não tendo as orientações sido previamente definidas, a decisão não podia basear-se no artigo 129. -D.
20 A argumentação do Conselho não pode ser acolhida.
21 Como o advogado-geral salientou no n.  7 das suas conclusões, numerosas medidas comunitárias visam, no âmbito do funcionamento do mercado interno e da gestão das políticas comuns, assegurar um nível satisfatório de informação sobre as trocas comerciais de bens entre os Estados-Membros através de meios que não impliquem controlos nas fronteiras internas. Deste modo, os dados são recolhidos directamente junto dos expedidores e dos destinatários. O recurso acrescido ao tratamento automático e à transmissão electrónica de informação, bem como a exigência de sistemas compatíveis, são modalidades técnicas que concorrem para o bom funcionamento da recolha dos dados, ao mesmo tempo que facilitam a tarefa dos responsáveis pelo fornecimento da informação, nomeadamente das empresas.
22 A decisão inscreve-se efectivamente nesta finalidade. Conclui-se, com efeito, dos seus primeiro, segundo e quarto considerandos que a decisão tem por objectivo desenvolver a recolha directa dos dados necessários relativos às trocas comerciais de bens entre Estados-Membros, junto dos expedidores e dos destinatários, recorrendo a métodos e a técnicas que garantam a exaustividade, a fiabilidade e a actualidade desses dados. Além disto, o terceiro considerando refere-se ao Regulamento n.  3330/91, que prevê a criação de condições que permitam uma maior utilização do tratamento automático e da transmissão electrónica da informação com o objectivo de facilitar a tarefa dos responsáveis pelo fornecimento da informação. Finalmente, o quinto considerando precisa que é conveniente completar "com acções de carácter operacional, designadamente no domínio estatístico" a futura decisão do Conselho que institui uma acção plurianual comunitária de apoio à implantação de redes telemáticas transeuropeias destinadas à transferência de dados entre administrações (IDA).
23 O próprio conteúdo da decisão confirma que esta se destina a garantir a interoperabilidade das redes telemáticas nacionais e a favorecer deste modo a sua convergência para uma rede telemática transeuropeia para recolha e transmissão das informações entre as administrações. De facto, o artigo 1. , primeiro parágrafo, prevê a instituição de um "conjunto de acções... destinado a facilitar a migração dos sistemas regionais, nacionais e comunitários para sistemas interoperáveis, a nível europeu". Nos termos do segundo parágrafo deste artigo, estes "sistemas articulam-se em torno de sistemas de informação repartida a nível regional, nacional e comunitário, cuja interoperabilidade será garantida pelo desenvolvimento e pela utilização de normas, de padrões e de procedimentos de comunicação harmonizados". As acções Edicom, descritas no artigo 3. da decisão, traduzem-se nomeadamente em medidas de natureza técnica destinadas a criar as condições para que as redes nacionais possam constituir uma rede telemática transeuropeia.
24 Quanto ao argumento baseado na prática anterior, basta recordar que uma simples prática do Conselho não é susceptível de derrogar disposições do Tratado e não pode, por conseguinte, criar um precedente vinculativo para as instituições da Comunidade quanto à base jurídica correcta (v., nomeadamente, o acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, 68/86, Colect., p. 855, n.  24). Aliás, os programas Caddia, INSIS e TEDIS, invocados pelo Conselho, foram instituídos antes da criação do título XII, relativo às redes transeuropeias, pelo Tratado da União Europeia e, em consequência, antes da entrada em vigor do artigo 129. -D.
25 No que se refere à questão da relação entre o disposto nos diferentes travessões do artigo 129 -C, n.  1, importa salientar que o artigo 129. -B, que expõe os objectivos visados pelas medidas comunitárias previstas no artigo 129. -C, dispõe, no n.  1, que "a Comunidade contribuirá para a criação e o desenvolvimento de redes transeuropeias" e, no n.  2, que "a acção da Comunidade terá por objectivo fomentar a interconexão e a interoperabilidade das redes nacionais, bem como o acesso a essas redes". Em seguida, por um lado, o artigo 129. -C, n.  1, prevê no primeiro travessão o estabelecimento de um conjunto de orientações que englobem os objectivos, as prioridades e as grandes linhas das acções previstas e que identifiquem projectos de interesse comum e contém, no seu terceiro travessão, uma disposição relativa à participação da Comunidade nos esforços financeiros dos Estados-Membros para os projectos de interesse comum financiados pelos Estados-Membros e identificados no âmbito das orientações visadas no primeiro travessão. Por outro lado, o n.  1 prevê, no segundo travessão, a realização, pela Comunidade, de todas as acções que possam revelar-se necessárias para assegurar a interoperabilidade das redes, em especial no domínio da harmonização das normas técnicas.
26 Se é incontestável que o estabelecimento e o desenvolvimento de redes transeuropeias em matéria de telecomunicações implicam a interconexão e a interoperabilidade das redes nacionais, bem como o acesso a essas redes e que o estabelecimento das orientações, previstas no artigo 129. -C, n.  1, primeiro travessão, engloba estes objectivos, conclui-se no entanto da economia e da redacção deste número que qualquer acção da Comunidade destinada a garantir a interoperabilidade das redes nacionais não tem que ser necessariamente precedida pelo estabelecimento de orientações, em conformidade com o disposto no artigo 129. -C, n.  1, primeiro travessão. É, nomeadamente, assim quando, como aqui se verifica, se trata apenas de adoptar acções operacionais destinadas a garantir a interoperabilidade das redes nacionais existentes a fim de as tornar tecnicamente compatíveis para serem integradas numa rede transeuropeia. Aliás, como o advogado-geral afirmou no n.  11 das suas conclusões, várias medidas comunitárias, adoptadas antes da entrada em vigor do Tratado da União Europeia, tinham já definido as orientações nas quais a decisão se insere.
27 Conclui-se que as acções Edicom constituem medidas previstas no artigo 129. -C, n.  1, segundo travessão, e que o estabelecimento prévio das orientações previstas no primeiro travessão do mesmo número não é necessário em circunstâncias como as do presente processo.
28 Importa ainda analisar a tese da Comissão, apresentada a título principal, segundo a qual o artigo 100. -A seria a base jurídica correcta da decisão.
29 A Comissão alega que o objectivo principal das acções Edicom é garantir o bom funcionamento do mercado interno. As acções utilizam a rede telemática simplesmente como suporte, ao serviço desse objectivo. A decisão visa, portanto, harmonizar os sistemas de recolha bem como as informações estatísticas a recolher sobre as trocas comerciais de mercadorias no mercado interno. A este respeito, a Comissão refere, nomeadamente, os considerandos e os dois primeiros parágrafos do artigo 1. da decisão. A Comissão menciona também a estreita conexão entre a decisão Edicom e o Regulamento n.  3330/91, já referido, baseado no artigo 100. -A. Finalmente, a Comissão salienta que todas as acções instituídas pela Edicom poderiam ter sido integradas no regulamento já referido ou dele decorrer, como os outros regulamentos de aplicação, e que, nesse caso, se imporia o recurso ao artigo 100. -A.
30 O Parlamento afirma que a decisão apresenta também certas características relacionadas com o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno. Considera, no entanto, que o artigo 129. -D é uma disposição mais específica do que o artigo 100. -A para as matérias que entram no seu âmbito de aplicação. Em seu entender, a escolha da base jurídica deve fazer-se em benefício do que se revelar mais preciso.
31 A argumentação da Comissão não deve ser acolhida.
32 De facto, como se indica nos n.os 22 e 23 do presente acórdão, a decisão tem por objectivo principal garantir a interoperabilidade das redes nacionais através de acções operacionais de ordem técnica. Se é verdade que a decisão também serve os objectivos do mercado interno, estes são meramente acessórios em relação ao objectivo principal, pelo que o artigo 100. -A não pode constituir a base jurídica adequada para a sua adopção. Quanto a isto, importa recordar que o Tribunal de Justiça já decidiu que o simples facto de o estabelecimento ou o funcionamento do mercado interno serem referidos não é suficiente para que o artigo 100. -A do Tratado seja aplicável (v., nomeadamente, o acórdão de 4 de Outubro de 1991, Parlamento/Conselho, C-70/88, Colect., p. I-4529, n.  17).
33 Além disto, saliente-se que, nos próprios termos do artigo 129. -B, que remete para o artigo 129. -C, as redes transeuropeias se destinam, entre outros, à realização dos objectivos mencionados no artigo 7. -A, isto é, o estabelecimento do mercado interno. No que se refere, nomeadamente, à interoperabilidade das redes no estabelecimento do mercado interno, o artigo 129. -C, n. 1, segundo travessão constitui uma regulamentação mais específica do que o artigo 100. -A. Por conseguinte, apesar de esta regulamentação prosseguir também objectivos idênticos aos do artigo 100. -A, não se pode utilizar a sua existência como argumento para restringir o âmbito de aplicação do artigo 129. -C, n.  1, segundo travessão.
34 Quanto à referência feita pela Comissão ao Regulamento n.  3330/91, recorde-se, igualmente, a jurisprudência mencionada no n.  24, segundo a qual a simples prática de uma instituição não é susceptível de derrogar a aplicação de disposições do Tratado e não pode, por conseguinte, criar um precedente vinculativo para as instituições.
35 Conclui-se do que precede que a decisão deveria ter sido adoptada com base no artigo 129. -D, terceiro parágrafo, pelo que deve ser anulada.
Quanto à manutenção dos efeitos da decisão
36 Na contestação, o Conselho solicitou ao Tribunal de Justiça que, em caso de anulação da decisão, mantivesse os seus efeitos, atendendo às perturbações que adviriam de uma anulação com efeito retroactivo e à necessidade de garantir a continuidade do serviço. A Comissão associou-se a este pedido. Na sua resposta a uma questão do Tribunal de Justiça, as instituições indicam que, após a entrada em vigor da decisão, os dois programas de acção para 1994 e 1995 deram lugar ao lançamento ou à realização de 128 acções que foram objecto das Decisões da Comissão 94/765/CE, de 18 de Novembro de 1994 (JO L 304, p. 41), 95/126/CE, de 6 de Abril de 1995 (JO L 84, p. 10), e 95/234/CE, de 22 de Junho de 1995 (JO L 156, p. 80). As duas instituições sustentam, assim, que uma interrupção na continuidade das acções Edicom, devido à ruptura dos fluxos de recolha provenientes das empresas, se traduziria na impossibilidade para os Estados-Membros de estabelecerem, numa base telemática, as estatísticas sobre as trocas comerciais intracomunitárias de bens. A Comissão esclarece que seria portanto necessário regressar à recolha das informações através de formulários.
37 Na audiência, o Parlamento indicou que não tinha objecções a formular a este pedido no que se refere aos efeitos anteriores à data de anulação do Tribunal de Justiça. No entanto, opõe-se à aplicação da decisão após o acórdão do Tribunal de Justiça e até à adopção de uma nova decisão, porque considera que a manutenção dos efeitos futuros da decisão privaria o acórdão de efeito útil.
38 Em resposta a esta objecção, a Comissão alega que, no entanto, a manutenção apenas dos efeitos da decisão anteriores ao acórdão do Tribunal de Justiça prejudicaria gravemente as acções já iniciadas que, deste modo, não poderiam subsistir.
39 Conclui-se das informações fornecidas pelo Conselho e pela Comissão que, para evitar uma descontinuidade das acções Edicom já iniciadas e por importantes motivos de segurança jurídica, importa manter os efeitos das decisões da Comissão já adoptadas com base na decisão anulada. Ao invés, no que se refere aos outros efeitos da decisão anulada, nem o Conselho nem a Comissão apresentaram elementos precisos quanto às dificuldades que provocaria a anulação da decisão. Na falta de tais indicações, o Tribunal de Justiça não está em condições de apreciar o teor e o alcance dessas dificuldades e de deferir este aspecto do pedido das duas instituições.
40 Tendo em conta as circunstâncias especiais do caso concreto e por razões de segurança jurídica, comparáveis com as que se verificam em caso de anulação de certos regulamentos, justifica-se que o Tribunal de Justiça exerça o poder que lhe confere expressamente o artigo 174. , segundo parágrafo, do Tratado CE, em caso de anulação de um regulamento, e que indique os efeitos da decisão anulada que devem considerar-se subsistentes. Consequentemente, há que manter os efeitos das decisões da Comissão já adoptadas com fundamento na decisão anulada até à entrada em vigor de uma decisão adoptada com uma base jurídica adequada.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
41 Por força do disposto no n.  2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. O Parlamento requereu a condenação do Conselho nas despesas. Tendo o Conselho sido vencido, há que condená-lo nas despesas. Em aplicação do n.  4, primeiro parágrafo, deste mesmo artigo, a Comissão, interveniente, suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
decide:
1) A Decisão 94/445/CE do Conselho, de 11 de Julho de 1994, relativa às redes telemáticas entre administrações para as estatísticas das trocas comerciais de bens entre Estados-Membros (Edicom), é anulada.
2) Os efeitos das decisões da Comissão já adoptadas com fundamento na decisão anulada são mantidos até à entrada em vigor de uma decisão adoptada com uma base jurídica adequada.
3) O Conselho é condenado nas despesas.
4) A Comissão suportará as suas próprias despesas.