CELEX: 62000CJ0015
Europäische Investitionsbank (EIB)
Beschluss des Direktoriums
Nichtigkeitsklage
Zuständigkeit des Gerichtshofes
Artikel 237 EG
Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften
Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF)
Verordnungen (EG) Nr. 1073/1999 und (Euratom) Nr. 1074/1999
Anwendbarkeit auf die EIB
Einreden der Rechtswidrigkeit
Autonomie der EIB
Rechtsgrundlagen
Artikel 280 EG und 203 EA
Verhältnismäßigkeit
Begründung

Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 19. Januar 2000 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 237 Buchstabe b EG, hilfsweise gemäß Artikel 230 EG, die Nichtigerklärung des Beschlusses des Direktoriums der Europäischen Investitionsbank vom 10. November 1999 über die Zusammenarbeit mit dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) (im Folgenden: angefochtener Beschluss) beantragt.
2 Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofes vom 7. September 2000 sind das Königreich der Niederlande, das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden.
Rechtlicher Rahmen
Primärrecht
3 In Artikel 237 Buchstaben b und c EG heißt es:
Der Gerichtshof ist nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen zuständig in Streitsachen über
...
b) die Beschlüsse des Rates der Gouverneure der Europäischen Investitionsbank [im Folgenden: EIB]. Jeder Mitgliedstaat, die Kommission und der Verwaltungsrat der [EIB] können hierzu nach Maßgabe des Artikels 230 Klage erheben;
c) die Beschlüsse des Verwaltungsrats der [EIB]. Diese können nach Maßgabe des Artikels 230 nur von Mitgliedstaaten oder der Kommission und lediglich wegen Verletzung der Formvorschriften des Artikels 21 Absätze 2 und 5 bis 7 [des diesem Vertrag beigefügten Protokolls über die Satzung der Europäischen Investitionsbank (im Folgenden: Satzung der EIB)] angefochten werden ..."
4 Artikel 280 Absätze 1 bis 4 EG lautet:
(1) Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bekämpfen Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtete rechtswidrige Handlungen mit Maßnahmen nach diesem Artikel, die abschreckend sind und in den Mitgliedstaaten einen effektiven Schutz bewirken.
(2) Zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, ergreifen die Mitgliedstaaten die gleichen Maßnahmen, die sie auch zur Bekämpfung von Betrügereien ergreifen, die sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richten.
(3) Die Mitgliedstaaten koordinieren unbeschadet der sonstigen Vertragsbestimmungen ihre Tätigkeit zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vor Betrügereien. Sie sorgen zu diesem Zweck zusammen mit der Kommission für eine enge, regelmäßige Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden.
(4) Zur Gewährleistung eines effektiven und gleichwertigen Schutzes in den Mitgliedstaaten beschließt der Rat gemäß dem Verfahren des Artikels 251 nach Anhörung des Rechnungshofs die erforderlichen Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten. Die Anwendung des Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihre Strafrechtspflege bleiben von diesen Maßnahmen unberührt."
5 Artikel 183a EA lautet:
Zur Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten, ergreifen die Mitgliedstaaten die gleichen Maßnahmen, die sie auch zur Bekämpfung von Betrügereien ergreifen, die sich gegen ihre eigenen finanziellen Interessen richten.
Die Mitgliedstaaten koordinieren unbeschadet der sonstigen Bestimmungen dieses Vertrags ihre Tätigkeit zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vor Betrügereien. Sie sorgen zu diesem Zweck mit Unterstützung der Kommission für eine enge, regelmäßige Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Dienststellen ihrer Behörden."
6 Artikel 203 EA lautet:
Erscheint ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich, um eines ihrer Ziele zu verwirklichen, und sind in diesem Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so erlässt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften."
7 Artikel 9 EG lautet:
Es wird eine Europäische Investitionsbank errichtet, die nach Maßgabe der Befugnisse handelt, die ihr in diesem Vertrag und der beigefügten Satzung zugewiesen werden."
8 In Artikel 266 Absätze 1 und 2 EG heißt es:
Die [EIB] besitzt Rechtspersönlichkeit.
Mitglieder der [EIB] sind die Mitgliedstaaten."
9 Artikel 267 EG bestimmt:
Aufgabe der [EIB] ist es, zu einer ausgewogenen und reibungslosen Entwicklung des Gemeinsamen Marktes im Interesse der Gemeinschaft beizutragen; hierbei bedient sie sich des Kapitalmarkts sowie ihrer eigenen Mittel. In diesem Sinne erleichtert sie ohne Verfolgung eines Erwerbszwecks durch Gewährung von Darlehen und Bürgschaften die Finanzierung der nachstehend bezeichneten Vorhaben in allen Wirtschaftszweigen:
...
In Erfuellung ihrer Aufgabe erleichtert die [EIB] die Finanzierung von Investitionsprogrammen in Verbindung mit der Unterstützung aus den Strukturfonds und anderen Finanzierungsinstrumenten der Gemeinschaft."
10 Artikel 248 Absätze 1 und 3 EG bestimmt:
(1) Der Rechnungshof prüft die Rechnung über alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft. Er prüft ebenfalls die Rechnung über alle Einnahmen und Ausgaben jeder von der Gemeinschaft geschaffenen Einrichtung, soweit der Gründungsakt dies nicht ausschließt.
...
(3) Die Prüfung wird anhand der Rechnungsunterlagen und erforderlichenfalls an Ort und Stelle bei den anderen Organen der Gemeinschaft, in den Räumlichkeiten der Einrichtungen, die Einnahmen oder Ausgaben für Rechnung der Gemeinschaft verwalten, sowie der natürlichen und juristischen Personen, die Zahlungen aus dem Haushalt erhalten, und in den Mitgliedstaaten durchgeführt ...
Die anderen Organe der Gemeinschaft, die Einrichtungen, die Einnahmen oder Ausgaben für Rechnung der Gemeinschaft verwalten, die natürlichen oder juristischen Personen, die Zahlungen aus dem Haushalt erhalten, und die einzelstaatlichen Rechnungsprüfungsorgane oder, wenn diese nicht über die erforderliche Zuständigkeit verfügen, die zuständigen einzelstaatlichen Dienststellen übermitteln dem Rechnungshof auf dessen Antrag die für die Erfuellung seiner Aufgabe erforderlichen Unterlagen oder Informationen.
Die Rechte des Rechnungshofs auf Zugang zu Informationen der [EIB] im Zusammenhang mit deren Tätigkeit bei der Verwaltung von Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft werden in einer Vereinbarung zwischen dem Rechnungshof, der [EIB] und der Kommission geregelt. Der Rechnungshof hat auch dann Recht auf Zugang zu den Informationen, die für die Prüfung der von der [EIB] verwalteten Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft erforderlich sind, wenn eine entsprechende Vereinbarung nicht besteht."
11 Artikel 4 Absatz 1 der Satzung der EIB bestimmt:
(1) Die [EIB] wird mit einem Kapital ... ausgestattet, das von den Mitgliedstaaten ... gezeichnet wird:
...
Die Mitgliedstaaten haften nur bis zur Höhe ihres Anteils am gezeichneten und nicht eingezahlten Kapital."
12 Artikel 8 dieser Satzung lautet:
Die [EIB] wird von einem Rat der Gouverneure, einem Verwaltungsrat und einem Direktorium verwaltet und geleitet."
13 Artikel 14 dieser Satzung lautet:
(1) Ein Ausschuss, der aus drei vom Rat der Gouverneure aufgrund ihrer Befähigung ernannten Mitgliedern besteht, prüft jährlich die Ordnungsmäßigkeit der Geschäfte und der Bücher der [EIB].
(2) Er stellt fest, ob die Bilanz und die Ertragsrechnung den Geschäftsbüchern entsprechen und auf der Aktiv- und Passivseite die Geschäftslage der [EIB] richtig wiedergeben."
14 In Artikel 20 der Satzung der EIB heißt es:
Bei ihren Darlehens- und Bürgschaftsgeschäften beachtet die [EIB] folgende Grundsätze:
1. Sie achtet auf die wirtschaftlich zweckmäßigste Verwendung ihrer Mittel im Interesse der Gemeinschaft.
Sie darf nur dann Darlehen gewähren oder Bürgschaft leisten,
...
b) wenn die Durchführung des Vorhabens zu einer Steigerung der volkswirtschaftlichen Produktivität im Allgemeinen beiträgt und die Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes fördert.
..."
Sekundärrecht
15 Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (im Folgenden: OLAF) wurde mit Beschluss 1999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission vom 28. April 1999 (ABl. L 136, S. 20) errichtet, der auf der Grundlage der Artikel 162 EG-Vertrag (jetzt Artikel 218 EG), 16 EGKS-Vertrag und 131 EAG-Vertrag erlassen wurde.
16 Artikel 2 Absatz 1 des Beschlusses 1999/352, der die Aufgaben des OLAF festlegt, bestimmt:
Das [OLAF] übt die Befugnisse der Kommission zur Durchführung externer Verwaltungsuntersuchungen aus, welche dazu dienen, die Bekämpfung von Betrug, Korruption und allen anderen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu verstärken, sowie die Befugnisse zur Betrugsbekämpfung bei allen sonstigen Tatsachen oder Handlungen, welche Verstöße gegen Gemeinschaftsbestimmungen darstellen.
Das [OLAF] wird mit der Durchführung interner Verwaltungsuntersuchungen beauftragt. Diese Untersuchungen dienen dazu,
a) Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften zu bekämpfen;
b) schwerwiegende Handlungen im Zusammenhang mit der Ausübung der beruflichen Tätigkeiten aufzudecken, die eine Verletzung der Verpflichtungen der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften, die disziplinarrechtlich und gegebenenfalls strafrechtlich geahndet werden kann, oder eine Verletzung der analogen Verpflichtungen der Mitglieder der Organe und Einrichtungen, der Leiter der Ämter und Agenturen und der Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen, die nicht dem Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften oder den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften unterliegen, darstellen können.
Das [OLAF] nimmt die diesbezüglichen Zuständigkeiten der Kommission gemäß den Bestimmungen wahr, welche auf der Grundlage der Verträge und gemäß den dort festgelegten Voraussetzungen und Grenzen ergangen sind.
Die Kommission und die übrigen Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen können das [OLAF] mit Untersuchungen in anderen Bereichen beauftragen."
17 Artikel 3 des Beschlusses 1999/352 bestimmt:
Das [OLAF] übt die Untersuchungsbefugnisse gemäß Artikel 2 Absatz 1 in voller Unabhängigkeit aus. Der Direktor des [OLAF] darf bei der Ausübung dieser Befugnisse keine Anweisungen der Kommission, einer Regierung, eines anderen Organs, einer Einrichtung, eines Amtes oder einer Agentur erbitten oder entgegennehmen."
18 Artikel 4 des Beschlusses 1999/352 sieht vor:
Es wird hiermit ein Überwachungsausschuss eingesetzt, dessen Zusammensetzung und Zuständigkeiten der Gemeinschaftsgesetzgeber festlegt. Dieser Ausschuss kontrolliert regelmäßig die Wahrnehmung der Untersuchungsbefugnisse des [OLAF]."
19 Artikel 5 des Beschlusses 1999/352 bestimmt:
(1) Das [OLAF] wird von einem Direktor geleitet, den die Kommission nach Abstimmung mit dem Europäischen Parlament und dem Rat für einen Zeitraum von fünf Jahren ernennt ...
(2) Anstellungsbehörde für den Direktor ist die Kommission. Eine Maßnahme gemäß den Artikeln 87, 88 und 90 des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften muss Gegenstand eines begründeten Beschlusses sein, der nach Anhörung des Überwachungsausschusses abzugeben ist. Der Beschluss wird dem Europäischen Parlament und dem Rat zur Information übermittelt."
20 Artikel 6 des Beschlusses 1999/352 bestimmt:
(1) Der Direktor übt in Bezug auf das Personal des [OLAF] die Befugnisse aus, die im Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften der Anstellungsbehörde und in den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften der zum Abschluss von Dienstverträgen ermächtigten Behörde übertragen werden ...
(2) Nach Anhörung des Überwachungsausschusses leitet der Direktor dem Generaldirektor für Haushalt rechtzeitig den Vorentwurf eines Haushalts für das [OLAF] zu, der in den Gesamthaushaltsplan bei einer dafür vorgesehenen Linie eingestellt wird.
(3) Der Direktor ist Anweisungsbefugter für die das [OLAF] betreffende Haushaltslinie im Teil A des Gesamthaushaltsplans sowie für die spezifisch die Betrugsbekämpfung betreffenden Haushaltslinien im Teil B ...
(4) Die Beschlüsse der Kommission über ihre interne Organisation finden auf das [OLAF] insoweit Anwendung, als sie mit den vom Gemeinschaftsgesetzgeber in Bezug auf das [OLAF] erlassenen Bestimmungen sowie mit diesem Beschluss und den dazu erlassenen Durchführungsvorschriften vereinbar sind."
21 Der Beschlusses 1999/352 wird nach seinem Artikel 7 am Tag des Inkrafttretens der Verordnung (EG) des Europäischen Parlaments und des Rates über die Untersuchungen des [OLAF] wirksam".
22 Die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. L 136, S. 1) und die Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999 des Rates vom 25. Mai 1999 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. L 136, S. 8) wurden auf der Grundlage der Artikel 280 EG und 203 EA erlassen.
23 In den ersten vier Begründungserwägungen der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 heißt es:
(1) Die Organe und die Mitgliedstaaten messen dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften sowie der Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften große Bedeutung bei ...
(2) Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften betrifft nicht nur die Verwaltung der Haushaltsmittel, sondern erstreckt sich auch auf jede Maßnahme, die ihr Vermögen angeht oder angehen könnte.
(3) Die Verwirklichung dieser Ziele erfordert den Einsatz aller verfügbaren Instrumente, insbesondere im Hinblick auf die Untersuchungsaufgaben der Gemeinschaft ...
(4) Zur Verstärkung des für die Betrugsbekämpfung verfügbaren Instrumentariums hat die Kommission unter Wahrung des Grundsatzes der internen Organisationsautonomie jedes Organs ... innerhalb ihrer Verwaltungsstruktur das [OLAF] errichtet, das administrative Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug vornehmen soll. Es kann seine Untersuchungstätigkeit in völliger Unabhängigkeit ausüben."
24 Der siebten Begründungserwägung der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 zufolge muss [a]ngesichts der Notwendigkeit eines schärferen Vorgehens gegen Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften ... das [OLAF] ermächtigt werden, interne Untersuchungen in allen durch den EG- und den Euratom-Vertrag oder auf deren Grundlage geschaffenen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen ... durchzuführen".
25 In der zehnten Begründungserwägung dieser Verordnungen heißt es, dass bei den vom OLAF durchgeführten Untersuchungen, die gemäß dem Vertrag und insbesondere dem Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften und unter Wahrung des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften ([in dieser Verordnung] ,Statut genannt) durchzuführen sind, ... die Menschenrechte und die Grundfreiheiten in vollem Umfang gewahrt bleiben [müssen]; dies gilt insbesondere für den Billigkeitsgrundsatz, das Recht [der/aller] Beteiligten, zu den sie betreffenden Sachverhalten Stellung zu nehmen, und den Grundsatz, dass sich die Schlussfolgerungen aus einer Untersuchung nur auf beweiskräftige Tatsachen gründen dürfen. Zu diesem Zweck müssen die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen die Bedingungen und Modalitäten für die Durchführung der internen Untersuchungen festlegen."
26 Die zwölfte Begründungserwägung der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 sieht vor: Um die Unabhängigkeit des [OLAF] bei der Ausübung der ihm durch diese Verordnung übertragenen Aufgaben zu gewährleisten, muss seinem Direktor die Befugnis übertragen werden, Untersuchungen aus eigener Initiative einzuleiten."
27 Die achtzehnte Begründungserwägung dieser Verordnungen lautet: Die administrativen Untersuchungen sind unter der Leitung des Direktors des [OLAF] in völliger Unabhängigkeit von den Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen und vom Überwachungsausschuss durchzuführen."
28 Die einundzwanzigste Begründungserwägung der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 sieht vor, dass [d]ie Ermächtigung eines unabhängigen [Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung] zur Durchführung externer administrativer Untersuchungen in diesem Bereich ... in keiner Weise gegen das Subsidiaritätsprinzip [verstößt]. Die Tätigkeit eines solchen [Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung] wird zudem ein wirksameres Vorgehen gegen Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften ermöglichen und ist somit auch mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar."
29 Artikel 1 der Verordnung Nr. 1073/1999 bestimmt ebenso wie Artikel 1 der Verordnung Nr. 1074/1999 hinsichtlich der Europäischen Atomgemeinschaft:
(1) Zur intensiveren Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft nimmt das [OLAF] die der Kommission durch die in diesen Bereichen geltenden gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und Übereinkommen übertragenen Untersuchungsbefugnisse wahr.
...
(3) Das [OLAF] führt in den durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen ([in dieser Verordnung] ,Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen genannt) administrative Untersuchungen durch, die dazu dienen,
- Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft zu bekämpfen;
- zu diesem Zweck schwerwiegende Handlungen im Zusammenhang mit der Ausübung der beruflichen Tätigkeit aufzudecken, die eine Verletzung der Verpflichtungen der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften, die disziplinarisch und gegebenenfalls strafrechtlich geahndet werden kann, oder eine Verletzung der analogen Verpflichtungen der Mitglieder der Organe und Einrichtungen, der Leiter der Ämter und Agenturen und der Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen, die nicht dem Statut unterliegen, darstellen können."
30 Artikel 2 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 bestimmt:
Im Sinne dieser Verordnung umfasst der Begriff ,administrative Untersuchungen ([in dieser Verordnung] ,Untersuchungen genannt) sämtliche Kontrollen, Überprüfungen und sonstige Maßnahmen, die die Bediensteten des [OLAF] in Ausübung ihrer Befugnisse gemäß den Artikeln 3 und 4 durchführen, um die in Artikel 1 festgelegten Ziele zu erreichen und gegebenenfalls den Beweis für Unregelmäßigkeiten der von ihnen kontrollierten Handlungen zu erbringen. Diese Untersuchungen berühren nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Strafverfolgung."
31 In Artikel 4 (Interne Untersuchungen) der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 heißt es:
(1) Das [OLAF] führt in den in Artikel 1 genannten Bereichen administrative Untersuchungen innerhalb der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen durch ([in dieser Verordnung] ,interne Untersuchungen genannt).
Diese internen Untersuchungen erfolgen unter Einhaltung der Vorschriften der Verträge, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen, sowie des Statuts unter den Bedingungen und nach den Modalitäten, die in dieser Verordnung und in den von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen zu erlassenden einschlägigen Beschlüssen vorgesehen sind. Die Organe stimmen die mit diesen Beschlüssen einzuführende Regelung untereinander ab.
(2) Sofern die Bedingungen nach Absatz 1 eingehalten werden, gilt Folgendes:
- Das [OLAF] erhält ohne Voranmeldung und unverzüglich Zugang zu sämtlichen Informationen und Räumlichkeiten der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen. Das [OLAF] darf die Rechnungsführung der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen kontrollieren. Das [OLAF] kann Kopien aller Dokumente und des Inhalts aller Datenträger, die im Besitz der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen sind, anfertigen oder Auszüge davon erhalten und diese Dokumente und Informationen erforderlichenfalls sicherstellen, um ein mögliches Verschwinden zu verhindern.
- Das [OLAF] kann die Mitglieder der Organe und Einrichtungen, die Leiter der Ämter und Agenturen sowie die Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen um mündliche Informationen ersuchen.
...
(4) Die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen sind darüber in Kenntnis zu setzen, wenn die Bediensteten des [OLAF] eine Untersuchung in ihren Räumlichkeiten durchführen und wenn sie Dokumente einsehen oder Informationen anfordern, die sich im Besitz dieser Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen befinden.
(5) Offenbaren die Untersuchungen die Möglichkeit einer persönlichen Verwicklung eines Mitglieds, Leiters, Beamten oder Bediensteten, so ist das Organ, die Einrichtung oder das Amt oder die Agentur, dem bzw. der er angehört, davon in Kenntnis zu setzen.
In Fällen, in denen aus untersuchungstechnischen Gründen absolute Geheimhaltung gewahrt werden muss oder in denen der Rückgriff auf Untersuchungsmittel erforderlich ist, die in die Zuständigkeit einer innerstaatlichen Justizbehörde fallen, kann diese Information zu einem späteren Zeitpunkt erteilt werden.
(6) Unbeschadet der Bestimmungen der Verträge, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen sowie der Bestimmungen des Statuts umfasst der in Absatz 1 vorgesehene, von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen zu fassende Beschluss insbesondere Vorschriften über Folgendes:
a) die Pflicht für die Mitglieder, Beamten und Bediensteten der Organe und Einrichtungen sowie für die Leiter, Beamten und Bediensteten der Ämter und Agenturen, mit den Bediensteten des [OLAF] zu kooperieren und ihnen Auskunft zu erteilen;
b) die Verfahren, an die sich die Bediensteten des [OLAF] bei der Durchführung der internen Untersuchungen zu halten haben, sowie die Wahrung der Rechte der von einer internen Untersuchung betroffenen Personen."
32 Artikel 5 Absatz 2 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 bestimmt:
Die Einleitung interner Untersuchungen wird vom Direktor des [OLAF] von sich aus oder auf Ersuchen des Organs, der Einrichtung oder des Amtes oder der Agentur, bei dem bzw. der die Untersuchung durchgeführt werden soll, beschlossen."
33 In Artikel 6 (Durchführung der Untersuchungen) dieser Verordnungen heißt es:
(1) Der Direktor des [OLAF] leitet die Untersuchungen.
(2) Die Bediensteten des [OLAF] nehmen ihre Aufgaben unter Vorlage einer schriftlichen Ermächtigung wahr, die über ihre Person und ihre Dienststellung Auskunft gibt.
(3) Die Bediensteten des [OLAF], die eine Untersuchung durchzuführen haben, müssen im Besitz eines vom Direktor ausgestellten schriftlichen Auftrags sein, aus dem der Gegenstand der Untersuchung hervorgeht.
(4) Die Bediensteten des [OLAF] verhalten sich während der Kontrollen und Überprüfungen vor Ort gemäß den für die Beamten des betreffenden Mitgliedstaats geltenden Vorschriften und Gepflogenheiten, dem Statut sowie den in Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 2 genannten Beschlüssen.
(5) Die Untersuchungen sind ohne Unterbrechung durchzuführen; ihre Dauer muss den Umständen und der Komplexität des betreffenden Falles angemessen sein.
(6) Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass ihre zuständigen Behörden gemäß den einzelstaatlichen Bestimmungen den Bediensteten des [OLAF] bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben die erforderliche Unterstützung zukommen lassen. Die Organe und Einrichtungen tragen dafür Sorge, dass ihre Mitglieder und ihr Personal den Bediensteten des [OLAF] bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben die erforderliche Unterstützung zukommen lassen; Gleiches gilt bezüglich der Leiter und des Personals der Ämter und Agenturen."
34 Artikel 7 (Pflicht zur Unterrichtung des [OLAF]) der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 bestimmt:
(1) Die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen teilen dem [OLAF] unverzüglich alle Informationen über etwaige Fälle von Betrug oder Korruption oder sonstige rechtswidrige Handlungen mit.
(2) Sowohl die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen als auch - soweit es die innerstaatlichen Rechtsvorschriften zulassen - die Mitgliedstaaten übermitteln auf Ersuchen des [OLAF] oder von sich aus alle in ihrem Besitz befindlichen Dokumente und Informationen über eine laufende interne Untersuchung.
...
(3) Sowohl die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen als auch - soweit es die innerstaatlichen Rechtsvorschriften zulassen - die Mitgliedstaaten übermitteln dem [OLAF] ferner alle sonstigen in ihrem Besitz befindlichen und als sachdienlich angesehenen Dokumente und Informationen über die Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften."
35 Artikel 8 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 enthält Vorschriften zur Sicherung der Vertraulichkeit und des Schutzes der im Rahmen von Untersuchungen eingeholten Daten.
36 Artikel 9 dieser Verordnungen sieht vor:
(1) Das [OLAF] erstellt nach einer von ihm durchgeführten Untersuchung unter der Verantwortung des Direktors einen Bericht, aus dem insbesondere der festgestellte Sachverhalt, gegebenenfalls die ermittelte Schadenshöhe und die Ergebnisse der Untersuchung, einschließlich der Empfehlungen des Direktors des [OLAF] zu den zweckmäßigen Folgemaßnahmen, hervorgehen.
(2) Bei der Erstellung dieser Berichte werden die im Recht des betreffenden Mitgliedstaats vorgesehenen Verfahrenserfordernisse berücksichtigt. Die so erstellten Berichte stellen in der gleichen Weise und unter denselben Bedingungen wie die Verwaltungsberichte der Kontrolleure der einzelstaatlichen Verwaltungen zulässige Beweismittel in den Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren des Mitgliedstaats dar, in dem sich ihre Verwendung als erforderlich erweist. Sie werden nach denselben Maßstäben beurteilt wie die Verwaltungsberichte der [einzelstaatlichen Kontrolleure/Kontrolleure der einzelstaatlichen Verwaltungen] und sind als diesen gleichwertig zu betrachten.
...
(4) Der nach Abschluss einer internen Untersuchung erstellte Bericht wird mit allen zweckdienlichen Schriftstücken dem betreffenden Organ, der betreffenden Einrichtung oder dem betreffenden Amt oder der betreffenden Agentur übermittelt. Die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen ergreifen die gemäß den Ergebnissen der internen Untersuchungen erforderlichen Folgemaßnahmen, insbesondere die disziplinarrechtlichen und justiziellen Maßnahmen, und unterrichten den Direktor des [OLAF] innerhalb der von ihm in den Schlussfolgerungen seines Berichts gesetzten Frist über die Folgemaßnahmen der Untersuchungen."
37 Artikel 11 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 bestimmt:
(1) Der Überwachungsausschuss stellt durch die regelmäßige Kontrolle, die er bezüglich der Ausübung der Untersuchungstätigkeit vornimmt, die Unabhängigkeit des [OLAF] sicher.
...
(2) Er setzt sich aus fünf externen unabhängigen Persönlichkeiten zusammen, die in ihren Ländern die Voraussetzungen erfuellen, um hochrangige Aufgaben im Zusammenhang mit dem Tätigkeitsbereich des [OLAF] wahrzunehmen. Sie werden vom Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission im gegenseitigen Einvernehmen ernannt.
...
(5) Bei der Erfuellung ihrer Pflichten fordern [die Mitglieder des Überwachungsausschusses] keine Anweisungen von einer Regierung, einem Organ, einer Einrichtung oder einem Amt oder einer Agentur an und nehmen auch keine Anweisungen von diesen entgegen.
...
(7) Der Direktor übermittelt dem Überwachungsausschuss jedes Jahr das Programm der Tätigkeiten des [OLAF] gemäß Artikel 1. Der Direktor unterrichtet den Ausschuss regelmäßig über die Tätigkeiten des [OLAF], seine Untersuchungen, deren Ergebnisse und Folgemaßnahmen. Läuft eine Untersuchung seit mehr als neun Monaten, so unterrichtet der Direktor den Überwachungsausschuss von den Gründen, die es noch nicht erlauben, die Untersuchung abzuschließen, sowie von der für ihren Abschluss voraussichtlich notwendigen Frist. Der Direktor unterrichtet den Ausschuss über die Fälle, in denen das betreffende Organ, die betreffende Einrichtung oder das betreffende Amt oder die betreffende Agentur den von ihm abgegebenen Empfehlungen nicht Folge geleistet hat. Der Direktor unterrichtet den Ausschuss über die Fälle, die die Übermittlung von Informationen an die Justizbehörden eines Mitgliedstaats erfordern.
(8) Der Überwachungsausschuss nimmt mindestens einen Tätigkeitsbericht pro Jahr an und übermittelt ihn den Organen. Der Ausschuss kann dem Europäischen Parlament, dem Rat, der Kommission und dem Rechnungshof Berichte über die Ergebnisse und die Folgemaßnahmen der vom [OLAF] durchgeführten Untersuchungen vorlegen."
38 Gegenstand von Artikel 12 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 ist der Direktor des OLAF. Neben der Wiederholung einzelner im Beschluss 1999/352 enthaltener Bestimmungen heißt es in Absatz 3:
Bei der Erfuellung seiner Pflichten im Zusammenhang mit der Einleitung und Durchführung externer und interner Untersuchungen sowie der Erstellung der Berichte im Anschluss an die Untersuchungen fordert der Direktor keine Anweisungen von einer Regierung, einem Organ, einer Einrichtung oder einem Amt oder einer Agentur an und nimmt auch keine Anweisungen von diesen entgegen. Ist der Direktor der Auffassung, dass eine von der Kommission getroffene Maßnahme seine Unabhängigkeit antastet, kann er beim Gerichtshof Klage gegen die Kommission einreichen.
Der Direktor erstattet dem Europäischen Parlament, dem Rat, der Kommission und dem Rechnungshof regelmäßig Bericht über die Ergebnisse der vom [OLAF] durchgeführten Untersuchungen; dabei wahrt er das Untersuchungsgeheimnis und die legitimen Rechte der Betroffenen und hält gegebenenfalls die einschlägigen einzelstaatlichen Bestimmungen für Gerichtsverfahren ein.
Die genannten Organe wahren das Untersuchungsgeheimnis und die legitimen Rechte der Betroffenen und halten im Fall von Gerichtsverfahren die einschlägigen einzelstaatlichen Bestimmungen ein."
39 Artikel 14 dieser Verordnungen bestimmt:
In Erwartung der Änderung des Statuts kann jeder Beamte und jeder sonstige Bedienstete der Europäischen Gemeinschaften beim Direktor des [OLAF] nach den in Artikel 90 Absatz 2 des Statuts vorgesehenen Modalitäten Beschwerde gegen eine ihn beschwerende Maßnahme einlegen, die das [OLAF] im Rahmen einer internen Untersuchung ergriffen hat. Artikel 91 des Statuts findet auf die im Zusammenhang mit der Beschwerde ergehenden Entscheidungen Anwendung.
Diese Bestimmungen gelten analog für das Personal von Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen, das nicht dem Statut unterliegt."
40 Am 25. Mai 1999 schlossen das Parlament, der Rat und die Kommission eine Interinstitutionelle Vereinbarung über die internen Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (ABl. L 136, S. 15, im Folgenden: Interinstitutionelle Vereinbarung). Mit dieser Vereinbarung kommen diese Organe wie folgt überein: Es wird eine gemeinsame Regelung angenommen, die die erforderlichen Durchführungsbestimmungen zur Erleichterung eines reibungslosen Ablaufs der internen Untersuchungen des [OLAF] bei ihnen enthält ... Die Regelung gemäß Nummer 1 wird durch einen internen Beschluss gemäß dem dieser Vereinbarung beigefügten Standardbeschluss festgelegt und unmittelbar zur Anwendung gebracht. Sie gehen nur dann von diesem Standardbeschluss ab, wenn dies aufgrund besonderer ihnen eigener Erfordernisse in technischer Hinsicht geboten erscheint."
41 Weiter heißt es in der Interinstitutionellen Vereinbarung, dass [d]ie übrigen Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen, die durch den EG- und den Euratom-Vertrag oder auf deren Grundlage geschaffen wurden, ... aufgefordert [werden], jeweils anhand einer an die Präsidenten der unterzeichnenden Organe gemeinsam gerichteten Erklärung dieser Vereinbarung beizutreten".
Angefochtener Beschluss
42 Der angefochtene Beschluss wurde nicht veröffentlicht. Eine englische Fassung des Beschlusses wurde jedoch am 16. November 1999 vom Präsidenten der EIB den Präsidenten des Parlaments, des Rates und der Kommission übermittelt.
43 In der Präambel des angefochtenen Beschlusses heißt es nach Bezugnahme auf den Beschluss 1999/352, dass die EIB ihr Engagement bekräftigt, ein wirkungsvolles und umfassendes internes Kontrollsystem unter Einschluss von Maßnahmen gegen Betrug beizubehalten", und gleichzeitig die Ziele des OLAF und die Möglichkeit einer Zusammenarbeit mit diesem Amt [begrüßt]". Weiter heißt es dort, dass der angefochtene Beschluss [u]nter Berücksichtigung des im EG-Vertrag und [in der Satzung der EIB] festgelegten rechtlichen Rahmens der EIB" ergeht.
44 Der angefochtene Beschluss besteht aus zwei Teilen. Teil I (Untersuchungen in Bezug auf betrügerische Handlungen im Zusammenhang mit Geschäften, die von der EIB im Auftrag geführt werden und mit Ausgaben von Haushaltsmitteln der Gemeinschaft verbunden sind) des angefochtene Beschlusses findet Anwendung auf Geschäfte, die von der [EIB] im Auftrag der Gemeinschaft durchgeführt werden und zu einer Ausgabe von Haushaltsmitteln der Gemeinschaft geführt haben oder bei normalem Lauf der Dinge führen werden", sowie auf Geschäfte, die von der [EIB] mit Mitteln des Europäischen Entwicklungsfonds durchgeführt werden, sofern gegenüber der [EIB] hinreichend bestätigt wird, dass der Fonds unter die Zuständigkeit des OLAF fällt" (für beide Geschäfte im Folgenden: Geschäfte der ersten Kategorie). Teil II des angefochtenen Beschlusses regelt Untersuchungen in Bezug auf betrügerische Handlungen im Zusammenhang mit Geschäften der EIB, die nicht von Teil I erfasst werden" (im Folgenden: Geschäfte der zweiten Kategorie).
45 Teil I Nummer 4 des angefochtenen Beschlusses lautet:
Anwendbare Verfahren. Bei Verdacht einer betrügerischen Handlung in Bezug auf Mitglieder des Personals oder der Leitungsorgane der EIB im Zusammenhang mit [Maßnahmen der ersten Kategorie] ist nach Maßgabe der innerhalb der [EIB] geltenden allgemeinen Verfahren und Vorschriften zu verfahren; dies gilt für die Anzeige von Verdachtsmomenten, deren Untersuchung, den Bericht über die Ermittlungsergebnisse an den Prüfungsausschuss und gegebenenfalls an sonstige Stellen der [EIB] sowie für die aufgrund dieser Ermittlungen zu ergreifenden Maßnahmen."
46 Teil I Nummer 5 des angefochtenen Beschlusses lautet:
Einleitung von Untersuchungen durch das OLAF. Teilt der Direktor des OLAF dem Präsidenten den Verdacht einer betrügerischen Handlung mit, die von einem Mitglied des Personals der EIB oder eines Leitungsorgans im Zusammenhang mit [einem Geschäft der ersten Kategorie] begangen wurde, und bezeichnet er die Umstände, die den Verdacht begründen, so legt der Präsident die Sache außerdem umgehend dem Leiter der Innenrevision zur Vornahme einer Untersuchung vor."
47 Teil I Nummer 6 des angefochtenen Beschlusses lautet:
Berichterstattung an das OLAF. Der Bericht des Leiters der Innenrevision über die Untersuchungsergebnisse und die ergriffenen Maßnahmen wird, zusätzlich zu der gewöhnlichen Unterrichtung des Prüfungsausschusses, unverzüglich dem Direktor des OLAF mit der Bitte um Mitteilung etwaiger Bemerkungen übermittelt
i) in den in Nummer 5 genannten Fällen sowie
ii) in den sonstigen Fällen der Nummer 4, wenn Beweise für betrügerische Handlungen entdeckt wurden."
48 Teil I Nummer 7 des angefochtenen Beschlusses lautet:
Stellungnahmen des OLAF. Etwaige Stellungnahmen des Direktors des OLAF zu den in Nummer 6 genannten Berichten, die dem Präsidenten übermittelt werden, werden an den Leiter der Innenrevision und an den Prüfungsausschuss weitergeleitet. Der Präsident hält den Direktor des OLAF rechtzeitig über weitere Maßnahmen auf dem Laufenden."
49 Teil I Nummer 9 des angefochtenen Beschlusses lautet:
Behandlung von Ersuchen um Zusammenarbeit. Verlangt das OLAF im Zuge eigener Untersuchungen von [Geschäften der ersten Kategorie] Zugang zu Informationen der [EIB] und richtet der Direktor des OLAF ein Ersuchen an den Präsidenten, in dem die Umstände der Untersuchung und die Erforderlichkeit von Informationen oder einer anderweitigen Zusammenarbeit dargelegt werden, so sorgt der Präsident dafür, dass eine rechtzeitige Beantwortung erfolgt. Der Prüfungsausschuss wird über das Ersuchen und die hierauf erteilte bzw. zu erteilende Antwort in Kenntnis gesetzt."
50 Teil I Nummer 10 des angefochtenen Beschlusses lautet:
Maßnahmen. Nach Maßgabe des Ersuchens und der Umstände des Einzelfalls
- genehmigt der Präsident die Zurverfügungstellung einzeln genannter Dokumente oder anderer Informationen durch die Dienststellen der [EIB] und/oder
- weist er den Leiter der Innenrevision an, Ermittlungen durchzuführen und dem OLAF einen Bericht vorzulegen, oder
- ermächtigt er die Dienststellen der [EIB], dem OLAF unter Beachtung festzulegender erforderlicher Bedingungen und/oder sonstiger Sicherheitsmaßnahmen Zugang zu bestimmten Dokumenten oder anderen Informationen zu gewähren.
Der Präsident soll hierbei mit dem OLAF im Rahmen der Bestimmungen dieses Beschlusses weitestgehend zusammenarbeiten."
51 Teil I Nummer 11 des angefochtenen Beschlusses lautet:
Gelangen im Zusammenhang mit [Geschäften der ersten Kategorie] Umstände zur Kenntnis der [EIB], die nach ihrer Auffassung den Beweis für [betrügerische Handlungen außerhalb der EIB] zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft darstellen oder den Verdacht solcher Handlungen begründen, und unterliegen diese Umstände den Untersuchungsbefugnissen des OLAF, so wird der Direktor des OLAF hiervon durch den Präsidenten in Kenntnis gesetzt, der die weitestgehende Zusammenarbeit der [EIB] bei etwaigen weiteren Untersuchungen anbietet."
52 Bezüglich der Maßnahmen der zweiten Kategorie bestimmt Teil II des angefochtenen Beschlusses:
1. Der bestehende Rahmen, wie er gegenwärtig in den Verfahren der EIB zur Untersuchung von Betrugsverdachtsfällen festgelegt ist, an denen Bedienstete der EIB oder Mitglieder ihrer Leitungsorgane beteiligt sind, findet weiterhin Anwendung.
2. Innerhalb dieses Rahmens, der eine Inanspruchnahme externer Unterstützung oder Sachkenntnis vorsieht, wünscht die [EIB], die Unterstützung des OLAF in Anspruch zu nehmen, und ist bestrebt, mit dem OLAF geeignete Modalitäten festzulegen."
Gegenstand der Klage
53 Die Kommission beantragt mit ihrer Klage die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses wegen Verstoßes gegen die Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999, insbesondere Artikel 4 dieser Verordnungen.
54 Sie trägt im Wesentlichen vor, der angefochtene Beschluss verletze dadurch die dem OLAF verliehenen Befugnisse zur Durchführung administrativer Untersuchungen, dass er es allein den internen Dienststellen der EIB vorbehalte, Untersuchungen innerhalb der EIB durchzuführen. Ebenso verletze der Beschluss das Recht des OLAF auf Zugang zu Informationen der EIB, indem er den Zugang in jedem Einzelfall von einer Genehmigung des Präsidenten der EIB und von Modalitäten abhängig mache, die dieser festzulegen habe.
55 Nach Ansicht der Kommission führt die mit dem angefochtenen Beschluss eingeführte Regelung somit dazu, dass die Befugnisse des OLAF und - grundlegender - die Anwendbarkeit der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 auf die EIB verneint würden. Außerdem stelle dieser Beschluss keineswegs eine Durchführungsmaßnahme dar, die Artikel 4 Absatz 6 dieser Verordnungen genüge.
Zur Zuständigkeit des Gerichtshofes und zur Zulässigkeit
56 Die Kommission stützt ihre Klage auf Artikel 237 Buchstabe b EG, wonach gegen die Beschlüsse des Rates der Gouverneure der EIB (im Folgenden: Rat der Gouverneure) beim Gerichtshof Nichtigkeitsklage erhoben werden kann. Der angefochtene Beschluss falle nämlich, auch wenn er vom Direktorium der EIB (im Folgenden: Direktorium) erlassen worden sei, in die Zuständigkeit des Rates der Gouverneure. Die Kommission nimmt daher an, dass dieser Beschluss auf einer Delegation seitens des Rates der Gouverneure beruht, und vertritt die Ansicht, dass ein solcher Rechtsakt diesem zuzurechnen sei und somit nach Artikel 237 Buchstabe b EG anfechtbar sein müsse.
57 Hilfsweise stützt die Kommission ihre Klage auf Artikel 230 EG. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebe sich nämlich, dass Artikel 237 EG dessen Zuständigkeit in Bezug auf die EIB nicht abschließend regele. Die EIB sei Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung, und es wäre mit einer Rechtsgemeinschaft, als die sich die Europäische Gemeinschaft auszeichne, unvereinbar, wenn ein Rechtsakt wie der angefochtene Beschluss, der den Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaften missachte und Ausdruck einer bedeutenden Streitigkeit gleichsam verfassungsrechtlicher" Art sei, der Kontrolle durch den Gerichtshof entzogen sein könnte.
58 Die EIB bestreitet in verschiedener Hinsicht die Zuständigkeit des Gerichtshofes und hält die Klage für unzulässig.
Zur Zuständigkeit des Gerichtshofes nach Artikel 237 Buchstabe b EG
59 Die EIB trägt erstens vor, die Klage könne nicht auf Artikel 237 Buchstabe b EG gestützt werden.
60 Nach Ansicht der EIB kommt in dem Umstand, dass die Beschlüsse des Direktoriums in dieser Bestimmung nicht erwähnt seien, der Wille der Verfasser des EG-Vertrags zum Ausdruck, bei solchen Rechtsakten jede Kontrolle durch den Gerichtshof auszuschließen. Außerdem habe das Direktorium den angefochtenen Beschluss in ordnungsgemäßer Ausübung seiner Befugnisse erlassen.
61 Die EIB bezieht sich insoweit auf Artikel 13 Absätze 3 und 8 der Satzung der EIB, der bestimmt:
(3) Das Direktorium nimmt unter der Aufsicht des Präsidenten und der Kontrolle des Verwaltungsrates die laufenden Geschäfte der [EIB] wahr.
Es bereitet die Entscheidungen des Verwaltungsrates vor, insbesondere hinsichtlich der Aufnahme von Anleihen sowie der Gewährung von Darlehen und Bürgschaften; es sorgt für die Durchführung dieser Entscheidungen.
...
(8) Das Direktorium und das Personal der [EIB] sind nur dieser verantwortlich und üben ihre Ämter unabhängig aus."
62 Insbesondere sei zu berücksichtigen, dass der Rat der Gouverneure über den Fortgang der Arbeiten, die zum Erlass des angefochtenen Beschlusses geführt hätten, auf dem Laufenden gehalten worden sei und zu keiner Zeit die Zuständigkeit für den Erlass dieses Beschlusses beansprucht habe. Der Verwaltungsrat der EIB, der nach Artikel 11 der Satzung der EIB zu gewährleisten habe, dass die Führung ihrer Geschäfte mit dem EG-Vertrag in Einklang stehe, habe ebenfalls keine Zweifel an der Zuständigkeit des Direktoriums geäußert.
63 Da die Kommission keinen Ermessens- oder Verfahrensmissbrauch seitens der Organe der EIB dargetan habe, könne sie nicht behaupten, dass sich die EIB dem im EG-Vertrag vorgesehenen gerichtlichen Rechtsschutzsystem habe entziehen wollen. Außerdem sei es auch dann, wenn das Direktorium einen Verfahrensmissbrauch begehe, allein Sache der übergeordneten Instanzen der EIB, sich im Rahmen des mit der Satzung der EIB eingeführten Systems der eigenverantwortlichen Leitung mit dem Problem zu befassen.
64 Die EIB trägt außerdem vor, dass sich für die Ansicht der Kommission, der angefochtene Beschluss beruhe auf einer Delegation von Befugnissen seitens des Rates der Gouverneure an das Direktorium, weder in der Satzung der EIB noch in deren Geschäftsordnung eine Stütze finde.
65 Dem Vorbringen der EIB kann nicht gefolgt werden.
66 Ein Rechtsakt wie der angefochtene Beschluss kann nämlich weder zur Wahrnehmung der laufenden Geschäfte der [EIB]" im Sinne von Artikel 13 Absatz 3 der Satzung der EIB gehören, noch allgemein in den eigenen Zuständigkeitsbereich des Direktoriums fallen.
67 Wie die Kommission ausführt, hat der Rat der Gouverneure nach Artikel 9 Absatz 3 Buchstabe h der Satzung der EIB die Geschäftsordnung der Bank zu genehmigen. Eine solche Geschäftsordnung bezweckt aber, die interne Arbeitsweise der Dienststellen im Interesse einer ordnungsgemäßen Verwaltung zu organisieren (vgl. insbesondere Urteil vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache C-69/89, Nakajima/Rat, Slg. 1991, I-2069, Randnr. 49). Folglich hat innerhalb der EIB grundsätzlich der Rat der Gouverneure die interne Organisationsgewalt, und er ist daher befugt, geeignete Maßnahmen zu treffen, um das reibungslose Arbeiten der Dienststellen der EIB im Interesse ihrer ordnungsgemäßen Verwaltung zu gewährleisten (vgl. entsprechend Urteil vom 30. April 1996 in der Rechtssache C-58/94, Niederlande/Rat, Slg. 1996, I-2169, Randnr. 37).
68 Es ist festzustellen, dass die Aufstellung von Verfahren durch ein Organ oder eine Einrichtung der Gemeinschaft, mit denen die Ordnungsmäßigkeit der internen Vorgänge kontrolliert wird, das reibungslose Arbeiten der Dienststellen gewährleisten soll. Der Erlass solcher Maßnahmen ist demzufolge geeignet, in den Bereich der internen Organisation dieses Organs oder dieser Einrichtung zu fallen (vgl. zu Maßnahmen, die die zweckgerechte Verwendung von Fraktionen des Parlaments zur Verfügung gestellten Mitteln sichern sollten, Urteil vom 23. April 1986 in der Rechtssache 294/83, Les Verts/Parlament, Slg. 1986, 1339, Randnr. 47), unter Beachtung der Grenzen, die vom Gemeinschaftsrecht insoweit gezogen sind (vgl. entsprechend Urteil vom 28. November 1991 in den Rechtssachen C-213/88 und C-39/89, Luxemburg/Parlament, Slg. 1991, I-5643, Randnr. 34).
69 Im Übrigen sei in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass die Geschäftsordnung der EIB ein Kapitel V enthält, das die Zusammensetzung, die Arbeitsweise und die Untersuchungsbefugnisse des Prüfungsausschusses der EIB regelt, dessen Aufgabe nach Artikel 14 der Satzung der EIB darin besteht, jährlich die Ordnungsmäßigkeit der Geschäfte und der Bücher der EIB zu prüfen.
70 Nach alledem hat die Kommission daher zu Recht geltend gemacht, dass der angefochtene Beschluss, mit dem die Modalitäten der Zusammenarbeit mit dem OLAF in Bezug auf die Übermittlung von Informationen über etwaige betrügerische Handlungen und die Durchführung von Untersuchungen solcher Handlungen innerhalb der EIB festgelegt werden, in den Zuständigkeitsbereich des Rates der Gouverneure und nicht in den des Direktoriums fällt.
71 Unter diesen Umständen kann nicht in Zweifel gezogen werden, dass der Gerichtshof für die vorliegende Nichtigkeitsklage nach Artikel 237 Buchstabe b EG zuständig ist.
72 Für die Bejahung dieser Zuständigkeit macht es insbesondere keinen Unterschied, ob der angefochtene Beschluss, wie die Kommission vorträgt, aufgrund einer formellen oder informellen Delegation von Befugnissen an das Direktorium dem Rat der Gouverneure zugerechnet werden kann oder ob das Direktorium vorliegend ohne entsprechende Ermächtigung gehandelt hat. Gleichfalls ohne Bedeutung für die Bejahung dieser Zuständigkeit ist, dass die Rechtsakte des Direktoriums in Artikel 237 Buchstabe b EG nicht genannt sind und nach Artikel 13 Absatz 8 der Satzung der EIB das Direktorium nur der EIB verantwortlich ist.
73 Dadurch, dass die Beschlüsse des Rates der Gouverneure in Artikel 237 Buchstabe b EG der Kontrolle durch den Gerichtshof unterworfen werden, soll insbesondere gewährleistet werden, dass alle von der EIB erlassenen Rechtsakte, die in den Zuständigkeitsbereich dieses Rates fallen, dem Gerichtshof unterbreitet werden können.
74 Daraus folgt, dass eine Auslegung von Artikel 237 Buchstabe b EG, wonach ein solcher Rechtsakt nur deshalb nicht nach dieser Bestimmung angefochten werden könnte, weil er von einem anderen Organ der EIB, wie z. B. dem Direktorium, erlassen wurde, auf ein Ergebnis hinauslaufen würde, das dem Geist dieser Bestimmung zuwiderliefe, und zwar unabhängig davon, ob der Erlass des fraglichen Rechtsakts die Folge einer bewussten Umgestaltung des Beschlussfassungsverfahrens seitens der EIB ist.
75 Eine solche Auslegung würde außerdem verkennen, dass die Europäische Gemeinschaft eine Rechtsgemeinschaft ist, in der weder die Mitgliedstaaten noch die Gemeinschaftsorgane der Kontrolle darauf hin entzogen sind, ob ihre Handlungen im Einklang mit der Verfassungsurkunde der Gemeinschaft, dem EG-Vertrag, stehen, und dass mit diesem Vertrag ein umfassendes Rechtsschutzsystem geschaffen worden ist, innerhalb dessen dem Gerichtshof die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe übertragen ist (vgl. insbesondere Urteil vom 23. März 1993 in der Rechtssache C-314/91, Weber/Parlament, Slg. 1993, I-1093, Randnr. 8 und die dort zitierte Rechtsprechung). Insoweit ist nämlich daran zu erinnern, dass die EIB, auch wenn sie kein Organ der Europäischen Gemeinschaft ist, eine durch den EG-Vertrag errichtete und mit Rechtspersönlichkeit ausgestattete Gemeinschaftseinrichtung darstellt (vgl. insbesondere Urteile vom 15. Juni 1976 in der Rechtssache 110/75, Mills/EIB, Slg. 1976, 955, Randnr. 14, vom 3. März 1988 in der Rechtssache 85/86, Kommission/EIB, Slg. 1988, 1281, Randnr. 24, und vom 2. Dezember 1992 in der Rechtssache C-370/89, SGEEM und Etroy/EIB, Slg. 1992, I-6211, Randnr. 13) und aus diesem Grund der Kontrolle durch den Gerichtshof, insbesondere nach Maßgabe des Artikels 237 Buchstabe b EG, unterliegt.
Zu Artikel 230 EG
76 Die EIB bestreitet zweitens die Zuständigkeit des Gerichtshofes für eine gegen ihre Rechtsakte gerichtete Klage nach Artikel 230 EG. Insoweit macht sie in erster Linie geltend, dass die praktische Wirksamkeit von Artikel 237 EG als Lex specialis gegenüber Artikel 230 EG gewahrt werden müsse.
77 Da sich die Kommission jedoch nur hilfsweise auf Artikel 230 EG gestützt hat und der angefochtene Beschluss, wie sich aus den Randnummern 66 bis 75 des vorliegenden Urteils ergibt, ein Rechtsakt ist, der mit einer Klage nach Artikel 237 Buchstabe b EG angefochten werden kann, braucht im Rahmen der vorliegenden Rechtssache nicht geprüft zu werden, ob gegen einen Rechtsakt des Direktoriums nach Artikel 230 EG Klage erhoben werden könnte.
Zur Zuständigkeit des Gerichtshofes für eine auf einen Verstoß gegen die Verordnung Nr. 1074/1999 gestützte Klage
78 Die EIB trägt drittens vor, da sie im EAG-Vertrag allgemein und insbesondere in Artikel 146 EA über die Zuständigkeit des Gerichtshofes nicht erwähnt sei, sei dieser für die vorliegende Klage nicht zuständig, soweit mit ihr die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses wegen Verstoßes gegen die Verordnung Nr. 1074/1999 begehrt werde.
79 Auch diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden.
80 Wie nämlich bereits festgestellt wurde, ist der Gerichtshof nach Artikel 237 Buchstabe b EG zuständig für die Nichtigerklärung eines Rechtsakts wie des angefochtenen Beschlusses.
81 Zwar bestimmt Artikel 237 Buchstabe b EG, dass die Kommission, jeder Mitgliedstaat und der Verwaltungsrat der EIB nach Maßgabe des Artikels 230 EG solche Klagen erheben können, und ist der Gerichtshof nach Artikel 230 EG für Klagen wegen Verletzung dieses Vertrags oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm" zuständig.
82 In dieser letztgenannten Hinsicht genügt aber der Hinweis, dass sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt, dass Artikel 230 EG aufgrund des Erfordernisses einer vollständigen und umfassenden Überprüfung der Rechtmäßigkeit so auszulegen ist, dass er die Zuständigkeit des Gerichtshofes nicht ausschließt, im Rahmen einer Klage auf Nichtigerklärung einer auf eine Bestimmung des EG-Vertrags gestützten Maßnahme die Rüge einer Verletzung des EAG-Vertrags zu prüfen (Urteil vom 29. März 1990 in der Rechtssache 62/88, Griechenland/Rat, Slg. 1990, I-1527, Randnr. 8).
Zum Vorbringen, mit der Klage werde eine Untätigkeit der EIB beanstandet
83 Die EIB macht viertens geltend, die Klage sei unzulässig, weil mit ihr in Wirklichkeit eine Untätigkeit der EIB beanstandet werde, d. h. die Tatsache, dass die EIB keinen Beschluss zur ordnungsgemäßen Durchführung der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 erlassen habe.
84 Insoweit genügt der Hinweis, dass die Klage, wie die Kommission insbesondere in ihrer Erwiderung ausgeführt hat, auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses gerichtet ist, weil er ein vom System der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 getrenntes System schaffen würde, das entgegen diesen Verordnungen, insbesondere deren Artikel 4, die Befugnis des OLAF zur Durchführung interner Untersuchungen bei der EIB ausschließen und dessen Recht auf Zugang zu Dokumenten und Informationen der EIB verletzen würde.
85 Aus alledem folgt, dass der Gerichtshof für die vorliegende Klage nach Artikel 237 Buchstabe b EG zuständig und die Klage zulässig ist.
Zur Anwendbarkeit der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999
86 Die EIB beantragt Abweisung der Klage der Kommission. Die Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 seien aus verschiedenen Gründen für unanwendbar zu erklären.
87 Die EIB trägt dazu vor, dass diese Verordnungen ihren Autonomiestatus nach dem EG-Vertrag beeinträchtigten, nicht auf einer geeigneten Rechtsgrundlage ergangen seien sowie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Begründungspflicht verstießen.
Zur Autonomie der EIB
Vorbringen der EIB
88 Mit ihrem ersten Verteidigungsmittel macht die EIB geltend, dass der Autonomiestatus, über den sie nach dem EG-Vertrag verfüge, so geartet sei, dass die Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 auf sie nicht angewandt werden könnten.
89 Die EIB trägt im Wesentlichen vor, die Tatsache, dass sie, wie sich aus Artikel 266 EG und der Satzung der EIB ergebe, mit eigener, von derjenigen der Europäischen Gemeinschaft getrennter Rechtspersönlichkeit, mit Verwaltungs- und Leitungsorganen sowie mit eigenen Mitteln und eigenem Haushalt ausgestattet sei, deute darauf hin, dass die Verfasser des EG-Vertrags ihr eine Verwaltungs- und Handlungsautonomie hätten sichern wollen. Diese Autonomie sei Voraussetzung für die Fähigkeit der EIB zu unternehmerischem Handeln und für ihre Funktionsfähigkeit sowie für ihre Glaubwürdigkeit auf den Märkten. Außerdem ermögliche sie es, die Auslösung der Haftung der Europäischen Gemeinschaft zu verhindern, wobei die Haftung der Mitgliedstaaten auf ihre Einlage beschränkt sei.
90 Diese Autonomie werde auch durch Artikel 248 Absätze 1 und 3 EG sowie Artikel 14 der Satzung der EIB belegt. Diese Vorschriften zeigten nämlich zum einen, dass die Prüfung durch den Rechnungshof auf diejenigen Verwaltungstätigkeiten der EIB beschränkt sei, die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft zum Gegenstand hätten, was nur 10 % des Volumens der Tätigkeiten der EIB ausmache, während die anderen Verwaltungstätigkeiten der EIB nur ihrem Prüfungsausschuss unterlägen. Zum anderen ergebe sich aus Artikel 248 Absatz 3 EG, dass sogar das Recht des Rechnungshofes auf Zugang zu Informationen der EIB im Zusammenhang mit deren Verwaltung von Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft von der Einhaltung von Bedingungen abhängig sei, die in einer Vereinbarung zwischen der Kommission, dem Rechnungshof und der EIB festzulegen seien.
91 Dieser Autonomiestatus verbiete es dem Gemeinschaftsgesetzgeber, die EIB mangels entsprechender Ermächtigung durch eine Vertragsbestimmung den Untersuchungsbefugnissen des OLAF zu unterwerfen.
92 Der Autonomiestatus und die bankgeschäftliche Natur der Tätigkeiten der EIB verlangten vielmehr, dass die EIB ihr eigenes System der Betrugsbekämpfung einführen könne. Unerlässlich sei insbesondere, dass die EIB den Anlegern garantieren könne, dass sie in völliger Unabhängigkeit handele.
93 Die dem OLAF verliehenen Befugnisse in Bezug auf die Einleitung einer internen Untersuchung, sein Recht auf Zugang zu den Räumlichkeiten, das Recht auf Anfertigung von Kopien und Erhalt von Auszügen von allen Dokumenten der Organe, Einrichtungen oder Ämter und Agenturen der Gemeinschaft sowie die Verpflichtung von deren Personal, mit ihm zusammenzuarbeiten und ihm im Besitz dieser Stellen befindliche Informationen zu übermitteln, bedeuteten bezüglich der EIB die Verneinung der Autonomie, über die diese nach dem EG-Vertrag verfüge.
94 Außerdem gehöre das OLAF, auch wenn es eine besondere Stellung habe, zu den internen Dienststellen der Kommission und falle in die Zuständigkeit des für den Gemeinschaftshaushalt zuständigen Kommissionsmitglieds.
Würdigung durch den Gerichtshof
95 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die EIB nicht klar angegeben hat, ob die Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 ihrer Ansicht nach aufgrund ihres besonderen Status so auszulegen sind, dass sie auf sie nicht anwendbar seien, oder ob sie geltend macht, dass diese Verordnungen nach den Artikeln 241 EG und 156 EA für unanwendbar zu erklären seien, weil sie gegen diesen Status verstießen.
96 Angesichts dieser Mehrdeutigkeit ist das Verteidigungsmittel der EIB unter jedem der beiden in der vorstehenden Randnummer genannten Blickwinkel zu prüfen.
97 Was erstens die Bestimmung des Geltungsbereichs der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 angeht, so ist festzustellen, dass, wie die Kommission zu Recht geltend gemacht hat, die Wendung durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffene Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen" in Artikel 1 Absatz 3 dieser Verordnungen dahin auszulegen ist, dass die EIB von ihr erfasst wird.
98 Denn wie bereits in Randnummer 75 des vorliegenden Urteils ausgeführt wurde, stellt die EIB eine durch den EG-Vertrag errichtete und mit Rechtspersönlichkeit ausgestattete Gemeinschaftseinrichtung dar. Weder aus der Präambel noch aus den Vorschriften der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 ergibt sich aber, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber in irgendeiner Weise zwischen den verschiedenen durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organen, Einrichtungen oder Ämtern und Agenturen hätte unterscheiden wollen.
99 Die siebte Begründungserwägung der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 weist vielmehr ausdrücklich auf die Notwendigkeit hin, den Bereich der internen Untersuchungen des OLAF auf alle" diese Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen auszudehnen.
100 Zu dem Vorbringen, dass diese Verordnungen gegen den der EIB durch den EG-Vertrag verliehenen Status verstießen und deshalb nach den Artikeln 241 EG und 156 EA für unanwendbar erklärt werden müssten, gilt zweitens Folgendes.
101 Es ist sicher richtig, dass die EIB nach Artikel 266 EG eine von derjenigen der Europäischen Gemeinschaft gesonderte Rechtspersönlichkeit besitzt, von ihren eigenen Organen verwaltet und geleitet wird und über eigene Mittel und einen eigenen Haushalt verfügt. Zur Erfuellung ihrer Aufgaben nach Artikel 267 EG muss sie, wie sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt, auf den Kapitalmärkten ebenso wie jede andere Bank in völliger Unabhängigkeit agieren können (Urteil Kommission/EIB, Randnr. 28).
102 Dass der EIB eine solche funktionelle und institutionelle Autonomie zuerkannt wird, hat jedoch, wie der Gerichtshof außerdem ausgeführt hat, nicht zur Folge, dass sie völlig von den Gemeinschaften gesondert und von jeder Bestimmung des Gemeinschaftsrechts ausgenommen wäre. Vielmehr folgt insbesondere aus Artikel 267 EG, dass die EIB zur Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft beitragen soll und somit kraft EG-Vertrags in den Rahmen der Gemeinschaft fällt. Der EIB kommt folglich eine Doppelnatur in dem Sinne zu, dass sie einerseits hinsichtlich ihrer Geschäftsführung, insbesondere im Rahmen ihrer Kapitaloperationen, unabhängig, andererseits hinsichtlich ihrer Ziele mit der Europäischen Gemeinschaft eng verbunden ist (Urteil Kommission/EIB, Randnrn. 29 und 30).
103 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die EIB nicht dargetan hat, inwiefern der Umstand, dass sie Maßnahmen wie denjenigen der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 unterliegt, die der Gemeinschaftsgesetzgeber auf dem Gebiet der Bekämpfung von Betrügereien und jeder anderen rechtswidrigen Tätigkeit zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften getroffen hat, mit ihrem besonderen Status unvereinbar wäre.
104 Wie sowohl die Kommission als auch der Generalanwalt in Nummer 120 seiner Schlussanträge zutreffend ausgeführt haben, hat die EIB insbesondere nicht dargetan, dass die dem OLAF vom Gemeinschaftsgesetzgeber übertragenen Untersuchungsbefugnisse geeignet wären, ihre Verwaltungstätigkeit und ihre autonome Entscheidungsbefugnis in Bezug auf die Gewährung von Darlehen und Sicherheiten und deren Finanzierung insbesondere durch Inanspruchnahme des Kapitalmarktes zu beeinträchtigen. Die EIB hat auch nicht dargetan, dass diese Befugnisse ihren Ruf oder ihre Vertrauenswürdigkeit als unabhängige Stelle auf den Kapitalmärkten gefährdeten (vgl. entsprechend zur Anwendung der Gemeinschaftssteuer auf die von der EIB gezahlten Gehälter, Urteil Kommission/EIB, Randnr. 30).
105 Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass Artikel 248 Absätze 1 und 3 EG sowie Artikel 14 der Satzung der EIB, die im Wesentlichen die Prüfung der Jahresabschlüsse und der Rechnungsführung zum Gegenstand haben, die Frage der Anwendbarkeit einer Untersuchungsregelung auf die EIB nicht präjudizieren, die wie die auf der Grundlage der Artikel 280 EG und 203 EA mit den Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/99 eingeführte Regelung speziell die Nachprüfung von Verdachtsmomenten in Bezug auf Betrug, Korruption oder andere Unregelmäßigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften ermöglichen soll. Wie insbesondere der Rat geltend gemacht hat, ist eine solche Untersuchungsregelung nämlich in keiner Weise mit einer Prüfung der Jahresabschlüsse oder der Rechnungsführung der betreffenden Einheit gleichzusetzen.
106 Sodann ist festzustellen, dass weder der Umstand, dass das OLAF von der Kommission errichtet und unter den mit dem Beschluss 1999/352 festgelegten Bedingungen in deren administrative und budgetäre Strukturen eingebunden wurde, noch die Tatsache, dass eine derartige aus der Sicht der EIB externe Einrichtung vom Gemeinschaftsgesetzgeber unter den mit den Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 festgelegten Bedingungen Untersuchungsbefugnisse erhalten hat, als solche geeignet ist, die funktionelle Autonomie und den Ruf der EIB auf den Finanzmärkten zu beeinträchtigen.
107 Wie sich nämlich insbesondere aus der vierten, der zehnten, der zwölften und der achtzehnten Begründungserwägung sowie aus den Artikeln 4, 5 Absatz 2, 6, 11 und 12 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 ergibt, ist die mit diesen Verordnungen eingeführte Regelung von dem festen Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers getragen, die Gewährung der dem OLAF übertragenen Befugnisse zum einen von Garantien abhängig zu machen, die dessen strikte Unabhängigkeit insbesondere gegenüber der Kommission sichern, und zum anderen von der vollständigen Beachtung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften, der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften und der Beschäftigungsbedingungen für deren sonstige Bedienstete.
108 Außerdem ergibt sich aus den Vorschriften der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999, dass die Ausübung dieser Befugnisse verschiedenen Regeln und spezifischen Garantien unterliegt, während ihr Gegenstand klar abgegrenzt ist. Zu dem letztgenannten Punkt sieht Artikel 2 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 vor, dass die administrativen Untersuchungen des OLAF durchgeführt werden, um die in Artikel 1 dieser Verordnungen festgelegten Ziele zu erreichen und gegebenenfalls den Beweis für Unregelmäßigkeiten der kontrollierten Handlungen zu erbringen. Die Mittel, über die das OLAF zur Verfolgung dieser Ziele verfügt, sind insbesondere in den Artikeln 4, 7 und 9 dieser Verordnung genau aufgeführt.
109 Schließlich ist entsprechend den Ausführungen sowohl der Kommission und der niederländischen Regierung als auch des Generalanwalts in Nummer 122 seiner Schlussanträge darauf hinzuweisen, dass die vom OLAF gegebenenfalls durchgeführten internen Untersuchungen nach Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 außerdem unter den Bedingungen und nach den Modalitäten zu erfolgen haben, die in den von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen zu erlassenden einschlägigen Beschlüssen vorgesehen sind, so dass nicht auszuschließen ist, dass etwaige Besonderheiten, die sich aus der Banktätigkeit der EIB ergeben, gegebenenfalls von dieser beim Erlass eines solchen Beschlusses berücksichtigt werden, wobei die EIB die Erforderlichkeit der von ihr insoweit angeordneten Beschränkungen nachzuweisen hat.
110 Aus dem Vorstehenden folgt, dass das erste Verteidigungsmittel der EIB zurückzuweisen ist.
Zur Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 1073/1999
111 Die EIB trägt mit ihrem zweiten Verteidigungsmittel vor, dass die Verordnung Nr. 1073/1999 für unanwendbar zu erklären sei, weil sie nicht auf der Grundlage von Artikel 280 EG habe erlassen werden können.
112 Der Begriff finanzielle Interessen der Gemeinschaft" in dieser Bestimmung beziehe sich nur auf die in den Haushalt der Europäischen Gemeinschaft einzustellenden Ausgaben und Einnahmen. Er schließe daher den Erlass von Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung innerhalb der EIB auf der Grundlage dieses Artikels aus, da die EIB über einen eigenen Haushalt verfüge.
113 Außerdem ermögliche Artikel 280 EG allgemein nicht den Erlass von Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung innerhalb der durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organe, Einrichtungen oder Ämter und Agenturen.
Zum Begriff gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gerichtet"
Vorbringen der EIB
114 Nach Ansicht der EIB können nach Artikel 280 EG Maßnahmen gegen Betrug nur zum Schutz des Gemeinschaftshaushalts erlassen werden. Daraus folge, dass Gemeinschaftsvorschriften, die auf der Grundlage von Artikel 280 EG zur Betrugsbekämpfung erlassen würden, nicht für die EIB gelten könnten, da diese über eigene Mittel verfüge, die von denen der Gemeinschaften gesondert seien.
115 Der Umstand, dass 10 % des Volumens der Tätigkeiten der EIB die Verwaltung von Mitteln und Ausgaben der Gemeinschaft zum Gegenstand hätten, zu denen insbesondere die Gemeinschaftssteuer auf die Gehälter, Löhne und Bezüge des Personals und der Mitglieder der Organe der EIB gehöre, reiche nicht aus, um die Unterwerfung der eigenen Mittel der EIB und ihrer gesamten Tätigkeiten unter die Befugnisse des OLAF zu rechtfertigen. Die EIB sei allerdings bereit, mit dem OLAF eine Vereinbarung über ihre Verwaltungstätigkeit zu schließen, die Gemeinschaftsmittel betreffe.
116 Die von ihr vertretene Auslegung werde durch Artikel 248 Absätze 1 und 3 EG bestärkt. Diese Vorschrift beschränke nämlich die Prüfung durch den Rechnungshof auf die Einnahmen und Ausgaben der Europäischen Gemeinschaft und aller von dieser geschaffenen Stellen, soweit diese Prüfung im Gründungsakt einer solchen Stelle nicht ausgeschlossen sei. Überdies sehe sie eine Prüfung an Ort und Stelle nur in den Räumlichkeiten der Einrichtungen [vor], die Einnahmen oder Ausgaben für Rechnung der Gemeinschaft verwalten".
117 Diese Auslegung stehe außerdem im Einklang mit der bisherigen normativen Praxis, die die Entsprechung zwischen den finanziellen Interessen der Gemeinschaft" auf der einen und dem Gesamthaushalt der Gemeinschaften und den von diesen geführten Haushalten auf der anderen Seite bestätigt habe. Die EIB nimmt insoweit insbesondere Bezug auf die Definition der Unregelmäßigkeit" in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312, S. 1) und auf den Begriff des Betrugs zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften", wie er in Artikel 1 des mit dem Rechtsakt 95/C 316/03 des Rates vom 26. Juli 1995 abgefassten Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C 316, S. 49) definiert sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
118 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die EIB nicht klar angegeben hat, ob die Verordnung Nr. 1073/1999 ihrer Ansicht nach so auszulegen ist, dass sie auf sie nicht anwendbar sei, weil sie auf der Grundlage von Artikel 280 EG ergangen sei, oder ob sie geltend macht, dass diese Verordnung nach Artikel 241 EG für unanwendbar zu erklären sei, weil sie gegen Artikel 280 EG verstoße.
119 Unter diesen Umständen ist zum einen daran zu erinnern, dass, wie sich aus den Randnummern 97 bis 99 des vorliegenden Urteils ergibt, die Verordnung Nr. 1073/1999 so auszulegen ist, dass sie u. a. die EIB erfasst.
120 Zum anderen ist darauf hinzuweisen, dass entgegen dem Vorbringen der EIB der Ausdruck finanzielle Interessen der Gemeinschaft" in Artikel 280 EG dahin auszulegen ist, dass er nicht nur die in den Gemeinschaftshaushalt fallenden, sondern grundsätzlich auch diejenigen Einnahmen und Ausgaben umfasst, die in den Haushalt anderer durch den EG-Vertrag geschaffener Einrichtungen oder Ämter und Agenturen fallen.
121 Zu den Erwägungen, die diese Schlussfolgerung rechtfertigen, zählt erstens der Umstand, dass diese Wendung dem Artikel 280 EG eigen ist und sich von der Terminologie unterscheidet, die in den anderen Bestimmungen des Titels II (Finanzvorschriften) des Fünften Teils des EG-Vertrags verwendet wird, in denen stets auf den Haushalt" der Europäischen Gemeinschaft Bezug genommen wird. Das Gleiche gilt für den von der niederländischen Regierung angeführten Umstand, dass der Ausdruck finanzielle Interessen der Gemeinschaft" offenbar weiter ist als der der Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft" insbesondere in Artikel 268 EG.
122 Zweitens legt schon die Tatsache, dass eine Einrichtung, ein Amt oder eine Agentur auf dem EG-Vertrag beruht, nahe, dass diese Stelle geschaffen wurde, um zur Erreichung der Ziele der Europäischen Gemeinschaft beizutragen, und fügt sie in die Gemeinschaftsrechtsordnung ein, so dass die Mittel, über die sie aufgrund des EG-Vertrags verfügt, ihrem Wesen nach von eigenem unmittelbarem finanziellem Interesse für die Gemeinschaft sind.
123 Was speziell die EIB als eine durch den EG-Vertrag geschaffene Gemeinschaftseinrichtung anbelangt, so ist es nach Artikel 267 Absatz 1 EG deren Aufgabe, zu einer ausgewogenen und reibungslosen Entwicklung des Gemeinsamen Marktes im Interesse der Gemeinschaft beizutragen". Daraus folgt, dass die EIB kraft EG-Vertrags in den Rahmen der Gemeinschaft fällt (Urteil Kommission/EIB, Randnr. 29).
124 Dass die Mittel der EIB und ihre Verwendung somit für die Europäische Gemeinschaft und deren Ziele von offenkundigem finanziellem Interesse sind, wird auch durch verschiedene andere Gemeinschaftsvorschriften bestätigt, so durch Artikel 267 Absatz 2 EG, wonach die EIB in Erfuellung ihrer Aufgabe die Finanzierung von Investitionsprogrammen in Verbindung mit der Unterstützung aus den Strukturfonds und anderen Finanzierungsinstrumenten der Europäischen Gemeinschaft erleichtert, oder Artikel 20 der Satzung der EIB, wonach die EIB bei der Gewährung von Darlehen und Bürgschaften insbesondere auf die wirtschaftlich zweckmäßigste Verwendung ihrer Mittel im Interesse der Gemeinschaft [zu achten hat]". Das Gleiche gilt für Artikel 21 dieser Satzung, wonach der EIB Darlehensanträge über die Kommission zugeleitet werden können und diese zu den anderen Darlehensanträgen gehört wird, denen bei negativer Stellungnahme der Kommission nur durch einstimmige Entscheidung des Verwaltungsrates der EIB stattgegeben werden kann, wobei sich das von der Kommission benannte Mitglied des Verwaltungsrates bei dieser Abstimmung der Stimme enthält.
125 Aus dem Vorstehenden folgt, dass sich die Wendung finanzielle Interessen der Gemeinschaft" in Artikel 280 EG nicht lediglich auf den Haushalt der Europäischen Gemeinschaft im engen Sinne beschränkt, sondern auch die Mittel und Ausgaben der EIB erfasst (vgl. entsprechend zur Anwendbarkeit von Artikel 179 EG-Vertrag [jetzt Artikel 236 EG] auf die EIB Urteil Mills/EIB, Randnr. 14).
126 Diese Schlussfolgerung wird durch Artikel 248 EG nicht erschüttert; dessen Vorschriften haben, anders als Artikel 280 EG, nicht speziell die Bekämpfung von Betrügereien und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft gerichteten rechtswidrigen Handlungen zum Gegenstand.
127 Diese Schlussfolgerung kann auch nicht durch den bloßen Umstand - unterstellt, er wäre erwiesen - berührt werden, dass dem Ausdruck finanzielle Interessen der Gemeinschaft" in einer normativen Praxis eine andere Bedeutung beigelegt wurde.
128 Daher kann die Verordnung Nr. 1073/1999 nicht deshalb, weil sie auch die durch den EG-Vertrag geschaffene EIB betrifft, die nach dem EG-Vertrag über eigene, vom Gemeinschaftshaushalt gesonderte Mittel verfügt, nach Artikel 241 EG unanwendbar sein.
Zur Möglichkeit des Erlasses von Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung in Bezug auf die durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen
129 In Anbetracht des Wortlauts von Artikel 280 Absatz 4 EG, wonach die Europäische Gemeinschaft [z]ur Gewährleistung eines effektiven und gleichwertigen Schutzes in den Mitgliedstaaten" Maßnahmen ergreift und [d]ie Anwendung des Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihre Strafrechtspflege" von diesen Maßnahmen unberührt bleiben, vertritt die EIB die Ansicht, dass die Befugnisse des Gemeinschaftsgesetzgebers auf die Ergreifung von Maßnahmen beschränkt seien, mit denen die Mechanismen der Betrugsbekämpfung auf der Ebene der Mitgliedstaaten verbessert werden sollten. Auf dieser Grundlage könnten keine Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrug oder Unregelmäßigkeiten ergriffen werden, die innerhalb der durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organe, Einrichtungen oder Ämter und Agenturen aufträten.
130 Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden.
131 Die Verfasser des Vertrages von Amsterdam haben nämlich dadurch, dass sie in Artikel 280 EG die in dessen Absätzen 1 und 4 enthaltenen Regelungen aufgenommen haben, eindeutig die Bekämpfung von Betrug und Unregelmäßigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft stärken wollen, insbesondere indem sie der Europäischen Gemeinschaft eigens die Aufgabe übertragen haben, ebenso wie die Mitgliedstaaten diesen Betrug und diese Unregelmäßigkeiten zu bekämpfen" durch Maßnahmen", die abschreckend" sind und in den Mitgliedstaaten einen effektiven Schutz" bewirken.
132 Dass gemäß Artikel 280 Absatz 1 EG Maßnahmen nach diesem Artikel ergriffen werden, bedeutet keineswegs, dass zur Bestimmung des Umfangs der entsprechenden Gemeinschaftszuständigkeit nur auf die nachstehenden Absätze dieses Artikels, insbesondere Absatz 4, verwiesen würde.
133 Artikel 280 Absatz 4 EG ist nämlich so zu verstehen, dass er die Festlegung der Gemeinschaftszuständigkeit vervollständigt und bestimmte Bedingungen für deren Ausübung aufstellt. So sieht er die verfahrensmäßigen Voraussetzungen vor, die vor dem Erlass von Gemeinschaftsmaßnahmen erfuellt sein müssen, und bestimmt, dass das Vorgehen der Europäischen Gemeinschaft sowohl auf die Verhütung als auch auf die Bekämpfung von Betrügereien gerichtet ist. Außerdem ist dort bestimmt, dass die Gemeinschaftszuständigkeit insoweit beschränkt ist, als die Anwendung des Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihre Strafrechtspflege von diesen Maßnahmen unberührt zu bleiben hat.
134 In diesem Zusammenhang kann der Umstand, dass sich Artikel 280 Absatz 4 EG insbesondere auf das Erfordernis bezieht, zu einem effektiven und gleichwertigen Schutz in den Mitgliedstaaten beizutragen, nicht als Zeichen eines stillschweigenden Willens der Verfasser des Vertrages von Amsterdam verstanden werden, dass dem Vorgehen der Europäischen Gemeinschaft eine so grundlegende zusätzliche Schranke wie ein Verbot auferlegt werden soll, Betrügereien und andere Unregelmäßigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft mit normativen Maßnahmen zu bekämpfen, die die durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen betreffen.
135 Neben dem Umstand, dass sich eine solche Beschränkung der Gemeinschaftszuständigkeit nicht aus dem Wortlaut von Artikel 280 EG ergibt, ist mit der Kommission und allen Streithelfern darauf hinzuweisen, dass sie kaum mit den Zielen dieser Bestimmung vereinbar wäre. Es steht nämlich fest, dass es für einen effektiven Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft unabdingbar ist, dass die Abschreckung und die Bekämpfung von Betrügereien und anderen Unregelmäßigkeiten auf allen Ebenen erfolgen, auf denen diese Interessen durch solche Phänomene beeinträchtigt werden können. Außerdem kann es häufig vorkommen, dass in diese bekämpften Phänomene gleichzeitig Handelnde auf verschiedenen Ebenen verwickelt sind.
136 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass das zweite Verteidigungsmittel der EIB zurückzuweisen ist.
Zur Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 1074/1999
137 Mit ihrem dritten Verteidigungsmittel macht die EIB geltend, die Verordnung Nr. 1074/1999 sei nach Artikel 156 EA für unanwendbar zu erklären, weil sie nicht auf der Grundlage von Artikel 203 EA habe erlassen werden können.
138 Die EIB vertritt zum einen die Ansicht, dass keine Bestimmung des EAG-Vertrags und keine auf der Grundlage dieses Vertrages getroffene Maßnahme auf sie angewandt werden könne, da sie nicht Bestandteil der institutionellen Struktur der Europäischen Atomgemeinschaft sei und vom EAG-Vertrag nicht erfasst werde.
139 Zum anderen bedeuteten der Umstand, dass die Verordnung Nr. 1073/1999 auf der Grundlage von Artikel 280 Absatz 4 EG erlassen worden sei, und die Tatsache, dass diese Bestimmung eigens in den EG-Vertrag aufgenommen worden sei, um dem Gemeinschaftsgesetzgeber die insoweit erforderliche Zuständigkeit zu verleihen, dass der Rat ohne Artikel 280 Absatz 4 EG insbesondere nicht auf der Grundlage von Artikel 308 EG hätte tätig werden können. Daraus folge, dass der Rat die Verordnung Nr. 1074/1999 ebenso wenig auf der Grundlage von Artikel 203 EA habe erlassen können, der dem Artikel 308 EG entspreche.
140 Die Heranziehung von Artikel 203 EA sei außerdem nur möglich, sofern die Betrugsbekämpfung eines der Ziele" der Europäischen Atomgemeinschaft darstelle. Aus dem Wortlaut der Artikel 1 und 183a EA über die Aufgaben dieser Gemeinschaft und die Betrugsbekämpfung - nur - durch die Mitgliedstaaten ergebe sich aber, dass dies nicht der Fall sei. Im Übrigen seien die Maßnahmen der Verordnung Nr. 1074/1999 nicht geeignet" im Sinne von Artikel 203 EA.
141 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden.
142 Erstens steht fest, wie der Generalanwalt in Nummer 139 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, dass der bloße Umstand, dass die EIB im EAG-Vertrag nicht genannt ist, nicht zur Folge haben kann, dass die Bestimmungen dieses Vertrages oder auf seiner Grundlage getroffene Maßnahmen nicht gegebenenfalls für die EIB gelten.
143 Zweitens kommt entgegen dem Vorbringen der EIB in Artikel 183a EA sehr wohl der Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Atomgemeinschaft als eigenständiges Ziel zum Ausdruck (vgl. entsprechend Urteil vom 18. November 1999 in der Rechtssache C-209/97, Kommission/Rat, Slg. 1999, I-8067, Randnr. 29).
144 Die EIB hat daher zu Unrecht vorgetragen, dass ein Rechtsakt wie die Verordnung Nr. 1074/1999, bei der feststeht, dass sie die Bekämpfung von Betrügereien zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Atomgemeinschaft bezweckt, nicht erlassen worden sei, um eines der Ziele dieser Gemeinschaft zu verwirklichen.
145 Was drittens den Umstand anbelangt, dass der EG-Vertrag im Unterschied zum EAG-Vertrag seit dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam ausdrücklich eine Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Bekämpfung von Betrügereien zum Nachteil ihrer finanziellen Interessen vorsieht, so ist festzustellen, dass dies die Feststellungen des Gerichtshofes in den Randnummern 143 und 144 des vorliegenden Urteils unberührt lässt. Das Gleiche gilt für die Tatsache, dass die Verordnung Nr. 1073/1999 auf der Grundlage von Artikel 280 EG und nicht von Artikel 308 EG ergangen ist.
146 In der letztgenannten Hinsicht ist im Übrigen daran zu erinnern, dass Artikel 308 EG nach ständiger Rechtsprechung als Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nur in Betracht kommt, wenn keine andere Bestimmung des EG-Vertrags den Gemeinschaftsorganen die zum Erlass dieses Rechtsakts erforderliche Befugnis verleiht (vgl. insbesondere Urteile vom 27. September 1988 in der Rechtssache 165/87, Kommission/Rat, Slg. 1988, 5545, Randnr. 17, und vom 12. November 1996 in der Rechtssache C-84/94, Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1996, I-5755, Randnr. 48). Wie sich aus dem vorliegenden Urteil ergibt, war der Gemeinschaftsgesetzgeber aber befugt, die Verordnung Nr. 1073/1999 auf der Grundlage von Artikel 280 EG zu erlassen.
147 Viertens ist festzustellen, dass die EIB weder dargelegt hat, inwiefern die Maßnahmen der Verordnung Nr. 1074/1999 nicht geeignet" im Sinne von Artikel 203 EA sein sollen, noch angegeben hat, inwiefern sich dieses Vorbringen von dem unterscheiden soll, das auf die Feststellung gerichtet ist, dass diese Verordnung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße.
148 Daher genügen bei diesem Sach- und Streitstand der Hinweis, dass nicht bestritten ist, dass die EIB als Auftragnehmerin bestimmte, von der Kommission im EAG-Bereich vereinbarte Darlehen verwaltet, und die Feststellung, dass eine solche Tätigkeit unbestreitbar die finanziellen Interessen der Europäischen Atomgemeinschaft betrifft. Im Übrigen ist die Frage, ob die Verordnung Nr. 1074/1999 eine geeignete Maßnahme darstellt, im Rahmen der Prüfung des vierten Verteidigungsmittels der EIB zu behandeln.
149 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass das dritte Verteidigungsmittel der EIB zurückzuweisen ist.
Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Vorbringen der EIB
150 Mit ihrem vierten Verteidigungsmittel macht die EIB geltend, die Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 seien nach den Artikeln 241 EG und 156 EA für unanwendbar zu erklären, weil sie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstießen. Sie gingen über das hinaus, was zur Erreichung des verfolgten Zieles geeignet und erforderlich sei.
151 Zum einen seien die dem OLAF übertragenen Befugnisse exorbitant und ermöglichten eine ungerechtfertigte und rechtswidrige Einmischung in die Geschäfte der EIB unter Verstoß gegen deren Satzung, Autonomie und Natur als Finanzeinrichtung.
152 Dies gelte insbesondere für die Befugnis des Direktors des OLAF nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999, von sich aus eine interne Untersuchung einzuleiten, ohne die Gründe und die Grundlage dieser Entscheidung angeben zu müssen. Das Gleiche gelte für die Befugnis zu unbeschränktem Zugang ohne Voranmeldung oder vorherige Genehmigung und das Recht, alle Dokumente gleich welcher Art sicherzustellen, die sich aus Artikel 4 Absatz 2 dieser Verordnungen ergäben und mit der Natur der EIB als Finanzeinrichtung unvereinbar seien.
153 Die EIB erwähnt außerdem die Verpflichtung der Mitglieder, Leiter, Beamten und Bediensteten der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen der Gemeinschaft, mit den Bediensteten des OLAF zu kooperieren, ihnen Auskunft zu erteilen und ihnen Unterstützung zukommen zu lassen, sowie die Verpflichtung dieser Stellen, dem OLAF die in ihrem Besitz befindlichen Informationen oder Dokumente über Fälle von Betrug, Korruption oder sonstige rechtswidrige Handlungen mitzuteilen, wie sie sich aus den Artikeln 4 Absatz 6 Buchstabe a, 6 Absatz 6 und 7 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 ergäben. Während die Mitgliedstaaten die Informations- und Kooperationspflichten laut diesen Vorschriften gemäß dem nationalen Recht zu erfuellen hätten, sei bei den Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen der Gemeinschaft nicht vorgesehen, dass diese Pflichten gemäß der jeweiligen Satzung dieser Stellen zu erfuellen wären.
154 In ihrer Gegenerwiderung macht die EIB außerdem geltend, dass der Überwachungsausschuss des OLAF in seinem Tätigkeitsbericht Juli 1999 - Juli 2000 Schwachstellen der gegenwärtigen Organisation des OLAF im Hinblick auf die Erfordernisse der Transparenz, der Legitimität und der Wirksamkeit festgestellt habe.
155 Zum anderen fragt sich die EIB, ob es erforderlich sei, das OLAF ihr gegenüber mit den in den Randnummern 152 und 153 des vorliegenden Urteils erwähnten Befugnissen auszustatten, da bei ihr bereits verschiedene angemessene Maßnahmen zur Verhütung von Betrügereien und zu deren Bekämpfung bestuenden.
156 Die EIB nimmt insoweit in erster Linie auf die Aufgabe der Prüfung der Jahresabschlüsse Bezug, die nach Artikel 14 der Satzung der EIB dem Prüfungsausschuss obliege, und darauf, dass der Prüfungsausschuss nach Artikel 24 der Geschäftsordnung der EIB zu diesem Zweck Zugang zu den Büchern, den Buchungsunterlagen und den anderen zweckdienlichen Dokumenten habe und von den Dienststellen der EIB unterstützt werde. Außerdem sei ihre Tätigkeit, wenn sie Einnahmen und Ausnahmen der Gemeinschaft verwalte, nach Artikel 248 Absatz 3 EG der Kontrolle durch den Rechnungshof unterworfen.
157 Sodann bezieht sich die EIB auf die Charta der internen Rechnungsprüfung und auf ein Dokument mit dem Titel General Office Procedures Manual", aus dem sich nach ihren Erläuterungen ergeben soll, dass die Dienststelle Interne Rechnungsprüfung, über die die EIB verfüge, damit beauftragt sei, die Angemessenheit der internen Kontrollverfahren der EIB zu beurteilen und deren ordnungsgemäße Anwendung zu prüfen sowie sich zu vergewissern, dass ihre Mittel ordnungsgemäß verwaltet würden. Zu diesem Zweck habe diese Dienststelle das Recht, sich an jede Person innerhalb der EIB zu wenden, sowie ein unbeschränktes Recht zur Prüfung der Erklärungen, der Verfahren und der Archive. Außerdem sei sie befugt, bei Verdacht von Betrügereien zum Nachteil der finanziellen Interessen der EIB und Dritter, in die Mitglieder des Personals oder der Leitungsorgane der EIB verwickelt seien, Untersuchungen durchzuführen.
158 Den Erläuterungen der EIB zufolge ist jedes Mitglied ihres Personals, das Kenntnis von einer derartigen Tatsache hat, verpflichtet, darüber entweder den Direktor der Personalabteilung oder den Leiter der Dienststelle Interne Rechnungsprüfung zu unterrichten. Nach einer Voruntersuchung habe der Letztgenannte das Verfahren einzustellen, wenn kein Beweismittel habe gefunden werden können. Andernfalls habe er dem Präsidenten der EIB Bericht zu erstatten, der entscheide, ob eine eingehendere Untersuchung durchzuführen sei und ob diese insbesondere die Unterstützung externer Einrichtungen erfordere, für deren Tätigwerden sodann die Bedingungen vereinbart werden müssten. Der Abschlussbericht des Leiters der Dienststelle Interne Rechnungsprüfung werde zusammen mit dessen Empfehlungen dem Präsidenten und dem Generalsekretär der EIB sowie dem Prüfungsausschuss übermittelt. Der Präsident der EIB entscheide über das weitere Vorgehen.
159 Die EIB führt drittens verschiedene Pflichten oder Verbote in der Personalordnung der EIB sowie verschiedene berufsständische Vorschriften in dem für dieses Personal geltenden Verhaltenskodex an, deren Verletzung Disziplinarstrafen oder die Auflösung des Vertrages nach sich ziehen könne und die geeignet seien, zur Verhütung von Betrug beizutragen. Dies gelte z. B. für das Verbot, im Zusammenhang mit einer Zugehörigkeit zur EIB um Vergünstigungen von außerhalb nachzusuchen oder solche anzunehmen, für das Verbot jeder missbräuchlichen Verwendung von Mitteln dieser Einrichtung bei einer Tätigkeit außerhalb der EIB oder für die Pflicht, jeden Interessenkonflikt in Bezug auf ein Geschäft der EIB zu melden.
Würdigung durch den Gerichtshof
160 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Ansicht der EIB, die Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 seien rechtswidrig, weil sie dem Autonomiestatus der EIB und ihrer Natur als Finanzeinrichtung abträglich seien, bereits im Rahmen der Prüfung ihres ersten Verteidigungsmittels zurückgewiesen wurde.
161 Sodann ist daran zu erinnern, dass nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, die von einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung eingesetzten Mittel zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet sein müssen und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen dürfen (vgl. u. a. Urteile vom 18. November 1987 in der Rechtssache 137/85, Maizena, Slg. 1987, 4587, Randnr. 15, und vom 10. Dezember 2002 in der Rechtssache C-491/01, British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, Slg. 2002, I-11453, Randnr. 122).
162 Was die gerichtliche Nachprüfbarkeit der in der vorstehenden Randnummer genannten Voraussetzungen betrifft, so verfügt der Gemeinschaftsgesetzgeber in einem Bereich wie dem hier betroffenen über ein weites Ermessen, so dass eine in diesem Bereich erlassene Maßnahme nur dann rechtswidrig ist, wenn sie zur Erreichung des Zieles, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist (vgl. in diesem Sinne Urteil British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, Randnr. 123 und die dort zitierte Rechtsprechung).
163 Im vorliegenden Fall ist erstens festzustellen, dass die EIB dadurch, dass sie sich damit begnügt hat, den angeblich exorbitanten Charakter der Befugnisse des OLAF nach den Artikeln 4 Absätze 2 und 6 Buchstabe a, 5 Absatz 2 und 7 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 zu rügen, nicht angegeben und erst recht nicht dargetan hat, inwieweit diese Vorschriften zur Erreichung der mit diesen Verordnungen verfolgten Ziele nicht geeignet oder erforderlich sein sollen.
164 Insoweit ist außerdem darauf hinzuweisen, dass die zutreffende Beurteilung der Tragweite der in der vorstehenden Randnummer genannten Vorschriften eine Berücksichtigung aller für die Auslegung relevanten Gesichtspunkte verlangt, zu denen die in den Randnummern 107 und 108 des vorliegenden Urteils genannten gehören. So kann insbesondere entgegen dem Vorbringen der EIB die Entscheidung des Direktors des OLAF über die Einleitung einer Untersuchung - wie im Übrigen die Entscheidung eines Organs, einer Einrichtung oder eines Amtes oder einer Agentur, die durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffen wurden, die Einleitung einer Untersuchung zu beantragen - nicht ohne hinreichend ernsthafte Verdachtsmomente in Bezug auf einen als Betrug oder Korruption oder sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu qualifizierenden Sachverhalt ergehen. Ferner ergibt sich insoweit aus dem Wortlaut von Artikel 6 Absatz 3 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999, dass aus dem schriftlichen Auftrag, in dessen Besitz die Kontrolleure des OLAF sein müssen, der Gegenstand der Untersuchung hervorgehen muss.
165 Was die Möglichkeit einer fehlerhaften Anwendung der Vorschriften dieser Verordnungen angeht, genügt die Feststellung, dass dies - als wahr unterstellt - die Verhältnismäßigkeit und die Rechtmäßigkeit dieser Verordnungen nicht beeinträchtigen kann.
166 Zweitens hat die EIB nicht dargetan, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hätte. Er durfte nämlich davon ausgehen, dass es ungeachtet des Vorhandenseins eigener Kontrollmechanismen in den verschiedenen durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organen, Einrichtungen oder Ämtern und Agenturen - so auch ungeachtet der Mechanismen, auf die sich die EIB in ihrem Fall bezieht - erforderlich sei, zur Stärkung der Verhütung und Bekämpfung von Betrug, Korruption und anderen Unregelmäßigkeiten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften einen Kontrollmechanismus einzuführen, der zugleich bei ein und derselben Einrichtung zentralisiert ist, spezialisiert ist und von dem in unabhängiger und einheitlicher Weise gegenüber diesen verschiedenen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen Gebrauch gemacht wird.
167 Insoweit ist daran zu erinnern, dass, wie sich aus Randnummer 105 des vorliegenden Urteils ergibt, sich die dem OLAF übertragene Untersuchungsaufgabe aufgrund ihrer spezifischen Natur und ihres spezifischen Gegenstands von der allgemeinen Prüfung der Jahresabschlüsse unterscheidet, mit der insbesondere der Rechnungshof und, in Bezug auf die EIB, deren Prüfungsausschuss betraut sind.
168 Außerdem durfte der Gemeinschaftsgesetzgeber annehmen, dass unabgestimmte Kontrollmechanismen, die auf der Ebene der durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organe, Einrichtungen oder Ämter und Agenturen eingeführt würden und deren Bestehen wie Modalitäten dem Ermessen jeder einzelnen dieser Stellen überlassen blieben, im Hinblick auf die verfolgten Ziele keine Lösung darstellten, deren Grad an Effektivität mit dem vergleichbar wäre, den eine Regelung bieten könnte, mit der die Untersuchungsaufgabe bei ein und derselben spezialisierten und unabhängigen Einrichtung zentralisiert wird. Zu Letzterem ist nämlich darauf hinzuweisen, dass mit den Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 dem OLAF insbesondere eine Untersuchungsaufgabe übertragen werden sollte, die sowohl innerhalb dieser Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen durch interne" Untersuchungen als auch außerhalb dieser Stellen durch externe" Untersuchungen wahrgenommen werden soll.
169 Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 in Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 2 ausdrücklich bestimmt haben, dass die internen Untersuchungen des OLAF unter den Bedingungen und nach den Modalitäten erfolgen, die in diesen Verordnungen und in den von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen zu erlassenden einschlägigen Beschlüssen vorgesehen sind.
170 Wie sich aus Randnummer 109 des vorliegenden Urteils ergibt, ist daher nicht auszuschließen, dass bestimmte Besonderheiten, die sich aus der Banktätigkeit der EIB ergeben, von dieser gegebenenfalls beim Erlass des in Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 genannten Beschlusses berücksichtigt werden, wobei die EIB die Erforderlichkeit der von ihr insoweit angeordneten Beschränkungen nachzuweisen hat.
171 Aus dem Vorstehenden folgt, dass das vierte Verteidigungsmittel der EIB zurückzuweisen ist.
Zur Begründungspflicht
172 Mit ihrem fünften Verteidigungsmittel trägt die EIB vor, die Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 seien unter Verstoß gegen die Begründungspflicht aus den Artikeln 253 EG und 162 EA ergangen.
173 In diesen Verordnungen seien insbesondere nicht die Gründe dargelegt, aus denen es erforderlich sei, dem OLAF die mit ihnen eingeräumten Befugnisse zu verleihen und die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen, insbesondere die EIB, den darin aufgestellten Verpflichtungen zu unterwerfen. Außerdem sei in ihnen nicht angegeben, inwieweit die von diesen Stellen bereits ergriffenen Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung unzureichend oder zu diesen Zwecken ungeeignet seien.
174 In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung die in Artikel 253 EG vorgeschriebene Begründung der Natur des Rechtsakts angepasst sein muss. Sie muss zwar die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig erkennen lassen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die getroffene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann; sie braucht jedoch nicht sämtliche tatsächlich oder rechtlich erheblichen Gesichtspunkte zu enthalten. Ob nämlich die Begründung eines Rechtsakts den Anforderungen des Artikels 253 EG genügt, ist nicht nur im Hinblick auf den Wortlaut des beanstandeten Rechtsakts zu beurteilen, sondern auch anhand seines Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften, die das betreffende Gebiet regeln. Lässt sich also dem angegriffenen Rechtsakt der vom Gemeinschaftsorgan verfolgte Zweck in seinen wesentlichen Zügen entnehmen, so wäre es unnötig, eine besondere Begründung für jede der fachlichen Entscheidungen zu verlangen, die das Organ getroffen hat (vgl. insbesondere Urteile vom 12. März 2002 in den Rechtssachen C-27/00 und C-122/00, Omega Air u. a., Slg. 2002, I-2569, Randnrn. 46 und 47, sowie British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, Randnrn. 165 und 166).
175 Es ist festzustellen, dass bei den Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 diesen Anforderungen Genüge getan ist. Wie nämlich der Generalanwalt in Nummer 166 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, enthält deren Präambel insbesondere eine Darstellung der verfolgten Ziele, der gewählten Mittel und der Gründe, aus denen der Gemeinschaftsgesetzgeber diese im Hinblick auf die verfolgten Ziele für angemessen und erforderlich hält.
176 Insbesondere zu den dem OLAF verliehenen internen Untersuchungsbefugnissen ergibt sich aus der zweiten bis vierten in Verbindung mit der siebten sowie der zwanzigsten und einundzwanzigsten Begründungserwägung der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999, dass die Gewährung dieser Befugnisse auf dem Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers beruht, alle verfügbaren Instrumente einzusetzen, um das Ziel des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu verwirklichen, und dass die Gewährung dieser Befugnisse aus diesem Blickwinkel für erforderlich befunden wurde, um die Wirksamkeit der Bekämpfung von Betrügereien und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil dieser Interessen zu stärken.
177 Entgegen dem Vorbringen der EIB kann vom Gemeinschaftsgesetzgeber im Rahmen der Begründungspflicht nicht verlangt werden, dass er in der Präambel von Rechtsakten wie diesen Verordnungen die Maßnahmen aufzählt, die innerhalb der verschiedenen Organen, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen bereits bestehen, und angibt, weshalb diese Maßnahmen nicht geeignet seien, ihn am Erlass dieser Verordnungen zu hindern.
Zum Verstoß gegen die Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999
178 Wie sich aus den Randnummern 53 bis 55 des vorliegenden Urteils ergibt, begehrt die Kommission die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses wegen Verstoßes gegen die Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999, insbesondere deren Artikel 4.
179 Auch wenn die EIB nicht ausdrücklich vorgetragen hat, dass der angefochtene Beschluss nicht gegen diese Verordnungen verstoßen würde, wenn sie auf die EIB anwendbar und gemeinschaftsrechtskonform wären, können verschiedene Behauptungen, die sie im Rahmen ihrer Verteidigung vorgebracht hat, gleichwohl in diesem Sinne ausgelegt werden. Dies gilt insbesondere für das zuvor geprüfte Vorbringen, dass die Klage der Kommission in Wirklichkeit darauf gerichtet sei, eine Untätigkeit der EIB bei der Durchführung von Artikel 4 Absatz 1 dieser Verordnungen festzustellen, und nicht einen Verstoß gegen diese durch den angefochtenen Beschluss. In ihrer Gegenerwiderung hat die EIB insbesondere insoweit darauf hingewiesen, dass sich die Präambel des angefochtenen Beschlusses in keiner Weise auf diese Verordnungen beziehe, und vorgetragen, dass dieser Beschluss vielmehr vom Willen der EIB getragen sei, eine wirksame interne Kontrolleinrichtung einzuführen, die dem rechtlichen Rahmen der EIB Rechnung trage.
180 Insoweit ist festzustellen, dass, wie die Kommission geltend macht, der angefochtene Beschluss in verschiedener Hinsicht gegen Artikel 4 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 verstößt.
181 Erstens ergibt sich, obwohl Artikel 4 Absatz 1 dieser Verordnungen vorsieht, dass das OLAF administrative Untersuchungen bei den durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen durchführt, zum einen aus Teil 1 Nummer 4 des angefochtenen Beschlusses, dass die internen Untersuchungen bei der EIB allein von deren internen Rechnungsprüfungsdiensten nach den Verfahren der EIB durchgeführt werden, und zum anderen aus Teil 1 Nummern 5 bis 8 dieses Beschlusses, dass sich die Zusammenarbeit mit dem OLAF insoweit darauf beschränkt, im Fall eines Ersuchens des Direktors des OLAF eine interne Untersuchung durch diese Dienste vornehmen zu lassen und dem OLAF die Ergebnisse dieser Untersuchung mitzuteilen.
182 Zweitens ist, obwohl Artikel 4 Absatz 2 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 u. a. vorsieht, dass das OLAF ohne Voranmeldung und unverzüglich Zugang zu sämtlichen Informationen dieser Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen erhält, unter der einzigen Bedingung, dass diese in Kenntnis gesetzt werden, in Teil 1 Nummern 9 und 10 des angefochtenen Beschlusses vorgesehen, dass der Zugang des OLAF zu den Informationen der EIB in jedem Einzelfall von einer Genehmigung des Präsidenten der EIB abhängt und dass dieser die Modalitäten des Zugangs festlegt.
183 Drittens verstößt auch Teil 2 des angefochtenen Beschlusses über die Geschäfte der zweiten Kategorie gegen Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999, soweit darin vorgesehen ist, dass nur die interne Untersuchungsregelung der EIB, wie sie in den Randnummern 157 und 158 des vorliegenden Urteils beschrieben ist, Anwendung findet und dass die EIB in diesem Rahmen die Unterstützung des OLAF unter geeigneten Modalitäten in Anspruch nehmen kann, die mit dem OLAF festzulegen sie bestrebt sein werde.
184 Im Licht der Präambel des angefochtenen Beschlusses gesehen, in der ausdrücklich darauf hingewiesen wird, dass dieser Beschluss unter Berücksichtigung des rechtlichen Rahmens erlassen worden sei, der der EIB durch den EG-Vertrag und ihre Satzung auferlegt sei, kommt in den vorstehend wiedergegebenen Vorschriften im Übrigen offenkundig eine Entscheidung der EIB zum Ausdruck, die Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 ihr gegenüber für nicht anwendbar zu halten.
185 Daraus folgt, dass die EIB durch den Erlass des angefochtenen Beschlusses, dem die falsche Prämisse zugrunde liegt, dass die Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 ihr gegenüber nicht anwendbar seien, und der demzufolge vom Willen der EIB getragen ist, die Betrugsbekämpfung innerhalb der EIB abschließend zu organisieren und dabei bestimmte Formen einer beschränkten operationellen Zusammenarbeit mit dem OLAF zu entwickeln, die Anwendung der mit diesen Verordnungen eingeführten Regelungen abgelehnt und, anstatt den Beschluss im Sinne von Artikel 4 Absätze 1 Unterabsatz 2 und 6 dieser Verordnungen zu erlassen, eine gesonderte Regelung für die EIB eingeführt hat.
186 Die EIB hat dadurch, dass sie die Anwendung der Verordnungen Nrn. 1073/1999 und 1074/1999 ausgeschlossen und es abgelehnt hat, ihre internen Verfahren so anzupassen, dass sie deren Anforderungen genügen, gegen diese Verordnungen, insbesondere deren Artikel 4, verstoßen und die Grenzen der organisatorischen Autonomie überschritten, die ihr auf dem Gebiet der Betrugsbekämpfung verblieben ist.
187 Aus alledem folgt, dass der Klage der Kommission stattzugeben und der angefochtene Beschluss für nichtig zu erklären ist.
Kostenentscheidung
Kosten
188 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission beantragt hat, der EIB die Kosten aufzuerlegen, und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Nach Artikel 69 § 4 Absatz 1 der Verfahrensordnung tragen das Königreich der Niederlande, das Parlament und der Rat ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1. Der Beschluss des Direktoriums der Europäischen Investitionsbank vom 10. November 1999 über die Zusammenarbeit mit dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) wird für nichtig erklärt.
2. Die Europäische Investitionsbank trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Königreich der Niederlande, das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union tragen ihre eigenen Kosten.