CELEX: 62006CJ0445
Foranstaltninger med tilsvarende virkning
veterinærbestemmelser
samhandelen i Fællesskabet
fersk kød
veterinærkontrol
en medlemsstats erstatningsansvar uden for kontraktforhold
forældelsesfrist
skadesopgørelse

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 5, stk. 1, litra o), og artikel 6, stk. 1, litra b), nr. iii), i Rådets direktiv 64/433/EØF af 26. juni 1964 om sundhedsmæssige betingelser for produktion og afsætning af fersk kød (EFT 1963-1964, s. 175), som ændret ved Rådets direktiv 91/497/EØF af (
EFT L 268, s. 69
, herefter »direktiv 64/433«), af artikel 5, stk. 1, artikel 7 og 8 i Rådets direktiv 89/662/EØF af om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked (
EFT L 395, s. 13
) samt af artikel 28 EF.
Anmodningen er fremsat i forbindelse med en erstatningssag anlagt af Danske Slagterier mod Forbundsrepublikken Tyskland.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Artikel 5, stk. 1, i direktiv 64/433 bestemmer:
»Medlemsstaterne drager omsorg for, at embedsdyrlægen erklærer følgende kød uegnet til menneskeføde:
[…]
o)
kød, der har en udtalt kønslig lugt.«
Artikel 6, stk. 1, i nævnte direktiv bestemmer:
»Medlemsstaterne drager omsorg for, at
[…]
b)
kød
[…]
iii)
med forbehold af de tilfælde, der er nævnt i artikel 5, stk. 1, litra o), fra ukastrerede svin, hvis slagtekroppe vejer over 80 kilo, medmindre virksomheden efter en metode, som anerkendes efter fremgangsmåden i artikel 16, eller i mangel af en sådan metode, efter en metode, der er anerkendt af den pågældende kompetente myndighed, kan sikre, at de slagtekroppe, der har en udtalt kønslig lugt, kan udskilles,
forsynes med det særlige mærke, der er omhandlet i [Kommissionens] beslutning 84/371/EØF [af 3. juli 1984 om fastlæggelse af det særlige mærke for fersk kød som omhandlet i artikel 5, litra a), i Rådets direktiv 64/433/EØF (
EFT L 196, s. 46
)] og underkastes den behandling, der er omhandlet i [Rådets] direktiv 77/99/EØF [af om sundhedsmæssige problemer i forbindelse med handel med kødprodukter inden for Fællesskabet (
EFT 1977 L 26, s. 85
)]
[…]
g)
de under de foregående afsnit omhandlede behandlinger foretages på oprindelsesvirksomheden eller enhver anden virksomhed, som udpeges af embedsdyrlægen
[…]«
Bestemmelserne i direktiv 64/433 skulle gennemføres i national ret før den 1. januar 1993.
Artikel 5, stk. 1, i direktiv 89/662 fastsætter:
»Bestemmelsesmedlemsstaten iværksætter følgende kontrolforanstaltninger:
a)
De kompetente myndigheder kan på varens bestemmelsessted ved ikke-diskriminerende veterinær stikprøvekontrol undersøge, om kravene i artikel 3 er opfyldt; de kan i den forbindelse udtage prøver.
Endvidere kan transit- eller bestemmelsesmedlemsstatens kompetente myndigheder, når de ligger inde med oplysninger, som tyder på, at der er sket en overtrædelse, ligeledes foretage kontrol under varernes transport på den pågældende medlemsstats område, herunder kontrol af transportmidlernes overensstemmelse med gældende regler.
[…]«
Samme direktivs artikel 7, stk. 1, lyder således:
»Konstaterer bestemmelsesmedlemsstatens kompetente myndigheder ved en kontrol på forsendelsens bestemmelsessted eller under transporten,
[…]
b)
at varerne ikke opfylder betingelserne i EF-direktiverne eller eventuelt nationale normer, hvor der ikke er truffet afgørelse om de i direktiverne foreskrevne EF-normer, kan de, medmindre der fra et sundhedsmæssigt eller veterinærpolitimæssigt synspunkt er noget til hinder herfor, give afsenderen eller dennes repræsentant valget mellem:
—
destruktion af varerne eller
—
anden anvendelse af varerne, herunder tilbagesendelse med tilladelse fra de kompetente myndigheder i det land, hvor oprindelsesvirksomheden er beliggende.
[…]«
Endelig bestemmer nævnte direktivs artikel 8:
»1.   I de i artikel 7 omhandlede tilfælde sætter de kompetente myndigheder i en bestemmelsesmedlemsstat sig straks i forbindelse med de kompetente myndigheder i afsendermedlemsstaten. Sidstnævnte myndigheder træffer de nødvendige foranstaltninger og meddeler de kompetente myndigheder i førstnævnte medlemsstat, hvilken kontrol der er udført, hvilke afgørelser der er truffet samt begrundelsen for disse.
[…]
2.   […]
De afgørelser, der træffes af bestemmelsesmedlemsstatens kompetente myndigheder, skal meddeles afsenderen eller dennes repræsentant med angivelse af grundene dertil, samt de kompetente myndigheder i afsendermedlemsstaten.
Efter anmodning fra afsenderen eller dennes repræsentant skal de begrundede afgørelser meddeles ham skriftligt med angivelse af de klagemuligheder, der efter gældende lov står til hans rådighed, samt af form og frister for indgivelse af klage.
[…]«
Nationale bestemmelser
§ 839 i den tyske borgerlige lovbog (Bürgerliches Gesetzbuch) indeholder i den affattelse, som var gældende indtil den 31. december 2001 (herefter »BGB«), følgende bestemmelser:
»(1)   Krænker en tjenestemand forsætligt eller uagtsomt en ham over for tredjemand påhvilende tjenestepligt, skal han erstatte tredjemanden den deraf opståede skade. Har tjenestemanden kun handlet uagtsomt, kan der kun rettes krav imod ham, hvis skadelidte ikke kan opnå erstatning på anden måde.
(2)   Krænker en tjenestemand ved en dom i en retssag sin tjenestepligt, ifalder han kun ansvar for den herved opståede skade, såfremt tjenesteforsømmelsen er strafbar. Denne bestemmelse finder ikke anvendelse på pligtstridige afslag eller forsinkelser under tjenestens udøvelse.
(3)   Der indtræder ikke erstatningspligt, såfremt skadelidte forsætligt eller uagtsomt har undladt at afværge skaden ved anvendelse af et retsmiddel.«
BGB’s § 852 fastsatte:
»(1)   Krav på erstatning for skade opstået som følge af en ulovlig handling forældes tre år efter det tidspunkt, hvor skadelidte har fået kendskab til skaden og den erstatningspligtiges identitet, og uanset et sådant kendskab forældes det 30 år efter, at handlingen blev begået.
(2)   Pågår der mellem den erstatningspligtige og den erstatningsberettigede forhandlinger om den skadeserstatning, som skal ydes, suspenderes forældelsesfristen, indtil en af parterne afviser at fortsætte forhandlingerne.
(3)   Har den erstatningspligtige ved den ulovlige handling opnået en berigelse på skadelidtes bekostning, er han også efter forældelsesfristens udløb forpligtet til at tilbagegive denne i henhold til bestemmelserne om tilbagegivelse af uberettiget berigelse.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Danske Slagterier, der er brancheorganisation for de danske andelsslagterier og svineproducenter, har på vegne af sine medlemmer fremsat krav over for Forbundsrepublikken Tyskland om erstatning for tab, som brancheorganisationen hævder skyldes en tilsidesættelse af fællesskabsretten. Danske Slagterier har gjort gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland fra 1993 til 1999 pålagde kød fra ukastrerede svin et indførselsforbud i strid med fællesskabsretten. Ifølge Danske Slagterier medførte dette et tab på mindst 280 mio. DEM for svineproducenter og slagterier i den pågældende periode.
I begyndelsen af 1990’erne iværksatte man i Danmark et projekt kaldet »Male Pig-projekt« med det formål at opdrætte ukastrerede svin. Denne type opdræt er interessant fra en økonomisk synsvinkel, men frembyder en risiko for, at kødet ved opvarmning afgiver en udtalt kønslig lugt. Ifølge danske forskere kan lugten allerede påvises under slagtningen ved at måle indholdet af skatol. Derfor er alle slagtelinjer i Danmark forsynet med udstyr til måling af skatol for at kunne finde og frasortere kød med denne lugt. På daværende tidspunkt var Forbundsrepublikken Tyskland imidlertid af den opfattelse, at lugten var forårsaget af hormonet androstenon, hvis dannelse kan forhindres ved at foretage en kastration på et tidligere trin, og at måling af skatolindholdet, isoleret betragtet, ikke i sig selv var en pålidelig metode til at spore den kønslige lugt.
I januar 1993 meddelte Forbundsrepublikken Tyskland medlemsstaternes højeste veterinærmyndigheder, at bestemmelsen i artikel 6, stk. 1, litra b), i direktiv 64/433 var gennemført i tysk ret på en sådan måde, at der uafhængigt af vægtgrænsen var fastsat en grænseværdi på 0,5 μg/g androstenon. Såfremt denne værdi blev overskredet, ville kødet nemlig frembyde en udtalt kønslig lugt og derfor være uegnet til menneskeføde. Samtidig understregede Forbundsrepublikken Tyskland, at den kun anerkendte den modificerede immuno-enzymtest ifølge professor Claus som specifik metode til påvisning af androstenon, og at kød fra ukastrerede svin, som overskred nævnte grænseværdi, ikke måtte indføres til Tyskland som fersk kød.
Adskillige partier svinekød hidrørende fra Danmark blev således undergivet kontrol af de tyske myndigheder og herefter afvist med den begrundelse, at de overskred grænseværdien for androstenon. Svineproducenterne og slagteriselskaberne, der næsten havde standset produktionen af kastrerede svin, havde desuden været nødsaget til at genoptage denne produktion for ikke at bringe eksporten til Tyskland i fare. Danske Slagterier har gjort gældende, at hvis det eksporterede kød havde hidrørt fra ukastrerede svin, som forudsat i Male-Pig-Projekt, ville man kunne have opnået en besparelse på mindst 280 mio. DEM.
Den 6. december 1999 anlagde Danske Slagterier erstatningssøgsmål mod Forbundsrepublikken Tyskland ved Landgericht Bonn, der tog erstatningskravet til følge for perioden fra den , men afviste dette som forældet, i det omfang det vedrørte erstatning for skade opstået før denne dato. Oberlandesgericht Köln tog som appelinstans Danske Slagteriers påstand til følge i det hele. Med revisionsanken for Bundesgerichtshof har Forbundsrepublikken Tyskland nedlagt påstand om frifindelse i det hele.
Ved dom af 12. november 1998, Kommissionen mod Tyskland (sag
C-102/96, Sml. I, s. 6871
), har Domstolen desuden fastslået, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 1, litra o), og artikel 6, stk. 1, litra b), i direktiv 64/433, sammenholdt med artikel 5, stk. 1, artikel 7 og 8 i direktiv 89/662, idet den dels har stillet krav om mærkning og varmebehandling af slagtekroppe fra ukastrerede svin, når kødet, uanset dyrenes kropsvægt, ved anvendelse af den modificerede immuno-enzymtest ifølge professor Claus udviser et androstenonindhold på over 0,5 ug/g, dels har været af den opfattelse, at kødet har en udtalt kønslig lugt ved overskridelse af grænseværdien på 0,5 ug/g, hvilket medfører, at kødet er uegnet til menneskeføde.
På denne baggrund har Bundesgerichtshof besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Giver bestemmelserne i artikel 5, stk. 1, litra o), og artikel 6, stk. 1, litra b), nr. iii), i […] direktiv [64/433], sammenholdt med artikel 5, stk. 1, artikel 7 og 8 i […] direktiv 89/662, svinekødsproducenter og -forhandlere en retlig position, som i tilfælde af fejl ved direktivets gennemførelse og anvendelse kan udløse et fællesskabsretligt erstatningsansvar for staten?
2)
Kan svinekødsproducenter og -forhandlere — uanset besvarelsen af det første spørgsmål — som grundlag for et fællesskabsretligt erstatningsansvar for staten påberåbe sig, at EF-traktatens artikel 30 [nu artikel 28 EF] er blevet tilsidesat, såfremt de ovennævnte direktivers gennemførelse og anvendelse er i strid med fællesskabsretten?
3)
Kræver fællesskabsretten, at forældelsesfristen for et fællesskabsretligt erstatningsansvar for staten afbrydes, hvis der verserer en traktatbrudssag i medfør af artikel 226 EF, eller at fristen suspenderes indtil sagens afslutning, såfremt der ikke i national ret findes et effektivt retsmiddel, hvorved medlemsstaten kan tvinges til at gennemføre et direktiv?
4)
Begynder forældelsesfristen for et fællesskabsretligt erstatningsansvar for staten, der er baseret på en utilstrækkelig gennemførelse af et direktiv og et dertilhørende (de facto) importforbud, uafhængigt af den anvendelige nationale ret, først at løbe, når direktivet er fuldstændig gennemført, eller kan forældelsesfristen i overensstemmelse med national ret allerede begynde at løbe, når de første skadevirkninger er indtrådt, og yderligere skadevirkninger kan forudses? Såfremt direktivets fuldstændige gennemførelse har betydning for, hvornår forældelsesfristen begynder at løbe, gælder dette da generelt eller kun, når direktivet indrømmer enkeltpersoner rettigheder?
5)
Henset til, at medlemsstaterne ikke må udforme betingelser for skadeserstatning i medfør af det fællesskabsretlige erstatningsansvar for staten, der er mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål efter national ret, og til, at det ikke i praksis må gøres umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnå erstatning, er der da generelle betænkeligheder ved en national lovgivning, hvorefter der ikke indtræder erstatningspligt, hvis skadelidte forsætligt eller uagtsomt har undladt at afværge skaden ved hjælp af et retsmiddel? Foreligger der også betænkeligheder ved denne »forrang for den primærretlige beskyttelse«, når den kun gælder med det forbehold, at den med rimelighed kan kræves anvendt af den berørte part? Er den allerede urimelig i fællesskabsretlig forstand, hvis den pågældende ret ikke kan forventes at kunne besvare de omhandlede fællesskabsretlige spørgsmål uden forelæggelse for […] Domstol[en], eller når der allerede verserer en traktatbrudsprocedure i medfør af artikel 226 EF?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet spørgsmål
Med de to første spørgsmål, der behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelserne i artikel 5, stk. 1, litra o), og artikel 6, stk. 1, litra b), nr. iii), i direktiv 64/433, sammenholdt med artikel 5, stk. 1, artikel 7 og 8 i direktiv 89/662, giver svinekødsproducenter og -forhandlere en retlig position, som i tilfælde af en ukorrekt gennemførelse og anvendelse af disse direktiver kan udløse et erstatningsansvar for staten på grund af tilsidesættelse af fællesskabsretten, og om de under de nævnte omstændigheder som grundlag for et erstatningsansvar for staten kan påberåbe sig, at artikel 28 EF er blevet tilsidesat.
Herved bemærkes indledningsvis, at efter fast praksis følger der af selve EF-traktatens system et princip om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af fællesskabsretten, der må tilregnes staten (dom af 19.11.1991, forenede sager
C-6/90 og C-9/90, Frankovich m.fl., Sml. I, s. 5357
, præmis 35, af , forenede sager
C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur og Factortame, Sml. I, s. 1029
, præmis 31, af , sag
C-5/94, Hedley Lomas, Sml. I, s. 2553
, præmis 24, af , forenede sager
C-178/94, C-179/94, og C-188/94 — C-190/94, Dillenkofer m.fl., Sml. I, s. 4845
, præmis 20).
Domstolen har fastslået, at skadelidte borgere har en ret til erstatning, såfremt tre betingelser er opfyldt, nemlig at den fællesskabsretlige bestemmelse, der er tilsidesat, har til formål at tillægge dem rettigheder, at tilsidesættelsen af denne bestemmelse er tilstrækkelig kvalificeret, og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem denne tilsidesættelse og borgernes tab (jf. dommen i sagen Brasserie du pêcheur og Factortame, præmis 51, Hedley Lomas-dommen, præmis 25, og dommen i sagen Dillenkofer m.fl., præmis 21).
For så vidt angår den første betingelse har Domstolen haft lejlighed til at undersøge spørgsmålet om medlemsstaternes erstatningsansvar for tilsidesættelse af fællesskabsretten i tilfælde af manglende gennemførelse af direktiver til oprettelse af det indre marked (jf. bl.a. dommen i sagen Frankovich m.fl. og dommen i sagen Dillenkofer m.fl.). Til forskel fra de sager, som gav anledning til de nævnte to domme — hvor det blot var den afledte ret, som havde indført de retsforskrifter, der tillagde borgerne rettigheder — vedrører den foreliggende hovedsag et tilfælde, hvor en af hovedsagens parter, nemlig Danske Slagterier, har gjort gældende, at de rettigheder, de påberåber sig, allerede følger af artikel 28 EF.
I denne forbindelse bemærkes, at det er ubestridt, at artikel 28 EF har direkte virkning i den forstand, at den tillægger borgerne rettigheder, som de kan gøre gældende direkte ved de nationale retter, og at en tilsidesættelse af denne bestemmelse kan give anledning til erstatning (dommen i sagen Brasserie du pêcheur og Factortame, præmis 23).
Danske Slagterier har endvidere påberåbt sig bestemmelserne i direktiv 64/433 og 89/662. Som det fremgår af ordlyden af overskriften og den første betragtning til direktiv 89/662, blev det vedtaget med henblik på gennemførelse af det indre marked. At dette også var tilfældet for direktiv 91/497 om ændring af direktiv 64/433 fremgår nærmere af den tredje betragtning til direktiv 91/497. Frie varebevægelser er således et af formålene med disse direktiver, der ved at fjerne forskellene mellem medlemsstaternes sundhedsforskrifter for fersk kød skal fremme handelen inden for Fællesskabet. Den rettighed, som artikel 28 EF giver, bliver altså præciseret og konkretiseret i disse direktiver.
Hvad angår indholdet af direktiv 64/433 og 89/662 bemærkes, at disse direktiver bl.a. indeholder bestemmelser om sundhedskontrol og udstedelse af certifikat for fersk kød, der produceres i en medlemsstat og leveres i en anden. Som det navnlig fremgår af artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 89/662, kan medlemsstaterne kun modsætte sig indførsler af fersk kød, når varen ikke opfylder betingelserne i EF-direktiverne, eller under visse ganske særlige omstændigheder, f.eks. under epidemier. Det forbud mod at forhindre indførsler, der gælder for medlemsstaterne, giver borgerne en ret til at markedsføre fersk kød, som overholder de fællesskabsretlige krav i en anden medlemsstat.
Det fremgår desuden af bestemmelserne i direktiv 64/433, sammenholdt med bestemmelserne i direktiv 89/662, at foranstaltningerne til konstatering af en udtalt kønslig lugt hos ukastrerede svin er blevet gjort til genstand for en fællesskabsharmonisering (dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 29). Denne harmonisering forbyder, at medlemsstaterne på det område, som er fuldstændig harmoniseret, begrunder hindringer for de frie varebevægelser med andre hensyn end dem, der er fastsat i direktiv 64/433 og 89/662.
De to første spørgsmål skal derfor besvares med, at borgere, som har lidt tab ved en ukorrekt gennemførelse og anvendelse af direktiv 64/433 og 89/662, kan påberåbe sig retten til frie varebevægelser med henblik på at rejse erstatningskrav mod staten på grund af tilsidesættelse af fællesskabsretten.
Det tredje spørgsmål
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om fællesskabsretten — når Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har indledt en traktatbrudsprocedure i medfør af artikel 226 EF — kræver, at den i national lovgivning fastsatte forældelsesfrist for et erstatningskrav mod staten på grund af tilsidesættelse af fællesskabsretten afbrydes eller suspenderes under denne procedure, såfremt der i denne stat ikke findes et effektivt retsmiddel, hvorved staten kan tvinges til at gennemføre et direktiv.
Tidsfølgen for de faktiske omstændigheder i hovedsagen kan forklare baggrunden for dette spørgsmål. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den traktatbrudsprocedure mod Forbundsrepublikken Tyskland, som førte til dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, blev indledt den 27. marts 1996. De første skadevirkninger for de skadelidte opstod allerede i 1993, men først i december måned 1999 anlagde de skadelidte erstatningssøgsmål mod staten. Såfremt man ligesom den forelæggende ret anvender den treårige forældelsesfrist i BGB’s § 852, stk. 1, begyndte forældelsesfristen at løbe fra medio 1996, da de skadelidte ifølge den forelæggende ret havde fået kendskab til skaden og den erstatningspligtiges identitet. I hovedsagen kan erstatningssøgsmålet mod staten således være forældet. Derfor er det af relevans for hovedsagens afgørelse, om Kommissionens traktatbrudssøgsmål skal have indvirkning på forældelsesfristen.
For at kunne give den forelæggende ret et formålstjenligt svar, må der imidlertid indledningsvis tages stilling til det spørgsmål, som denne ret indirekte rejser, nemlig om fællesskabsretten er til hinder for en analog anvendelse af den treårige forældelsesfrist i BGB’s § 852, stk. 1, i hovedsagen.
Vedrørende anvendelsen af BGB’s § 852, stk. 1, har Danske Slagterier beklaget, at retsstillingen i Tyskland er uklar med hensyn til, hvilken national forældelsesbestemmelse der skal anvendes på erstatningskrav mod staten på grund af tilsidesættelse af fællesskabsretten, for så vidt som dette spørgsmål endnu ikke er blevet reguleret ved lov eller afgjort i retspraksis fra den øverste domstol, ligesom der er delte meninger om emnet i den juridiske litteratur, idet flere forskellige retsgrundlag synes mulige. At anvende BGB’s § 852 analogt, og for første gang, på erstatningssøgsmål mod staten på grund af tilsidesættelse af fællesskabsretten vil udgøre en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, princippet om juridisk klarhed samt effektivitets- og ækvivalensprincippet.
Herved bemærkes, at det følger af fast praksis, at det, når der ikke findes fællesskabsretlige bestemmelser på området, tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte de processuelle regler for søgsmål med henblik på at sikre den fulde beskyttelse af borgernes rettigheder efter fællesskabsretten. Statens erstatningsansvar for det forvoldte tab gennemføres således efter nationale erstatningsregler, dog således at betingelserne i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab, bl.a. med hensyn til frister, ikke må være mindre gunstige end de betingelser, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og ikke må være udformet således, at de i praksis gør det umuligt eller urimelig vanskeligt at opnå erstatning (effektivitetsprincippet) (jf. bl.a. dommen i sagen Francovich m.fl., præmis 42 og 43, og dom af 10.7.1997, sag
C-261/95, Palmisani, Sml. I, s. 4025
, præmis 27).
For så vidt angår sidstnævnte princip har Domstolen fastslået, at det er foreneligt med fællesskabsretten, at der af retssikkerhedshensyn fastsættes rimelige, præklusive søgsmålsfrister til beskyttelse af både den afgiftspligtige og den pågældende myndighed (jf. dom af 17.11.1998, sag
C-228/96, Aprile, Sml. I, s. 7141
, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis). Sådanne frister kan ikke antages at gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til fællesskabsretten. Herved findes en national, præklusiv frist på tre år ikke at være urimelig (jf. bl.a. Aprile-dommen, præmis 19, og dom af , sag
C-62/00, Marks & Spencer, Sml. I, s. 6325
, præmis 35).
Det fremgår imidlertid også af præmis 39 i Marks & Spencer-dommen, at forældelsesfrister skal fastsættes forud af hensyn til deres formål, som er at tjene retssikkerheden. En situation karakteriseret ved stor retlig usikkerhed kan udgøre en tilsidesættelse af effektivitetsprincippet, eftersom det kan gøres uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at opnå erstatning for tab, der forvoldes borgere på grund af en tilsidesættelse af fællesskabsretten, som kan tilregnes en medlemsstat, hvis borgerne ikke med rimelig sikkerhed kan fastslå, hvilken forældelsesfrist der finder anvendelse.
Det tilkommer den nationale ret under hensyntagen til samtlige de forhold, der karakteriserede den retlige og faktiske situation på det tidspunkt, da hovedsagens faktiske omstændigheder fandt sted, i lyset af effektivitetsprincippet at undersøge, om den analoge anvendelse af fristen i BGB’s § 852, stk. 1, på krav om erstatning for tab, der er forvoldt på grund af den pågældende medlemsstats tilsidesættelse af fællesskabsretten, kunne forudses af borgeren med tilstrækkelig sikkerhed.
Hvad derefter angår spørgsmålet, om den analoge anvendelse af fristen er forenelig med ækvivalensprincippet, er det også den nationale rets opgave at kontrollere, at der henset til denne analoge anvendelse ikke gælder mindre gunstige betingelser for erstatning for tab, der forvoldes borgere på grund af medlemsstatens tilsidesættelse af fællesskabsretten, end for tilsvarende erstatningskrav efter national ret.
I relation til spørgsmålet, om forældelsesfristen afbrydes eller suspenderes, når et traktatbrudssøgsmål indledes, fremgår det af det ovenfor anførte, at det tilkommer medlemsstaterne at fastsætte sådanne processuelle regler, idet ækvivalens- og effektivitetsprincippet dog skal overholdes.
I så henseende bemærkes, at erstatning ikke kan gøres betinget af, at Domstolen forinden har fastslået, at der foreligger en tilsidesættelse af fællesskabsretten, der må tilregnes staten (jf. Brasserie du pêcheur-dommen, præmis 94-96, og dommen i sagen Dillenkofer m.fl., præmis 28).
Selv om det har betydning, at der er konstateret et traktatbrud, er det ikke nødvendigt for at sikre, at betingelsen om en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af fællesskabsretten er opfyldt. Desuden kan rettigheder, der tilkommer borgerne, ikke afhænge af Kommissionens vurdering af, om det er hensigtsmæssigt at anlægge sag mod en medlemsstat i henhold til artikel 226 EF, eller af, om Domstolen eventuelt har afsagt en dom, hvori tilsidesættelsen fastslås (jf. Brasserie du pêcheur-dommen, præmis 93 og 95).
En borger kan således indlede en erstatningssag i henhold til bestemmelserne herom i national ret uden at skulle afvente, at der afsiges en dom, som fastslår, at medlemsstaten har tilsidesat fællesskabsretten. Den omstændighed, at anlæggelse af et traktatbrudssøgsmål ikke afbryder eller suspenderer forældelsesfristen, gør det derfor ikke umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for borgeren at udøve de rettigheder, han tillægges ved fællesskabsretten.
Endvidere har Danske Slagterier påberåbt sig, at ækvivalensprincippet er blevet tilsidesat, for så vidt som tysk ret bestemmer, at forældelsesfristen afbrydes, hvis der parallelt anvendes et nationalt retsmiddel i overensstemmelse med BGB’s § 839, idet et søgsmål i henhold til artikel 226 EF skal sidestilles med en sådant retsmiddel.
Det bemærkes på dette punkt, at det for at kunne afgøre, om procesregler er ækvivalente, er nødvendigt objektivt og abstrakt at undersøge, om de omhandlede regler ligner hinanden under hensyntagen til deres plads i den samlede procedure, dennes forløb og reglernes særlige kendetegn (jf. i denne retning dom af 16.5.2000, sag
C-78/98, Preston m.fl., Sml. I s. 3201
, præmis 63).
Ved vurderingen af, om de omhandlede regler ligner hinanden, skal der tages hensyn til de særlige kendetegn ved proceduren i henhold til artikel 226 EF.
I denne forbindelse bemærkes, at det ikke påhviler Kommissionen, som led i dens udøvelse af sine beføjelser i henhold til artikel 226 EF, at påvise, at den har en søgsmålsinteresse (jf. dom af 4.4.1974, sag
167/73, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 359
, præmis 15, og af , forenede sager
C-20/01 og C-28/01, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3609
, præmis 29). Det er således Kommissionens opgave i alles interesse af egen drift at påse, at medlemsstaterne anvender fællesskabsretten, og at drage omsorg for, at det bliver fastslået, at eventuelle tilsidesættelser af heraf udspringende forpligtelser foreligger, med henblik på at bringe sådanne tilsidesættelser til ophør (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 15, og dommen af i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 29).
Artikel 226 EF har således ikke til formål at beskytte denne institutions egne rettigheder. Det tilkommer alene Kommissionen at afgøre, hvorvidt det må anses for formålstjenligt at indlede en traktatbrudsprocedure, og i givet fald at fastlægge, på grundlag af hvilken handlemåde eller undladelse denne procedure bør iværksættes (dom af 2.6.2005, sag
C-394/02, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4713
, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis). Følgelig råder Kommissionen i denne henseende over en skønsbeføjelse, der udelukker borgerne fra at kræve, at denne institution skal tage stilling til et bestemt forhold (jf. dom af , sag
247/87, Star Fruit mod Kommissionen, Sml. s. 291
, præmis 11).
Det må derfor konstateres, at ækvivalensprincippet er overholdt, selv om en national lovgivning ikke foreskriver afbrydelse eller suspension af forældelsesfristen for et erstatningskrav mod staten på grund af tilsidesættelse af fællesskabsretten, når Kommissionen har indledt en procedure i henhold til artikel 226 EF.
Henset til samtlige disse betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at fællesskabsretten ikke — når Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har indledt en traktatbrudsprocedure i medfør af artikel 226 EF — kræver, at forældelsesfristen for et erstatningskrav mod staten på grund af tilsidesættelse af fællesskabsretten afbrydes eller suspenderes under denne procedure.
Det fjerde spørgsmål
Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om forældelsesfristen for erstatningssøgsmål mod staten på grund af en ukorrekt gennemførelse af et direktiv, uafhængigt af den anvendelige nationale ret, først begynder at løbe, når direktivet er fuldstændig gennemført, eller om forældelsesfristen i overensstemmelse med national ret begynder at løbe, når de første skadevirkninger på grund af den ukorrekte gennemførelse er indtrådt, og yderligere skadevirkninger heraf kan forudses. Såfremt direktivets fuldstændige gennemførelse har betydning for, hvornår forældelsesfristen begynder at løbe, ønsker den forelæggende ret oplyst, om dette da gælder generelt eller kun, når direktivet indrømmer enkeltpersoner rettigheder.
I denne forbindelse henvises til denne doms præmis 31 og 32, hvoraf det fremgår, at det tilkommer hver enkelt medlemsstat, når der ikke findes fællesskabsretlige bestemmelser på området, at fastsætte de processuelle regler for søgsmål med henblik på at beskytte borgernes rettigheder efter fællesskabsretten, herunder forældelsesregler, idet disse regler dog skal overholde ækvivalens- og effektivitetsprincippet. Endvidere bemærkes, at det ikke er i strid med disse principper at fastsætte rimelige, præklusive søgsmålsfrister, og at sådanne frister ikke kan antages at gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til fællesskabsretten.
Den omstændighed, at forældelsesfristen i national ret begynder at løbe, når de første skadevirkninger er indtrådt, og selv om yderligere skadevirkninger kan forudses, kan heller ikke gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til fællesskabsretten.
Dom af 13. juli 2006, Manfredi m.fl. (forenede sager
C-295/04 — C-298/04, Sml. I, s. 6619
), som Danske Slagterier har henvist til, kan ikke føre til et andet resultat.
I nævnte doms præmis 78 og 79 fastslog Domstolen, at det ikke var udelukket, at en kort frist for anlæggelse af erstatningssøgsmål, der løb fra den dag, hvor aftalen eller den samordnede praksis blev iværksat, i praksis kunne gøre det umuligt at udøve retten til at kræve erstatning for en skade, som denne forbudte aftale eller praksis havde forårsaget. I tilfælde af fortsatte eller gentagne overtrædelser kunne det nemlig ikke afvises, at forældelsesfristen udløb, selv inden overtrædelsen ophørte. I et sådant tilfælde ville enhver, som havde lidt en skade efter udløbet af forældelsesfristen, være forhindret i at anlægge sag.
Dette er imidlertid ikke tilfældet i hovedsagen. Det fremgår således af forelæggelsesafgørelsen, at den i hovedsagen omhandlede forældelsesfrist ikke begynder at løbe, før den skadelidte har fået kendskab til skaden og den erstatningspligtiges identitet. Under disse omstændigheder er der derfor ingen risiko for, at en skadelidt person kan befinde sig i en situation, hvor forældelsesfristen begynder at løbe, eller endog er udløbet, uden at den pågældende ved, at han har lidt et tab, hvorimod denne situation kunne være opstået i den kontekst, som gav anledning til dommen i sagen Manfredi m.fl., hvor forældelsesfristen begyndte at løbe fra iværksættelsen af aftalen eller den samordnede praksis, som nogle af de berørte personer eventuelt først fik kendskab til meget senere.
For så vidt angår muligheden for at fastsætte et begyndelsestidspunkt for forældelsesfristen, der ligger før den fuldstændige gennemførelse af det omhandlede direktiv, er det korrekt, at Domstolen i præmis 23 i dom af 25. juli 1991, Emmott (sag
C-208/90, Sml. I, s. 4269
), har fastslået dels, at indtil direktivet er korrekt gennemført, kan den medlemsstat, som undlader dette, ikke påberåbe sig, at en sag, som en borger har anlagt imod den med det formål at beskytte rettigheder, som dette direktiv giver ham, er anlagt for sent, dels at en søgsmålsfrist efter national ret først kan begynde at løbe fra dette tidspunkt.
Som det blev bekræftet i dom af 6. december 1994, Johnson (sag
C-410/92, Sml. I, s. 5483
, præmis 26), følger det imidlertid af dom af , Steenhorst-Neerings (sag
C-338/91, Sml. I, s. 5475
), at afgørelsen i Emmott-sagen var begrundet i denne sags særlige omstændigheder, idet en afvisning af sagsøgerens krav i hovedsagen ville være ensbetydende med, at hun var fuldstændigt afskåret fra at påberåbe sig sin ret til ligebehandling efter et direktiv (jf. også domme af , sag
C-90/94, Haahr Petroleum, Sml. I, s. 4085
, præmis 52, og forenede sager
C-114/95 og C-115/95, Texaco og Olieselskabet Danmark, Sml. I, s. 4263
, præmis 48, samt dom af , forenede sager
C-279/96 — C-281/96, Ansaldo Energia m.fl., Sml. I, s. 5025
, præmis 20).
I hovedsagen er det imidlertid hverken af sagens akter eller af de mundtlige retsforhandlinger fremgået, at den omtvistede frist, ligesom i den sag, som gav anledning til Emmott-dommen, førte til, at de skadelidte var fuldstændigt afskåret fra at gøre deres rettigheder gældende for de nationale domstole.
Det fjerde spørgsmål skal derfor besvares med, at fællesskabsretten ikke er til hinder for, at forældelsesfristen for erstatningssøgsmål mod staten på grund af en ukorrekt gennemførelse af et direktiv begynder at løbe, når de første skadevirkninger på grund af den ukorrekte gennemførelse er indtrådt, og yderligere skadevirkninger heraf kan forudses, selv om dette tidspunkt ligger før den korrekte gennemførelse af direktivet.
Henset til besvarelsen af det fjerde præjudicielle spørgsmåls første del er det ufornødent at besvare det fjerde spørgsmåls anden del.
Det femte spørgsmål
Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om fællesskabsretten er til hinder for en bestemmelse som den, der er fastsat i BGB’s § 839, stk. 3, hvorefter en borger ikke kan opnå erstatning for et tab, som han forsætligt eller uagtsomt har undladt at afværge ved hjælp af et retsmiddel. Den forelæggende ret har præciseret spørgsmålet, idet den ønsker oplyst, om en sådan national lovgivning er i strid med fællesskabsretten, hvis den anvendes med det forbehold, at dette retsmiddel med rimelighed kan kræves anvendt af den berørte part. Endelig ønsker den forelæggende ret oplyst, om anvendelsen af et retsmiddel kan betegnes som rimelig, når det er sandsynligt, at den ret, som påkender sagen, vil forelægge et præjudicielt spørgsmål i medfør af artikel 234 EF, eller når der er indledt en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 226 EF.
Som bemærket ved besvarelsen af de to foregående spørgsmål, tilkommer det medlemsstaterne, når der ikke findes fællesskabsretlige bestemmelser, at fastsætte de processuelle regler for søgsmål med henblik på at beskytte borgernes rettigheder efter fællesskabsretten, idet reglerne dog skal overholde ækvivalens- og effektivitetsprincippet.
For så vidt angår anvendelsen af de tilgængelige retsmidler har Domstolen i præmis 84 i dommen i sagen Brasserie du pêcheur og Factortame vedrørende en medlemsstats erstatningsansvar for tilsidesættelse af fællesskabsretten fastslået, at den nationale ret kan undersøge, om den skadelidte på passende måde har søgt at undgå skaden eller begrænse dens omfang, og navnlig om skadelidte i rette tid har gjort brug af alle de retsmidler, der stod til hans rådighed.
Ifølge en almindelig retsgrundsætning, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, skal skadelidte nemlig på passende måde søge at begrænse skadens omfang, idet vedkommende ellers selv må bære tabet (dom af 19.5.1992, forenede sager
C-104/89 og C-37/90, Mulder m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 3061
, præmis 33, og Brasserie du pêcheur-dommen, præmis 85).
Det ville imidlertid være i strid med effektivitetsprincippet at pålægge de skadelidte systematisk at anvende alle de retsmidler, som står til rådighed, dvs. selv når det fører til uforholdsmæssige vanskeligheder eller ikke med rimelighed kan kræves af dem.
I dom af 8. marts 2001, Metallgesellschaft m.fl. (forenede sager
C-397/98 og C-410/98, Sml. I, s. 1727
, præmis 106), har Domstolen således fastslået, at udøvelsen af de rettigheder, som fællesskabsrettens umiddelbart anvendelige bestemmelser tillægger borgerne, ville blive gjort umulig eller uforholdsmæssig vanskelig, hvis borgernes krav om erstatning på grundlag af tilsidesættelse af fællesskabsretten ikke kunne imødekommes eller kunne blive nedsat alene med den begrundelse, at de pågældende ikke havde anmodet om at drage fordel af en ret tillagt dem ved fællesskabsretten, og som de ikke havde ret til efter den nationale lovgivning, til at anfægte medlemsstatens afslag ved hjælp af de bestående retsmidler under påberåbelse af fællesskabsrettens forrang og direkte virkning. I dette tilfælde ville det ikke have været rimeligt at kræve, at de skadelidte iværksatte de retsmidler, som stod til deres rådighed, eftersom de under alle omstændigheder skulle have foretaget den omhandlede forskudsbetaling. Selv om den nationale ret havde fastslået, at en sådan forudgående betaling var uforenelig med fællesskabsretten, ville de pågældende personer ikke have kunnet oppebære renterne af dette beløb og ville eventuelt være blevet pålagt en bøde (jf. i denne retning dommen i sagen Metallgesellschaft m.fl., præmis 104).
Det følger af det ovenfor anførte, at fællesskabsretten ikke er til hinder for anvendelsen af en national retsforskrift som den, der er fastsat i BGB’s § 839, stk. 3, hvis det er rimeligt at kræve, at skadelidte anvender det omhandlede retsmiddel. Det tilkommer den forelæggende ret på baggrund af alle de i hovedsagen foreliggende omstændigheder at vurdere, om dette er rimeligt.
Hvad angår muligheden for, at det således anvendte retsmiddel vil give anledning til en anmodning om præjudiciel afgørelse, og spørgsmålet om, hvilken betydning dette da har for vurderingen af, om retsmidlet er rimeligt, bemærkes, at proceduren efter artikel 234 EF ifølge fast retspraksis er et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retter med de elementer vedrørende fortolkningen af fællesskabsretten, som er nødvendige for, at de kan afgøre den for dem verserende tvist (jf. dom af 16.7.1992, sag
C-83/91, Meilicke, Sml. I, s. 4871
, præmis 22, og af , sag
C-380/01, Schneider, Sml. I, s. 1389
, præmis 20). De afklarende bemærkninger, som den forelæggende ret således opnår, kan lette rettens anvendelse af fællesskabsretten, og derfor bidrager dette middel til samarbejde på ingen måde til at gøre det uforholdsmæssigt vanskeligt for borgeren at udøve de rettigheder, som han er tillagt ved fællesskabsretten. Herefter vil det ikke være rimeligt ikke at anvende et retsmiddel, alene fordi dette sandsynligvis vil give anledning til en anmodning om præjudiciel afgørelse.
Det følger heraf, at en stor sandsynlighed for, at et retsmiddel giver anledning til en præjudiciel afgørelse, ikke i sig selv er en tilstrækkelig begrundelse for at fastslå, at anvendelsen af dette retsmiddel ikke er rimelig.
Med hensyn til spørgsmålet, om det rimeligt at kræve, at de tilgængelige retsmidler anvendes, selv om der verserer en traktatbrudsprocedure for Domstolen, er det tilstrækkeligt at konstatere, at proceduren i henhold til artikel 226 EF er helt uafhængig af de nationale procedurer og ikke erstatter disse. Som det er redegjort for under besvarelsen af det tredje spørgsmål, er traktatbrudsproceduren således en objektiv legalitetskontrol i almenhedens interesse. Selv om resultatet af et sådant søgsmål kan anvendes i borgerens interesse, forholder det sig ikke desto mindre således, at det er rimeligt, at borgeren afværger skadens opståen ved at iværksætte alle de midler, som står til hans rådighed, dvs. de tilgængelige retsmidler.
Følgelig er et verserende traktatbrudssøgsmål for Domstolen eller en sandsynlighed for, at den nationale ret forelægger Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse, ikke i sig selv en tilstrækkelig begrundelse for at fastslå, at det ikke er rimeligt at kræve anvendelse af et retsmiddel.
Det femte spørgsmål skal derfor besvares med, at fællesskabsretten ikke er til hinder for at anvende en national lovgivning, hvorefter en borger ikke kan opnå erstatning for et tab, som han forsætligt eller uagtsomt har undladt at afværge ved hjælp af et retsmiddel, hvis det er rimeligt at kræve, at skadelidte anvender det omhandlede retsmiddel, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at vurdere på baggrund af alle de i hovedsagen foreliggende omstændigheder. En sandsynlighed for, at den nationale ret forelægger en anmodning om præjudiciel afgørelse i medfør af artikel 226 EF, eller et verserende traktatbrudssøgsmål for Domstolen er ikke i sig selv en tilstrækkelig begrundelse for at fastslå, at det ikke er rimeligt at kræve anvendelse af et retsmiddel.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1)
Borgere, som har lidt tab ved en ukorrekt gennemførelse og anvendelse af Rådets direktiv 64/433/EØF af 26. juni 1964 om sundhedsmæssige betingelser for produktion og afsætning af fersk kød, som ændret ved Rådets direktiv 91/497/EØF af , og Rådets direktiv 89/662/EØF af om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked, kan påberåbe sig retten til frie varebevægelser med henblik på at rejse erstatningskrav mod staten på grund af tilsidesættelse af fællesskabsretten.

2)
Fællesskabsretten kræver ikke — når Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har indledt en traktatbrudsprocedure i medfør af artikel 226 EF — at forældelsesfristen for et erstatningskrav mod staten på grund af tilsidesættelse af fællesskabsretten afbrydes eller suspenderes under denne procedure.

3)
Fællesskabsretten er ikke til hinder for, at forældelsesfristen for erstatningssøgsmål mod staten på grund af en ukorrekt gennemførelse af et direktiv begynder at løbe, når de første skadevirkninger på grund af den ukorrekte gennemførelse er indtrådt, og yderligere skadevirkninger heraf kan forudses, selv om dette tidspunkt ligger før den korrekte gennemførelse af direktivet.

4)
Fællesskabsretten er ikke til hinder for at anvende en national lovgivning, hvorefter en borger ikke kan opnå erstatning for et tab, som han forsætligt eller uagtsomt har undladt at afværge ved hjælp af et retsmiddel, hvis det er rimeligt at kræve, at skadelidte anvender det omhandlede retsmiddel, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at vurdere på baggrund af alle de i hovedsagen foreliggende omstændigheder. En sandsynlighed for, at den nationale ret forelægger en anmodning om præjudiciel afgørelse i medfør af artikel 226 EF, eller et verserende traktatbrudssøgsmål for Domstolen er ikke i sig selv en tilstrækkelig begrundelse for at fastslå, at det ikke er rimeligt at kræve anvendelse af et retsmiddel.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.