CELEX: 61996CJ0027
Adhesión del Reino de Suecia
Agricultura
Azúcar
Cotización nacional sobre el almacenamiento del azúcar

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 26 de enero de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 30 de enero siguiente, el Länsrätten i Jönköpings län planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del apartado 2 del artículo 137, del apartado 2 del artículo 145 y del apartado 1 del artículo 149 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se basa la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21; en lo sucesivo, «Acta de adhesión»), así como de los artículos 39 y 40 del Tratado CE; del Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80), y del Reglamento (CE) nº 3300/94 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1994, por el que se establecen medidas transitorias en el sector del azúcar como consecuencia de la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia (DO L 341, p. 39).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Danisco Sugar AB (en lo sucesivo, «Danisco Sugar») y el Allmänna ombudet, representante ante los tribunales del Statens jordbruksverk (Organismo estatal para la agricultura; en lo sucesivo, «Jordbruksverk»), que versaba sobre el pago de una cotización nacional sobre el almacenamiento del azúcar, aprobada por el Parlamento sueco el 20 de diciembre de 1994 y que entró en vigor el 31 de diciembre siguiente, es decir, un día antes de la adhesión del Reino de Suecia a la Unión Europea, cotización que gravaba las cantidades de azúcar que en esta última fecha se encontraban almacenadas en Suecia.
Normativa comunitaria
El Acta de adhesión
3 El segundo guión del apartado 2 del artículo 137 del Acta de adhesión prevé que, salvo disposición en contrario, «los derechos y obligaciones derivados de la Política Agrícola Común se aplicarán íntegramente en los nuevos Estados miembros».
4 El apartado 2 del artículo 145 regula la situación de los productos agrícolas que se encontraban almacenados en el momento de la adhesión:
«Cualesquiera existencias de productos que se encuentren en libre práctica en el territorio de los nuevos Estados miembros el 1 de enero de 1995 y que sobrepasen en cantidad las que puedan ser consideradas como representativas de unas existencias normales de enlace deberán ser suprimidas por dichos Estados miembros a sus expensas, en el marco de los procedimientos comunitarios que se establezcan y en los plazos que se determinen con arreglo al procedimiento citado en el apartado 1 del artículo 149. La noción de existencias normales de enlace será definida para cada producto en función de los criterios y objetivos propios de cada organización común de mercados.»
5 El apartado 1 del artículo 149 dispone lo siguiente:
«Si fueran necesarias medidas transitorias para facilitar el paso del régimen existente en los nuevos Estados miembros al que resulte de la aplicación de la organización común de mercados en las condiciones previstas en el presente título, tales medidas se adoptarán con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 38 del Reglamento nº 136/66/CEE o, según los casos, en los artículos correspondientes de los demás reglamentos relativos a la organización común de los mercados agrarios. Podrán adoptarse tales medidas durante un período que expirará el 31 de diciembre de 1997, quedando su aplicación limitada a esa fecha.»
La organización común de mercados en el sector del azúcar
6 La organización común de mercados en el sector del azúcar está regulada en el Reglamento nº 1785/81, modificado en diversas ocasiones y, la última vez antes de que sucedieran los hechos de referencia, por el Acta de adhesión. En sus artículos 28 y 28 bis [artículo introducido por el Reglamento (CEE) nº 1107/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988, DO L 110, p. 20], este Reglamento regula la financiación íntegra por los propios productores, mediante cotizaciones a la producción y cotizaciones complementarias, de los costes de dar salida a los excedentes resultantes de la relación entre la producción de la Comunidad y su consumo.
7 El Reglamento nº 3300/94, que establece medidas provisionales a raíz de la adhesión de tres nuevos Estados miembros, afirma, en su considerando tercero, que, durante la campaña de comercialización 1994/1995, la producción de azúcar en Austria, Finlandia y Suecia se ha efectuado totalmente dentro de los sistemas nacionales y que gran parte de dicha producción ya ha salido al mercado antes del 1 de enero de 1995. En estas condiciones, se justifica «establecer que las disposiciones de autofinanciación del sector recogidas en los artículos 28 y 28 bis del Reglamento (CEE) nº 1785/81 no se apliquen a las cantidades de azúcar producidas antes del 1 de julio de 1995».
8 El apartado 1 del artículo 5 del Reglamento nº 3300/94 fija en 304.792 toneladas, expresadas en azúcar blanco, las existencias normales de enlace correspondientes a Suecia, al 1 de enero de 1995 a las 0.00 horas. Dicho Reglamento prevé asimismo, en su artículo 6, la obligación que incumbe a los nuevos Estados miembros de proceder a un recuento de las existencias de azúcar y de isoglucosa que se encuentren en libre práctica en sus respectivos territorios en dicha fecha y a aquella hora, y recuerda, en su artículo 7, la obligación que incumbe a los nuevos Estados miembros de asegurarse de que se exporten, sin intervención comunitaria, las cantidades que excedan de las existencias normales de enlace, de conformidad con el apartado 2 del artículo 145 del Acta de adhesión.
Derecho sueco
9 Según el artículo 1 de la lag om lageravgift på socker och ris (Ley sobre una cotización de almacenamiento del azúcar y de arroz; en lo sucesivo, «lageravgiftslag»), aprobada por el Parlamento Sueco el 20 de diciembre de 1994 y que entró en vigor el 31 de diciembre siguiente, quienes en esta última fecha poseyeran existencias de azúcar o de arroz deben pagar al Estado una cotización de almacenamiento. Según el artículo 2 de la lageravgiftslag, la cotización de almacenamiento se percibe solamente respecto a aquella parte de las existencias que supere las tres toneladas de azúcar. En el artículo 3 de la misma Ley se dispone que la cotización de almacenamiento es de 1,80 SKR por kilogramo para el azúcar blanco y de 1,65 SKR por kilogramo para el azúcar terciado.
10 De los antecedentes legislativos de la lageravgiftslag (proposición de 10 de noviembre de 1994, Prop. 1994/95:43) resulta que el objetivo principal de dicha Ley era evitar la acumulación de existencias por encima de lo que pudiera considerarse como representativo de unas existencias normales de enlace, en el sentido del apartado 2 del artículo 145 del Acta de adhesión. Por otra parte, la referida cotización estaba destinada a compensar los costes que el Reino de Suecia pudiera verse obligado a soportar, conforme al apartado 2 del artículo 145 del Acta de adhesión, debido a la posibilidad de que hubiera existencias anormalmente elevadas. Por último, el establecimiento de dicha cotización se justificaba también por los beneficios que habrían de resultar de la aplicación de las disposiciones comunitarias a raíz de la adhesión, dado que, antes de dicha adhesión, el precio de venta del azúcar en la Comunidad era aproximadamente un 30 % más elevado que en Suecia. La finalidad consistía en establecer una cotización de un nivel equivalente al aumento del precio de mercado producido como consecuencia de la adhesión.
11 En virtud de una modificación de la lageravgiftslag, que el Parlamento sueco aprobó el 30 de marzo de 1995 (1995:329) y que entró en vigor el 1 de abril de 1995, se completó el artículo 3 de dicha Ley. Según esta modificación, cuando se ha abonado la cotización por almacenamiento prevista en el artículo 8 del Reglamento nº 1785/81, podrá obtenerse, respecto al azúcar blanco, una reducción de 15 öre por kilogramo sobre el importe de la cotización de almacenamiento que corresponda pagar, y, respecto al azúcar terciado, una reducción cuya cuantía se calcula en relación con el azúcar blanco. El objetivo de esta disposición es evitar un doble gravamen de las existencias de azúcar.
El litigio principal y las cuestiones prejudiciales
12 Danisco Sugar es el único productor de azúcar en Suecia.
13 Mediante resolución de 28 de junio de 1995, el Jordbruksverk reclamó, con arreglo a la lageravgiftslag, el pago de la cantidad de 434.891.586 SKR en concepto de cotización de almacenamiento del azúcar.
14 Danisco Sugar impugnó esta resolución ante el Länsrätten i Jönköpings län (tribunal de lo contencioso-administrativo), solicitando que fuera anulada. Para fundamentar su pretensión, alegó principalmente que la decisión del Reino de Suecia de establecer unilateralmente una cotización nacional sobre el almacenamiento de azúcar constituía una medida transitoria prohibida y que ésta vulneraba la organización común del mercado del azúcar, puesto que producía una distorsión de la competencia para las empresas y daba lugar a la discriminación de los cultivadores de remolacha. Danisco Sugar precisó que, en virtud de un acuerdo celebrado con la asociación sueca de productores de remolacha, se había comprometido a trasladar a los productores de remolacha más de la mitad del aumento del precio del azúcar que resultara de la adhesión a la Unión Europea.
15 En tales circunstancias, el Länsrätten decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) El Acta de adhesión de Austria, Finlandia y Suecia, y en particular el apartado 2 de su artículo 137, el apartado 2 de su artículo 145 y el apartado 1 de su artículo 149, ¿deben ser interpretados en el sentido de que la imposición a nivel nacional de cotizaciones sobre las existencias normales de enlace de azúcar, tal como se establecen conforme a la ley sueca sobre el azúcar y a su posterior modificación, ha de considerarse como una medida transitoria prohibida?
En el caso de que la respuesta a la primera cuestión sea negativa:
2) La organización común de mercados en el sector del azúcar, y en particular los artículos 39 y 40 del Tratado de Roma, el Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo y el Reglamento (CEE) nº 3300/94 de la Comisión, ¿deben ser interpretados en el sentido de que la imposición a nivel nacional de cotizaciones sobre las existencias normales de enlace de azúcar, tal como se establecen conforme a la ley sueca sobre el azúcar y a su posterior modificación, ha de considerarse como una intervención prohibida en la organización común de mercados?»
Sobre las cuestiones planteadas
16 Mediante estas cuestiones, el Länsrätten pide en lo sustancial al Tribunal de Justicia que dilucide si el apartado 2 del artículo 137, el apartado 2 del artículo 145 y el apartado 1 del artículo 149 del Acta de adhesión, así como los artículos 39 y 40 del Tratado CE, el Reglamento nº 1785/81 y el Reglamento nº 3300/94, se oponen a que un Estado que se adhiere a la Unión Europea promulgue, en vísperas de su adhesión, una ley que establezca una cotización sobre el azúcar que se encuentre almacenado en dicho Estado en aquella fecha.
17 Con carácter liminar, procede señalar que el apartado 1 del artículo 149 del Acta de adhesión versa sobre los procedimientos de adopción por la Comunidad de medidas transitorias en materia de Política Agrícola Común.
18 Como esa disposición no tiene por objeto el reparto de competencias entre la Comunidad, los Estados miembros y los Estados candidatos a la adhesión, no resulta pertinente en el marco del litigio principal.
19 En cuanto a las demás disposiciones a que se refiere el órgano jurisdiccional nacional, todas ellas versan sobre el problema de determinar la normativa aplicable en materia de Política Agrícola Común a raíz de la adhesión. En tales circunstancias, no es pertinente distinguir según que se trate del Acta de adhesión, mencionada en la primera cuestión, o de las disposiciones citadas en la segunda, y procede examinar ambas cuestiones conjuntamente.
20 Danisco Sugar y el Gobierno danés mantienen que, al promulgar, con posterioridad a la firma del Acta de adhesión, la lageravgiftslag, el Reino de Suecia vulneró el denominado principio «de buena fe», según el cual todo Estado deberá abstenerse de adoptar actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de un Tratado, principio enunciado en el artículo 18 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969. A este respecto, invocan la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 22 de enero de 1997, Opel Austria/Consejo (T-115/94, Rec. p. II-39), en la cual este último declaró que las Instituciones de la Comunidad debían respetar el referido principio y que, al ser éste el corolario, en el Derecho internacional público, del de protección de la confianza legítima que forma parte del ordenamiento jurídico comunitario, los particulares podían invocarlo ante el Juez comunitario en el marco de un recurso dirigido a examinar la legalidad de un acto comunitario.
21 Danisco Sugar mantiene, a continuación, que la lageravgiftslag tiene incidencia sobre la legislación comunitaria aplicable en materia de azúcar, puesto que produjo sus efectos únicamente después de la adhesión. La lageravgiftslag constituye una injerencia ilegal del Reino de Suecia en la organización común de mercados en el sector del azúcar, materia sobre la que la Comunidad dispone de competencia exclusiva en virtud del artículo 28 del Reglamento nº 1785/81.
22 Según el Gobierno sueco, la lageravgiftslag regula únicamente una situación que existía antes de la adhesión del Reino de Suecia a la Unión Europea, puesto que versa sobre el azúcar obtenido a partir de remolachas cultivadas en las condiciones de la organización nacional vigentes antes del 1 de enero de 1995. Se trata, pues, de una medida nacional que no afecta al ámbito de la organización común de mercados en el sector del azúcar. Dicho Gobierno recuerda, por otra parte, que el objetivo de la lageravgiftslag era evitar la acumulación de existencias excesivas, de manera que resultaba conforme con el Acta de adhesión.
23 La Comisión indica también que la cotización sueca sobre el almacenamiento del azúcar es una medida anterior a la adhesión del Reino de Suecia a la Unión Europea, que afecta a la totalidad de las cantidades de azúcar producidas durante el período precedente a dicha adhesión, de conformidad con la organización nacional del mercado de azúcar aplicable. Como cualquier otra disposición nacional, tan sólo podría ser considerada incompatible con las disposiciones del Tratado relativas a los productos agrícolas y, en particular, con las referentes a la organización común de mercados, si fuera contraria a los objetivos de la Política Agrícola Común u obstaculizara el funcionamiento de los mecanismos utilizados para alcanzar tales objetivos. En la medida en que tenía por objeto evitar las existencias excesivas, esta disposición resulta conforme con el Acta de adhesión. En cuanto al objetivo de «recortar» el beneficio que los productores de azúcar podrían obtener de la adhesión, tal objetivo, concluye la Comisión, no resulta contrario a la organización común de mercados en el sector del azúcar, cuyas disposiciones no están destinadas a garantizar a los fabricantes de azúcar suecos o a los productores de remolacha de ese país un nivel de ingresos particular respecto del azúcar producida antes de la adhesión.
24 A efectos de verificar si una ley que establece una cotización sobre el almacenamiento del azúcar, tal como la lageravgiftslag, resulta contraria a las disposiciones comunitarias relativas a la organización común de mercados en el sector del azúcar, procederá examinar si afecta a una materia que la normativa comunitaria ha regulado de manera exhaustiva o si se opone al buen funcionamiento de los mecanismos previstos por la organización común de mercados, especialmente debido a su incidencia en la formación de los precios o en la estructura de las explotaciones agrarias (véanse las sentencias de 13 de diciembre de 1983, Apple and Pear Development Council, 222/82, Rec. p. 4083, apartados 23 y 31, y de 25 de noviembre de 1986, Cerafel, 218/85, Rec. p. 3513, apartado 13).
25 A este respecto, debe indicarse previamente que la lageravgiftslag contempla una situación de hecho objetiva existente antes de la adhesión a la Unión Europea. En efecto, el hecho de estar en posesión de existencias de azúcar el 31 de diciembre de 1994 convierte a una persona en sujeto pasivo de la cotización de almacenamiento que recauda el Estado sueco. Tan sólo en la medida en que dicha cotización afecte a la situación de los productos agrícolas almacenados a 1 de enero de 1995 procederá examinar su compatiblidad con las disposiciones comunitarias aplicables en el sector del azúcar.
26 En cuanto al azúcar que forma parte de las existencias normales de enlace, el Reglamento nº 3300/94 prevé que las disposiciones del Reglamento nº 1785/81 relativas al régimen de autofinanciación del sector o al de las restituciones a la exportación no se aplican a las cantidades de azúcar producidas antes del 1 de julio de 1995 en los nuevos Estados miembros, dado que la producción de azúcar en estos Estados se efectuó totalmente con sujeción a los sistemas nacionales y que gran parte de dicha producción ya había sido comercializada antes del 1 de enero de 1995.
27 Por lo que se refiere al régimen de precios, la cotización sobre el almacenamiento del azúcar no pudo afectar de ninguna manera a la situación de los productores de azúcar, cuyos costes de almacenamiento, impuestos incluidos, aumentaron sin duda debido a la cotización, pero cuyos precios de venta del producto se incrementaron en la misma medida como consecuencia de la adhesión, para alinearse con el precio de venta del azúcar, que era más elevado en la Comunidad. Por lo tanto, la cotización tuvo un efecto neutro con respecto a los referidos productores.
28 Por el contrario, de no haberse gravado el azúcar almacenado en el momento de la adhesión, se hubiera colocado a los productores suecos de azúcar en una situación más ventajosa que la de los productores comunitarios de azúcar, puesto que habrían podido beneficiarse de los precios de venta comunitarios, que eran más elevados, sin haber participado, no obstante, en el régimen de autofinanciación del sector. Por esta razón, tanto el Acta de adhesión como el Reglamento nº 3300/94 contenían disposiciones destinadas a evitar la creación de existencias con fines especulativos. Teniendo en cuenta el hecho de que gran parte del azúcar producido durante la campaña 1994/1995 ya había sido comercializado antes del 1 de enero de 1995 (considerando tercero del Reglamento nº 3300/94), se decidió aplicarle el precio de venta comunitario sin la contrapartida del régimen de autofinanciación.
29 Pero tal tolerancia por parte de la Comunidad respecto a una cantidad de azúcar considerada marginal a escala comunitaria no implica que las normas comunitarias prohibieran aprobar una ley cuyo efecto fuera suprimir, antes de la adhesión, el beneficio que los productores suecos de azúcar esperaban obtener de la adhesión y de la diferencia de precio de venta resultante, puesto que una ley como la lageravgiftslag no obstaculizaba el funcionamiento de los mecanismos de la organización común de mercados en el sector del azúcar.
30 La modificación de la lageravgiftslag ulteriormente llevada a cabo, cuyo objeto era meramente reducir el tipo de la cotización, no desvirtúa esta conclusión.
31 En tales circunstancias, no procede examinar la alegación de Danisco Sugar y del Gobierno danés según la cual, al promulgar la lageravgiftslag con posterioridad a la firma del Acta de adhesión, el Reino de Suecia vulneró el principio de buena fe, con arreglo al cual todo Estado deberá abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de un Tratado, principio enunciado en el artículo 18 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969.
32 Procede, pues, responder que el apartado 2 del artículo 137 y el apartado 2 del artículo 145 del Acta de adhesión, así como los artículos 39 y 40 del Tratado CE; el Reglamento nº 1785/81 y el Reglamento nº 3300/94, no se oponen a que un Estado que se adhiere a la Unión Europea apruebe, en vísperas de su adhesión, una ley que establezca una cotización sobre el azúcar que se encontraba almacenado en dicho Estado en aquella fecha.
Decisión sobre las costas
Costas
33 Los gastos efectuados por los Gobiernos sueco y danés, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Länsrätten i Jönköpings län mediante resolución de 26 de enero de 1996, declara:
El apartado 2 del artículo 137 y el apartado 2 del artículo 145 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se basa la Unión Europea, así como los artículos 39 y 40 del Tratado CE, el Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, y el Reglamento (CE) nº 3300/94 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1994, por el que se establecen medidas transitorias en el sector del azúcar como consecuencia de la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia, no se oponen a que un Estado que se adhiere a la Unión Europea apruebe, en vísperas de su adhesión, una ley que establezca una cotización sobre el azúcar que se encontraba almacenado en dicho Estado en aquella fecha.