CELEX: 61987CJ0210
Recaudación "a posteriori" de un suplemento de exacción reguladora agraria no percibido
Aplicabilidad del principio de protección de la confianza legítima

Motivación de la sentencia
1. Mediante resolución de 27 de mayo de 1987, recibida en el Tribunal de Justicia el 9 de julio siguiente, el Tribunale civile e penale de Venecia planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales encaminadas a saber si un administrado puede invocar el principio comunitario de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, contra la recaudación a posteriori de un suplemento de derecho regulador agrario comunitario iniciada por la Administración italiana en aplicación del Derecho nacional.
2. Estas cuestiones se suscitaron en el marco de una demanda judicial entablada por Remo Padovani y herederos Mantovani contra la Amministrazione delle finanze dello Stato acerca de la rectificación efectuada por ésta de una liquidación insuficiente de derechos reguladores agrarios percibidos de acuerdo con las importaciones de cereales efectuadas en 1972.
3. A tenor del apartado 1 del artículo 15 del Reglamento nº 120/67 del Consejo, de 13 de junio de 1967, sobre la organización común de los mercados en el sector de los cereales (DO 117, p. 2269) aplicable a las importaciones de que se trata, los derechos reguladores que se debían percibir con ocasión de tales importaciones eran los vigentes el día de la importación. Aplicando el Derecho nacional, la Administración italiana percibió en su momento los derechos reguladores en litigio de acuerdo con su interpretación constante, y entonces indiscutida, del concepto de día de importación. Según esta interpretación, en caso de variación del tipo de derecho regulador después de la aceptación de la declaración de importación por el servicio de aduanas, la Administración podía aplicar, a petición del importador, el tipo más favorable mientras que la mercancía no se hubiese puesto a disposición del importador.
4. Posteriormente, el Tribunal de Justicia se pronunció con carácter prejudicial en contra de dicha interpretación en el asunto Frecassetti (sentencia de 15 de junio de 1976, 113/75, Rec. 1967, p. 983); según dicha sentencia el día de la importación es aquél en el que el servicio de aduanas acepta la declaración de importación de la mercancía, por lo que el derecho regulador que se debe percibir es el aplicable en esta fecha, y no el tipo de derecho regulador más favorable en vigor con posterioridad.
5. Como consecuencia de esta sentencia, el Decreto nº 695 del Presidente de la República Italiana, de 22 de septiembre de 1978, excluyó la aplicación del tipo más favorable a los derechos reguladores agrarios comunitarios, pero limitando la eficacia temporal del nuevo criterio al 11 de septiembre de 1976, fecha de la publicación del fallo de la citada sentencia 113/75, en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO C 214, p. 14).
6. El Consejo adoptó con posterioridad al Reglamento nº 1697/79, de 24 de julio de 1979, referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos (DO L 197, p. 1; EE 02/06, p. 54). Este Reglamento tiene por objeto, en particular, por motivos de seguridad jurídica, limitar las posibilidades de que las Administraciones nacionales ejerciten la acción recaudatoria de Derechos comunitarios a posteriori.
7. Entre tanto, la Administración italiana había iniciado contra los demandantes en el asunto principal un procedimiento de recaudación de la diferencia entre el derecho regulador aplicable en la fecha de aceptación de la declaración de importación y el que correspondía al tipo más favorable considerado inicialmente. A estos efectos, en diciembre de 1977 había expedido un primer mandamiento de pago contra los demandantes en el asunto principal. Posteriormente, interrumpió el plazo de prescripción mediante la notificación de nuevos mandamientos, el último de los cuales fue notificado en 1986.
8. Los demandantes en el asunto principal se opusieron entonces ante el órgano jurisdiccional remitente, sosteniendo que la liquidación y percepción del suplemento de derecho regulador, por aplicación del nuevo criterio, eran incompatibles con el principio comunitario de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima de los operadores económicos.
9. El órgano jurisdiccional nacional consideró en este caso que los demandantes en el asunto principal no podían alegar un principio de protección de la confianza legítima derivado del Derecho nacional, y que son inaplicables los límites impuestos por el citado Reglamento nº 1697/79, a la recaudación por las Administraciones nacionales de los derechos no exigidos al deudor. Sin embargo, el órgano jurisdiccional nacional, en cualquier caso, no excluyó que se pueda llegar a reconocer en Derecho comunitario un principio general de protección que pueda ser invocado en este caso. Así pues, el órgano jurisdiccional nacional decidió suspender el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
"1) Si puede considerarse vigente en el ámbito del ordenamiento comunitario, con independencia de las disposiciones expresas y específicas contenidas en el Reglamento (CEE) nº 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, un principio de Derecho relativo a la tutela de la confianza legítima de los operadores económicos por lo que respecta a operaciones reguladas por el Derecho comunitario, aplicable incluso a falta de un principio equivalente en el ordenamiento nacional.
"2) En el supuesto de respuesta afirmativa a la cuestión precedente, si en el caso de importaciones de productos agrarios efectuadas con anterioridad al 1 de julio de 1980 -y, en consecuencia, no sometidas al régimen previsto por el artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 1697/79- puede el principio de protección de la confianza legítima, para evitar la imposición de un derecho regulador de un tipo más elevado, aplicarse a favor de los importadores que de buena fe hayan pagado los derechos reguladores agrarios comunitarios a un tipo inferior al legalmente debido, ateniéndose para ello a la liquidación constante y uniforme aplicada en aquella época por las autoridades de la Administración nacional, conforme a un sentido interpretativo que también resultaba de actos oficiales de la Comunidad y era seguido por el órgano jurisdiccional nacional, aunque posteriormente fuera declarado erróneo por el Tribunal de Justicia."
10. Para una más amplia exposición de los hechos, así como de los motivos y alegaciones de las partes, la Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
11. Las cuestiones del órgano jurisdiccional nacional, que deben examinarse conjuntamente, tienen esencialmente por objeto saber si en Derecho comunitario existe, independientemente de las disposiciones específicas del Reglamento nº 1697/79, ya citado, un principio de confianza legítima que obligue a la Administración nacional a abstenerse de recaudar a posteriori, con arreglo al Derecho nacional, un suplemento de derecho regulador agrario que dicha Administración no haya percibido inicialmente de acuerdo con una práctica constante y no discutida, pero censurada posteriormente por una sentencia del Tribunal de Justicia, cuando, según esta práctica, los operadores económicos hayan creído de buena fe que sólo debían abonar el importe del derecho regulador inicialmente percibido.
12. Procede observar previamente que según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 27 de marzo de 1980, Salumi I, asuntos acumulados 66, 127 y 128/79, Rec. 1980, p. 1237), la interpretación prejudicial que da el Tribunal de Justicia de una norma jurídica comunitaria ilumina y precisa el significado y alcance de dicha norma tal como debería haber sido comprendida y aplicada desde su entrada en vigor. De ello se deriva que la norma así interpretada, puede y debe, salvo en casos excepcionales, ser aplicada incluso a relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia que resuelva la petición de interpretación.
13. Debe precisarse a este respecto que la citada sentencia de 15 de junio de 1976 no aportó a la interpretación dada del día de importación un límite temporal que pudiera estar motivado por consideraciones imperiosas de seguridad jurídica.
14. Es necesario señalar, por lo demás, que los límites impuestos por el citado Reglamento nº 1697/79, a las posibilidades de recaudación a posteriori por parte de la Administración nacional no se aplican a las liquidaciones de derechos efectuadas antes del 1 de julio de 1980 (sentencia de 12 de noviembre de 1981, Salumi II, asuntos acumulados 212 a 217/80, Rec. 1981, p. 2735).
15. De ello resulta que, en principio, las autoridades nacionales, estaban obligadas en virtud del Derecho comunitario, a proceder a la recaudación de la diferencia entre el importe de los derechos reguladores efectivamente percibidos y el que debería haberse reclamado.
16. En la medida en que la normativa comunitaria no ha determinado las modalidades y requisitos de la percepción de los derechos reguladores agrarios que son objeto del procedimiento principal, corresponde al ordenamiento jurídico nacional concretar las normas aplicables en la materia, sin perjuicio de los límites que impone el Derecho comunitario a esta aplicación del Derecho nacional.
17. Entre las modalidades y requisitos de percepción se sitúa el problema de la protección de la confianza legítima. Por consiguiente, se plantea la cuestión de si este problema está regulado por el Derecho comunitario o si éste no indica nada al respecto.
18. A este propósito procede declarar que el principio de protección de la confianza legítima consagrado por el Derecho comunitario, independientemente de las disposiciones específicas del citado Reglamento nº 1697/79, no se aplica en el caso de la recaudación de créditos en circunstancias como las que se dan en el procedimiento principal.
19. De un examen comparado de las disposiciones nacionales pertinentes resulta que no es posible identificar principios comunes en el Derecho de los Estados miembros, o generalmente admitidos por estos Derechos, de los que se pueda deducir un principio general de Derecho comunitario que obligue a una Administración nacional a abstenerse de rectificar la liquidación insuficiente de derechos reguladores comunitarios pasado un plazo uniforme o en caso de error imputable a la Administración.
20. En tales circunstancias, no se puede considerar que los límites establecidos por el citado Reglamento nº 1697/79, a las posibilidades de recaudación de créditos comunitarios a posteriori por las autoridades nacionales puedan constituir la expresión de un principio comunitario de protección de la confianza legítima, existente con anterioridad a la entrada en vigor de dicho Reglamento.
21. Dado que el Derecho comunitario no regula el requisito de la recaudación relativo a la protección de la confianza legítima de los operadores económicos, esta materia está regulada por el Derecho nacional.
22. En los casos en que el Derecho nacional aplicable a las modalidades y requisitos de la recaudación, contenía un principio de protección de la confianza legítima de los operadores económicos, el Tribunal de Justicia consideró que el Derecho comunitario no constituía un obstáculo a la aplicación de dicho principio de Derecho nacional para la exclusión de la recaudación de dichos créditos de los operadores de buena fe, a condición, no obstante, de que la aplicación del Derecho nacional no afecte al alcance y eficacia del Derecho comunitario y se efectúe de un modo no discriminatorio con relación a los procedimientos dirigidos a resolver litigios del mismo tipo pero exclusivamente nacionales (sentencia de 5 de marzo de 1980, Ferwerda, 265/78, Rec. 1980, p. 617, y sentencia de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor, asuntos acumulados 205 a 215/82, Rec. 1983, p. 2633).
23. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha señalado que una normativa nacional especial relativa a la percepción de créditos comunitarios, que limite las facultades reconocidas a la Administración nacional para garantizar la percepción de estos créditos, en comparación con las facultades reconocidas a esta misma Administración en materia de tributos o gravámenes nacionales del mismo tipo, no sería conforme con el Derecho comunitario (sentencia de 27 de marzo de 1980, ya citada).
24. Inversamente, mientras que los requisitos y modalidades internos aplicados por las autoridades nacionales para la recaudación de los créditos comunitarios sean los mismos aplicados por dichas autoridades en casos comparables respecto a créditos puramente nacionales, no se puede considerar, en principio, que dichos requisitos y modalidades sean contrarios a las obligaciones de las autoridades nacionales de garantizar en su territorio la ejecución de la normativa comunitaria y perjudiquen, por tanto, la eficacia del Derecho comunitario (véase la sentencia ya citada de 21 de septiembre de 1983).
25. En cambio, en la hipótesis diferente, en que el Derecho nacional aplicable a las modalidades y requisitos de la recaudación, no contenga un principio de protección de la confianza legítima, el Derecho comunitario no se opone a la aplicación de este Derecho nacional tal como es, siempre a condición de que los créditos comparables puramente nacionales no se rijan por un principio diferente.
26. Como los demandantes en el asunto principal han alegado, es cierto que la inexistencia de normas comunitarias sobre las modalidades y requisitos de recaudación puede implicar un trato desigual de los operadores económicos de los distintos Estados miembros.
27. Sin embargo, como el Tribunal de Justicia consideró en la citada sentencia de 21 de septiembre de 1983, estas diferencias eran inevitables en el estado de evolución en que se encontraba entonces el Derecho comunitario. El Tribunal de Justicia señaló entonces que si se comprobaba que las disparidades entre las legislaciones nacionales podían comprometer la igualdad de trato entre los operadores económicos de los distintos Estados miembros, provocar distorsiones o perjudicar el funcionamiento del mercado común, correspondería a las instituciones comunitarias competentes adoptar las disposiciones necesarias para evitar dichas disparidades. Desde entonces, estas disposiciones se han concretado efectivamente en el Reglamento nº 1697/79 citado, al que, sin embargo, el legislador comunitario no ha considerado oportuno otorgar efectos retroactivos.
28. A la vista de lo expuesto, procede responder al órgano jurisdiccional nacional que el principio de protección de la confianza legítima consagrado por el Derecho comunitario, con independencia de las disposiciones específicas del Reglamento nº 1697/79, no obliga a la Administración nacional a abstenerse de recaudar a posteriori, con arreglo a su Derecho nacional, un suplemento de derecho regulador agrario inicialmente no percibido, de acuerdo con una práctica constante y no discutida de la Administración pero posteriormente condenada por una sentencia del Tribunal de Justicia, cuando, con arreglo a esta práctica, los operadores económicos hayan creído de buena fe que sólo debían satisfacer el importe del derecho regulador inicialmente percibido.
Decisión sobre las costas
Costas
29. Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado sus observaciones ante este Tribunal, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunale civile e penale de Venecia, mediante resolución de 27 de mayo de 1987, decide:
Declarar que el principio de protección de la confianza legítima consagrado por el Derecho comunitario, con independencia de las disposiciones específicas del Reglamento nº 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, no obliga a la Administración nacional a abstenerse de recaudar a posteriori, con arreglo a su Derecho nacional, un suplemento de derecho regulador agrario inicialmente no percibido, de acuerdo con una práctica constante y no discutida de la Administración, pero posteriormente condenada por una sentencia del Tribunal de Justicia, cuando, con arreglo a esta práctica, los operadores económicos hayan creído de buena fe que sólo debían satisfacer el importe del derecho regulador agrario inicialmente percibido.