CELEX: 61998CJ0378
Inadempimento di Stato
Aiuti di Stato
Art. 93, n. 2, secondo comma del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, secondo comma, CE)
Obbligo di recuperare gli aiuti concessi nell'ambito delle operazioni Maribel bis e Maribel ter
Impossibilità di esecuzione

Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 21 ottobre 1998, la Commissione delle Comunità europee ha presentato, ai sensi dell'art. 93, n. 2, secondo comma, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, secondo comma, CE), un ricorso inteso a far dichiarare che il Regno del Belgio, non avendo adottato nei termini stabiliti i provvedimenti necessari per recuperare presso le imprese beneficiarie gli aiuti previsti nell'ambito dell'operazione Maribel bis/ter, che sono stati dichiarati illegittimi ed incompatibili con il mercato comune dalla decisione della Commissione 4 dicembre 1996, 97/239/CE, relativa agli aiuti concessi dal Belgio a titolo dell'operazione Maribel bis/ter (GU 1997, L 95, pag. 25), che gli è stata notificata il 20 dicembre 1996, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 189, quarto comma, del Trattato CE (divenuto art. 249, quarto comma, CE) e degli artt. 2 e 3 di tale decisione.
Ambito normativo e contesto di fatto
I fatti e la decisione 97/239
2 In Belgio, l'operazione detta «Maribel», introdotta dalla legge 29 giugno 1981, che stabilisce i principi generali della sicurezza sociale dei lavori subordinati (Moniteur belge 2 luglio 1981, pag. 8575), aveva concesso una riduzione dei contributi di sicurezza sociale ai datori di lavoro alle cui dipendenze vi erano lavoratori manuali. In considerazione del suo carattere generale e automatico, questo provvedimento non era stato considerato un aiuto rientrante nel campo di applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87, n. 1, CE).
3 Il regio decreto 14 giugno 1993 (Moniteur belge 7 luglio 1993, pag. 16069) ha modificato questo regime a decorrere dal 1° luglio 1993, introducendo l'operazione detta «Maribel bis». Esso prevedeva che la riduzione dei contributi di sicurezza sociale sarebbe stata aumentata per i datori di lavoro che esercitavano principalmente la loro attività in uno dei settori più esposti alla concorrenza internazionale.
4 Con il regio decreto 22 febbraio 1994 (Moniteur belge 18 marzo 1994, pag. 6724), che ha introdotto l'operazione detta «Maribel ter», la riduzione dei contributi di sicurezza sociale è stata nuovamente aumentata, con effetto dal 1° gennaio 1994. Anche il suo campo di applicazione è stato esteso, da un lato, con effetto dal 1° gennaio 1994, ai trasporti internazionali e, dall'altro, con effetto dal 1° aprile seguente, ai trasporti aerei e marittimi nonché alle attività collegate ai trasporti.
5 Poiché i provvedimenti che costituivano le operazioni Maribel bis e Maribel ter (in prosieguo: l'«operazione Maribel bis/ter») non sono stati previamente notificati dal governo belga alla Commissione, quest'ultima ha avviato la procedura di cui all'art. 93, n. 2, primo comma, del Trattato. A conclusione di questa procedura, il 4 dicembre 1996 ha adottato la decisione 97/239, che ha notificato al Regno del Belgio il 20 dicembre seguente.
6 All'art. 1 della decisione 97/239 la Commissione ha dichiarato incompatibile con il mercato comune la riduzione più rilevante dei contributi di sicurezza sociale relativi ai lavoratori manuali concessa nell'ambito dell'operazione Maribel bis/ter ai datori di lavoro che svolgevano principalmente la loro attività in uno dei settori più esposti alla concorrenza internazionale.
7 Ai sensi dell'art. 2, prima frase, della decisione 97/239, «il Belgio ha l'obbligo di adottare adeguate misure per porre fine quanto prima alla concessione delle riduzioni maggiorate dei contributi sociali (...) e deve recuperare dalle imprese beneficiarie gli aiuti illegittimamente versati».
8 L'art. 3 della decisione 97/239 prevede che «il Belgio informa la Commissione, entro il termine di due mesi a decorrere dalla data di notifica della [presente] decisione, delle misure adottate per conformarvisi».
9 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 19 febbraio 1997, il Regno del Belgio ha chiesto alla Corte l'annullamento della decisione 97/239. Con sentenza 17 giugno 1999, causa C-75/97, Belgio/Commissione (Racc. pag. I-3671), la Corte ha respinto questo ricorso.
Le azioni compiute dal Regno del Belgio in seguito alla decisione 97/239 e le discussioni condotte prima dell'introduzione del presente ricorso
10 Il governo belga ha comunicato alla Commissione che, per eseguire l'obbligo di porre fine alla concessione delle riduzioni maggiorate dei contributi sociali, imposto dalla prima parte dell'art. 2, prima frase, della decisione 97/239, intendeva sostituire l'operazione Maribel bis/ter con un nuovo regime detto «Maribel quater» a decorrere dal 1° luglio 1997. La Commissione ha risposto al governo belga che essa riteneva l'operazione Maribel quater nel suo insieme come un provvedimento generale e che non avrebbe sollevato al riguardo alcuna obiezione basata sull'art. 92, n. 1, del Trattato.
11 Per contro, il Regno del Belgio non si è conformato prima dell'introduzione del presente ricorso all'obbligo imposto dalla seconda parte dell'art. 2, prima frase, della decisione 97/239 di recuperare gli aiuti concessi a titolo dell'operazione Maribel bis/ter.
12 Per superare le difficoltà con cui il governo belga ha giustificato il mancato recupero di questi aiuti, si sono svolte discussioni fra tale governo e la Commissione; queste discussioni hanno portato ad una riunione tenutasi il 13 gennaio 1997 tra rappresentanti del governo belga e funzionari della Commissione.
13 Relativamente alle difficoltà richiamate, il governo belga faceva valere la scomparsa o il fallimento di talune imprese, la confusione tra le riduzioni di contributi dell'operazione Maribel bis e quelle dell'operazione Maribel ter, la considerazione delle diverse forme di finanziamento cui le imprese avrebbero avuto diritto se non avessero beneficiato di queste riduzioni, le difficoltà contabili connesse ad un'eventuale deduzione delle nuove riduzioni di contributi previste a titolo delle operazioni Maribel quarter sulle somme da rimborsare, l'elevato numero di imprese beneficiarie per le quali le riduzioni avrebbero dovute essere calcolate, trimestre per trimestre, in funzione del numero di lavoratori occupati e, in sostanza, l'elevato costo e l'intollerabile mole di lavoro che una simile operazione di recupero comporterebbe per l'amministrazione competente.
14 Il governo belga sosteneva che era necessario ricorrere ad un calcolo forfettario dell'importo degli aiuti da recuperare.
15 Esso chiedeva anche l'applicazione della regola de minimis, affermando che, in applicazione di questa regola, le imprese il cui numero di dipendenti è inferiore a 50 erano escluse dall'obbligo di restituire gli aiuti di cui trattasi.
16 Dal canto suo, la Commissione non ha escluso a priori né l'applicazione della regola de minimis né un'eventuale compensazione tra l'importo da restituire e quello delle nuove riduzioni previste a titolo dell'operazione Maribel quarter.
17 Tuttavia essa ha chiesto ripetutamente al governo belga di precisare la sua proposta in materia di calcolo forfettario e di concretizzare il recupero degli aiuti di cui trattasi secondo il metodo previsto. La Commissione, preoccupata per il carattere molto vago del calcolo forfettario, ha escluso qualsiasi mezzo di calcolo che non tenesse conto delle riduzioni di contributi di cui le imprese avessero effettivamente beneficiato.
18 Non avendo ottenuto, dopo mesi di discussioni, proposte concrete relative al recupero degli aiuti, la Commissione, con lettera 4 maggio 1998, ha chiesto che il governo belga facesse «pervenire alla Commissione, entro 15 giorni lavorativi e a decorrere dalla data della presente lettera, una proposta concreta, dettagliata ed operativa di recupero».
19 Poiché la risposta del governo belga non ha soddisfatto la Commissione, quest'ultima ha deciso di introdurre il presente ricorso.
La continuazione delle discussioni dopo l'introduzione del presente ricorso
20 Dalle risposte fornite dalle parti ad un quesito della Corte risulta che, dopo essere state interrotte in seguito all'introduzione del presente ricorso, le discussioni sono riprese nel gennaio 1999. Il governo belga ha allora esaminato con la Commissione varie versioni di un «progetto di protocollo», proposto da questo governo, al fine di risolvere il problema del recupero degli aiuti che sono risultati dall'operazione Maribel bis/ter.
21 Il metodo di recupero proposto in questo documento è stato in sostanza accettato dalla Commissione, che si è limitata a chiedere precisazioni al governo belga.
22 Di conseguenza, il recupero degli aiuti che sono risultati dall'operazione Maribel bis/ter è stato disciplinato da una legge del 24 dicembre 1999, recante disposizioni sociali e varie (Moniteur belge 31 dicembre 1999, 3ª edizione, pag. 50467).
23 Talune modalità di questa normativa sono state tuttavia contestate dalla Commissione, la quale ha indicato al governo belga che sarebbe stato necessario apportarvi modifiche. Sembrava sussistere disaccordo in particolare su un aspetto dell'applicazione della regola de minimis nonché sul carattere assertivamente ambiguo della legge in quanto questa sembrerebbe consentire alle imprese interessate una doppia deduzione fiscale sulle somme da restituire.
Sul merito
Sulla data pertinente per constatare un inadempimento
24 Il mezzo di impugnazione di cui all'art. 93, n. 2, secondo comma, del Trattato è solo una variante del ricorso per inadempimento, specificamente adattato ai problemi particolari che gli aiuti statali sollevano in relazione alla concorrenza nel mercato comune (v. sentenza 14 febbraio 1990, Francia/Commissione, detta «Boussac Saint Frères», causa C-301/87, Racc. pag. I-307, punto 23).
25 Nell'ambito delle procedure avviate ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e la Corte non può tenere conto dei mutamenti successivi (v., ad esempio, sentenza 23 maggio 2000, causa C-58/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I-3811, punto 17).
26 Poiché l'art. 93, n. 2, secondo comma, del Trattato, non prevede una fase precontenziosa, a differenza dell'art. 169 del Trattato, e, di conseguenza, la Commissione non emette un parere motivato che impartisce gli Stati membri un termine per conformarsi alla sua decisione, il termine di riferimento, per l'applicazione della prima disposizione menzionata, può essere solo quello che è stato previsto nella decisione di cui si fa valere la mancata esecuzione o, eventualmente, quello che la Commissione ha fissato successivamente.
27 Per quanto riguarda il termine impartito nella fattispecie, l'art. 3 della decisione 97/239 stabilisce un termine di due mesi, a decorrere dalla data della sua notifica, affinché il governo belga informi la Commissione delle misure adottate per conformarsi a tale decisione, comprese quelle adottate ai fini del recupero degli aiuti concessi. Dopo lunghe discussioni tra le parti sulle difficoltà incontrate dal governo belga, la Commissione ha fissato, nella sua lettera 4 maggio 1998, un nuovo termine che scadeva quindici giorni dopo la data di tale lettera.
28 In considerazione delle difficoltà effettivamente incontrate e sulla base della giurisprudenza relativa all'obbligo di leale collaborazione imposto sia agli Stati membri sia alle istituzioni comunitarie (v. sentenza 22 marzo 2001, Commissione/Francia, causa C-261/99, Racc. pag. I-2537, punto 24), non si può contestare il fatto che il termine stabilito dall'art. 3 della decisione 97/239 sia stato sostituito da quello risultante dalla lettera del 4 maggio 1998. Occorre pertanto ritenere quest'ultimo termine pertinente e constatare che le iniziative e i provvedimenti adottati dal governo belga dopo la data di scadenza di tale termine non possono essere presi in considerazione.
Sull'asserita impossibilità di recuperare gli importi concessi
29 E' pacifico che le autorità belghe non hanno recuperato nel termine stabilito, quale definito al punto 28 della presente sentenza, gli aiuti illegittimamente concessi in forza dell'operazione Maribel bis/ter.
30 Ora, da una giurisprudenza costante risulta che il solo mezzo di difesa che uno Stato membro può opporre al ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione sulla base dell'art. 93, n. 2, del Trattato, è quello dell'impossibilità assoluta di dare correttamente esecuzione alla decisione (v. sentenze 4 aprile 1995, causa C-348/93, Commissione/Italia, Racc. pag. I-673, punto 16; 29 gennaio 1998, causa C-280/95, Commissione/Italia, Racc. pag. I-259, punto 13, e Commissione/Francia, citata, punto 23).
31 Il fatto che uno Stato membro possa sollevare contro un tale ricorso nessun altro motivo se non quello relativo all'esistenza di un'impossibilità di esecuzione assoluta non impedisce che uno Stato il quale, in occasione dell'esecuzione di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato, incontri difficoltà impreviste o imprevedibili o si renda conto di conseguenze non considerate dalla Commissione sottoponga tali problemi alla valutazione di quest'ultima, proponendo appropriate modifiche della decisione stessa. In tal caso, la Commissione e lo Stato membro, in forza della norma che impone agli Stati membri e alle istituzioni comunitarie doveri reciproci di leale collaborazione, norma che informa soprattutto l'art. 5 del Trattato (divenuto art. 10 CE), devono collaborare in buona fede per superare le difficoltà nel pieno rispetto delle norme del Trattato, soprattutto di quelle relative agli aiuti (v. sentenze 2 febbraio 1989, causa 94/87, Commissione/Germania, Racc. pag. 175, punto 9; 4 aprile 1995, Commissione/Italia, già citata, punto 17; 27 giugno 2000, causa C-404/97, Commissone/Portogallo, Racc. pag. I-4897, punto 40, e Commissione/Francia, soprammenzionata, punto 24).
32 La condizione di un'impossibilità di esecuzione assoluta non è soddisfatta allorché il governo convenuto si limita a comunicare alla Commissione difficoltà giuridiche, politiche o pratiche che presentava l'esecuzione della decisione, senza compiere alcun passo presso le imprese interessate al fine di ripetere l'aiuto e senza proporre alla Commissione altre modalità di esecuzione della decisione che consentono di superare le difficoltà (v. sentenze Commissione/Germania, soprammenzionata, punto 10; 10 giugno 1993, causa C-183/91, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-3131, punto 20, e 29 gennaio 1998, Commissione/Italia, soprammenzionata, punto 14).
Gli argomenti delle parti
33 La Commissione addebita al Regno del Belgio di non aver adottato provvedimenti al fine del recupero degli aiuti concessi nell'ambito del regime Maribel bis/ter, pur non essendo affatto impossibile per esso pervenire a tale recupero. Essa gli addebita a tale riguardo di non aver preso iniziative per cercare di recuperare tali aiuti presso le imprese beneficiarie.
34 La Commissione lamenta anche il fatto che il governo belga non abbia proposto modalità alternative di esecuzione della decisione 97/239 al fine di superare le difficoltà incontrate per il recupero degli aiuti di cui trattasi. Essa gli addebita in particolare di non aver precisato, nonostante le ripetute richieste, le sue proposte intese ad un regime di compensazione e ad un calcolo forfettario.
35 Il governo belga fa valere in risposta che esso ha agito con diligenza per procedere al recupero degli aiuti di cui trattasi, ma che ha incontrato difficoltà insormontabili per il calcolo esatto - trimestre per trimestre - delle riduzioni dei contributi di cui avevano beneficiato le imprese interessate.
36 Esso aggiunge che, in mancanza di una soluzione di carattere generale di tale problema, non poteva dare esecuzione alla decisione 97/239 nei confronti solo di qualcuna delle imprese di cui trattasi senza violare il principio della parità di trattamento.
37 Il governo belga illustra dettagliatamente le difficoltà risultanti a suo parere da due particolarità del sistema belga di sicurezza sociale:
- In primo luogo, l'impresa che diventi debitrice di un rimborso degli aiuti ricevuti nell'ambito dell'operazione Maribel bis/ter si troverebbe in una situazione che potrebbe essere mantenuta solo per un periodo di 30 giorni, altrimenti l'impresa non potrebbe più beneficiare di altre riduzioni di oneri sociali sottoposte a condizioni diverse. Sarebbe evidente che un tale rimborso è impossibile da realizzare entro 30 giorni.
- In secondo luogo, dato che le operazioni Maribel costituivano un forfait indivisibile e che, prima del 1994, il sistema informatico non operava la distinzione tra i benefici derivanti dall'operazione Maribel iniziale e quelli derivanti dall'operazione Maribel bis/ter, sarebbe in ogni caso escluso che si proceda a calcoli per il periodo precedente a tale anno.
38 Il governo belga fa valere che solo un calcolo forfettario dell'importo da recuperare avrebbe consentito di superare le difficoltà incontrate, ma tale soluzione è stata esclusa dalla Commissione.
39 Il governo belga addebita in tale contesto alla Commissione di non aver cooperato in maniera costruttiva alla ricerca di una soluzione accettabile per il problema del recupero degli aiuti di cui trattasi. Esso sottolinea che l'obbligo di leale collaborazione si impone sia per le istituzioni comunitarie sia per gli Stati membri.
Giudizio della Corte
40 Occorre ricordare che la Corte ha constatato al punto 90 della sentenza Belgio/Commissione, soprammenzionata, che nulla provava, nonostante l'incontestabile presenza di difficoltà, che era assolutamente impossibile procedere al recupero degli aiuti in causa e che questa impossibilità assoluta esisteva già al momento in cui la Commissione ha adottato la decisione 97/239.
41 Nella fattispecie le autorità belghe si sono limitate in pratica, come ha constatato l'avvocato generale al paragrafo 25 delle sue conclusioni, a denunciare l'esistenza di difficoltà di carattere tecnico o amministrativo per tale recupero, derivanti essenzialmente dall'elevato numero delle imprese interessate e dalla necessità di determinare l'ammontare degli aiuti - trimestre per trimestre - sulla base del numero di lavoratori effettivamente impiegati in tali imprese.
42 Per quanto riguarda le difficoltà di tale tipo, la Corte in una causa analoga ha respinto l'argomento secondo cui un'impossibilità assoluta può risultare dal gran numero di imprese interessate (v. sentenza 29 gennaio 1998, Commissione/Italia, soprammenzionata). In particolare, la Corte ha rilevato al punto 23 di tale sentenza che, anche supponendo che il recupero di un credito d'imposta ponga difficoltà sul piano amministrativo, tale circostanza non è tale da consentire di considerare il recupero tecnicamente impossibile da realizzare.
43 Fino alla data pertinente per constatare l'inadempimento, il governo belga non ha effettuato alcun passo presso le imprese interessate per recuperare gli aiuti di cui trattasi. Ora, non sembra che fosse assolutamente impossibile cominciare a recuperare questi aiuti presso talune imprese, selezionate rispettando il principio di parità di trattamento, pur preservando le imprese interessate dagli svantaggi risultanti dalle particolarità del sistema di sicurezza sociale belga.
44 Occorre anche constatare che il Regno del Belgio non ha collaborato sufficientemente con la Commissione per trovare una soluzione al problema del recupero degli aiuti di cui trattasi.
45 Non vi è dubbio che il governo belga ha proposto un modello di compensazione che si basa essenzialmente su un calcolo forfettario degli importi che ciascuna impresa deve pagare.
46 Occorre tuttavia constatare la fondatezza dell'osservazione della Commissione secondo cui la proposta di un calcolo forfettario degli aiuti da recuperare era formulata in termini vaghi.
47 Pertanto, nonostante le ripetute richieste della Commissione, il governo belga non ha fornito a quest'ultima indicazioni che consentissero di chiarire la natura e il contenuto esatto di questo tipo di calcolo; in particolare esso non ha definito gli elementi che dovrebbero essere considerati di natura «forfettaria».
48 Inoltre, a un certo punto dei negoziati, lo stesso governo belga ha sollevato seri dubbi circa la praticabilità del suo modello di compensazione ed ha comunicato alla Commissione le sue perplessità.
49 Di conseguenza in mancanza di indicazioni più precise, la Commissione non poteva adottare un atteggiamento diverso da quello consistente nel dichiarare inaccettabile un eventuale calcolo forfettario che non avrebbe tenuto conto dell'importo delle riduzioni dei contributi di cui le imprese avevano effettivamente beneficiato.
50 Per quanto riguarda l'addebito di una mancanza di collaborazione che il governo belga rivolge alla Commissione, occorre constatare che spetta allo Stato membro, destinatario della decisione con cui gli si ingiunge di recuperare gli aiuti illegittimamente versati, presentare in primo luogo proposte in caso di difficoltà.
51 Data l'assenza di disposizioni comunitarie sulla procedura di recupero degli importi indebitamente versati, il recupero degli aiuti irregolarmente concessi deve essere effettuato in via di principio secondo le modalità previste dal diritto nazionale (v. sentenza 20 marzo 1997, causa C-24/95, Alcan Deutschland, Racc. pag. I-1591, punto 24). Lo Stato membro è quindi nella migliore posizione per definire le modalità adeguate al fine di un tale recupero.
52 Alla luce di queste considerazioni non si può addebitare alla Commissione una mancanza di collaborazione. Inoltre la Commissione ha accettato senza ritardo l'applicazione della regola de minimis e, ripetutamente nel corso dei negoziati, si è dichiarata pronta ad accettare una proposta concreta basata su un calcolo forfettario. Essa si è quindi impegnata attivamente a collaborare accettando le poche proposte che le sono state fatte e che potevano essere ammesse.
53 Da tutte le considerazioni che precedono risulta che il Regno del Belgio, non avendo adottato nel termine stabilito i provvedimenti necessari per recuperare presso le imprese beneficiarie gli aiuti previsti nell'ambito dell'operazione Maribel bis/ter, che sono stati dichiarati illegittimi e incompatibili con il mercato comune dalla decisione 97/239, è venuto meno agli obblighi che ad esso incombono in forza dell'art. 189, quarto comma, del Trattato e degli artt. 2 e 3 di tale decisione.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
54 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno del Belgio, rimasto soccombente, va condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Non avendo adottato nel termine stabilito i provvedimenti necessari per recuperare presso le imprese beneficiarie gli aiuti previsti nell'ambito delle operazioni Maribel bis e Maribel ter, che sono stati dichiarati illegittimi e incompatibili con il mercato comune dalla decisione della Commissione 4 dicembre 1996, 97/239/CE, relativa agli aiuti concessi dal Belgio a titolo dell'operazione «Maribel bis/ter», il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 189, quarto comma, del Trattato CE (divenuto art. 249, quarto comma, CE) e degli artt. 2 e 3 di tale decisione.
2) Il Regno del Belgio è condannato alle spese.