CELEX: 61990CJ0026
Champignonkonserven
Schutzmaßnahmen

1 Der Bundesfinanzhof hat mit Beschluß vom 24. Oktober 1989, beim Gerichtshof eingegangen am 24. Januar 1990, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen nach der Auslegung und der Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 796/81 der Kommission vom 27. März 1981 zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen (ABl. L 82, S. 8) und der Verordnung (EWG) Nr. 1755/81 der Kommission vom 30. Juni 1981 über Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Zuchtpilzkonserven (ABl. L 175, S. 23) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen dem Hauptzollamt Hamburg-Jonas und der Wünsche Handelsgesellschaft KG, Hamburg, wegen der Zahlung von Zusatzbeträgen in Höhe von 2 870 912,33 DM und 1 185 407,33 DM, die das Hauptzollamt verlangt hatte aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1697/79 des Rates vom 24. Juli 1979 betreffend die Nacherhebung von noch nicht vom Abgabenschuldner angeforderten Eingangs- oder Ausfuhrabgaben für Waren, die zu einem Zollverfahren angemeldet worden sind, das die Verpflichtung zur Zahlung derartiger Abgaben beinhaltet (ABl. L 197, S. 1), sowie aufgrund der vorgenannten Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81.
3 Der erste Zusatzbetrag, um den es ging, war in Artikel 1 der Verordnung Nr. 796/81 vorgesehen. Dieser lautet:
"Auf Champignonkonserven der Tarifstelle 20.02 A des Gemeinsamen Zolltarifs, andere als die in Artikel 3 genannten, die in der Gemeinschaft über die gemäß Artikel 2 Absätze 1 und 3 festgelegten Mengen hinaus zum freien Verkehr abgefertigt werden, wird für den Zeitraum vom 1. April bis 30. Juni 1981 ein Zusatzbetrag in Höhe von 175 ECU je 100 kg netto erhoben."
4 Der zweite Zusatzbetrag war in Artikel 1 der Verordnung Nr. 1755/81 vorgesehen, der unter den gleichen Bedingungen diesmal für den Zeitraum vom 1. Juli bis 30. September 1981 die Höhe des Zusatzbetrags auf 160 ECU je 100 kg netto festsetzte.
5 Dem Vorlagebeschluß zufolge beantragte die Firma Wünsche im Juni und Juli 1981 die Abfertigung zum freien Verkehr von 90 000 Kartons als Wildchampignons in Dosen aus der Volksrepublik China angemeldete Waren, für die Einfuhrlizenzen für Wildchampignons vorlagen, von denen das Hauptzollamt zunächst die eingeführten Mengen abschrieb. Nach der Abfertigung der Waren zum freien Verkehr gelangte das Hauptzollamt aufgrund von Sachverständigengutachten zu der Auffassung, daß die eingeführten Waren Zuchtchampignons seien. Daraufhin legte die Firma Wünsche, die von den Schlußfolgerungen des Sachverständigen unterrichtet worden war, zwei Einfuhrlizenzen für Zuchtchampignons vor. Das Hauptzollamt schrieb nunmehr die eingeführten Warenmengen von diesen letztgenannten Lizenzen ab. Da es jedoch der Auffassung war, daß Einfuhrlizenzen nicht nachträglich vorgelegt werden dürften, vertrat es den Standpunkt, daß die Einfuhren nicht durch gültige Lizenzen gedeckt gewesen seien, und forderte deshalb die vorgenannten Summen als Zusatzbetrag nach.
6 Nachdem der Einspruch der Firma Wünsche durch Einspruchsentscheidung des Hauptzollamts zurückgewiesen worden war, erhob die Firma Klage beim Finanzgericht, das diese Entscheidung aufhob. Das Hauptzollamt legte daraufhin Revision zum Bundesfinanzhof ein. Da dieser der Auffassung war, daß der Ausgang des Rechtsstreits von der Auslegung und der Gültigkeit der Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81 abhänge, hat er durch Beschluß vom 24. Oktober 1989 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1) Ist ein Zusatzbetrag nach Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 796/81 bzw. nach Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1755/81 auch für Champignonkonserven zu erheben, die ohne gültige Einfuhrlizenz zum freien Verkehr abgefertigt worden sind?
2) Wird die Frage 1 bejaht: Sind die Verordnungen (EWG) Nr. 796/81 und Nr. 1755/81 gültig, insbesondere hinsichtlich der Festsetzung der Höhe des Zusatzbetrags?
7 Wegen weiterer Einzelheiten des dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Sachverhalts, der einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen, des Verfahrensablaufs und der vor dem Gerichtshof abgegebenen Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
Zur ersten Frage
8 Nach Auffassung der Firma Wünsche ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut als auch aus dem Zweck des Artikels 1 der Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81, daß das Kriterium für die Erhebung des Zusatzbetrags allein die Abfertigung der Waren zum freien Verkehr über die in diesen Verordnungen festgelegten Mengen hinaus sei. Deshalb dürften diese Verordnungen nicht auf bereits getätigte Einfuhren angewandt werden, denn nach der Abfertigung zum freien Verkehr könne der Gemeinschaftsschutz nicht mehr gewährleistet werden.
9 Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Nach Artikel 1 der Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81 wird der Zusatzbetrag nämlich auf Champignonkonserven erhoben, die über die gemäß Artikel 2 Absätze 1 und 3 dieser Verordnungen festgelegten Mengen hinaus zum freien Verkehr abgefertigt werden, ohne daß diese Vorschrift in irgendeiner Weise nach den Modalitäten der Abfertigung zum freien Verkehr unterscheiden würde. Nach dem mit diesen Verordnungen errichteten System wird die Einhaltung der genannten Mengen dadurch gewährleistet, daß den Wirtschaftsteilnehmern Einfuhrlizenzen erteilt werden, die insgesamt nicht über diese Mengen hinausgehen. Die Wirksamkeit dieses Systems würde deshalb beeinträchtigt, wenn die Abfertigung zum freien Verkehr in der Gemeinschaft erfolgen könnte, ohne daß es möglich wäre, aufgrund der Vorlage einer Einfuhrlizenz festzustellen, daß die fraglichen Warenmengen nicht die in den vorgenannten Verordnungen festgelegten Mengen überschreiten.
10 Die Wirksamkeit des in den Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81 vorgesehenen Systems wird nämlich durch die Erhebung des Zusatzbetrags sichergestellt. Daraus folgt, daß jede Einfuhr, die ohne gültige Einfuhrlizenz getätigt wird, auch wenn der Importeur gutgläubig ist, als über die in diesen Verordnungen festgelegten Mengen hinausgehend anzusehen ist und zur Erhebung des vorgesehenen Zusatzbetrags führen muß. Diese Funktion des Zusatzbetrags hat zur Folge, daß dieser Betrag auch dann zu erheben ist, wenn nach der Abfertigung der fraglichen Waren zum freien Verkehr festgestellt wurde, daß die Einfuhr ohne gültige Einfuhrlizenz getätigt worden war.
11 Auf die erste Frage des vorlegenden Gerichts ist somit zu antworten, daß der in Artikel 1 der Verordnung Nr. 796/81 und in Artikel 1 der Verordnung Nr. 1755/81 vorgesehene Zusatzbetrag auch dann zu erheben ist, wenn Champignonkonserven in der Gemeinschaft zum freien Verkehr abgefertigt worden sind und nach dieser Abfertigung festgestellt wurde, daß für die Waren keine gültige Einfuhrlizenz vorlag.
Zur zweiten Frage
12 Mit seiner zweiten Frage wirft das vorlegende Gericht im wesentlichen das Problem der Rechtmässigkeit des in den Verordnungen vorgesehenen Zusatzbetrags und insbesondere der Höhe dieses Betrages im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit auf.
13 Nach ständiger Rechtsprechung ergibt sich aus diesem Grundsatz, daß Maßnahmen, durch die den Wirtschaftsteilnehmern finanzielle Belastungen auferlegt werden, nur rechtmässig sind, wenn sie zur Erreichung der zulässigerweise mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die auferlegten Belastungen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen (vgl. z. B. Urteil vom 11. Juli 1989 in der Rechtssache 265/87, Schräder, Slg. 1989, 2237, Randnr. 21). Für die Beantwortung der zweiten Vorabentscheidungsfrage ist somit zunächst das Ziel der Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81 zu betrachten.
14 Rechtsgrundlage dieser Verordnungen war die Verordnung (EWG) Nr. 516/77 des Rates vom 14. März 1977 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. L 73, S. 1), insbesondere deren Artikel 14 Absatz 2, wonach die Kommission auf Antrag eines Mitgliedstaats oder von sich aus die erforderlichen Maßnahmen trifft, die den Mitgliedstaaten mitgeteilt werden und unverzueglich anzuwenden sind.
15 Gemäß dieser Vorschrift hat Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 521/77 des Rates vom 14. März 1977 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen für die Schutzmaßnahmen für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. L 73, S. 28) eine Reihe von Maßnahmen vorgesehen.
16 Hinsichtlich der Tragweite dieser Maßnahmen bestimmt Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77 des Rates u. a., daß die Maßnahmen nur in dem Umfang und für die Zeit getroffen werden dürfen, die unbedingt notwendig sind, und daß sie auf Einfuhren mit Herkunft aus oder Ursprung in bestimmten Ländern, Ausfuhren nach bestimmten Ländern, bestimmte Qualitäten oder Aufmachungen beschränkt werden können.
17 Aufgrund dieser verschiedenen Vorschriften ist mit den Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81 die Erhebung des Zusatzbetrags als Schutzmaßnahme eingeführt worden. Auch wenn diese Maßnahme nicht zu den ausdrücklich in der Verordnung Nr. 521/77 vorgesehenen Maßnahmen gehörte, so ist ihre Rechtmässigkeit doch vom Gerichtshof im Urteil vom 12. April 1984 in der Rechtssache 345/82 (Wünsche, Slg. 1984, 1995, Randnr. 24) in bezug auf die inhaltsgleiche Verordnung (EWG) Nr. 3429/80 der Kommission vom 29. Dezember 1980 zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen (ABl. L 358, S. 66) anerkannt worden.
18 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81 nach ihren ersten drei Begründungserwägungen in Verbindung mit den ersten beiden Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 3429/80 bezwecken, für einen zusätzlichen Zeitraum bis zum Erlaß einer Verordnung des Rates die Maßnahmen aufrechtzuerhalten, die durch die Verordnung Nr. 3429/80 zum Schutz des Gemeinschaftsmarkts für Champignons eingeführt worden waren, der durch die Einfuhren aus Drittländern von ernstlichen Störungen bedroht war, die die Ziele des Artikels 39 des Vertrages gefährdeten.
19 Wie es in der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3429/80 heisst und da sich der dritten Begründungserwägung der Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81 zufolge die Umstände nicht geändert hatten, hielt es die Kommission mit Rücksicht auf die herkömmlichen Handelsströme mit den Lieferdrittländern für angezeigt, keine Maßnahmen zur Aussetzung der Einfuhren zu ergreifen, sondern die Einfuhren, die den herkömmlichen Umfang überschreiten, einer weniger einschränkenden Maßnahme, d. h. der Erhebung eines Zusatzbetrags, zu unterwerfen, um so den Gemeinschaftsmarkt zu schützen.
20 Im Hinblick auf das geschilderte Ziel der streitigen Verordnungen ist festzustellen, daß das Erfordernis eines Zusatzbetrags zur Erreichung dieses Ziels geeignet und erforderlich war. Da dieser Betrag jedoch pauschal durch die Verordnung Nr. 796/81 auf 175 ECU je 100 kg netto und durch die Verordnung Nr. 1755/81 auf 160 ECU je 100 kg netto festgesetzt wurde, ohne daß eine Staffelung des Betrages nach der Qualität der Waren und den Umständen, unter denen sie eingeführt wurden, vorgesehen war, ist zu prüfen, ob diese Beträge nicht die Grenze überschreiten, die mit der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit, der in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77 zum Ausdruck kommt, verbunden ist.
21 Dazu trägt die Kommission vor, sie habe den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet, denn die beanstandete Maßnahme beschränke den Handelsverkehr weniger als das völlige Einfuhrverbot, das sie hätte verhängen können, und sei flexibler, da sie eine Anpassung an die Erfordernisse des Marktes durch eine blosse Änderung des Zusatzbetrags ermögliche.
22 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden, weil die Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81 ebenso wie die Verordnung Nr. 3429/80 nicht zum Ziel hatten, die über bestimmte Mengen hinausgehenden Einfuhren zu verbieten, sondern, auch über die festgelegten Mengen hinaus, die Möglichkeit der Erteilung von Einfuhrlizenzen gegen Zahlung eines Zusatzbetrags offenzulassen (vgl. Urteil vom 12. April 1984, Wünsche, a. a. O., Randnr. 25). Die Kommission hätte also kein Verbot verhängen können.
23 Zur Höhe des Zusatzbetrags macht die Kommission geltend, dieser Betrag habe auf einem hohen Niveau festgesetzt werden müssen, um abschreckend zu wirken.
24 Auch diesem Vorbringen kann aus dem bereits angeführten Grund, daß das Ziel der Verordnungen nicht darin bestand, die über die festgelegten Mengen hinausgehenden Einfuhren völlig auszuschließen, nicht gefolgt werden. Ausserdem war es nicht das Ziel der Verordnungen, die Einfuhr ohne Einfuhrlizenz zu bestrafen, sondern, den Gemeinschaftsmarkt für Champignons vor ernstlichen Störungen zu schützen, die auf die Einfuhren aus Drittländern zurückgingen.
25 Dazu führt die Kommission aus, die Höhe des Zusatzbetrags sei gerechtfertigt gewesen, da dieser dem Gestehungspreis der Champignonkonserven erster Qualität aus der Französischen Republik, die auf dem deutschen Markt verkauft worden seien, entsprochen habe. Diese Wahl sei getroffen worden, weil die Französische Republik das wichtigste Erzeugerland der Gemeinschaft und die Bundesrepublik Deutschland der Hauptabnehmer sei. Ein Zusatzbetrag lediglich in Höhe der Differenz zwischen dem im Exportland und dem in der Gemeinschaft angewandten Preis hätte es nicht erlaubt, die Ziele der Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81 zu erreichen.
26 Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Wie der Generalanwalt in seinen Schlussanträgen (Nrn. 41 und 44) dargelegt hat, hatte die sowohl in der Verordnung Nr. 796/81 als auch in der Verordnung Nr. 1755/81 festgesetzte Höhe des Zusatzbetrags, der dem Gestehungspreis der Champignons aus der Gemeinschaftserzeugung entsprach, zur Folge, daß sich die Kosten der Campignonkonserven, die - wie im Ausgangsverfahren - in der Volksrepublik China hergestellt waren, gegenüber den Kosten der auf dem Gemeinschaftsmarkt hergestellten Champignonkonserven spürbar erhöhten.
27 Ausserdem ist darauf hinzuweisen, daß, wie die Kommission erklärt, der Zusatzbetrag durch die Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81 ausschließlich auf der Grundlage der Kosten der in der Gemeinschaft hergestellten Champignonkonserven erster Wahl festgesetzt wurde. Daraus folgt, daß die Höhe des Zusatzbetrags für die niedrigeren Güteklassen der aus Drittländern eingeführten Champignons viel schwerwiegendere Folgen hatte und somit die Kosten der in der Gemeinschaft hergestellten Champignonkonserven niedrigerer Güteklassen ganz erheblich überstieg. Ein Zusatzbetrag in einer solchen Höhe, der für die Importeure eine beträchtliche finanzielle Belastung darstellte, ist deshalb gegenüber dem Ziel, das sich die Kommission mit dem Erlaß der Verordnungen Nrn. 796/81 und 1755/81 gesetzt hatte, unverhältnismässig.
28 In diesem Zusammenhang ist noch zu bemerken, daß, wie der Gerichtshof im Urteil vom 11. Februar 1988 in der Rechtssache 77/86 (National Dried Fruit Trade Association, Slg. 1988, 757, Randnr. 29) im Hinblick auf eine als Schutzmaßnahme für getrocknete Trauben eingeführte Ausgleichsabgabe ausgeführt hat, eine solche Ausgleichsabgabe nicht allein deshalb rechtswidrig ist, weil sie zu einem festen Satz vorgesehen ist. Denn ihre Rechtmässigkeit hängt von einer ganzen Reihe von Umständen ab, wie zum Beispiel von den angewandten Einfuhrpreisen oder den Erfordernissen, das angestrebte Ziel wirksam zu erreichen.
29 In demselben Urteil hat der Gerichtshof klargestellt, daß das Ziel dieser Schutzmaßnahme nicht darin bestand, den Wirtschaftsteilnehmer, der eine Einfuhr zu einem Preis unter dem vorgeschriebenen Mindestpreis getätigt hat, wirtschaftlich zu bestrafen (Randnr. 32). Die Einführung einer einheitlichen Ausgleichsabgabe zu einem festen Satz, die auch dann erhoben wird, wenn der Unterschied zwischen dem Einfuhrpreis und dem Mindestpreis nur ganz gering ist, stellt aber eine wirtschaftliche Bestrafung dar.
30 Das gleiche gilt für den durch die Verordnung Nr. 796/81 auf 175 ECU je 100 kg netto und durch die Verordnung Nr. 1755/81 auf 160 ECU je 100 kg netto festgesetzten Zusatzbetrag, der ohne Unterschied auf Champignonkonserven jeden Ursprungs und jeder Güteklasse anwendbar ist und somit dazu führt, daß die Importeure von Champignons geringerer Qualität stärker bestraft werden als die Importeure von Champignons erster Qualität, obgleich Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 521/77 die Kommission ermächtigt hatte, unter anderem den Ursprung oder die Qualität der Champignons zu berücksichtigen und eventuell im Hinblick auf diese Faktoren unterschiedliche Zusatzbeträge festzusetzen.
31 Aufgrund all dieser Erwägungen ist auf die zweite Frage des vorlegenden Gerichts zu antworten, daß Artikel 1 der Verordnung Nr. 796/81 und Artikel 1 der Verordnung Nr. 1755/81 hinsichtlich der Höhe des festgesetzten Zusatzbetrags ungültig sind.
Kostenentscheidung
Kosten
32 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
auf die ihm vom Bundesfinanzhof mit Beschluß vom 24. Oktober 1989 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1) Der in Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 796/81 der Kommission vom 27. März 1981 zum Erlaß der bei der Einfuhr von Champignonkonserven anwendbaren Schutzmaßnahmen und in Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1755/81 der Kommission vom 30. Juni 1981 über Schutzmaßnahmen bei der Einfuhr von Zuchtpilzkonserven vorgesehene Zusatzbetrag ist auch dann zu erheben, wenn Champignonkonserven in der Gemeinschaft zum freien Verkehr abgefertigt worden sind und nach dieser Abfertigung festgestellt wurde, daß für die Waren keine gültige Einfuhrlizenz vorlag.
2) Artikel 1 der Verordnung Nr. 796/81 und Artikel 1 der Verordnung Nr. 1755/81 sind hinsichtlich der Höhe des festgesetzten Zusatzbetrags ungültig.