CELEX: 61989CJ0128
Acção por incumprimento
Livre circulação de mercadorias
Controlo fitos sanitário das toranjas
Proibição das importações através dos postos fronteiriços terrestres

Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 14 de Abril de 1989, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção destinada a obter a declaração de que a República Italiana, ao proibir a importação através dos postos fronteiriços terrestres de toranjas provenientes de outros Estados-membros, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE e da Directiva 77/93 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976, relativa às medidas de protecção contra a introdução nos Estados-membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais (
JO 1977, L 26, p. 20
).
Nos termos do n.° 2 do artigo 4.° da Directiva 77/93, já citada, «os
Estados-membros podem:
a)
determinar que as plantas, produtos vegetais ou outros objectos enumerados no anexo III, parte B, respectivamente, não podem ser introduzidos no seu território;
...»
Entre os produtos assim referidos no anexo III. B, no que respeita à Itália, figuram nomeadamente as «plantas de citrinos». É pacífico que tal expressão visa'especialmente as toranjas.
Em Itália, o decreto ministerial de 11 de Julho de 1980, relativo às regras fitossanitárias sobre a importação, a exportação e o trânsito das plantas e dos produtos vegetais (GURI n.° 203, de 25.7.1980, p. 6317), tinha autorizado a importação de toranjas provenientes de todos os países, na condição de tais frutos serem acompanhados de um certificado fitossanitário do país de origem e serem submetidos, como todas as outras plantas, a um controlo sanitário num dos pontos de entrada indicados no anexo VI daquele decreto. Este anexo mencionava três estâncias aduaneiras aeroportuárias, dezanove estâncias aduaneiras portuárias, nove estâncias aduaneiras ferroviárias e onze estâncias aduaneiras rodoviárias.
O citado decreto ministerial e, nomeadamente, o seu anexo VI, foi alterado por diversas vezes. Depois de o decreto ministerial de 24 de Abril de 1981 (GURI n.° 129, de 13.5.1981, p. 3041) ter aumentado o número de pontos de entrada, elevando-os, segundo as diferentes categorias de estâncias aduaneiras atrás mencionadas, respectivamente a cinco, vinte e duas, dez e doze, o decreto ministerial de 8 de Março de 1984 (GURI n.° 83, de 23.3.1984, p. 2505) começou por reduzir os pontos de entrada autorizados para as toranjas a três estâncias aduaneiras aeroportuárias, dez estâncias aduaneiras portuárias, duas estâncias aduaneiras ferroviárias e quatro estâncias aduaneiras rodoviárias. Seguidamente, o decreto ministerial de 18 de Janeiro de 1985 (GURI n.° 17, de 21.1.1985, p. 425) limitou a cinco estâncias aduaneiras portuárias, especificadamente designadas, o número de pontos de entrada para as toranjas. Finalmente, os decretos ministeriais de 27 de Fevereiro de 1986 (GURI n.° 66, de 30.3.1986, p. 13) e de 30 de Março de 1988 (GURI n.° 107, de 9.5.1988, p. 11) mantiveram a obrigação de as toranjas serem unicamente importadas através das estâncias aduaneiras portuárias, cujo número foi, no entanto, elevado a seis e, depois, a sete.
Resulta dos números fornecidos pela Comissão que as quantidades anuais de toranjas importadas para Itália e provenientes de outros Estados-membros passaram de 85 toneladas em 1980 a 6184 toneladas em 1983. Em compensação, a partir do ano seguinte, este número diminuiu consideravelmente, passando de 3633 toneladas em 1984 a 855 toneladas em 1987; em 1988, estas importações caíram para 167 toneladas e terminaram completamente em 1989.
Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiencia. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação do Tribunal.
Para fundamentar a sua acção, a Comissão sustentou que a regulamentação italiana em causa fora adoptada com violação do princípio da proporcionalidade, na medida em que o encerramento dos postos fronteiriços terrestres à importação de toranjas provenientes de outros Estados-membros não era indispensável para atingir o objectivo prosseguido, consistente na preservação da saúde das culturas italianas de citrinos, e ainda na medida em que o controlo fitossanitário das toranjas importadas podia ser assegurado por outros meios que tivessem um efeito menos prejudicial sobre o comércio intracomunitário. Segundo a Comissão, o regime italiano em questão é ainda discriminatório pelo facto de incidir mais pesadamente sobre as importações provenientes de outros Estados-membros, que se efectuam principalmente por via terrestre, do que sobre as provenientes de países terceiros, que têm geralmente lugar por via marítima.
A Comissão concluiu que o encerramento de todos os postos fronteiriços terrestres à importação de toranjas provenientes de outros Estados-membros, quer se tratasse de frutos originários desses Estados ou neles postos em livre prática, era contrário à Directiva 77/93, e constituía uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, proibida pelo artigo 30.° do Tratado CEE e insusceptível de ser justificada ao abrigo do artigo 36.° desse Tratado.
O Governo da República Italiana argumentou que a regulamentação em causa, destinada a prevenir os perigos fitossanitários que a introdução no seu território de organismos prejudiciais aos citrinos italianos representaria, se justificava ao abrigo do artigo 36.° do Tratado CEE e do artigo 4.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 77/93. No que respeita a esta última disposição, o Governo demandado sustentou que, se ela lhe permitia proibir totalmente a importação de citrinos,
a fortiori o
autorizava a tomar medidas menos restritivas para o comércio que pudessem aplicar-se não somente aos citrinos provenientes de Estados-membros produtores, mas também aos originários de países terceiros e postos em livre prática nos Estados-membros.
Deve dizer-se de imediato que a regulamentação italiana em causa tem por efeito tornar mais difíceis, podendo mesmo torná-las impossíveis, as importações de toranjas originárias de outros Estados-membros ou que aí se encontrem em livre prática.
Em consequência, de acordo com a jurisprudência constante deste Tribunal (ver acórdão de 11 de Julho de 1974, Dassonville, n.° 5,
8/74, Recueil, p. 837
), esta regulamentação é abrangida pela proibição do artigo 30.° do Tratado CEE, cujas disposições são indistintamente aplicáveis aos produtos originários da Comunidade e aos que foram postos em livre prática no interior de qualquer dos Estados-membros, qualquer que seja a origem destes produtos (ver acórdão de 15 de Dezembro de 1976, Donckerwolcke, n.° 18,
41/76, Recueil, p. 1921
).
Considerando que o Governo da República Italiana entendeu justificar a sua regulamentação em matéria de importação de toranjas por razões de protecção fitossanitária dos citrinos italianos, deve examinar-se se o regime em litígio se situa no âmbito dos poderes de que os Estados-membros dispõem em matéria de saúde das plantas.
A este respeito, deve começar por se realçar que a Directiva 77/93, ao harmonizar as disposições nacionais destinadas a prevenir a introdução nos Estados-membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais, criou, no interesse geral da Comunidade, uma protecção comum contra esse perigo, através de um sistema de vigilância baseado essencialmente na emissão, no país de expedição, de um certificado fitossanitário destinado a permitir suprimir os controlos sistemáticos correspondentes no Estado-membro de destino.
Deve seguidamente lembrar-se que resulta da jurisprudência constante do Tribunal que, quando, em aplicação do artigo 100.° do Tratado CEE, uma directiva comunitária determina a harmonização das medidas de protecção sanitária e regula procedimentos comunitários de controlo do seu cumprimento, os Estados-membros só têm o direito de tomar medidas de protecção dentro dos limites da directiva de harmonização.
Este tipo de directiva é, com efeito, destinado a favorecer a livre circulação das mercadorias através da eliminação ou, pelo menos, da redução dos obstáculos que, para essa livre circulação, possam resultar de medidas nacionais de controlo sanitário tomadas de acordo com o artigo 36.° do Tratado CEE (ver, por exemplo, o acórdão de 25 de Janeiro de 1977, Bauhuis, n.° 30,
46/76, Recueil, p. 5
).
Segue-se que o direito de que os Estados-membros dispõem para tomar, ao abrigo da directiva de harmonização, medidas de protecção sanitária, em caso algum pode ultrapassar os limites colocados pelo artigo 36.° do Tratado CEE.
Ora, uma regulamentação ou prática nacional adoptada com vista à salvaguarda de um dos objectivos visados pelo artigo 36.° do Tratado CEE só é compatível com este Tratado na medida em que não ultrapasse os limites do que é apropriado e necessário para atingir o fim procurado (ver, por exemplo, o acórdão de 20 de Maio de 1976, de Peijper, n.
os
16 e 17,
104/75, Recueil, p. 613
).
Em consequência, a faculdade reconhecida aos Estados-membros, neste caso concreto, pelo artigo 4.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 77/93, de proibirem a introdução no seu território de plantas, produtos vegetais e outros objectos enumerados no anexo III. B da directiva, não pode ser entendida como permitindo aos Estados-membros tomar medidas restritivas para o comércio que vão para além do necessário para proteger a saúde dos citrinos. Resulta, aliás e claramente, do décimo considerando da Directiva 77/93, que, embora esta tenha admitido a faculdade de os Estados-membros proibirem a introdução de certas plantas e produtos vegetais no caso de os controlos eficazes serem impossíveis, entendeu, no entanto, limitar tal proibição em toda a medida do possível.
Sobre este ponto, a Comissão sustentou que a saúde das culturas italianas de citrinos teria podido ser protegida de maneira igualmente eficaz, contra a introdução de organismos prejudiciais provenientes de outros Estados-membros, através de medidas menos restritivas do comércio intracomunitário. Com efeito, a organização de um controlo fitossanitário especializado é perfeitamente possível em local diferente de uma estância aduaneira portuária. As mercadorias poderiam até ser seladas aquando da passagem da fronteira e depois inspeccionadas no interior do território da República Italiana, por exemplo no lugar do seu destino. Este Estado-membro poderia igualmente, com um custo razoável e por meio, sendo caso disso, de prévia notificação a efectuar pelas empresas de transporte, assegurar a presença de técnicos de controlo fitossanitário no lugar de descarregamento das mercadorias.
Em resposta a esta argumentação, o Governo da República Italiana limitou-se a afirmar que a tese defendida pela Comissão provocava uma complexidade excessiva das operações aduaneiras, dificuldades de organização dos controlos e despesas, tanto para os importadores como para as autoridades encarregadas de efectuar os controlos.
A este respeito, importa lembrar, em primeiro lugar, que, de acordo com a jurisprudência (ver acórdão de 20 de Maio de 1976, de Peijper, já citado, n.° 18), os Estados-membros não podem derrogar o artigo 30.° do Tratado CEE, criando ou mantendo regulamentações ou práticas, ainda que úteis, cujos elementos restritivos se expliquem essencialmente pelo desejo de reduzir os encargos administrativos ou as despesas públicas, salvo se, na falta dessas regulamentações ou práticas, tais encargos ou despesas ultrapassarem manifestamente os limites do que pode ser razoavelmente exigido.
Deve seguidamente lembrar-se que incumbe sempre aos Estados-membros demonstrar que estão reunidas as condições que permitem uma derrogação ao artigo 30.° do Tratado CEE (ver, por exemplo, o acórdão de 8 de Novembro de 1979, Denkavit, n.° 24,
251/78, Recueil, p. 3369
).
Ora, por um lado, o Governo da República Italiana não fez prova, no caso concreto, de que era impossível efectuar controlos fitossanitários de toranjas nas fronteiras terrestres. Com efeito, embora possa ser necessário descarregar a mercadoria para se poder proceder, em condições satisfatórias, à inspecção fitossanitária das toranjas e embora seja exacto que um tal controlo pode ser efectuado mais facilmente nos portos, nos quais as mercadorias devem de qualquer modo ser descarregadas, daqui não decorre, no entanto, que um controlo eficaz dos produtos em causa seja impossível em qualquer outro lugar do território nacional ou não possa ser efectuado a mercadorias que entrem por via terrestre.
Só em 1985, aliás, é que o Governo da República Italiana tomou a decisão de reduzir radicalmente, limitando a algumas estâncias aduaneiras portuárias especificadamente designadas, o número de pontos de entrada das toranjas, quando anteriormente estes frutos podiam entrar no território italiano através de numerosas estâncias aduaneiras ferroviárias, rodoviárias e aéreas, tendo mesmo um decreto ministerial de 1981 alargado o número de pontos de entrada para os frutos em causa.
Até 1985 foi, pois, possível efectuar um controlo fitossanitário das toranjas em locais diferentes das estâncias aduaneiras portuárias e o Governo demandado não conseguiu demonstrar a existência de um factor específico, tal como um forte aumento da quantidade de frutos estrangeiros contaminados ou entrados fraudulentamente no território italiano, que pudesse eventualmente ser susceptível de justificar a decisão tomada em 1985 de proibir as importações, através dos postos fronteiriços terrestres, das toranjas provenientes de outros Estados-membros.
Por outro lado, o Governo da República Italiana não conseguiu demonstrar que a autorização de importar toranjas por via terrestre, a partir do ano de 1985, lhe teria acarretado um encargo administrativo não razoável ou uma despesa pública excessiva.
Nestas condições, deve declarar-se que a República Italiana, ao proibir as importações, através dos postos fronteiriços terrestres, de toranjas provenientes de outros Estados-membros, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE e da Directiva 77/93.
Quanto às despesas
Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:

1)
A República Italiana, ao proibir as importações, através dos postos fronteiriços terrestres, de toranjas provenientes de outros Estados-membros, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE e da Directiva 77/93/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976, relativa às medidas de protecção contra a introdução nos Estados-membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais.

2)
A República Italiana é condenada nas despesas.

slynn
Kakouris
Schockweiler
Mancini
O'Higgins
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, a 12 de Julho de 1990.
O secretario
J.-G. Giraud
O presidente f. f.
G. Slynn
presidente de secção
(
*1
)	Lingua do processo: italiano.