CELEX: 62009CJ0145
Isikute vaba liikumine
Direktiiv 2004/38/EÜ
Artikli 16 lõige 4, artikli 28 lõike 3 punkt a
Liidu kodanik, kes on sündinud vastuvõtvas liikmesriigis ja seal enam kui 30 aastat elanud
Vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt eemalviibimine
Kriminaalkorras süüdimõistmine
Väljasaatmisotsus
Hädavajalikkus avaliku julgeoleku huvides

Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ,
mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning
millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ,
75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46 ning parandused
ELT L 229, lk 35, ja ELT 2005, L 197, lk 34), artikli 16 lõiget 4 ja artikli 28 lõike 3 punkti a.
See taotlus esitati Land Baden‑Württembergi (edaspidi „Baden‑Württembergi liidumaa”) ja Kreeka kodaniku P. Tsakouridise vahelises
kohtuvaidluses, mille ese on liidumaa otsus, millega tuvastati P. Tsakouridise Saksamaa territooriumile sisenemise ja seal
viibimise õiguse kaotamine ning ähvardati väljasaatmisotsusega.

Õiguslik raamistik

Direktiiv 2004/38
Direktiivi 2004/38 põhjenduses 3 on märgitud:
„Kui liikmesriikide kodanikud kasutavad oma vaba liikumise ja elamise õigust, peaks nende põhistaatuseks olema liidu kodakondsus.
Seepärast on oluline kodifitseerida ja üle vaadata olemasolevad ühenduse dokumendid, milles käsitletakse eraldi töötajaid
ja füüsilisest isikust ettevõtjaid, samuti õpilasi ja muid mittetöötavaid isikuid, et lihtsustada ja tugevdada kõikide liidu
kodanike vaba liikumise ja elamise õigust.”
Selle direktiivi põhjenduse 22 kohaselt:
„Asutamisleping võimaldab seada vaba liikumise ja elamise õigusele piiranguid avaliku korra, julgeoleku või tervishoiuga seotud
asjaoludel. Et tagada nende asjaolude ja menetluslike tagatiste kitsam määratlus, mille puhul võib keelduda liidu kodanikele
ja nende pereliikmetele sisenemisõiguse andmisest või nad välja saata, tuleks nõukogu 25. veebruari 1964. aasta direktiiv [64/221/EMÜ]
välisriigi kodanike liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete
kooskõlastamise kohta [(EÜT 56, lk 850; ELT eriväljaanne 05/01, lk 11), mida on muudetud nõukogu 17. detsembri 1974. aasta
direktiiviga 75/35/EMÜ (EÜT 1975, lk 14, lk 14; ELT eriväljaanne 05/01, lk 174)] asendada käesoleva direktiiviga.”
Direktiivi 2004/38 põhjenduste 23 ja 24 kohaselt:
„(23) Liidu kodanike ja nende pereliikmete väljasaatmine avaliku korra või julgeoleku huvides on meede, mis võib tõsiselt kahjustada
isikuid, kes on neile (EÜ) asutamislepinguga antud õigusi ja vabadusi kasutades igati integreerunud vastuvõtvasse liikmesriiki.
Seepärast tuleks selliste meetmete ulatust piirata kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, et võtta arvesse asjaomaste isikute
integreerumise astet, vastuvõtvas liikmesriigis elamise kestust, nende vanust, tervislikku seisundit, perekondlikku ja majanduslikku
olukorda ning sidemeid päritoluriigiga.
(24)      Sellest tulenevalt, mida suurem on liidu kodanike ja nende pereliikmete vastuvõtvasse liikmesriiki integreerumise aste, seda
suurem peaks olema väljasaatmisvastase kaitse tase. Ainult erandlikel asjaoludel, kui see on avaliku korra huvides hädavajalik,
võib rakendada väljasaatmist liidu kodanike suhtes, kes on mitu aastat elanud vastuvõtva liikmesriigi territooriumil, eriti
kui nad on seal sündinud ja elanud kogu oma elu. Lisaks peaks selline erandlike asjaolude reegel kehtima ka alaealiste väljasaatmise
suhtes, et kaitsta nende perekondlikke sidemeid, kooskõlas 20. novembri 1989. aasta ÜRO lapse õiguste konventsiooniga.”
Selle direktiivi artikkel 16 sätestab:
„1.      Liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, saavad seal alalise
elamisõiguse. Selle õiguse suhtes ei kohaldata III peatükis sätestatud tingimusi.
[…]
3.      Elamisperioodi pidevust ei mõjuta ajutine eemalviibimine, mis ei ületa kuut kuud aastas, või pikemaajaline eemalviibimine
seoses kohustusliku ajateenistusega või üks eemalviibimine maksimaalselt kaheteistkümne järjestikuse kuu jooksul olulistel
põhjustel, näiteks rasedus ja sünnitus, raske haigus, õpingud või tööalane koolitus või lähetus mõnda teise liikmesriiki või
kolmandasse riiki.
4.      Kui alaline elamisõigus on omandatud, kaotatakse see üksnes juhul, kui vastuvõtvast liikmesriigist viibitakse eemal kaks järjestikust
aastat.”
Nimetatud direktiivi artikli 27 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1.      Kui käesoleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides
liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis‑ ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest. Kõnealuseid põhjendusi ei
tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.
2.      Avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinevad eranditult asjaomase
isiku isiklikul käitumisel. Varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega ei saa selliste meetmete võtmist iseenesest põhjendada.
Asjaomase isiku käitumine peab kujutama endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi.
Põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad.”
Sama direktiivi artikli 28 kohaselt:
„1.      Enne avaliku korra või julgeoleku huvides väljasaatmise otsuse tegemist võtab vastuvõttev liikmesriik arvesse teatavaid asjaolusid,
näiteks kui kaua on asjaomane isik tema territooriumil elanud, tema vanust, tervislikku seisundit, perekondlikku ja majanduslikku
olukorda, sotsiaalset ja kultuurilist integratsiooni vastuvõtvasse liikmesriiki ning sidemeid päritoluriigiga.
2.      Vastuvõttev liikmesriik ei või sõltumata kodakondsusest teha väljasaatmisotsust liidu kodanike või nende pereliikmete suhtes,
kellel on tema territooriumil alaline elamisõigus, välja arvatud avaliku korra või julgeoleku[ga seonduvatel tõsistel põhjustel].
[täpsustatud tõlge]
3.      Välja arvatud juhul, kui see on liikmesriikide arvates avaliku julgeoleku huvides hädavajalik, ei või liidu kodanike väljasaatmise
otsust teha, kui nad:
a)      on elanud vastuvõtvas liikmesriigis eelnevad kümme aastat või
b)      on alaealised, välja arvatud juhul, kui väljasaatmine on vajalik lapse enda huvides, nagu on ette nähtud 20. novembri 1989. aasta
ÜRO lapse õiguste konventsioonis.”
Direktiivi 2004/38 artikli 32 lõikes 1 on sätestatud:
„Isikud, kes on välja saadetud avaliku korra või julgeoleku huvides, võivad esitada väljasaatmisotsuse kehtetuks tunnistamise
taotluse sõltuvalt asjaoludest pärast mõistliku aja möödumist ja igal juhul pärast kolme aasta möödumist lõpliku väljasaatmisotsuse
jõustumisest, mis on nõuetekohaselt vastu võetud kooskõlas ühenduse õigusega, kusjuures taotluses tuleb esitada tõendid selle
kohta, et asjaoludes, mis õigustasid väljasaatmisotsust, on toimunud olulised muudatused.
Asjaomane liikmesriik teeb selle taotluse kohta otsuse kuue kuu jooksul pärast selle esitamist.”

Siseriiklikud õigusnormid
30. juuli 2004. aasta liidu kodanike vaba liikumise seaduse (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern;
BGBl.
2004 I, lk 1950), mida on viimati muudetud 26. veebruari 2008. aasta föderaalpolitsei seaduse ja teiste seaduste muutmise
seadusega (Gesetz zur Änderung des Bundespolizeigesetzes und anderer Gesetze;
BGBl.
2008 I, lk 215, edaspidi „FreizügG/EU”), § 6 sätestab:
„(1)      Ilma et see piiraks § 5 lõike 5 kohaldamist, võib § 2 lõikes 1 osutatud õiguse kaotuse tuvastada ja ühenduse elamisõiguse
või alalise elamisõiguse tunnistuse konfiskeerida ning elamisloa või alalise elamisloa tühistada üksnes avaliku korra, julgeoleku
või tervishoiu huvides (asutamislepingu artikli 39 lõige 3 ja artikli 46 lõige 1). Eespool viidatud põhjustel võib keelata
ka territooriumile sisenemise. Tervishoiu huvides võib kaotuse tuvastada üksnes siis, kui haigus ilmneb kolme kuu jooksul
alates sisenemisest.
(2)      Lõikes 1 osutatud otsuste tegemiseks ning meetmete võtmiseks ei piisa üksnes süüdimõistvast kohtuotsusest. Keskregistrist
veel kustutamata andmeid kriminaalkorras süüdimõistmise kohta võib väljasaatmisotsuse põhjendamisel arvesse võtta tingimusel,
et selle süüdimõistmise aluseks olevatest asjaoludest ilmneb käitumine, mis kujutab endast tõelist ohtu avalikule korrale.
Tegemist peab olema vahetu ja piisavalt tõsise ohuga, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi.
(3)      Väljasaatmisotsuse tegemisel lõiget 1 kohaldades tuleb eriti arvesse võtta asjaomase isiku elamise kestust Saksamaa territooriumil,
tema vanust, tervislikku seisundit, perekondlikku ja majanduslikku olukorda, sotsiaalset ja kultuurilist integreerumist Saksamaal,
samuti tema sidemete tihedust päritoluriigiga.
(4)      Pärast alalise elamisõiguse omandamist võib lõikes 1 nimetatud tuvastamine toimuda üksnes tõsistel põhjustel.
(5)      Liidu kodanike või nende pereliikmete suhtes, kes on elanud liitvabariigi territooriumil viimased kümme aastat, ning alaealiste
suhtes võib FreizügG/EU § 6 lõikes 1 nimetatud tuvastamine toimuda üksnes juhul, kui see on avaliku julgeoleku huvides hädavajalik.
Seda normi ei kohaldata alaealistele, kui elamisõiguse kaotamine on vajalik lapse enda huvides. Avaliku julgeoleku huvidest
tulenev hädavajadus esineb vaid juhul, kui asjaomast isikut on ühe või mitme tahtlikult toimepandud kuriteo eest jõustunud
kohtuotsusega karistatud vähemalt viieaastase vangistusega või alaealistele kohaldatava mõjutusvahendiga või seoses viimase
lõpliku süüdimõistva kohtuotsusega kohaldati tema suhtes eelvangistust ning kui on ohustatud Saksamaa Liitvabariigi julgeolek
või asjaomasest isikust lähtub terrorismioht.
[…]”

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
P. Tsakouridis sündis 1. märtsil 1978 Saksamaal. Aastal 1996 sai ta keskhariduse lõputunnistuse. Alates oktoobrist 2001 on
P. Tsakouridisel selles liikmesriigis tähtajatu elamisluba. 2004. aasta märtsist kuni sama aasta oktoobri keskpaigani pidas
P. Tsakouridis Rhodose saarel (Kreeka) pannkoogimüügiletti. Seejärel pöördus ta tagasi Saksamaale ja töötas seal alates 2004. aasta
detsembrist. 2005. aasta oktoobri keskpaigas läks P. Tsakouridis uuesti Kreekasse ja jätkas oma tegevust pannkoogimüügileti
pidajana. Amtsgericht Stuttgart (Stuttgarti esimese astme kohus) andis 22. novembril 2005 P. Tsakouridise suhtes rahvusvahelise
vahistamismääruse. Ta vahistati 19. novembril 2006 Rhodosel ning viidi 19. märtsil 2007 üle Saksamaale.
P. Tsakouridise varasemad karistused on järgmised. Amtsgericht Stuttgart‑Bad Cannstatt määras talle mitu trahvi, st 14. oktoobril
1998 keelatud eseme valdamise eest, 15. juunil 1999 raske tervisekahjustuse tekitamise eest ning 8. veebruaril 2000 tahtliku
tervisekahjustuse tekitamise ja ahistamise eest. Lisaks määras Amtsgericht Stuttgart P. Tsakouridisele 5. septembril 2002
trahvi ahistamise ja tahtliku tervisekahjustuse tekitamise eest. Lõpuks mõistis Landgericht Stuttgart (Stuttgarti ringkonnakohus)
28. augustil 2007 P. Tsakouridisele karistuseks kuue aasta ja kuue kuu pikkuse vangistuse grupiviisilise kaubitsemise eest
narkootiliste ainetega suures koguses kaheksal juhul.
Olles P. Tsakouridise ära kuulanud, tuvastas Regierungspräsidium Stuttgart oma 19. augusti 2008. aasta otsusega tema Saksamaa
territooriumile sisenemise ja seal viibimise õiguse kaotamise ning teatas talle, et ta kuulub Kreekasse väljasaatmisele, määramata
tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks. Põhjenduseks märkis Regierungspräsidium Stuttgart, et 28. augusti 2007. aasta Landgericht
Stuttgarti otsusega on viieaastase vangistuse künnis ületatud, seega on kõne all olevad meetmed põhjendatud kui avaliku julgeoleku
huvides hädavajalikud direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3 punkti a ja FreizügG/EU § 6 lõike 5 tähenduses.
Regierungspräsidium Stuttgarti sõnul kujutab P. Tsakouridise käitumine tõelist ohtu avalikule korrale. Tema poolt toime pandud
narkokuriteod on äärmiselt rasked ning esineb konkreetne oht, et need korduvad. P. Tsakouridis otsustas ebaseaduslikus uimastiäris
osaleda ilmselt rahalistel kaalutlustel. Probleemid, mida uimastitega kaubitsemine põhjustab uimastisõltlastele ja ühiskonnale,
jätsid ta ükskõikseks. Ühiskonna põhihuvides on kõigi tema käsutuses olevate vahenditega tõhusalt võidelda eriti ühiskonnakahjuliku
narkokuritegevuse vastu.
Regierungspräsidium Stuttgart märgib lisaks, et P. Tsakouridis ei tahtnud või ei suutnud alluda kehtivale õiguskorrale. Ta
pani kuritegusid toime märkimisväärse kriminaalse energiaga. Võimalik laitmatu käitumine karistuse kandmise ajal ei võimalda
järeldada, et puudub korduvate rikkumiste toimepanemise oht. Kuna FreizügG/EU § 6 kohaldamise tingimused on täidetud, siis
jääb kaalutlusõigus otsuse osas ametiasutustele. P. Tsakouridise erahuvi, et teda säästetaks riiki sisenemise ja seal viibimise
õiguse kaotamisest, kuna ta on riigis pikka aega seaduslikult elanud, ei kaalu üles suurt avalikku huvi võidelda narkokuritegevuse
vastu. Tõenäosus, et ta paneb selliseid rikkumisi uuesti toime, on väga suur.
Kuna P. Tsakouridis veetis viimaste aastate jooksul mitu kuud oma päritoluliikmesriigis, siis ei ole Regierungspräsidium Stuttgarti
sõnul oodata, et tal tekib seal pärast Saksamaa territooriumilt väljasaatmist integreerumisel raskusi. Rikkumise toimepanemise
kordumise risk õigustab ka tema kui liidu kodaniku Saksamaa tööturule vaba juurdepääsu õiguse riivet. Ei eksisteeri vähem
piiravaid meetmeid, mis oleksid sama sobilikud kui võetud meetmed, ning need meetmed ei hävita juba ülesehitatud majanduslikku
baasi.
Võttes arvesse nenditud rikkumiste raskust, on P. Tsakouridise era‑ ja perekonnaellu sekkumine õigustatud avaliku korra kaitsmise
ning edasiste kuritegude ärahoidmise huvides tulenevalt 4. novembril 1950. aastal Roomas allkirjastatud Euroopa inimõiguste
ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklist 8, ilma et leiduks samaväärseid erahuve ja perekondlikke huve, mis sunniksid
väljasaatmismeetmest proportsionaalsuse kaalutlustel loobuma.
P. Tsakouridis esitas 17. septembril 2008 Regierungspräsidium Stuttgarti 19. augusti 2008. aasta otsuse peale Verwaltungsgericht
Stuttgartile kaebuse, tuginedes asjaolule, et suurem osa tema perekonnast elab Saksamaal. Lisaks nähtub Landgericht Stuttgarti
28. augusti 2007. aasta otsusest, et ta oli kuriteogrupi madalama tasemega liige. Kuna ta kasvas üles Saksamaal ja sai seal
koolihariduse, siis ei ilmne ohtu avalikule korrale FreizügG/EU § 6 lõike 1 tähenduses. Samuti on tal tihedad sidemed oma
Saksamaal elava isaga, kes käib teda regulaarselt vanglas vaatamas. Ta andis ennast vabatahtlikult politseile üles, mis tõendab,
et ta ei kujuta pärast oma karistuse kandmist enam avalikule korrale ohtu, ning seega on Saksamaa territooriumile sisenemise
ja seal viibimise õiguse kaotamise tuvastamine ebaproportsionaalne. Lõpuks naasis tema ema, kes siis elas oma tütre juures
Austraalias, lõplikult oma abikaasa juurde Saksamaale 2009. aasta kevadel.
Verwaltungsgericht Stuttgart tühistas 24. novembri 2008. aasta otsusega Regierungspräsidium Stuttgarti 19. augusti 2008. aasta
otsuse. Nimetatud kohtu sõnul ei ole kriminaalkorras süüdimõistmine iseenesest liidu kodaniku riiki sisenemise ja seal viibimise
õiguse lõppemiseks piisav alus, selline lõppemise tuvastamine eeldab tõsist, tegelikku ja piisavat ohtu, mis ähvardab kahjustada
mõnd ühiskonna põhihuvi FreizügG/EU § 6 lõike 2 tähenduses. See kohus lisab, et direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3 ülevõtmist
silmas pidades saab FreizügG/EU § 6 lõiget 1 kohaldades tuvastada sisenemise ja viibimise õiguse lõppemise sellise isiku nagu
P. Tsakouridise puhul, kes on Saksamaa territooriumil elanud enam kui kümme aastat, üksnes siis, kui see on avaliku julgeoleku
huvides hädavajalik, nagu tuleneb nimetatud seaduse § 6 lõike 5 esimesest lausest. Seoses sellega märgib Verwaltungsgericht
Stuttgart, et P. Tsakouridis ei kaotanud oma alalist elamisõigust Rhodose saarel viibimise tõttu, kuna nimetatud § 6 lõike 5
esimene lause ei nõua, et kümne aasta jooksul Saksamaa territooriumil elamine oleks katkematu.
Verwaltungsgericht Stuttgart leidis, et ei esine „hädavajalikkust avaliku julgeoleku huvides” FreizügG/EU § 6 lõike 5 viimase
lause tähenduses, mis õigustaks väljasaatmismeetme võtmist. Avalik julgeolek hõlmab üksnes liikmesriigi sise‑ ja välisjulgeolekut,
seega on see kitsam mõiste kui avalik kord, mis hõlmab ka siseriiklikku karistusõiguskorda. FreizügG/EU § 6 lõike 5 viimases
lauses sätestatud minimaalse karistusmäära ületamine ei võimalda veel järeldada, et esineb avaliku julgeoleku huvidest tulenev
hädavajadus väljasaatmisotsuse tegemiseks. P. Tsakouridis võib küll kujutada endast olulist ohtu avalikule korrale, kuid ei
ohusta mingil juhul riigi ja selle institutsioonide toimimist või rahvastiku säilimist. Regierungspräsidium Stuttgart sellistele
asjaoludele ka ei tuginenud.
Saanud apellatsioonkaebuse Verwaltungsgericht Stuttgarti 24. novembri 2008. aasta otsuse peale, otsustas Verwaltungsgerichtshof
Baden‑Württemberg menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Kas […] direktiivi 2004/38[…] artikli 28 lõikes 3 kasutatud mõistet „avaliku julgeoleku huvides hädavajalik” tuleb tõlgendada
nii, et väljasaatmise aluseks saab olla ainult vääramatu oht liikmesriigi välis‑ või sisejulgeolekule, mis hõlmab üksnes ohtu
riigi ja selle oluliste asutuste toimimisele, rahvastiku säilimisele, samuti välissuhetele ja rahvaste rahumeelsele kooseksisteerimisele?
2.      Millistel tingimustel lõppeb pärast kümme aastat kestnud elamist vastuvõtvas liikmesriigis direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3
punkti a kohaselt omandatud kõrgendatud kaitse väljasaatmise eest? Kas kõnealuses seoses tuleb analoogia alusel kohaldada
selle direktiivi artikli 16 lõikes 4 sätestatud alalise elamisõiguse kaotamise koosseisu?
3.      Juhul kui vastus teisele küsimusele on jaatav ning analoogia alusel on kohaldatav direktiivi 2004/38 artikli 16 lõige 4: kas
kõrgendatud kaitse väljasaatmise eest kaob ainuüksi aja möödumise tõttu, sõltumata eemalviibimise määravatest põhjustest?
4.      Samuti juhul, kui vastus teisele küsimusele on jaatav ning analoogia alusel on kohaldatav direktiivi 2004/38 artikli 16 lõige 4:
kas kriminaalmenetlusliku meetmega seotud sunniviisilise tagasipöördumise korral vastuvõtvasse liikmesriiki enne kahe aasta
möödumist säilib asjaomase isiku õigus kõrgendatud kaitsele väljasaatmise eest isegi juhul, kui isik ei saa vahetult pärast
tagasipöördumist oma põhiõigusi pikema aja jooksul kasutada?”

Eelotsuse küsimused

Teine kuni neljas küsimus
Oma teise kuni neljanda küsimusega, mida tuleb kõigepealt uurida, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, millises
ulatuses takistab vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt eemalviibimine direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3 punktis a osutatud
ajavahemikul, milleks on kümme aastat enne väljasaatmisotsuse tegemist isiku kohta, sellel isikul saada selles sättes ette
nähtud kõrgendatud kaitset.
Euroopa Kohtu praktika kohaselt on direktiivi 2004/38 eesmärk hõlbustada liidu kodanikel neile asutamislepinguga antud individuaalse
põhiõiguse liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil kasutamist ning direktiivi eesmärk on eelkõige tugevdada
seda õigust nii, et asjaomastele kodanikele ei tuleneks sellest direktiivist vähem õigusi, kui direktiiviga muudetud või kehtetuks
tunnistatud teisestes õigusaktides oli ette nähtud (vt 25. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑127/08: Metock jt, EKL 2008,
lk I‑6241, punktid 59 ja 82, ning 7. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑162/09: Lassal, kohtulahendite kogumikus veel
avaldamata, punkt 30).
Direktiivi 2004/38 põhjendusest 23 nähtub, et liidu kodanike ja nende pereliikmete väljasaatmine avaliku korra või julgeoleku
huvides võib tõsiselt kahjustada isikuid, kes on neile asutamislepinguga antud õigusi ja vabadusi kasutades igati vastuvõtvasse
liikmesriiki integreerunud.
Sel põhjusel – nagu nähtub ka direktiivi 2004/38 põhjendusest 24 – kehtestab see direktiiv kaitsesüsteemi väljasaatmise vastu,
mis põhineb asjaomaste isikute integreerumise astmel vastuvõtvas liikmesriigis, nii et mida suurem on liidu kodanike ja nende
pereliikmete vastuvõtvasse liikmesriiki integreerumise aste, seda suurem peaks olema väljasaatmisvastane kaitse.
Sellest lähtuvalt on nimetatud direktiivi artikli 28 lõikes 1 üldsõnaliselt sätestatud, et enne väljasaatmisotsuse tegemist
avaliku korra või julgeoleku huvides võtab vastuvõttev liikmesriik eelkõige arvesse, kui kaua on asjaomane isik tema territooriumil
elanud, tema vanust, tervislikku seisundit, perekondlikku ja majanduslikku olukorda, sotsiaalset ja kultuurilist integratsiooni
vastuvõtvasse liikmesriiki ning sidemeid päritoluriigiga.
Vastavalt nimetatud artikli lõikele 2 ei või vastuvõttev liikmesriik sõltumata kodakondsusest teha väljasaatmisotsust liidu
kodanike või nende pereliikmete suhtes, kellel on sama direktiivi artiklit 16 kohaldades tema territooriumil alaline elamisõigus,
„välja arvatud avaliku korra või julgeolekuga seonduvatel tõsistel põhjustel”.
Seoses liidu kodanikega, kes on vastuvõtvas liikmesriigis elanud eelnevad kümme aastat, kõrgendab direktiivi 2004/38 artikli 28
lõige 3 oluliselt kaitset väljasaatmismeetmete vastu, sätestades, et sellist meedet ei tohi kohaldada, välja arvatud juhul,
kui see on „liikmesriikide arvates avaliku julgeoleku huvides hädavajalik”.
Kuigi direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3 punkt a seab kõrgendatud kaitse saamise sõltuvusse huvitatud isiku viibimisest
asjaomase liikmesriigi territooriumil väljasaatmisotsusele eelneva kümne aasta jooksul, ei ütle see midagi selle kohta, millised
asjaolud võivad katkestada kümneaastase elamisperioodi, mis on vajalik, et saada selle sätte kohaselt õigus kõrgendatud kaitsele
väljasaatmise vastu.
Lähtudes eeldusest, mille kohaselt – sarnaselt alalisele elamisõigusele – saadakse õigus kõrgendatud kaitsele pärast teatud
pikkusega ajavahemikul vastuvõtvas liikmesriigis elamist ning selle võib hiljem kaotada, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus
võimalikuks kohaldada analoogia alusel direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikes 4 sätestatud kriteeriume.
Kuigi on tõepoolest tõsi, et direktiivi 2004/38 põhjendused 23 ja 24 näevad ette erilise kaitse isikutele, kes on igati vastuvõtvasse
liikmesriiki integreerunud, eelkõige kui nad on seal sündinud ja seal kogu oma elu elanud, on direktiivi 2004/38 artikli 28
lõike 3 sõnastusest lähtudes määrav kriteerium siiski see, kas liidu kodanik elas selles liikmesriigis väljasaatmisotsusele
eelneva kümne aasta jooksul.
Mis puudutab küsimust, millises ulatuses takistab vastuvõtvast liikmesriigist eemalviibimine direktiivi 2004/38 artikli 28
lõike 3 punktis a osutatud ajavahemikul, st kümne aasta jooksul, mis eelneb huvitatud isiku suhtes tehtud väljasaatmisotsusele,
viimasel saada kõrgendatud kaitset, siis tuleb iga kord kindlal ajahetkel, mil väljasaatmise küsimus tekib, anda huvitatud
isiku olukorrale üldine hinnang.
Siseriiklikud ametiasutused, kes vastutavad direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3 kohaldamise eest, peavad võtma iga üksikjuhtumi
puhul arvesse kõiki asjakohaseid aspekte, eelkõige huvitatud isiku vastuvõtvast liikmesriigist eemalviibimiste igakordset
ja kogukestust ning nende sagedust, samuti põhjuseid, mis tõid kaasa selle, et ta sellest liikmesriigist lahkus. Nimelt on
oluline kindlaks teha, kas kõne all olevad eemalviibimised osutavad sellele, et huvitatud isik asus teise liikmesriiki elama
tulenevalt tema isiklikust, perekondlikust või professionaalsest huvist.
Selleks et määrata kindlaks, kas eelnevalt vastuvõtva liikmesriigiga loodud integratsioonisidemed on katkenud, võib koos kõigi
ülejäänud eelmises punktis loetletud asjaoludega võtta arvesse asjaolu, et huvitatud isik sunniti vanglakaristuse kandmiseks
vastuvõtvasse liikmesriiki tagasi pöörduma, ning vanglas viibitud aega.
Siseriikliku kohtu ülesanne on otsustada, kas põhikohtuasjas on olukord selline. Kui ta jõuab järeldusele, et P. Tsakouridise
eemalviibimine vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt ei takista tal saamast kõrgendatud kaitset, siis peab ta järgnevalt
uurima, kas väljasaatmine on avaliku julgeoleku huvides hädavajalik direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3 tähenduses.
Tuleb meenutada, et selleks, et anda siseriiklikule kohtule tarvilik vastus, mis võimaldaks tal pooleliolevat kohtuasja lahendada,
võib Euroopa Kohus arvestada ka selliseid liidu õigusnorme, millele siseriiklik kohus ei ole oma eelotsuse küsimustes viidanud
(vt selle kohta 8. novembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑374/05: Gintec, EKL 2007, lk I‑9517, punkt 48).
Juhul kui jõutakse järeldusele, et P. Tsakouridise olukorras isik, kellel on vastuvõtvas liikmesriigis alaline elamisõigus,
ei täida direktiivi 2004/38 artikli 28 lõikes 3 sätestatud elamistingimust, võib väljasaatmisotsus olla vajaduse korral õigustatud
avaliku korra või julgeolekuga seonduvatel tõsistel põhjustel, nagu sätestab direktiivi 2004/38 artikli 28 lõige 2.
Eelnevatest kaalutlustest lähtudes tuleb teisele kuni neljandale küsimusele vastata, et direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3
punkti a tuleb tõlgendada selliselt, et määramaks kindlaks, kas liidu kodanik elas vastuvõtvas liikmesriigis väljasaatmisotsusele
eelneva kümne aasta jooksul, mis on otsustav kriteerium sellest sättest tuleneva kõrgendatud kaitse saamiseks, tuleb iga üksikjuhtumi
puhul arvesse võtta kõiki asjakohaseid aspekte, eelkõige huvitatud isiku vastuvõtvast liikmesriigist eemalviibimiste igakordset
ja kogukestust ning nende sagedust, samuti põhjuseid, mis tõid kaasa selle, et ta vastuvõtvast liikmesriigist lahkus ning
mille alusel saab tuvastada, kas need eemalviibimised osutavad sellele, et tema isiklike, perekondlike või professionaalsete
huvide kese on viidud üle teise liikmesriiki või mitte.

Esimene küsimus
Teisele kuni neljandale küsimusele antud vastusest lähtudes tuleb esimest küsimust mõista selliselt, et eelotsusetaotluse
esitanud kohus soovib sisuliselt teada, kas ja millises ulatuses kuulub narkootiliste ainetega grupiviisilise kaubitsemisega
seotud kuritegevus mõiste „avaliku julgeoleku huvides hädavajalik” alla juhul, kui see kohus leiab, et kõne all oleval liidu
kodanikul on õigus direktiivi 2004/38 artikli 28 lõikes 3 ette nähtud kaitsele, või mõiste „avaliku korra või julgeolekuga
seonduvad tõsised põhjused” alla juhul, kui ta leiab, et nimetatud kodanikul on õigus selle direktiivi artikli 28 lõikes 2
ette nähtud kaitsele.
Nagu on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktides 24–28, tuleneb direktiivi 2004/38 artikli 28 sõnastusest ja selle sätte
ülesehitusest, et seades kõik väljasaatmismeetmed sõltuvusse selle direktiivi artikli 28 lõikes 3 ette nähtud „hädavajalikkusest”
avaliku julgeoleku huvides – mõiste, mis on oluliselt rangem kui „tõsised põhjused” selle artikli lõike 2 tähenduses –, soovis
liidu seadusandja ilmselgelt näha nimetatud lõikele 3 tuginevate meetmete kasutamist ette üksnes „erandlike asjaolude” puhuks,
nagu on öeldud nimetatud direktiivi põhjenduses 24.
Nimelt eeldab mõiste „avaliku julgeoleku huvides hädavajalik” mitte üksnes ohtu avalikule julgeolekule, vaid lisaks ohtu,
mille tase on eriliselt kõrgendatud, mida peegeldab väljendi „hädavajalik” kasutamine.
Sellises kontekstis tuleb tõlgendada ka direktiivi 2004/38 artikli 28 lõikes 3 esinevat mõistet „avalik julgeolek”.
Avaliku julgeoleku puhul on Euroopa Kohus otsustanud, et see hõlmab ühel ajal nii liikmesriigi sisejulgeolekut kui ka tema
välisjulgeolekut (vt eelkõige 26. oktoobri 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑273/97: Sirdar, EKL 1999, lk I‑7403, punkt 17; 11. jaanuari
2000. aasta otsus kohtuasjas C‑285/98: Kreil, EKL 2000, lk I‑69, punkt 17, ning 13. juuli 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑423/98:
Albore, EKL 2000, lk I‑5965, punkt 18, ja 11. märtsi 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑186/01: Dory, EKL 2003, lk I‑2479, punkt 32).
Euroopa Kohus on samuti otsustanud, et avalikku julgeolekut võib mõjutada institutsioonide ja oluliste avalike teenuste toimimise
kahjustamine ning oht rahvastiku säilimisele, samuti välissuhete raske häirimise oht või oht rahvaste rahumeelsele kooseksisteerimisele
või militaarhuvide kahjustamine (vt eelkõige 10. juuli 1984. aasta otsus kohtuasjas 72/83: Campus Oil jt, EKL 1984, lk 2727,
punktid 34 ja 35; 17. oktoobri 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑70/94: Werner, EKL 1995, lk I‑3189, punkt 27; eespool viidatud
kohtuotsus Albore, punkt 22, ning 25. oktoobri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑398/98: komisjon
vs.
Kreeka, EKL 2001, lk I‑7915, punkt 29).
Sellest ei tulene siiski, et nimetatud mõiste alt oleks tingimata välistatud selline eesmärk nagu võitlus narkootiliste ainetega
grupiviisilise kaubitsemisega seotud kuritegevuse vastu.
Narkootiliste ainetega grupiviisiline kaubitsemine on hajus kuritegevus, millel on muljetavaldavad majanduslikud ja operatiivsed
ressursid ning väga sageli rahvusvahelised sidemed. Pidades silmas selle kaubitsemisega seotud kuritegevuse laastavat mõju,
on nõukogu 25. oktoobri 2004. aasta raamotsuse 2004/757/JSK, millega kehtestatakse miinimumeeskirjad ebaseadusliku uimastiäri
kuriteokoosseisu ja karistuste kohta (ELT L 335, lk 8), põhjenduses 1 märgitud, et ebaseaduslik uimastiäri ohustab liidu kodanike
tervist, turvalisust ja elukvaliteeti ning liikmesriikide seaduslikku majandustegevust, stabiilsust ja julgeolekut.
Kuna uimastisõltuvus on nuhtlus üksikisikule ning majanduslik ja sotsiaalne oht inimkonnale (vt selle kohta eelkõige 26. oktoobri
1982. aasta otsus kohtuasjas 221/81: Wolf, EKL 1982, lk 3681, punkt 9, ning Euroopa Inimõiguste Kohtu 17. jaanuari 2006. aasta
otsus kohtuasjas Aoulmi
vs.
Prantsusmaa, punkt 86), siis narkootiliste ainetega grupiviisiline kaubitsemine võib olla nii intensiivne, et ähvardab otseselt
kogu rahvastiku või selle suure osa rahu ja füüsilist julgeolekut.
Tuleb lisada, et direktiivi 2004/38 artikli 27 lõige 2 rõhutab, et asjaomase isiku käitumine peab kujutama endast tõelist
ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnda ühiskonna või asjaomase liikmesriigi põhihuvi, nii et eelnevate süüdimõistvate
kohtuotsuste olemasolu üksi ei saa õigustada avaliku korra või avaliku julgeoleku meetmeid ning põhjendused, mis ei ole juhtumi
üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad.
Järelikult peab väljasaatmisotsus tuginema konkreetse juhtumi üksikasjalikule uurimisele (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus
Metock jt, punkt 74) ning seda saab õigustada hädavajalikkusega avaliku julgeoleku huvides direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 3
tähenduses üksnes siis, kui võttes arvesse ohu erakorralist tõsidust on niisugune meede vajalik selleks, et kaitsta huvisid,
mille tagamiseks see ette on nähtud, tingimusel et seda eesmärki ei saa saavutada vähem piiravate meetmetega, võttes arvesse
liidu kodanike elamise kestust vastuvõtvas liikmesriigis ning eelkõige tõsiseid negatiivseid tagajärgi, mida selline meede
võib kaasa tuua liidu kodanikele, kes on igati vastuvõtvasse liikmesriiki integreerunud.
Direktiivi 2004/38 kohaldamisel tuleb eelkõige kaaluda ühelt poolt asjaomase isiku käitumisest avalikult julgeolekule tuleneva
ohu erakordsust, mida tuleb vajaduse korral hinnata väljasaatmisotsuse tegemise ajal (vt eelkõige 29. aprilli 2004. aasta
otsus liidetud kohtuasjades C‑482/01 ja C‑493/01: Orfanopoulos ja Oliveri, EKL 2004, lk I‑5257, punktid 77–79), eriti lähtudes
määratud ja kantud karistustest, kriminaaltegevuses osalemise määrast, kahju ulatusest ning vajaduse korral kuriteo korduvuse
ohust (vt selle kohta eelkõige 27. oktoobri 1977. aasta otsus kohtuasjas 30/77: Bouchereau, EKL 1977, lk 1999, punkt 29),
ning teiselt poolt ohtu kahjustada Euroopa Liidu kodaniku ühiskonda taasintegreerumist liikmesriigis, kuhu ta on igati integreerunud
– mis ei ole ainuüksi viimase huvides, vaid ka liidu huvides üldiselt, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punkti 95.
Määratud karistust tuleb arvestada kui nende faktorite kogumi üht elementi. Viieaastase vanglakaristuse määramine ei saa tuua
kaasa väljasaatmisotsust, nagu on sätestatud siseriiklike õigusnormidega, ilma et arvesse oleks võetud eelmises punktis kirjeldatud
asjaolusid – selle kindlakstegemine on siseriikliku kohtu ülesanne.
Selle hindamise raames tuleb võtta arvesse põhiõigusi, mille järgimise Euroopa Kohus tagab, kuna isikute vaba liikumist takistada
võiva siseriikliku meetme õigustamiseks saab üldisest huvist tulenevatele põhjustele tugineda üksnes siis, kui kõne all oleva
meetme puhul on selliste õigustega arvestatud (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Orfanopoulos ja Oliveri, punkt 97–99),
eelkõige õigusega era‑ ja perekonnaelu puutumatusele, nagu see on sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 7 ja
Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 8 (vt eelkõige 5. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas
C‑400/10 PPU: McB, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 53, ning Euroopa Inimõiguste Kohtu 23. juuni 2008. aasta
otsus kohtuasjas Maslov
vs.
Austria [suurkoda],
Recueil des arrêts et décisions
, 2008, punkt 61 jj).
Selleks et hinnata, kas sekkumine on taotletava legitiimse eesmärgi, käesoleval juhul avaliku julgeoleku kaitse suhtes proportsionaalne,
tuleb võtta arvesse toimepandud kuriteo laadi ja raskust, asjaomase isiku vastuvõtvas liikmesriigis elamise kestust, ajavahemikku,
mis on rikkumise toimepanemisest möödunud ning kõnealuse isiku käitumist sellel ajavahemikul, samuti tema sotsiaalsete, kultuuriliste
ja perekondlike sidemete tugevust vastuvõtvas liikmesriigis. Mis puudutab liidu kodanikku, kes on veetnud seaduslikult suurema
osa, kui mitte kogu lapsepõlve ja nooruse vastuvõtvas liikmesriigis, siis tuleks väljasaatmismeetme õigustamiseks esitada
väga kaalukad põhjused (vt selle kohta eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Maslov
vs.
Austria punktid 71–75).
Kuna Euroopa Kohus on juba sedastanud, et liikmesriik võib selleks, et säilitada avalikku korda, võtta seisukoha, et narkootiliste
ainete kasutamine kujutab endast ohtu ühiskonnale, mis õigustab erimeetmete võtmist välismaalaste vastu, kes rikuvad narkootiliste
ainete kohta antud õigusakte (vt 19. jaanuari 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑348/96: Calfa, EKL 1999, lk I‑11, punkt 22, ning
eespool viidatud kohtuotsus Orfanopoulos ja Oliveri, punkt 67), siis tuleb igal juhul järeldada, et grupiviisiline kaubitsemine
narkootiliste ainetega kuulub seda enam mõiste „avalik kord” alla direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 2 mõttes.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on eespool mainitud asjaolusid arvesse võttes kindlaks teha, kas P. Tsakouridise
käitumine on hõlmatud mõistega „avaliku korra või julgeolekuga seonduvad tõsised põhjused” direktiivi 2004/38 artikli 28 lõike 2
tähenduses või mõistega „avaliku julgeoleku huvides hädavajalik” selle direktiivi artikli 28 lõike 3 tähenduses ning kas kavandatava
väljasaatmisotsuse puhul on järgitud eespool viidatud tingimusi.
Eelnevatest kaalutlustest lähtudes tuleb esimesele küsimusele vastata, et juhul, kui eelotsustetaotluse esitanud kohus leiab,
et asjaomasel liidu kodanikul on õigus direktiivi 2004/38 artikli 28 lõikes 3 ette nähtud kaitsele, tuleb seda sätet tõlgendada
selliselt, et võitlus narkootiliste ainetega grupiviisilise kaubitsemisega seotud kuritegevuse vastu on hõlmatud mõistega
„avaliku julgeoleku huvides hädavajalik”, mis võib õigustada väljasaatmisotsuse tegemist liidu kodaniku suhtes, kes on vastuvõtvas
liikmesriigis elanud eelnevad kümme aastat. Juhul kui eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et kõnealusel liidu kodanikul
on õigus direktiivi 2004/38 artikli 28 lõikes 2 ette nähtud kaitsele, siis tuleb seda sätet tõlgendada selliselt, et võitlus
narkootiliste ainetega grupiviisilise kaubitsemisega seotud kuritegevuse vastu on hõlmatud mõistega „avaliku korra või julgeolekuga
seonduvad tõsised põhjused”.

Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab
kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud,
ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende
pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68
ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ
ja 93/96/EMÜ, artikli 28 lõike 3 punkti a tuleb tõlgendada selliselt, et määramaks kindlaks, kas liidu kodanik elas vastuvõtvas
liikmesriigis väljasaatmisotsusele eelneva kümne aasta jooksul, mis on otsustav kriteerium sellest sättest tuleneva kõrgendatud
kaitse saamiseks, tuleb iga üksikjuhtumi puhul arvesse võtta kõiki asjakohaseid aspekte, eelkõige huvitatud isiku vastuvõtvast
liikmesriigist eemalviibimiste igakordset ja kogukestust ning nende sagedust, samuti põhjuseid, mis tõid kaasa selle, et ta
vastuvõtvast liikmesriigist lahkus ning mille alusel saab tuvastada, kas need eemalviibimised osutavad sellele, et tema isiklike,
perekondlike või professionaalsete huvide kese on viidud üle teise liikmesriiki või mitte.
2.
Juhul kui eelotsustetaotluse esitanud kohus leiab, et asjaomasel liidu kodanikul on õigus direktiivi 2004/38 artikli 28 lõikes 3
ette nähtud kaitsele, tuleb seda sätet tõlgendada selliselt, et võitlus narkootiliste ainetega grupiviisilise kaubitsemisega
seotud kuritegevuse vastu on hõlmatud mõistega „avaliku julgeoleku huvides hädavajalik”, mis võib õigustada väljasaatmisotsuse
tegemist liidu kodaniku suhtes, kes on vastuvõtvas liikmesriigis elanud eelnevad kümme aastat. Juhul kui eelotsusetaotluse
esitanud kohus leiab, et kõnealusel liidu kodanikul on õigus direktiivi 2004/38 artikli 28 lõikes 2 ette nähtud kaitsele,
siis tuleb seda sätet tõlgendada selliselt, et võitlus narkootiliste ainetega grupiviisilise kaubitsemisega seotud kuritegevuse
vastu on hõlmatud mõistega „avaliku korra või julgeolekuga seonduvad tõsised põhjused”.
Allkirjad
*
Kohtumenetluse keel: saksa.