CELEX: 62001CJ0125
Bescherming van werknemers
Insolventie van werkgever
Waarborg inzake betaling van loonaanspraken
Nationale bepaling die voorziet in vervaltermijn van twee maanden voor verzoek om betaling en in mogelijkheid tot heropening van deze termijn

Bij beschikking van 21 februari 2001, ingekomen bij het Hof op 19 maart daaraanvolgend, heeft het Sozialgericht Leipzig krachtens
artikel 234 EG drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 9 van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van
20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers
bij insolventie van de werkgever (PB L 283, blz. 23).
Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen P. Pflücke en de Bundesanstalt für Arbeit (hierna:
Bundesanstalt), over de betaling van een vergoeding tot compensatie van onvervulde loonaanspraken bij insolventie van de werkgever (
Konkursausfallgeld; hierna:
insolventievergoeding).
Gemeenschapswetgeving
Richtlijn 80/987 beoogt de werknemers een op gemeenschapsniveau vastgelegde minimumbescherming bij insolventie van de werkgever
te waarborgen.
Artikel 3 van richtlijn 80/987 verplicht de lidstaten de nodige maatregelen te treffen opdat waarborgfondsen de onvervulde
aanspraken van de werknemers honoreren die voortvloeien uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen en die betrekking
hebben op het loon over de vóór een bepaalde datum vallende periode. Artikel 4 van deze richtlijn staat de lidstaten toe deze
betalingsverplichting van de waarborgfondsen te beperken, zonder evenwel de mogelijkheid te openen om te voorzien in een vervaltermijn.
Artikel 5 van richtlijn 80/987 luidt als volgt: De lidstaten stellen de nadere regels vast voor de organisatie, de financiering en de werking van de waarborgfondsen en nemen
daarbij met name de volgende beginselen in acht:
a)
het vermogen van de fondsen moet gescheiden zijn van het bedrijfskapitaal van de werkgevers en dient zodanig te zijn gevormd
dat het niet vatbaar is voor beslag bij een procedure wegens insolventie;
b)
de werkgevers moeten in de financiering bijdragen, tenzij de overheid voor de volledige financiering zorgt;
c)
de verplichting om aanspraken te honoreren rust op het fonds, ongeacht of de verplichtingen om bij te dragen tot de financiering
werden nagekomen.
Artikel 9 van deze richtlijn bepaalt: Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toe te
passen of in te voeren die gunstiger zijn voor de werknemers.
Artikel 10 van deze richtlijn luidt: Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten:
a)
om de nodige maatregelen te treffen met het oog op het voorkomen van misbruiken;
b)
om de in artikel 3 bedoelde verplichting tot honorering van aanspraken of de in artikel 7 bedoelde verplichting tot garantie
te weigeren of te beperken, indien blijkt dat nakoming van de verplichting niet gerechtvaardigd is wegens het bestaan van
speciale banden tussen werkgever en werknemer en van gemeenschappelijke belangen die hun beslag hebben gekregen in bedrieglijke
samenheuling tussen hen.
De nationale wettelijke regeling
Ingevolge § 141 b, lid 1, eerste volzin, van het Arbeitsförderungsgesetz (wet tot bevordering van de werkgelegenheid; hierna:
AFG) van 25 juni 1969 (BGBl. 1969 I, blz. 582), in de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geldende versie, heeft een
werknemer recht op vergoeding van onvervulde loonaanspraken bij faillissement, wanneer hij bij de inleiding van de faillissementsprocedure
over het vermogen van zijn werkgever nog aanspraak heeft op loon over de vóór die datum gelegen laatste drie maanden van de
dienstbetrekking.
§ 141 e, lid 1, AFG bepaalt: De insolventievergoeding wordt op aanvraag door het bevoegde arbeidsbureau betaald. De aanvraag moet worden ingediend binnen
een vervaltermijn van twee maanden na de inleiding van de faillissementsprocedure. Indien de werknemer om redenen waarvoor
hij niet verantwoordelijk is, de vervaltermijn heeft laten verstrijken, wordt de insolventievergoeding toch betaald, indien
de aanvraag binnen twee maanden na het wegvallen van dit beletsel wordt ingediend. De werknemer is verantwoordelijk voor het
verstrijken van de vervaltermijn indien hij niet de nodige zorgvuldigheid heeft betracht om zijn rechten te doen gelden.
Het AFG is vervangen door boek III, betreffende de bevordering van de werkgelegenheid, van het Sozialgesetzbuch van 24 maart
1997 (BGBl. 1997 I, blz. 594). Overeenkomstig § 430, lid 5, van dit boek is het AFG evenwel nog steeds van toepassing op de
betaling van de insolventievergoeding wanneer de insolventie zich, zoals in het hoofdgeding, heeft voorgedaan vóór 1 januari
1999. De in § 141 e, lid 1, AFG bedoelde regel betreffende de vervaltermijn van twee maanden en de verlenging daarvan is in
wezen overgenomen in § 324, lid 3, van hetzelfde boek.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
Pflücke was als metselaar in dienst bij de onderneming G. & S. Bau GmbH te Pfaffenhofen (Duitsland), tot hij per 30 juni 1997
werd ontslagen. Zijn voormalige werkgever, op wie Pflücke nog een loonaanspraak ten belope van 3 502,80 DEM voor de maand
juni 1997 heeft, heeft op 31 december 1997 al zijn werkzaamheden gestaakt. Tegen de werkgever is op 2 januari 1998 een faillissementsprocedure
ingeleid.
Naar Duits recht had Pflücke, om deze onvervulde loonaanspraak te doen honoreren door het bevoegde waarborgfonds, de Bundesanstalt,
binnen twee maanden na deze datum, derhalve tussen 3 januari en 2 maart 1998, moeten verzoeken om betaling van een insolventievergoeding.
Tijdens deze periode heeft Pflücke evenwel geen enkel verzoek van dien aard ingediend. Zijn toenmalige raadsman heeft op 2 februari
1998 enkel de onbetaalde loonvordering van Pflücke ingediend bij de met de faillissementsprocedure belaste rechterlijke instantie.
De curator van het faillissement heeft vervolgens een loonachterstand ten bedrage van slechts 3 132,65 DEM erkend. Het attest
dat Pflücke op 10 maart 1999 werd toegezonden, is door deze op 9 april daaraanvolgend aan de Bundesanstalt doorgezonden. Op
9 juni 1999 heeft Pflücke de Bundesanstalt uitdrukkelijk verzocht om betaling van een insolventievergoeding.
De Bundesanstalt heeft het verzoek bij besluit van 14 juli 1999 afgewezen. Zij stelde dat Pflücke geen insolventievergoeding
kon worden verleend omdat hij deze niet tijdig had aangevraagd. Voorts kon Pflücke overeenkomstig § 141 e, lid 1, derde volzin,
AFG onmogelijk een verlenging van deze termijn worden toegestaan aangezien zijn raadsman kennis had gedragen van de insolventie.
Op 16 augustus 1999 heeft Pflücke een bezwaarschrift ingediend tegen dit besluit. Hij stelde dat, aangezien de curator aanvankelijk
het bedrag van de schuldvordering had betwist, hij de zaak eerst aanhangig had moeten maken bij het Arbeitsgericht München
en hij onmiddellijk nadat deze rechter op 6 april 1999 een verstekvonnis had gewezen, te weten op 9 april 1999, de insolventievergoeding
bij de Bundesanstalt had aangevraagd. De aanvraag zou daar dus tijdig zijn ingediend.
Nadat de Bundesanstalt het bezwaar bij besluit van 21 oktober 1999 had afgewezen, heeft Pflücke op 22 november 1999 beroep
tegen dit besluit ingesteld bij het Sozialgericht Leipzig.
Deze rechter deelt in wezen de zienswijze van de Bundesanstalt en meent dat het beroep van Pflücke naar Duits recht moet worden
verworpen.
Volgens het Sozialgericht Leipzig berust de handelwijze van Pflücke op een kennelijk onjuiste uitlegging van het toepasselijke
recht. Toen de raadsman van Pflücke de onbetaalde loonvordering bij de met het faillissement belaste rechterlijke instantie
indiende, had hij immers ook de insolventievergoeding bij de Bundesanstalt moeten aanvragen of hij had dat uiterlijk vóór
het einde van de vervaltermijn moeten doen. Het Sozialgericht verklaart dat deze aanvraag uit voorzorg en zonder kosten voor
de betrokkene kan worden ingediend, dat het waarborgfonds dan moet nagaan of de loonvordering al dan niet gegrond is en dat
de Bundesanstalt de aanvraag van Pflücke dus niet had kunnen weigeren. De laattijdige indiening van de aanvraag van de insolventievergoeding
door de raadsman van Pflücke kan hem derhalve worden tegengeworpen.
Het Sozialgericht Leipzig betwijfelt evenwel of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vervaltermijn waarin het Duitse recht
voorziet, verenigbaar is met richtlijn 80/987, meer in het bijzonder met artikel 9 daarvan. Het heeft derhalve besloten de
behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
1)
Is een vervaltermijn voor het indienen van een aanvraag bij het waarborgfonds om onvervulde loonaanspraken te honoreren, verenigbaar
met artikel 9 van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen
der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever?
2)
Deelt het Hof de opvatting van de kamer, dat een dergelijke vervaltermijn voor de werknemers geen gunstiger wettelijke of
bestuursrechtelijke bepaling in de zin van artikel 9 van richtlijn 80/987/EEG vormt?
3)
Moet de bepaling inzake de vervaltermijn ingevolge de rechtspraak van het Hof buiten toepassing worden gelaten?
De eerste en de tweede vraag
Met de eerste en de tweede vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of richtlijn 80/987 aldus moet worden uitgelegd
dat zij zich ertegen verzet dat een in het nationale recht opgenomen vervaltermijn wordt toegepast voor de indiening door
een werknemer van zijn aanvraag van een insolventievergoeding volgens de in deze richtlijn vastgestelde regels.
Aan het Hof voorgelegde opmerkingen
De Duitse, de Deense en de Finse regering menen dat een vervaltermijn van twee maanden, zoals die welke in het hoofdgeding
aan de orde is, in overeenstemming is met richtlijn 80/987 en het gemeenschapsrecht in het algemeen.
De Duitse regering stelt meer in het bijzonder dat een dergelijke vervaltermijn noodzakelijk is om de krachtens richtlijn
80/987 vereiste onafhankelijke financiering van het waarborgfonds te verzekeren.
De Deense regering betoogt dat blijkens vaste rechtspraak met betrekking tot de procesautonomie van de lidstaten, deze vrij
kunnen bepalen binnen welke termijn bij het waarborgfonds een verzoek om betaling van een insolventievergoeding moet worden
ingediend.
Volgens de Deense regering pleiten ook andere redenen voor deze opvatting. In de eerste plaats dient een dergelijke termijn
verschillende doelstellingen van administratieve en procedurele aard. De mogelijkheid voor het waarborgfonds om onbetaalde
schuldvorderingen van een werknemer te onderzoeken wordt kleiner met de tijd, in het bijzonder wanneer de onderneming die
deze schulden moet betalen, niet meer bestaat. Voorts is het efficiënter deze schuldvorderingen onmiddellijk na het intreden
van de insolventie bij het waarborgfonds in te dienen. Zo kan het waarborgfonds zich snel een idee vormen van de uiteindelijke
omvang van de vereffening, hetgeen een eenvormige behandeling van de ingediende schuldvorderingen verzekert.
Vervolgens dient een dergelijke termijn een doelstelling die verband houdt met de financiering van het waarborgfonds. Het
is immers van belang dat het waarborgfonds ─ nadat het in de rechten van de werknemers is getreden ─ kan deelnemen aan een
eventuele verdeling van de boedel, hetgeen slechts mogelijk is indien de werknemers een termijn wordt gesteld om hun vorderingen
in te dienen.
Ten slotte kan het waarborgfonds dankzij een dergelijke termijn dossiers met betrekking tot de insolventie of de sluiting
van een onderneming definitief afsluiten. De termijn past dus binnen de doelstelling van rechtszekerheid, waarvan het Hof
het belang in soortgelijke zaken heeft erkend.
De Finse regering stelt dat aangezien richtlijn 80/987 geen enkele aanwijzing bevat over de bij de aanvraag van een insolventievergoeding
te volgen procedure, de lidstaten dienaangaande de nodige nationale voorschriften moeten vaststellen om de doeltreffendheid
van het waarborgfonds te verzekeren. De termijn waarbinnen de betaling van deze vergoeding moet worden aangevraagd, verplicht
tot onverwijld handelen. Dit bevordert niet alleen de rechtszekerheid, maar verkleint ook de mogelijkheden tot misbruik ten
nadele van het waarborgfonds.
De Commissie meent dat in het hoofdgeding de vervaltermijn de uitoefening van het recht op betaling van vervangingsuitkeringen
in geval van faillissement niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk heeft gemaakt. Bovendien is deze vervaltermijn
volgens haar evenredig aan het nagestreefde doel en doet hij geen afbreuk aan het beginsel van gelijkwaardigheid van de procesregels,
volgens hetwelk deze regels voor rechten die enkel op het nationale recht zijn gebaseerd, niet gunstiger mogen zijn dan voor
identieke vorderingen op basis van het gemeenschapsrecht.
Antwoord van het Hof
Richtlijn 80/987 bepaalt geenszins, of de lidstaten kunnen voorzien in een vervaltermijn voor de indiening van de aanvraag
van een insolventievergoeding volgens de in deze richtlijn opgenomen regels.
De artikelen 4, 5 en 10 van richtlijn 80/987, op basis waarvan de lidstaten niet alleen de nadere regels voor de organisatie,
de financiering en de werking van het waarborgfonds kunnen vaststellen, maar in sommige omstandigheden ook de bescherming
kunnen beperken die de richtlijn de werknemers beoogt te bieden, voorzien immers niet in een beperking in de tijd van de rechten
die de werknemers aan deze richtlijn ontlenen en beperken evenmin de mogelijkheid voor de lidstaten om te voorzien in een
vervaltermijn.
Voorts is de omstandigheid dat de lidstaten krachtens artikel 9 van richtlijn 80/987, dat door de verwijzende rechter in zijn
eerste en tweede vraag is aangehaald, in een bescherming mogen voorzien die verder gaat dan die welke door deze richtlijn
is vereist, te verklaren door het feit dat de richtlijn de werknemers enkel een op gemeenschapsniveau vastgelegde minimumbescherming
bij insolventie van hun werkgever waarborgt. Dit artikel mag derhalve niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten hierdoor
de mogelijkheid verliezen om in een vervaltermijn te voorzien.
Derhalve zijn de lidstaten in beginsel vrij om in hun nationale recht bepalingen op te nemen waarin een vervaltermijn wordt
gesteld voor de indiening van de aanvraag door een werknemer van een insolventievergoeding volgens de in richtlijn 80/987
opgenomen regels, mits deze bepalingen de algemene beginselen van gemeenschapsrecht eerbiedigen.
Wat deze beginselen betreft is het vaste rechtspraak, dat dergelijke vervaltermijnen naar nationaal recht niet ongunstiger
mogen zijn dan die voor vergelijkbare vorderingen op basis van nationaal recht (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening
van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel)
(zie onder meer arresten van 16 december 1976, Rewe, 33/76, Jurispr. blz. 1989, punt 5, en 6 juni 2002, Sapod Audic, C-159/00,
Jurispr. blz. I-5031, punt 52).
Wat meer in het bijzonder het doeltreffendheidsbeginsel betreft, gaat de verwijzende rechter er kennelijk ten onrechte van
uit, dat de vaststelling van een vervaltermijn op zich onverenigbaar is met dat beginsel, om de enkele reden dat zij noodzakelijkerwijs
tot gevolg zal hebben dat werknemers die deze termijn niet hebben nageleefd, niet daadwerkelijk de bij richtlijn 80/987 ingevoerde
bescherming genieten (zie in die zin arrest van 16 mei 2000, Preston e.a., C-78/98, Jurispr. blz. I-3201, punt 34).
Uit deze rechtspraak volgt eveneens dat de vaststelling van redelijke vervaltermijnen in beginsel aan het doeltreffendheidsbeginsel
voldoet, daar hiermee het fundamentele beginsel van rechtszekerheid wordt toegepast (zie onder meer arrest Preston e.a., reeds
aangehaald, punt 33). In een situatie als die van het hoofdgeding zal het, hoe meer tijd verloopt na het intreden van de insolventie
van de werkgever, steeds moeilijker worden het daadwerkelijke bestaan van loonvorderingen vast te stellen, hetgeen nadelig
kan zijn voor de rechtszekerheid.
Met betrekking tot de betaling van loonvorderingen, die naar hun aard voor de betrokkene uiterst belangrijk zijn, mag de korte
duur van de vervaltermijn niet tot gevolg hebben dat deze laatste er in de praktijk niet in zal slagen deze termijn te eerbiedigen
en dus niet de bescherming zal genieten die richtlijn 80/987 hem juist beoogt te bieden.
In vergelijking met soortgelijke termijnen die in andere lidstaten van toepassing zijn, is de in het Duitse recht vastgestelde
termijn van twee maanden weliswaar niet de kortste, maar dit neemt niet weg dat diverse andere lidstaten aanzienlijk langere
termijnen of geen termijn stellen.
Het staat dus aan de verwijzende rechter na te gaan, of de duur van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vervaltermijn
gerechtvaardigd is om dwingende redenen die verband houden met het rechtszekerheidsbeginsel, met name de goede werking van
het waarborgfonds.
De Duitse regering betoogt dienaangaande dat het waarborgfonds bij de met de faillissementsprocedure belaste rechterlijke
instantie de onvervulde loonvorderingen moet aanmelden waarin het gesubrogeerd is. Gelet op de zeer korte aanmeldingstermijnen
moet het waarborgfonds snel handelen, hetgeen vereist dat het daartoe in staat wordt gesteld door de rechthebbenden op de
insolventievergoeding.
Het is juist dat de onmogelijkheid om aan de indiening van loonvorderingen bij het waarborgfonds een passende vervaltermijn
te koppelen, een weinig bevredigende rechtssituatie zou opleveren, aangezien dit fonds volledig de last zou moeten dragen
van loonvorderingen die eventueel geheel of gedeeltelijk op de failliete boedel hadden kunnen worden verhaald indien de betrokken
werknemer deze eerder bij het waarborgfonds had ingediend.
Deze overweging kan evenwel niet rechtvaardigen dat voor de indiening van de aanvraag van een insolventievergoeding een vervaltermijn
wordt gesteld die aanzienlijk korter is dan de termijn waarbinnen het waarborgfonds bij de met het faillissement belaste rechterlijke
instantie zijn rechten uit subrogatie moet doen gelden.
De Duitse regering merkt voorts op dat de werknemer die om redenen waarvoor hij niet verantwoordelijk is, de termijn van twee
maanden heeft laten verstrijken, krachtens § 141 e, lid 1, derde volzin, AFG toch recht heeft op de insolventievergoeding,
op voorwaarde dat hij deze binnen twee maanden volgend op het wegvallen van dit beletsel aanvraagt.
Het nuttig effect van de door richtlijn 80/987 geboden bescherming kan met deze uitzonderingsbepaling slechts worden gevrijwaard
indien de autoriteiten die deze moeten toepassen, niet al te streng optreden wanneer zij beoordelen of de betrokkene de nodige
zorgvuldigheid heeft betracht om zijn rechten te doen gelden.
Dienaangaande blijkt uit de verwijzingsbeschikking, dat Pflücke gebruik heeft gemaakt van de diensten van een raadsman om
zijn belangen te behartigen en dat de Bundesanstalt de aanvraag om betaling van de insolventievergoeding heeft afgewezen wegens
laattijdige indiening daarvan. Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of Pflücke kan worden geacht hiermee
de nodige zorgvuldigheid te hebben betracht om zijn rechten te doen gelden.
Gelet op het voorgaande moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat richtlijn 80/987 zich er niet tegen verzet
dat een in het nationale recht opgenomen vervaltermijn wordt toegepast voor de indiening door een werknemer van zijn aanvraag
van een insolventievergoeding volgens de in deze richtlijn vastgestelde regels, op voorwaarde dat deze termijn niet ongunstiger
is dan die voor vergelijkbare vorderingen op basis van nationaal recht (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van
de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk maakt (doeltreffendheidsbeginsel).
De derde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een nationale bepaling die voorziet in een vervaltermijn
voor de indiening van een aanvraag van een insolventievergoeding, buiten toepassing moet worden gelaten.
Dienaangaande volgt uit vaste rechtspraak dat indien de nationale rechter vaststelt dat de nationale bepaling die in de vervaltermijn
voorziet, niet strookt met de vereisten van het gemeenschapsrecht en daaraan bovendien geen conforme uitlegging kan worden
gegeven, hij deze bepaling buiten toepassing moet laten (zie in die zin, arresten van 9 maart 1978, Simmenthal, 106/77, Jurispr.
blz. 629, punt 21; 14 juli 1994, Faccini Dori, C-91/92, Jurispr. blz. I-3325, punt 26, en 19 november 2002, Kurz, C-188/00,
Jurispr. blz. I-10691, punt 69).
Op de derde vraag moet derhalve worden geantwoord dat indien de nationale rechter vaststelt dat de nationale bepaling die
in de vervaltermijn voorziet, niet strookt met de vereisten van het gemeenschapsrecht en daaraan bovendien geen conforme uitlegging
kan worden gegeven, hij deze bepaling buiten toepassing moet laten.
Kosten
De kosten door de Duitse, de Deense en de Finse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als
een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Sozialgericht Leipzig bij beschikking van 21 februari 2001 gestelde vragen, verklaart voor
recht:
1)
Richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten
inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, verzet zich er niet tegen dat een in het nationale
recht opgenomen vervaltermijn wordt toegepast voor de indiening door een werknemer van zijn aanvraag van een insolventievergoeding
volgens de in deze richtlijn opgenomen regels, op voorwaarde dat deze termijn niet ongunstiger is dan die voor vergelijkbare
vorderingen op basis van nationaal recht (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde
verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk maakt (doeltreffendheidsbeginsel).
2)
Indien de nationale rechter vaststelt dat de nationale bepaling die in de vervaltermijn voorziet, niet strookt met de vereisten
van het gemeenschapsrecht en daaraan bovendien geen conforme uitlegging kan worden gegeven, moet hij deze bepaling buiten
toepassing laten.
Wathelet
Timmermans
Edward
Jann
Rosas
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 18 september 2003.
De griffier
De president van de Vijfde kamer
R. Grass
M. Wathelet
–
Procestaal: Duits.