CELEX: 61991CJ0222
Mærkning af tobaksvarer
anbringelse af sundhedsadvarsler på tobaksvarepakninger

1 Ved kendelse af 27. august 1991 indgaaet til Domstolen den 4. september 1991 har Consiglio di Stato in sede giurisdizionale i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 4 i Raadets direktiv 89/622/EOEF af 13. november 1989 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om maerkning af tobaksvarer (EFT L 359, s. 1, herefter benaevnt "direktivet").
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under to sager, der oprindeligt blev anlagt ved Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio af selskaberne Philip Morris Belgium, BAT (Deutschland) Export, HF og Ph. F. Reemtsma, Philip Morris Holland, Philip Morris Products Incorporated, Arizona Tobacco Products, Les Fabriques de Tabac Réunies, R.J. Reynolds Tobacco og Trimac Company (herefter benaevnt "Philip Morris m.fl."). Philip Morris m.fl. nedlagde paastand om annullation af et dekret af 31. juli 1990 udstedt af finansministeren efter forhandling med sundhedsministeren, som fastsaetter saerlige tekniske forskrifter om emballering og maerkning af tobaksvarer i henhold til kravene i Raadets direktiv 89/622/EOEF (Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, nr. 198, af 25.8.1990, herefter benaevnt "dekretet").
3 Til stoette for deres paastand gjorde Philip Morris m.fl. gaeldende, at dekretet er retsstridigt, idet det ° i modstrid med direktivets regler ° indeholder bestemmelse dels om, at cigaretpakker skal vaere forsynet med to specifikke advarsler, dels om en udvidelse til at gaelde alle tobaksvarepakninger af det krav om en daekning af mindst 4% af den paagaeldende side af pakningen, som direktivet opstiller for cigaretpakker. Philip Morris m.fl. gjorde endvidere gaeldende, at dekretet var blevet udstedt af finansministeren efter forhandling med sundhedsministeren, selv om disse savner kompetence hertil.
4 Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio forkastede anbringendet om inkompetence og anbringendet vedroerende en udvidelse til at gaelde alle tobaksvarepakninger af det krav om en daekning af mindst 4% af den paagaeldende side af pakningen, som direktivet opstiller for cigaretpakker. Retten gav dog Philip Morris m.fl. medhold i anbringendet vedroerende det krav, at cigaretpakker skal vaere forsynet med to specifikke advarsler, og traf for saa vidt bestemmelse om en annullation af dekretet.
5 Efter at denne afgoerelse var blevet indbragt for Consiglio di Stato af finansministeren og sundhedsministeren ved appel og af Philip Morris m.fl. ved kontraappel, har Consiglio di Stato udsat sagen, indtil Domstolen har besvaret foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"a) Skal artikel 4 i direktiv 89/622/EOEF af 13. november 1989 fortolkes saaledes, at den paagaeldende nationale myndighed kan paabyde, at den i artikel 4, stk. 1, omhandlede generelle advarsel paa andre tobaksvarepakninger end cigaretpakker skal daekke mindst 4% af den side af pakningen, paa hvilken advarslen er anbragt?
b) Skal artikel 4, stk. 2, i direktiv 89/622/EOEF af 13. november 1989 fortolkes saaledes, at der bestaar et krav om, at enhver cigaretpakke skal vaere forsynet med en enkelt specifik advarsel, eller saaledes, at enhver cigaretpakke skal vaere forsynet med mere end en specifik advarsel?
c) Saafremt spoergsmaal b) besvares saaledes, at EF-direktivet ikke i sig selv foreskriver, at enhver cigaretpakke skal vaere forsynet med mere end en specifik advarsel, kan den nationale myndighed da alligevel foreskrive, at enhver cigaretpakke skal vaere forsynet med et stoerre antal specifikke advarsler?"
6 Hvad naermere angaar de faktiske omstaendigheder i hovedsagen og de for denne relevante retsforskrifter, retsforhandlingernes forloeb samt de skriftlige indlaeg for Domstolen henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
Det foerste spoergsmaal
7 Det bemaerkes, at direktivet, som blev udstedt paa grundlag af traktatens artikel 100 A, tilsigter at fjerne de hindringer for samhandelen, der maatte bestaa paa grund af forskellene mellem de nationale bestemmelser om maerkning af tobaksvarer, som dermed vil kunne haemme det indre markeds gennemfoerelse og funktion. Med henblik herpaa opstiller direktivet faelles regler om de sundhedsadvarsler, som tobaksvarepakninger skal vaere forsynet med, og om de angivelser vedroerende indholdet af tjaere og nikotin, som skal vaere paatrykt cigaretpakker.
8 Disse faelles regler er ikke alle af samme art.
9 I henhold til nogle af reglerne kan medlemsstaterne ikke opstille strengere maerkningskrav for tobaksvarer end de i direktivet fastsatte, og i visse tilfaelde heller ikke mere detaljerede krav eller krav, der paa nogen maade afviger herfra.
10 Direktivets artikel 8, stk. 1, indeholder saaledes bestemmelse om, at medlemsstaterne ikke af grunde, der vedroerer maerkningen, kan forbyde eller begraense handel med produkter, der er i overensstemmelse med direktivet. I henhold til artikel 8, stk. 2, kan medlemsstaterne ganske vist ° under overholdelse af bestemmelserne i traktaten ° foreskrive saadanne krav, som de anser for noedvendige for at sikre sundhedsbeskyttelse af befolkningen i forbindelse med indfoersel, salg og forbrug af tobaksvarer, men dette gaelder kun, for saa vidt det ikke medfoerer aendringer i maerkningen i forhold til direktivets bestemmelser.
11 Andre af direktivets bestemmelser tillaegger medlemsstaterne et vist skoen, hvorefter de kan indrette reglerne om maerkning af tobaksvarer saaledes, at hensynet til beskyttelsen af befolkningens sundhed tilgodeses. Dette gaelder artikel 4, stk. 2, hvorefter medlemsstaterne kan traeffe naermere bestemmelse om, hvilke specifikke advarsler cigaretpakker skal vaere forsynet med, ved at vaelge disse blandt de i bilaget til direktivet anfoerte. Det gaelder ligeledes artikel 4, stk. 3, hvorefter medlemsstaterne kan foreskrive, at den generelle advarsel, "er yderst sundhedsskadeligt", og de specifikke advarsler skal tilfoejes en angivelse af, hvilken myndighed der er ophavsmand til advarslerne.
12 Naar direktivet indeholder bestemmelser, der fastsaetter minimumskrav, udspringer dette af den resolution om et handlingsprogram for De Europaeiske Faellesskaber til bekaempelse af kraeft, som Raadet og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet, vedtog den 7. juli 1986 (EFT C 184, s. 19), og som femte betragtning til direktivet henviser til. Ifoelge dette handlingsprogram boer de foranstaltninger, som Faellesskabet traeffer bestemmelse om med henblik paa at begraense og nedbringe tobaksforbruget, tage udgangspunkt i de praktiske erfaringer, der er gjort i de enkelte medlemsstater, og bidrage til at oege effektiviteten af de nationale programmer og aktioner.
13 Medlemsstater, der har gjort brug af deres befoejelser efter de bestemmelser, som opstiller minimumskrav, kan i henhold til direktivets artikel 8 ikke paa deres omraader forbyde eller begraense handel med produkter indfoert fra andre medlemsstater, der er i overensstemmelse med direktivet.
14 Hvad naermere angaar spoergsmaalet om den generelle advarsel paa andre tobaksvarepakninger end cigaretpakker bemaerkes, at artikel 4, stk. 5, i direktivet, som oprindelig affattet, fastlagde en anden ordning end den for cigaretpakker gaeldende. Mens de i artikel 4, stk. 1 og 2, omhandlede advarsler paa cigaretpakker skulle daekke mindst 4% af hver af de brede sider af pakningen, gjaldt for andre tobaksvarepakninger end cigaretpakker det krav, at den generelle advarsel skulle vaere trykt eller anbragt paa en saadan maade, at den ikke kunne fjernes, paa et ioejnefaldende sted paa kontrasterende baggrund og saaledes, at den var let synlig, let laeselig og ikke kunne slettes. Advarslen maatte under ingen omstaendigheder vaere skjult, tildaekket eller opdelt ved andre paaskrifter eller billeder.
15 Det foelger heraf, at det skoen, som medlemsstaterne var tillagt ved artikel 4, stk. 5, i direktivet, som oprindelig affattet, kun omfattede de i denne bestemmelse fastsatte krav, som den generelle advarsel skulle opfylde. Medlemsstaterne skulle sikre, at advarslen var synlig og let laeselig, og kunne i denne forbindelse ikke fastlaegge en regel som den her omtvistede, der er uden sammenhaeng med spoergsmaalet om konkret at sikre en overholdelse af de naevnte krav.
16 Artikel 4, stk. 5, blev aendret ved Raadets direktiv 92/41/EOEF af 15. maj 1992 om aendring af direktiv 89/622/EOEF om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om maerkning af tobaksvarer (EFT L 158, s. 30). I henhold hertil skal alle advarsler, saavel generelle som specifikke, paa andre tobaksvarepakninger end cigaretpakker daekke mindst 1% af pakningens samlede overflade, og advarslen skal under alle omstaendigheder vaere let synlig og let laeselig, ligesom den ikke maa kunne slettes.
17 Som det fremgaar af dommen af dags dato (sag C-11/92, Gallaher, Sml. 1993 I, s. 3545), raader medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 3, stk. 3, og artikel 4, stk. 4, over et skoen, hvorefter de kan paabyde, at angivelserne vedroerende indholdet af tjaere og nikotin og de generelle og specifikke advarsler hver skal daekke en stoerre andel af den paagaeldende side end 4%. Bestemmelsen i direktivets artikel 4, stk. 5, som nu affattet, er ligeledes udtryk for et mindstekrav, saaledes at bestemmelsen ikke opstiller et forbud mod, at en medlemsstat indfoerer regler, som producenter af tobaksvarer skal opfylde, og hvorefter den generelle advarsel skal daekke mindst 4% af den side af pakningen, paa hvilken den er anbragt. Som anfoert ovenfor (praemis 12) kan et saadant krav dog ikke kraeves opfyldt af importerede varer, der opfylder direktivets krav.
18 Den nationale retsinstans maa ved sin vurdering af spoergsmaalet om, hvorvidt det omtvistede dekret kan anses for lovligt, tage hensyn til den affattelse af artikel 4, stk. 5, der er relevant efter national ret.
19 Spoergsmaalet fra den nationale retsinstans maa herefter besvares med, at artikel 4, stk. 5, i direktiv 89/622 skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne ikke for saa vidt angaar indenlandsk fremstillede varer kan paabyde, at den i artikel 4, stk. 1, omhandlede generelle advarsel paa andre tobaksvarepakninger end cigaretpakker skal daekke mindst 4% af den side af pakningen, paa hvilken den er anbragt. Et saadant paabud er dog lovligt efter den affattelse af artikel 4, stk. 1, som er indeholdt i direktiv 92/41 om aendring af direktiv 89/622.
Det andet og det tredje spoergsmaal
20 Ved det andet og det tredje spoergsmaal oensker den nationale retsinstans i det vaesentlige oplyst, hvorvidt der i henhold til artikel 4, stk. 2, i direktiv 89/622 gaelder et krav om, at enhver cigaretpakke skal vaere forsynet med en enkelt specifik advarsel, eller et krav om flere saadanne advarsler, og, for det tilfaelde, at der kun gaelder et krav om en specifik advarsel, hvorvidt medlemsstaterne alligevel kan paabyde flere specifikke advarsler.
21 Direktivets artikel 4, stk. 2, lyder saaledes:
"For cigaretpakkers vedkommende skal den anden brede flade af pakningen ° paa det eller de officielle sprog i det land, hvor den endelige markedsfoering sker ° vaere forsynet med vekslende specifikke advarsler efter foelgende regel:
° Hver medlemsstat udarbejder en liste over advarsler udelukkende paa grundlag af dem, der er anfoert i bilaget.
° De valgte specifikke advarsler trykkes paa pakningerne, saaledes at de enkelte advarsler fremstaar paa samme maengde pakninger med en tolerance paa 5%."
22 Den af den italienske regering forfaegtede fortolkning, hvorefter anvendelsen i direktivets artikel 4, stk. 2, af ordet "advarsel" i flertalsform maa indebaere, at medlemsstaterne kan paabyde, at der paatrykkes eller anbringes én advarsel eller flere, kan ikke laegges til grund.
23 Som anfoert af Kommissionen, skyldes anvendelsen af ordet "advarsel" i flertalsform opbygningen af saetningen, der indledes med ordene "for cigaretpakkers vedkommende ...", hvorfor medlemsstaterne ikke er befoejet til at paabyde mere end én specifik advarsel.
24 At der ikke bestaar nogen saadan befoejelse, fremgaar af en raekke fortolkningselementer, der udspringer dels af ordlyden af direktivets artikel 2, stk. 4, dels af den sammenhaeng, som denne bestemmelse er et led i.
25 For det foerste skal de specifikke advarsler i henhold til den naevnte bestemmelse vaere genstand for en vekslende anvendelse, "saaledes at de enkelte advarsler fremstaar paa samme maengde pakninger ...", hvilket peger i retning af, at der kun kan vaere tale om en enkelt specifik advarsel.
26 For det andet indeholder artikel 4, stk. 4, en identisk regel for saa vidt angaar den andel af pakningens side, som den generelle advarsel og de specifikke advarsler skal daekke, naermere bestemt 4% af hver af de brede sider af pakningen, idet denne andel forhoejes til 6% i lande med to officielle sprog og til 8% i lande med tre officielle sprog. Saafremt medlemsstaterne var befoejet til at paabyde flere specifikke advarsler, ville disse advarsler skulle anbringes inden for den naevnte flade paa 4%, hvilket ville stride mod maalsaetningen med direktivet, som er at henlede opmaerksomheden paa de sundhedsfarer, der er forbundet med forbrug af de omhandlede produkter.
27 Endelig bemaerkes, at andre tobaksvarepakninger end cigaretpakker i henhold til artikel 4, stk. 2a, der blev indsat ved ovennaevnte direktiv 92/41, skal vaere forsynet med en enkelt specifik advarsel. Som Kommissionen med rette har anfoert, ses det ikke, hvorfor denne regel kun skulle finde anvendelse paa pakninger indeholdende produkter, hvoraf nogle er mere skadelige end cigaretter, f.eks. roegfri tobak, jf. artikel 4, stk. 2a, litra c).
28 Da direktivets artikel 4, stk. 2, kun foreskriver en enkelt specifik advarsel, og denne bestemmelse ikke er udtryk for et mindstekrav, kan medlemsstaterne ikke lovligt paabyde en anvendelse af flere specifikke advarsler.
29 Det andet og det tredje spoergsmaal maa herefter besvares med, at artikel 4, stk. 2, i direktiv 89/622 opstiller krav om, at enhver cigaretpakke skal vaere forsynet med én specifik advarsel, saaledes at medlemsstaterne ikke lovligt kan paabyde flere specifikke advarsler.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
30 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering, af Det Forenede Kongeriges regering, af den irske regning og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Consiglio di Stato in sede giurisdizionale ved kendelse af 27. august 1991, for ret:
1) Artikel 4, stk. 5, i direktiv 89/622/EOEF af 13. november 1989 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om maerkning af tobaksvarer, som oprindelig affattet, skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne ikke for saa vidt angaar indenlandsk fremstillede varer kan paabyde, at den i artikel 4, stk. 1, omhandlede generelle advarsel paa andre tobaksvarepakninger end cigaretpakker skal daekke mindst 4% af den side af pakningen, paa hvilken den er anbragt. Et saadant paabud er dog lovligt efter den affattelse af artikel 4, stk. 1, som er indeholdt i Raadets direktiv 92/41/EOEF af 15. maj 1992 om aendring af direktiv 89/622.
2) Artikel 4, stk. 2, i direktiv 89/622 opstiller krav om, at enhver cigaretpakke skal vaere forsynet med én specifik advarsel, saaledes at medlemsstaterne ikke lovligt kan paabyde flere specifikke advarsler.