CELEX: 62008CJ0389
Łączność elektroniczna
Dyrektywa 2002/21/WE (dyrektywa ramowa)
Artykuły 2 lit. g), 3 i 4
Krajowy organ regulacyjny
Ustawodawca krajowy działający jako krajowy organ regulacyjny
Dyrektywa 2002/22/WE (dyrektywa o usłudze powszechnej)
Sieci i usługi
Artykuł 12
Obliczanie kosztu wykonania zobowiązań do świadczenia usługi powszechnej
Składnik socjalny usługi powszechnej
Artykuł 13
Finansowanie zobowiązań do świadczenia usługi powszechnej
Określenie niesprawiedliwego obciążenia

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 12 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw
użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz.U. L 108, s. 51).
Ów wniosek został złożony w ramach badania wniosku złożonego przez Base NV i in. (zwane dalej „Base i in.”) o uchylenie art. 173
pkt 3 i 4, art. 200, 202 i 203 loi du 25 avril 2007 portant des dispositions diverses (IV) [ustawy z dnia 25 kwietnia 2007 r.
zawierającej różne przepisy (IV)] (
Moniteur belge
z dnia 8 maja 2007 r., s. 25103, zwanej dalej „ustawą z dnia 25 kwietnia 2007 r.”), zmieniającej loi du 13 juin 2005 relative
aux communications électroniques (ustawę z dnia 13 czerwca 2005 r. o łączności elektronicznej) (
Moniteur belge
z dnia 20 czerwca 2005 r., s. 28070, zwaną dalej „ustawą z dnia 13 czerwca 2005 r.”), która określa w szczególności zasady,
na jakich obliczana jest rekompensata za tak zwane „niesprawiedliwe obciążenia” ponoszone przez operatorów świadczących publiczną
usługę telefoniczną z uwagi na istniejące zobowiązania do świadczenia usługi powszechnej.

Ramy prawne

Prawo Unii
Dyrektywa ramowa
Stosownie do motywu 11 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram
regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (Dz.U. L 108, s. 33, zwanej dalej „dyrektywą ramową”):
„Zgodnie z zasadą rozdziału funkcji regulacyjnych od operacyjnych państwa członkowskie winny zapewnić niezależność krajowych
organów regulacyjnych, aby umożliwić im wydawanie decyzji w sposób bezstronny. Powyższy wymóg niezależności nie uchybia autonomii
innych instytucji ani konstytucyjnym obowiązkom państw członkowskich, czy też zasadzie bezstronności, przy uwzględnieniu obowiązujących
w państwach członkowskich zasad ustroju własności zgodnie z art. 295 traktatu. Krajowe organy regulacyjne winny być w posiadaniu
wszelkich zasobów, takich jak zasoby ludzkie, wiedza specjalistyczna czy środki finansowe, niezbędnych do realizacji swoich
zadań”.
Artykuł 2 lit. g) dyrektywy ramowej definiuje „krajowy organ regulacyjny” jako „organ lub organy, którym dane państwo członkowskie
powierzyło funkcje regulacyjne w ramach niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych”.
Zgodnie z art. 3 dyrektywy ramowej, zatytułowanym „Krajowe organy regulacyjne”:
„1.      Państwa członkowskie zapewnią, by zadania przydzielone krajowym organom regulacyjnym na mocy postanowień niniejszej dyrektywy
oraz dyrektyw szczegółowych były realizowane przez uprawnione organy.
2.      Państwa członkowskie zagwarantują niezależność krajowych organów regulacyjnych, zapewniając, by były one prawnie oddzielone
i funkcjonalnie niezależne od wszelkich organizacji udostępniających sieci, urządzenia lub usługi łączności elektronicznej.
Państwa członkowskie, które zachowają prawo własności przedsiębiorstw udostępniających sieci łączności elektronicznej lub
usług[i] lub które będą sprawowały nad nimi kontrolę, zobowiązane będą zapewnić skuteczny strukturalny rozdział funkcji regulacyjnych
od działalności związanej z wykonywaniem prawa własności lub kontroli.
3.      Państwa członkowskie zapewnią, by krajowe organy regulacyjne wykonywały swoje uprawnienia w sposób bezstronny i jawny.
[…]”.
Stosownie do art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej:
„Państwa członkowskie zapewnią, by na szczeblu krajowym istniały skuteczne mechanizmy, które umożliwią użytkownikom oraz przedsiębiorstwom
udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny dotyczy,
korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron zaangażowanych w spór. Taki
organ, który może być sądem, winien posiadać odpowiednią wiedzę specjalistyczną umożliwiającą mu właściwe wypełnianie jego
funkcji. Państwa członkowskie zapewnią, by meritum każdej sprawy zostało właściwie rozpoznane oraz były zagwarantowane skuteczne
środki odwoławcze. Do czasu rozpoznania takiego środka odwoławczego decyzja krajowego organu regulacyjnego pozostanie w mocy,
chyba że organ odwoławczy postanowi inaczej”.
Dyrektywa 2002/22
Zgodnie z motywem 4 dyrektywy 2002/22 „[z]apewnienie usługi powszechnej (to znaczy zapewnienie wszystkim użytkownikom końcowym
określonego minimalnego zestawu usług po przystępnej cenie) może pociągać za sobą dostarczenie pewnych usług niektórym odbiorcom
[końcowym] po cenach odbiegających od tych, które wynikają z normalnych warunków rynkowych. Jednakże kompensowanie przedsiębiorstw
wyznaczonych [przyznanie rekompensaty przedsiębiorstwom wyznaczonym] do dostarczenia takich usług w takich okolicznościach
nie powinno skutkować jakimkolwiek zakłóceniem konkurencji [, pod warunkiem że] tak wyznaczone przedsiębiorstwa są kompensowane
[otrzymują rekompensatę] w zakresie związanych z dostarczaniem usług kosztów netto oraz pod warunkiem że obciążenie kosztami
netto odzyskuje się w sposób konkurencyjnie neutralny”.
Stosownie do art. 3 dyrektywy 2002/22, zatytułowanego „Dostępność usługi powszechnej”:
„1.      Państwa członkowskie zapewniają, że usługi ustanowione [wskazane] w niniejszym rozdziale będą dostępne [na ich terytorium]
w określonej jakości dla wszystkich użytkowników końcowych, niezależnie od geograficznego umiejscowienia oraz z uwzględnieniem
konkretnych warunków krajowych, po przystępnej cenie.
2.      Państwa członkowskie określą najskuteczniejsze i najodpowiedniejsze podejście do [w celu] zapewnienia wprowadzenia usługi
powszechnej, z zachowaniem zasad obiektywności, przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności. Podejmą starania w celu
minimalizacji naruszeń [zakłóceń na] rynku, w szczególności [zakłóceń polegających na] zapewniani[u] usług po cenach lub na
warunkach odbiegających od normalnych warunków handlowych, z zachowaniem poszanowania interesu publicznego”.
Artykuł 8 dyrektywy 2002/22, zatytułowany „Wyznaczanie przedsiębiorstw”, stanowi:
„1.      Państwa członkowskie mogą wyznaczyć jedno [przedsiębiorstwo] lub więcej przedsiębiorstw do [w celu] zagwarantowania świadczenia
usługi powszechnej [...]
2.      Wyznaczając przedsiębiorstwa w części lub na całym terytorium kraju do [wypełniania] obowiązku świadczenia usługi powszechnej,
państwa członkowskie czynią to z zastosowaniem sprawnego, obiektywnego, przejrzystego i niedyskryminacyjnego mechanizmu wyznaczania,
w którym żadne przedsiębiorstwo nie jest z góry wykluczone z procesu wyznaczania. Takie metody wyznaczania mają zapewniać
wydajne świadczenie usługi powszechnej oraz mogą być stosowane jako sposób określania kosztów netto obowiązku świadczenia
usługi powszechnej zgodnie z art. 12”.
Artykuł 9 dyrektywy 2002/22, zatytułowany „Przystępność taryf”, przewiduje:
„1.      Krajowe organy regulacyjne monitorują rozwój oraz poziom taryf detalicznych usług wymienionych w art. 4–7 jako podlegających
obowiązkowi świadczenia usługi powszechnej i świadczonych przez wyznaczone przedsiębiorstwa, szczególnie w odniesieniu do
krajowych cen konsumpcyjnych i dochodów konsumentów.
2.      Państwa członkowskie mogą, z uwzględnieniem warunków krajowych, zażądać, aby wyznaczone przedsiębiorstwa zapewniły konsumentom
opcjonalne taryfy lub pakiety, które odbiegają od tych, które zapewniają na normalnych warunkach [handlowych], w szczególności
w celu zapewnienia, żeby osoby z niskimi przychodami lub mające szczególne potrzeby społeczne nie powstrzymywały się przed
ocenianiem lub korzystaniem z publicznie dostępnej usługi telefonicznej [mogły mieć dostęp do publicznie dostępnej usługi
telefonicznej lub z niej korzystać].
[…]”.
Artykuł 12 dyrektywy 2002/22, zatytułowany „Określanie kosztów obowiązku świadczenia usługi powszechnej”, stanowi w swym ust. 1,
co następuje:
„W przypadku, gdy krajowe organy regulacyjne uznają, że świadczenie usługi powszechnej określonej w art. 3–10 może stanowić
niesprawiedliwe obciążenie przedsiębiorstw wyznaczonych do świadczenia usługi powszechnej, obliczają one koszty netto świadczenia
tej usługi.
W tym celu krajowe organy regulacyjne:
a)      obliczają koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej, biorąc pod uwagę każdą korzyść rynkową przypadającą na przedsiębiorstwo
wyznaczone do świadczenia usługi powszechnej, zgodnie z załącznikiem IV część A; lub
b)      wykorzystują koszty netto świadczenia usługi powszechnej określone przez mechanizm wyznaczania zgodnie z art. 8 ust. 2”.
Artykuł 13 dyrektywy 2002/22, zatytułowany „Finansowanie obowiązku świadczenia usługi powszechnej”, stanowi:
„1.      W przypadku, gdy na podstawie kalkulacji kosztu netto określonego w art. 12 krajowe organy regulacyjne stwierdzą, iż na danym
przedsiębiorstwie spoczywają niesprawiedliwe obciążenia, państwa członkowskie, w odpowiedzi na wniosek wyznaczonego przedsiębiorstwa,
decydują [, aby]:
a)      wprowadzić mechanizm [re]kompensowania temu przedsiębiorstwu określonego kosztu netto, na przejrzystych warunkach, z funduszy
publicznych; lub
b)      podzielić koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej pomiędzy dostawców sieci i usług łączności elektronicznej.
[…]”.
W części A załącznika IV do dyrektywy 2002/22 opisano sposób, w jaki należy obliczać koszt netto wykonania zobowiązania do
świadczenia usługi powszechnej:
„[…]
Krajowe organy regulacyjne mają rozważyć wszelkie środki zmierzające do zapewnienia odpowiednich zachęt dla przedsiębiorstw
(wyznaczonych lub nie) do świadczenia usługi powszechnej w sposób cenowo efektywny. Podejmując zadanie kalkulacyjne, koszt
netto świadczenia usługi powszechnej powinien być obliczany jako różnica pomiędzy kosztem netto działania [prowadzenia działalności]
z obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej a kosztem działania [prowadzenia działalności] bez obowiązku świadczenia usługi
powszechnej. Ta zasada stosuje się niezależnie od tego, czy sieć w danym państwie członkowskim jest w pełni rozwinięta, czy
też wciąż się rozwija i rozszerza. Należytą uwagę trzeba poświęcić poprawnemu obliczeniu kosztów, których każde wyznaczone
przedsiębiorstwo wolałoby uniknąć, gdyby nie istniał obowiązek świadczenia usługi powszechnej. Kalkulacja kosztów netto powinna
oceniać [obejmować] korzyści, włączając [w to] korzyści niematerialne, jakie odnosi dostawca usługi powszechnej.
[…]”.

Uregulowania krajowe
Artykuł 74 ustawy z dnia 13 czerwca 2005 r., zmienionej ustawą z dnia 25 kwietnia 2007 r., ma następujące brzmienie:
„Składnik socjalny usługi powszechnej polega na zapewnieniu przez każdego operatora świadczącego publiczne usługi telefoniczne
na rzecz konsumentów szczególnych warunków taryfowych dla pewnych kategorii beneficjentów.
Kategorie beneficjentów i warunki taryfowe, o których mowa w akapicie pierwszym, jak również postępowanie zmierzające do uzyskania
tych warunków taryfowych są zdefiniowane w załączniku.
[Belgijski] instytut [usług pocztowych i telekomunikacyjnych (zwany dalej „instytutem”)] corocznie przedkłada ministrowi sprawozdanie
dotyczące udziału poszczególnych operatorów w całkowitej liczbie abonentów socjalnych w porównaniu z ich udziałem w rynku
na podstawie obrotów na rynku telefonii publicznej.
Tworzy się fundusz usługi powszechnej w zakresie taryf socjalnych, którego zadaniem jest wypłata rekompensat dostawcom taryf
socjalnych, którzy złożyli w tym celu wniosek do instytutu. Fundusz ten ma osobowość prawną i jest zarządzany przez instytut.
Król określa zasady działania tego mechanizmu w drodze zarządzenia poddanego pod obrady rady ministrów i po zasięgnięciu opinii
instytutu.
Jeżeli okaże się, że liczba obniżek taryfowych przyznanych przez operatora jest niższa od liczby obniżek taryfowych odpowiadającej
jego części całkowitych obrotów na rynku telefonii publicznej, operator ten powinien zrekompensować tę różnicę.
Jeżeli okaże się, że liczba obniżek taryfowych przyznanych przez operatora jest wyższa od liczby obniżek taryfowych odpowiadającej
jego części całkowitych obrotów na rynku telefonii publicznej, operator ten otrzyma rekompensatę w wysokości tej różnicy.
Rekompensaty określone w poprzednich akapitach są natychmiast wymagalne. Faktyczna rekompensata za pośrednictwem funduszu
zostanie dokonana, gdy tylko zacznie on działać, a najpóźniej w ciągu roku następującego po wejściu w życie niniejszego artykułu.
Instytut oblicza, zgodnie z metodą określoną w załączniku, koszt netto taryf socjalnych dla każdego operatora, który w tym
celu złożył wniosek do instytutu.
Instytut może określić zasady obliczania kosztów i rekompensat w granicach przewidzianych w niniejszej ustawie i w załączniku
do niej”.
Artykuł 45a załącznika do ustawy z dnia 13 czerwca 2005 r., wprowadzony przez art. 200 ustawy z dnia 25 kwietnia 2007 r.,
określa metodę stosowaną przy obliczaniu kosztu netto taryf socjalnych. Rzeczony art. 45a stanowi:
„Koszt netto taryf socjalnych usługi powszechnej odpowiada różnicy pomiędzy przychodami, jakie dostawca taryf socjalnych uzyskałby
w normalnych warunkach rynkowych, a przychodami, jakie uzyskuje w wyniku obniżek przewidzianych w niniejszej ustawie na korzyść
beneficjenta taryfy socjalnej.
W ciągu pierwszych pięciu lat od dnia wejścia w życie ustawy rekompensata, którą otrzymuje w stosownym przypadku historyczny
dostawca taryf socjalnych, zostaje obniżona o wyrażoną w procentach wielkość określoną przez instytut.
Wyrażona w procentach wielkość, o której mowa w poprzednim akapicie, jest ustalana na podstawie korzyści pośredniej. Instytut
oprze się na obliczeniach, jakich już dokonał, ustalając ponoszone przez historycznego dostawcę koszty netto taryf socjalnych”.
Zgodnie z art. 202 ustawy z dnia 25 kwietnia 2007 r.:
„W art. 74 ostatni akapit ustawy z dnia 13 czerwca 2005 r. [...] słowa »Rekompensaty określone w poprzednich akapitach są natychmiast
wymagalne« należy interpretować w następujący sposób:
Podczas prac przygotowawczych nad ustawą z dnia 13 czerwca 2005 r. [...] ustawodawca – działający jako krajowy organ regulacyjny
– dokonał, w następstwie wniosku złożonego w tym względzie przez historycznego dostawcę usługi powszechnej oraz po ustaleniu
przez instytut kosztu netto świadczenia usługi powszechnej, oceny nieuzasadnionego charakteru obciążenia, mając na względzie
przesłanki przewidziane w dyrektywie [2002/22]. Jak stwierdziła zresztą Raad van State [rada państwa], ustawodawca uznał w tym
względzie, że w zakresie, w jakim brane są pod uwagę wszystkie korzyści pośrednie, w tym korzyści niematerialne, które można
uzyskać dzięki świadczeniu tej usługi, wszelka sytuacja charakteryzująca się deficytem, na którą wskazuje owo obliczenie,
stanowi w rzeczywistości nieuzasadnione obciążenie”.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
Base i in. są przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność w sektorze telekomunikacyjnym, które mogą świadczyć usługę powszechną
w dziedzinie telekomunikacji.
W dniu 6 listopada 2007 r. złożyły one do Grondwettelijk Hof (trybunału konstytucyjnego) wniosek o uchylenie art. 173 pkt 3
i 4, art. 200, 202 i 203 ustawy z dnia 25 kwietnia 2007 r. Podniosły, że owe przepisy, które ustalają zasady dokonywania oceny
niesprawiedliwego charakteru obciążenia wynikającego z zobowiązań do świadczenia usługi powszechnej, w szczególności oferty
taryf socjalnych, są sprzeczne z konstytucyjną zasadą niedyskryminacji. Wspomniane przepisy ustawowe mają bowiem ten skutek,
że Belgacom NV, która sama świadczyła usługę powszechną przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2005 r., znajduje
się w korzystniejszej sytuacji w porównaniu z Base i in., ponieważ ustawodawca uznał zasadniczo, że świadczenie usługi powszechnej
stanowiło dla Belgacom NV „niesprawiedliwe obciążenie”, podczas gdy w przypadku skarżących istnienie takiego obciążenia podlega
stwierdzeniu i mogłoby zostać w przyszłości skorygowane przez instytut. Base i in. twierdziły też, że przy określeniu kosztu
netto wykonania zobowiązania do świadczenia usługi powszechnej przez Belgacom NV ustawodawca oparł się na danych księgowych
za 2001 r., podczas gdy w przypadku skarżących instytut opiera się na aktualnych danych.
Uznawszy, że wykładnia art. 12 dyrektywy 2002/22 była niezbędna do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionej skargi,
Grondwettelijk Hof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„Czy art. 12 dyrektywy 2002/22 [...] można interpretować w ten sposób, że pozwala on właściwemu ustawodawcy państwa członkowskiego,
działającemu jako krajowy organ regulacyjny, na stwierdzenie w sposób ogólny i na podstawie kalkulacji kosztów netto dostawcy
usługi powszechnej, który uprzednio był jedynym dostawcą [tej usługi], że świadczenie usługi powszechnej może stanowić nieusprawiedliwione
obciążenie przedsiębiorstw wyznaczonych do świadczenia usługi powszechnej?”.

W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Tytułem wstępu należy stwierdzić, że zadane pytanie obejmuje dwa aspekty. Po pierwsze, zmierza ono do ustalenia, czy art. 12
dyrektywy 2002/22, który powierza krajowym organom regulacyjnym zadanie polegające na ocenie, czy świadczenie usługi powszechnej
może stanowić niesprawiedliwe obciążenie dla przedsiębiorstw wyznaczonych do jej świadczenia, stoi na przeszkodzie temu, by
owa ocena została dokonana pod względem formalnym przez ustawodawcę krajowego. Po drugie, zadane pytanie zmierza do ustalenia,
czy wspomniany art. 12 stoi na przeszkodzie temu, by omawiana ocena została dokonana pod względem materialnym w ogólny sposób
dla wszystkich przedsiębiorstw, w świetle kosztów netto wyłącznego dostawcy usługi powszechnej, którym był uprzednio operator
historyczny.
Trybunał zbada oddzielnie wspomniane dwa aspekty zagadnienia.

Co się tyczy działania ustawodawcy krajowego jako krajowego organu regulacyjnego
Artykuł 2 lit. g) dyrektywy ramowej definiuje krajowy organ regulacyjny jako organ lub organy, którym dane państwo członkowskie
powierzyło funkcje regulacyjne w ramach tej dyrektywy i dyrektyw szczegółowych. Zgodnie z art. 2 akapit pierwszy dyrektywy
2002/22 owa definicja stosuje się do celów tejże dyrektywy, która stanowi jedną z dyrektyw szczegółowych wskazanych w art. 2
lit. g) dyrektywy ramowej.
Ani dyrektywa ramowa, ani dyrektywa 2002/22 nie wskazują organów państw członkowskich, którym państwa te mają powierzyć funkcje
regulacyjne przypisane temuż krajowemu organowi regulacyjnemu.
Należy przypomnieć w tym względzie, że z art. 249 WE wynika, iż państwa członkowskie są zobowiązane, dokonując transpozycji
dyrektywy, zapewnić jej pełną skuteczność, przy czym dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania w kwestii wyboru środków
(zob. w szczególności wyrok z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie C‑216/05 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I‑10787,
pkt 26).
Ponadto należy przypomnieć, że swoboda wyboru formy i środków służących zapewnieniu wykonania dyrektywy nie ma wpływu na zobowiązanie
państw członkowskich będących adresatami tej dyrektywy do podjęcia wszelkich środków niezbędnych dla zapewnienia pełnej skuteczności
danej dyrektywy, zgodnie z jej zamierzonymi celami (zob. w szczególności wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑268/06
Impact, Zb.Orz. s. I‑2483, pkt 40).
Wprawdzie w tych okolicznościach państwom członkowskim przysługuje w tej dziedzinie niezależność instytucjonalna w zakresie
organizacji i struktury ich organów regulacyjnych w rozumieniu art. 2 lit. g) dyrektywy ramowej, jednak można z niej korzystać
jedynie przy pełnym poszanowaniu wyznaczonych w tej dyrektywie celów i obowiązków (wyrok z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie
C‑82/07 Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, Zb.Orz. s. I‑1265, pkt 24).
Tak więc państwo członkowskie może powierzyć ustawodawcy krajowemu zadania spoczywające na krajowych organach regulacyjnych
na podstawie dyrektywy ramowej i dyrektywy 2002/22 tylko wówczas, gdy organ prawodawczy spełnia przy wykonywaniu tych zadań
przesłanki dotyczące organizacji i funkcjonowania, jakim owe krajowe organy regulacyjne podlegają na podstawie wspomnianych
dyrektyw.
Z motywu 11 dyrektywy ramowej wynika w tym względzie, że zgodnie z zasadą rozdziału funkcji regulacyjnych od operacyjnych
państwa członkowskie winny zapewnić niezależność krajowych organów regulacyjnych, aby umożliwić im wydawanie decyzji w sposób
bezstronny, a organy te winny być w posiadaniu wszelkich zasobów, takich jak zasoby ludzkie, wiedza specjalistyczna czy środki
finansowe, niezbędnych do realizacji ich zadań.
W związku z tym zgodnie z art. 3 dyrektywy ramowej państwa członkowskie winny w szczególności: czuwać nad tym, by zadania
przypisane krajowym organom regulacyjnym były realizowane przez uprawnione organy, zagwarantować niezależność tych organów,
zapewniając, że będą one odrębne pod względem prawnym i funkcjonalnie niezależne od wszelkich organizacji udostępniających
sieci, urządzenia lub usługi łączności elektronicznej, oraz czuwać nad tym, by rzeczone organy wykonywały swoje uprawnienia
w sposób bezstronny i jawny. Ponadto zgodnie z art. 4 omawianej dyrektywy należy zapewnić skuteczne środki odwoławcze od decyzji
tych organów do organu niezależnego od zainteresowanych stron.
Należy więc stwierdzić, że sama dyrektywa 2002/22 nie stoi zasadniczo na przeszkodzie temu, by ustawodawca krajowy działał
jako krajowy organ regulacyjny w rozumieniu dyrektywy ramowej, o ile spełnia on przy wykonywaniu tej funkcji przewidziane
w rzeczonych dyrektywach przesłanki dotyczące właściwości, niezależności, bezstronności i jawności oraz w zakresie, w jakim
decyzje, które wydaje w ramach tej funkcji, mogą być przedmiotem skutecznych środków odwoławczych wnoszonych do organu niezależnego
od zainteresowanych stron.
Do Grondwettelijk Hof należy ustalenie, czy ustawodawca belgijski – w sytuacji, gdy działa on jako krajowy organ regulacyjny
w dziedzinie usług łączności elektronicznej – może zostać uznany za krajowy organ regulacyjny spełniający wszystkie przesłanki
przewidziane w dyrektywie ramowej i w dyrektywie 2002/22.

Co się tyczy warunków oceny przez krajowy organ regulacyjny niesprawiedliwego charakteru obciążenia, jakie może stanowić świadczenie
usługi powszechnej
Należy przypomnieć, że dyrektywa 2002/22 zmierza do ustanowienia zharmonizowanych ram prawnych, które zagwarantują w sektorze
łączności elektronicznej świadczenie usługi powszechnej, to znaczy minimalnego zestawu określonych usług po przystępnej cenie
wszystkim użytkownikom końcowym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 wspomnianej dyrektywy jednym z jej celów jest zapewnienie dostępu
w całej Wspólnocie Europejskiej do publicznie dostępnych usług dobrej jakości dzięki skutecznej konkurencji i faktycznemu
wyborowi (wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie C‑220/07 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑95, pkt 28).
Stosownie do art. 3 ust. 2 rzeczonej dyrektywy państwa członkowskie określają najskuteczniejsze i najodpowiedniejsze podejście
w celu zapewnienia wprowadzenia usługi powszechnej z zachowaniem zasad obiektywności, przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności
oraz podejmują starania w celu ograniczenia do minimum zakłóceń na rynku z poszanowaniem interesu publicznego (ww. wyrok w sprawie
Komisja przeciwko Francji, pkt 29).
Jak wynika z motywu 4 dyrektywy 2002/22, zapewnienie usługi powszechnej może pociągać za sobą świadczenie pewnych usług niektórym
użytkownikom końcowym po cenach odbiegających od tych, które wynikają z normalnych warunków rynkowych. Z tego względu, jak
wynika z motywu 18 omawianej dyrektywy, prawodawca wspólnotowy uznał, że państwa członkowskie powinny w razie potrzeby ustanowić
mechanizmy finansowania kosztu netto wykonywania zobowiązań do świadczenia usługi powszechnej w przypadkach, gdy wykazano,
że owe zobowiązania mogą być wykonane jedynie ze stratą lub po koszcie netto, który wykracza poza normalne warunki handlowe.
Dlatego też zgodnie z art. 12 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2002/22 jeśli krajowe organy regulacyjne uważają, że świadczenie
usługi powszechnej określonej w art. 3–10 tej dyrektywy może stanowić niesprawiedliwe obciążenie dla przedsiębiorstw wyznaczonych
do świadczenia usługi powszechnej, winny one obliczać koszt netto świadczenia tej usługi.
Należy stwierdzić, że wprawdzie przepisy art. 12 ust. 1 akapit drugi oraz załącznika IV do dyrektywy 2002/22 określają zasady,
według których winien być obliczany koszt netto świadczenia usługi powszechnej, gdy krajowe organy regulacyjne uznały, że
to świadczenie może stanowić niesprawiedliwe obciążenie, jednak ani ze wspomnianego art. 12 ust. 1, ani z żadnego innego przepisu
tej dyrektywy nie wynika, że prawodawca wspólnotowy zamierzał samodzielnie określić warunki, w jakich rzeczone organy mają
wcześniej uznać, że omawiane świadczenie może stanowić takie niesprawiedliwe obciążenie.
Natomiast z przepisów art. 13 dyrektywy 2002/22 wynika, że jedynie na podstawie obliczenia kosztu netto świadczenia usługi
powszechnej, omówionego w art. 12 tej dyrektywy, krajowe organy regulacyjne mogą stwierdzić, iż przedsiębiorstwo wyznaczone
do świadczenia usługi powszechnej faktycznie podlega niesprawiedliwemu obciążeniu, oraz że państwa członkowskie muszą wówczas
zdecydować na wniosek wspomnianego przedsiębiorstwa o określeniu warunków rekompensaty tego kosztu.
W świetle powyższych rozważań należy przypomnieć, że chociaż formalnie sąd krajowy ograniczył swoje pytanie do wykładni art. 12
dyrektywy 2002/22, okoliczność tego rodzaju nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał przekazał sądowi krajowemu wszelkie
wskazówki w zakresie wykładni prawa Unii, które mogą być użyteczne do wydania wyroku w zawisłej przed nim sprawie, niezależnie
od tego, czy ów sąd podniósł daną kwestię w przedstawionym pytaniu (zob. w szczególności wyrok z dnia 8 listopada 2007 r.
w sprawie C‑251/06 ING. AUER, Zb.Orz. s. I‑9689, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
Dlatego też mając na względzie przebieg dyskusji przed Grondwettelijk Hof w ramach zawisłego przed nim postępowania, należy
zbadać, czy art. 13 dyrektywy 2002/22 stoi na przeszkodzie zasadom, na podstawie których ustawodawca krajowy, taki jak ustawodawca
belgijski, działający jako krajowy organ regulacyjny stwierdził, że świadczenie usługi powszechnej stanowiło niesprawiedliwe
obciążenie.
W tym kontekście należy zaznaczyć, że zgodnie z przepisami art. 12 ust. 1 akapit drugi lit. a) dyrektywy 2002/22 oraz załącznika IV
do tej dyrektywy obliczenie kosztu netto winno zostać dokonane w odniesieniu do każdego z przedsiębiorstw wyznaczonych do
świadczenia usługi powszechnej.
Ponadto ponieważ ustalenie, że świadczenie usługi powszechnej stanowi niesprawiedliwe obciążenie dla jednego z tych przedsiębiorstw
lub dla kilku z nich, jest niezbędnym warunkiem wstępnym pozwalającym na wprowadzenie przez państwa członkowskie mechanizmów
służących rekompensowaniu kosztów ponoszonych przez rzeczone przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa, należy ustalić, w jaki
sposób pojęcie „niesprawiedliwe obciążenie” winno być rozumiane, gdyż nie zostało ono zdefiniowane w dyrektywie 2002/22.
Z motywu 21 dyrektywy 2002/22 wynika w tym względzie, że prawodawca wspólnotowy zamierzał powiązać mechanizmy służące pokryciu
kosztów netto, jakie mogą wynikać ze świadczenia usługi powszechnej przez przedsiębiorstwo, z istnieniem po stronie tego przedsiębiorstwa
nadmiernego obciążenia. W tej sytuacji, uznawszy, że koszt netto świadczenia usługi powszechnej nie stanowi koniecznie nadmiernego
obciążenia dla wszystkich przedsiębiorstw świadczących tę usługę, postanowił on wykluczyć sytuację, w której każdy koszt netto
świadczenia usługi powszechnej otwiera automatycznie prawo do rekompensaty. W tych okolicznościach niesprawiedliwe obciążenie,
którego istnienie winno zostać stwierdzone przez krajowy organ regulacyjny przed wypłatą jakiejkolwiek rekompensaty, jest
obciążeniem, które w przypadku każdego przedsiębiorstwa świadczącego usługę powszechną ma nadmierny charakter w świetle jego
zdolności do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego swoiste cechy, a w szczególności jakość jego urządzeń,
jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku.
Wprawdzie z uwagi na brak w tym względzie szczegółowych wskazówek w dyrektywie 2002/22 do krajowego organu regulacyjnego należy
ustalenie w ogólny i obiektywny sposób kryteriów pozwalających określić progi, po przekroczeniu których obciążenie może zostać
uznane za nadmierne, zważywszy na charakterystyczne cechy wskazane w poprzednim punkcie, jednak wspomniany organ może stwierdzić,
celem zastosowania art. 13 tejże dyrektywy, iż obciążenie wynikające ze świadczenia usługi powszechnej jest niesprawiedliwe,
tylko pod warunkiem, że zbada dokładnie w świetle tych kryteriów sytuację każdego przedsiębiorstwa świadczącego ową usługę.
Jeśli krajowy organ regulacyjny stwierdzi, że jedno przedsiębiorstwo lub kilka przedsiębiorstw wyznaczonych do świadczenia
usługi powszechnej podlega niesprawiedliwemu obciążeniu, i jeśli wspomniane przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa wystąpią
o rekompensatę z tego tytułu, państwo członkowskie winno wówczas wprowadzić w tym celu niezbędne mechanizmy, postępując zgodnie
z art. 13 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2002/22, z którego wynika ponadto, że owa rekompensata powinna pozostawać w związku z kosztami
netto obliczonymi na podstawie art. 12 omawianej dyrektywy.
Z powyższego wynika, że państwa członkowskie nie mogą stwierdzić, iż świadczenie usługi powszechnej jest faktycznie niesprawiedliwym
obciążeniem podlegającym rekompensacie, nie dokonawszy wcześniej obliczenia kosztu netto wynikającego z tego obciążenia po
stronie każdego przedsiębiorstwa zobowiązanego do takiego świadczenia i nie oceniwszy, czy ów koszt stanowi nadmierne obciążenie
dla tegoż przedsiębiorstwa, gdyż w przeciwnym razie uchybiłyby zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2002/22. Państwa członkowskie
nie mogą też przyjąć systemu wypłaty rekompensat, w ramach którego rekompensata nie miałaby związku z rzeczonym kosztem netto.
Z art. 74 ustawy z dnia 13 czerwca 2005 r., którego wykładni dokonano w ustawie z dnia 25 kwietnia 2007 r., wynika, że w celu
stwierdzenia, iż świadczenie składnika socjalnego usługi powszechnej stanowi niesprawiedliwe obciążenie, ustawodawca belgijski
uznał, że w zakresie, w jakim wzięto pod uwagę przy obliczaniu kosztu netto świadczenia tej usługi wszystkie korzyści pośrednie,
w tym korzyści niematerialne, które można uzyskać dzięki świadczeniu tej usługi, „wszelka sytuacja charakteryzująca się deficytem,
na którą wskazuje owo obliczenie, stanowi [...] nieuzasadnione obciążenie”. Z tegoż art. 74 wynika, że ustawodawca belgijski
postanowił, iż gdyby okazało się, że liczba obniżek taryfowych przyznanych przez operatora jest wyższa od liczby obniżek taryfowych
odpowiadającej jego części całkowitych obrotów na rynku telefonii publicznej, operator ten otrzyma rekompensatę, której kwota
zostanie ustalona na podstawie tej różnicy.
Aby zająć w 2005 r. takie stanowisko w przedmiocie niesprawiedliwego charakteru obciążenia, jakim jest oferowanie taryf socjalnych
w ramach świadczenia usługi powszechnej, ustawodawca belgijski oparł się na opinii instytutu z 2002 r. dotyczącej kosztów
ponoszonych przez historycznego operatora, Belgacom NV, zawierającej szacunki na 2003 r.
Jak wynika z ustalenia poczynionego w pkt 36 niniejszego wyroku, w sytuacji gdy uregulowania prawne zobowiązują obecnie wszystkich
operatorów telekomunikacyjnych do oferowania taryf socjalnych, nic nie stoi na przeszkodzie temu, by krajowy organ regulacyjny
uznał na podstawie okoliczności takich jak te opisane powyżej, że koszt świadczenia usługi powszechnej „może” stanowić niesprawiedliwe
obciążenie w rozumieniu art. 12 dyrektywy 2002/22.
Natomiast zasady określenia niesprawiedliwego obciążenia otwierającego prawo do rekompensaty, przewidziane w ustawie takiej
jak ustawa będąca przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, nie są zgodne z wymogami ustanowionymi w art. 13 dyrektywy
2002/22.
W pierwszej kolejności, uznając bowiem, że wszelka sytuacja charakteryzująca się deficytem, na którą wskazuje obliczenie kosztu
netto, stanowi „nieuzasadnione obciążenie”, krajowy organ regulacyjny, taki jak ustawodawca belgijski w ramach postępowania
przed sądem krajowym, od razu przyznaje prawo do rekompensaty operatorom, dla których koszty netto ponoszone w związku z wykonywaniem
spoczywających na nich zobowiązań do świadczenia usługi powszechnej nie stanowią jednak nadmiernego obciążenia, podczas gdy
z ustalenia poczynionego w pkt 42 niniejszego wyroku wynika, że nawet jeśli sytuacja charakteryzująca się deficytem stanowi
obciążenie, nie jest ona koniecznie nadmiernym obciążeniem dla każdego operatora.
W drugiej kolejności ocena tego nadmiernego charakteru obciążenia związanego ze świadczeniem usługi powszechnej wymaga dokładnego
zbadania zarówno kosztu netto, jaki ponosi każdy operator świadczący taką usługę, jak i wszystkich swoistych cech tego operatora,
takich jak jakość jego urządzeń, jego sytuacja gospodarcza i finansowa, czy też jego udział w rynku, jak wynika to z pkt 40
i 42 niniejszego wyroku. Tymczasem z żadnego dokumentu zawartego w aktach sprawy, przedstawionego Trybunałowi nie wynika,
że w niniejszej sprawie ustawodawca krajowy wziął pod uwagę wszystkie te charakterystyczne cechy, gdy uznał, iż świadczenie
usługi powszechnej stanowiło niesprawiedliwe obciążenie.
W trzeciej kolejności ustawa – taka jak ustawa z dnia 13 czerwca 2005 r. – stanowiąca, że wszelki koszt ponoszony z uwagi
na fakt, iż liczba obniżek taryfowych przyznanych przez operatora proporcjonalnie przekracza jego udział w rynku, winien zostać
automatycznie zrekompensowany, ustanawia mechanizm prowadzący do przyznania rekompensaty, która nie ma związku z kosztem netto
świadczenia usługi powszechnej, który to koszt winien być obliczany na zasadach przywołanych w pkt 40 niniejszego wyroku.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, na zadane pytanie należy udzielić następującej odpowiedzi:
–        sama dyrektywa 2002/22 nie stoi zasadniczo na przeszkodzie temu, by ustawodawca krajowy działał jako krajowy organ regulacyjny
w rozumieniu dyrektywy ramowej, o ile spełnia on przy wykonywaniu tej funkcji przewidziane w rzeczonych dyrektywach przesłanki
dotyczące właściwości, niezależności, bezstronności i jawności oraz w zakresie, w jakim decyzje, które wydaje w ramach tej
funkcji, mogą być przedmiotem skutecznych środków odwoławczych wnoszonych do organu niezależnego od zainteresowanych stron,
co Grondwettelijk Hof winien ustalić;
–        artykuł 12 dyrektywy 2002/22 nie stoi na przeszkodzie temu, by krajowy organ regulacyjny stwierdził w sposób ogólny i na podstawie
obliczenia kosztów netto ponoszonych przez dostawcę usługi powszechnej, który był uprzednio jedynym dostawcą tej usługi, że
świadczenie rzeczonej usługi może stanowić niesprawiedliwe obciążenie dla przedsiębiorstw wyznaczonych obecnie do świadczenia
usługi powszechnej;
–        artykuł 13 dyrektywy 2002/22 stoi na przeszkodzie temu, by wspomniany krajowy organ regulacyjny stwierdził w ten sam sposób
i na podstawie tego samego obliczenia, nie dokonawszy wcześniej dokładnego badania sytuacji każdego z tych przedsiębiorstw,
że podlegają one faktycznie niesprawiedliwemu obciążeniu wynikającemu ze świadczenia tej usługi.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1)
Sama dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych
z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) nie stoi zasadniczo na
przeszkodzie temu, by ustawodawca krajowy działał jako krajowy organ regulacyjny w rozumieniu dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy
ramowej), o ile spełnia on przy wykonywaniu tej funkcji przewidziane w rzeczonych dyrektywach przesłanki dotyczące właściwości,
niezależności, bezstronności i jawności, a decyzje, które wydaje w ramach tej funkcji, mogą być przedmiotem skutecznych środków
odwoławczych wnoszonych do organu niezależnego od zainteresowanych stron, co Grondwettelijk Hof winien ustalić.
2)
Artykuł 12 dyrektywy 2002/22 nie stoi na przeszkodzie temu, by krajowy organ regulacyjny stwierdził w sposób ogólny i na podstawie
obliczenia kosztów netto ponoszonych przez dostawcę usługi powszechnej, który był uprzednio jedynym dostawcą tej usługi, że
świadczenie rzeczonej usługi może stanowić niesprawiedliwe obciążenie dla przedsiębiorstw wyznaczonych obecnie do świadczenia
usługi powszechnej.
3)
Artykuł 13 dyrektywy 2002/22 stoi na przeszkodzie temu, by wspomniany krajowy organ regulacyjny stwierdził w ten sam sposób
i na podstawie tego samego obliczenia, nie dokonawszy wcześniej dokładnego badania sytuacji każdego z tych przedsiębiorstw,
że podlegają one faktycznie niesprawiedliwemu obciążeniu wynikającemu ze świadczenia tej usługi.
Podpisy
*
Język postępowania: niderlandzki.