CELEX: 62006CJ0262
Сектор на далекосъобщенията
Универсална услуга и права на потребителите
Понятие за задължения, които трябва да бъдат временно запазени
Член 27, първа алинея от Директива 2002/21/ЕО (Рамкова директива) и член 16, параграф 1, буква а) от Директива 2002/22/ЕО (Директива за общодостъпната услуга)
Тарифи за предоставяне на услуги за гласова телефония
Задължение за получаване на административно разрешение

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 27, първа алинея от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (
OВ L 108, стр. 33
, Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195, наричана по-нататък „Рамкова директива“) и на член 16, параграф 1, буква а) от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) (
OВ L 108, стр. 51
, Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 213, наричана по-нататък „Директива за универсалната услуга“).
Запитването е отправено в рамките на производство по ревизионна жалба между Bundesrepublik Deutschland [Федерална република Германия], представлявана от Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Федерална агенция за електричество, газ, далекосъобщения, пощенски и железопътни мрежи, наричана по-нататък „регулаторния орган“) и Deutsche Telekom AG (наричано по-нататък „Deutsche Telekom“) във връзка с решение от 8 юни 2004 г., с което регулаторният орган е установил, че прилаганите от Deutsche Telekom тарифи, както и съдържанието на разпоредбите на свързаните с тях общи условия за продажба относно някои „пакети предложения“, попадат в обхвата на задължението за получаване на разрешение по смисъла на § 25, алинея 1 от Закона за далекосъобщенията (Telekommunikationsgesetz) от 25 юли 1996 г. (BGBl. 1996 I, стр. 1120, наричан по нататък „TKG от 1996 г.“).
Правна уредба
Общностна правна уредба
Член 17 от Директива 98/10/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 1998 година относно прилагането на доставката на отворени далекосъобщителни мрежи (ONP) за гласовата телефония и за универсалната далекосъобщителна услуга в условията на конкуренция (
OВ L 101, стр. 24
) установява принципите на определяне на тарифите по следния начин:
„1.   При запазване действието на особените разпоредби на член 3 относно приемливостта на тарифите или на разпоредбите на параграф 6 националните регулаторни органи осигуряват спазването на разпоредбите на настоящия член от организациите, предоставящи гласови телефонни услуги, които имат значително влияние на пазара или които са определени съгласно член 5 и имат значително влияние на пазара.
2.   Тарифите за използване на фиксираната обществена телефонна мрежа и фиксираните обществени телефонни услуги трябва да спазват основните принципи на ориентиране спрямо разходите, посочени в приложение II към Директива 90/387/ЕИО.
3.   При спазване на член 7, параграф 3 от Директива 97/33/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 30 юни 1997 г.] относно взаимосвързаността [в далекосъобщенията за осигуряване на универсална услуга и оперативна съвместимост чрез прилагане на принципите на предоставяне на отворени мрежи (ONP) (
ОВ L 199, стр. 32
)], тарифите за достъп и използване на фиксираната обществена телефонна мрежа са независими от вида на приложението, което потребителите използват, освен ако последните изискват различни услуги или възможности.
4.   Тарифите за допълнителните възможности, които се добавят към предоставянето на връзка с фиксираната обществена телефонна мрежа и фиксираните обществени телефонни услуги, съгласно общностното законодателство трябва да са достатъчно ясно отделени, така че потребителят не е длъжен да плаща за допълнителни възможности, които не са необходими за предоставянето на поисканата услуга.
5.   Промените в тарифите влизат в сила само след изтичане на подходящ период за публично оповестяване, определен от националния регулаторен орган.
6.   При запазване действието на член 3 относно приемливостта на цените държава-членка може да разреши на националния си регулаторен орган да не прилага параграфи 1, 2, 3, 4 или 5 от настоящия член по отношение на определена географска зона, когато е установено, че действително е налице конкуренция на пазара на фиксирани обществени телефонни услуги.“ [неофициален превод]
Съгласно дванадесето съображение от Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа) (
OВ L 108, стр. 7
, Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 169, наричана по-нататък „Директива за достъпа“), за да се осигури приемственост със съществуващите договорености и да се избегне правният вакуум, новата регулаторна рамка на далекосъобщенията трябва да запази до тяхното преразглеждане задълженията, наложени с по-ранната правна уредба.
Член 16, параграф 1 от Рамковата директива предвижда, че във възможно най-кратки срокове след приемането на препоръката или на евентуална нейна актуализация националните регулаторни органи извършват анализ на съответните пазари, съобразявайки се максимално с насоките. Държавите-членки гарантират, че този анализ се провежда, когато е целесъобразно, в сътрудничество с националните органи за защита на конкуренцията.
Член 27, първа алинея от Рамковата директива гласи:
„Държавите-членки поддържат [да се чете: „запазват“] всички задължения според националното законодателство, посочени в член 7 от [Директивата за достъпа] и член 16 от [Директивата за универсалната услуга], дотогава, докато бъде направено определение [да се чете: „определяне“] по отношение на тези задължения от страна на националния регулаторен орган в съответствие с член 16 от настоящата директива.“
Член 7 от Директивата за достъпа гласи както следва:
„
Преглед на предишни задължения за достъп и взаимосвързаност
1.   Държавите-членки запазват всички задължения на предприятията, които предоставят обществени съобщителни мрежи и/или услуги във връзка с достъпа и взаимосвързаността, влезли в сила [да се чете: „приложими“] преди датата на влизане в сила на настоящата директива, в съответствие с разпоредбите на членове 4, 6, 7, 8, 11, 12 и 14 от Директива [97/33], член 16 от Директива [98/10] и членове 7 и 8 от Директива 92/44/ЕО [на Съвета от 5 юни 1992 година относно приложимостта на предоставянето на отворени мрежи към наети линии (
OВ L 165, стр. 27
)] до извършване на преглед на задълженията и вземане на решение в съответствие с параграф 3.
2.   Комисията посочва съответните пазари за задълженията, посочени в параграф 1, в първоначалната препоръка за пазарите на продукти и услуги и решението, което трябва да се приеме [да се чете: „ и в решението“]за определяне на транснационалните пазари, [приети] в съответствие с разпоредбите на член 15 от [Рамковата директива].
3.   Държавите-членки гарантират, че във възможно най-кратки срокове след влизането в сила на настоящата директива и периодично след датата на влизане в сила националните регулаторни органи ще извършват анализ на пазара в съответствие с разпоредбите на член 16 от [Рамковата директива], за да установят дали да продължат [да се чете: „запазят“], изменят или оттеглят [да се чете: „отменят“] прилаганите [да се чете: „тези“] задължения. Засегнатите страни получават предизвестие с достатъчен срок за предстоящите промени или за оттеглянето [да се чете: „отмяната“] на задълженията.“
Член 16 от Директива за универсалната услуга гласи:
„
Преглед на задълженията
1.   Държавите-членки поддържат [да се чете: „запазват“] всички задължения във връзка с:
a)
тарифите на дребно за предоставяне на достъп и използване на обществени телефонни мрежи в съответствие с член 17 от Директива [98/10];
б)
избора или предварителния избор на преносители [да се чете: „оператори“] в съответствие с разпоредбите на Директива [97/33];
[…]“
Национална правна уредба
§ 24 от TKG от 1996 г. предвижда по-специално, че тарифите следва да бъдат ориентирани спрямо разходите, свързани с ефикасното предоставяне на разположение на услугите, и трябва да отговарят на следните изисквания, а именно да не съдържат допълнителни такси, наложени единствено поради господстващото положение на оператор на съответния пазар на далекосъобщенията по смисъла на § 19 от Закона срещу ограниченията на конкуренцията (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen), в редакцията му, обнародвана в BGBl. 1989 I, стр. 2486, да не съдържат намаления, които засягат конкурентоспособността на други предприятия на пазара на далекосъобщенията, и да не предоставят предимства на едни потребители спрямо други потребители на сходни или идентични далекосъобщителни услуги на съответния пазар на далекосъобщенията, освен ако не е доказана обективно обосновавана причина за това.
§ 25 от TKG от 1996 г. гласи:
„(1)   На основание на § 24 и 27—31 от настоящия закон за тарифите и разпоредбите на свързаните с тях общи условия за продажба относно предлагането на преносни линии и на услуги за гласова телефония в рамките на трети и четвърти клас лицензии, по смисъла на § 6, се изисква разрешение от регулаторния орган, ако притежателят на лицензията има господстващо положение на съответния пазар по смисъла на § 22 от Закона срещу ограниченията на конкуренцията.
(2)   Тарифите и разпоредбите на свързаните с тях общи условия за продажба относно предоставянето на далекосъобщителни услуги, различни от посочените в алинея 1, извършвани от предприятия с господстващо положение на съответния пазар по смисъла на § 22 от Закона срещу ограниченията на конкуренцията, са подчинени на процедурата, предвидена в § 30, на основание на § 24, 27, алинея 4 и § 31.
(3)   Алинеи 1 и 2 се прилагат по аналогия за тарифите и разпоредбите на свързаните с тях общи условия за продажба, прилагани от предприятие, което представлява заедно с притежателя на лицензията по смисъла на алинея 1 или с предприятие по смисъла на алинея 2 единно предприятие. Единно предприятие представляват предприятията, които имат връзка по смисъла на § 36, алинея 2 и § 37, алинеи 1 и 2 от Закона срещу ограниченията на конкуренцията.“
§ 150 от Закона за далекосъобщенията (Telekommunikationsgesetz), от 22 юни 2004 г. (BGBl. 2004 I, стр. 1190), изменен със Закона от 7 юли 2005 г. (BGBl. 2005 I, стр. 1970, наричан по-нататък „TKG от 2004 г.“), урежда тарифите по следния начин:
„(1)   Определеното от регулаторния орган като господстващо пазарно положение преди влизането в сила на настоящия закон, както и произтичащите от това задължения, се запазват в сила, докато бъдат заменени с нови решения в съответствие с част 2. Това важи и в случаите, в които определяне на господстващите пазарни положения е направено само в мотивите към административен акт. Изречение първо се прилага по аналогия за задълженията, посочени в § 36, 37 и 39, предложение второ, [от TKG от 1996 г.].
[…]“
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
През 2003 г. Deutsche Telekom пуска на пазара различни „пакетни предложения“ за далекосъобщителни услуги, които включват едновременно услуги, подчинени на задължението за получаване на разрешение от регулаторния орган, предвидено в § 25, алинея 1 от TKG от 1996 г., и услуги, за които не се изисква такова разрешение.
Множество оплаквания убеждават регулаторния орган да започне проверка през декември 2003 г., за да проучи дали тези пакети в тяхната цялост са подчинени на горепосоченото задължение.
С решение от 8 юни 2004 г. регулаторният орган установява, че прилаганите тарифи, както и разпоредбите на свързаните с тях общи условия за продажба, попадат в обхвата на задължението за получаване на разрешение, предвидено в § 25 от TKG от 1996 г.
Deutsche Telekom предявява срещу горепосоченото решение жалба заедно с молба за налагане на обезпечителни мерки пред Verwaltungsgericht Köln.
С решение от 15 септември 2005 г. тази юрисдикция уважава жалбата, подадена от Deutsche Telekom, с мотива, че преходната разпоредба, предвидена в § 150, алинея 1 от TKG от 2004 г., засяга само задълженията, които не се нуждаят от никакъв акт за прилагане и сами по себе си подлежат на прилагане — критерии, на които § 25, алинея 1 от TKG от 1996 г. не отговаря.
Срещу това решение регулаторният орган подава ревизионна жалба пред Bundesverwaltungsgericht, който решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Член 27, първа алинея от [Рамковата директива] и член 16, параграф 1, буква а) от [Директивата за универсалната услуга] следва ли да бъдат тълкувани в смисъл, че трябва временно да се запази в сила предвидено в по-ранното вътрешно право правно задължение за получаване на разрешение за тарифите за предоставяне на услуги на дребно за гласова телефония, извършвани от предприятия с господстващо положение на този пазар, както и свързаният с това констативен административен акт?
При отрицателен отговор на първия въпрос:
2)
Общностното право допуска ли продължаването на такова запазване в сила?“
По преюдициалните въпроси
С първия си въпрос препращащата юрисдикция иска по същество да установи дали член 27 от Рамковата директива и член 16 от Директивата за универсалната услуга имат за цел временно да запазят в сила както предвидено в по-ранното вътрешно право правно задължение за получаване на разрешение за някои телефонни тарифи, прилагани от предприятие, което има господстващо положение на съответния пазар, така и свързания с това констативен административен акт.
Безспорно е, че никакво решение на основание на член 16 от Рамковата директива не е прието от регулаторния орган, доколкото анализът на съответния пазар на услугите за гласова телефония не е бил приключен към момента на развитие на производството пред препращащата юрисдикция.
По тълкуването на член 27 от Рамковата директива и на член 16 от Директивата за универсалната услуга
Относно граматическото тълкуване на член 27 от Рамковата директива следва да се посочи, че „всички задължения“, предвидени от законодателството на държавите-членки и посочени в член 7 от Директивата за достъпа и в член 16 от Директивата за универсалната услуга, следва да бъдат запазени. Посоченият член 7 се отнася до задълженията на предприятията, предоставящи обществени съобщителни мрежи и/или услуги, във връзка с достъпа и взаимосвързаността, които са приложими преди датата на влизане в сила на Рамковата директива. Член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга предвижда запазването на всички задължения относно тарифите на дребно за предоставяне на достъп и използване на обществена телефонна мрежа.
На следващо място, както посочва генералният адвокат в точка 30 от заключението си, всички задължения, посочени и наложени съгласно законодателството на държавите-членки преди регулаторната рамка, произтичаща от Рамковата директива, Директивата за достъпа, Директивата за универсалната услуга и Директива 2002/20/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (наричани по-нататък „новата регулаторна рамка“), трябва да бъдат временно запазени, независимо от естеството им.
Обстоятелството, че на регулаторния орган е предоставено приемането на решение за прекратяване на това временно положение в резултат на осъществяването на анализ на пазара, посочен в член 16 от Рамковата директива, не променя това тълкуване, тъй като този орган само изпълнява задълженията, наложени от действащото законодателство, произтичащо от новата регулаторна рамка. В действителност последната рамка определя задълженията, които се изменят, запазват или отменят.
Това тълкуване е в съответствие също с произхода и структурата на новата регулаторна рамка.
Относно произхода на новата регулаторна рамка е безспорно, че никаква изрична преходна разпоредба не е предвидена в предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 юли 2000 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (COM (2000) 393 окончателен).
Становището на Икономическия и социален комитет от 24 януари 2001 година относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги“(
OВ C 123, стр. 56
) посочва в точка 4.4 от него необходимостта „ясно да се уточни, че съществуващото законодателство трябва да се прилага единствено докато се изчаква заключението на първия анализ на пазарите, осъществен съгласно новата директива.“ [неофициален превод]
Горепосоченото предложение е възпроизведено в Обща позиция (ЕО) № 38/2001, приета от Съвета на 17 септември 2001 г. с оглед приемането на Директива на Европейския парламент и на Съвета относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (
OВ C 337, стр. 34
), от която произтича, че Съветът трябва да осигури правна яснота и освен това да вземе предвид различието на националните положения.
На следващо място, общностният законодател очевидно не е възнамерявал да ограничи категориите задължения, посочени в член 27, първа алинея от Рамковата директива.
Относно структурата на новата регулаторна рамка, на първо място следва да се посочи, че задълженията, наложени на предприятие, заемащо господстващо положение на определен пазар, са уредени в самите текстове на старата регулаторна рамка, докато в новата регулаторна рамка националните регулаторни органи са компетентни да определят съответния пазар и да приложат нормативните актове към последния. Освен това тези органи участват при анализа на пазара и определят предприятията със значително въздействие на този пазар.
На второ място, член 7 от Директивата за достъпа посочва сред задълженията, приложими преди влизането в сила на тази директива и които държавите-членки запазват, от една страна, член 4 от Директива 97/33, който пряко създава задължения за операторите, както и от друга страна, членове 6—8, 11, 12 и 14 от последната директива, член 16 от Директива 98/10 и членове 7 и 8 от Директива 92/44, които възлагат на държавите-членки изпълнението на посочените по-горе разпоредби, осигурявано от държавните власти или от националните регулаторни органи.
На трето и последно място следва да се подчертае, че съгласно двадесет и осмото съображение от Директивата за универсалната услуга се счита за необходимо да се гарантира непрекъснатото прилагане на съществуващите разпоредби в законодателството на Общността в областта на далекосъобщенията във връзка с минималния набор услуги чрез наети линии, и по-специално в Директива 92/44, докато националните регулаторни органи определят, че такива разпоредби вече не са необходими поради развитието на достатъчно конкурентен национален пазар на тяхна територия.
Първо, тази цел за приемственост е изрично въведена от приложение VІІ към Директивата за универсалната услуга относно условията за минималния набор наети линии в съответствие с член 18 от тази директива, както и от член 16, параграф 1, буква в) от същата директива, който предвижда запазването на задължения относно наетите линии, посочени в членове 3, 4, 7 и 10 от Директива 92/44, които възлагат задължения на държавите-членки, както и в членове 6 и 8 от последната директива, чийто нормативен характер не може да бъде оспорен.
На следващо място, член 16, параграф 1, букви а) и б) от Директивата за универсалната услуга предвижда запазването на задълженията както относно тарифите на дребно, посочени в член 17 от Директива 98/10, така и на задълженията относно избора или предварителния избор на оператори, посочени в Директива 97/33.
От гореизложеното следва, че задълженията, посочени по-горе, се отнасят както до индивидуалните актове, така и до регулаторните мерки, приложени от орган, чието определяне зависи от конституционното устройство, характерно за всяка държава-членка.
На последно място, това тълкуване се потвърждава от разглеждането на крайната цел на въпросните разпоредби.
Всъщност дванадесето съображение и член 7 от Директивата за достъпа предвиждат необходимостта от избягване на всякакъв правен вакуум между старата и новата регулаторна рамка. За тази цел се предвижда запазването на всички съществуващи задължения, независимо от основанието им.
Следователно като препраща изрично към член 7 от Директивата за достъпа и към член 16 от Директивата за универсалната услуга, член 27 от Рамковата директива по необходимост е насочен към осъществяването на същата крайна цел, а именно да осигури приемственост между старата и новата регулаторна рамка, независимо от естеството и основанието на задълженията, наложени на операторите.
По § 25, алинея 1 от TKG от 1996 г.
§ 25, алинея 1 от TKG от 1996 г. подчинява тарифите, които предприятията, разполагащи с господстващо положение на съответния пазар, прилагат към крайните потребители за предоставянето на гласова телефония, на предварително разрешение съгласно § 24 и 27—31 от същия закон.
Член 17 от Директива 98/10, изрично запазен в сила от член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга, посочен в член 27 от Рамковата директива, определя в параграф 1 от него ролята на националните регулаторни органи, както и задължението на притежателите на лицензия, които имат господстващо положение на пазара, да спазват разпоредбите на член 17. Параграф 2 от член 17 по-конкретно предвижда, че тарифите за използване на фиксираната обществена телефонна мрежа и фиксирани обществени телефонни услуги трябва да спазват основните принципи на ориентиране спрямо разходите.
Съгласно § 24 от TKG от 1996 г. тарифите трябва да бъдат определени в зависимост от разходите, свързани с ефикасното предоставяне на услугите, и да отговарят на изискванията, посочени в алинея 2 от него, която предвижда по-специално, че тарифите не могат да съдържат допълнителни такси, които се налагат поради единствения факт, че операторът има господстващо положение на съответния пазар на далекосъобщенията.
Следователно разпоредба като § 25 от TKG от 1996 г., която съдържа общо задължение за получаване на разрешение и едновременно с това препраща към принципа на ориентиране спрямо разходите, предвиден в разпоредба като § 24 от този закон, може да бъде разглеждана като прилагаща член 17 от Директива 98/10.
От изложеното по-горе следва, че задължение като предвиденото в § 25 от TKG от 1996 г. представлява задължение по смисъла на член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга и следователно трябва да бъде временно запазено.
Вярно е, че според Deutsche Telekom националният регулаторен орган би могъл по този начин да забави прилагането на новите общностни правила, като се въздържи от извършване на анализ на съответния пазар. В тези случаи обаче националните органи и ако е необходимо компетентните юрисдикции, следва да изведат последиците от това, а Комисията следва да упражни правомощията си, за да осигури пълно прилагане на общностното право.
Предвид съвкупността от изложените по-горе съображения на първия поставен въпрос следва да се отговори, че член 27, първа алинея от Рамковата директива и член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга следва да бъдат тълкувани в смисъл, че трябва временно да бъдат запазени в сила както правно задължение за получаване на разрешение относно тарифите за предоставяне на услуги на дребно за гласова телефония, извършвани от предприятия с господстващо положение на този пазар, като предвиденото в § 25 от TKG от 1996 г., установено от вътрешното право преди новата регулаторна рамка, така и свързаните с това констативни административни актове.
С оглед отговора на първия въпрос не е необходимо да се отговаря на втория поставен въпрос.
По съдебните разноски
С оглед обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

Член 27, първа алинея от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) и член 16, параграф 1, буква а) от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) следва да бъдат тълкувани в смисъл, че трябва временно да бъдат запазени в сила както правно задължение за получаване на разрешение относно тарифите за предоставяне на услуги на дребно за гласова телефония, извършвани от предприятия с господстващо положение на този пазар, като предвиденото в § 25 от Закона за далекосъобщенията (Telekommunikationsgesetz) от 25 юли 1996 г., установено от вътрешното право преди произтичащата от посочените директиви регулаторна рамка, така и свързаните с това констативни административни актове.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.