CELEX: 62001CJ0171
Associeringen EEG-Turkiet
Fri rörlighet för arbetstagare
Artikel 10.1 i associeringsrådets beslut nr 1/80
Ickediskrimineringsprincip vad gäller arbetsvillkor
Direkt effekt
Räckvidd
Nationell lagstiftning som innebär att turkiska arbetstagare inte är valbara till arbetstagarkammare

Domskäl
1 Verfassungsgerichtshof har, genom beslut av den 2 mars 2001 som inkom till domstolen den 19 april samma år, i enlighet med artikel 234 EG ställt två frågor om tolkningen av artikel 10.1 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen (nedan kallat beslut nr 1/80). Associeringsrådet inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, vilket undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan. Avtalet ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685) (nedan kallat associeringsavtalet).
2 Frågorna har uppkommit inom ramen för ett förfarande som anhängiggjorts vid Verfassungsgerichtshof av väljargruppen Wählergruppe Gemeinsam Zajedno/Birlikte Alternative und Grüne GewerkschafterInnen/UG (nedan kallad Wählergruppe Gemeinsam) om ogiltigförklaring av de val till plenarförsamlingen i Land Vorarlbergs arbetstagarkammare (Österrike) som ägde rum mellan den 6 och den 23 april 1999.
Tillämpliga bestämmelser
Associeringen EEG-Turkiet
3 Associeringsavtalet syftar enligt artikel 2.1 till att främja ett fortgående och balanserat stärkande av handeln och de ekonomiska förbindelserna mellan de avtalsslutande parterna, även på arbetsmarknadsområdet, genom att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare (artikel 12) och genom att undanröja inskränkningar i etableringsfriheten (artikel 13) och i friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 14). På detta sätt hoppas man höja det turkiska folkets levnadsstandard och underlätta Republiken Turkiets framtida anslutning till gemenskapen (fjärde övervägandet i ingressen och artikel 28).
4 Associeringsavtalet innehåller föreskrifter om en förberedande fas som skall göra det möjligt för Republiken Turkiet att stärka sin ekonomi med gemenskapens hjälp (artikel 3), en övergångsetapp under vilken en tullunion stegvis skall införas och parternas ekonomiska politik tillnärmas (artikel 4) samt en slutfas som bygger på en tullunion och innebär en intensifierad samordning av parternas ekonomiska politik (artikel 5).
5 I artikel 6 i associeringsavtalet föreskrivs följande:
"För att säkerställa associeringsordningens tillämpning och gradvisa utveckling, skall de avtalsslutande parterna sammanträda inom ett associeringsråd som verkar inom gränserna för de befogenheter som detta råd har enligt avtalet."
6 I artikel 8 i associeringsavtalet, vilken finns i avdelning II med rubriken "Övergångsfasens genomförande", föreskrivs följande:
"För att genomföra de i artikel 4 fastställda målen, beslutar associeringsrådet, innan övergångsfasen inleds och enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 1 i tilläggsprotokollet, villkoren, formerna och hastigheten för genomförandet av bestämmelserna på de områden, behandlade i fördraget om upprättandet av gemenskapen, som skall beaktas, i synnerhet de som anges i denna del, samt varje skyddsklausul som kan komma att krävas."
7 I artikel 9, vilken också finns i avdelning II, föreskrivs följande:
"De avtalsslutande parterna är ense om att inom tillämpningsområdet för detta avtal och utan att det påverkar tillämpningen av andra särskilda bestämmelser som antas med stöd av artikel 8, skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden i enlighet med den princip som anges i artikel 7 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen."
8 I artikel 12 i associeringsavtalet, vilken också finns i avdelning II i kapitel 3 med rubriken "Övriga ekonomiska bestämmelser", föreskrivs följande:
"De avtalsslutande parterna skall vägledas av artiklarna 48, 49 och 50 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen för att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan sig."
9 I artikel 22.1 i associeringsavtalet förskrivs följande:
"Associeringsrådet har befogenhet att fatta beslut för att genomföra avtalets mål och i de fall som föreskrivs i detta. Vardera parten är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra de beslut som fattats. ..."
10 I artikel 1 i tilläggsprotokollet - vilket undertecknades den 23 november 1970 i Bryssel och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 (EGT L 293, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 1, s. 130) (nedan kallat tilläggsprotokollet) - fastställs villkoren, utformningen och tidsplanen för genomförandet av den övergångsetapp som avses i artikel 4 i associeringsavtalet. Tilläggsprotokollet utgör en integrerad del av associeringsavtalet enligt artikel 62 i protokollet.
11 I protokollets avdelning II, med rubriken "Rörlighet för personer och tjänster", finns ett kapitel (kapitel I) om "[a]rbetskraft".
12 I artikel 36 i kapitel I i tilläggsprotokollet föreskrivs att fri rörlighet för arbetstagare mellan gemenskapens medlemsstater och Turkiet skall genomföras stegvis, enligt principerna i artikel 12 i associeringsavtalet, mellan utgången av det tolfte året och det tjugoandra året efter ikraftträdandet av detta avtal och att associeringsrådet skall fastställa de bestämmelser som är nödvändiga för detta.
13 I tilläggsprotokollets artikel 37, vilken också finns i kapitel 1 i nämnda avdelning II, föreskrivs följande:
"Varje medlemsstat skall gentemot de arbetstagare som är av turkisk nationalitet och som är anställda i gemenskapen tillämpa regler som vad gäller arbetsförhållanden och avlöning inte innebär någon diskriminering på grundval av nationalitet [jämfört med] de arbetstagare som är medborgare i någon av de andra medlemsstaterna."
14 Det associeringsråd som inrättades genom associeringsavtalet - vars medlemmar dels kommer från medlemsstaternas regeringar, rådet och kommissionen, dels från Turkiets regering - antog den 19 september 1980 beslut nr 1/80.
15 Artikel 6 i detta beslut ingår i avsnitt 1 rörande "frågor om anställning och fri rörlighet för arbetstagare" i kapitel II om "sociala bestämmelser". I artikel 6.1 föreskrivs följande:
"Med undantag för bestämmelserna i artikel 7 om familjemedlemmars rätt till anställning har en turkisk arbetstagare på den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat
- rätt att efter ett års reguljär anställning i denna medlemsstat få sitt arbetstillstånd förnyat hos samma arbetsgivare om han har anställning,
- rätt att efter tre års reguljär anställning, med undantag för det företräde som skall ges arbetstagare från gemenskapens medlemsstater, i denna medlemsstat inom samma yrke anta ett erbjudande om anställning från valfri arbetsgivare som görs under normala förhållanden och som registrerats hos arbetsförmedlingen i denna medlemsstat,
- rätt att efter fyra års reguljär anställning i denna medlemsstat utöva valfri avlönad verksamhet."
16 I artikel 10.1 i beslutet, som också finns i avsnitt I i kapitel II, föreskrivs följande:
"Gemenskapens medlemsstater skall gentemot turkiska arbetstagare på medlemsstaternas reguljära arbetsmarknad tillämpa regler som vad gäller avlöning och andra arbetsförhållanden inte innebär någon diskriminering på grund av nationalitet jämfört med de arbetstagare som är medborgare i någon av de andra medlemsstaterna."
Övriga relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelser
17 I artikel 6 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 12 första stycket EG i ändrad lydelse) föreskrivs följande:
"Inom detta fördrags tillämpningsområde ... skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden."
18 I artikel 48 i EG-fördraget (nu artikel 39 EG i ändrad lydelse) föreskrivs följande:
"1. Fri rörlighet för arbetstagare skall säkerställas inom gemenskapen ...
2. Denna fria rörlighet skall innebära att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor.
...
4. Bestämmelserna i denna artikel skall inte tillämpas på anställning i offentlig tjänst."
19 I första skälet i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33), i dess ändrade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2434/92 av den 27 juli 1992 (EGT L 245, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 160) (nedan kallad förordning nr 1612/68), föreskrivs följande:
"Arbetskraftens fria rörlighet skall vara genomförd inom gemenskapen senast vid utgången av övergångsperioden. För att nå detta mål krävs att man avskaffar all diskriminering på grund av nationalitet mellan arbetstagare i medlemsstaterna vad avser anställning, avlöning och andra arbets- och anställningsvillkor och att arbetstagarna får rätt att röra sig fritt inom gemenskapen för att ta anställning, med förbehåll för de begränsningar som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa."
20 Artiklarna 7 och 8 i förordning nr 1612/68 finns i avdelning II med rubriken "Anställning och likabehandling". Avdelning II ingår i den första delen av förordningen, vilken rör "[a]nställning och arbetstagarnas familjer".
21 I artikel 7 i nämnda förordning föreskrivs följande:
"1. En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om han eller hon skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning.
2. Arbetstagaren skall åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare.
...
4. Alla klausuler i ett kollektivt eller individuellt avtal eller någon annan kollektiv bestämmelse om rätt att söka anställning, lön och andra villkor för arbete eller avskedande skall vara ogiltiga, såvitt de föreskriver eller bemyndigar diskriminerande villkor för arbetstagare som är medborgare i de andra medlemsstaterna."
22 I artikel 8 i förordning nr 1612/68 föreskrivs följande:
"En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat och som är anställd inom en annan medlemsstats territorium skall få lika behandling vad avser medlemskap i fackföreningar och utövande av därmed sammanhängande rättigheter inklusive rätten att rösta och skall vara valbar till poster inom administrationen eller ledningen av en arbetstagarorganisation. Arbetstagaren får uteslutas från deltagande i ledningen av organisationer som regleras av offentlig rätt och från att inneha en tjänst som regleras av offentlig rätt. Dessutom skall arbetstagaren ha rätt att vara valbar till de organ som representerar arbetstagaren i företaget.
Bestämmelserna i denna artikel skall inte påverka lagar eller förordningar i vissa medlemsstater som beviljar mer omfattande rättigheter till arbetstagare som kommer från de andra medlemsstaterna."
Den nationella lagstiftningen
23 Enligt 1 § i österrikiska Arbeiterkammergesetz (lag om arbetstagarkammare) (BGBl. 626/1991, i dess lydelse enligt BGBl. I 166/1998) (nedan kallad AKG), har särskilda organisationer för arbetare och tjänstemän (nedan kallade arbetstagarkammare) och Förbundskammaren för arbetare och tjänstemän (nedan kallad Förbundskammaren) till uppgift att tillvarata och främja kvinnliga och manliga arbetstagares sociala, ekonomiska och kulturella intressen.
24 Arbetstagarkamrarna och Förbundskammaren utgör enligt 3 § AKG offentligrättsliga inrättningar. Förbundskammaren består av de österrikiska arbetstagarkamrarna. Varje arbetstagarkammare har ett Bundesland som verksamhetsområde medan Förbundskammarens verksamhetsområde består av samtliga Bundesländer.
25 Enligt 4-7 §§ AKG skall arbetstagarkamrarna inom sina egna verksamhetsområden, det vill säga de områden på vilka de inte är skyldiga att följa anvisningar från statliga organ utan enbart står under deras tillsyn (91 § AKG),
- vidta erforderliga åtgärder för att tillvarata arbetstagares, inklusive arbetslösas och pensionärers, intressen, och i synnerhet utse representanter i vissa sammanslutningar (4 § AKG),
- övervaka arbetsvillkor (5 § AKG),
- samarbeta med frivilliga yrkesföreningar som kan sluta kollektivavtal och de organ som företräder företagens intressen (6 § AKG),
- bistå arbetstagare som tillhör den aktuella arbetstagarkammaren med råd i arbetsfrågor och frågor av socialrättslig karaktär och tillhandahålla rättsskydd genom att företräda nämnda arbetstagare i arbets- och socialrättsliga domstolstvister (7 § AKG).
26 Arbetstagarkamrarna skall vidare, i egenskap av legala ställföreträdare för arbetstagarnas intressen, av denna anledning försöka påverka lagstiftningen om arbetsvillkor. Arbetstagarkamrarna är också behöriga att ingå kollektivavtal. Enligt den hänskjutande domstolen rör det sig emellertid om en subsidiär behörighet vilken inte utnyttjas i praktiken.
27 På de delegerade verksamhetsområdena utför arbetstagarkamrarna de statliga förvaltningsuppgifter som har delegerats till dem genom lag. På dessa områden är arbetstagarkamrarna skyldiga att följa anvisningar från statliga organ (8 § AKG). Enligt den hänskjutande domstolen finns det emellertid i princip inga bestämmelser av denna art som är värda att omnämnas. Det enda undantaget utgörs av de befogenheter som arbetstagarkamrarna erhållit genom 74 § 5, 6 och 12-14 i Arbeitsverfassungsgesetz (BGBl. 22/1974, i dess lydelse enligt BGBl. I, 69/1998), i fråga om företagsrådens medel.
28 I princip tillhör samtliga arbetstagare en arbetstagarkammare (10 § AKG).
29 Alla arbetstagare som tillhör en arbetstagarkammare är enligt 17 § AKG skyldiga att betala en avgift till organisationen.
30 En arbetstagarkammare består bland annat av en plenarförsamling (46 § AKG). Denna församling väljs, för en period av fem år (18 § 1 AKG), av röstberättigade arbetstagare i fria, direkta och hemliga val, vilka är baserade på principerna för proportionella val (19 § AKG). Enligt 20 § 1 AKG har alla arbetstagare som tillhör arbetstagarkammaren på valdagen rösträtt.
31 Beträffande valbarhet föreskrivs följande i 21 § AKG:
"Varje arbetstagare som tillhör en arbetstagarkammare är valbar till denna om han på valdagen
1. har fyllt 19 år,
2. under de senaste fem åren har varit anställd i Österrike i sammanlagt minst två år och anställningsavtalet eller anställningen har gett arbetstagaren rätt att gå med i nämnda arbetstagarkammare, och
3. inte har förklarats vara icke valbar till det nationella rådet av någon annan anledning än bristande ålder."
32 I 26 § 4 i Bundesverfassungsgesetz (nationell grundlag) föreskrivs följande:
"Alla kvinnor och män som är österrikiska medborgare på valdagen och som har fyllt 19 år före den första januari det år som valet hålls är valbara."
33 Enligt 37 § 1 AKG skall kandidatgruppernas vallistor skriftligen lämnas till den högsta valkommissionen inom den utsatta tidsfristen. Valkommissionen granskar vallistorna och stryker kandidater som inte är valbara från vallistorna (37 § 3 AKG).
34 Kandidatgrupper som har lämnat en vallista kan inom 14 dagar från kungörelsen av valresultatet, med stöd av 42 § AKG, överklaga valet med hänvisning till att valförfarandet har åsidosatts. Överklagandet görs till den behöriga förbundsministern (numera förbundsministern för ekonomi och arbetsmarknadsfrågor), som skall pröva om valförfarandebestämmelserna har åsidosatts på ett sätt som kunnat påverka valresultatet. Om så är fallet skall ministern bifalla överklagandet och utlysa nyval inom tre månader.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
35 Av handlingarna i målet vid den nationella domstolen framgår bland annat att Wählergruppe Gemeinsam hade lämnat in en vallista till valen av plenarförsamling i arbetstagarkammaren Land Vorarlberg i april år 1999.
36 Resultaten av nämnda val presenteras nedan:
ÖAAB: 43 representanter
FSG: 11 representanter
Freiheitliche und parteifreie Arbeitnehmer: 9 representanter
Wählergruppe Gemeinsam: 2 representanter
Gewerkschaftlicher Linksblock: 0 representanter
NBZ: 5 representanter
37 Wählergruppe Gemeinsams vallista omfattade ursprungligen 26 kandidater. Fem av dessa var turkiska medborgare, vilka uppfyllde samtliga villkor i artikel 6.1 tredje strecksatsen i beslut nr 1/80 och vilka innehade "Befreiungsschein" (tillstånd vilket undantog dem från tillämpningen av de nationella bestämmelserna om anställning av utländska medborgare), i enlighet med 4 § c i Ausländerbeschäftigungsgesetz (lag om anställning av utländska medborgare).
38 De fem kandidaterna i fråga uppfyllde därtill samtliga villkor för valbarhet i nationell lag med undantag av ett, nämligen besittning av österrikiskt medborgarskap.
39 Den högsta valkommissionen strök den 8 februari 1999 de fem turkiska medborgarna från Wählergruppe Gemeinsams vallista med anledning av att de inte var österrikiska medborgare och därför inte var valbara.
40 Genom en skrivelse av den 5 maj 1999 protesterade Wählergruppe Gemeinsam mot valet med stöd av 42 § 1 AKG. Wählergruppe Gemeinsam gjorde gällande att valförfarandet hade åsidosatts på ett sätt som hade påverkat valresultatet avsevärt. Genom att stryka de fem turkiska medborgarna från listan åsidosatte den högsta valkommissionen nämligen en direkt tillämplig och konkret gemenskapsrättslig bestämmelse, närmare bestämt diskrimineringsförbudet i artikel 10.1 i beslut nr 1/80.
41 Genom beslut av den 19 november 1999 avslog den ansvariga förbundsministern Wählergruppe Gemeinsams klagomål.
42 Förbundsministern medgav att turkiska arbetstagare i och för sig, till följd av diskrimineringsförbudet i artikel 10.1 i beslut nr 1/80, i likhet med gemenskapsmedborgare är valbara till en arbetstagarkammares plenarförsamling. Eftersom gemenskapsrätten har företrädesrätt skall normalt sett inte nationella bestämmelser som strider mot denna tillämpas. Strykningen av de turkiska medborgarna från kandidatgruppens vallista hade emellertid ingen avgörande inverkan på valresultatet eftersom personligt utformade röstlistor inte användes i valen till arbetstagarkammarens plenarförsamling. Vid röstningen lät väljarna sig därför vägledas av kandidatgruppens politiska inriktning, inte av de enskilda kandidaterna.
43 Wählergruppe Gemeinsam väckte talan vid Verfassungsgerichtshof om att högsta valkommissionens beslut av den 8 februari 1999 skulle förklaras rättsstridigt och ogiltigt med anledning av att de fem turkiska medborgarna hade strukits från gruppens vallista med hänvisning till att de inte var valbara enligt österrikisk lag. Wählergruppe Gemeinsam krävde också att valförfarandet skulle förklaras rättsstridigt i sin helhet och ogiltigförklaras. Avslutningsvis begärde Wählergruppe Gemeinsam att valen skulle göras om.
44 I samband med att Verfassungsgerichtshof tog ställning till dessa krav uppkom frågan huruvida den tillämpliga österrikiska lagstiftningen överensstämde med gemenskapsrätten.
45 Verfassungsgerichtshof måste, å ena sidan, ta ställning till om en nationell bestämmelse som den i 21 § 3 AKG - enligt vilken bland annat turkiska medborgare som tillhör den reguljära arbetsmarknaden i värdmedlemsstaten inte är valbara till plenarförsamlingen i en arbetstagarkammare - strider mot artikel 10.1 i beslut nr 1/80, särskilt med avseende på begreppet "andra arbetsförhållanden", med den innebörd som detta getts i beslutet.
46 Enligt Verfassungsgerichtshof råder det ingen tvekan om att arbetstagare från andra medlemsstater kan väljas till plenarförsamlingen i en organisation som de österrikiska arbetstagarkamrarna. Detta följer av artikel 48 i fördraget, artikel 8 första stycket i förordning nr 1612/68, dom av den 4 juli 1991 i mål C-213/90, ASTI (REG 1991, s. I-3507; svensk specialutgåva, volym 11, s. I-289) (nedan kallat ASTI I), och av dom av den 18 maj 1994 i mål C-118/92, kommissionen mot Luxemburg (REG 1994, s. I-1891) (nedan kallat ASTI II).
47 Alla de kriterier som domstolen ansåg hade relevans i målen ASTI I och ASTI II, vilka gällde arbetstagarkammare i Luxemburg, tycks nämligen föreligga i förevarande fall. Den aktuella organisationen har skapats genom lag, samtliga arbetstagare som tillhör den relevanta näringsgrenen är obligatoriskt anslutna, organisationens övergripande uppgift är att tillvarata medlemmarnas intressen, organisationen har behörighet att lämna förslag och rekommendationer till regeringen och parlamentet och samtliga medlemmar är skyldiga att erlägga en avgift till organisationen.
48 För att få klarhet i om denna tolkning kan tillämpas på turkiska arbetstagare krävs det att Verfassungsgerichtshof undersöker huruvida begreppet "andra arbetsförhållanden" i artikel 10.1 i beslut nr 1/80 inbegriper en rätt att delta i val till lagstadgade organisationer med uppgift att representera arbetstagare.
49 Dom av den 6 juni 1995 i mål C-434/93, Bozkurt (REG 1995, s. I-1475), och av den 13 juli 1995 i mål C-116/94, Meyers (REG 1995, s. I-2131), stöder enligt Verfassungsgerichtshof en vid tolkning av begreppet.
50 För en restriktiv tolkning talar enligt Verfassungsgerichtshof möjligen den omständigheten att begreppet "andra arbetsförhållanden" i artikel 48.2 i fördraget har konkretiserats i bland annat artikel 8 i förordning nr 1612/68. Någon sådan konkretisering har emellertid inte gjorts i de bestämmelser som antogs med anledning av associeringen EEG-Turkiet.
51 Om man antar att en nationell bestämmelse, enligt vilken en arbetstagare som saknar österrikiskt medborgarskap inte är valbar till en arbetstagarkammares plenarförsamling, strider mot artikel 10.1 i beslut nr 1/80, måste Verfassungsgerichtshof dessutom ta ställning till om sistnämnda bestämmelse är ovillkorad och tillräckligt precis för att vara direkt tillämplig. Dessa villkor är nämligen en förutsättning för att bestämmelsen skall kunna tillämpas i stället för en motstridig nationell bestämmelse.
52 Verfassungsgerichtshof anser att det under dessa omständigheter är nödvändigt att tolka gemenskapsrätten för att kunna avgöra målet och har därför beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
"1) Skall artikel 10.1 i associeringsrådets beslut nr 1/80 ... tolkas på så vis att den utgör hinder för en bestämmelse i nationell lag enligt vilken turkiska arbetstagare inte är valbara till plenarförsamlingen i en arbetstagarkammare?
2) För det fall den första frågan besvaras jakande, utgör artikel 10.1 i beslut nr 1/80 ... direkt tillämplig gemenskapsrätt?"
Svaren på tolkningsfrågorna
53 För att kunna ge ett användbart svar på frågan huruvida en medlemsstat kan neka en arbetstagare från tredje land en förmån med anledning av att arbetstagaren är medborgare i detta land när det finns ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i ett avtal som ingåtts mellan gemenskapen och det aktuella tredje landet och detta avtal omfattar den aktuella förmånen, måste domstolen inledningsvis pröva om bestämmelsen i fråga direkt ger en enskild rättigheter som denne kan göra gällande vid en domstol i en medlemsstat. Om så är fallet, skall domstolen därefter ta ställning till räckvidden av principen om icke-diskriminering i bestämmelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 januari 1991 i mål C-18/90, Kziber, REG 1991, s. I-199, punkt 14, svensk specialutgåva, tillägg, s. 9, av den 2 mars 1999 i mål C-416/96, Eddline El-Yassini, REG 1999, s. I-1209, punkt 24, av den 4 maj 1999 i mål C-262/96, Sürül, REG 1999, s. I-2685, punkt 47, och av den 29 januari 2002 i mål C-162/00, Pokrzeptowicz-Meyer, REG 2002, s. I-1049, punkt 18).
Huruvida artikel 10.1 i beslut nr 1/80 har direkt effekt
54 Enligt domstolens fasta rättspraxis skall en bestämmelse i ett avtal som gemenskapen har ingått med tredje land anses vara direkt tillämplig om den, med hänsyn till dess ordalydelse samt till avtalets syfte och art, innebär en klar och precis skyldighet, vars fullgörande eller verkningar inte är beroende av utfärdandet av ytterligare rättsakter (se bland annat dom av den 30 september 1987 i mål 12/86, Demirel, REG 1987, s. 3719, punkt 14, svensk specialutgåva, volym 9, s. 175, och domarna i de ovannämnda målen Kziber, punkt 15, Eddline El-Yassini, punkt 25, Sürül, punkt 60, och Pokrzeptowicz-Meyer, punkt 19).
55 Domstolen har klargjort att samma kriterier gäller vid bedömningen av huruvida bestämmelserna i ett beslut av associeringsrådet EEG-Turkiet kan ha direkt effekt (se dom av den 20 september 1990 i mål C-192/89, Sevince, REG 1990, s. I-3461, punkterna 14 och 15; svensk specialutgåva, volym 10, s. 507).
56 För att avgöra om dessa kriterier föreligger i fråga om artikel 10.1 i beslut nr 1/80 skall domstolen inledningsvis ta ställning till bestämmelsens ordalydelse.
57 Domstolen konstaterar att denna bestämmelse i klara, precisa och ovillkorliga ordalag förbjuder medlemsstaterna att diskriminera på grund av nationalitet. Det är enligt bestämmelsen inte tillåtet att agera på ett sätt som, i fråga om lön och andra arbetsvillkor, missgynnar migrerande turkiska arbetstagare som tillhör den reguljära arbetsmarknaden i någon av medlemsstaterna.
58 I nämnda regel om likabehandling föreskrivs en precis skyldighet avseende det resultat som skall uppnås. Regeln är således av sådan art att den kan åberopas av en enskild vid nationell domstol till stöd för en begäran om att denna skall göra avsteg från diskriminerande bestämmelser i en medlemsstats lagstiftning som för beviljande av en rättighet ställer krav som inte åläggs de egna medborgarna, utan att kompletterande tillämpningsåtgärder måste vidtas (se analogt domen i det ovannämnda målet Sürül, punkt 63).
59 Den omständigheten att artikel 10.1 i beslut nr 1/80 endast utgör det konkreta genomförandet inom det specifika området lön och arbetsvillkor av den allmänna principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 9 i associeringsavtalet, i vilken det hänvisas till artikel 7 EG (nu artikel 6 i EG-fördraget) (se analogt domen i det ovannämnda målet Sürül, punkt 64), stöder konstaterandet i ovanstående punkt.
60 Den förespråkade tolkningen bekräftas dessutom av domstolens rättspraxis (se domarna i de ovannämnda målen Eddline El-Yassini, punkt 27, och Pokrzeptowicz-Meyer, punkterna 21 och 22) avseende likabehandlingsprincipen i fråga om arbetsvillkor. Denna princip föreskrivs i artikel 40 första stycket i samarbetsavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Kungariket Marocko, undertecknat i Rabat den 27 april 1976 och godkänt på gemenskapens vägnar genom rådets förordning (EEG) nr 2211/78 av den 26 september 1978 (EGT L 264, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 5, s. 181) och i artikel 37.1 i Europaavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Republiken Polen, å andra sidan, som slutits och godkänts i gemenskapens namn genom rådets och kommissionens beslut 93/743/Euratom, EKSG, EG av den 13 december 1993 (EGT L 348, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 26, s. 3).
61 Uppfattningen att icke-diskrimineringsprincipen i artikel 10.1 i beslut nr 1/80 är ägnad att skapa direkta rättsverkningar för enskilda motsägs inte heller av syftet med och arten av detta beslut och det avtal till vilket det är hänförligt.
62 Associeringsavtalet har nämligen till syfte, vilket framgår av dess artiklar 2.1 och 12, att inrätta en associering avsedd att främja utvecklingen av handeln och de ekonomiska förbindelserna mellan de avtalsslutande parterna, även på arbetsmarknadsområdet, genom att gradvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare. I artikel 12 föreskrivs särskilt att "[d]e avtalsslutande parterna skall vägledas av artiklarna 48, 49 och 50 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen för att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan sig".
63 I artikel 36 i tilläggsprotokollet föreskrivs fristerna för det stegvisa genomförandet av den fria rörligheten för arbetstagare och att associeringsrådet skall fastställa de bestämmelser som är nödvändiga med hänsyn till detta syfte.
64 Associeringsrådet antog beslut nr 1/80 i syfte att genomföra artikel 12 i associeringsavtalet och artikel 36 i tilläggsprotokollet. Enligt tredje skälet i ingressen till beslut nr 1/80 syftar detta till att på det sociala området förbättra det system som tillämpas för arbetstagare och deras familjer, i förhållande till det system som inrättades genom beslut nr 2/76 av den 20 december 1976. Bestämmelserna i avsnitt 1 i kapitel II i beslut nr 1/80, till vilka artikel 10.1 hör, utgör således ytterligare ett steg mot genomförandet av fri rörlighet för arbetstagare i enlighet med artiklarna 48-50 i EEG-fördraget, sedermera artiklarna 48 och 49 i EG-fördraget (nu artiklarna 39 EG och 40 EG i ändrad lydelse) och artikel 50 i EG-fördraget (nu artikel 41 EG). Det förhållande att domstolen i det ovannämnda målet Demirel slog fast att ovannämnda bestämmelser i associeringsavtalet och tilläggsprotokollet huvudsakligen är av programförklaringskaraktär hindrar således inte att de beslut av associeringsrådet som på bestämda punkter innebär ett förverkligande av de i avtalet åsyftade programmen kan ha direkt effekt (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Sevince, punkt 21, och dom av den 26 november 1998 i mål C-1/97, Birden, REG 1998, s. I-7747, punkt 52 och hänvisningarna i denna).
65 Det förhållande att associeringsavtalet i huvudsak syftar till att främja Turkiets ekonomiska utveckling och därför kännetecknas av en obalans mellan gemenskapens och det berörda tredje landets förpliktelser, innebär inte att gemenskapen saknar möjlighet att tillmäta vissa bestämmelser i avtalet direkt effekt. Detta gäller i synnerhet de bestämmelser som syftar till verkställandet av avtalet i fråga (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Sürül, punkt 72 och hänvisningarna i denna).
66 Ovanstående gäller särskilt för artikel 10.1 i beslut nr 1/80. Denna bestämmelse är inte av enbart programförklaringskaraktär utan uppställer i fråga om arbetsvillkor och löner samt social trygghet en princip som är tillräckligt precis och ovillkorlig för att kunna tillämpas av en nationell domstol och vilken följaktligen kan reglera enskildas rättsliga ställning (se analogt domarna i de ovannämnda målen Eddline El-Yassini, punkt 31, och Sürül, punkt 74).
67 Med hänsyn till det ovan anförda skall artikel 10.1 i beslut nr 1/80 anses ha direkt effekt i medlemsstaterna. Därmed kan turkiska medborgare som omfattas av bestämmelsen åberopa densamma vid värdmedlemsstatens domstolar.
Räckvidden av artikel 10.1 i beslut nr 1/80
68 Till att börja med erinrar domstolen om att de fem turkiska medborgare som ströks från Wählergruppe Gemeinsams vallista i samband med valen till arbetstagarkammaren Land Vorarlbergs plenarförsamling tillhör den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat, i den mening som avses i artikel 10.1 i beslut nr 1/80 och såsom detta begrepp har preciserats genom domstolens rättspraxis (se, i fråga om begreppet "reguljär arbetsmarknad" i artikel 6.1 i beslut nr 1/80, domstolens nyligen avkunnade dom av den 19 november 2002 i mål C-188/00, Kurz, REG 2002, s. I-0000, punkterna 37 och 39-41).
69 Nämnda turkiska arbetstagare tillhör därmed otvivelaktigt den personkrets som omfattas av artikel 10.1 i beslut nr 1/80.
70 Det har inte heller gjorts gällande att de fem turkiska medborgarna brister i fråga om något annat villkor för valbarhet enligt nationell lag än det som gäller österrikiskt medborgarskap. De aktuella personerna ströks från vallistan i valen till Land Vorarlbergs arbetstagarkammares plenarförsamling uteslutande med anledning av att de är turkiska medborgare.
71 Domstolen har således att ta ställning till om ett villkor, enligt vilket en arbetstagare för att vara valbar till en i värdmedlemsstaten etablerad arbetstagarkammares plenarförsamling skall vara medborgare i detta land är förenligt med förbudet mot diskriminering, i fråga om arbetsvillkor, på grund av nationalitet i artikel 10.1 i beslut nr 1/80.
72 Domstolen konstaterar att det enligt fast rättspraxis sedan domen i det ovannämnda målet Bozkurt (punkterna 14, 19 och 20) anses följa av lydelsen av artikel 12 i associeringsavtalet och artikel 36 i tilläggsprotokollet samt av syftet med beslut nr 1/80 (vilket är att gradvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare med beaktande av artiklarna 48-50 i fördraget) att de principer som uttrycks i dessa artiklar i så hög grad som möjligt skall tillämpas på turkiska medborgare som åtnjuter de rättigheter som föreskrivs i beslutet i fråga (se bland annat dom av den 10 februari 2000 i mål C-340/97, Nazli, REG 2000, s. I-957, punkterna 50-55 och hänvisningarna i dessa).
73 Av detta följer att man vid fastställandet av räckvidden av principen om icke-diskriminering i fråga om arbetsvillkor i artikel 10.1 i beslut nr 1/80 skall utgå från tolkningen av samma princip i fråga om fri rörlighet för arbetstagare som är medborgare i någon av gemenskapens medlemsstater.
74 En sådan tolkning motiveras dessutom i hög grad av att nämnda bestämmelse har nästan samma lydelse som artikel 48.2 i fördraget.
75 Inom ramen för gemenskapsrätten och, i synnerhet, nämnda bestämmelse i fördraget anses det emellertid strida mot den grundläggande principen om icke-diskriminering på grund av kön att tillämpa nationella bestämmelser, enligt vilka arbetstagare från andra medlemsstater saknar rösträtt och/eller rätt att kandidera i val till organisationer, till vilka de berörda är obligatoriskt anslutna och skyldiga att betala avgifter, vilka har att försvara samt företräda arbetstagarnas intressen samt har en rådgivande funktion i lagstiftningsarbetet, såsom är fallet med arbetstagarkamrarna (se domarna i målen ASTI I och ASTI II).
76 Domstolen konstaterade i dessa mål att tillämpningen av nationella bestämmelser enligt vilka medborgare från andra medlemsstater med anställning i värdmedlemsstaten saknar rösträtt samt rätt att kandidera i val till organisationer av denna typ strider mot gemenskapsrätten.
77 En medlemsstats skyldigheter enligt artikel 10.1 i beslut nr 1/80, i fråga om arbetsvillkor, gentemot turkiska arbetstagare på medlemsstatens reguljära arbetsmarknad är analoga med dess skyldigheter gentemot arbetstagare som är medborgare i en annan medlemsstat, vilket domstolen har påtalat i punkterna 73 och 74 i förevarande dom.
78 Med hänsyn till de principer som gäller inom ramen för den fria rörligheten för arbetstagare från andra medlemsstater, vilka tillämpas analogt på turkiska arbetstagare som åtnjuter de rättigheter som avses i beslut nr 1/80, skall en nationell bestämmelse, i vilken det föreskrivs att en arbetstagare måste vara medborgare i värdmedlemsstaten för att vara valbar till en organisation som i likhet med de österrikiska arbetstagarkamrarna representerar och tillvaratar arbetstagares intressen anses strida mot artikel 10.1 i nämnda beslut.
79 Precis som kommissionen har gjort gällande är den ovan angivna tolkningen den enda som överensstämmer med målet med och systematiken i beslut nr 1/80. Beslutet syftar till att gradvis införa fri rörlighet för arbetstagare och att främja turkiska medborgares integration i värdmedlemsstaten, i den mån som dessa uppfyller villkoren i en bestämmelse i detta beslut och därmed åtnjuter de rättigheter som följer av beslutet (se domen i det ovannämnda målet Kurz, punkterna 40 och 45). Att turkiska arbetstagare, vilka är legalt anställda i en medlemsstat, ges samma arbetsvillkor som arbetstagare från andra medlemsstater är nämligen av stor vikt för att skapa goda förutsättningar för en gradvis integrering av migrerande turkiska arbetstagare.
80 Kammer für Arbeiter und Angestellte für Vorarlberg (arbetstagarkammaren i Land Vorarlberg) (nedan kallad Kammer) och den österrikiska regeringen har icke desto mindre gjort gällande att begreppet andra arbetsvillkor, i den mening som avses i artikel 10.1 i beslut nr 1/80, inte inbegriper en rätt för turkiska arbetstagare att delta i val till lagstadgade organisationer vilka, i likhet med de österrikiska arbetstagarkamrarna, representerar arbetstagarintressen. Nämnda begrepp skall nämligen inte anses ha samma räckvidd som motsvarande begrepp i artikel 48.2 i fördraget. Detta beror på att begreppet i artikel 48.2 i fördraget har förtydligats i förordning nr 1612/68, vars artikel 8.1 uttryckligen avser fackliga och liknande rättigheter. Något sådant förtydligande finns däremot inte inom ramen för associeringen EEG-Turkiet. Syftena med detta avtal är inte heller lika omfattande och långtgående som syftena med nämnda fördrag. Under dessa omständigheter anser Kammer och den österrikiska regeringen att den rättspraxis som skapades genom ASTI I och ASTI II inte kan tillämpas analogt på associeringsavtalet.
81 Domstolen delar inte denna uppfattning.
82 Domstolen konstaterar till att börja med att förordning nr 1612/68 antogs med stöd av artikel 49 i fördraget. Enligt denna artikel skall rådet utfärda de bestämmelser som krävs för att gradvis förverkliga fri rörlighet för arbetstagare, såsom detta begrepp definieras i artikel 48 i nämnda fördrag.
83 Syftet med nämnda förordning är således endast att förtydliga föreskrifterna i artikel 48. Eftersom förordning nr 1612/68 utgör sekundärrätt kan den inte utvidga de fördragsbestämmelser som den syftar till att verkställa och med stöd av vilka den har antagits.
84 Artikel 8.1 i nämnda förordning skall dessutom endast anses ge uttryck för principen om icke-diskriminering i artikel 48.2 i fördraget på ett specifikt område, nämligen arbetstagares deltagande i fackligt arbete och liknande, vilket säkerställs av varje organisation som har en representativ funktion och som försvarar arbetstagarintressen (se, för ett liknande resonemang, domen i målet ASTI I, punkt 15).
85 Domstolen konstaterar vidare att, med tanke på att artikel 48.2 i fördraget har karaktären av en allmän princip, vilken för övrigt endast utgör ett särskilt uttryck för det grundläggande förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 7 första stycket i nämnda fördrag, skall begreppet "andra arbetsvillkor", i den mening som avses i artikel 48.2, tolkas extensivt. Bestämmelsen skall anses gälla likabehandling i fråga om allt som har en direkt eller indirekt koppling till utövandet av en avlönad verksamhet i värdmedlemsstaten. Precis som domstolen har uppgett i punkterna 82-84 i förevarande dom har de mer specifika bestämmelserna i förordning nr 1612/68 endast genomfört och konkretiserat nämnda bestämmelse.
86 Under dessa omständigheter skall såväl artikel 48.2 i fördraget som artikel 8.1 i förordning nr 1612/68 anses ge uttryck för den allmänna principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet som ingår bland gemenskapsrättens grundläggande principer.
87 Domstolens uppfattning i denna fråga stöds av resonemanget i punkt 11 i målet ASTI II. Domstolen uppgav där att den grundläggande principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 48.2 i fördraget "upprepas" i flera bestämmelser i förordning nr 1612/68, däribland artiklarna 7 och 8. Domstolens uppfattning stöds också av den omständigheten att domstolen i målet ASTI II hänvisade till bägge bestämmelserna när den slog fast att den berörda medlemsstaten hade gjort sig skyldig till fördragsbrott.
88 Avslutningsvis erinrar domstolen om att det framgår såväl av lydelsen av artikel 10.1 i beslut nr 1/80 (vars innehåll är nästan identiskt med det i artikel 48.2 i fördraget) som av en jämförande studie av syftena med associeringsavtalet och nämnda fördrag samt av deras respektive sammanhang att det inte finns några skäl att tillmäta ovannämnda bestämmelse i beslut nr 1/80 en annan betydelse än den som domstolen tillmätte artikel 48.2 i målen ASTI I och ASTI II.
89 Även om arbetstagare från Turkiet enligt artikel 10.1 i beslut nr 1/80 inte har den principiella rätt att röra sig fritt inom gemenskapen som gemenskapsmedborgarna har enligt artikel 48 i fördraget, har arbetstagare i den förra gruppen, under förutsättning att de är lagligen anställda inom en medlemsstats territorium, samma rätt till likabehandling i fråga om lön och andra arbetsförhållanden enligt artikel 10.1 som medborgare i medlemsstaterna har enligt artikel 48.2 i fördraget. Denna bestämmelse har för övrigt en med artikel 10.1 i beslut nr 1/80 snarlik lydelse (se analogt domen i det ovannämnda målet Pokrzeptowicz-Meyer, punkterna 40 och 41).
90 Kammer har också gjort gällande att även om man antar att rätten att kandidera i val till österrikiska arbetstagarkamrars plenarförsamlingar faller inom tillämpningsområdet för artikel 10.1 i beslut nr 1/80 utgör dessa organisationer offentligrättsliga organ vilka ägnar sig åt myndighetsutövning. Detta är enligt Kammer ett fullgott skäl för att inte låta utländska arbetstagare kandidera i val till sådana organisationer.
91 Domstolen noterar emellertid inledningsvis att Verfassungsgerichtshof, i beslutet om hänskjutande, uppgav dels att samtliga överväganden som låg till grund för domarna i målen ASTI I och ASTI II - däribland den omständigheten att de luxemburgska arbetstagarkamrarna i fråga inte ägnade sig åt myndighetsutövning - även gäller i fråga om de österrikiska arbetstagarkamrarna, dels att de senares befogenheter inte tycks omfatta myndighetsutövning.
92 Enligt fast rättspraxis utgör emellertid regeln om att bestämmelserna i artikel 48 i fördraget inte skall tillämpas på verksamhet som innebär deltagande i myndighetsutövning ett undantag från en grundläggande princip och den skall av denna anledning tolkas restriktivt. Undantaget skall därför endast anses omfatta sådan verksamhet som är absolut nödvändig för att skydda de intressen som regeln syftar till att tillvarata. Följden av detta är att medlemsstaterna saknar rätt att generellt kräva att de som är verksamma i offentligrättsliga organisationer, såsom de österrikiska arbetstagarkamrarna, skall vara medborgare i den egna medlemsstaten. Det är enbart tillåtet att, om nödvändigt, utestänga utländska arbetstagare från viss verksamhet i den aktuella organisationen när verksamheten i fråga förutsätter direkt deltagande i myndighetsutövning (se bland annat domen i målet ASTI I, punkt 19).
93 Av detta följer att utländska arbetstagare som omfattas av bestämmelserna om likabehandling i fråga om lön och andra arbetsvillkor inte kan undantas från rätten att kandidera i val till organisationer som i likhet med de österrikiska arbetstagarkamrarna företräder och tillvaratar arbetstagarintressen. Ett sådant undantag är varken motiverat med hänsyn till den ifrågavarande organisationens rättsliga status enligt nationell rätt eller med hänsyn till att vissa av organisationens funktioner skulle kunna innebära deltagande i myndighetsutövning (se domen i målet ASTI I, punkt 20).
94 Med hänsyn till vad som har anförts ovan skall tolkningsfrågorna besvaras så, att artikel 10.1 i beslut nr 1/80 skall tolkas på följande sätt:
- Den har direkt effekt i medlemsstaterna.
- Den utgör hinder för tillämpningen av nationella bestämmelser, enligt vilka turkiska arbetstagare tillhörande den reguljära arbetsmarknaden i värdmedlemsstaten inte är valbara till plenarförsamlingen i en organisation som i likhet med de österrikiska arbetstagarkamrarna företräder och tillvaratar arbetstagarintressen.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
95 De kostnader som har förorsakats den österrikiska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 2 mars 2001 har ställts av Verfassungsgerichtshof - följande dom:
Artikel 10.1 i beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen, antaget av det associeringsråd som inrättats genom associeringsavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, skall tolkas på följande sätt:
- Den har direkt effekt i medlemsstaterna.
- Den utgör hinder för tillämpningen av nationella bestämmelser enligt vilka turkiska arbetstagare tillhörande den reguljära arbetsmarknaden i värdmedlemsstaten inte är valbara till plenarförsamlingen i en organisation som i likhet med de österrikiska arbetstagarkamrarna företräder och tillvaratar arbetstagarintressen.