CELEX: 62008CJ0375
Agriculture
Organisation commune des marchés
Viande bovine
Règlement (CE) nº 1254/1999
Concours financiers communautaires relatifs aux primes spéciales aux bovins mâles et aux paiements à l’extensification
Conditions d’octroi
Calcul du facteur de densité des animaux détenus sur l’exploitation
Notion de ‘superficie fourragère disponible’
Règlements (CEE) nº 3887/92 et (CE) nº 2419/2001
Système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires
Réglementation nationale subordonnant l’octroi des concours financiers communautaires à la production d’un titre juridique valable justifiant l’utilisation des superficies fourragères exploitées

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la réglementation communautaire relative aux demandes d’aides
«animaux», et notamment du règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés
dans le secteur de la viande bovine (JO L 160, p. 21, et rectificatifs JO 1999, L 282, p. 16, et JO 2000, L 263, p. 34).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure pénale engagée contre MM. Pontini, Rech, Forato, Bonora et Colomberotto
ainsi que M
mes
Forato et Adami. Ceux-ci se voient reprocher diverses infractions pénales, commises au préjudice de la Communauté européenne,
en rapport avec la perception, estimée indue par la partie poursuivante, de concours financiers communautaires relatifs aux
primes spéciales aux bovins mâles et aux paiements à l’extensification au cours des années 2000 à 2004.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire
Le règlement (CEE) n° 3508/92
L’article 1
er
, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et
de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 355, p. 1), prévoit que chaque État membre crée un système
intégré de gestion et de contrôle (ci-après le «SIGC») applicable à différents régimes d’aides communautaires dans les secteurs
de la production végétale et de la production animale.
L’article 2 dudit règlement, tel que modifié par le règlement (CE) nº 1593/2000 du Conseil, du 17 juillet 2000 (JO L 182,
p. 4), dispose que le SIGC comprend une base de données informatisée, un système d’identification des parcelles agricoles,
un système d’identification et d’enregistrement des animaux, des demandes d’aides et un système intégré de contrôle.
L’article 6 du règlement n° 3508/92, tel que modifié par le règlement n° 1593/2000, est libellé comme suit:
«1.      Pour être admis au bénéfice d’un ou de plusieurs régimes communautaires soumis aux dispositions du présent règlement, chaque
exploitant présente, pour chaque année, une demande d’aides ‘surfaces’ indiquant:
–        les parcelles agricoles, y compris les superficies fourragères, les parcelles agricoles faisant l’objet d’une mesure de retrait
de terres arables et celles qui ont été mises en jachère,
–        le cas échéant, toute autre information nécessaire prévue soit par les règlements relatifs aux régimes communautaires, soit
par l’État membre concerné.
[…]
6.      Pour chacune des parcelles agricoles déclarées, l’exploitant indique la superficie ainsi que sa localisation, ces éléments
devant permettre d’identifier la parcelle dans le système d’identification des parcelles agricoles.
[…]»
Le règlement (CEE) n° 3887/92
Les septième et neuvième considérants du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités
d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 391, p. 36),
tel que modifié par le règlement (CE) n° 1678/98 de la Commission, du 29 juillet 1998 (JO L 212, p. 23, ci-après le «règlement
n° 3887/92»), énoncent ce qui suit:
«[…] le respect des dispositions en matière d’aides communautaires doit être contrôlé de façon efficace; […]
[…]
[…] à la lumière de l’expérience acquise et tout en tenant compte du principe de proportionnalité ainsi que des problèmes
particuliers liés aux cas de force majeure et aux circonstances naturelles, il y a lieu d’arrêter des dispositions visant
à prévenir et sanctionner de manière efficace les irrégularités et les fraudes; […]»
L’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 3887/92 prévoit que, lorsque des superficies fourragères sont utilisées
en commun, les autorités compétentes procèdent à la répartition de celles-ci entre les exploitants intéressés au prorata de
leur utilisation ou de leur droit d’utilisation de ces superficies.
L’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92 est libellé comme suit:
«Sans préjudice des exigences établies dans les règlements sectoriels, la demande d’aides ‘surfaces’ contient toute information
nécessaire, et notamment:
–        l’identification de l’exploitant,
–        les éléments devant permettre l’identification de toutes les parcelles agricoles de l’exploitation, leur superficie, leur
localisation, leur utilisation, le cas échéant s’il s’agit d’une parcelle irriguée, ainsi que le régime d’aides concerné,
–        une déclaration du producteur d’avoir pris connaissance des conditions pour l’octroi des aides concernées.
Par ‘utilisation’, on entend le type de culture ou de couverture végétale ou l’absence de culture.
[…]»
Le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95
L’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection
des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1), dispose:
«Les actes pour lesquels il est établi qu’ils ont pour but d’obtenir un avantage contraire aux objectifs du droit communautaire
applicable en l’espèce, en créant artificiellement les conditions requises pour l’obtention de cet avantage, ont pour conséquence,
selon le cas, soit la non-obtention de l’avantage, soit son retrait.»
L’article 8 de ce règlement est libellé comme suit:
«1.      Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les
mesures nécessaires pour s’assurer de la régularité et de la réalité des opérations engageant les intérêts financiers des
Communautés.
2.      Les mesures de contrôle sont adaptées aux spécificités de chaque secteur et proportionnées aux objectifs poursuivis. […]
[…]»
Le règlement n° 1254/1999
Le treizième considérant du règlement n° 1254/1999 énonce que, «compte tenu de la tendance à l’intensification de la production
de viande bovine, il y a lieu de limiter les primes liées à l’élevage, en prenant en considération la capacité fourragère
de chaque exploitation par rapport au nombre et aux espèces d’animaux y détenus; que, pour éviter des types de production
trop intensifs, il convient de soumettre l’octroi de telles primes au respect d’un facteur de densité maximale d’animaux détenus
sur l’exploitation».
En ce qui concerne la nécessité de prévoir un cadre souple de paiements communautaires supplémentaires, le quinzième considérant
du même règlement énonce qu’«il est essentiel que les États membres soient tenus d’utiliser leurs pouvoirs discrétionnaires
exclusivement sur la base de critères objectifs, afin de tenir pleinement compte de la notion d’égalité de traitement et d’éviter
les distorsions de marché et de concurrence».
La notion d’«exploitation» est définie à l’article 3, sous b), du règlement n° 1254/1999 comme «l’ensemble des unités de production
gérées par le producteur et situées sur le territoire d’un État membre».
Conformément à l’article 4, paragraphe 1, du même règlement, le producteur détenant sur son exploitation des bovins mâles
peut bénéficier, à sa demande, d’une prime spéciale.
L’article 12 dudit règlement, intitulé «Facteur de densité», est libellé comme suit:
«1.      Le nombre total des animaux pouvant bénéficier de la prime spéciale et de la prime à la vache allaitante est limité par l’application
d’un facteur de densité des animaux détenus sur l’exploitation de 2 unités de gros bétail (UGB) par hectare et par année civile.
Ce facteur est exprimé en nombre d’UGB, par rapport à la superficie fourragère de cette exploitation consacrée à l’alimentation
des animaux y détenus. Toutefois, un producteur est exempt de l’application du facteur de densité lorsque le nombre d’animaux
détenus sur son exploitation et à prendre en considération pour la détermination du facteur de densité ne dépasse pas 15 UGB.
2.      Pour la détermination du facteur de densité sur l’exploitation, il est tenu compte:
a)      des bovins mâles, des vaches allaitantes et des génisses, des ovins et/ou caprins pour lesquels des demandes de prime ont
été déposées, ainsi que des vaches laitières nécessaires pour produire la quantité totale de référence de lait attribuée au
producteur. La conversion du nombre d’animaux ainsi obtenu en UGB est effectuée à l’aide du tableau de conversion figurant
à l’annexe III;
b)      de la superficie fourragère, au sens de la superficie de l’exploitation disponible pendant toute l’année civile pour l’élevage
de bovins et d’ovins et/ou de caprins. Ne sont pas comptés dans cette superficie:
–        les bâtiments, les bois, les étangs, les chemins,
–        les superficies utilisées pour d’autres productions bénéficiant d’un régime d’aide communautaire ou utilisées pour des cultures
permanentes ou des cultures horticoles, à l’exception des pâturages permanents pour lesquels des paiements à la surface sont
octroyés conformément aux dispositions de l’article 17 du présent règlement et de l’article 19 du règlement (CE) n° 1255/1999
[du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO
L 160, p. 48)],
–        les superficies bénéficiant du régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, qui sont utilisées dans le
cadre du régime d’aide concernant les fourrages séchés ou soumises à un programme national ou communautaire de gel des terres.
La superficie fourragère comprend les superficies utilisées en commun et les superficies soumises à une culture mixte.
3.      La Commission arrête les modalités d’application du présent article selon la procédure prévue à l’article 43. Ces modalités
portent, notamment, sur:
–        les dispositions qui concernent les superficies utilisées en commun et les superficies soumises à une culture mixte,
–        les dispositions qui permettent d’éviter un détournement de l’application du facteur de densité.»
L’article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1254/1999 a été modifié par le règlement (CE) n° 1512/2001 du Conseil, du 23 juillet
2001 (JO L 201, p. 1), par l’ajout, après la première phrase de cette disposition, de la phrase suivante:
«Le facteur de densité est égal à 1,9 UGB à partir du 1
er
janvier 2002 et à 1,8 UGB à partir du 1
er
janvier 2003.»
L’article 13 du règlement n° 1254/1999, intitulé «Paiement à l’extensification», prévoit à son paragraphe 1:
«Les producteurs bénéficiant de la prime spéciale et/ou de la prime à la vache allaitante peuvent bénéficier d’un paiement
à l’extensification.»
L’article 45 du règlement n° 1254/1999 prévoit que le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement
de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103), et les dispositions arrêtées pour la mise en œuvre de ce dernier règlement
s’appliquent aux produits visés à l’article 1
er
du règlement n° 1254/1999.
Le règlement n° 1258/1999
Conformément à l’article 1
er
du règlement nº 1258/1999, le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) comporte une section «garantie»,
laquelle finance notamment les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles.
L’article 8, paragraphe 1, de ce règlement dispose:
«Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les
mesures nécessaires pour:
a)      s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le [FEOGA];
b)      prévenir et poursuivre les irrégularités;
c)      récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences.
Les États membres informent la Commission des mesures prises à ces fins, et notamment de l’état des procédures administratives
et judiciaires.»
Le règlement (CE) n° 1259/1999
Le règlement (CE) n° 1259/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct
dans le cadre de la politique agricole commune (JO L 160, p. 113), s’applique, conformément à son article 1
er
, aux paiements octroyés directement aux agriculteurs dans le cadre des régimes de soutien relevant de la politique agricole
commune (ci-après la «PAC») et financés en partie ou en totalité par la section «garantie» du FEOGA, à l’exception de ceux
qui sont prévus par le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural
par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160,
p. 80).
Aux termes de l’article 7 du règlement n° 1259/1999, nonobstant les dispositions spécifiques éventuelles qui figurent dans
tel ou tel régime de soutien, aucun paiement ne sera effectué en faveur de personnes au sujet desquelles il est établi qu’elles
ont créé artificiellement les conditions requises pour bénéficier de tels paiements et obtenir ainsi un avantage non conforme
aux objectifs du régime de soutien en question.
Le règlement (CE) n° 2419/2001
L’article 4 du règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du système
intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires [établi] par le règlement (CEE) n° 3508/92
du Conseil (JO L 327, p. 11, et rectificatif JO 2002, L 7, p. 48), intitulé «Identification et superficie minimale des parcelles
agricoles», prévoit à son paragraphe 1:
«Le système d’identification visé à l’article 4 du règlement (CEE) n° 3508/92 est géré au niveau de la parcelle agricole.
Les États membres peuvent prévoir le recours à une unité autre que la parcelle agricole, comme la parcelle cadastrale ou l’îlot
de culture. Dans ce cas, les États membres garantissent la fiabilité de l’identification des parcelles agricoles et exigent
notamment que les demandes d’aide ‘surfaces’ soient pourvues des éléments ou assorties des documents prévus par l’autorité
compétente afin de localiser et de mesurer chaque parcelle agricole.»
L’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001 dispose:
«Aux fins de l’application du présent règlement:
[…]
b)      lorsque des superficies fourragères sont utilisées en commun, les autorités compétentes procèdent à la répartition virtuelle
de celles-ci entre les exploitants intéressés au prorata de leur utilisation ou de leur droit d’utilisation de ces superficies;
c)      chaque superficie fourragère doit être disponible pour l’élevage des animaux pour une période minimale de sept mois commençant
à une date à déterminer par l’État membre, entre le 1
er
janvier et le 31 mars.»
L’article 10 du règlement n° 2419/2001, intitulé «Conditions applicables aux demandes d’aide ‘animaux’», est libellé comme
suit:
«1.      Les demandes d’aide ‘animaux’ contiennent toutes les informations nécessaires pour décider de leur éligibilité à l’aide, notamment:
a)      l’identité de l’exploitant;
b)      une référence à la demande d’aide ‘surfaces’ si celle-ci a déjà été présentée;
c)      le nombre d’animaux de chaque espèce faisant l’objet d’une demande d’aide et, en ce qui concerne les bovins, leur code d’identification;
d)      le cas échéant, l’engagement de l’exploitant de maintenir les animaux visés au point c) sur son exploitation pendant la période
de rétention et l’indication du ou des lieux où cette rétention aura lieu, ainsi que la ou les périodes concernées;
e)      le cas échéant, la limite individuelle ou le plafond individuel applicable aux animaux concernés;
[…]
g)      une déclaration de l’exploitant attestant qu’il a pris connaissance des conditions relatives à l’aide en question.
L’exploitant informe l’autorité compétente par écrit et au préalable de toute modification concernant le lieu de rétention
des animaux.
2.      Les États membres garantissent à chaque détenteur d’animaux le droit d’obtenir de l’autorité compétente, sans contraintes
particulières, à intervalles raisonnables et sans délai excessif, des informations sur les données le concernant et concernant
ses animaux, enregistrées dans la base de données informatisée. Lorsqu’il introduit sa demande, l’exploitant déclare que ces
données sont exactes et complètes ou, selon le cas, corrige les données erronées ou ajoute les données manquantes.
[…]»
Conformément à l’article 15 du règlement n° 2419/2001, les contrôles administratifs et les contrôles sur place sont effectués
de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions d’octroi des aides.
L’article 22 de ce règlement, intitulé «Détermination des superficies», dispose:
«1.      La détermination de la superficie des parcelles agricoles se fait par tout moyen approprié défini par l’autorité compétente
et garantissant une exactitude de mesure au moins équivalente à celle requise pour les mesures officielles prévues par les
dispositions nationales. […]
2.      La superficie totale d’une parcelle agricole peut être prise en compte à condition qu’elle soit utilisée entièrement suivant
les normes usuelles de l’État membre ou de la région concernée. Dans les autres cas, la superficie réellement utilisée est
prise en compte.
[…]
3.      L’éligibilité des parcelles agricoles est vérifiée par tout moyen approprié. À cet effet, il est demandé, si nécessaire, des
preuves supplémentaires.»
L’article 53, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001 a abrogé le règlement n° 3887/92, tout en spécifiant que ce dernier
demeurerait applicable pour les demandes d’aides relatives aux campagnes de commercialisation ou aux périodes de référence
des primes commençant avant le 1
er
janvier 2002.
Conformément à l’article 54, paragraphe 2, du règlement n° 2419/2001, celui-ci s’applique aux demandes d’aides introduites
au titre des campagnes de commercialisation ou des périodes de référence des primes commençant à compter du 1
er
janvier 2002.
Le règlement (CE) n° 1782/2003
L’article 153, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes
pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien
en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001,
(CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270,
p. 1, et rectificatif JO 2004, L 94, p. 70), a abrogé le règlement n° 3508/92, tout en prévoyant que celui-ci continue à s’appliquer
aux demandes de paiements directs pour les années civiles précédant l’année 2005.
Le règlement n° 1782/2003 a également abrogé, avec effet au 1
er
janvier 2005, certaines dispositions du règlement n° 1254/1999.

La réglementation nationale
Le décret du président de la République n° 503, du 1
er
décembre 1999, relatif à l’instauration de la Charte de l’agriculteur et du pêcheur, et du registre des exploitations agricoles
(GURI n° 305, du 30 décembre 1999, ci-après le «décret n° 503/1999»), régit les informations contenues dans le registre des
exploitations agricoles et dans le dossier de l’exploitation ou du producteur.
Conformément à l’article 3, paragraphe 1, sous f), de ce décret, les informations figurant dans ledit registre doivent notamment
inclure, pour chaque exploitation, la contenance, le titre d’occupation et les références cadastrales, s’ils existent, des
immeubles, y compris les données aérophotogrammétriques, cartographiques et de télédétection en possession de l’administration.
Selon la décision de renvoi, la réglementation nationale pertinente, à savoir le décret n° 503/1999 et les décrets du ministre
de la Politique agricole et forestière des 4 avril 2000, 10 août 2001 et 17 avril 2003, prévoit, en ce qui concerne les obligations
relatives au dossier du producteur que, lorsque le titre en vertu duquel les terrains rattachés à l’exploitation sont utilisés
n’est pas un titre de propriété, le demandeur d’aides doit joindre à sa demande les pièces justificatives relatives à cette
utilisation.
L’Agenzia Veneta per i Pagamenti in Agricoltura – AVEPA (ci-après l’«AVEPA»), organisme payeur pour la région de Vénétie,
fait état de la mise en œuvre du décret n° 503/1999 par une série de circulaires adoptées par l’Agenzia per le Erogazioni
in Agricoltura, parmi lesquelles la circulaire n° 35, du 24 avril 2001, qui prévoit ce qui suit:
«B)      Les exigences spécifiques aux demandes [en relation avec la PAC, ci-après les ‘demandes PAC’] relatives aux cultures arables:
Afin d’améliorer la gestion relative à la phase de présentation de la demande PAC relative aux cultures arables, le producteur
intéressé est invité à produire une copie des certifications cadastrales mises à jour relatives à tous les terrains indiqués
dans la demande.
Lorsque le producteur qui présente la demande est une personne autre que le propriétaire renseigné dans les certifications
cadastrales mentionnées au premier alinéa, il doit justifier de l’existence du titre d’exploitation des terrains (par exemple
dans l’hypothèse d’un bail, d’un commodat, d’un usufruit, d’une emphytéose, etc.) en question, en produisant une copie authentique
du titre valablement enregistré conformément à la réglementation en vigueur.
[…] Dans l’hypothèse où le producteur qui présente la demande n’est pas en mesure de produire la documentation relative auxdits
titres d’exploitation et/ou dans l’hypothèse d’un contrat verbal, il est tenu de [certifier lui-même] l’existence de la relation
contractuelle sur laquelle ladite demande est fondée et de s’engager à respecter les obligations découlant de la loi n° 448
du 23 décembre 1998; [cette attestation personnelle] doit attester que le producteur est l’exploitant légitime des terrains
et doit contenir le relevé d’état civil du propriétaire, la date de commencement et de fin du contrat, en mentionnant sous
sa propre responsabilité le titre d’exploitation et les motifs pour lesquels il est nécessaire d’avoir recours à [ladite attestation].»

Les antécédents du litige et la question préjudicielle
À la suite d’enquêtes débutées en 2004 à la demande de la Procura della Repubblica di Treviso, M. Pontini e.a. sont poursuivis
devant le Tribunale di Treviso (tribunal de Trévise), sur la base des dispositions pertinentes du code pénal italien, pour
association de malfaiteurs ainsi que escroquerie aggravée et continue au préjudice de la Communauté européenne. La partie
poursuivante leur reproche d’avoir perçu indûment, au cours des années 2000 à 2004, des concours financiers communautaires,
à savoir des primes spéciales aux bovins mâles et des paiements à l’extensification prévus, respectivement, à l’article 4,
paragraphe 1, et à l’article 13 du règlement n° 1254/1999.
Il ressort de la décision de renvoi que la partie poursuivante considère que les prévenus ont recouru à des artifices ou à
des actes frauduleux afin d’induire en erreur les autorités nationales compétentes en vue de réaliser un profit indu pour
eux-mêmes ou pour autrui. Les poursuites reposent sur la thèse selon laquelle des primes spéciales aux bovins mâles et des
paiements à l’extensification auraient été perçus frauduleusement grâce à la présentation, en annexe aux demandes, de contrats
de commodat relatifs aux superficies fourragères affectées aux exploitations des demandeurs d’aides, contrats qui auraient
été créés à l’insu des propriétaires des terrains concernés.
Selon la juridiction de renvoi, la réglementation nationale applicable prévoit que le demandeur d’aide doit joindre à sa demande
les documents démontrant le titre justifiant l’exploitation des superficies constitutives de la capacité fourragère de son
exploitation agricole. Lorsque le demandeur d’aide n’est pas propriétaire des terrains auxquels sa demande se réfère, il doit
joindre à cette demande les pièces justificatives relatives à leur utilisation. Selon cette juridiction, la réglementation
nationale applicable doit être interprétée en ce sens que le demandeur d’aide doit présenter un titre valable justifiant l’exploitation
desdits terrains et qu’il ne suffit pas, contrairement à ce que soutiennent les prévenus, qu’il utilise effectivement des
superficies fourragères, quelles que soient les modalités selon lesquelles il les possède ou les exploite.
Devant la juridiction de renvoi, les prévenus ont fait valoir que, dans certains États membres, l’octroi de concours financiers
communautaires tels que ceux en cause au principal n’est subordonné qu’à la condition de la disponibilité et de l’utilisation
effectives de superficies fourragères appropriées, sans qu’entre en considération le titre juridique qui justifie la jouissance
des terrains concernés.
La juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si, à l’égard des conditions d’octroi de concours financiers communautaires
tels que ceux en cause au principal, le règlement n° 1254/1999 a prévu des conditions strictes, auxquelles les États membres
ne peuvent déroger, ou s’il a établi un cadre général de référence, laissant aux autorités nationales compétentes le soin
de procéder à la nécessaire mise en œuvre et de régler les détails.
Estimant que l’interprétation du règlement n° 1254/1999, notamment en ce qui concerne la notion de «superficie fourragère
disponible» figurant à l’article 12 de celui-ci, revêt une grande importance en ce qui concerne la solution du litige pendant
devant lui, le Tribunale di Treviso a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«[Q]uelles sont les conditions d’éligibilité pour bénéficier des primes aux bovins mâles et des paiements à l’extensification[?
En particulier,] l’exigence de l’utilisation de superficies fourragères, indépendamment de l’existence d’un titre juridique
qui la justifie, est[-elle] suffisante[?]»
Considérant que cette question appelle une réponse urgente de la Cour, eu égard au fait que la procédure pénale engagée à
l’encontre des prévenus est pendante devant elle depuis l’année 2004 et que, entre-temps, l’autorité nationale compétente
a suspendu l’octroi de tous les concours communautaires en faveur de ceux-ci, la juridiction de renvoi a demandé à la Cour
de soumettre le présent renvoi préjudiciel à la procédure d’urgence, en application de l’article 104 ter du règlement de procédure
de la Cour.
La troisième chambre de la Cour a rejeté cette demande par décision du 21 août 2008 en raison du fait que la demande de décision
préjudicielle ne concerne pas un domaine couvert par la procédure d’urgence prévue aux articles 23 bis du statut de la Cour
de justice et 104 ter du règlement de procédure, et que, en tout état de cause, elle ne présente pas l’urgence requise pour
l’application de ladite procédure.
La juridiction de renvoi a demandé à la Cour, à titre subsidiaire et pour les mêmes raisons, de soumettre le présent renvoi
préjudiciel à la procédure accélérée, en application de l’article 104 bis, premier alinéa, du règlement de procédure.
Le président de la Cour a rejeté cette demande par ordonnance du 29 septembre 2008, au motif que les conditions prévues audit
article 104 bis, premier alinéa, n’étaient pas remplies.

Sur la question préjudicielle
Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les dispositions pertinentes de la réglementation communautaire
relative aux demandes d’aides «animaux», et notamment le règlement n° 1254/1999, imposent qu’une demande de primes spéciales
aux bovins mâles ou de paiements à l’extensification soit accompagnée d’un titre juridique valable justifiant du droit du
demandeur de l’aide d’utiliser les superficies fourragères faisant l’objet de cette demande.
Il convient, à titre liminaire, de constater que les antécédents du litige au principal donnent lieu à de vives contestations,
ainsi qu’il ressort des débats lors de l’audience devant la Cour. Ces contestations portent notamment sur les questions de
savoir si des contrats de commodat ont été falsifiés et présentés par les prévenus ou par certains d’entre eux afin de bénéficier
de primes communautaires et si la plupart des terrains visés par les demandes d’aides en cause au principal peuvent être qualifiés
de superficies fourragères disponibles au sens du règlement n° 1254/1999.
Toutefois, en vertu de l’article 234 CE, fondé sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et
la Cour, celle-ci est uniquement habilitée à se prononcer sur l’interprétation ou la validité d’un texte communautaire à partir
des faits qui lui sont indiqués par la juridiction nationale (voir en ce sens, notamment, arrêt du 19 février 2009, Schwarz,
C‑321/07, Rec. p. I‑1113, point 49).
Il appartient donc à la juridiction nationale, d’établir les faits qui ont donné lieu au litige et d’en tirer les conséquences
pour la décision qu’elle est appelée à rendre (voir, notamment, arrêt du 16 septembre 1999, WWF e.a., C‑435/97, Rec. p. I‑5613,
point 32).
Est également contestée par les prévenus la pertinence des décrets présentés par la juridiction de renvoi comme constituant
la réglementation nationale applicable, cités au point 34 du présent arrêt, ainsi que des circulaires auxquelles fait référence
l’AVEPA, visées au point 35 dudit arrêt, qui n’auraient pas été applicables à l’époque des faits ou n’auraient qu’une valeur
administrative, et non juridique.
Toutefois, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, c’est au juge national qu’il incombe d’expliciter le cadre factuel et réglementaire
du litige au principal (voir ordonnance du 28 juin 2000, Laguillaumie, C‑116/00, Rec. p. I‑4979, point 23). Il n’appartient
pas à la Cour d’identifier les dispositions du droit national pertinentes aux fins dudit litige, de se prononcer sur l’interprétation
desdites dispositions et de juger si l’interprétation qu’en donne le juge national est correcte (voir, en ce sens, arrêt du
23 avril 2009, Angelidaki e.a., C‑378/07 à C‑380/07, Rec. p. I‑3071, point 48).
Le litige au principal porte notamment sur l’interprétation de la réglementation communautaire relative aux demandes d’aides
«animaux», les conditions établies par ladite réglementation pour l’octroi des primes spéciales aux bovins mâles et des paiements
à l’extensification prévus aux articles 4 et 13 du règlement n° 1254/1999, et la manière dont les autorités nationales compétentes
en cause appliquent la réglementation communautaire.
Les prévenus font valoir qu’interpréter la réglementation communautaire pertinente de telle manière que l’élevage ne puisse
être pratiqué que sur les superficies fourragères appartenant au producteur ou sur lesquelles celui-ci peut justifier d’un
titre de jouissance précis serait contraire à l’esprit de cette réglementation, laquelle se réfère aux superficies que le
producteur utilise ou dont il a la jouissance, indépendamment de toute question relative au titre en vertu duquel cette utilisation
ou cette jouissance intervient. Selon les prévenus, l’intention du législateur communautaire de subordonner les paiements
à la simple utilisation, ou à la disponibilité, des superficies fourragères ressort notamment des articles 3, 12 et 17 du
règlement n° 1254/1999, de l’article 1
er
, paragraphe 4, du règlement n° 3508/92 et des articles 5, 6 et 22 du règlement n° 2419/2001.
La réglementation communautaire relative aux modalités d’octroi des primes spéciales aux bovins mâles et des paiements à l’extensification
ne contiendrait aucune référence au titre d’occupation des superficies fourragères. Seule compterait l’utilisation effective
des terrains affectés au pâturage. Le règlement n° 1254/1999 prévoirait une série de conditions strictes destinées à assurer
que l’éleveur élève, dans son exploitation, un nombre de bovins suffisant pour pouvoir bénéficier de la prime. L’élément essentiel
serait l’existence des têtes de bétail déclarées.
En revanche, l’AVEPA ainsi que les gouvernements italien et hellénique estiment qu’une réglementation nationale imposant au
demandeur d’aide de produire un titre juridique valable prouvant qu’il dispose de la surface visée par sa demande de prime
spéciale aux bovins mâles et de paiement à l’extensification n’est pas contraire à la réglementation communautaire en la matière.
Il incomberait aux États membres, dans le cadre du SIGC, d’instaurer des mesures de surveillance et des modalités de contrôle
afin de veiller de manière efficace au respect des dispositions en matière d’aides communautaires et d’établir des dispositions
visant à prévenir et à sanctionner efficacement les irrégularités et les fraudes.
L’AVEPA et le gouvernement italien soutiennent en particulier qu’imposer la production d’un titre juridique valable permet
le contrôle de la concordance des données fournies dans les demandes d’aides, concourt à éviter une double prise en compte
de la capacité fourragère de la superficie en cause et empêche que des éleveurs puissent profiter abusivement des terrains
d’autrui dans le but manifeste de contourner la réglementation en matière d’aides.
Ainsi que la Commission le fait valoir à juste titre, il convient d’examiner si la réglementation communautaire, notamment
le règlement n° 1254/1999, établit, en tant que condition d’éligibilité pour l’octroi des primes spéciales aux bovins mâles
et des paiements à l’extensification, une obligation relative à la présentation d’un titre juridique valable relatif à l’utilisation
des superficies fourragères faisant l’objet de la demande d’aides et, dans la négative, si la réglementation communautaire
s’oppose à ce que les États membres prévoient une telle obligation dans leur réglementation nationale.
Selon une jurisprudence constante, pour l’interprétation des dispositions du droit communautaire, il importe de tenir compte
non seulement des termes de celles-ci, mais également de leur contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont
elles font partie (arrêts du 1
er
mars 2007, Schouten, C‑34/05, Rec. p. I‑1687, point 25, et du 24 mai 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C‑45/05, Rec. p. I‑3997,
point 30).
S’agissant tout d’abord des termes des dispositions communautaires en cause, l’article 3, sous b), du règlement n° 1254/1999
définit l’exploitation comme étant l’ensemble des unités de production gérées par le producteur et situées sur le territoire
d’un État membre.
L’article 12, paragraphe 1, de ce règlement établit que le nombre total des animaux pouvant bénéficier de la prime spéciale
prévue à l’article 4, paragraphe 1, de celui-ci est limité par l’application d’un facteur de densité des animaux détenus sur
l’exploitation qui a varié au cours des années en cause au principal entre 2 et 1,8 UGB par hectare et par année civile de
référence.
Ainsi qu’il ressort de l’article 12, paragraphe 2, sous a) et b), dudit règlement, ce facteur de densité correspond à une
fraction dont le numérateur est le nombre d’animaux pour lesquels des demandes de prime ont été déposées et dont le dénominateur
est la superficie fourragère de l’exploitation disponible pendant toute l’année civile pour l’élevage de bovins et d’ovins
et/ou de caprins. Par conséquent, plus la superficie fourragère consacrée à l’élevage des bovins au cours de l’année est importante,
plus est élevé le nombre d’animaux pour lesquels il peut être prétendu à la prime spéciale.
Ni la définition de l’exploitation figurant à l’article 3, sous b), du règlement n° 1254/1999 ni la référence à «la superficie
de l’exploitation disponible» figurant à l’article 12, paragraphe 2, sous b), de ce règlement ne permettent de déduire que,
en présentant sa demande d’aides, un producteur doit, en vertu dudit règlement et afin de pouvoir bénéficier des primes concernées,
produire un acte juridique valable qui soit démontre qu’il est lui-même propriétaire de la superficie prise en considération,
soit justifie de son droit d’utiliser ladite superficie à un autre titre.
Ainsi que la Commission le fait valoir, ces dispositions n’excluent pas que la simple utilisation effective d’une superficie
fourragère pendant toute l’année civile de référence puisse constituer la disponibilité de cette superficie au sens du règlement
n° 1254/1999.
Il ressort tant de l’article 12, paragraphe 2, dernier alinéa, du règlement n° 1254/1999 que de l’article 2, paragraphe 1,
sous b), du règlement n° 3887/92 que les superficies fourragères faisant l’objet d’une demande d’aides peuvent être utilisées
en commun. Conformément à l’article 5, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 2419/2001, qui s’applique aux demandes d’aides
introduites au titre des campagnes de commercialisation ou des périodes de référence des primes commençant à dater du 1
er
janvier 2002, lorsque les superficies fourragères sont utilisées en commun, les autorités compétentes peuvent procéder à
la répartition virtuelle de celles-ci entre les exploitants intéressés au prorata de leur utilisation ou de leur droit d’utilisation
de ces superficies.
L’article 22 du règlement n° 2419/2001, intitulé «Détermination des superficies», prévoit quant à lui que la détermination
de la superficie des parcelles agricoles se fait par tous moyens appropriés et que, si la superficie totale d’une parcelle
agricole n’est pas prise en compte du fait que cette dernière n’a pas été utilisée dans son ensemble, la superficie réellement
utilisée est prise en compte.
Il ressort des dispositions susmentionnées que l’octroi des primes concernées est déterminé en fonction, d’une part, des superficies
fourragères effectivement utilisées et, d’autre part, du nombre des animaux détenus sur ces superficies au cours de l’année
civile en cause, et non pas en fonction de la présentation d’un titre juridique valable justifiant l’utilisation desdites
superficies.
Ensuite, en ce qui concerne les objectifs poursuivis par le règlement n° 1254/1999, il ressort de ses quatrième et treizième
considérants que l’un de ceux-ci est d’enrayer la tendance à l’intensification de la production de viande bovine, les producteurs
détenant un nombre sans cesse croissant de bovins sur leur exploitation sans que la superficie de celle-ci augmente et, partant,
suffise à l’alimentation de ces animaux (arrêt Schouten, précité, point 28).
Le facteur de densité établi à l’article 12 dudit règlement vise donc à n’octroyer une prime que pour les animaux détenus
sur une exploitation dont la superficie contribue suffisamment à les nourrir. Ainsi que la Commission le fait valoir à juste
titre, le calcul du facteur de densité sur la base de la superficie fourragère disponible vise donc la capacité fourragère
effective de l’exploitation et le contrôle de l’utilisation effective de cette capacité, et non la capacité fourragère formellement
ou légalement disponible, mais non effectivement utilisée de cette superficie.
Ainsi que les prévenus le soutiennent, la réalisation de cet objectif du règlement n° 1254/1999 n’exige pas, en tant que condition
préalable à l’octroi des primes concernées, la production d’un titre juridique valable justifiant l’utilisation des superficies
fourragères objet de la demande d’aides, la preuve de l’utilisation effective desdites superficies étant suffisante à cet
égard.
Il ressort de ce qui précède que l’article 12 du règlement n° 1254/1999 ne conditionne pas l’éligibilité d’une demande d’aides
à la présentation d’un titre juridique valable justifiant du droit du demandeur d’utiliser les superficies fourragères objet
de cette demande. Les dispositions pertinentes du règlement n° 1254/1999, le contexte dans lequel elles s’insèrent ainsi que
les objectifs poursuivis notamment par ce règlement indiquent que c’est l’utilisation effective de la superficie fourragère
qui constitue une des conditions d’éligibilité pour l’octroi des primes concernées.
Toutefois, même si une telle condition n’est pas établie par la réglementation communautaire, il convient d’examiner, ainsi
qu’il ressort du point 57 du présent arrêt, si celle-ci s’oppose à ce que les États membres prévoient dans leur réglementation
nationale une obligation de présenter un titre juridique valable justifiant du droit du demandeur de l’aide d’utiliser les
superficies fourragères objet de sa demande.
À cet égard, il convient d’examiner la nature et les objectifs du SIGC instauré par la réglementation communautaire relative
aux régimes d’aides communautaires et de déterminer quelle est la marge d’appréciation accordée aux États membres quant au
contrôle du respect des conditions prévues pour l’octroi des aides dans le cadre du SIGC.
Conformément aux articles 1
er
et 2 du règlement n° 3508/92, chaque État membre est chargé de créer un SIGC, incluant une base de données informatisée,
un système d’identification des parcelles agricoles, un système d’identification et d’enregistrement des animaux, des demandes
d’aides et un système intégré de contrôle.
Le SIGC a pour objectif, conformément aux septième et neuvième considérants du règlement n° 3887/92, de contrôler de manière
efficace le respect des dispositions en matière d’aides communautaires et d’établir des dispositions visant à prévenir et
à sanctionner efficacement les irrégularités et les fraudes (voir, en ce sens, arrêts du 17 juillet 1997, National Farmers’
Union e.a., C‑354/95, Rec. p. I‑4559, point 51; du 16 mai 2002, Schilling et Nehring, C‑63/00, Rec. p. I‑4483, point 25, ainsi
que du 1
er
juillet 2004, Gerken, C‑295/02, Rec. p. I‑6369, point 41).
Il ressort clairement de la réglementation communautaire relative au SIGC, à la protection des intérêts financiers des Communautés
et au financement de la PAC que les États membres ont pour tâche d’adopter les mesures propres à assurer la bonne mise en
œuvre du SIGC et qu’ils sont notamment tenus de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer de la réalité et de la régularité
des opérations financées par les Communautés en général, et par le FEOGA en particulier, ainsi que pour prévenir et poursuivre
les irrégularités.
Il ressort également d’un examen des dispositions pertinentes de la réglementation communautaire relative aux régimes d’aides
communautaires et au SIGC que les États membres jouissent d’une marge d’appréciation lors de la mise en œuvre desdits régimes
et lors du choix des mesures nationales qu’ils estiment nécessaires pour prévenir et sanctionner de manière efficace les irrégularités
et les fraudes.
Ainsi, l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3508/92 prévoit que, pour être admis au bénéfice des régimes d’aides communautaires
soumis aux dispositions dudit règlement, chaque exploitant doit présenter, pour chaque année, une demande d’aides «surfaces»
portant mention des parcelles agricoles, y compris les superficies fourragères, et, le cas échéant, de «toute autre information
nécessaire prévue soit par les règlements relatifs aux[dits] régimes [d’aides] communautaires, soit par l’État membre concerné».
De même, l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92 prévoit qu’une demande d’aides «surfaces» doit contenir toute
information nécessaire, et notamment les éléments devant permettre l’identification de toutes les parcelles agricoles de l’exploitation,
leur superficie, leur localisation et leur utilisation.
La marge d’appréciation dont jouissent les États membres en ce qui concerne le contrôle des demandes d’aides résulte également
du règlement n° 2419/2001. Il ressort du quarante-huitième considérant de ce règlement que les États membres doivent prendre
toutes les mesures supplémentaires nécessaires pour assurer la bonne mise en œuvre de celui-ci. Aux termes de son article
4, les États membres doivent garantir la fiabilité de l’identification des parcelles agricoles et doivent exiger notamment
que les demandes d’aides «surfaces» soient pourvues des éléments ou assorties des documents prévus par l’autorité compétente
afin de localiser et de mesurer chaque parcelle. Conformément à l’article 22, paragraphe 3, du même règlement, l’éligibilité
des parcelles agricoles est vérifiée par tous moyens appropriés et, à cet effet, des preuves supplémentaires peuvent, le cas
échéant, être requises.
Par ailleurs, l’article 7 du règlement n° 1259/1999 dispose qu’aucun paiement au titre des régimes d’aides visés par ce règlement
ne sera effectué en faveur des personnes au sujet desquelles il est établi qu’elles ont créé artificiellement les conditions
requises pour pouvoir bénéficier de tels paiements et obtenir ainsi un avantage non conforme aux objectifs du régime de soutien
en question.
De surcroît, les mesures visées au point 75 du présent arrêt, que les États membres doivent prendre pour s’assurer de la réalité
et de la régularité des opérations financées par les Communautés, ainsi qu’il ressort de l’article 8, paragraphe 1, du règlement
n° 2988/95 et de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1258/1999, doivent être prises conformément aux dispositions législatives,
réglementaires et administratives nationales.
Il ressort clairement de l’ensemble des dispositions susmentionnées de la réglementation communautaire relative aux régimes
d’aides et aux modalités d’application du SIGC que les États membres disposent d’une marge d’appréciation en ce qui concerne
les pièces justificatives et les preuves qu’il convient d’exiger d’un demandeur d’aides quant aux superficies fourragères
objet de sa demande. Compte tenu de cette marge d’appréciation, il est loisible aux États membres d’apporter des précisions
en ce qui concerne les preuves à fournir à l'appui d’une demande d’aides en se référant, notamment, aux pratiques habituelles
sur leur territoire dans le domaine de l’agriculture relatives à la jouissance et à l’utilisation des superficies fourragères
ainsi qu’aux titres à produire à l’égard de cette utilisation.
Il convient néanmoins de rappeler que cette marge d’appréciation est soumise à certaines limites.
Ainsi, comme il ressort du quinzième considérant du règlement n° 1254/1999, les États membres sont tenus d’utiliser leurs
pouvoirs discrétionnaires exclusivement sur la base de critères objectifs, afin de tenir pleinement compte de la notion d’égalité
de traitement et d’éviter les distorsions de marché et de concurrence. Si l’exigence de produire un titre juridique valable
constitue, en principe, un tel critère objectif, il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si elle s’impose à tous
les demandeurs de l’aide en cause se trouvant dans des situations comparables.
De même, il ressort de l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2988/95 que les mesures de contrôle adoptées par les
États membres pour s’assurer de la régularité et de la réalité des opérations engageant les intérêts financiers de la Communauté,
telles les opérations financées par le FEOGA, doivent être adaptées aux spécificités de chaque secteur et proportionnées aux
objectifs poursuivis.
En conséquence, l’exercice par les États membres de leur marge d’appréciation relative aux preuves à fournir à l’appui d’une
demande d’aides, notamment quant à la possibilité d’obliger un demandeur d’aides à présenter un titre juridique valable justifiant
de son droit d’utiliser les superficies fourragères objet de sa demande, doit respecter les objectifs poursuivis par la réglementation
communautaire concernée et les principes généraux du droit communautaire, en particulier le principe de proportionnalité.
Ainsi que la Cour l’a jugé, ce dernier principe, qui exige que les moyens mis en œuvre par une disposition soient aptes à
réaliser l’objectif visé et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre, doit être respecté tant par le
législateur communautaire que par les législateurs et les juges nationaux qui appliquent le droit communautaire (voir, en
ce sens, arrêt du 17 janvier 2008, Viamex Agrar Handel et ZVK, C‑37/06 et C‑58/06, Rec. p. I‑69, point 33). Ce principe doit,
par conséquent, être respecté par les autorités nationales compétentes dans le cadre de l’application des dispositions du
règlement n° 1254/1999 et de celles relatives au SIGC.
Ainsi qu’il ressort du point 75 du présent arrêt, la réglementation communautaire relative au SIGC, à la protection des intérêts
financiers des Communautés et au financement de la PAC exige l’adoption de mesures nationales propres à assurer la bonne mise
en œuvre du SIGC ainsi que la réalité et la régularité des régimes d’aides financés par la Communauté. Une réglementation
telle que celle applicable en l’espèce au principal, qui, ainsi qu’il ressort du point 56 du présent arrêt, vise notamment
à empêcher que les éleveurs puissent profiter abusivement des terrains d’autrui dans le but de contourner la réglementation
communautaire relative auxdits régimes, cherche à respecter ces objectifs. L’exigence ressortant d’une telle réglementation
quant à la production d’un titre juridique valable semble respecter les exigences du principe de proportionnalité.
Il incombe, toutefois, à la juridiction de renvoi de vérifier si ce principe a été respecté dans les circonstances de l’espèce
au principal.
Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre à la question posée que la réglementation communautaire, et notamment le
règlement n° 1254/1999, ne conditionne pas l’éligibilité d’une demande de primes spéciales aux bovins mâles et de paiement
à l’extensification à la présentation d’un titre juridique valable justifiant du droit du demandeur d’aides d’utiliser les
superficies fourragères faisant l’objet de cette demande. Toutefois, la réglementation communautaire ne s’oppose pas à ce
que les États membres imposent dans leur réglementation nationale une obligation de présenter un tel titre à condition que
soient respectés les objectifs poursuivis par la réglementation communautaire et les principes généraux du droit communautaire,
en particulier le principe de proportionnalité.

Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi,
il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que
ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:
La réglementation communautaire, et notamment le règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation
commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, ne conditionne pas l’éligibilité d’une demande de primes spéciales
aux bovins mâles et de paiement à l’extensification à la présentation d’un titre juridique valable justifiant du droit du
demandeur d’aides d’utiliser les superficies fourragères faisant l’objet de cette demande. Toutefois, la réglementation communautaire
ne s’oppose pas à ce que les États membres imposent dans leur réglementation nationale une obligation de présenter un tel
titre à condition que soient respectés les objectifs poursuivis par la réglementation communautaire et les principes généraux
du droit communautaire, en particulier le principe de proportionnalité.
Signatures
*
Langue de procédure: l’italien.