CELEX: 61993CJ0136
Verbeurte van zekerheid
Overmacht

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 25 maart 1993, ingekomen bij het Hof op 5 april daaraanvolgend, heeft de Sala de lo Contencioso-Administrativo van de Audiencia Nacional krachtens artikel 177 EEG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 22 van verordening (EEG) nr. 2220/85 van de Commissie van 22 juli 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake de regeling voor het stellen van zekerheden voor landbouwprodukten (PB 1985, L 205, blz. 5; hierna: "verordening nr. 2220/85"), en van verordening (EEG) nr. 3593/86 van de Commissie van 26 november 1986 inzake de toekenning van een subsidie voor de invoer van maïs in Spanje (PB 1986, L 334, blz. 21; hierna: "verordening nr. 3593/86").
2 Deze vragen zijn gerezen in een geschil tussen Transáfrica SA (hierna: "Transáfrica") en de Administración del Estado español over de weigering van laatstgenoemde om de krachtens artikel 2, lid 3, van verordening nr. 3593/86 gestelde zekerheid vrij te geven.
3 Na de toetreding van het Koninkrijk Spanje hebben de Europese Economische Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika onderhandelingen geopend uit hoofde van artikel XXIV.6 van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel (hierna: "GATT") teneinde een nieuwe regeling te treffen voor de invoer van maïs in Spanje. In het kader van deze onderhandelingen sloten zij een tussentijdse overeenkomst op 1 juli 1986, die leidde tot de vaststelling van verordening (EEG) nr. 2913/86 van de Raad van 16 september 1986 houdende afwijking van verordening (EEG) nr. 2727/75 voor wat de heffing bij invoer op bepaalde hoeveelheden maïs en sorgho betreft (PB 1986, L 272, blz. 1) en verordening (EEG) nr. 3140/86 van de Commissie van 15 oktober 1986 betreffende de opening van een openbare inschrijving voor de vaststelling van de heffing bij invoer van maïs en sorgho van herkomst uit derde landen (PB 1986, L 292, blz. 27).
4 Na te hebben vastgesteld, dat de hoge prijzen op de Spaanse maïsmarkt zo ernstige moeilijkheden hadden veroorzaakt, dat er voldoende reden was voor de instelling van overgangsmaatregelen, teneinde de maïsprijs te doen dalen, stelde de Commissie op 26 november 1986 op de grondslag van artikel 90 van de Toetredingsakte verordening nr. 3593/86 vast.
5 Deze verordening voorzag in een subsidie van 8 ECU per ton voor maïs die tot 31 mei 1987 in Spanje werd ingevoerd. De maximale hoeveelheid waarvoor subsidie kon worden verkregen, bedroeg 1 200 000 ton, waarvan de helft afkomstig moest zijn uit derde landen en de helft uit andere Lid-Staten, behalve Portugal. Om voor deze subsidie in aanmerking te komen, moesten de importeurs een verzoek indienen onder vermelding van de te importeren hoeveelheid en onder het stellen van een zekerheid van 8 ECU per ton. De documenten die recht gaven op de subsidie, moesten worden afgegeven door het Spaanse interventiebureau. Deze documenten waren geldig voor maïs die werd ingevoerd tot en met het einde van de tweede maand na de indiening van de aanvraag en uiterlijk tot en met 31 mei 1987. De subsidie werd betaald nadat de ingevoerde maïs in Spanje in het vrije verkeer was gebracht.
6 Artikel 5 van de verordening bepaalde, dat de zekerheid werd vrijgegeven hetzij voor de hoeveelheden waarvoor niet op de aanvraag was ingegaan, hetzij voor de hoeveelheden die tijdens de geldigheidsduur van het document dat recht gaf op de subsidie, in Spanje in het vrije verkeer waren gebracht en na overlegging van dit document aan het Spaanse interventiebureau binnen een termijn van ten hoogste twee maanden, en dat deze verplichting een primaire eis was in de zin van artikel 20 van verordening nr. 2220/85.
7 Aangaande de niet-naleving door de marktdeelnemer van een primaire eis bepaalde artikel 22 van laatstgenoemde verordening, in de versie van artikel 1, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1181/87 van de Commissie van 29 april 1987 houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 2220/85 tot vaststelling van gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake de regeling voor het stellen van zekerheden voor landbouwprodukten (PB 1987, L 113, blz. 31): "Een zekerheid wordt volledig verbeurd voor de hoeveelheid waarvoor een primaire eis niet is nagekomen, behalve in geval van overmacht."
8 Op 1 en 2 december 1986 verzocht Transáfrica de Servicio Nacional de Productos Agrarios (nationale dienst landbouwprodukten, hierna; "SENPA"), een instantie van het Spaanse Ministerie van Landbouw, krachtens verordening nr. 3593/86 om subsidie voor het in het vrije verkeer brengen in Spanje van 125 000 ton maïs van oorsprong uit de Gemeenschap. Het verzoek ging vergezeld van de bijbehorende zekerheid. Op 10 december 1986 gaf de SENPA de subsidiedocumenten af, krachtens welke Transáfrica gehouden was, de hoeveelheid waartoe zij zich had verbonden, vóór 28 februari 1987 in te voeren.
9 Eind januari 1987 werd de sluiting van de Overeenkomst tussen de Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika bekendgemaakt, waarmee de eerdergenoemde onderhandelingen werden afgesloten, goedgekeurd namens de Gemeenschap bij besluit 87/224/EEG van de Raad van 30 januari 1987 inzake de Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika betreffende de afsluiting van de onderhandelingen uit hoofde van artikel XXIV.6 van de GATT (PB 1987, L 98, blz. 1). Bij deze Overeenkomst verbond de Gemeenschap zich voor de jaren 1987-1990 tot het openen van een jaarlijks contingent voor de invoer in Spanje van 2 miljoen ton maïs van herkomst uit derde landen. Op 25 juni 1987 werd vastgesteld verordening (EEG) nr. 1799/87 van de Raad inzake de bijzondere regeling voor de invoer van maïs en sorgho in Spanje voor de periode 1987 tot en met 1990 (PB 1987, L 170, blz. 1), teneinde uitvoering te geven aan de Overeenkomst met de Verenigde Staten. De uitvoeringsbepalingen werden vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 2059/87 van de Commissie van 13 juli 1987 houdende bepalingen ter uitvoering van de bijzondere regeling voor de invoer van maïs en sorgho in Spanje voor de periode 1987-1990 (PB 1987, L 193, blz. 6).
10 Transáfrica, die van de 125 000 ton waartoe zij zich had verbonden, er 31 587,62 had ingevoerd, verzocht op 16 februari 1987 de SENPA om bevrijding van de verplichting om de rest van de overeengekomen hoeveelheid in te voeren en om vrijgifte van de desbetreffende zekerheid. Zij stelde, dat door de sluiting van bovengenoemde Overeenkomst de maïsprijs was gedaald, hetgeen overmacht opleverde waardoor zij van haar verplichting was bevrijd. Op 14 september 1987 wees de SENPA dit verzoek af. Na een beroep van Transáfrica op de minister van Landbouw werd de beschikking van de SENPA bij ministeriële beschikking van 6 september 1988 bevestigd. Op 11 november 1988 stelde Transáfrica tegen deze ministeriële beschikking administratief beroep in bij de Audiencia Nacional.
11 In dit geschil heeft de Sala de lo Contencioso-Administrativo van de Audiencia Nacional het Hof verzocht om een antwoord op de navolgende prejudiciële vragen:
"1) Kunnen de maatregelen vervat in verordening (EEG) nr. 1799/87 van de Raad van 25 juni 1987 inzake de bijzondere regeling voor de invoer van maïs in Spanje voor de periode 1987 tot en met 1990, doordat als mogelijk gevolg ervan de maïsprijzen zijn gedaald, de nakoming van de verplichtingen die zijn aangegaan als tegenprestatie voor de overeenkomstig verordening (EEG) nr. 3593/86 van de Commissie van 26 november 1986 toegekende subsidies voor de invoer van maïs in Spanje, zodanig negatief beïnvloeden of bemoeilijken, dat zich een geval van overmacht voordoet, waardoor nakoming van de verplichtingen tot het in het vrije verkeer brengen van maïs onmogelijk wordt en bijgevolg recht bestaat op volledige vrijgifte van de gestelde zekerheid?
2) Kan de officiële bekendmaking, in de eerste maanden van 1987, van de Overeenkomst tussen de EEG en de Verenigde Staten en van het onderhandelingsresultaat in het kader van het GATT, waarbij werd afgesproken om voor de jaren 1987-1990 een jaarlijks contingent te openen voor de invoer van maïs en sorgho in Spanje, nog voordat deze afspraken schriftelijk waren vastgelegd, zodanig onvermijdelijke en onvoorziene gevolgen hebben, dat voldoening aan een primaire eis onmogelijk wordt gemaakt of bemoeilijkt, waardoor ingevolge artikel 22 van verordening (EEG) nr. 2220/85 van de Commissie van 22 juli 1985 een beroep op overmacht kan worden gedaan?"
12 Met deze vragen wordt beoogd te vernemen, of de bij verordening nr. 1799/87 getroffen maatregelen, dan wel de officiële bekendmaking in de eerste maanden van 1987 van de sluiting van de Overeenkomst tussen de Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika, dan wel besluit 87/224 van de Raad, een geval van overmacht opleveren in de zin van artikel 22 van verordening nr. 2220/85.
13 Allereerst moet worden vastgesteld, dat gelijk de advocaat-generaal in punt 17 van zijn conclusie opmerkt, verordening nr. 1799/87, die werd vastgesteld in juni 1987, geen enkele invloed kan hebben gehad op de nakoming van een verplichting waaraan in februari 1987 had moeten zijn voldaan.
14 Vervolgens moet eraan worden herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak het begrip overmacht op het gebied van de landbouwverordeningen is afgestemd op de bijzondere aard van de publiekrechtelijke rechtsbetrekkingen tussen de ondernemers en het nationale bestuur, en op de doelstellingen van die verordeningen. Derhalve is onder het begrip overmacht niet slechts absolute onmogelijkheid te verstaan, maar moet het worden verstaan in de zin van buiten toedoen van de marktdeelnemer ingetreden, abnormale en onvoorzienbare omstandigheden, waarvan de gevolgen, alle geleverde inspanningen ten spijt, slechts ten koste van onevenredig grote offers te vermijden waren geweest (zie laatstelijk arrest van 13 oktober 1993, zaak C-124/92, An Bord Bainne, Jurispr. 1993, blz. I-5061, r.o. 11).
15 De officiële bekendmaking van de Overeenkomst tussen de Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika en de sluiting van deze Overeenkomst moeten worden gezien als buiten toedoen van de marktdeelnemer ingetreden omstandigheden.
16 In een geval als in het hoofdgeding aan de orde is, kunnen de overige in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden evenwel niet worden geacht te zijn vervuld. Blijkens de door de verwijzende rechter als vaststaand aangenomen feiten was de sluiting van de Overeenkomst tussen de Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika voor de betrokken marktdeelnemers geen abnormale en onvoorzienbare gebeurtenis. De onderhandelingen tussen de Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika waren reeds maandenlang gaande en verordening nr. 2913/86 maakte bovendien melding van een op 1 juli 1986 gevonden tussenoplossing. Ook uit de artikelen in de pers over die onderhandelingen, waarop Transáfrica zich voor de verwijzende rechter heeft beroepen, blijkt, dat elke normaal geïnformeerde marktdeelnemer zich kon realiseren, dat de kwestie van de maïsinvoer in Spanje een belangrijk onderdeel van die onderhandelingen uitmaakte en dat actief werd getracht tot een overeenkomst te komen, teneinde een handelsoorlog te vermijden.
17 Ten aanzien van het argument van Transáfrica, dat de daling van de maïsprijs de nakoming van haar verplichting om de gesubsidieerde maïs in Spanje in het vrije verkeer te brengen, onmogelijk of buitengewoon moeilijk heeft gemaakt, moet worden vastgesteld, dat deze prijsdaling geen plotselinge en onvoorzienbare reactie was op de bekendmaking van de Overeenkomst tussen de Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika. In elk geval kan een dergelijke prijsdaling niet worden beschouwd als een absolute onmogelijkheid om de gesubsidieerde maïs in Spanje in het vrije verkeer te brengen, maar vormt zij veeleer een normaal commercieel risico.
18 Op de gestelde vragen moet mitsdien worden geantwoord, dat noch de maatregelen getroffen bij verordening (EEG) nr. 1799/87 van de Raad van 25 juni 1987 inzake de bijzondere regeling voor de invoer van maïs en sorgho in Spanje voor de periode 1987 tot en met 1990, noch de officiële bekendmaking in de eerste maanden van 1987 van de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika, noch besluit 87/224/EEG van de Raad van 30 januari 1987 inzake de Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika betreffende de afsluiting van de onderhandelingen uit hoofde van artikel XXIV.6 van de GATT, een geval van overmacht opleveren in de zin van artikel 22 van verordening nr. 2220/85.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
19 De kosten door de Spaanse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
uitspraak doende op de door de Sala de lo Contencioso-Administrativo van de Audiencia Nacional bij beschikking van 25 maart 1993 gestelde vragen, verklaart voor recht:
Noch de maatregelen getroffen bij verordening (EEG) nr. 1799/87 van de Raad van 25 juni 1987 inzake de bijzondere regeling voor de invoer van maïs en sorgho in Spanje voor de periode 1987 tot en met 1990, noch de officiële bekendmaking in de eerste maanden van 1987 van de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika, noch besluit 87/224/EEG van de Raad van 30 januari 1987 inzake de Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika betreffende de afsluiting van de onderhandelingen uit hoofde van artikel XXIV.6 van de GATT, leveren een geval van overmacht op in de zin van artikel 22 van verordening (EEG) nr. 2220/85 van de Commissie van 22 juli 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake de regeling voor het stellen van zekerheden voor landbouwprodukten.