CELEX: 61991CJ0222
Etikettering van tabaksprodukten
Aanbrenging van waarschuwingen betreffende de gezondheid op verpakkingseenheden van tabaksprodukten

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 27 augustus 1991, ingekomen bij het Hof op 4 september 1991, heeft de Consiglio di Stato in sede giurisdizionale krachtens artikel 177 EEG-Verdrag drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 4 van richtlijn 89/622/EEG van de Raad van 13 november 1989 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake de etikettering van tabaksprodukten (PB 1989, L 359, blz. 1; hierna: "richtlijn").
2 Deze vragen zijn gerezen in het kader van twee beroepen ingesteld bij het Tribunale amministrativo regionale del Lazio door de vennootschappen Philip Morris, BAT (Deutschland) Export, H. F. en Ph. F. Reemtsma, Philip Morris Holland, Philip Morris Products Incorporated, Arizona Tobacco Products, Les Fabriques de Tabac Réunies, R. J. Reynolds Tobacco en Turmac Company (hierna: "Philip Morris en anderen"). Deze beroepen strekken tot nietigverklaring van het decreet van de minister van Financiën, vastgesteld in overleg met de minister van Volksgezondheid van 31 juli 1990, houdende specifieke technische bepalingen voor de verpakking en etikettering van tabaksprodukten overeenkomstig de voorschriften van richtlijn 89/622/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen (Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nr. 198, van 25.12.1990; hierna: "ministerieel decreet").
3 Ter ondersteuning van hun beroep hebben Philip Morris en anderen aangevoerd, dat het ministerieel decreet onwettig is daar het, in strijd met de richtlijn, enerzijds de aanbrenging van twee specifieke waarschuwingen op pakjes sigaretten verplicht stelt, en anderzijds het in de richtlijn voor pakjes sigaretten vastgestelde minimale oppervlaktepercentage van 4 % uitbreidt tot alle verpakkingseenheden van tabaksprodukten. Voorts hebben zij betoogd, dat het ministerieel decreet is vastgesteld door de minister van Financiën, in overleg met de minister van Volksgezondheid, die ter zake niet bevoegd zijn.
4 Het Tribunale amministrativo regionale del Lazio heeft het middel inzake onbevoegdheid alsmede dat betreffende de uitbreiding tot alle verpakkingseenheden van tabaksprodukten van het in de richtlijn voor pakjes sigaretten vastgestelde minimumpercentage van 4 % afgewezen. Het middel betreffende de aanbrenging van twee specifieke waarschuwingen op pakjes sigaretten is daarentegen aanvaard en bijgevolg heeft het Tribunale het desbetreffende deel van het ministerieel decreet nietig verklaard.
5 Tegen deze beslissing hebben de minister van Financiën en de minister van Volksgezondheid hoger beroep, en Philip Morris en anderen incidenteel hoger beroep, ingesteld bij de Consiglio di Stato, die de behandeling van de zaak heeft geschorst totdat het Hof de navolgende prejudiciële vragen zou hebben beantwoord:
"a) Moet artikel 4 van richtlijn 89/622/EEG van 13 november 1989 aldus worden uitgelegd, dat de nationale instanties kunnen bepalen, dat de in lid 1 van dat artikel bedoelde algemene waarschuwing op verpakkingseenheden van tabaksprodukten, andere dan pakjes sigaretten, ten minste 4 % moet beslaan van de oppervlakte van de zijde waarop die waarschuwing is aangebracht?
b) Moet artikel 4, lid 2, van richtlijn 89/622/EEG van 13 november 1989 aldus worden uitgelegd, dat volgens die bepaling op elk pakje sigaretten één enkele specifieke waarschuwing moet worden aangebracht, dan wel aldus dat een groter aantal specifieke waarschuwingen moet worden aangebracht?
c) Ingeval de sub b geformuleerde vraag aldus moet worden beantwoord, dat volgens de gemeenschapsrichtlijn niet meer dan één specifieke waarschuwing op elk pakje sigaretten moet worden aangebracht, blijven de nationale instanties dan niettemin bevoegd om te bepalen, dat op elk pakje een groter aantal specifieke waarschuwingen moet voorkomen?"
6 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de toepasselijke wetgeving, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt naar het rapport ter terechtzitting verwezen. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
De eerste vraag
7 De richtlijn, die is vastgesteld krachtens artikel 100 A EEG-Verdrag, heeft tot doel eventuele belemmeringen voor het handelsverkeer weg te nemen die voortvloeien uit verschillen tussen de nationale bepalingen inzake de etikettering van tabaksprodukten, die derhalve een hinderpaal vormen voor de totstandbrenging en de werking van de interne markt. Hiertoe voorziet de richtlijn in gemeenschappelijke regels betreffende de gezondheidswaarschuwingen op verpakkingseenheden van tabaksprodukten en de teer- en nicotinegehaltevermeldingen op pakjes sigaretten.
8 Deze gemeenschappelijke regels zijn echter niet alle identiek van aard.
9 Sommige ervan laten de Lid-Staten geen ruimte om met betrekking tot de etikettering van tabaksprodukten stringentere, of zelfs meer gedetailleerde of in elk geval andere voorwaarden te stellen dan die voorzien in de richtlijn.
10 Zo mogen volgens artikel 8, lid 1, de Lid-Staten de handel in produkten die met de richtlijn in overeenstemming zijn, niet verbieden of beperken om redenen die verband houden met de etikettering. Ingevolge artikel 8, lid 2, hebben de Lid-Staten weliswaar het recht om, met inachtneming van het Verdrag, bij de invoer, de verkoop en het verbruik van tabaksprodukten de eisen te stellen die zij ter bescherming van de gezondheid van de bevolking nodig achten, maar alleen voor zover zulks niet inhoudt dat de etikettering van de produkten ten opzichte van de bepalingen van de richtlijn wordt gewijzigd.
11 Andere bepalingen van de richtlijn laten de Lid-Staten daarentegen wél enige ruimte om de etikettering van de tabaksprodukten op de volksgezondheidseisen af te stemmen. Een voorbeeld hiervan is artikel 4, lid 2: de Lid-Staten kunnen aangeven welke van de in de bijlage bij de richtlijn opgesomde specifieke waarschuwingen zij op pakjes sigaretten aangebracht willen zien. Een ander voorbeeld is artikel 4, lid 3, dat de Lid-Staten toestaat te bepalen dat tevens wordt vermeld van welke instantie de algemene waarschuwing: "Brengt de gezondheid ernstige schade toe" en de specifieke waarschuwingen uitgaan.
12 Het feit dat de richtlijn bepalingen met minimumeisen bevat, gaat terug op de resolutie van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der Lid-Staten, in het kader van de Raad bijeen, van 7 juli 1986 betreffende een actieprogramma van de Europese Gemeenschappen tegen kanker (PB 1986, C 184, blz. 19), waarnaar in de vijfde overweging van de considerans van de richtlijn wordt verwezen. Volgens dit programma dienen de door de Gemeenschap vast te stellen maatregelen ter beperking en vermindering van het tabakverbruik te berusten op de in de verschillende Lid-Staten opgedane ervaringen en moeten zij bijdragen tot een verhoogde doelmatigheid van de nationale programma' s en activiteiten.
13 Lid-Staten die gebruik hebben gemaakt van de bevoegdheden die door de minimumvoorschriften worden toegekend, mogen ingevolge artikel 8 van de richtlijn de handel in de produkten die met de richtlijn in overeenstemming zijn op hun grondgebied niet verbieden of beperken.
14 Voor de algemene waarschuwing op verpakkingseenheden van andere tabaksprodukten dan sigaretten voorzag artikel 4, lid 5, van de originele versie van de richtlijn in een andere regeling dan voor pakjes sigaretten: terwijl de in de leden 1 en 2 van artikel 4 bedoelde waarschuwingen op pakjes sigaretten ten minste 4 % van elk groot oppervlak van de verpakkingseenheid dienden te beslaan, moest de algemene waarschuwing op andere tabaksprodukten dan sigaretten zonder mogelijkheid tot verwijdering op een duidelijk zichtbare plaats tegen een contrasterende achtergrond worden afgedrukt of aangebracht in duidelijk zichtbare, goed leesbare en onuitwisbare letters. In geen geval mocht zij verborgen, bedekt of gescheiden worden door andere aanduidingen of afbeeldingen.
15 Dit betekent, dat de beoordelingsbevoegdheid die artikel 4, lid 5, van de originele versie van de richtlijn de Lid-Staten toekende, alleen maar betrekking had op de daarin aan de algemene waarschuwing gestelde eisen. De Lid-Staten waren bijgevolg niet bevoegd om met het oog op de zichtbaarheid en de goede leesbaarheid van de waarschuwing een criterium in te voeren als thans in geding is, waardoor aan de gestelde vereisten geen concrete gestalte wordt gegeven.
16 Artikel 4, lid 5, is gewijzigd bij richtlijn 92/41/EEG van de Raad van 15 mei 1992 tot wijziging van richtlijn 89/622/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake de etikettering van tabaksprodukten (PB 1992, L 158, blz. 30). In de nieuwe versie is voor tabaksprodukten met uitzondering van sigaretten bepaald, dat zowel de algemene als de specifieke waarschuwing elk ten minste 1 % van de totale oppervlakte van de verpakkingseenheid moeten beslaan en in ieder geval duidelijk zichtbaar, goed leesbaar en onuitwisbaar moeten zijn.
17 Blijkens het heden gewezen arrest in zaak C-11/92 (Gallaher) hebben de Lid-Staten op grond van artikel 3, lid 3, en artikel 4, lid 4, van de richtlijn de bevoegdheid te bepalen, dat de vermeldingen betreffende de teer- en nicotinegehalte alsmede de algemene en specifieke waarschuwingen elk meer dan 4 % van de daarvoor bestemde zijde beslaan. Daar artikel 4, lid 5, van de richtlijn in zijn nieuwe versie eveneens een minimumvoorschrift vormt, staat het er niet aan in de weg dat een Lid-Staat van de fabrikanten van tabaksprodukten verlangt, dat de algemene waarschuwing ten minste 4 % van de daarvoor bestemde zijde beslaat. Zoals hierboven opgemerkt (r.o. 12), mag dit vereiste echter niet worden gesteld ten aanzien van ingevoerde produkten die in overeenstemming zijn met de richtlijn.
18 De nationale rechter dient overeenkomstig de voorschriften van zijn nationale recht te beslissen, of voor de toetsing van de wettigheid van het ministerieel decreet de ene dan wel andere versie van bedoeld lid in aanmerking moet worden genomen.
19 Op de eerste vraag moet derhalve worden geantwoord, dat artikel 4, lid 5, van richtlijn 89/622 aldus moet worden uitgelegd, dat de Lid-Staten niet de bevoegdheid hebben om met betrekking tot hun nationale produktie te bepalen, dat de in lid 1 van dat artikel bedoelde algemene waarschuwing op verpakkingseenheden van andere tabaksprodukten dan sigaretten ten minste 4 % beslaat van de oppervlakte van de zijde waarop zij wordt gebracht. Deze bevoegdheid bestaat echter wel ingevolge de nieuwe versie van dit lid, ingevoerd bij richtlijn 92/41 tot wijziging van richtlijn 89/622.
De tweede en de derde vraag
20 Met de tweede en de derde vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of ingevolge artikel 4, lid 2, van richtlijn 89/622 één dan wel meer specifieke waarschuwingen op elk pakje sigaretten moeten worden aangebracht en of, ingeval slechts één specifieke waarschuwing is voorgeschreven, de Lid-Staten er niettemin meer dan een verplicht kunnen stellen.
21 Artikel 4, lid 2, van de richtlijn luidt als volgt:
"Bij pakjes sigaretten moeten op het andere grote verpakkingsoppervlak in de officiële taal, respectievelijk de officiële talen, van het land van eindverkoop, specifieke waarschuwingen worden aangebracht volgens de volgende regel:
° elke Lid-Staat stelt uitsluitend aan de hand van de in de bijlage vermelde waarschuwingen een lijst van waarschuwingen op;
° de gekozen specifieke waarschuwingen moeten op zodanige wijze op de verpakkingseenheden worden gedrukt dat elke waarschuwing in ieder geval op een even groot aantal verpakkingseenheden te zien is, met een tolerantie van ongeveer 5 %."
22 De door de Italiaanse regering op grond van het gebruik van de meervoudsvorm van de term "waarschuwing" in artikel 4, lid 2 van de richtlijn bepleite uitlegging, dat het de Lid-Staten vrij staat om de aanbrenging of opdruk van een dan wel van meer waarschuwingen voor te schrijven, kan niet worden aanvaard.
23 Zoals de Commissie heeft opgemerkt, is het gebruik van het meervoud "waarschuwingen" het gevolg van de structuur van de zin die aanvangt met "bij pakjes sigaretten (...)" en impliceert derhalve niet een bevoegdheid van de Lid-Staten om meer dan één specifieke waarschuwing verplicht te stellen.
24 Dat een dergelijke bevoegdheid is uitgesloten, volgt uit een aantal uitleggingsgegevens die kunnen worden ontleend aan de letter van artikel 4, lid 2, van de richtlijn en aan de context van deze bepaling.
25 In de eerste plaats moeten luidens deze bepaling de specifieke waarschuwingen "op zodanige wijze (...) worden gedrukt dat elke waarschuwing in ieder geval op een even groot aantal verpakkingseenheden te zien is (...)", wat op slechts één specifieke waarschuwing lijkt te duiden.
26 Vervolgens wordt in het vierde lid van dit artikel de ruimte die voor de algemene waarschuwing en voor de specifieke waarschuwingen moet worden voorzien, identiek geregeld: ten minste 4 % van elk groot oppervlak van de verpakkingseenheid, 6 % voor landen met twee en 8 % voor landen met drie officiële talen. Indien de Lid-Staten het gebruik van meerdere specifieke waarschuwingen konden voorschrijven, dan zouden deze waarschuwingen in de genoemde 4 %-ruimte moeten worden afgedrukt, wat zou indruisen tegen het doel van de richtlijn, te weten de aandacht van het publiek te vestigen op de gezondheidsrisico' s van het verbruik van deze produkten.
27 Ten slotte bepaalt het bij voormelde richtlijn 92/41 ingelaste artikel 4, lid 2 bis, dat op verpakkingseenheden van andere tabaksprodukten dan sigaretten één enkele specifieke waarschuwing moet voorkomen. Zoals de Commissie terecht heeft aangevoerd, valt moeilijk in te zien waarom deze regel enkel van toepassing zou zijn op verpakkingseenheden van produkten die soms gevaarlijker zijn dan sigaretten, zoals de in dit lid, sub c, bedoelde tabaksprodukten die niet voor roken zijn bestemd.
28 Aangezien artikel 4, lid 2, van de richtlijn slechts voorziet in het gebruik van één enkele specifieke waarschuwing en deze bepaling geen minimumvoorschrift behelst, zijn de Lid-Staten niet bevoegd om een groter aantal waarschuwingen verplicht te stellen.
29 Mitsdien moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord, dat artikel 4, lid 2, van richtlijn 89/622 de aanbrenging van één enkele specifieke waarschuwing op elk pakje sigaretten voorschrijft en dat de Lid-Staten bijgevolg niet bevoegd zijn om er meerdere verplicht te stellen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
30 De kosten door de Italiaanse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Ierse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door de Consiglio di Stato in sede giurisdizionale bij beschikking van 27 augustus 1991 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 4, lid 5, van richtlijn 89/622/EEG van de Raad van 13 november 1989 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake de etikettering van tabaksprodukten, in zijn oorspronkelijke versie, moet aldus worden uitgelegd dat de Lid-Staten niet de bevoegdheid hebben om met betrekking tot hun nationale produktie te bepalen, dat de in lid 1 van dat artikel bedoelde algemene waarschuwing op verpakkingseenheden van andere tabaksprodukten dan sigaretten ten minste 4 % beslaat van de oppervlakte van de zijde waarop zij wordt aangebracht. Deze bevoegdheid bestaat echter wel ingevolge de nieuwe versie van dit lid, ingevoerd bij richtlijn 92/41/EEG van de Raad van 15 mei 1992 tot wijziging van richtlijn 89/622.
2) Ingevolge artikel 4, lid 2, van richtlijn 89/622 moet op elk pakje sigaretten één enkele specifieke waarschuwing worden aangebracht en de Lid-Staten zijn derhalve niet bevoegd om er meerdere verplicht te stellen.