CELEX: 62001CJ0317
Associazione CEE-Turchia
Interpretazione dell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale e dell'art. 13 della decisione del Consiglio di Associazione n. 1/80
Abolizione delle restrizioni alla libera circolazione dei lavoratori, alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi
Clausole di standstill
Efficacia diretta
Portata
Normativa di uno Stato membro che esige un permesso di lavoro nel settore dei trasporti internazionali di merci su strada

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanze 20 giugno e 2 agosto 2001, giunte alla Corte, rispettivamente, il 13 agosto ed il 25 settembre seguenti, il Bundessozialgericht (Corte federale per la legislazione in materia sociale) ha sollevato, ai sensi dell'art. 234 CE, una serie di questioni pregiudiziali relative all'interpretazione dell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale, firmato il 23 novembre 1970 a Bruxelles e concluso, approvato e confermato a nome della Comunità con regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2760 (GU L 293, pag. 1; in prosieguo: il «protocollo addizionale»), e dell'art. 13 della decisione del Consiglio di associazione 19 settembre 1980, n. 1, relativa allo sviluppo dell'associazione (in prosieguo: la «decisione n. 1/80»). Il Consiglio di associazione è stato istituito dall'Accordo che crea un'associazione fra la Comunità economica europea e la Turchia, firmato il 12 settembre 1963 ad Ankara dalla Repubblica di Turchia, da un lato, e dagli Stati membri della CEE e dalla Comunità, dall'altro, e che è stato concluso, approvato e confermato a nome di quest'ultima con decisione del Consiglio 23 dicembre 1963, 64/732/CEE (GU 1964, n. 217, pag. 3685; in prosieguo: l'«Accordo di associazione»).
2 Le dette questioni sono state sollevate nell'ambito di due controversie tra, rispettivamente, i sigg. Abatay e altri nonché il sig. Nadi Sahin, da un lato, e la Bundesanstalt für Arbeit (Ufficio federale tedesco del lavoro; in prosieguo: la «Bundesanstalt»), dall'altro, sorte poiché quest'ultima richiede che gli autotrasportatori turchi siano titolari in Germania di un permesso di lavoro per effettuare trasporti internazionali di merci su strada.
Contesto normativo
L'associazione CEE-Turchia
3 A termini dell'art. 2, n. 1, l'Accordo di associazione ha lo scopo di promuovere un rafforzamento continuo ed equilibrato delle relazioni commerciali ed economiche tra le parti contraenti, ivi compreso il settore della manodopera, mediante la realizzazione graduale della libera circolazione dei lavoratori (art. 12) nonché mediante l'eliminazione delle restrizioni alla libertà di stabilimento (art. 13) e alla libera prestazione dei servizi (art. 14), al fine di elevare il tenore di vita del popolo turco e di facilitare successivamente l'adesione della Turchia alla Comunità (quarto considerando del preambolo e art. 28).
4 A tal fine, l'Accordo di associazione prevede una fase preparatoria, diretta a consentire alla Repubblica di Turchia di rafforzare la propria economia con l'aiuto della Comunità (art. 3), una fase transitoria, nel corso della quale è assicurata la progressiva attuazione di un'unione doganale e il ravvicinamento delle politiche economiche (art. 4), e una fase definitiva, basata sull'unione doganale, che implica il rafforzamento della coordinazione delle politiche economiche delle parti contraenti (art. 5).
5 L'art. 6 dell'Accordo di associazione così recita:
«Per assicurare l'applicazione ed il progressivo sviluppo del regime di Associazione, le Parti Contraenti si riuniscono in un Consiglio di associazione che agisce nei limiti delle attribuzioni conferitegli dall'Accordo».
6 Ai sensi dell'art. 8 dell'Accordo di associazione, collocato nel titolo II del medesimo, intitolato «Attuazione della fase transitoria»:
«Per realizzare gli obiettivi enunciati nell'articolo 4, il Consiglio di associazione stabilisce, prima che abbia inizio la fase transitoria e secondo la procedura prevista dall'articolo 1 del Protocollo provvisorio, le condizioni, le modalità e il ritmo di applicazione delle disposizioni riguardanti i settori contemplati nel Trattato istitutivo della Comunità che dovranno essere presi in considerazione, e in particolare quelli menzionati nel presente Titolo, nonché ogni clausola di salvaguardia che risultasse utile».
7 Gli artt. 12, 13, 14, 15 e 16 dell'Accordo di associazione figurano parimenti nel capitolo 3 del medesimo titolo II, intitolato «Altre disposizioni di carattere economico».
8 L'art. 12 prevede quanto segue:
«Le Parti Contraenti convengono di ispirarsi agli articoli 48, 49 e 50 del Trattato che istituisce la Comunità per realizzare gradualmente tra di loro la libera circolazione dei lavoratori».
9 L'art. 13 così recita:
«Le Parti Contraenti convengono d'ispirarsi agli articoli da 52 a 56 incluso e all'articolo 58 del Trattato che istituisce la Comunità per eliminare tra loro le restrizioni alla libertà di stabilimento».
10 L'art. 14 prevede quanto segue:
«Le Parti Contraenti convengono di ispirarsi agli articoli 55, 56 e da 58 a 65 incluso del Trattato che istituisce la Comunità per eliminare tra loro le restrizioni alla libera prestazione dei servizi».
11 L'art. 15 così dispone:
«Le condizioni e le modalità di estensione alla Turchia delle disposizioni del Trattato che istituisce la Comunità e degli atti adottati in applicazione di tali disposizioni in materia di trasporti saranno stabilite tenendo conto della situazione geografica della Turchia».
12 Ai sensi dell'art. 16:
«Le Parti Contraenti riconoscono che i principi enunciati nelle disposizioni relative alla concorrenza, alla fiscalità ed al ravvicinamento delle legislazioni, contenute nel Titolo I della Parte terza del Trattato che istituisce la Comunità, devono essere resi applicabili ai loro rapporti di associazione».
13 A termini dell'art. 22, n. 1, dell'Accordo di associazione:
«Per il raggiungimento degli obiettivi fissati dall'Accordo e nei casi da questo previsti, il Consiglio di associazione dispone di un potere di decisione. Ognuna delle due parti è tenuta a prendere le misure necessarie all'esecuzione delle decisioni adottate (...)».
14 Il protocollo addizionale che, ai sensi dell'art. 62 del medesimo, costituisce parte integrante dell'Accordo di associazione, stabilisce, a termini dell'art. 1, le condizioni, le modalità ed i ritmi di realizzazione della fase transitoria contemplata all'art. 4 dell'accordo stesso.
15 Il protocollo addizionale contiene un titolo II, intitolato «Circolazione delle persone e dei servizi», il cui capitolo I riguarda «I lavoratori» ed il cui capitolo II concerne «Diritto di stabilimento, servizi e trasporti».
16 L'art. 36 del protocollo addizionale, compreso nel capitolo I, prevede che la libera circolazione dei lavoratori tra gli Stati membri della Comunità e la Turchia sarà realizzata gradualmente, conformemente ai principi enunciati all'art. 12 dell'Accordo di associazione, tra la fine del dodicesimo e del ventiduesimo anno dall'entrata in vigore di detto accordo, e che il Consiglio di associazione stabilirà le modalità all'uopo necessarie.
17 Ai sensi dell'art. 41 del protocollo addizionale, che figura al titolo II, capitolo II, dello stesso:
«1. Le parti contraenti si astengono dall'introdurre tra loro nuove restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.
2. Conformemente ai principi enunciati agli articoli 13 e 14 dell'Accordo di Associazione, il Consiglio di associazione stabilisce il ritmo e le modalità secondo le quali le parti contraenti sopprimono progressivamente tra loro le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. Il Consiglio di associazione stabilisce tale ritmo e tali modalità per le diverse categorie di attività, tenendo conto delle disposizioni analoghe già adottate dalla Comunità in questi settori, nonché della particolare situazione economica e sociale della Turchia. Sarà accordata priorità alle attività che contribuiscono particolarmente allo sviluppo della produzione e degli scambi».
18 L'art. 42, n. 1, del protocollo addizionale, compreso nel medesimo capitolo II del suddetto titolo II, prevede quanto segue:
«Il Consiglio di associazione estende alla Turchia, secondo le modalità che adotta tenendo conto in particolare della situazione geografica della Turchia, le disposizioni del trattato che istituisce la Comunità relative ai trasporti, e può, alle stesse condizioni, estendere alla Turchia gli atti adottati dalla Comunità in applicazione di dette disposizioni per i trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile».
19 Il 19 settembre 1980 il Consiglio di associazione, istituito dall'Accordo di associazione e composto, da un lato, da membri dei governi degli Stati membri, del Consiglio nonché della Commissione delle Comunità europee e, dall'altro, da membri del governo turco (in prosieguo: il «Consiglio di associazione»), emanava la decisione n. 1/80.
20 L'art. 6 di tale decisione è contenuto nel capitolo II della medesima, intitolato «Disposizioni sociali», prima sezione, riguardante i «Problemi relativi all'occupazione e alla libera circolazione dei lavoratori». I nn. 1 e 2 di tale articolo così recitano:
«1. Fatte salve le disposizioni dell'articolo 7, relativo al libero accesso dei familiari all'occupazione, il lavoratore turco inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro ha i seguenti diritti:
- rinnovo, in tale Stato membro, dopo un anno di regolare impiego, del permesso di lavoro presso lo stesso datore di lavoro, se dispone di un impiego;
- candidatura, in tale Stato membro, ad un altro posto di lavoro, la cui regolare offerta sia registrata presso gli uffici di collocamento dello Stato membro, nella stessa professione, presso un datore di lavoro di suo gradimento, dopo tre anni di regolare impiego, fatta salva la precedenza da accordare ai lavoratori degli Stati membri della Comunità;
- libero accesso, in tale Stato membro, a qualsiasi attività salariata di suo gradimento, dopo quattro anni di regolare impiego.
2. Le ferie annuali e le assenze per maternità, infortunio sul lavoro, o malattia di breve durata sono assimilate ai periodi di regolare impiego. I periodi di involontaria disoccupazione, debitamente constatati dalle autorità competenti, e le assenze provocate da malattie di lunga durata, pur senza essere assimilate a periodi di regolare impiego, non pregiudicano i diritti acquisiti in virtù del periodo di impiego anteriore».
21 L'art. 13 della decisione n. 1/80, parimenti contenuto nella medesima prima sezione, così dispone:
«Gli Stati membri della Comunità e la Turchia non possono introdurre nuove restrizioni sulle condizioni d'accesso all'occupazione dei lavoratori e dei loro familiari che si trovino sui loro rispettivi territori in situazione regolare quanto al soggiorno e all'occupazione».
22 Conformemente al suo art. 30, la decisione n. 1/80 è entrata in vigore il 1° luglio 1980. Tuttavia, a termini dell'art. 16 della decisione stessa, le disposizioni di cui alla prima sezione del capitolo II sono applicabili dal 1° dicembre 1980.
La normativa nazionale
23 Il protocollo addizionale è stato ratificato dal Bundestag (Parlamento tedesco) con legge 19 maggio 1972 (BGBl. 1972 II, pag. 385) ed è entrato in vigore in Germania il 1° gennaio 1973.
24 L'art. 9 della Verordnung über die Arbeitserlaubnis für nichtdeutsche Arbeitnehmer (regolamento sul permesso di lavoro per i lavoratori stranieri) 2 marzo 1971 (BGBl. 1971 I, pag. 152; in prosieguo: l'«AEVO»), nella versione in vigore dal 1° gennaio 1973, dispone quanto segue:
«Sono esentati dal permesso di lavoro (...)
2. il personale viaggiante che operi nel trasporto internazionale di passeggeri e di merci (...) per imprese stabilite nel territorio in cui si applica il presente regolamento».
25 Il decimo regolamento recante modifica dell'AEVO, adottato ed entrato in vigore il 1° settembre 1993 (BGBl. 1993 I, pag. 1527), ha modificato l'art. 9, punto 2, limitando il beneficio dell'esenzione dal permesso di lavoro al personale viaggiante che operi nel trasporto internazionale di passeggeri e di merci «il cui datore di lavoro abbia sede all'estero».
26 Il 30 settembre 1996 è stata apportata una nuova modifica all'art. 9, punto 2, dell'AEVO (BGBl. 1996 I, pag. 1491), la cui versione applicabile dal 10 ottobre 1996 dispone quanto segue:
«Sono esentati dal permesso di lavoro (...):
2. Il personale viaggiante che operi nel trasporto internazionale di passeggeri e di merci il cui datore di lavoro abbia sede all'estero, purché:
a) l'automezzo sia immatricolato nello Stato in cui è stabilito il datore di lavoro;
b) l'automezzo sia immatricolato nel territorio in cui si applica il presente regolamento per servizi di trasporti regolari in autobus;
(...)».
27 Dal 25 settembre 1998 le deroghe all'obbligo di ottenere un permesso di lavoro in Germania sono disciplinate dall'art. 9 della Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für ausländische Arbeitsnehmer (regolamento sull'autorizzazione al lavoro dei lavoratori stranieri) 17 settembre 1998 (BGBl. 1998 I, pag. 2899; in prosieguo: l'«ArGV»), che ha sostituito l'AEVO. Ciononostante, il contenuto dell'art. 9, punto 2, dell'AEVO, nella sua versione in vigore dal 10 ottobre 1996, è stato riprodotto senza modifiche nell'art. 9, punto 3, dell'ArGV.
Cause principali e questioni pregiudiziali
Causa C-317/01
28 Dall'ordinanza di rinvio emerge che i sigg. Abatay e altri sono cittadini turchi che risiedono in Turchia, lavorano come autotrasportatori ed effettuano principalmente trasporti internazionali di merci. Essi sono dipendenti della società Baqir Dis Tic. Ve Paz. Ltd St (in prosieguo: la «Baqir Dis»), con sede in Mersin (Turchia); che è una società controllata dalla società Baqir GmbH, con sede in Stoccarda (Germania). La Baqir Dis e la Baqir GmbH importano in Germania frutta e verdura che per la maggior parte proviene da loro coltivazioni in Turchia. Le merci vengono trasportate dalla Turchia in Germania tramite autocarri che sono ivi immatricolati a nome della Baqir GmbH e sono guidati proprio dai sigg. Abatay e altri.
29 La Bundesanstalt aveva rilasciato a ciascuno degli autotrasportatori un permesso di lavoro valido fino al 30 settembre 1996 incluso. Tuttavia, dopo tale data negava loro il rilascio di nuovi permessi di lavoro.
30 Adito dai sigg. Abatay e altri, il Sozialgericht Nürnberg (giudice di primo grado per la legislazione in materia sociale di Norimberga, Germania) dichiarava, con decisioni 27 ottobre 1998, che i ricorrenti non necessitavano di alcun permesso di lavoro.
31 Con sentenza 25 luglio 2000 il Bayerisches Landessozialgericht (Tribunale per la legislazione in materia sociale della Baviera, Germania) respingeva l'appello proposto dalla Bundesanstalt avverso tali decisioni.
32 A parere di tale giudice, la clausola di «standstill» di cui all'art. 13 della decisione n. 1/80 garantirebbe la validità del diritto vigente al momento dell'inizio dell'attività degli autotrasportatori turchi in Germania e si estenderebbe, parimenti, all'attività lavorativa effettuata in tale Stato membro da autotrasportatori turchi appartenenti al mercato del lavoro di cui alla disposizione stessa. Infatti l'attività lavorativa dei sigg. Abatay e altri sarebbe stata inizialmente regolare, ai sensi del menzionato art. 13, per la parte di percorso del trasporto internazionale di merci effettuato in Germania dal momento che, conformemente all'art. 9, punto 2, dell'AEVO, nella sua versione iniziale nonché in quella vigente dal 1° settembre 1993, gli interessati non avrebbero avuto bisogno di permesso di lavoro in quanto personale viaggiante impiegato nel trasporto internazionale di persone e di merci. La nuova versione della detta disposizione dell'AEVO, applicabile dal 10 ottobre 1996, e la disposizione identica di cui all'art. 9, punto 3, lett. a), dell'ArGV, applicabile a decorrere dal 25 settembre 1998, avrebbero introdotto una considerevole restrizione dell'accesso degli autotrasportatori turchi di cui trattasi al mercato del lavoro tedesco, in contrasto con l'art. 13 della decisione n. 1/80.
33 A sostegno del ricorso per cassazione («Revision») proposto avverso la sentenza del Bayerisches Landessozialgericht, la Bundesanstalt sostiene che non sarebbe prevista, a favore dei lavoratori, alcuna clausola di «standstill» paragonabile a quella di cui all'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale. Alla luce del suo tenore letterale, l'art. 13 della decisione n. 1/80 riguarderebbe esclusivamente i lavoratori turchi che si trovino già in una situazione regolare sul territorio di uno Stato membro quanto al soggiorno e non sarebbe applicabile, dunque, nella fattispecie. Le modifiche alla legislazione nazionale intervenute nel 1993 e nel 1996, inoltre, non potrebbero essere considerate incompatibili con il divieto di introdurre nuove restrizioni tra le parti contraenti del protocollo addizionale, previsto dall'art. 41 del medesimo, poiché far discendere effetti indiretti sul diritto di accesso al lavoro dalla detta clausola di «standstill», riguardante la libera prestazione dei servizi, sarebbe in contrasto con l'economia generale dell'Accordo di associazione.
34 Per contro, i sigg. Abatay e altri ritengono fondate le decisioni del Sozialgericht Nürnberg e del Bayerisches Landessozialgericht. A loro avviso, il diritto di far dichiarare l'esonero dal permesso di lavoro discenderebbe direttamente dall'art. 13 della decisione n. 1/80. Essi richiamano, in subordine, l'art. 6 della decisione n. 1/80, a termini del quale il lavoratore turco, dopo un anno di regolare impiego, ha diritto al rinnovo del suo permesso di lavoro presso lo stesso datore di lavoro. I ricorrenti avrebbero già acquisito, nel corso di un periodo iniziato precedentemente al 1993 e durato sino al 1996 e riguardo alla normativa nazionale in materia di lavoro, uno status del quale la Bundesanstalt non potrebbe privarli unilateralmente.
35 L'Undicesima Sezione del Bundessozialgericht rileva che, secondo la normativa tedesca, i sigg. Abatay e altri, in quanto dipendenti di un datore di lavoro turco, non avrebbero il diritto di lavorare nel settore del trasporto internazionale di merci con veicoli immatricolati in Germania senza disporre di un permesso di lavoro.
36 L'esonero dal permesso di lavoro fatto valere dai sigg. Abatay e altri potrebbe tuttavia discendere dall'art. 13 della decisione n. 1/80 o dall'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale. Le modifiche all'AEVO entrate in vigore il 1° settembre 1993 ed il 10 ottobre 1996 potrebbero essere considerate, infatti, quali nuove restrizioni dell'accesso all'impiego ai sensi del detto art. 13, ovvero quali nuove restrizioni della libera prestazione dei servizi ai sensi del menzionato art. 41, n. 1.
37 Sotto tale profilo, la portata delle due dette disposizioni solleverebbe diversi problemi.
38 In primo luogo, si porrebbe la questione se, al pari dell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale, l'art. 13 della decisione n. 1/80 debba essere interpretato nel senso di un divieto generale, per gli Stati membri, di introdurre la benché minima nuova restrizione dell'accesso al lavoro successivamente all'entrata in vigore, il 1° dicembre 1980, a termini dell'art. 16, n. 1, della decisione stessa, della sezione di quest'ultima concernente le questioni relative al lavoro ed alla libera circolazione dei lavoratori. Il tenore letterale di quest'art. 13, che si discosta sotto alcuni profili da quello del detto art. 41, n. 1, indurrebbe tuttavia ad accogliere l'interpretazione secondo la quale il divieto all'introduzione di nuove restrizioni si riferirebbe esclusivamente al momento del primo regolare soggiorno e della prima regolare occupazione del lavoratore nel territorio dello Stato membro interessato.
39 In secondo luogo, ci si potrebbe chiedere se l'art. 13 della decisione n. 1/80 sia parimenti applicabile a lavoratori che, come i sigg. Abatay e altri, svolgono attività lavorativa in Turchia e si limitano a percorrere uno Stato membro come personale viaggiante che effettua trasporti internazionali di merci, senza essere inseriti nel regolare mercato del lavoro del detto Stato. La collocazione di quest'art. 13 - il quale si trova, al pari degli artt. 6, 7, 10 e 11, che mirano alla progressiva integrazione dei lavoratori turchi e dei loro familiari nel mercato del lavoro dello Stato membro ospitante, nel capitolo II, prima sezione, della decisione n. 1/80, riguardante, come precisato al precedente punto 20 della presente motivazione, problemi relativi all'occupazione e alla libera circolazione dei lavoratori - deporrebbe nel senso dell'interpretazione secondo cui la detta disposizione concerne esclusivamente i lavoratori inseriti nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro. Autotrasportatori quali i sigg. Abatay e altri entrerebbero peraltro sempre solo per un periodo limitato nel territorio di uno Stato membro per poi lasciarlo rapidamente e tornare in Turchia.
40 Non sarebbe possibile, infine, dare risposta certa alla questione se si possa trarre dall'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale una conclusione più favorevole nei confronti dei sigg. Abatay e altri. Se la disciplina attualmente applicabile, vale a dire l'art. 9, punto 3, lett. a), dell'ArGV, comparata con lo stato della normativa nazionale al momento dell'entrata in vigore del protocollo addizionale, può costituire una restrizione proibita dal menzionato art. 41, n. 1, quest'ultima disposizione si applicherebbe espressamente solo alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi e non all'accesso all'impiego. Si porrebbe pertanto la questione se i lavoratori turchi di cui trattasi, che non intendano stabilirsi in Germania e, peraltro, partecipino alla prestazione dei servizi solo nell'ambito del loro rapporto di lavoro, possano invocare tale disposizione posta a tutela della libera prestazione dei servizi quale fondamento dei diritti da essi fatti valere.
41 In caso di risposta affermativa a tale problema, si porrebbe parimenti la questione se si sia in presenza di una restrizione della libera prestazione dei servizi ai sensi dell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale, quando l'introduzione di disposizioni limitanti l'accesso all'impiego di lavoratori - nella fattispecie, l'abolizione dell'esonero dal permesso di lavoro di cui godevano in precedenza gli autotrasportatori turchi che effettuavano trasporti internazionali di merci - rende indirettamente più difficile anche la partecipazione delle imprese che impieghino tali lavoratori alla libera circolazione dei servizi.
42 L'Undicesima Sezione del Bundessozialgericht, atteso che, alla luce delle suesposte considerazioni, la soluzione della controversia dinanzi ad essa pendente dipende dall'interpretazione del diritto comunitario, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l'art. 13 della decisione (...) n. 1/80 (...) debba essere interpretato nel senso che vieta ad uno Stato membro della Comunità l'introduzione di norme nazionali che, rispetto alla normativa nazionale in vigore al 1° dicembre 1980, prevedano in via generale nuove restrizioni di accesso al mercato del lavoro per lavoratori turchi, ovvero se il divieto di introdurre nuove restrizioni ai sensi dell'art. 13 della decisione n. 1/80 si riferisca solo alla data del primo regolare soggiorno e del primo regolare impiego di un lavoratore.
2) Se l'art. 13 della decisione (...) n. 1/80 (...) debba essere applicato anche ai lavoratori subordinati assunti in Turchia che, quali autotrasportatori operanti nel trasporto internazionale di merci, attraversano regolarmente uno Stato membro della Comunità senza appartenere al regolare mercato del lavoro di detto Stato membro.
3) Se l'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale (...) debba essere interpretato nel senso che:
a) un lavoratore turco è legittimato a denunciare una restrizione alla libera prestazione di servizi contraria al protocollo e, in caso affermativo,
b) sussiste una nuova restrizione della libera prestazione dei servizi anche quando uno Stato membro della Comunità limita, successivamente all'entrata in vigore del protocollo addizionale, l'accesso di lavoratori turchi al mercato del lavoro rendendo in tal modo più difficile per le imprese turche presso le quali tali lavoratori sono occupati la partecipazione alla libera prestazione dei servizi».
La causa C-369/01
43 Dall'ordinanza di rinvio emerge che il sig. Sahin, già cittadino turco divenuto cittadino tedesco nel 1991, è titolare dell'impresa di trasporti internazionali Sahin Internationale Transporte, con sede in Göppingen (Germania). Egli è allo stesso tempo titolare di un'impresa da questa controllata, l'Anadolu Dis Ticaret AS (in prosieguo: l'«Anadolu Dis»), con sede in Istanbul (Turchia). La Sahin Internationale Transporte è proprietaria di vari autocarri, che impiega nell'ambito del trasporto internazionale tra la Germania e alcuni paesi terzi quali la Turchia, l'Iran o l'Iraq; gli autocarri sono tutti immatricolati in Germania. Tra la Sahin Internationale Transporte e l'Anadolu Dis esiste un «contratto di agenzia» in base al quale quest'ultima si serve degli autocarri della società controllante per il trasporto internazionale di merci.
44 Già precedentemente al 1° settembre 1993 il sig. Sahin impiegava quali autisti degli autocarri immatricolati in Germania 17 lavoratori turchi residenti in Turchia che avevano stipulato, prima di tale data, un contratto di lavoro con l'Anadolu Dis. Per ogni tragitto in Germania, essi ricevevano un visto dal consolato generale tedesco competente.
45 Secondo la Bundesanstalt, i detti autisti non avrebbero avuto necessità, in un primo periodo, del permesso di lavoro. Dalla metà del 1995 in poi la Bundesanstalt riteneva peraltro che l'impiego di autotrasportatori stranieri per condurre veicoli immatricolati in Germania non fosse più esente dal permesso di lavoro, ancorché questi ultimi fossero dipendenti di imprese estere.
46 Con ricorso proposto il 29 maggio 1996, il sig. Sahin chiedeva al Sozialgericht Ulm (Germania) di dichiarare che i lavoratori in questione sono esentati dal permesso di lavoro per l'attività prestata in Germania. In accoglimento di domanda di provvedimenti urgenti, il giudice adito ordinava inoltre alla Bundesanstalt, con ordinanza 9 dicembre 1996, di rilasciare permessi di lavoro agli autotrasportatori di cui trattasi in attesa di una pronuncia definitiva nel merito.
47 Con sentenza 10 febbraio 1998, il Sozialgericht Ulm dichiarava che i 17 autisti in questione erano esentati dal permesso di lavoro.
48 L'appello proposto dalla Bundesanstalt veniva respinto con sentenza 27 luglio 2000 dal Landessozialgericht Baden-Württemberg (Germania), che, basandosi in sostanza sull'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale, dichiarava ancora applicabile il contesto normativo esistente al 1° gennaio 1973. La detta disposizione si opporrebbe all'adozione di nuove limitazioni alla libera prestazione dei servizi tra gli Stati membri della Comunità e la Repubblica di Turchia. Orbene, al 1° gennaio 1973 non sarebbe stato richiesto alcun permesso di lavoro a lavoratori quali gli autotrasportatori in questione.
49 Avverso tale sentenza la Bundesanstalt proponeva ricorso per cassazione («Revision»), lamentando in particolare una violazione dell'art. 9, punto 2, dell'AEVO.
50 Il sig. Sahin chiedeva invece il rigetto del ricorso, in quanto sia l'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale sia l'art. 13 della decisione n. 1/80 conterrebbero una clausola di «standstill» che vieterebbe di imporre nuove restrizioni in materia di esonero dal permesso di lavoro disposto per i lavoratori turchi.
51 Nell'ordinanza di rinvio la Settima Sezione del Bundessozialgericht osserva che l'esonero dal permesso di lavoro degli autotrasportatori, accertato dal Landessozialgericht Baden-Württemberg, può essere valutato diversamente a seconda della persona del datore di lavoro, nella fattispecie la Sahin Internationale Transport o l'Anadolu Dis. Tuttavia, non essendo il Bundessozialgericht competente ad effettuare gli accertamenti in fatto necessari a tal fine, non resterebbe che un rinvio della causa dinanzi al Landessozialgericht, ciò che del resto consentirebbe egualmente una successiva estensione del procedimento all'Anadolu Dis o ai summenzionati conducenti. Tale rinvio potrebbe tuttavia rivelarsi eventualmente inutile se obblighi scaturenti dal diritto comunitario conferissero a questi ultimi il diritto di non subire restrizioni, nel contesto normativo vigente nel 1970 o nel 1973, riguardo all'esonero dal permesso di lavoro. Le disposizioni pertinenti al riguardo sarebbero costituite dall'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale, nella parte in cui tutela anche i lavoratori che si trovino nella situazione degli autotrasportatori di cui trattasi riguardo alla disciplina interna pertinente in materia di permesso di lavoro, o dall'art. 13 della decisione n. 1/80, ovvero dal combinato disposto delle dette disposizioni. Tuttavia, sia per la prima sia per la seconda di tali disposizioni, si porrebbe ancora la questione se esse siano parimenti applicabili alla fattispecie concreta oggetto della causa sottoposta all'esame del Bundessozialgericht.
52 Tale giudice si chiede, in primo luogo, se anche gli autotrasportatori turchi possano beneficiare dell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale. Sotto tale profilo, rileverebbe accertare se tale disposizione possa essere invocata dai lavoratori e, in caso affermativo, se, in linea generale, le misure del genere di cui trattasi nella fattispecie debbano essere considerate «restrizioni» ai termini del menzionato art. 41, n. 1. Il giudice del rinvio aggiunge che, nell'ambito della presente controversia, potrebbe essere parimenti pertinente accertare se la possibilità per i lavoratori di invocare la suddetta disposizione presupponga che essi siano dipendenti esclusivamente di un datore di lavoro turco ovvero se un altro datore di lavoro (tedesco) possa essere associato - in qualsivoglia forma - nel rapporto di lavoro. A parere del giudice a quo, un provvedimento non potrebbe essere considerato, prima facie, quale restrizione nuova quando si limiti ad incidere negativamente solo su un cittadino tedesco residente in Germania considerato nella sua qualità di imprenditore; orbene, la presente controversia verterebbe sulla questione se il sig. Sahin, che è cittadino tedesco dal 1991, abbia il diritto di rivolgersi, in futuro, ad autotrasportatori turchi privi di permesso di lavoro.
53 In secondo luogo, il detto giudice si interroga sul rapporto tra l'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale e l'art. 13 della decisione n. 1/80. In fattispecie assimilabili a quella oggetto della causa dinanzi al medesimo pendente, provvedimenti restrittivi nell'ambito della disciplina del permesso di lavoro potrebbero essere infatti considerati quali (nuova) restrizione apportata sia alla situazione di libera prestazione dei servizi garantita agli imprenditori turchi, sia a quella relativa alle condizioni di accesso all'impiego garantite ai lavoratori turchi, sicché sarebbe opportuno definire quale sia, tra queste due, la disposizione applicabile.
54 Il detto giudice desidera ottenere, infine, chiarimenti in ordine alla questione se, in linea generale, provvedimenti del genere di quelli dinanzi ad esso in esame debbano essere considerati quali «restrizioni» ai termini dell'art. 13 della decisione n. 1/80, dal momento che potrebbe dubitarsi se si sia in presenza di una restrizione delle «condizioni di accesso all'occupazione» allorché l'obbligo del possesso di un permesso di lavoro o di un'autorizzazione al lavoro viene esteso ovvero è introdotto riguardo ad attività che interessino solo temporaneamente il mercato del lavoro tedesco.
55 La Settima Sezione del Bundessozialgericht, atteso che per la soluzione della controversia dinanzi ad essa pendente risulta pertanto necessaria l'interpretazione del diritto comunitario, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale (...) debba essere interpretato nel senso che:
a) un lavoratore turco è legittimato a denunciare una restrizione apportata alla libera prestazione dei servizi contraria al protocollo e, in caso affermativo,
b) sussiste una restrizione della libera prestazione dei servizi anche quando uno Stato membro della Comunità abolisce un'esenzione dal permesso di lavoro sino ad allora applicabile ad autotrasportatori turchi operanti nel trasporto internazionale di merci, impiegati presso un datore di lavoro (turco) con sede in Turchia.
2) Se una siffatta restrizione riguardi esclusivamente la libera prestazione dei servizi ovvero anche o soltanto l'accesso al mercato del lavoro ai sensi dell'art. 13 della decisione n. 1/80 (...).
3) Se l'art. 13 della decisione n. 1/80 (...) debba essere applicato anche a lavoratori turchi dipendenti di un datore di lavoro con sede in Turchia che, quali autotrasportatori nell'ambito del trasporto internazionale di merci, attraversano regolarmente uno Stato membro della Comunità senza appartenere al (regolare) mercato del lavoro di detto Stato membro».
56 In considerazione della connessione tra le cause C-317/01 e C-369/01, con ordinanza 5 novembre 2001 il presidente della Corte, ai sensi dell'art. 43 del regolamento di procedura della Corte, ne disponeva la riunione ai fini della fase scritta e orale, nonché della sentenza.
Sulle questioni pregiudiziali
57 Al fine di poter dare una risposta utile al giudice del rinvio occorre esaminare, in primo luogo, se l'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale e/o l'art. 13 della decisione n. 1/80 siano idonei a far sorgere direttamente in capo ad un soggetto diritti che quest'ultimo possa far valere dinanzi a un giudice di uno Stato membro e, in caso affermativo, determinare, in secondo luogo, la portata delle clausole di «standstill» di cui alle dette disposizioni.
L'efficacia diretta dell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale e dell'art. 13 della decisione n. 1/80
58 A tal riguardo, è sufficiente ricordare che l'efficacia diretta sia dell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale, sia dell'art. 13 della decisione n. 1/80 emerge già dalla giurisprudenza della Corte (v., con riferimento al detto art. 41, n. 1, sentenza 11 maggio 2000, causa C-37/98, Savas, Racc. pag. I-2927, punti 54 e 71, nonché, per quanto riguarda il detto art. 13, sentenza 20 settembre 1990, causa C-192/89, Sevince, Racc. pag. I-3461, punto 26). Le dette disposizioni enunciano infatti in termini chiari, precisi ed incondizionati clausole inequivocabili di «standstill» che comportano un obbligo sottoscritto dalle parti contraenti che si risolve giuridicamente in una semplice astensione (v. sentenza Savas, cit., punti 46 e 47).
59 Ne consegue che le due dette disposizioni possono essere invocate dinanzi ai giudici nazionali da cittadini turchi ai quali sono applicabili al fine di escludere l'applicazione della normativa interna in contrasto con esse.
60 Occorre, di conseguenza, determinare la portata delle dette disposizioni.
La portata dell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale e dell'art. 13 della decisione n. 1/80
61 Al fine di poter dare una soluzione completa ed utile alle questioni sottopostele, la Corte ritiene necessario pronunciarsi, in limine, sul significato delle dette disposizioni, prima di stabilire se queste ultime si applichino a soggetti posti in una situazione come quella dei ricorrenti nella causa principale ed in qual misura esse implichino che lo Stato membro interessato non possa esigere il possesso di un permesso di lavoro da parte degli autotrasportatori turchi che effettuino operazioni di trasporto internazionale di merci nel suo territorio.
Sul significato delle clausole di «standstill» contenute nell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale e nell'art. 13 della decisione n. 1/80
62 Per quanto attiene, in particolare, all'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale, già dai punti 64 e 67 della menzionata sentenza Savas emerge che la clausola di «standstill» di cui alla detta disposizione non è di per sé tale da far sorgere in favore di un cittadino turco il diritto di stabilimento né il diritto di soggiorno direttamente derivanti dalla normativa comunitaria.
63 A tal riguardo, la Corte si è basata sulla propria costante giurisprudenza secondo cui, allo stato attuale del diritto comunitario, le disposizioni relative all'associazione tra la Comunità economica europea e la Repubblica di Turchia (in prosieguo: l'«associazione CEE-Turchia») non incidono sul potere degli Stati membri di disciplinare tanto l'ingresso nel proprio territorio dei cittadini turchi quanto le condizioni della loro prima occupazione, bensì si limitano a disciplinare la posizione dei lavoratori turchi già regolarmente integrati nello Stato membro ospitante in ragione dell'esercizio legale di un'attività lavorativa per un determinato periodo, conformemente alle condizioni previste dall'art. 6 della decisione n. 1/80 (v., in particolare, sentenza Savas, cit., punto 58).
64 Al punto 59 della stessa sentenza Savas, citata supra, la Corte ha affermato inoltre che i lavoratori turchi, contrariamente ai cittadini degli Stati membri, non hanno il diritto di circolare liberamente all'interno della Comunità, ma fruiscono solo di taluni diritti nello Stato membro ospitante nel cui territorio sono entrati legalmente e hanno svolto una regolare attività lavorativa durante un determinato periodo.
65 Di conseguenza, la prima ammissione di un cittadino turco nel territorio di uno Stato membro è disciplinata, in linea di principio, esclusivamente dal diritto nazionale di detto Stato e l'interessato può far valere, in base al diritto comunitario, taluni diritti in materia di esercizio di un'attività lavorativa subordinata o autonoma e, correlativamente, in materia di soggiorno solo se si trova già in una situazione regolare nello Stato membro interessato (v. sentenza Savas, cit., punto 65).
66 Dal punto 69 della detta sentenza Savas, citata supra, emerge peraltro che la clausola di «standstill» prevista dall'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale osta all'adozione, da parte di uno Stato, membro di qualsiasi nuova misura che abbia per oggetto o per effetto di sottoporre lo stabilimento e, correlativamente, il soggiorno di un cittadino turco nel suo territorio a condizioni più restrittive di quelle che erano applicabili al momento dell'entrata in vigore del detto protocollo addizionale nei confronti dello Stato membro considerato.
67 Dal momento che l'art. 41, n. 1, si applica sia al diritto di stabilimento, sia alla libera prestazione dei servizi, la medesima interpretazione deve applicarsi anche per quanto attiene a quest'ultima libertà.
68 L'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale si presenta quindi come il necessario corollario degli artt. 13 e 14 dell'Accordo di associazione, del quale costituisce lo strumento indispensabile per realizzare la progressiva abolizione degli ostacoli nazionali alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi.
69 Per quanto riguarda, in secondo luogo, l'art. 13 della decisione n. 1/80, si deve rilevare che il suo tenore letterale non è certamente del tutto identico a quello dell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale.
70 Resta il fatto che si deve attribuire il medesimo significato alle clausole di «standstill» previste da ciascuna di queste due disposizioni.
71 Da un canto, infatti, come la Corte ha già affermato al punto 50 della menzionata sentenza Savas, le due disposizioni di cui trattasi hanno la medesima natura.
72 D'altro canto, esse perseguono la medesima finalità, vale a dire la creazione di condizioni favorevoli all'attuazione progressiva, rispettivamente, della libera circolazione dei lavoratori, del diritto di stabilimento e della libera prestazione dei servizi mediante il divieto alle autorità nazionali di introdurre nuovi ostacoli alle dette libertà al fine di non renderne più gravosa la graduale realizzazione tra gli Stati membri e la Repubblica di Turchia.
73 Non è stato dedotto alcun argomento tale da giustificare l'attribuzione alla clausola di «standstill» relativa alla libera circolazione dei lavoratori di una portata meno ampia rispetto alla medesima clausola riguardante il diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi.
74 Conseguentemente, l'interpretazione accolta dalla Corte al punto 69 della menzionata sentenza Savas, nonché ai punti 66-68 della presente sentenza riguardo all'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale, deve parimenti applicarsi all'art. 13 della decisione n. 1/80, che vieta quindi in via generale agli Stati membri di applicare ai cittadini turchi, per quanto attiene all'accesso al lavoro, un trattamento meno favorevole di quello di cui godevano al momento dell'entrata in vigore della clausola di «standstill», vale a dire al 1° dicembre 1980.
75 A tal riguardo, non può essere accolto l'argomento dedotto, in particolare, dal governo tedesco, secondo cui il menzionato art. 13 non inciderebbe sul diritto degli Stati membri di adottare, anche successivamente al 1° dicembre 1980, nuove restrizioni per l'accesso al lavoro dei cittadini turchi, ma implicherebbe solo l'inapplicabilità delle dette restrizioni ai cittadini che già esercitino una regolare attività lavorativa e godano, a tal fine, di un diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante al momento dell'introduzione delle restrizioni medesime. Il detto governo trae tale interpretazione, in particolare, dalla locuzione «dei lavoratori e dei loro familiari che si trovino sui loro rispettivi territori in situazione regolare quanto al soggiorno e all'occupazione», contenuta nell'art. 13 della decisione n. 1/80.
76 Una siffatta interpretazione contrasta, peraltro, con il sistema istituito dalla decisione n. 1/80 e priverebbe l'art. 13 della decisione della sua efficacia pratica.
77 Si aggiunga che, a seguito della decisione n. 2/76, relativa all'attuazione dell'art. 12 dell'Accordo di associazione, adottato dal Consiglio di associazione il 20 dicembre 1976, le disposizioni sociali della decisione n. 1/80 costituiscono una tappa supplementare verso la realizzazione della libera circolazione dei lavoratori prevista dagli artt. 48, 49 e 50 del Trattato CEE, divenuti, rispettivamente, artt. 48 e 49 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 39 CE e 40 CE) e 50 del Trattato CE (divenuto art. 41 CE) (v., in particolare, sentenze 26 novembre 1998, causa C-1/97, Birden, Racc. pag. I-7747, punto 52, e 19 novembre 2002, causa C-188/00, Kurz, Racc. pag. I-10691, punto 40).
78 In particolare, l'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 riconosce ai lavoratori migranti turchi, che rispondano ai requisiti relativi, diritti precisi in materia di lavoro. Tali diritti, che si estendono gradualmente in funzione della durata dell'esercizio di una regolare attività lavorativa subordinata e sono finalizzati al progressivo consolidamento della situazione dell'interessato nello Stato membro ospitante, sono conferiti direttamente dalla normativa comunitaria e le autorità nazionali non possono subordinarne l'applicazione a condizioni né limitarne l'applicazione, salvo privare di ogni efficacia pratica la detta decisione (v., in particolare, sentenza 30 settembre 1997, causa C-36/96, Günaydin, Racc. pag. I-5143, punti 37-40 e 50).
79 Dalle suesposte considerazioni emerge che l'art. 13 della decisione n. 1/80 non può avere ad oggetto la tutela dei diritti dei cittadini turchi in materia di esercizio di un'attività lavorativa, dal momento che tali diritti sono già integralmente disciplinati dall'art. 6 della medesima decisione.
80 Per contro, come emerge, del resto, dal suo stesso tenore letterale, il menzionato art. 13 vieta alle autorità nazionali di rendere più gravose le condizioni di accesso al lavoro dei cittadini turchi con l'introduzione di nuove restrizioni di tale accesso. La ratio della detta disposizione risiede nella circostanza, ricordata ai punti 63 e 65 della presente motivazione, che gli Stati membri hanno mantenuto il potere di autorizzare l'accesso dei cittadini turchi al loro territorio e lo svolgimento di una prima attività lavorativa.
81 Anche l'interpretazione di cui al punto 75 della presente motivazione risulterebbe paradossale e tale da svuotare di significato l'art. 13 della decisione n. 1/80, dal momento che un cittadino turco che lavori già regolarmente in uno Stato membro non ha più bisogno di tutela mediante una clausola di «standstill» relativa all'accesso al lavoro, atteso che tale accesso si è già verificato e l'interessato gode per il prosieguo della sua carriera nello Stato membro ospitante dei diritti espressamente attribuitigli dall'art. 6 della decisione stessa. Per contro, l'obbligo di «standstill»per quanto riguarda le condizioni di accesso al lavoro è diretto a far sì che le autorità nazionali si astengano dall'emanare disposizioni tali da pregiudicare la realizzazione delle finalità della decisione n. 1/80, consistenti nell'attuazione della libera circolazione dei lavoratori ancorché, in una prima fase del processo di progressiva realizzazione della detta libertà, i preesistenti provvedimenti restrittivi nazionali in materia di accesso al lavoro possano essere mantenuti (v., analogamente, sentenza 23 marzo 1983, causa 77/82, Peskeloglou, Racc. pag. 1085, punto 13).
82 Inoltre, come emerge parimenti dal suo tenore letterale, l'art. 13 non si applica solo ai lavoratori turchi, ma anche ai loro familiari. Orbene, quanto a questi ultimi, la decisione n. 1/80 non subordina all'esercizio di un'attività lavorativa il loro accesso al territorio di uno Stato membro a titolo di riunificazione familiare con un lavoratore turco già legittimamente presente nel detto Stato.
83 Alla luce delle suesposte considerazioni, non può dunque sostenersi che l'art. 13 della decisione n. 1/80 possa applicarsi esclusivamente ai cittadini turchi già integrati nel mercato del lavoro di uno Stato membro.
84 Se è pur vero che l'ambito di applicazione dell'art. 13 della decisione n. 1/80 non è limitato, dunque, ai cittadini turchi già integrati nel mercato del lavoro di uno Stato membro, resta il fatto che tale disposizione concerne i lavoratori ed i loro familiari «che si trovino sui loro rispettivi territori in situazione regolare quanto al soggiorno e all'occupazione». Da tale formulazione emerge che un cittadino turco può beneficiare della clausola di «standstill» solo se abbia rispettato la normativa dello Stato membro ospitante in materia di ingresso, soggiorno e, eventualmente, lavoro, e se pertanto si trovi legittimamente nel territorio del detto Stato (v., per quanto riguarda la nozione affine di «regolare impiego», che ricorre in vari articoli del capitolo II, prima sezione, della decisione n. 1/80, sentenze Birden, cit., punto 51; 10 febbraio 2000, causa C-340/97, Nazli, Racc. pag. I-957, punto 31, e Kurz, cit., punto 39).
85 Le competenti autorità nazionali possono dunque legittimamente adottare, anche successivamente all'entrata in vigore della decisione n. 1/80, provvedimenti più incisivi nei confronti dei cittadini turchi che versino in una situazione irregolare.
Sull'applicabilità dell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale e dell'art. 13 della decisione n. 1/80
86 Si deve osservare, in limine, che, se è pur vero che queste due disposizioni presentano un significato identico, resta il fatto che ciascuna di esse ha un ambito di applicazione ben determinato, sicché esse non possono essere applicate in combinato disposto.
87 Per quanto riguarda, in primo luogo, l'art. 13 della decisione n. 1/80, dagli atti trasmessi alla Corte dal giudice del rinvio emerge certamente che i cittadini turchi di cui alla causa principale si trovano in una situazione «regolare» ai sensi della costante giurisprudenza della Corte, in quanto si sono adeguati alle prescrizioni legislative e regolamentari applicabili nello Stato membro interessato quanto all'ingresso nel territorio, nonché quanto all'esercizio di un'attività professionale (v., riguardo all'art. 6, n. 1, della detta decisione, le citate sentenze Birden, punto 51, Nazli, punto 31, e Kurz, punto 39).
88 E' pacifico, infatti, che tutte queste condizioni sono soddisfatte dagli autotrasportatori turchi di cui alla causa principale, dal momento che questi ultimi, da un canto, erano muniti di un visto regolare per ogni loro soggiorno in Germania e che, d'altro canto, erano esonerati dal possesso di un permesso di lavoro ovvero erano titolari di tale permesso sino all'adozione delle decisioni che hanno negato loro la concessione o la proroga di siffatto permesso.
89 Resta il fatto che, come emerge dalla descrizione dei fatti esposta nelle ordinanze di rinvio, gli autotrasportatori turchi che effettuino trasporti internazionali di merci come quelli di cui alla causa principale si trovano in territorio tedesco solo per periodi estremamente limitati, al solo fine di trasportare e scaricare merci ivi provenienti della Turchia o di caricarvi merci da trasportare verso paesi quali la Turchia, l'Iran o l'Iraq. Dopo ogni prestazione, essi ritornano in Turchia, ove risiedono con le loro famiglie e ove ha sede l'impresa che li ha assunti e li retribuisce. Tali cittadini turchi, pertanto, non hanno alcuna intenzione di integrarsi nel mercato del lavoro della Repubblica federale di Germania quale Stato membro ospitante.
90 Orbene, dalla logica e dagli obiettivi della decisione n. 1/80 emerge che, allo stato attuale della libera circolazione dei lavoratori nell'ambito dell'associazione CEE-Turchia e fatta eccezione per la specifica situazione dei familiari autorizzati a ricongiungersi con un lavoratore turco che già risieda legittimamente nel territorio di uno Stato membro, la detta decisione ha come scopo essenziale la progressiva integrazione dei lavoratori turchi nello Stato membro medesimo per effetto dell'esercizio di una regolare attività lavorativa ininterrotta, in linea di principio, per, rispettivamente, uno, tre o quattro anni, fatte salve le cause di interruzione del rapporto di lavoro di cui all'art. 6, n. 2, della decisione medesima.
91 Dalle suesposte considerazioni consegue che l'art. 13 della decisione n. 1/80, che dev'essere letto con riferimento al contesto in cui si inserisce il complesso delle disposizioni di tale decisione relative alla libera circolazione dei lavoratori, non è applicabile ad una situazione del genere di quella di cui alla causa principale.
92 Per quanto concerne, in secondo luogo, l'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale, il governo dei Paesi Bassi ritiene sostanzialmente che le disposizioni in materia di libera prestazione dei servizi in generale e il suddetto art. 41, n. 1, in particolare non siano applicabili nella fattispecie al settore dei trasporti che, in considerazione della sua specificità, sarebbe disciplinato dal solo art. 42 del citato protocollo addizionale. Pertanto, nell'ambito del Trattato, i servizi in materia di trasporti sarebbero esclusi dalla libera prestazione dei servizi e ad essi si applicherebbe un regime loro proprio.
93 Tale tesi non può tuttavia essere accolta.
94 A tal riguardo, si deve ricordare che il Trattato contiene un titolo specificamente dedicato ai «Trasporti». Ai sensi dell'art. 61, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 51, n. 1, CE), la libera circolazione dei servizi, in materia di trasporti, è regolata dalle disposizioni di tale titolo.
95 Per contro, per quanto riguarda l'Associazione CEE-Turchia, la situazione in materia di trasporti si presenta diversamente.
96 Si deve sottolineare in proposito che, a differenza dei principi del Trattato in materia di concorrenza, di fiscalità e di ravvicinamento delle legislazioni i quali, ai sensi dell'art. 16 dell'Accordo di associazione, devono essere resi applicabili senza la minima modifica nell'ambito dell'associazione CEE-Turchia, dal tenore letterale dell'art. 15 del detto Accordo e dell'art. 42 del protocollo addizionale emerge che il Consiglio di associazione dispone di una discrezionalità considerevolmente più ampia in materia di trasporti. Tali disposizioni prevedono, infatti, che le «condizioni e le modalità di estensione» alla Repubblica di Turchia delle disposizioni del Trattato in materia di trasporti saranno stabilite «tenendo conto in particolare della situazione geografica della Turchia», ragion per cui, per quanto attiene alla detta associazione, la normativa da adottare in materia non coincide necessariamente con quella applicabile in forza del Trattato.
97 Inoltre, per quanto riguarda gli atti emanati dalla Comunità in applicazione delle disposizioni del Trattato per i differenti tipi di trasporti, dall'impiego del verbo «può» all'art. 42 del protocollo addizionale emerge che l'estensione alla Repubblica di Turchia delle disposizioni del Trattato in materia di trasporti è meramente facoltativa.
98 Orbene, sino ad ora il Consiglio di associazione non ha adottato alcun provvedimento finalizzato all'estensione, alla Repubblica di Turchia, delle disposizioni di diritto comunitario applicabili al settore dei trasporti sicché, allo stato attuale di evoluzione dell'associazione CEE-Turchia, non sussiste alcuna disciplina specifica in materia.
99 Ciò premesso, il contesto normativo in materia di trasporti internazionali di merci su strada esistente allo stato attuale nell'ambito dell'associazione CEE-Turchia non può essere paragonato con il diritto vigente in tale settore all'interno della Comunità, ragion per cui, per quanto attiene alla detta associazione, i servizi di trasporto non possono sottrarsi, a differenza dei trasporti intracomunitari, alle regole generali applicabili alle prestazioni di servizi.
100 Tale conclusione, del resto, è in linea con lo spirito e la finalità dell'associazione CEE-Turchia, la quale mira a realizzare progressivamente alcune libertà economiche, tra le quali la libera prestazione dei servizi.
101 Ne consegue infatti che, al pari delle analoghe disposizioni dell'Accordo di associazione applicabili ai lavoratori dipendenti (v., per quanto attiene all'art. 12 dell'Accordo, sentenza 6 giugno 1995, causa C-434/93, Bozkurt, Racc. pag. I-1475, punti 19 e 20), ed ai lavoratori autonomi (v. art. 13 dell'Accordo), l'art. 14 di quest'ultimo non può essere interpretato nel senso che implichi il recepimento di principi riconosciuti nell'ambito di analoghe disposizioni di diritto comunitario per conseguire un risultato opposto alla finalità perseguita dall'associazione CEE-Turchia.
102 Dalle suesposte considerazioni discende che la clausola di «standstill» contenuta nell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale è applicabile ratione materiae a fattispecie come quella oggetto della causa principale.
103 Ciò deve valere a maggior ragione, atteso che tali questioni non vertono su regole tecniche in materia di trasporto di merci, ma sull'obbligo del possesso di un permesso di lavoro per consentire ai cittadini turchi di prestare servizi di trasporto tra la Turchia ed uno Stato membro.
104 A tal riguardo, occorre ancora determinare l'ambito di applicazione dell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale.
105 Tale disposizione può senza dubbio essere invocata, a tal fine, da un'impresa con sede in Turchia che effettui legittimamente prestazioni di servizi in uno Stato membro.
106 Tuttavia, per le ragioni più ampiamente esposte dall'avvocato generale nei paragrafi 201-204 delle sue conclusioni, autotrasportatori turchi quali i sigg. Abatay e altri, che sono dipendenti di un'impresa come quella indicata al punto precedente, possono parimenti invocare l'art. 41, n. 1 (v., in tal senso, in via analogica, sentenza 7 maggio 1998, causa C-350/96, Clean Car Autoservice, Racc. pag. I-2521, punti 19-21). I dipendenti del prestatore di servizi, infatti, sono indispensabili per consentire a quest'ultimo di fornire le sue prestazioni.
107 Peraltro, se è pur vero che, secondo una costante giurisprudenza, il diritto alla libera prestazione dei servizi può essere fatto valere da un prestatore di servizi nei confronti dello Stato in cui egli è stabilito, a tal fine occorre che i servizi siano forniti a destinatari stabiliti in un altro Stato membro (v. sentenze 10 maggio 1995, causa C-384/93, Alpine Investments, Racc. pag. I-1141, punto 30, e 11 luglio 2002, causa C-60/00, Carpenter, Racc. pag. I-6279, punto 30).
108 Ne consegue che una società di trasporti tedesca non può invocare il beneficio di cui all'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale allorché il destinatario del servizio di trasporto si trova in Germania.
Sull'incidenza dell'applicazione dell'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale riguardo ad una normativa nazionale come quella oggetto della causa principale
109 Occorre ricordare, in limine, che la normativa nazionale oggetto della causa principale impone, dal 10 ottobre 1996, il possesso di un permesso di lavoro agli autotrasportatori turchi dipendenti di imprese con sede in Turchia che effettuino in Germania trasporti internazionali di merci alla guida di autocarri immatricolati in tale Stato membro.
110 Per determinare se l'obbligo di «standstill» previsto dall'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale, nell'interpretazione di cui ai precedenti punti 66-68, sia in contrasto con una normativa nazionale quale l'AEVO e l'ArGV, occorre esaminare se la normativa nazionale implichi una restrizione della libera prestazione dei servizi e, in caso affermativo, se tale restrizione debba essere considerata nuova.
111 Per quanto attiene alla questione se la normativa nazionale implichi una restrizione della libera prestazione di servizi, occorre rammentare, da un canto, che, secondo costante giurisprudenza, una normativa nazionale, che subordina l'esercizio di talune prestazioni di servizi nel territorio nazionale da parte di un'impresa avente sede in un altro Stato membro al rilascio di un'autorizzazione amministrativa quale un permesso di lavoro, costituisce una restrizione della libera prestazione dei servizi ai sensi dell'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) (v. sentenze 27 marzo 1990, causa C-113/89, Rush Portuguesa, Racc. pag. I-1417, punto 12; 25 luglio 1991, causa C-76/90, Säger, Racc. pag. I-4221, punto 14; 9 agosto 1994, causa C-43/93, Vander Elst, Racc. pag. I-3803, punto 15, e 9 marzo 2000, causa C-355/98, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-1221, punto 35).
112 D'altro canto, dallo stesso tenore letterale dell'art. 14 dell'Accordo di associazione, nonché dall'obiettivo perseguito dall'associazione CEE-Turchia, si evince che i principi sanciti nell'ambito degli artt. 55 del Trattato CE (divenuto art. 45 CE) e 56 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 46 CE), nonché nell'ambito delle disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi, devono essere applicati, nei limiti del possibile, ai cittadini turchi per abolire, tra le parti contraenti, restrizioni alla libera prestazione dei servizi (v., riguardo all'art. 12 dello stesso Accordo, concernente la libera circolazione dei lavoratori, sentenze Nazli, punto 55, e Kurz, punto 30, cit.).
113 Ne consegue che una normativa del genere di quella oggetto della causa principale costituisce una restrizione del diritto delle persone fisiche o giuridiche residenti in Turchia di fornire liberamente prestazioni di servizi in uno Stato membro.
114 Ciò vale a fortiori allorché, come nelle cause principali, la concessione di un tale permesso di lavoro viene sistematicamente negata in seguito all'entrata in vigore dell'AEVO. Una normativa nazionale applicata in tal modo, infatti, non comporta solo spese nonché oneri amministrativi ed economici ulteriori per il prestatore, ma incide in modo più generale sulla capacità di quest'ultimo di fornire prestazioni di servizi nello Stato membro in questione, non potendo impiegare a tal fine il proprio personale.
115 Si deve aggiungere che non sembra che un'autorizzazione al lavoro, finalizzata a disciplinare l'accesso del lavoratore straniero al mercato nazionale del lavoro, costituisca una misura adeguata riguardo a lavoratori alle dipendenze di un'impresa stabilita in un paese terzo che vengano temporaneamente inviati in uno Stato membro per effettuarvi una prestazione di servizi, ma che non intendano in alcun modo accedere al mercato del lavoro di quest'ultimo Stato, poiché fanno ritorno nel loro paese d'origine o di residenza dopo aver svolto il loro compito (v., per quanto riguarda l'art. 59 del Trattato CE, le sentenze Rush Portuguesa, punto 15, e Vander Elst, punto 21, cit.).
116 Per quanto attiene alla questione se la normativa di cui alla causa principale costituisca una restrizione nuova, sono i giudici nazionali, gli unici competenti per l'interpretazione del diritto interno, a dover determinare se tale normativa presenti un carattere di novità, nel senso che ne consegua un aggravio della situazione degli autotrasportatori turchi rispetto a quella risultante dalle disposizioni ad essi applicabili in Germania alla data di entrata in vigore del protocollo addizionale in tale Stato membro, vale a dire al 1° gennaio 1973.
117 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, le questioni sottoposte dal giudice del rinvio devono essere risolte dichiarando che l'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale e l'art. 13 della decisione n. 1/80 devono essere interpretati nel senso che:
- le dette disposizioni sono direttamente produttive di effetti negli Stati membri, ragion per cui i cittadini turchi ai quali esse sono applicabili hanno il diritto di invocarle dinanzi ai giudici nazionali al fine di escludere l'applicazione della normativa interna in contrasto con esse;
- i detti artt. 41, n. 1, e 13 istituiscono un divieto generale di introduzione di nuove restrizioni nazionali, rispettivamente, del diritto di stabilimento nonché della libera prestazione dei servizi e della libera circolazione dei lavoratori dalla data in cui è entrato in vigore, nello Stato membro ospitante, l'atto normativo di cui tali disposizioni fanno parte;
- l'art. 13 della decisione n. 1/80 trova applicazione nei confronti di cittadini turchi solo nel caso in cui questi ultimi siano presenti nel territorio dello Stato membro ospitante non solo regolarmente, ma anche per un periodo sufficiente per permettere loro una progressiva integrazione;
- in una fattispecie come quella oggetto delle cause principali, l'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale trova applicazione riguardo a operazioni di trasporto internazionale su strada di merci provenienti dalla Turchia, quando talune prestazioni vengono effettuate nel territorio di uno Stato membro;
- il beneficio di cui al menzionato art. 41, n. 1, può essere invocato non solo da un'impresa con sede in Turchia che effettui prestazioni di servizi in uno Stato membro, ma anche dai dipendenti di tale impresa, per opporsi ad una nuova restrizione nei confronti della libera prestazione dei servizi; per contro, tale beneficio non può essere invocato a tal fine da un'impresa con sede in uno Stato membro, una volta che i destinatari dei servizi si trovano nello Stato membro medesimo;
- lo stesso art. 41, n. 1, vieta l'introduzione, nella normativa nazionale di uno Stato membro, dell'obbligo di un permesso di lavoro ai fini della fornitura di servizi nel territorio di tale Stato da parte di un'impresa con sede in Turchia, una volta che tale permesso non era già richiesto al momento dell'entrata in vigore del detto protocollo addizionale;
- spetta al giudice nazionale determinare se la normativa interna applicata a cittadini turchi quali i ricorrenti nella causa principale sia meno favorevole di quella loro applicabile al momento dell'entrata in vigore del detto protocollo addizionale.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
118 Le spese sostenute dai governi tedesco, francese e dei Paesi Bassi, nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nelle cause principali il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Bundessozialgericht con ordinanze 20 giugno e 2 agosto 2001, dichiara:
L'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale, firmato il 23 novembre 1970 a Bruxelles e concluso, approvato e confermato a nome della Comunità con regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2760, e l'art. 13 della decisione 19 settembre 1980, n. 1, relativa allo sviluppo dell'associazione, adottata dal Consiglio di associazione istituito dall'Accordo di associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, devono essere interpretati nel senso che:
- le dette disposizioni sono direttamente produttive di effetti negli Stati membri, ragion per cui i cittadini turchi ai quali esse sono applicabili hanno il diritto di invocarle dinanzi ai giudici nazionali al fine di escludere l'applicazione della normativa interna in contrasto con esse;
- i detti artt. 41, n. 1, e 13 istituiscono un divieto generale di introduzione di nuove restrizioni nazionali, rispettivamente, del diritto di stabilimento nonché della libera prestazione dei servizi e della libera circolazione dei lavoratori dalla data in cui è entrato in vigore, nello Stato membro ospitante, l'atto normativo di cui tali disposizioni fanno parte;
- l'art. 13 della decisione n. 1/80 trova applicazione nei confronti di cittadini turchi solo nel caso in cui questi ultimi siano presenti nel territorio dello Stato membro ospitante non solo regolarmente, ma anche per un periodo sufficiente per permettere loro una progressiva integrazione;
- in una fattispecie come quella oggetto delle cause principali, l'art. 41, n. 1, del protocollo addizionale trova applicazione con riguardo a operazioni di trasporto internazionale su strada di merci provenienti dalla Turchia, quando talune prestazioni vengono effettuate nel territorio di uno Stato membro;
- il beneficio di cui al menzionato art. 41, n. 1, può essere invocato non solo da un'impresa con sede in Turchia che effettui prestazioni di servizi in uno Stato membro, ma anche dai dipendenti di tale impresa, per opporsi ad una nuova restrizione nei confronti della libera prestazione dei servizi; per contro, tale beneficio non può essere invocato a tal fine da un'impresa con sede in uno Stato membro, una volta che i destinatari dei servizi si trovano nello Stato membro medesimo;
- lo stesso art. 41, n. 1, vieta l'introduzione, nella normativa nazionale di uno Stato membro, dell'obbligo di un permesso di lavoro ai fini della fornitura di servizi nel territorio di tale Stato da parte di un'impresa con sede in Turchia, una volta che tale permesso non era già richiesto al momento dell'entrata in vigore del detto protocollo addizionale;
- spetta al giudice nazionale determinare se la normativa interna applicata a cittadini turchi quali i ricorrenti nella causa principale sia meno favorevole di quella loro applicabile al momento dell'entrata in vigore del detto protocollo addizionale.