CELEX: 62004CJ0266
Conceito de auxílio
Taxa que tem por base a superfície de venda
Relação obrigatória entre a taxa e a afectação do seu produto

1       Os pedidos de decisão prejudicial dizem respeito à interpretação dos artigos 87.° CE e 88.° CE.
2       Estes pedidos foram apresentados no âmbito de processos em que foi colocada em causa a legalidade da taxa francesa de auxílio
ao comércio e ao artesanato.

Quadro jurídico nacional

Taxa de auxílio ao comércio e ao artesanato
3       O artigo 3.°, n.° 2, da Lei n.° 72‑657, de 13 de Julho de 1972, que institui medidas em benefício de certas categorias de
comerciantes e de artesãos idosos (JORF de 14 de Julho de 1972, p. 7419), estabelece uma taxa de auxílio ao comércio e ao
artesanato (a seguir «TACA»).
4       A TACA é uma taxa progressiva suportada directamente pelos estabelecimentos de comércio a retalho localizados em França cuja
superfície de venda seja superior a 400 m
e cujo volume de negócios anual seja superior a 460 000 EUR. As taxas de tributação são progressivas em função do volume
de negócios anual por metro quadrado.
5       À data dos factos relativos aos processos principais, a TACA era cobrada pela Caisse nationale de l’organisation autonome
d’assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions industrielles et commerciales (a seguir «Organic»).

Afectação do produto da TACA
Subsídio por cessação de actividade
6       Em conformidade com os artigos 8.° a 10.° da Lei n.° 72‑657, o produto da TACA foi, antes de mais, destinado ao financiamento
de um auxílio especial compensatório por cessação de actividade em benefício de certos comerciantes e artesãos.
7       O artigo 106.° da Lei n.° 81‑1160, de 30 de Dezembro de 1981 (JORF de 31 de Dezembro de 1981, p. 3539), que contém a lei de
finanças para 1982, na redacção dada pela Lei n.° 95‑95, de 1 de Fevereiro de 1995 (JORF de 2 de Fevereiro de 1995, p. 1742),
e pela Lei n.° 2002‑1575, de 30 de Dezembro de 2002 (JORF de 31 de Dezembro de 2002, p. 22025), substituiu esse auxílio especial
compensatório por um subsídio por cessação de actividade. Esse artigo dispõe:
«Os comerciantes e artesãos inscritos durante pelo menos quinze anos nos regimes de seguro de velhice das profissões artesanais,
industriais e comerciais podem beneficiar, a seu pedido, se os seus rendimentos forem inferiores a um montante fixado por
decreto, de um auxílio pago pelas caixas dos regimes referidos depois de:
a.      terem completado sessenta anos, quando cessem definitivamente toda a actividade;
[…]»
8       O artigo 6.° do Decreto n.° 82‑307, de 2 de Abril de 1982 (JORF de 4 de Abril de 1982, p. 1035), na redacção dada pelo Decreto
n.° 91‑1155, de 8 de Novembro de 1991 (JORF de 10 de Novembro de 1991), fixa as condições de atribuição do subsídio por cessação
de actividade. Segundo esta disposição, a comissão local define o montante do subsídio dentro dos limites fixados por despacho
ministerial em função «dos elementos que caracterizam a situação de cada requerente, nomeadamente dos seus recursos e encargos».
9       O artigo 10.° do Despacho ministerial de 13 de Agosto de 1996 (JORF de 29 de Agosto de 1996, p. 12940), na redacção dada pelo
Despacho de 3 de Setembro de 2001, que converte em euros determinados montantes expressos em francos (JORF de 11 de Setembro
de 2001, p. 14495), precisa que «o montante do subsídio deve estar compreendido entre 3 140 EUR e 18 820 EUR para um agregado
familiar e entre 2 020 EUR e 12 100 EUR para uma pessoa só».
As outras afectações da TACA
10     Desde a criação da TACA, o seu produto aumentou consideravelmente devido ao incremento da quota de mercado da grande distribuição
e ao aumento da superfície dos estabelecimentos comerciais no território francês.
11     O excedente do produto da TACA foi afectado aos regimes de seguro de velhice de base dos trabalhadores não assalariados das
profissões artesanais e dos trabalhadores não assalariados das profissões industriais e comerciais, ao Fonds d’intervention
pour la sauvegarde de l’artisanat et du commerce (Fundo de Intervenção para a Protecção do Artesanato e do Comércio, a seguir
«Fisac») e ao comité professionnel de la distribution des carburants (Comité Profissional da Distribuição de Combustíveis,
a seguir «CPDC»).
–       Afectação em benefício dos regimes de seguro de velhice
12     O artigo 40.°‑II da Lei n.° 96‑1160, de 27 de Dezembro de 1996, relativa ao financiamento da segurança social para o ano de
1997 (JORF de 29 de Dezembro de 1996, p. 19369), aditou ao artigo L. 633‑9 do Código da Segurança Social um n.° 6, que prevê
que parte do produto da TACA seja afectado ao financiamento dos regimes de seguro de velhice de base dos trabalhadores não
assalariados das profissões artesanais e dos trabalhadores não assalariados das profissões industriais e comerciais. O seu
montante é repartido, na proporção do seu défice contabilístico, entre a Organic e a Caisse nationale d’assurance vieillesse
des artisans (a seguir «Cancava»).
13     O montante da TACA afectado ao financiamento dos regimes de seguro em causa é fixado anualmente por despacho interministerial.
14     Esse dispositivo de financiamento dos regimes de seguro de velhice de base foi revogado pelo artigo 35.°‑IV da Lei n.° 2002‑1575.
–       Afectação em benefício do Fisac
15     O artigo 2.° do Decreto n.° 95‑1140, de 27 de Outubro de 1995, relativo à afectação do produto da [TACA] (JORF de 29 de Outubro
de 1995, p. 15808), prevê que uma parte do excedente do produto da TACA financie uma conta especial do Fisac.
16     Em conformidade com o artigo 1.° do referido decreto, o Fisac financia, por um lado, operações colectivas destinadas a favorecer
a manutenção e a adaptação do comércio e do artesanato a fim de preservar a animação comercial em sectores geográficos ou
profissionais e a oferta de proximidade propícia à vida social e, por outro, operações de transmissão e reestruturação destinadas
às empresas comerciais e artesanais com um volume de negócios anual inferior aos montantes fixados por despacho do ministro
responsável pelo comércio e pelo artesanato.
17     Por força do artigo 8.° desse decreto, «as decisões [de atribuição dos auxílios] são tomadas pelo ministro responsável pelo
comércio e pelo artesanato, ouvido o parecer [de uma] comissão» instituída pelo mesmo decreto.
–       Afectação em benefício do CPDC
18     O CPDC foi criado pelo Decreto n.° 91‑284, de 19 de Março de 1991 (JORF de 20 de Março de 1991, p. 3874), alterado pelo Decreto
n.° 98‑132, de 2 de Março de 1998 (JORF de 7 de Março de 1998, p. 3515), e pelo Decreto n.° 2001‑1048, de 12 de Novembro de
2001 (JORF de 13 de Novembro de 2001, p. 18016, a seguir «Decreto n.° 91‑284»). Em conformidade com o artigo 2.° do Decreto
n.° 91‑284, compete ao CPDC:
«1.      Elaborar e executar os programas de acção que têm por objectivo o planeamento da rede de distribuição de combustíveis, o melhoramento
da sua produtividade, a modernização das suas condições de comercialização e de gestão e a manutenção de uma oferta equilibrada
em todo o território nacional.
2.      Colaborar com as empresas interessadas para lhes facilitar a execução dos programas aprovados e efectuar estudos úteis à concretização
dessas finalidades.
3.      Recolher informações úteis às referidas finalidades e difundi‑las junto da profissão.»
19     O artigo 8.° do mesmo decreto precisa que as decisões do CPDC são tomadas pelo seu conselho de administração e notificadas
ao comissário do governo e ao inspector nomeado pelo Estado, tornando‑se definitivas se nenhum deles as vetar no prazo de
quinze dias.
20     O Decreto n.° 98‑132 reforçou os meios do CPDC acrescentando às suas receitas uma parte do excedente da TACA. Com essa finalidade,
aditou ao artigo 9.° do Decreto n.° 91‑284 uma alínea g), que especifica que «um despacho conjunto do ministro responsável
pela indústria, do ministro responsável pelo comércio e pelo artesanato e do ministro responsável pelo orçamento fixa anualmente
o montante máximo dos recursos afectados neste quadro ao comité professionnel de la distribution des carburants».

Litígio nos processos principais e questões prejudiciais
21     Em 11 de Abril de 2001, cada uma das recorrentes nos processos C‑321/04 a C‑325/04 intentou uma acção contra a Organic no
tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint‑Étienne. Essas acções destinavam‑se a obter o reembolso dos montantes que
tinham pago a título da TACA nos anos de 1999 e/ou 2000. Consideravam que a TACA tinha sido instituída em violação das disposições
dos artigos 87.°, n.° 1, CE e 88.°, n.° 3, CE.
22     Por sentenças proferidas em 27 de Janeiro de 2003, o tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint‑Étienne julgou essas
acções improcedentes. As recorrentes nos processos principais interpuseram então recurso para a cour d’appel de Lyon.
23     Em 7 de Abril de 2003, a demandante no processo principal C‑276/04 intentou uma acção no tribunal des affaires de sécurité
sociale de Saint‑Étienne contra a Organic para obter o reembolso dos montantes que tinha pago a título da TACA nos anos de
2000 a 2002.
24     Em 11 de Abril de 2003, as demandantes nos processos principais C‑266/04 a C‑270/04 intentaram no referido tribunal cinco
acções distintas contra a Organic para obter o reembolso dos montantes que tinham pago a título da TACA no ano de 2001.
25     Os órgãos jurisdicionais de reenvio nos presentes processos interrogam‑se sobre a questão de saber se a TACA foi instituída
em violação dos artigos 87.°, n.° 1, CE e 88.°, n.° 3, CE.
26     Assim, a cour d’appel de Lyon, por decisões de 24 de Fevereiro de 2004 (processos C‑321/04 a C‑325/04), decidiu suspender
a instância e pediu ao Tribunal de Justiça que «se pronuncie sobre a qualificação ou não como auxílio de Estado, na acepção
do artigo 87.° CE, da [TACA] cobrada às [recorrentes]».
27     Por decisões de 5 de Abril de 2004 (processos C‑266/04 a C‑270/04 e C‑276/04), o tribunal des affaires de sécurité sociale
de Saint‑Étienne decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a questão prejudicial seguinte:
«O artigo 87.° CE deve ser interpretado no sentido de que as subvenções públicas pagas pela França no quadro do CPDC [...],
do Fisac [...], do auxílio à cessação de actividade dos artesãos e comerciantes e da dotação para o regime do seguro de velhice
dos trabalhadores não assalariados das profissões industriais e comerciais, bem como para o dos trabalhadores não assalariados
das profissões artesanais, constituem regimes de auxílio de Estado?»
28     Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 24 de Setembro de 2004, os presentes processos foram apensos.

Quanto às questões prejudiciais

Observações prévias
29     Resulta do artigo 88.°, n.° 3, CE que a Comissão deve ser informada dos projectos destinados a instituir ou a alterar auxílios.
Quando entenda que tal projecto não é compatível com o mercado comum, dá, sem demora, início ao procedimento previsto no artigo
88.°, n.° 2, CE, sem que o Estado‑Membro possa pôr em execução as medidas projectadas antes de este procedimento ter sido
objecto de uma decisão final.
30     Uma medida de auxílio na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, executada em violação das obrigações resultantes do artigo 88.°,
n.° 3, CE, é ilegal (v. acórdão de 21 de Novembro de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires
e Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, Colect., p. I‑5505, n.° 17). Compete aos órgãos
jurisdicionais nacionais proteger os direitos dos particulares face a uma eventual violação, por parte das autoridades nacionais,
da proibição de pôr em execução auxílios, retirando daí todas as consequências, em conformidade com a sua ordem jurídica interna,
no que se refere tanto à validade dos actos de execução das medidas de auxílio em causa como à restituição dos apoios financeiros
concedidos (v. acórdão de 27 de Novembro de 2003, Enirisorse, C‑34/01 a C‑38/01, Colect., p. I‑4243, n.° 42).
31     Ainda que, como sublinha correctamente a advogada‑geral nos n.
os
29 a 33 das suas conclusões, as decisões de reenvio apenas forneçam algumas informações sumárias sobre o contexto factual
e jurídico dos litígios nos processos principais, resulta claramente das referidas decisões que todos os processos nos órgãos
jurisdicionais nacionais dizem respeito a pedidos de reembolso dos montantes pagos a título da TACA.
32     Resulta, além disso, dos documentos enviados ao Tribunal que as demandantes e recorrentes nos processos principais defenderam
nos órgãos jurisdicionais nacionais que a TACA é ilegal, uma vez que está ligada aos auxílios concedidos em violação dos artigos
87.°, n.° 1, CE e 88.°, n.° 3, CE.
33     Nestas condições, as questões prejudiciais respeitam, em suma, à questão de saber se os artigos 87.°, n.° 1, CE e 88.°, n.° 3,
CE se opõem à cobrança de uma taxa como a TACA.
34     Segundo jurisprudência constante, as taxas não entram no âmbito de aplicação das disposições do Tratado CE relativas aos auxílios
de Estado, a não ser que constituam o modo de financiamento de uma medida de auxílio, de tal forma que façam parte integrante
dessa medida (acórdão de 13 de Janeiro de 2005, Streekgewest, C‑174/02, Colect., p. I‑85, n.° 25).
35     Na hipótese de uma taxa constituir efectivamente parte integrante de uma medida de auxílio na acepção do artigo 87.°, n.° 1,
CE, a inobservância pelas autoridades nacionais das obrigações decorrentes do artigo 88.°, n.° 3, CE não só afecta a legalidade
da medida de auxílio como também a da taxa que constitui o seu modo de financiamento (v. acórdão Enirisorse, já referido,
n.
os
43 a 45).
36     Importa, portanto, analisar se uma taxa, como a TACA, pode ser considerada parte integrante de uma ou mais medidas de auxílio
na acepção da jurisprudência já referida.
37     As alegadas medidas de auxílio que são impugnadas no quadro dos processos pendentes nos órgãos jurisdicionais nacionais e
que são, segundo estes, susceptíveis de afectar a legalidade da TACA na perspectiva das disposições do Tratado relativas aos
auxílios de Estado são, por um lado, a isenção da TACA a favor das lojas de retalho com uma superfície de venda inferior a
400 m
ou com um volume de negócios anual inferior a 460 000 EUR (a seguir «pequenas superfícies») e, por outro, as diferentes medidas
financiadas pelo produto da TACA.
38     Há que examinar separadamente estas medidas.

Isenção da TACA em benefício das pequenas superfícies
39     As demandantes e recorrentes nos processos principais defendem que a isenção da TACA em benefício das pequenas superfícies
constitui uma medida de auxílio na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE. Trata‑se de uma vantagem selectiva, concedida através
de recursos de Estado e susceptível de prejudicar a concorrência e as trocas entre os Estados‑Membros. Constituindo a taxa
um todo indivisível com a sua isenção, faz parte integrante do auxílio.
40     A este respeito, há que recordar que, para que se possa considerar que uma taxa faz parte integrante de uma medida de auxílio,
deve existir uma relação de afectação obrigatória entre a taxa e o auxílio por força da legislação nacional pertinente, no
sentido de o produto da taxa ser necessariamente destinado ao financiamento do auxílio. Se tal relação existir, o produto
da taxa influencia directamente a importância do auxílio e, por consequência, a apreciação da sua compatibilidade com o mercado
comum (acórdão Streekgewest, já referido, n.° 26).
41     No entanto, não existe qualquer relação obrigatória entre uma taxa e a sua isenção em benefício de uma categoria de empresas.
Efectivamente, a aplicação de uma isenção fiscal e o seu alcance não dependem do produto da taxa (v. acórdão Streekgewest,
já referido, n.° 28).
42     Por isso, o Tribunal de Justiça julgou que os devedores de uma taxa não podem invocar que a isenção de que beneficiam outras
empresas constitui um auxílio de Estado, para se subtraírem ao pagamento da referida taxa (v. acórdão de 20 de Setembro de
2001, Banks, C‑390/98, Colect., p. I‑6117, n.° 80).
43     Pelo que, mesmo admitindo que a isenção fiscal das pequenas superfícies constitui uma medida de auxílio na acepção do artigo
87.°, n.° 1, CE, a eventual ilegalidade do auxílio não seria susceptível de afectar a legalidade da TACA.
44     Resulta, portanto, do exposto que a eventual ilegalidade da isenção da TACA em benefício das pequenas superfícies não é susceptível
de afectar a legalidade da própria taxa, pelo que as empresas devedoras da TACA não podem invocar nos órgãos jurisdicionais
nacionais essa eventual ilegalidade para se subtraírem ao pagamento da referida taxa ou para obterem o seu reembolso.

Diferentes afectações do produto da TACA
45     Segundo as demandantes e recorrentes nos processos principais, as diferentes afectações do produto da TACA constituem auxílios
de Estado, na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, que foram concedidas em violação do artigo 88.°, n.° 3, CE.
46     No entanto, deve recordar‑se que, no contexto dos processos principais, que respeitam a pedidos de reembolso de taxas alegadamente
ilegais à luz do artigo 87.°, n.° 1, CE e 88.°, n.° 3, CE, a questão de saber se as diferentes medidas financiadas pela TACA
constituem auxílios de Estado apenas é pertinente se se demonstrar que existe uma relação de afectação obrigatória entre a
taxa e as medidas de auxílio em causa (v. acórdão Streekgewest, já referido, n.° 26).
47     Segundo as demandantes e recorrentes nos processos principais, existe essa relação obrigatória entre a TACA e as medidas por
ela financiadas. Com efeito, o produto da TACA não reverte para o erário público. Pelo contrário, a regulamentação que institui
a TACA tem especificamente por objectivo financiar as medidas de auxílio em benefício de certas categorias de comerciantes
que se encontram numa relação de concorrência com os sujeitos passivos da taxa.
48     Quanto, antes de mais, ao subsídio por cessação de actividade (v. n.
os
6 a 9 do presente acórdão), há que referir que, de acordo com a legislação nacional em causa, o financiamento desta medida
é assegurado pela TACA. Contudo, contrariamente ao que alegam as demandantes e recorrentes nos processos principais, o quadro
regulamentar nacional não revela a existência de uma relação de afectação obrigatória entre a TACA e o subsídio por cessação
de actividade.
49     A este propósito, há que indicar que o montante do subsídio por cessação de actividade concedido aos comerciantes e artesãos
que cessam definitivamente a sua actividade está, como foi dito no n.° 9 do presente acórdão, «compreendido entre 3 140 EUR
e 18 820 EUR para um agregado familiar e entre 2 020 EUR e 12 100 EUR para uma pessoa só». O montante do subsídio efectivamente
pago não depende do produto da taxa, sendo definido, nos termos do artigo 6.° do Decreto n.° 82‑307, «pela comissão local»
dentro dos limites fixados por despacho ministerial em função «dos elementos que caracterizam a situação de cada requerente,
nomeadamente dos seus recursos e encargos».
50     A regulamentação nacional em causa nos processos principais distingue‑se assim da que foi examinada no processo que deu origem
ao acórdão de 25 de Junho de 1970, França/Comissão (47/69, Colect. 1969‑1970, p. 391, n.° 20), que previa que o auxílio que
instituía aumentava «à medida do crescimento do rendimento do imposto».
51     Do mesmo modo, nos termos da regulamentação nacional em causa no processo que deu origem ao acórdão Enirisorse, já referido,
o produto da taxa influenciava directamente a importância da vantagem económica concedida. Com efeito, nesse processo, a referida
regulamentação previa expressamente que dois terços do produto da taxa fossem pagos a uma empresa portuária específica.
52     Em contrapartida, nos processos principais não existe qualquer relação entre o produto da TACA e o montante do subsídio por
cessação de actividade concedido aos comerciantes e aos artesãos que cessem definitivamente a sua actividade. Com efeito,
a regulamentação nacional em causa fixa, independentemente do produto da taxa, o montante do subsídio por cessação de actividade
entre um valor mínimo e um valor máximo. Incumbe então à comissão local determinar o montante do subsídio por cessação de
actividade apenas em função da situação pessoal dos comerciantes e artesãos em causa. Uma vez que o produto da TACA não influencia
a importância da vantagem concedida aos comerciantes e aos artesãos a título do subsídio por cessação de actividade, a existência
de uma relação obrigatória – na acepção da jurisprudência referida no n.° 40 do presente acórdão – entre a TACA e o subsídio
por cessação de actividade não se verifica.
53     Nestas condições, a eventual ilegalidade do subsídio por cessação de actividade à luz das disposições do Tratado relativas
aos auxílios de Estado não é susceptível de afectar a legalidade da TACA.
54     No que respeita, seguidamente, à afectação de uma parte do produto da TACA ao financiamento dos regimes de seguro de velhice
de base dos trabalhadores não assalariados das profissões artesanais e dos trabalhadores não assalariados das profissões industriais
e comerciais (v. n.
os
12 a 14 do presente acórdão), deve assinalar‑se que as caixas beneficiárias (Organic e Cancava) exercem uma actividade de
gestão de um regime de segurança social de base, assente num mecanismo de solidariedade. Não constituindo a actividade exercida
pelas caixas em causa uma actividade económica (acórdão de 16 de Março de 2004, AOK‑Bundesverband e o., C‑264/01, C‑306/01,
C‑354/01 e C‑355/01, Colect., p. I‑2493, n.° 47), o seu financiamento não integra o âmbito do artigo 87.°, n.° 1, CE.
55     Além disso, e de qualquer modo, a regulamentação nacional em questão não estabelece nenhuma relação de afectação obrigatória
entre a TACA e os regimes de seguro de velhice dos artesãos e comerciantes. Efectivamente, nos termos do artigo 40.°‑II da
Lei n.° 96‑1160, o montante da TACA afecto ao financiamento dos regimes de seguro em questão é fixado, anualmente, por um
despacho conjunto dos ministros competentes. Tendo em conta o poder discricionário de que dispõem estes ministros, não se
pode admitir que o produto da TACA afecte directamente a importância da vantagem concedida às caixas beneficiárias em questão
(v. acórdão de 13 de Janeiro de 2005, Pape, C‑175/02, Colect., p. I‑127, n.° 16). Resulta, por outro lado, dos documentos
que foram apresentados ao Tribunal de Justiça que o montante afectado à Organic e à Cancava é fixado anual e invariavelmente
em 45 730 000 EUR, independentemente do produto da TACA.
56     Por fim, com base nos elementos dos autos submetidos ao Tribunal, também não se afigura que exista uma relação de afectação
obrigatória entre a TACA e as medidas financiadas pelo Fisac (v. n.
os
15 a 17 do presente acórdão) e pelo CPDC (v. n.
os
18 a 20 do presente acórdão). Com efeito, o poder discricionário de que dispõe o Fisac e o CPDC assim como os ministros competentes
nos termos, respectivamente, dos artigos 8.° do Decreto n.° 95‑1140 e 4.° do Decreto n.° 91‑284, relativamente à afectação
dos fundos provenientes do produto da TACA, exclui a existência dessa relação de afectação (v. acórdão Pape, já referido,
n.° 16).
57     Assim, admitindo que o Fisac e o CPDC financiem medidas susceptíveis de ser qualificadas de auxílios de Estado, a eventual
ilegalidade desses auxílios não era susceptível de afectar a legalidade da TACA à luz das disposições do Tratado relativas
aos auxílios de Estado.
58     Resulta do exposto que os artigos 87.°, n.° 1, CE e 88.°, n.° 3, CE devem ser interpretados no sentido de que não se opõem
à cobrança de uma taxa como a TACA.

Quanto às despesas
59     Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações
ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
Os artigos 87.°, n.° 1, CE e 88.°, n.° 3, CE devem ser interpretados no sentido de que não se opõem à cobrança de uma taxa,
como a taxa francesa de auxílio ao comércio e ao artesanato.
Assinaturas
*
Língua do processo: francês.