CELEX: 62000CJ0444
Direktiv 75/442/EØF, som ændret ved direktiv 91/156/EØF og ved beslutning 96/350/EF
direktiv 94/62/EF
begrebet »affald«
begrebet »genvinding«
behandling af affald fra metalemballage

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 9. november 2000, indgået til Domstolen den 30. november 2000, har High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), i medfør af artikel 234 EF forelagt to præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32), og ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996 (EFT L 135, s. 32, herefter »direktiv 75/442«), samt af Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald (EFT L 365, s. 10).
2 Spørgsmålene er blevet rejst i forbindelse med en sag anlagt af Mayer Parry Recycling Ltd (herefter »Mayer Parry«) mod Environment Agency (herefter »EA«) vedrørende sidstnævntes afslag på at imødekomme Mayer Parrys ansøgning om at blive godkendt som »oparbejder«, der defineres som en person, hvis aktiviteter består i genanvendelse eller genvinding af affald.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3 Artikel 1 i direktiv 75/442 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
a) affald: ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med
Kommissionen skal senest den 1. april 1993 efter fremgangsmåden i artikel 18 have udarbejdet en liste over affald, som tilhører kategorierne i bilag I. Denne liste skal gennemgås regelmæssigt og revideres efter behov efter samme fremgangsmåde.
b) producent: enhver person, hvis aktivitet frembringer affald (den oprindelige producent), og/eller enhver person, der har foretaget en forbehandling, blanding eller andet, som medfører en ændring af dette affalds karakter eller sammensætning
[...]
e) bortskaffelse: enhver form og metode, der er anført i bilag II A
f) nyttiggørelse: enhver form og metode, der er anført i bilag II B
[...]«
4 Blandt de nyttigggørelsesoperationer, som er opregnet i bilag II B til direktiv 75/442, anføres i punkt R 4 »[r]ecirkulering eller genvinding af metaller eller metalforbindelser«. Den indledende note til det pågældende bilag II B præciserer, at i dette bilag angives de nyttiggørelsesoperationer, som benyttes i praksis.
5 Artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/442 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at fremme
a) for det første forhindring eller nedbringelse af affaldsproduktionen og af affaldets skadevirkninger ved bl.a.
[...]
b) for det andet:
- nyttiggørelse af affald gennem genvinding, genbrug, videreudnyttelse eller anden behandling med henblik på at udvinde sekundære råstoffer, eller
- anvendelse af affald som energikilde.«
6 Artikel 4 i direktiv 75/442 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet.
[...]
Medlemsstaterne træffer desuden de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.«
7 Artikel 8 i direktiv 75/442 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for, at enhver indehaver af affald
- enten overlader dette til en privat eller offentlig indsamler eller til en virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A eller II B
- eller selv sørger for dets nyttiggørelse eller bortskaffelse under iagttagelse af bestemmelserne i dette direktiv.«
8 Artikel 9, stk. 1, første afsnit, i direktiv 75/442 er affattet som følger:
»Med henblik på gennemførelse af artikel 4, 5 og 7 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II A, indhente en tilladelse fra den i artikel 6 omhandlede kompetente myndighed.«
9 Artikel 10 i direktiv 75/442 bestemmer:
»Med henblik på gennemførelsen af artikel 4 skal ethvert anlæg eller enhver virksomhed, som varetager bortskaffelse af affald som nævnt i bilag II B, indhente en tilladelse.«
10 Artikel 12 i direktiv 75/442 bestemmer:
»Anlæg eller virksomheder, der som erhvervsmæssig aktivitet varetager indsamling og transport af affald, eller som for andre (handlende, mæglere) varetager bortskaffelse eller nyttiggørelse af affald, skal, såfremt de ikke skal have en godkendelse, registreres hos de kompetente myndigheder.«
11 Artikel 13 i direktiv 75/442 bestemmer:
»Anlæg eller virksomheder, der varetager bortskaffelse af affald som nævnt i artikel 9 til 12, kontrolleres regelmæssigt på passende vis af de kompetente myndigheder.«
12 Artikel 15 i direktiv 75/442 bestemmer:
»I henhold til princippet om, at forureneren betaler, skal omkostningerne ved bortskaffelsen af affaldet afholdes
- af den indehaver, der overlader affald til en indsamler eller til en virksomhed som omhandlet i artikel 9,
og/eller
- af de tidligere indehavere eller producenten af det produkt, som affaldet hidrører fra.«
13 Artikel 1 i direktiv 94/62 bestemmer:
»1. Formålet med dette direktiv er at harmonisere medlemsstaternes foranstaltninger i forbindelse med håndtering af emballage og emballageaffald for på den ene side at forebygge og mindske miljøbelastningen herfra i samtlige medlemsstater samt i tredjelande og derved sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, og for på den anden side at garantere det indre markeds funktion og undgå handelshindringer og forvridning og begrænsning af konkurrencen i Fællesskabet.
2. I den forbindelse fastsætter direktivet foranstaltninger rettet mod, som første prioritet, at forebygge produktion af emballageaffald, og som andre grundlæggende principper, genbrug af emballage samt genvinding og andre former for genanvendelse af emballageaffald samt, som følge heraf, reduktion af den endelige bortskaffelse af affaldet.«
14 Artikel 3 i direktiv 94/62 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
1) »emballage«: alle produkter af hvilken som helst art og materiale, som anvendes til pakning, beskyttelse, håndtering, levering fra producenten til brugeren eller forbrugeren og præsentation af varer, det være sig råvarer eller forarbejdede varer. Alle engangsartikler, der anvendes til samme formål, skal tilsvarende betragtes som emballage.
[...]
2) »emballageaffald«: enhver emballage eller ethvert emballagemateriale, der er omfattet af definitionen på affald i direktiv 75/442/EØF, bortset fra spildprodukter fra produktionen
[...]
6) »genanvendelse«: enhver af de bortskaffelsesformer, der er anført i bilag II B til direktiv 75/442/EØF
7) »genvinding«: oparbejdning i en produktionsproces af affaldsmaterialerne til deres oprindelige formål eller til andre formål, herunder også organisk genvinding, men ikke energiudnyttelse
[...]«
15 Artikel 6, stk. 1, litra a)-c), i direktiv 94/62 bestemmer:
»For at opfylde formålet med dette direktiv træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger til på hele deres område at nå følgende mål:
a) senest fem år efter datoen for dette direktivs gennemførelse i national ret skal mellem 50 vægtprocent som et minimum og 65 vægtprocent som et maksimum af emballageaffaldet genanvendes
b) inden for rammerne af dette generelle mål skal, inden for samme tidsfrist, mellem 25 vægtprocent som et minimum og 45 vægtprocent som et maksimum af samtlige de materialer, der indgår i emballageaffaldet, genvindes med et minimum på 15 vægtprocent for hvert emballagemateriale
c) senest ti år efter datoen for dette direktivs gennemførelse i national ret, skal der genanvendes og genvindes en procentdel, som Rådet fastsætter i overensstemmelse med stk. 3, litra b), med henblik på en kraftig stigning i måltallene i litra a) og b).«
16 Artikel 7, stk. 1, første afsnit, i direktiv 94/62 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til, at der indføres systemer til sikring af:
a) tilbagetagelse og/eller indsamling af brugt emballage og/eller emballageaffald fra forbrugeren, fra enhver anden endelig bruger eller fra affaldsstrømmen, med henblik på håndtering af den brugte emballage eller emballageaffaldet på den mest hensigtsmæssige måde
b) genbrug eller genanvendelse, herunder genvinding af indsamlet emballage og/eller emballageaffald
for at opfylde målene i dette direktiv.«
Nationale bestemmelser
17 Section 93 i Environment Act 1995 (miljøloven) bemyndiger Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions til at udstede regulations, i henhold til hvilke visse personer pålægges producentansvar for nærmere bestemte produkter eller materialer. Denne section er indført med henblik på at sikre gennemførelsen af artikel 6, stk. 1, i direktiv 94/62.
18 Producer Responsibility Obligations (Packaging Waste) Regulations 1997 (bekendtgørelse vedrørende de forpligtelser, der er forbundet med producentansvar på området for emballageaffald, herefter »Regulations 1997«) blev vedtaget med hjemmel i section 93, 94 og 95 i Environment Act 1995.
19 Definitionerne af genanvendelse og genvinding i artikel 3 i direktiv 94/62 gentages i Regulations 1997. Regulations 1997 definerer en »oparbejder« som en person, der som led i den almindelige drift af en virksomhed eller udøvelse af et erhverv foretager genanvendelse eller genvinding af affald.
20 I medfør af Regulations 1997 skal affaldsproducenten fremsende en erklæring om overholdelse til EA, som bekræfter, at han har opfyldt sine forpligtelser vedrørende genanvendelse og genvinding i det pågældende år. Manglende overholdelse af denne bestemmelse udgør en strafferetlig overtrædelse. Producenten skal desuden i medfør af regulation 22 i Regulations 1997 indsende sine registrerede oplysninger til EA vedrørende mængden i tons af emballageaffald leveret til en oparbejder.
21 Ifølge Regulations 1997 kan en producent opfylde ovennævnte forpligtelser ved at være tilsluttet en godkendt ordning i hele det relevante år. Den ansvarlige for en sådan ordning skal ikke indsende en erklæring om overholdelse til EA, men i henhold til regulation 24 i nævnte Regulations skal han registrere visse oplysninger, herunder oplysninger om mængden i tons af emballageaffald leveret til oparbejdere, og indsende disse til EA.
22 EA og Scottish Environment Protection Agency (herefter »SEPA«) har udsendt et dokument benævnt »Orange Book«, der indfører en frivillig godkendelsesordning. Denne ordning gør det muligt for godkendte oparbejdere at udstede Packaging Waste Recovery Notes (genanvendelsesattester for emballageaffald, herefter »PRN'er«) som bevis for, at producenter eller godkendte ordninger har leveret emballageaffald til de pågældende oparbejdere.
23 Godkendelsesordningen har til formål at gøre det muligt for producenten at bekræfte over for EA eller SEPA, at det emballageaffald, som han har leveret til en oparbejder, er blevet genanvendt eller genvundet, og dermed sikre en tilfredsstillende kontrol med producenters og godkendte ordningers overholdelse af deres forpligtelser i henhold til Regulations 1997. Formålet med godkendelsesordningen er også at tilvejebringe ensartethed i fremlæggelsen af dokumentation for genanvendelse og genvinding.
24 Inden for rammerne af den ordning, som er indført med Orange Book, anerkender EA, at PRN'er udstedt af godkendte oparbejdere indeholder alle de oplysninger, som producenterne normalt skal fremlægge i henhold til regulation 22 i Regulations 1997. Kun godkendte oparbejdere kan udstede PRN'er. Disse kan overdrages og har en økonomisk værdi. Godkendte oparbejdere sælger dem til producenterne af emballageaffald.
25 EA's politik er at godkende sådanne virksomheder, som er anført i paragraph 3 i bilag D til Orange Book, hvori det fastslås, at »for så vidt angår metaller (aluminium og stål) er oparbejderen den virksomhed, som af emballageaffald fremstiller blokke, plader eller ruller af aluminium eller stål«.
26 Det trin af arbejdsgangen, for hvilket der meddeles godkendelse, er det trin, hvor der er fremstillet et nyt produkt, som ikke kan skelnes fra et produkt fremstillet af materialer, som aldrig har været affald. Ordningen blev indført med henblik på at sikre, at der ikke blev udstedt PRN'er to gange under forarbejdningen af de samme materialer, og for at mindske mulighederne for svig.
27 Ordningen for integreret forureningskontrol i Environmental Protection Act 1990 (lov om miljøbeskyttelse) indeholder bestemmelser om forureningen af miljøet som følge af visse processer, der er nærmere angivet i loven, bl.a. i forbindelse med stålproduktion. Disse processer må kun gennemføres med EA's godkendelse. Aktiviteter, som indgår i en proces, der er undergivet en integreret forureningskontrol, er derfor ikke omfattet af den nationale ordning for udstedelse af tilladelser vedrørende affaldshåndtering, såsom den, der er indført ved Waste Management Licensing Regulations 1994 (bekendtgørelse om tilladelser til affaldshåndtering), der gennemfører direktiv 75/442.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
28 Mayer Parry er en virksomhed, som er specialiseret i behandling af metalskrot med henblik på at gøre det egnet for stålproducenter til stålproduktion.
29 Mayer Parry skaffer sig metalskrot, og herunder emballageaffald, som bl.a. hidrører fra industrien. Metalskrottet har handelsværdi, og Mayer Parry må almindeligvis betale for det. Mayer Parry indsamler, besigtiger, bestrålingstester, sorterer, renser, opskærer, udskiller og knuser (fragmenterer) metalskrot. Ved denne proces forarbejder Mayer Parry jernholdigt metalskrot til et materiale, der opfylder specifikationerne i klasse 3B (herefter »materiale i klasse 3B«). Virksomheden sælger dette materiale til stålproducenter, som anvender det til fremstilling af blokke, plader eller ruller af stål.
30 I november 1998 ansøgte Mayer Parry EA om godkendelse som oparbejder med ret til at udstede PRN'er i henhold til den frivillige ordning, som er indført af EA og SEPA, i overensstemmelse med Orange Book.
31 Ved beslutning af 15. november 1999 afslog EA denne ansøgning. Mayer Parry anlagde sag med henblik på »judicial review« (legalitetskontrol) ved High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) til prøvelse af denne beslutning med påstand om bl.a. annullation af beslutningen og en anerkendelse af, at Mayer Parrys virksomhed omfatter genanvendelse og genvinding i henhold til direktiv 94/62. Corus (UK) Ltd (herefter »Corus«) og Allied Steel and Wire Ltd (herefter »ASW«) intervenerede i sagen for nævnte ret.
32 High Court har udtalt, at det under den verserende sag har vist sig at være nødvendigt at tage stilling til, hvorvidt Mayer Parrys virksomhed udgør genvinding i direktiv 94/62's forstand. I lyset af parternes anbringender har det endvidere vist sig nødvendigt at behandle visse spørgsmål vedrørende såvel direktiv 75/442, som vedrørende forholdet mellem direktiv 75/442 og direktiv 94/62.
33 High Court har endvidere anført, at der tidligere har været anlagt sag af Mayer Parry mod EA vedrørende definitionen af begrebet »affald«, som førte til en første dom afsagt af High Court den 9. november 1998. Efter denne dom blev det metalskrot, som Mayer Parry behandlede med henblik på forarbejdning til materiale i klasse 3B, ikke betragtet som affald.
34 Da High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), under disse omstændigheder er af den opfattelse, at afgørelsen af tvisten forudsætter en fortolkning af fællesskabsbestemmelser, har den udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Hvis en virksomhed foretager en behandling af emballagematerialer, herunder jernholdige metaller, som (når virksomheden modtager dem) udgør affald som omhandlet i artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF og Kommissionens beslutning 96/350/EF, og denne behandling består i at sortere, rense, opskære, knuse, udskille og/eller pakke disse materialer i baller for at gøre dem egnede til brug som råstof i en ovn med henblik på at fremstille blokke, plader eller ruller af stål, spørges:
1) Er disse materialer blevet genvundet, og ophører de med at være affald som omhandlet i direktiv 75/442,
a) når de er blevet gjort egnede til brug som råstof, eller
b) når en stålfabrikant har brugt dem til at fremstille blokke, plader eller ruller af stål?
2) Er disse materialer blevet »genvundet« som omhandlet i Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 94/62/EF om emballage og emballageaffald,
a) når de er blevet gjort egnede til brug som råstof, eller
b) når en stålfabrikant har brugt dem til at fremstille blokke, plader eller ruller af stål?«
Indlæg til Domstolen
35 Mayer Parry har gjort gældende, at direktiv 75/442 og 94/62 indeholder fire vigtige punkter for hovedsagen. For det første gennemfører direktiv 75/442 en fælles terminologi. For det andet fremgår det af de nævnte direktiver, at bortskaffelsesprincippet har betydning for klassificeringen af et materiale som affald, således at materiale i klasse 3B kun kan klassificeres som »affald«, såfremt Mayer Parry skiller sig af med det. For det tredje opfyldes det formål, som tilsigter at »bevare de naturlige ressourcer«, når sekundære råstoffer såsom materialet i klasse 3B kan udvindes. For det fjerde er der en sondring i de to ovennævnte direktiver med hensyn til »materialegenvinding« og »energiudnyttelse«.
36 Mayer Parry har desuden gjort gældende, at ifølge Domstolens faste praksis er der fire hovedprincipper, som gør det muligt at vide, hvornår affald er blevet genvundet. For det første henhører spørgsmålet om, hvorvidt et stof skal betragtes som »affald«, under den nationale rets kompetence, og afgørelsen heraf skal træffes på grundlag af samtlige omstændigheder i den konkrete sag, hvorved der tages hensyn til formålet med direktiv 75/442 og nødvendigheden af at sikre, at dets virkning ikke begrænses. For det andet er ethvert stof affald, såfremt indehaveren skiller sig af med eller agter at skille sig af med det. For det tredje er der en sondring mellem »nyttiggørelse af affald« og »almindelig industriel forarbejdning«. For det fjerde gennemføres nyttiggørelsen, såfremt den pågældende proces gør det muligt at udvinde sekundære råstoffer, som kan anvendes i en industriproces. Når et sekundært råstof er udvundet i denne henseende, i lighed med det materiale i klasse 3B, som Mayer Parry fremstiller, kan nyttiggørelsen og dermed genvindingen betragtes som afsluttet, og materialerne udgør ikke længere affald.
37 EA gjort gældende, at begrebet genvinding bør have samme betydning i direktiv 75/442 og 94/62, idet direktiverne har samme formål. Da affaldsbegrebet endvidere er det samme i direktiv 75/442 og 94/62, bør de nævnte direktiver undersøges samlet. EA har desuden anført, at det spørgsmål, som den nationale ret har forelagt, vedrører fortolkningen af fællesskabsretten, og at afgørelsen af et sådant spørgsmål ikke kan overlades til den nationale ret.
38 For at vide på hvilket tidspunkt affaldet er genvundet, har EA gjort gældende, at et stof ikke ophører med at være affald, alene fordi det befinder sig i en anden persons besiddelse end den oprindelige producents, og fordi denne person ikke selv agter eller er forpligtet til at skille sig af med det. Dernæst har EA anført, at selv om affaldet ikke nødvendigvis ophører med at være affald, alene fordi det kan hævdes, at det er blevet undergivet en nyttiggørelsesoperation, kan beskrivelsen af visse af disse operationer ikke desto mindre gøre det muligt at bestemme, på hvilket tidspunkt et materiale ophører med at være affald. EA er således af den opfattelse, at intet begrunder en opretholdelse af kontrollen med affaldshåndtering vedrørende materialer, der er blevet anvendt til energifremstilling (punkt R 1 i bilag II B til direktiv 75/442), eller når de er blevet genvundet, regenereret, recirkuleret, genanvendt eller spredt på jorden med positive virkninger for landbrug eller økologi (punkt R 2-R 10 i samme bilag), eller såfremt affaldet hidrørende fra sådanne operationer er blevet anvendt (punkt R 11 i nævnte bilag).
39 EA er af den opfattelse, at de aktiviteter, der udøves af en virksomhed som Mayer Parry, ikke indebærer genvinding, idet Mayer Parry som producent kun foretager forbehandling eller andre operationer, som indebærer en ændring af det behandlede metalskrots karakter eller sammensætning.
40 Det Forenede Kongeriges regering har anført, at det med henblik på afgørelsen af tvisten i hovedsagen er tilstrækkeligt at fastslå, hvorvidt Mayer Parrys aktiviteter udgør foranstaltninger til genvinding i henhold til direktiv 94/62, og at det derfor er ufornødent at tage stilling til direktiv 75/442. I denne forbindelse har regeringen for det første anført, at affald i medfør af direktiv 94/62 kun kan genvindes en gang. For det andet har den gjort gældende, at Mayer Parrys virksomhed ikke opfylder betingelserne, sådan som de fremgår af definitionen på genvinding i artikel 3, nr. 7, i direktiv 94/62, idet den pågældende virksomhed ikke udgør en produktionsproces og ikke kan henføres til oparbejdning i form af en forarbejdning af affaldet til et nyt produkt, eller i form af anvendelse i en proces, der svarer til den, hvori råstoffet anvendes. For det tredje fremgår det af artikel 6, stk. 2, i direktiv 94/62, at det først er tale om genvinding, når stålproducenten fremstiller blokke, plader eller ruller af stål.
41 Det Forenede Kongeriges regering har endvidere gjort gældende, at såfremt det bliver nødvendigt at undersøge forholdet mellem direktiv 94/62 og 75/442, overlades der ved iværksættelsen af sidstnævnte direktiv medlemsstaterne et vist skøn med hensyn til definitionen af, hvad der efter deres opfattelse udgør en nyttiggørelsesoperation, men et tilsvarende skøn findes ikke i direktiv 94/62. Hvad angår fastlæggelsen af det tidspunkt, hvor materialet ophører med at være affald, bør der anvendes forskellige fremgangsmåder for hvert direktiv, eftersom nævnte direktiver forfølger forskellige formål.
42 Corus er en stålproducent, som anvender det materiale i klasse 3B, som Mayer Parry fremstiller, i produktionen af blokke, plader eller ruller af stål. Corus blev godkendt som oparbejder af EA og er en af de intervenerende parter i tvisten i hovedsagen. Virksomheden har tilsluttet sig Det Forenede Kongeriges regerings bemærkninger, idet den for det første har understreget, at det i det foreliggende tilfælde er tilstrækkeligt, at Domstolen udtaler sig om direktiv 94/62. Corus har for det andet anført, at dens virksomhed består i genvinding i direktiv 94/62's forstand, idet den gør det muligt at anvende materiale i klasse 3B i produktionsøjemed. For det tredje har virksomheden anført, at spørgsmålet om, hvorvidt der skal føres bevis for genvinding, henhører under medlemsstaternes kompetence.
43 Den danske regering har støttet EA's argumenter, idet den har understreget, at affaldsbegrebet bør undergives en vid fortolkning med henblik på at beskytte miljøet. Ved fortolkningen af dette begreb bør der lægges vægt på, om affaldets sammensætning har gennemgået en sådan ændring, at det kan betragtes som et nyt produkt, der ikke skal undergives medlemsstaterne kontrol på grund af miljømæssige hensyn. Regeringen har konkluderet, at den behandling, som Mayer Parry udfører, ikke er genvinding i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 75/442 og 94/62, med den følge, at det materiale i klasse 3B, som den pågældende virksomhed fremstiller, forbliver affald.
44 Den nederlandske regering har med hensyn til direktiv 75/442 anført, at begrebet genvinding ikke kun vedrører forarbejdning af affald i en produktionsproces, men også behandling af affald i forbindelse med en nyttiggørelsesoperation med henblik på at udvinde sekundære råstoffer. For at kunne afgøre, om en sådan operation er fuldført, og om det pågældende materiale følgelig ikke længere udgør affald, bør det undersøges, om affaldets indehaver kan »skille sig af« med det i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, litra a), i direktiv 75/442. I denne forbindelse skal det kontrolleres, om nyttiggørelsesoperationen har gjort det muligt at udvinde et stof med de samme kendetegn og egenskaber som et råstof.
45 Den nederlandske regering er derimod af den opfattelse, at begrebet »genvinding« i artikel 3, nr. 7, i direktiv 94/62 bør fortolkes på en anden måde. Det fremgår af denne artikel, at genvindingen af emballageaffald ikke er afsluttet, før dette - i egenskab af sekundært råstof - er blevet genanvendt i en »produktionsproces«. Med andre ord er genvinding i henhold til direktiv 94/62 endnu ikke afsluttet på det tidspunkt, hvor et sekundært råstof er udvundet, selv om dette stof på det tidspunkt har mistet sin karakter af affald i direktiv 75/442's forstand. Kun en effektiv anvendelse af emballageaffald som sekundære råstoffer i en produktionsproces sikrer en reduktion i anvendelsen af primære råstoffer. Det materiale i klasse 3B, som Mayer Parry fremstiller, er kun genvundet i henhold til direktiv 94/62, når stålproducenten har anvendt det i fremstillingen af blokke, plader eller ruller af stål.
46 Den østrigske regering har for det første anført, at definitionerne i direktiv 94/62 ikke kan fravige de definitioner, der er fastsat i direktiv 75/442. For at kunne afgøre, om affald, der har været genstand for en nyttiggørelsesoperation, ikke længere udgør affald, bør der efter denne regerings opfattelse foretages en afvejning af interessen i at beskytte miljøet og menneskers sundhed over for interessen i at fremme genvinding. For det tredje har regeringen anført, at nyttiggørelse af affald ikke nødvendigvis skal ske på et trin. Det er nødvendigt for hvert trin isoleret set at undersøge, om der er tale om en nyttiggørelsesproces. Mayer Parry foretager ikke genvinding, men blot en nyttiggørelse af affald med henblik på at lade det genvinde i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 94/62.
47 Kommissionen har gjort gældende, at definitionerne af nyttiggørelse og genvinding, i egenskab af nyttiggørelsesformer, i forbindelse med direktiv 75/442 skal fortolkes på samme måde som definitionerne i direktiv 94/62. Forskellige fortolkninger indebærer en risiko for, at samme foranstaltning tages i betragtning to gange, når direktivernes formål skal gennemføres. Kommissionen har endvidere anført, at affald først kan anses for at være blevet genvundet efter hele oparbejdningsprocessen, når affaldet er blevet forarbejdet til et nyt produkt. Under disse omstændigheder kan de materialer, som Mayer Parry har fremstillet, ikke anses for at have været gjort til genstand for genvinding, dvs. som om det ikke længere var affald. Den omstændighed, at det materiale i klasse 3B, som Mayer Parry fremstiller, har en økonomisk værdi og sælges til stålproducenter, ændrer ikke denne konklusion.
48 Kommissionen har desuden understreget, at det er nødvendigt at identificere affaldet, for at kontrolmekanismerne i affaldshåndteringen kan fungere tilfredsstillende. I denne forbindelse har den erindret om artikel 2, litra a), i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT L 30, s. 1), der også henviser til definitionen af begrebet »affald« i artikel 1, litra a), i direktiv 75/442. Stoffer, der er potentielt farlige for miljøet, bør ikke kunne cirkulere frit inden for Fællesskabet og krydse grænserne uden kontrol eller overvågning. Metalskrot, som endnu ikke er blevet genanvendt eller genvundet helt, kan således ikke cirkulere i Fællesskabet uden kontrol.
Domstolens besvarelse
Indledende bemærkninger
49 Indledningsvis præciseres sammenhængen mellem direktiv 75/442 og 94/62, eftersom de indlæg, som er indgivet til Domstolen, divergerer på dette punkt, og idet spørgsmålene vedrører de to direktiver.
50 Direktiv 75/442 var i sin oprindelige affattelse det første direktiv, der indeholdt foranstaltninger med henblik på at harmonisere medlemsstaternes nationale bestemmelser med hensyn til forebyggelse og bortskaffelse af affald.
51 Nævnte direktiv blev væsentligt ændret ved direktiv 91/156, selv om den pågældende ændring ikke grundlæggende har ændret affaldsbegrebet, som stadig omhandler stoffer eller genstande, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med. Blandt de nye bestemmelser, som indførtes ved direktiv 91/156, er artikel 2, stk. 2, hvorefter der med henblik på regulering af håndteringen af visse affaldskategorier i særdirektiver kan fastsættes specifikke særbestemmelser eller supplerende bestemmelser, der således gør direktiv 75/442 til et rammedirektiv.
52 Direktiv 94/62 indeholder bestemmelser, der er specifikke eller som supplerer direktiv 75/442, i henhold til nævnte artikel 2, stk. 2, med henblik på at regulere håndteringen af en bestemt affaldskategori, nemlig emballageaffald.
53 Direktiv 75/442 er imidlertid fortsat af stor betydning for fortolkningen og anvendelsen af direktiv 92/64.
54 For det første indgår direktiv 94/62, således som det præciseres i syvende betragtning til dette direktiv, i Fællesskabets strategi for affaldshåndtering, som bl.a. er fastlagt ved direktiv 75/442.
55 Hvad for det andet angår formålet vedrørende en fælles terminologi på affaldsområdet, således som det er anført i tredje betragtning til direktiv 91/156, indeholder direktiv 94/62 bestemmelser, der udtrykkeligt henviser til direktiv 75/442, såsom artikel 3, nr. 2, vedrørende definitionen af emballageaffald.
56 Eftersom emballageaffald for det tredje udgør affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 75/442, finder dette direktiv fortsat anvendelse på den slags affald, for så vidt som der ikke i direktiv 94/62 er bestemt andet. Dette gælder f.eks. for bestemmelserne i artikel 4 og 5 i direktiv 75/442 med hensyn til bortskaffelse af affald.
57 Heraf følger, at direktiv 94/62 skal anses for en speciallov (lex specialis) i forhold til direktiv 75/442, således at bestemmelserne i direktiv 94/62 har forrang for bestemmelserne i direktiv 75/442 i situationer, som det specifikt tager sigte på at regulere.
De præjudicielle spørgsmål
58 Tvisten i hovedsagen vedrører spørgsmålet om, hvorvidt Mayer Parry ved at fremstille materiale i klasse 3B foretager genvinding, som gør det muligt for virksomheden at blive godkendt som oparbejder og dermed til at udstede PRN'er.
59 Det er ubestridt mellem parterne i tvisten i hovedsagen, at Mayer Parry fremstiller materialet i klasse 3B på grundlag af affald fra metalemballage. Nævnte tvist vedrører således først og fremmest begrebet genvinding med hensyn til emballageaffald.
60 Det andet spørgsmål, der vedrører genvinding af emballageaffald i henhold til direktiv 94/62, behandles derfor først.
Det andet spørgsmål
61 Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om begrebet »genvinding« i artikel 3, nr. 7, i direktiv 94/62 skal fortolkes således, at det omfatter oparbejdning af affald fra metalemballage, når det forarbejdes til et sekundært råstof, såsom materiale i klasse 3B, eller kun når det er blevet brugt til fremstilling af blokke, plader eller ruller af stål.
62 Med henblik på at besvare dette spørgsmål skal begrebet »genvinding«, som det er defineret i artikel 3, nr. 7, i direktiv 94/62, fortolkes først. Dernæst undersøges det, om fremstilling af materiale i klasse 3B eller produktion af blokke, plader eller ruller af stål på grundlag af affald fra metalemballage skal klassificeres som »genvinding«.
63 Det fremgår af såvel betragtningerne til som af bestemmelserne i direktiv 75/442 og 94/62, at genvinding er en nyttiggørelsesform. Det følger af artikel 3, stk. 1, litra b), i direktiv 75/442 og af fjerde betragtning til dette direktiv, at det væsentlige kendetegn ved en nyttiggørelsesoperation er, at den primært har til formål, at affald kan opfylde en effektiv funktion, som bidrager til at bevare de naturlige ressourcer, ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, som ellers skulle have været anvendt i dette øjemed (dom af 27.2.2002, sag C-6/00, ASA, Sml. I, s. 1961, præmis 69). Genvinding som nyttiggørelsesform bør derfor forfølge samme formål.
64 Definitionen af genvinding i artikel 3, nr. 7, i direktiv 94/62 angiver de elementer, som udgør en sådan operation, nemlig oparbejdning i en produktionsproces af affaldsmaterialerne til deres oprindelige formål eller til andre formål, men ikke energiudnyttelse.
65 Ifølge denne definition er grundlaget for en genvindingsproces affald, der skal oparbejdes. Selv om en sådan definition ikke præciserer, at der skal være tale om emballageaffald, er det med hensyn til direktiv 91/62, der kun vedrører emballage og emballageaffald, åbenbart, at det kun er dette affald, der er omhandlet. I medfør af artikel 3, nr. 2, i direktiv 94/62 og artikel 1, litra a), i direktiv 75/442, som den første bestemmelse henviser til, er emballageaffald defineret som enhver emballage eller ethvert emballagemateriale, bortset fra spildprodukter fra produktionen, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med. Emballageaffald hidrører således fra »emballage« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, nr. 1, i direktiv 94/62.
66 Ifølge definitionen af genvinding skal emballageaffald undergives »oparbejdning i en produktionsproces«. En sådan proces indebærer, at emballageaffaldet skal forarbejdes for at fremstille et nyt materiale eller tilvirke et nyt produkt. I den henseende adskiller genvinding sig klart fra andre nyttiggørelsesoperationer og behandlingsformer for affald, som omhandles i fællesskabslovgivningen, såsom genvinding af råstoffer og råstofforbindelser (jf. punkt R 3-R 5 i bilag II B til direktiv 75/442), forbehandling, blanding eller andre operationer, som medfører en ændring af dette affalds karakter eller sammensætning [jf. artikel 1, litra b), i direktiv 75/442].
67 Endvidere kan affaldet kun betragtes som genvundet, såfremt det har været genstand for en oparbejdning, således at der udvindes et nyt materiale eller et nyt produkt, »til [dets] oprindelige formål«. Dette betyder, at affaldet skal forarbejdes til dets oprindelige tilstand for i givet fald at kunne anvendes på samme måde som det materiale, affaldet hidrører fra. Med andre ord skal affald fra metalemballage anses for genvundet, når det har været undergivet en oparbejdning i forbindelse med en proces, som har til formål at fremstille et nyt materiale eller tilvirke et nyt produkt med lignende egenskaber som egenskaberne hos det materiale, affaldet bestod af, for på ny at kunne anvendes til fremstilling af metalemballage.
68 I definitionen af genvinding præciseres det også, at affald kan oparbejdes i en produktionsproces til dets oprindelige formål »eller til andre formål«. Heraf følger, at begrebet genvinding ikke er begrænset til den situation, hvor et nyt materiale eller et nyt produkt med lignende egenskaber som det oprindelige materiales egenskaber, anvendes til det samme formål som metalemballage. Anvendelse til andre formål er også kendetegnende for nævnte begreb.
69 Andre formål kan være hvad som helst, forudsat at oparbejdningen af emballageaffaldet ikke sker i form af energiudnyttelse, hvilket udtrykkeligt er udelukket i artikel 3, nr. 7, i direktiv 94/62, eller i form af bortskaffelse, hvilket ville være i strid med selve genvindingsbegrebet som en metode til nyttiggørelse af affald.
70 Definitionen af genvinding, som det er blevet fortolket i denne doms præmis 63-69, opfylder formålet med direktiv 94/62.
71 Det fremgår nemlig af såvel første betragtning til direktiv 94/62, som af dets artikel 1, stk. 1, at det har til formål på den ene side at forebygge og mindske emballageaffaldets belastning af miljøet og derved sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, og på den anden side at garantere det indre markeds funktion.
72 Bevarelse af miljøet og gennemførelse af et højt beskyttelsesniveau på dette område er et formål, som opfylder bestemmelserne i artikel 174, stk. 1 og 2, EF. Med henblik på at opfylde dette formål har fællesskabslovgiver i artikel 6, stk. 1, litra a), i direktiv 94/62 fastsat minimumsmål for at sikre, at mindst halvdelen af vægten af emballageaffaldet bliver genanvendt. Blandt de forskellige genanvendelsesmetoder bør genvinding udgøre et væsentligt led og sammen med genbrug udgøre de metoder, der foretrækkes, således som det er præciseret i ellevte og ottende betragtning til direktiv 94/62.
73 Ved at fortolke definitionen af genvinding i artikel 3, nr. 7, i direktiv 94/62 således, at oparbejdning af emballageaffald skal gøre det muligt at udvinde et nyt materiale eller et nyt produkt med lignende egenskaber som det oprindelige materiales egenskaber, sikres et højt beskyttelsesniveau på miljøområdet.
74 Det er nemlig først på dette trin, at de økologiske fordele, som har ført til, at fællesskabslovgiver har valgt at prioritere denne genanvendelsesmetode for affald, opnås fuldt ud, dvs. at nedbringe forbruget af energi og basisråstoffer (jf. ellevte betragtning til direktiv 94/62).
75 Det er også først på dette trin, at de omhandlede materialer ophører med at være emballageaffald, og derfor mister de forskellige kontrolforanstaltninger med hensyn til affald, som fællesskabslovgiver har fastsat, deres berettigelse. Da genvinding indebærer, at emballageaffaldet forarbejdes til et nyt materiale eller et nyt produkt med lignende egenskaber som det oprindelige materiales egenskaber, kan resultatet af denne forarbejdning ikke klassificeres som emballageaffald.
76 Den fortolkning af genvindingsbegrebet, som er anlagt i denne doms præmis 63-69, hvorved enhver uklarhed med hensyn til det tidspunkt, hvor emballageaffaldet skal anses for genvundet, fjernes, gør det endelig muligt at undgå risikoen for, at flere operationer til behandling af det samme affald tages i betragtning som genvindingsoperation med henblik på anvendelsen af de vægtprocenter, der er fastsat i artikel 6, stk. 1, i direktiv 94/62.
77 En sådan fortolkning opfylder også de krav til klarhed og ensartethed, der følger af formålet med direktiv 94/62 med henblik på et velfungerende indre marked, og som nærmere bestemt består i at forebygge handelshindringer og konkurrencefordrejninger.
78 Handelshindringer kan for det første opstå, såfremt der i medlemsstaterne anvendes forskellige begreber for genvinding, således at det samme materiale eller samme produkt kan betragtes som genvundet i én medlemsstat - hvorved det mister sin karakter af emballageaffald og undtages fra de specifikke kontrolforanstaltninger for affald - mens dette ikke er tilfældet i en anden medlemsstat.
79 For det andet skal alle erhvervsdrivende, der deltager i fremstilling, anvendelse, import og forhandling af emballage og emballerede produkter, påtage sig det ansvar, som følger af princippet om, at »forureneren betaler« (jf. 29. betragtning til direktiv 94/62), hvorfor det er nødvendigt, at begrebet »genvinding« anvendes på ensartet måde, således at de pågældende erhvervsdrivende ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt stilles lige på det indre marked.
80 Da begrebet »genvinding« således er klarlagt, skal det dernæst undersøges, om det materiale i klasse 3B, som fremstilles af Mayer Parry i tvisten i hovedsagen, kan anses for omfattet af dette begreb.
81 Det er mellem parterne i hovedsagen ubestridt, at de materialer eller genstande, som danner grundlag for Mayer Parrys fremstilling af materiale i klasse 3B, er emballageaffald.
82 Mayer Parry indsamler, besigtiger, bestrålingstester, sorterer, renser, opskærer, udskiller og knuser (fragmenterer) affald fra metalemballage ved hjælp af den proces, som er beskrevet i forelæggelseskendelsens præmis 34 og 35. Den forelæggende ret har fastslået, at Mayer Parry ved fremstilling af materiale i klasse 3B oparbejder emballageaffald med henblik på at udvinde et sekundært råstof, som skal anvendes som erstatning for et primært råstof, såsom jernmalm. Heraf følger, at det ikke umiddelbart kan udelukkes, at Mayer Parry oparbejder affald fra metalemballage »i en produktionsproces« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, nr. 7, i direktiv 94/62, dvs. en proces, som har til formål at fremstille et nyt materiale eller at tilvirke et nyt produkt.
83 Fremstillingen af materiale i klasse 3B udgør imidlertid ikke en oparbejdning af affald fra metalemballage med henblik på at bringe det pågældende materiale tilbage til dets oprindelige form, dvs. stål, og at genbruge det i overensstemmelse med dets oprindelige formål, dvs. fremstilling af metalemballage, eller til andre formål. Affaldet fra den metalemballage, som Mayer Parry oparbejder, er med andre ord ikke genstand for en oparbejdning i en produktionsproces, som giver materialet i klasse 3B lignende egenskaber som egenskaberne hos det materiale, som metalemballagen bestod af.
84 Materialet i klasse 3B består af en blanding, som ud over jernholdige elementer indeholder urenheder (fra 3%-7% afhængig af de forskellige dele), såsom oliemaling, ikke-metalholdige materialer og uønskede kemiske elementer, som stadig skal fjernes i forbindelse med dets anvendelse til fremstilling af stål. Materialet i klasse 3B kan derfor ikke anvendes direkte i fremstillingen af ny metalemballage.
85 Heraf følger, at det nævnte materiale, sådan som Mayer Parry fremstiller det, ikke kan betragtes som genvundet emballageaffald.
86 Tilbage står at undersøge, om anvendelsen af materiale i klasse 3B i produktionen af blokke, plader eller ruller af stål, under omstændigheder som dem, der foreligger i tvisten i hovedsagen, kan betragtes som en foranstaltning til genvinding af emballageaffald.
87 Det er faktisk tilfældet, eftersom den omhandlede produktionsproces fører til fremstilling af nye produkter, nemlig blokke, plader eller ruller af stål, der har lignende egenskaber som det materiale, hvoraf det i materialet i klasse 3B indeholdte metalemballageaffald oprindeligt bestod, og som kan anvendes til et formål, der er identisk med det formål, som det materiale affaldet hidrører fra - nemlig metalemballage - oprindelig havde, eller til andre formål.
88 Heraf følger, at det andet spørgsmål skal besvares med, at begrebet »genvinding« i artikel 3, nr. 7, i direktiv 94/62 skal fortolkes således, at det ikke omfatter oparbejdning af affald fra metalemballage, når det forarbejdes til et sekundært råstof, såsom materiale i klasse 3B, men omfatter oparbejdning af sådant affald, når det anvendes til fremstilling af blokke, plader eller ruller af stål.
Det første spørgsmål
89 Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om svaret på det andet spørgsmål vil være et andet, såfremt begreberne »genvinding« og »affald«, som direktiv 75/442 henviser til, tages i betragtning.
90 I denne forbindelse bemærkes, at begrebet »emballageaffald« er defineret i artikel 3, nr. 2, i direktiv 94/62 som enhver emballage eller ethvert emballagemateriale, der er omfattet af definitionen på »affald« i direktiv 75/442. »Emballageaffald« i direktiv 94/62's forstand skal derfor betragtes som »affald« i direktiv 75/442's forstand.
91 For det første fremgår det af denne doms præmis 86 og 87, at en producent, der fremstiller blokke, plader eller ruller af stål på grundlag af materiale i klasse 3B, som hidrører fra affald fra metalemballage, foretager en »genvinding« i henhold til direktiv 94/62. For det andet fremgår det af denne doms præmis 75, at på det tidspunkt, hvor emballageaffaldet er genvundet i dette direktivs forstand, skal det ikke længere betragtes som emballageaffald i henhold til dette direktiv, og derfor heller ikke i henhold til direktiv 75/442. Heraf følger, at blokke, plader eller ruller af stål, som fremstilles på grundlag af materiale i klasse 3B hidrørende fra affald fra metalemballage, der er genvundet, ikke længere udgør »emballageaffald« i henhold til direktiv 94/62 og 75/442.
92 Desuden er begrebet »genvinding« ikke defineret i direktiv 75/442. I det tilfælde, hvor dette begreb, som omhandlet i direktiv 75/442, ikke havde samme indhold som i direktiv 94/62, ville kun det sidste begreb finde anvendelse på emballageaffald. Selv om direktiv 75/442, som det fremgår af denne doms præmis 53 og 57, er et rammedirektiv og er relevant ved fortolkningen og anvendelsen af direktiv 94/62, er dette ikke til hinder for, at bestemmelserne i direktiv 94/62, som særlovgivning, har forrang for bestemmelserne i direktiv 75/442.
93 Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at svaret på det andet spørgsmål ikke vil være et andet, såfremt begreberne »genvinding« og »affald«, som direktiv 75/442 henviser til, tages i betragtning.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
94 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges regering, af den danske, den nederlandske og den østrigske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) ved kendelse af 9. november 2000, for ret:
1) Begrebet »genvinding« i artikel 3, nr. 7, i Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald skal fortolkes således, at det ikke omfatter oparbejdning af affald fra metalemballage, når det forarbejdes til et sekundært råstof, såsom materiale, der opfylder specifikationerne i klasse 3B, men omfatter oparbejdning af sådant affald, når det anvendes til fremstilling af blokke, plader eller ruller af stål.
2) Denne fortolkning vil ikke være en anden, såfremt begreberne »genvinding« og »affald«, som Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald henviser til, tages i betragtning.