CELEX: 62000CJ0014
Niet-nakoming
Vrij verkeer van goederen
Richtlijn 73/241/EEG
Cacao- en chocoladeproducten die andere vetten dan cacaoboter bevatten
Producten die in de lidstaat van vervaardiging op regelmatige wijze zijn vervaardigd en onder de verkoopbenaming 'chocolade' in de handel zijn gebracht
Verbod om producten onder deze benaming in de lidstaat van verkoop in de handel te brengen
Verplichting om de benaming 'chocoladesurrogaat' te gebruiken

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 18 januari 2000, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door te verbieden dat cacao- en chocoladeproducten waaraan andere plantaardige vetten dan cacaoboter zijn toegevoegd, en die in de lidstaten waar dergelijke toevoeging is toegestaan op regelmatige wijze zijn vervaardigd, in Italië in de handel worden gebracht onder de benaming waaronder zij in de lidstaat van herkomst worden verkocht, en door te bepalen dat deze producten enkel onder de benaming chocoladesurrogaat" mogen worden verkocht.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van gemeenschapsrecht
2 Volgens de vierde overweging van de considerans van richtlijn 73/241/EEG van de Raad van 24 juli 1973 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke voorschriften van de lidstaten inzake voor menselijke voeding bestemde cacao- en chocoladeproducten (PB L 228, blz. 23), moeten de voorschriften betreffende deze producten [...] nader tot elkaar worden gebracht en is het daartoe noodzakelijk gemeenschappelijke definities en regels vast te stellen voor de samenstelling, de bereidingswijzen, de presentatie en de etikettering, ten einde het vrije verkeer van deze producten te verzekeren".
3 De vijfde overweging van de considerans van deze richtlijn bepaalt dat het niet mogelijk is, in deze richtlijn alle voor levensmiddelen geldende bepalingen te harmoniseren welke het handelsverkeer in cacao- en chocoladeproducten kunnen belemmeren, doch dat het aantal belemmeringen dat daardoor blijft voortbestaan, stellig geleidelijk zal verminderen naarmate de nationale bepalingen inzake levensmiddelen worden geharmoniseerd".
4 Volgens de zevende overweging van de considerans van richtlijn 73/241 is in sommige lidstaten het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter in chocoladeproducten toegestaan en wordt van deze machtiging in ruime mate gebruik gemaakt; nu kan echter nog niet worden beslist of en op welke voorwaarden het gebruik van deze vetten tot de gehele Gemeenschap kan worden uitgebreid, aangezien het niet mogelijk is om aan de hand van de momenteel beschikbare economische en technische gegevens een definitief standpunt te bepalen en de situatie bijgevolg in het licht van de toekomstige ontwikkeling opnieuw zal moeten worden bezien".
5 Artikel 1 van richtlijn 73/241 luidt:
In de zin van deze richtlijn verstaat men onder cacao- en chocoladeproducten de in de bijlage I omschreven, voor menselijke voeding bestemde producten."
6 Artikel 10, lid 1, van richtlijn 73/241 bepaalt:
De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat de handel in de in artikel 1 bedoelde producten die overeenkomen met de in deze richtlijn en haar bijlage I vervatte definities en regels, niet kan worden belemmerd door de toepassing van de nationale, niet geharmoniseerde bepalingen inzake de samenstelling, bereidingswijzen, de presentatie of de etikettering van uitsluitend deze producten of van levensmiddelen in het algemeen."
7 Artikel 14, lid 2, sub a, van richtlijn 73/241 luidt:
Deze richtlijn laat onverlet de nationale wettelijke voorschriften die
a) het toevoegen van andere plantaardige vetten dan cacaoboter aan de verschillende in bijlage I omschreven chocoladeproducten momenteel toestaan of verbieden. De Raad neemt, op voorstel van de Commissie, drie jaar na de kennisgeving van deze richtlijn, een besluit over de vraag of en op welke voorwaarden het gebruik van deze vetten tot de gehele Gemeenschap kan worden uitgebreid."
8 Bijlage I, lid 1, punt 1.16, bij richtlijn 73/241 omschrijft chocolade als het product, verkregen uit cacaokernen, cacaomassa, cacaopoeder of mager cacaopoeder en sacharose, met of zonder toevoeging van cacaoboter, waarvan, onder voorbehoud van de definities van chocoladehagelslag, Giandujachocolade met hazelnoten en chocoladecouverture, het gehalte aan droge cacaobestanddelen [...] ten minste 35 % bedraagt, aan vetvrije droge cacaobestanddelen ten minste 14 % en aan cacaoboter ten minste 18 %, welke percentages worden berekend na aftrek van het gewicht van de in de paragrafen 5 tot en met 8 genoemde toevoegingen".
9 Bijlage I, lid 7, sub a, eerste alinea, bij richtlijn 73/241 luidt:
Onverminderd artikel 14, lid 2, sub a, mogen voor menselijke consumptie geschikte stoffen met uitzondering van meel en zetmeel, alsmede van vetten en bereidingen daarvan die niet uitsluitend van melk afkomstig zijn, worden toegevoegd aan chocolade, huishoudchocolade, chocoladecouverture, melkchocolade, huishoudmelkchocolade, melkchocoladecouverture en witte chocolade."
10 Krachtens artikel 7, eerste alinea, van richtlijn 2000/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 juni 2000 inzake cacao- en chocoladeproducten voor menselijke consumptie (PB L 197, blz. 19), wordt richtlijn 73/241 per 3 augustus 2003 ingetrokken.
11 De vijfde tot en met de zevende overwegingen van de considerans van richtlijn 2000/36 luiden:
(5) In een aantal lidstaten is de toevoeging aan chocoladeproducten van andere plantaardige vetten dan cacaoboter tot een maximum van 5 % toegestaan.
(6) De toevoeging aan chocoladeproducten van bepaalde andere plantaardige vetten dan cacaoboter tot een maximum van 5 % dient in alle lidstaten te worden toegestaan. Die plantaardige vetten moeten cacaoboterequivalenten zijn en derhalve gedefinieerd zijn overeenkomstig technische en wetenschappelijke criteria.
(7) Om de eenheid van de interne markt te garanderen, moet elk chocoladeproduct dat binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt, binnen de Gemeenschap kunnen worden verhandeld onder de verkoopbenaming waarin overeenkomstig bijlage I bij deze richtlijn is voorzien."
12 Artikel 2, leden 1 en 2, van richtlijn 2000/36 bepaalt:
1. De andere plantaardige vetten dan cacaoboter die in bijlage II worden omschreven en opgesomd, mogen aan de in deel A, punten 3, 4, 5, 6, 8 en 9 van bijlage I omschreven chocoladeproducten worden toegevoegd. Deze toegevoegde hoeveelheid mag na aftrek van het totale gewicht van de andere voor menselijke consumptie geschikte stoffen die daarin eventueel overeenkomstig deel B van bijlage I zijn verwerkt, niet meer bedragen dan 5 % van het eindproduct en het minimumgehalte aan cacaoboter of het totaalgehalte aan droge cacaobestanddelen mag daarbij niet worden verminderd.
2. Chocoladeproducten die overeenkomstig lid 1 andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten, mogen in alle lidstaten in de handel worden gebracht, op voorwaarde dat de in artikel 3 omschreven etikettering van die producten wordt aangevuld met de volgende, opvallende en duidelijk leesbare vermelding: ,bevat naast cacaoboter ook andere plantaardige vetten. Deze vermelding staat in hetzelfde gezichtsveld als de lijst van ingrediënten, waarvan zij duidelijk gescheiden is, in een minstens even groot lettertype en vetgedrukt, en in de nabijheid van de verkoopbenaming; los daarvan kan de verkoopbenaming ook op een andere plaats staan."
13 Ten slotte bepaalt artikel 8, leden 1 en 2, van richtlijn 2000/36:
1. De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om vóór 3 augustus 2003 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.
2. Deze bepalingen worden zodanig toegepast dat:
- het in de handel brengen van de in bijlage I omschreven producten, indien zij aan de in deze richtlijn vervatte omschrijvingen en voorschriften voldoen, met ingang van 3 augustus 2003 wordt toegestaan;
- het in de handel brengen van producten die niet aan de bepalingen van deze richtlijn voldoen, met ingang van 3 augustus 2003 wordt verboden.
Producten die niet aan de bepalingen van deze richtlijn voldoen, maar die vóór 3 augustus 2003 overeenkomstig richtlijn 73/241/EEG zijn geëtiketteerd, mogen evenwel in de handel worden gebracht totdat de voorraden zijn opgebruikt."
14 Artikel 5, lid 1, sub b en c, van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 1979, L 33, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 (PB L 43, blz. 21), bepaalt:
De verkoopbenaming van een levensmiddel is de benaming van dat levensmiddel vermeld in de hierop toepasselijke communautaire bepalingen.
[...]
b) Het gebruik in de lidstaat van verkoop van de verkoopbenaming waaronder het product in de lidstaat van vervaardiging op wettige wijze wordt vervaardigd en verkocht, is eveneens toegestaan.
Indien evenwel de toepassing van de overige bepalingen van deze richtlijn, met name de bepalingen van artikel 3, de verbruiker in de lidstaat van verkoop niet in staat stelt de ware aard van het product te kennen en het te onderscheiden van levensmiddelen waarmee het zou kunnen worden verward, dient de verkoopbenaming vergezeld te gaan van beschrijvende vermeldingen die dicht bij de verkoopbenaming staan.
c) In uitzonderlijke gevallen mag de verkoopbenaming van de lidstaat van vervaardiging niet in de lidstaat van verkoop worden gebruikt, als het daarmee aangeduide levensmiddel qua samenstelling of vervaardigingswijze zo sterk afwijkt van het onder die naam bekende levensmiddel dat het onder b) bepaalde niet voldoende is om een correcte voorlichting van de verbruiker in de lidstaat van verkoop te waarborgen."
Bepalingen van nationaal recht
15 De vervaardiging en het in de handel brengen in Italië van voor menselijke voeding bestemde producten die worden verkregen uit cacao en chocolade, zijn geregeld bij wet nr. 351 van 30 april 1976 (GURI nr. 146 van 4 juni 1976, blz. 4332; hierna: wet nr. 351/76").
16 Volgens artikel 6 van deze wet is elk uit cacao verkregen levensmiddel waarvan de textuur, de consistentie, de kleur en de smaak aan chocolade doen denken maar waarvan de samenstelling niet beantwoordt aan de omschrijving van een van de in de bijlage bij onderhavige wet vermelde producten, imitatiechocolade". De in de betrokken bijlage bedoelde producten bevatten geen andere plantaardige vetten dan cacaoboter.
17 Volgens een ministeriële circulaire van 28 maart 1994 was artikel 6 van wet nr. 351/76 niet toepasselijk op de producten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten en die op regelmatige wijze in andere lidstaten zijn vervaardigd, met inachtneming van het minimumgehalte en overige samenstellingsvereisten die in deze wet zijn vastgesteld.
18 De uitlegging van artikel 6 van wet nr. 351/76 werd naderhand bij een circulaire van het ministerie van Volksgezondheid van 15 maart 1996 (hierna: ministeriële circulaire") in dier voege gewijzigd, dat de uit cacao en chocolade verkregen producten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten en uit het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken afkomstig zijn, in Italië slechts in de handel mogen worden gebracht indien hun samenstelling voldoet aan de bepalingen van het land van herkomst en indien hun verkoopbenaming die is welke artikel 6 van wet nr. 351/76 voorschrijft, namelijk chocoladesurrogaat".
Precontentieuze procedure
19 Bij brief van 12 februari 1997 liet de Commissie de Italiaanse autoriteiten weten dat zij het uit de ministeriële circulaire voortvloeiende verbod om cacao- en chocoladeproducten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten, onder de benaming chocolade" in de handel te brengen, als onverenigbaar met artikel 30 van het Verdrag beschouwde.
20 Bij brief van 8 juli 1997 kwamen de Italiaanse autoriteiten op tegen de zienswijze dat hun nationale regeling wijziging behoefde, stellende dat richtlijn 73/241 de verkoop van cacao- en chocoladeproducten volledig had geharmoniseerd, zodat het vrije verkeer in alle lidstaten slechts was verzekerd voor de aan de richtlijn beantwoordende producten.
21 De Commissie was het niet eens met deze uitlegging en zond de Italiaanse Republiek op 22 december 1997 een aanmaningsbrief. Aangezien de daaropvolgende vergaderingen en briefwisseling het meningsverschil niet konden wegnemen, zond de Commissie op 29 juli 1998 de betrokken lidstaat een met redenen omkleed advies, waarin deze werd aangemaand binnen een termijn van twee maanden na betekening ervan aan zijn verplichtingen krachtens artikel 30 van het Verdrag te voldoen.
22 Op 15 september 1998 antwoordde de Italiaanse regering dat zij, zolang richtlijn 73/241 niet werd gewijzigd, het verbod in kwestie zou handhaven voor de cacao- en chocoladeproducten die niet aan de vereisten van wet nr. 351/76 voldoen.
23 In deze omstandigheden stelde de Commissie het onderhavige beroep in.
Ten gronde
Argumenten van partijen
24 De Commissie wijst erop dat in zes lidstaten producten onder de benaming chocolade" worden vervaardigd waarvan het totale gewicht voor 5 % uit andere plantaardige vetten dan cacaoboter bestaat (Denemarken, Ierland, Portugal, Zweden, Finland en het Verenigd Koninkrijk), en dat deze chocolade onder deze benaming in alle lidstaten, behalve Spanje en Italië, wordt aanvaard en onder deze benaming in richtlijn 73/241 is vermeld.
25 De Commissie merkt tevens op dat een dergelijk product, wat de cacaobestanddelen ervan betreft, beantwoordt aan de regels van richtlijn 73/241 inzake de samenstelling van chocolade". De toevoeging van andere vetten dan cacaoboter gaat immers niet gepaard met een verlaging van het door deze richtlijn vastgestelde minimumgehalte.
26 Zij betoogt dat de uitlegging van richtlijn 73/241 waarop de ministeriële circulaire is gebaseerd, wordt weersproken door de bewoordingen van deze richtlijn. De Commissie stelt namelijk, onder verwijzing naar artikel 14, lid 2, sub a, van de richtlijn, beschouwd in samenhang met bijlage I, lid 7, sub a, daarbij, dat de richtlijn geen definitieve regeling bevat inzake het gebruik, in de gehele Gemeenschap, van andere plantaardige vetten dan cacaoboter bij het vervaardigen van cacao- en chocoladeproducten, zodat elke nationale regeling van een lidstaat die het gebruik van deze vetten in op zijn grondgebied vervaardigde cacao- en chocoladeproducten verbiedt of toestaat, en de overige bepalingen van richtlijn 73/241 eerbiedigt, met deze richtlijn verenigbaar is.
27 De Commissie is bijgevolg van mening dat voor een cacao- of chocoladeproduct dat op regelmatige wijze is vervaardigd in een lidstaat waar de toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter is toegestaan, en dat aan de in richtlijn 73/241 vastgestelde minimumgehalten voldoet, de vrijheid van verkeer in de Gemeenschap geldt, zelfs in de lidstaten waar de toevoeging van deze plantaardige vetten aan de op hun grondgebied vervaardigde producten niet is toegestaan.
28 De Commissie stelt met name dat de lidstaten weliswaar in beginsel het gebruik van dergelijke plantaardige vetten mogen toestaan of verbieden, maar dat hun nationale wetgeving verenigbaar moet zijn met de beginselen van gemeenschapsrecht, zoals het in artikel 30 van het Verdrag neergelegde beginsel van vrij verkeer van goederen.
29 Zij is van mening dat de uit de Italiaanse regeling voortvloeiende verplichting om de cacao- en chocoladeproducten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten, onder de benaming chocoladesurrogaat" te verkopen, de toegang van deze producten tot de Italiaanse markt in aanzienlijke mate belemmert, en bijgevolg een met artikel 30 van het Verdrag strijdige maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking is.
30 De verplichting om de verkoopbenaming te wijzigen, leidt immers tot bijkomende bewerkingen qua presentatie en etikettering, en verhoogt bijgevolg de kosten voor de afzet in Italië. Daarnaast heeft het gebruik van een pejoratieve uitdrukking zoals surrogaat" tot gevolg dat de consument de betrokken producten als minderwaardig beschouwt.
31 De Commissie stelt, onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof, dat het gebruik van de in de lidstaat van vervaardiging toegestane verkoopbenaming slechts mag worden verboden indien het betrokken product qua samenstelling of vervaardiging zozeer verschilt van de kenmerken van de producten die onder deze benaming in de Gemeenschap algemeen bekend zijn, dat het niet kan worden geacht tot dezelfde categorie te behoren.
32 Volgens de Commissie wordt de aard van een chocoladeproduct dat aan het door richtlijn 73/241 vastgestelde minimumgehalte voldoet, door de toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter niet dermate fundamenteel gewijzigd dat het gebruik van de benaming chocolade" verwarring zou doen ontstaan inzake de wezenlijke kenmerken van dat product.
33 De Commissie betoogt bovendien dat de Italiaanse regeling niet haar rechtvaardiging kan vinden in een dwingend vereiste van consumentenbescherming, aangezien in casu andere maatregelen ter bescherming van de consumentenbelangen kunnen worden genomen die het vrije verkeer van cacao- en chocoladeproducten minder beperken, zoals het toevoegen van een neutrale en objectieve vermelding op het etiket die de consument erop attent maakt dat het product andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevat.
34 De Italiaanse regering is het weliswaar eens met de Commissie dat richtlijn 73/241 het vraagstuk van de aanwezigheid van andere plantaardige vetten dan cacaoboter in cacao- en chocoladeproducten niet volledig heeft geharmoniseerd, maar stelt dat deze richtlijn wél een volledige harmonisatie behelst inzake de producten die onder de benaming chocolade" in de handel mogen worden gebracht.
35 Zij legt artikel 14, lid 2, sub a, beschouwd in samenhang met bijlage I, lid 7, sub a, van richtlijn 73/241 immers aldus uit, dat de toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter in beginsel niet is toegestaan, en leidt daaruit af dat het vrije verkeer in de Gemeenschap krachtens deze richtlijn dus slechts is verzekerd voor de cacao- en chocoladeproducten die overeenkomstig deze regel zijn vervaardigd.
36 De Italiaanse regering stelt bovendien dat, juist inzake de kwestie van het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter, artikel 14, lid 2, sub a, van richtlijn 73/241 de bestaande nationale wetgevingen onverlet heeft gelaten, aangezien het de verschillen tussen deze wetgevingen gedoogt, in afwachting van een harmonisatiemaatregel. In afwachting van een harmonisatie op communautair niveau, kunnen de lidstaten waarvan de wetgeving de toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter verbiedt, hun wetgeving dus niet wijzigen in dier voege dat het gebruik van die vetten wordt toegelaten.
37 Ter terechtzitting heeft deze regering nog gepreciseerd dat haar uitlegging van richtlijn 73/241 steun vindt in artikel 8 van richtlijn 2000/36, dat zich ertegen verzet dat haar nationale regeling vóór 3 augustus 2003 wordt gewijzigd.
38 In die omstandigheden kan, volgens de Italiaanse regering, richtlijn 73/241 niet aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten die in andere lidstaten vervaardigde cacao- en chocoladeproducten invoeren waarvan de bereidingsmethode volgens hun eigen wetgeving is verboden, de verplichting oplegt om deze producten onder de - in de lidstaat van vervaardiging gebruikte - verkoopbenaming chocolade" op hun grondgebied toe te laten en daardoor hun eigen producenten te discrimineren.
39 De Italiaanse regering stelt dat, indien de door de Commissie aangevoerde uitlegging van richtlijn 73/241 zou worden aanvaard, dit de in Italië gevestigde producenten zou benadelen ten aanzien van hun concurrenten die in andere lidstaten zijn gevestigd en die producten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten, in Italië in de handel zouden kunnen brengen.
40 De Italiaanse regering betwist in ieder geval dat haar nationale regeling een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking is, en stelt dat de verplichting om de verkoopbenaming te wijzigen gerechtvaardigd is vanuit het oogpunt van de consumentenbescherming.
41 De Italiaanse regering betoogt in het bijzonder, onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof en naar artikel 5, lid 1, sub c, van richtlijn 79/112 zoals gewijzigd bij richtlijn 97/4, dat de lidstaat van invoer en verkoop op goede gronden het gebruik van een in de lidstaat van vervaardiging toegestane verkoopbenaming kan verbieden, indien deze betrekking heeft op een levensmiddel dat qua samenstelling en bereiding zozeer verschilt van het levensmiddel dat onder deze benaming bekendstaat, dat de vermelding van passende omschrijvingen op de verpakking van het product niet garandeert dat de consumenten naar behoren worden ingelicht over de werkelijke aard van het levensmiddel en over de verschillen met andere levensmiddelen waarmee het kan worden verward.
42 Volgens de Italiaanse regering is in casu aan deze voorwaarden voldaan, aangezien de kenmerken van cacao- en chocoladeproducten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten, fundamenteel verschillen van deze van cacao- en chocoladeproducten die deze vetten niet bevatten. Indien de producten die dergelijke vetten bevatten onder de benaming chocolade" in de handel zouden worden gebracht, zou dit dus tot verwarring kunnen leiden bij de Italiaanse consumenten, die eraan gewend zijn dat deze benaming enkel op producten slaat die dergelijke vetten niet bevatten. Daarom - met name opdat het verschil duidelijk zou zijn - is de verkoop van cacao- en chocoladeproducten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten, in Italië enkel onder de benaming chocoladesurrogaat" toegestaan.
Beoordeling door het Hof
De reikwijdte van de bij richtlijn 73/241 ingevoerde harmonisatie
43 Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de grief die de Commissie ontleent aan de onverenigbaarheid van de Italiaanse regeling met het gemeenschapsrecht, voorzover deze regeling het vrije verkeer van cacao- en chocoladeproducten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten, beperkt, vragen oproept omtrent de reikwijdte van de bij richtlijn 73/241 ingevoerde harmonisatie.
44 De partijen zijn het er immers wel over eens dat deze richtlijn de kwestie van het gebruik van dergelijke plantaardige vetten in cacao- en chocoladeproducten niet heeft geharmoniseerd, maar verschillen van mening over de gevolgen die daaruit voortvloeien voor het in de handel brengen van producten die dergelijke vetten bevatten.
45 Zo concludeert de Commissie dat, aangezien het ontbreken van harmonisatie inzake het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter in cacao- en chocoladeproducten niet in de weg staat aan de toepassing van het beginsel van vrij verkeer van goederen op het in de handel brengen van de producten die dergelijke vetten bevatten, de eventuele beperkingen van het vrije verkeer van deze producten aan artikel 30 van het Verdrag moeten worden getoetst.
46 De Italiaanse regering daarentegen stelt dat richtlijn 73/241 het vraagstuk van het in de handel brengen van de daarin bedoelde cacao- en chocoladeproducten volledig regelt en bijgevolg de toepassing van artikel 30 van het Verdrag uitsluit, nu daarbij enerzijds het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter bij het vervaardigen van cacao- en chocoladeproducten in beginsel wordt verboden, en anderzijds het vrije verkeer onder de benaming chocolade" enkel wordt verzekerd voor de cacao- en chocoladeproducten die dergelijke plantaardige vetten niet bevatten.
47 De Italiaanse regering leidt hieruit af, dat richtlijn 73/241 de lidstaten waarvan de nationale wetgeving de toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter aan de op het eigen grondgebied vervaardigde producten verbiedt, toestaat om ook het in de handel brengen onder de benaming chocolade" van producten die niet overeenkomstig hun nationale wetgeving zijn vervaardigd, op hun grondgebied te verbieden.
48 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak, voor de uitlegging van een gemeenschapsrechtelijke bepaling niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft (zie met name arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C-156/98, Jurispr. blz. I-6857, punt 50, en 14 juni 2001, Kvaerner, C-191/99, Jurispr. blz. I-4447, punt 30).
49 Wat om te beginnen de doelstellingen en de context van de betrokken bepalingen betreft, moet worden vastgesteld dat richtlijn 73/241 niet tot doel heeft het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter in de daarin bedoelde cacao- en chocoladeproducten definitief te regelen.
50 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de Raad deze richtlijn met eenparigheid van stemmen heeft vastgesteld, op grond van artikel 100 van het EEG-Verdrag (na wijziging artikel 100 EG-Verdrag, en thans artikel 94 EG) inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten welke rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de gemeenschappelijke markt.
51 Blijkens de vierde overweging van richtlijn 73/241, had de gemeenschapswetgever inzonderheid de bedoeling om gemeenschappelijke definities en regels vast te stellen voor de samenstelling, de bereidingswijzen, de presentatie en de etikettering van cacao- en chocoladeproducten, teneinde het vrije verkeer van deze producten binnen de Gemeenschap te verzekeren.
52 In de zevende overweging van de considerans van richtlijn 73/241 heeft de gemeenschapswetgever echter duidelijk gepreciseerd dat hij, gelet op de verschillen tussen de regelingen van de lidstaten en de ontoereikendheid van de economische en technische gegevens waarover hij beschikte, op het ogenblik van de vaststelling van de richtlijn nog geen definitief standpunt kon bepalen inzake het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter in cacao- en chocoladeproducten.
53 Daarnaast moet nog worden gepreciseerd dat, blijkens de stukken, de verwijzing in dezelfde overweging naar sommige lidstaten waar het gebruik van deze andere plantaardige vetten op dat ogenblik niet alleen was toegestaan maar bovendien ruim verspreid was, drie lidstaten betreft die kort vóór de vaststelling van richtlijn 73/241 tot de Gemeenschap zijn toegetreden, namelijk het Koninkrijk Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk. Deze lidstaten stonden vanouds toe dat dergelijke plantaardige vetten tot maximum 5 % van het totale gewicht aan de op hun grondgebied vervaardigde cacao- en chocoladeproducten werden toegevoegd.
54 In deze omstandigheden stelde de Raad inzake het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter slechts een voorlopige regeling vast die, overeenkomstig artikel 14, lid 2, sub a, tweede zin, van richtlijn 73/241, drie jaar na de kennisgeving van deze richtlijn opnieuw moest worden bezien.
55 Het is tegen de achtergrond van deze elementen dat de bewoordingen en de opzet van de bepalingen van richtlijn 73/241 inzake het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter in de daarin bedoelde cacao- en chocoladeproducten, moeten worden onderzocht.
56 Om te beginnen zij opgemerkt dat het in bijlage I, lid 7, sub a, bij richtlijn 73/241 neergelegde verbod om aan de verschillende cacao- en chocoladeproducten die in bijlage I bij deze richtlijn zijn omschreven, vetten en bereidingen daarvan die niet uitsluitend van melk afkomstig zijn, toe te voegen, onverminderd artikel 14, lid 2, sub a" geldt.
57 Artikel 14, lid 2, sub a, bepaalt uitdrukkelijk dat richtlijn 73/241 de nationale wettelijke voorschriften die het toevoegen van andere plantaardige vetten dan cacaoboter toestaan of verbieden, onverlet laat.
58 Uit laatstbedoelde bepaling blijkt duidelijk dat, inzake het gebruik van deze andere plantaardige vetten, richtlijn 73/241 niet tot doel heeft een volledige harmonisatieregeling in te voeren waarbij gemeenschappelijke voorschriften volledig in de plaats komen van de bestaande nationale voorschriften ter zake. Deze bepaling staat de lidstaten immers uitdrukkelijk toe nationale voorschriften vast te stellen die verschillen van de gemeenschappelijke regeling van de richtlijn.
59 Bovendien kan deze bepaling, gelet op haar bewoordingen, niet aldus worden uitgelegd dat zij slechts voorziet in een loutere afwijking van het in bijlage I, lid 7, sub a, bij richtlijn 73/241 neergelegde verbod om aan de betrokken producten andere plantaardige vetten dan cacaoboter toe te voegen.
60 Enerzijds verwijst artikel 14, lid 2, sub a, van richtlijn 73/241 immers niet alleen naar de nationale wettelijke voorschriften die het toevoegen van andere plantaardige vetten dan cacaoboter toestaan, maar eveneens naar die welke een dergelijke toevoeging verbieden.
61 Anderzijds moet de Raad volgens deze bepaling later beslissen of en onder welke voorwaarden het gebruik van deze vetten tot de gehele Gemeenschap kan worden uitgebreid, wat erop wijst dat de gemeenschapswetgever enkel de mogelijkheid overwoog om een dergelijke uitbreiding toe te staan of te weigeren, en niet de mogelijkheid om het gebruik van de betrokken vetten in de gehele Gemeenschap te verbieden.
62 Bijgevolg blijkt zowel uit de bewoordingen als uit de opzet van richtlijn 73/241 dat deze richtlijn met het in bijlage I, lid 7, sub a, neergelegde verbod een gemeenschappelijke regel vaststelt, en met artikel 10, lid 1, de vrijheid van verkeer invoert voor de producten die aan deze regel voldoen, maar in artikel 14, lid 2, sub a, de lidstaten de mogelijkheid laat om nationale regels vast te stellen die het toevoegen van andere plantaardige vetten dan cacaoboter aan de op hun grondgebied vervaardigde cacao- en chocoladeproducten toestaan.
63 Hieruit volgt eveneens dat de door de Italiaanse regering aangevoerde uitlegging, dat richtlijn 73/241 de lidstaten verbiedt hun nationale wetgevingen inzake het gebruik van andere plantaardige vetten dan cacaoboter te wijzigen zolang dit vraagstuk niet op communautair niveau is geharmoniseerd, niet kan worden aanvaard.
64 Een dergelijke uitlegging vindt immers geen steun in de bewoordingen van de bepalingen van deze richtlijn, en gaat bovendien voorbij aan het voorlopige karakter en aan het doel van het door de richtlijn ingevoerde stelsel zoals omschreven in de punten 48 tot en met 62 van het onderhavige arrest.
65 Deze uitlegging vindt evenmin steun in artikel 8 van richtlijn 2000/36.
66 Dienaangaande kan worden volstaan met eraan te herinneren dat, blijkens vaste rechtspraak, een bepaling van afgeleid recht, zoals artikel 8 van richtlijn 2000/36, niet aldus kan worden uitgelegd dat zij de lidstaten toestaat voorwaarden vast te stellen of te handhaven die in strijd zijn met de verdragsregels inzake het vrije verkeer van goederen (zie met name, in die zin, arresten van 9 juni 1992, Delhaize en Le Lion, C-47/90, Jurispr. blz. I-3669, punt 26; 2 februari 1994, Verband Sozialer Wettbewerb, C-315/92, Jurispr. blz. I-317, punt 12, en 11 juli 1996, Bristol-Myers Squibb e.a., C-427/93, C-429/93 en C-436/93, Jurispr. blz. I-3457, punt 27).
Toepasselijkheid van artikel 30 van het Verdrag
67 Blijkens voorgaande analyse kunnen, anders dan de Italiaanse regering stelt, de cacao- en chocoladeproducten die andere dan de in bijlage I, lid 7, sub a, bij de richtlijn bedoelde vetten bevatten, doch die binnen het kader van deze bepaling in sommige lidstaten onder de benaming chocolade" mogen worden vervaardigd en verkocht, niet van het door artikel 30 van het Verdrag gegarandeerde vrije verkeer van goederen worden uitgesloten op de enkele grond dat andere lidstaten op hun grondgebied de vervaardiging van cacao- en chocoladeproducten onderwerpen aan de gemeenschappelijke regel van bijlage I, lid 7, sub a, bij de richtlijn inzake de samenstelling ervan (zie, naar analogie, arrest van 12 oktober 2000, Ruwet, C-3/99, Jurispr. blz. I-8749, punt 44).
68 Volgens vaste rechtspraak beoogt artikel 30 van het Verdrag immers iedere regeling van de lidstaten te verbieden die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren (arrest van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5).
69 Overeenkomstig het arrest van 20 februari 1979, Rewe-Zentral, Cassis de Dijon" (120/78, Jurispr. blz. 649), verbiedt artikel 30 van het Verdrag in het bijzonder de belemmeringen van het vrije verkeer van goederen die, bij ontbreken van harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen, voortvloeien uit de toepassing op goederen uit andere lidstaten, waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan die goederen moeten voldoen, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van de benaming, vorm, afmetingen, gewicht, samenstelling, aanbiedingsvorm, etikettering of verpakking ervan, ook indien die voorschriften zonder onderscheid op nationale en op ingevoerde producten van toepassing zijn (zie met name arresten van 24 november 1993, Keck en Mithouard, C-267/91 en C-268/91, Jurispr. blz. I-6079, punt 15; 6 juli 1995, Mars, C-470/93, Jurispr. blz. I-1923, punt 12, en arrest Ruwet, reeds aangehaald, punt 46).
70 Dit verbod geldt bijgevolg ook voor belemmeringen van de afzet van producten wanneer voor de vervaardiging ervan geen volledige harmonisatie bestaat, maar die overeenkomstig de nationale voorschriften, waarvan het bestaan uitdrukkelijk door de harmonisatierichtlijn is toegestaan, zijn vervaardigd. In een dergelijk geval zou de tegenovergestelde uitlegging erop neerkomen, dat de lidstaten in strijd met het door het Verdrag nagestreefde doel van vrij verkeer hun nationale markt kunnen afschermen voor de producten waarvoor de communautaire harmonisatieregels niet gelden (zie, naar analogie, arrest Ruwet, reeds aangehaald, punt 47).
71 Het argument van de Italiaanse regering dat artikel 30 van het Verdrag niet mag worden toegepast omdat dit de nationale producenten zou benadelen, faalt eveneens.
72 Het Hof heeft immers reeds geoordeeld dat artikel 30 van het Verdrag niet tot doel heeft te waarborgen dat nationale goederen in alle gevallen dezelfde behandeling krijgen als ingevoerde goederen, en dat een ongelijke behandeling van goederen niet onder het verbod van dit artikel valt wanneer daardoor noch de invoer wordt belemmerd, noch de verkoop van de ingevoerde goederen wordt bemoeilijkt (zie, met name, arresten van 18 februari 1987, Mathot, 98/86, Jurispr. blz. 809, punt 7, en 5 december 2000, Guimont, C-448/98, Jurispr. blz. I-10663, punt 15).
73 Het is dus niet van belang dat de uit artikel 30 van het Verdrag voortvloeiende verplichting, voor een lidstaat die de toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter aan de op zijn grondgebied vervaardigde cacao- en chocoladeproducten verbiedt, om de verkoop onder de benaming chocolade" toe te staan van cacao- en chocoladeproducten die dergelijke vetten bevatten en op regelmatige wijze in andere lidstaten zijn vervaardigd, de nationale producten van die staat kan benadelen.
74 Bijgevolg moet worden onderzocht of en in hoeverre artikel 30 van het Verdrag zich verzet tegen de Italiaanse regeling die verbiedt dat cacao- en chocoladeproducten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten, in Italië worden verkocht onder de benaming chocolade", waaronder zij in de lidstaat van vervaardiging op regelmatige wijze zijn vervaardigd en worden verkocht, en die bepaalt dat deze producten enkel onder de benaming chocoladesurrogaat" mogen worden verkocht.
75 Dienaangaande zij opgemerkt dat, blijkens de rechtspraak van het Hof, een dergelijk verbod, dat de verplichting inhoudt een andere verkoopbenaming te gebruiken dan die welke in de lidstaat van vervaardiging wordt gehanteerd, weliswaar de invoer van uit andere lidstaten afkomstige producten in de betrokken lidstaat niet volledig uitsluit, maar niettemin de verkoop van die producten kan bemoeilijken en bijgevolg de handel tussen de lidstaten kan belemmeren (zie in die zin, met name, de arresten van 26 november 1985, Miro, 182/84, Jurispr. blz. 3731, punt 22; 14 juli 1988, Smanor, 298/87, Jurispr. blz. 4489, punt 12; 22 september 1988, Deserbais, 286/86, Jurispr. blz. 4907, punt 12, en arrest Guimont, reeds aangehaald, punt 26).
76 Het verbod om de verkoopbenaming chocolade" te gebruiken voor cacao- en chocoladeproducten die andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten en op regelmatige wijze in de lidstaat van vervaardiging zijn vervaardigd, kan immers in casu de betrokken marktdeelnemers noodzaken hun producten verschillend te presenteren naar gelang van de plaats waar zij deze in de handel brengen, wat extra verpakkingskosten meebrengt. Dit verbod kan dus de intracommunautaire handel belemmeren (zie, in die zin, de reeds aangehaalde arresten Mars, punt 13, en Ruwet, punt 48).
77 Dit geldt a fortiori nu de door de Italiaanse regeling aan de betrokken marktdeelnemers opgelegde benaming chocoladesurrogaat" bij de consument een negatieve indruk kan doen ontstaan over de betrokken producten, aangezien zij erop wijst dat het om vervangingsproducten gaat, zodat de waarde ervan daalt (zie, in die zin, de reeds aangehaalde arresten Miro, punt 22; Smanor, punten 12 en 13, en Guimont, punt 26).
78 Inzake de vraag of een dergelijke regeling niettemin in overeenstemming kan zijn met het gemeenschapsrecht, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer als gevolg van dispariteiten tussen de nationale wettelijke regelingen moeten worden aanvaard, voorzover die wettelijke regelingen zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale en ingevoerde producten en zij hun rechtvaardiging vinden in dwingende eisen die met name verband houden met de bescherming van de consumenten. Dergelijke bepalingen zijn evenwel slechts aanvaardbaar indien zij evenredig zijn aan het nagestreefde doel en dit doel niet kan worden bereikt door maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer minder belemmeren (zie met name arrest Mars, reeds aangehaald, punt 15; arrest van 26 november 1996, Graffione, C-313/94, Jurispr. blz. I-6039, punt 17, en reeds aangehaalde arresten Ruwet, punt 50, en Guimont, punt 27).
79 Vanuit dit oogpunt heeft het Hof reeds geoordeeld dat de lidstaten het recht hebben erop toe te zien dat de consumenten correct worden voorgelicht over de producten die hun worden aangeboden, en aldus in staat worden gesteld aan de hand van die informatie hun keuze te maken (zie met name arrest van 23 februari 1988, Commissie/Frankrijk, 216/84, Jurispr. blz. 793, punt 11, en arrest Smanor, reeds aangehaald, punt 18).
80 Met name kunnen de lidstaten, volgens de rechtspraak van het Hof, omwille van de belangen van de consument, van de betrokkenen verlangen dat zij de benaming van een levensmiddel wijzigen, wanneer een onder een bepaalde benaming aangeboden product qua samenstelling of vervaardiging zozeer verschilt van de in de Gemeenschap onder die benaming algemeen bekendstaande goederen, dat het niet kan worden geacht tot dezelfde categorie te behoren (zie met name arrest Deserbais, reeds aangehaald, punt 13; arrest van 12 september 2000, Geffroy, C-366/98, Jurispr. blz. I-6579, punt 22, en arrest Guimont, reeds aangehaald, punt 30).
81 Is het verschil echter minder groot, dan moet een aangepaste etikettering voldoende worden geacht om de koper of de verbruiker de nodige inlichtingen te kunnen verschaffen (zie met name arresten van 13 november 1990, Bonfait, C-269/89, Jurispr. blz. I-4169, punt 15; 9 februari 1999, Van der Laan, C-383/97, Jurispr. blz. I-731, punt 24, en de reeds aangehaalde arresten Geffroy, punt 23, en Guimont, punt 31).
82 Bijgevolg moet worden onderzocht of de toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter aan cacao- en chocoladeproducten de samenstelling ervan dermate fundamenteel wijzigt dat zij niet meer de kenmerken bezitten die de consumenten bij aankoop van producten met de benaming chocolade" verwachten, en dat een etikettering met passende informatie over de samenstelling niet volstaat om elke verwarring bij de consument te vermijden.
83 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het typische kenmerk van de in richtlijn 73/241 bedoelde cacao- en chocoladeproducten erin bestaat dat deze een minimumgehalte aan cacao en cacaoboter bevatten.
84 Inzonderheid zij eraan herinnerd dat de producten die aan de in richtlijn 73/241 gegeven omschrijving van chocolade beantwoorden, overeenkomstig bijlage I, lid 1, punt 1.16, bij deze richtlijn ten minste 35 % droge cacaobestanddelen, ten minste 14 % vetvrije droge cacaobestanddelen en ten minste 18 % cacaoboter moeten bevatten.
85 De in richtlijn 73/241 vastgestelde percentages zijn immers minimumgehalten die aanwezig moeten zijn in elk chocoladeproduct dat in de Gemeenschap onder de benaming chocolade" wordt vervaardigd en verkocht, ongeacht de vraag of de toepasselijke bepalingen in de lidstaat van vervaardiging de toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter wel of niet toestaat.
86 Bovendien moet worden beklemtoond dat de omstandigheid dat richtlijn 73/241 de lidstaten uitdrukkelijk de mogelijkheid laat om het gebruik van andere plantaardige vetten bij de vervaardiging van cacao- en chocoladeproducten toe te staan, niet betekent dat de aard van de producten waaraan deze vetten met inachtneming van de richtlijn zijn toegevoegd, dermate verandert dat zij niet meer tot dezelfde categorie behoren als de producten die deze vetten niet bevatten.
87 De toevoeging van andere plantaardige vetten dan cacaoboter aan cacao- en chocoladeproducten die de in richtlijn 73/241 vastgestelde minimumgehalten bevatten, wijzigt de aard van deze producten dus niet dermate fundamenteel dat zij andere producten worden.
88 Bijgevolg volstaat een neutrale en objectieve vermelding, op het etiket, van de aanwezigheid van andere plantaardige vetten dan cacaoboter in het product, om de consumenten naar behoren in te lichten.
89 De door de Italiaanse regeling opgelegde verplichting om de verkoopbenaming van deze producten te wijzigen is dus niet noodzakelijk om te voldoen aan het dwingende vereiste van consumentenbescherming.
90 Uit het voorgaande volgt dat deze regeling, voorzover zij de verplichting oplegt om de verkoopbenaming te wijzigen van producten die in andere lidstaten op regelmatige wijze zijn vervaardigd en onder de verkoopbenaming chocolade" worden verkocht, op de enkele grond dat zij andere plantaardige vetten dan cacaoboter bevatten, onverenigbaar is met artikel 30 van het Verdrag.
91 Gelet op een en ander, dient de conclusie te luiden dat de Italiaanse Republiek, door te verbieden dat de cacao- en chocoladeproducten die voldoen aan het in bijlage I, lid 1, punt 1.16, bij richtlijn 73/241 vastgestelde minimumgehalte, waaraan andere plantaardige vetten dan cacaoboter zijn toegevoegd, en die in de lidstaten waar dergelijke toevoeging is toegestaan op regelmatige wijze zijn vervaardigd, in Italië in de handel worden gebracht onder de benaming waaronder zij in de lidstaat van vervaardiging worden verkocht, en door te bepalen dat deze producten enkel onder de benaming chocoladesurrogaat" mogen worden verkocht, de krachtens artikel 30 van het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
92 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, wanneer dat is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door te verbieden dat de cacao- en chocoladeproducten die voldoen aan het minimumgehalte zoals vastgesteld in bijlage I, lid 1, punt 1.16, bij richtlijn 73/241/EEG van de Raad van 24 juli 1973 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke voorschriften van de lidstaten inzake voor menselijke voeding bestemde cacao- en chocoladeproducten, waaraan andere plantaardige vetten dan cacaoboter zijn toegevoegd, en die in de lidstaten waar dergelijke toevoeging is toegestaan op regelmatige wijze zijn vervaardigd, in Italië in de handel worden gebracht onder de benaming waaronder zij in de lidstaat van vervaardiging worden verkocht, en door te bepalen dat deze producten enkel onder de benaming chocoladesurrogaat" mogen worden verkocht, is de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG) op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.