CELEX: 61996CJ0298
Felaktigt utbetalda gemenskapsstöd
Återkrav
Tillämpning av nationell rätt
Villkor och gränser

Domskäl
1 Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har genom beslut av den 27 augusti 1996, som inkom till domstolens kansli den 11 september samma år, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget ställt en fråga angående de gemenskapsrättsliga principer som är tillämpliga när nationella myndigheter väcker talan om återkrav av ett felaktigt utbetalt gemenskapsstöd.
2 Frågan har uppkommit i två tvister mellan oljebearbetningsföretaget Oelmühle Hamburg AG (nedan kallat Oelmühle) och Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (nedan kallad BLE), i det ena fallet, och mellan oljebearbetningsföretaget Jb. Schmidt Söhne GmbH & Co. KG (nedan kallat Schmidt) och BLE, i det andra fallet, angående partiellt återkrav av stöd som har beviljats för bearbetning av raps.
3 Om beviljande av stöd för beredning av oljeväxtfrö som har skördats och behandlats inom gemenskapen stadgas i artikel 27.1 i rådets förordning nr 136/66/EEG av den 22 september 1966 om den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter (EGT 172, 1966, s. 3025; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 167). I denna bestämmelse föreskrivs följande:
"Om det gällande riktpriset för en oljeväxtfrösort är högre än världsmarknadspriset för denna frösort, fastställt i enlighet med bestämmelserna i artikel 29, skall stöd beviljas för frö av denna sort som skördats och beretts inom gemenskapen. Om inte annat följer av undantag [...] skall detta stöd vara lika med skillnaden mellan dessa priser."
4 Principerna för beviljande av detta stöd fanns vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målen vid den nationella domstolen fastslagna i rådets förordning (EEG) nr 1594/83 av den 14 juni 1983 om stödet för oljefrön (EGT L 163, s. 44; svensk specialutgåva, område 3, volym 16, s. 126) och kommissionens förordning (EEG) nr 2681/83 av den 21 september 1983 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för ett stödsystem för oljeväxtfrö (EGT L 266, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 16, s. 208).
5 För att kunna kontrollera att stöden endast beviljades för de frön som kunde vara föremål för stöd infördes i artikel 4 i förordning nr 1594/83, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 935/86 av den 25 mars 1986, ett gemenskapsintyg i två delar, vars ena del avsågs intyga att frön som hade skördats inom gemenskapen hade blivit identifierade på en oljebearbetningsanläggning eller en foderfabrik (ID-delen), och vars andra del avsågs intyga, där så var fallet, att beloppet för stödet hade förutfastställts (AP-delen).
6 Enligt artikel 3 i förordning nr 1594/83, i dess lydelse enligt förordning nr 935/86, skulle handhavandet av förfarandet för att "identifiera" frön anförtros åt den behöriga myndigheten i den medlemsstat där stödet hade sökts.
7 Reglerna om uppkomst av rätt till stöd och om utbetalning av stöd behandlas i artikel 10 i samma förordning, i dess ändrade lydelse, vari följande föreskrivs:
"1. Rätt till stödet skall uppnås
a) i fråga om rybs-, raps-, och solrosfrö som skall bearbetas till olja, medan de bearbetas på detta sätt,
b) i fråga om rybs-, raps- och solrosfrö som blandas in i djurfoder, medan de blandas in på detta sätt.
2. Stödet skall betalas ut till den som innehar identifikationsdelen av det intyg som avses i artikel 4, i den medlemsstat i vilken fröna är placerade under kontroll
för frön som avses i stycket 1 a, när det företes ett bevis för bearbetning,
för frön som avses i stycket 1 b, när det företes ett bevis på inblandning i foder."
8 Stödet i fråga motsvarar skillnaden mellan det gällande riktpriset för en oljeväxtfrösort och världsmarknadspriset. Enligt artikel 33.1 i förordning nr 2681/83 skall stödet fastställas av kommissionen "så snart marknadssituationen gör det nödvändigt och på ett sätt som säkerställer att det tillämpas åtminstone en gång per vecka."
9 Kommissionen skall således först fastställa ett "bruttostöd" i ecu. Detta belopp skall därefter omräknas till nationella valutor och ökas eller minskas med ett korrigeringsbelopp (slutgiltigt stöd). Med hjälp av de nationella valutornas avista- och terminskurser på ecu omräknas beloppet slutligen till valutan i den medlemsstat där fröna har bearbetats, såvida de inte har framställts i denna stat. Stödet varierar således mellan medlemsstaterna i förhållande till valutasituationen i medlemsstaterna.
10 Av handlingarna i det första målet framgår att Oelmühle år 1988, genom en mäklarfirma i Hamburg, köpte flera partier raps av en fransk leverantör.
11 På fakturan över de varor som den franske leverantören hade levererat, på en garantisedel, i försäkringsbrevet, i kontrollexemplaret av följesedeln och i sakkunnigutlåtandena från ett laboratorium i Hamburg angavs att de omtvistade rapspartierna hade sitt ursprung i Irland. BLE utfärdade således identifieringsintyg (nedan kallade ID-intyg) för raps med ursprung i Irland åt Oelmühle, genom tre beslut av den 20 maj 1989, och beviljade företaget, på grundval av den sats som var tillämplig på raps med ursprung i Irland, stöd för bearbetning av en kvantitet raps om totalt 1 167 858 kg.
12 Den irländska tullförvaltningen konstaterade efteråt att en kvantitet raps om 389 400 kg faktiskt inte hade sitt ursprung i republiken Irland utan i Nordirland, och således i Förenade kungariket. BLE upphävde följaktligen de ID-intyg som myndigheten hade utfärdat, liksom dess tre beslut om beviljande av stöden, och krävde att stöden skulle återbetalas.
13 Efter att det klagomål som Oelmühle hade framställt mot detta beslut hade avslagits genom beslut av den 17 februari 1994, väckte företaget den 17 mars 1994 talan vid Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Företaget har för det första bestritt att rapsen hade sitt ursprung i Nordirland. Det har för det andra gjort gällande att en del av dess vinst har uteblivit, på grund av att det faktiskt har överfört den ekonomiska fördel som företaget hade erhållit till sina leverantörer genom att betala det riktpris som är högre än normalpriset på marknaden, och att det är ytterst tveksamt om det kan väcka en regresstalan mot dem.
14 Det har i det andra målet framkommit att Schmidt från år 1984 till år 1986 köpte en viss kvantitet raps, varav företaget tillhandahölls en del direkt av en tidigare köpare.
15 BLE utfärdade, på grundval av uppgifter från Schmidt enligt vilka rapsen hade skördats i Tyskland, ID-intyg för raps med ursprung i Tyskland, och beviljade de avsedda stöden genom sju beslut som fattades mellan november 1984 och januari 1987.
16 Tullförvaltningen fann, efter en undersökning som den tidigare köparen var föremål för, att en del av den subventionerade rapsen hade importerats från Frankrike. BLE upphävde då de till Schmidt utfärdade ID-intygen, liksom besluten om beviljande av stöd, och krävde att de felaktigt beviljade beloppen skulle återbetalas.
17 Efter att det klagomål som Schmidt hade framställt mot beslutet från BLE hade avslagits, väckte även detta företag, genom en skrivelse av den 25 juni 1991, talan vid Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Det har för det första bestritt att rapsen hade sitt ursprung i Frankrike. Det har för det andra gjort gällande att en del av dess vinst har uteblivit, på grund av att det faktiskt har överfört den ekonomiska fördel som företaget hade erhållit till sina leverantörer genom att betala riktpriset, och att möjligheterna att väcka en regresstalan mot dem i själva verket är ändamålslösa, antingen därför att tidsfristerna har löpt ut eller därför att leverantörerna är insolventa.
18 Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har förenat de två målen. BLE har yrkat att talan i de två målen skall ogillas och gjort gällande att en stödmottagare, även om han redan har överfört vinsten från stödet till leverantörerna genom det pris som han har betalat, inte kan göra gällande att vinsten har uteblivit, när stödet dras in till följd av att en risk som han måste ta förverkligas.
19 Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har påpekat att även om beslut genom vilka förmåner rättsstridigt beviljas i princip skall återkallas, kan återkrav av rättsstridigt beviljade stöd, enligt tysk rätt, uteslutas om stödmottagarna kan göra gällande att vinsten har uteblivit (10 § första stycket i Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (lag om genomförande av en gemensam organisation av marknaden), i dess lydelse enligt den 27 augusti 1986, jämförd med 48 § andra, tredje och fjärde stycket, och 49 a § första stycket första meningen och andra stycket i Verwaltungsverfahrensgesetz (lag om förvaltningsförfarande) samt 818 § tredje stycket i Bürgerliches Gesetzbuch (tysk civillagsamling)). Enligt den nationella domstolen kan utebliven obehörig vinst emellertid inte göras gällande, om den återbetalningsskyldige personen kände till de omständigheter som medförde att beslutet var rättsstridigt eller om hans bristande kännedom om nämnda omständigheter utgör grov oaktsamhet (49 a § andra stycket andra meningen i Verwaltungsverfahrensgesetz).
20 Verwaltungsgericht förefaller mena att det med stöd av nämnda bestämmelser i detta fall kan anses att vinsten har uteblivit och att besluten från BLE följaktligen kan upphävas. Den hyser emellertid vissa tvivel huruvida grunden som avser utebliven vinst, mot bakgrund av omständigheterna i målet, är förenlig med domstolens rättspraxis såsom den bland annat följer av dom av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl. (REG 1983, s. 2633; svensk specialutgåva, häfte 7). Enligt denna rättspraxis får det inte vara så att det i praktiken blir omöjligt att genomdriva återkrav som grundas på gemenskapsrätten, och gemenskapens intresse måste fullt ut beaktas.
21 Det är mot bakgrund av dessa omständigheter som Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har förklarat målen vilande och ställt följande fråga till domstolen:
Är det förenligt med gemenskapsrätten att det enligt tysk rätt inte är möjligt att yrka återbetalning av felaktigt beviljade stöd för bearbetning av raps när mottagaren, som inte kände till de omständigheter som medförde att beslutet om att bevilja stöd var rättsstridigt och när denna bristande kännedom inte heller har berott på grov oaktsamhet (48 § andra stycket sjunde meningen i Verwaltungsverfahrensgesetz i dess tidigare lydelse, som numera motsvaras av 49 a § andra stycket andra meningen i Verwaltungsverfahrensgesetz), med stöd av 48 § andra stycket sjätte meningen i Verwaltungsverfahrensgesetz (49 a § andra stycket i Verwaltungsverfahrensgesetz, i dess ändrade lydelse) i förening med 818 § tredje stycket i BGB, kan åberopa det förhållandet att vinsten har uteblivit, varvid det i regel kan antas att vinsten har uteblivit i de fall i vilka mottagaren redan vid tidpunkten för beviljande av stödet har överfört den ekonomiska fördel som stödet innebär genom att betala det i gemenskapsrätten föreskrivna riktpriset och inte har något eller endast ett värdelöst regresskrav mot leverantören av den bearbetade rapsen?
22 Den nationella domstolen önskar genom denna fråga i huvudsak få veta om gemenskapsrätten utgör hinder för att genom nationella bestämmelser göra det möjligt att utesluta återkrav av felaktigt utbetalda gemenskapsstöd, varvid det, under förutsättning att det fastslås att mottagaren var i god tro, tas hänsyn till sådana kriterier som utebliven vinst i fall där mottagaren redan vid tidpunkten för beviljande av stödet har överfört den ekonomiska fördel som stödet innebär genom att betala det i gemenskapsrätten föreskrivna riktpriset och där en eventuell regressrätt mot hans leverantörer skulle vara helt ändamålslös.
23 Det skall inledningsvis erinras om att det enligt artikel 5 i EG-fördraget ankommer på medlemsstaterna att inom sina territorier svara för att gemenskapsbestämmelserna genomförs, särskilt inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Det framgår även av artikel 8.1 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23) att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att indriva belopp som gått förlorade till följd av oegentligheter eller försumlighet. Varje skönsmässig bedömning för att avgöra lämpligheten i att kräva återbetalning av felaktigt eller rättsstridigt beviljade gemenskapsmedel är oförenlig med denna skyldighet (domen i de ovannämnda förenade målen Deutsche Milchkontor m.fl., punkterna 17, 18 och 22).
24 Av domstolens rättspraxis framgår dessutom att rättstvister om indrivning av belopp som har utbetalats felaktigt enligt gemenskapsrätten, i avsaknad av gemenskapsbestämmelser skall avgöras av de nationella domstolarna med tillämpning av nationell rätt men inom de gränser som sätts av gemenskapsrätten, vilket innebär att de nationella bestämmelserna inte får vara sådana att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att genomföra gemenskapens bestämmelser, och att den nationella lagstiftningen inte får tillämpas på ett i förhållande till liknande nationella tvister diskriminerande sätt (se bland andra domen i de ovannämnda förenade målen Deutsche Milchkontor m.fl., punkt 19, dom av den 12 maj 1998 i mål C-366/95, Steff-Houlberg Export m.fl., REG 1998, s. I-0000, punkt 15, samt i fråga om nationell processrätt, domarna av den 14 december 1995 i mål C-312/93, Peterbroeck, REG 1995, s. I-4599, punkt 12, samt i de förenade målen C-430/93 och C-431/93, Van Schijndel och Van Veen, REG 1995, s. I-4705, punkt 17). Om det i nationell rätt föreskrivs att det vid återkallelse av ett felaktigt förvaltningsbeslut skall ske en avvägning mellan de olika intressen som berörs, det vill säga å ena sidan det allmänna intresset av att beslutet återkallas och å andra sidan skyddet av mottagarens berättigade förväntningar, så måste gemenskapens intresse fullt ut beaktas (domen i de ovannämnda förenade målen Deutsche Milchkontor m.fl., punkt 32).
25 Med beaktande av dessa omständigheter, fastslog domstolen i domen i de ovannämnda förenade målen Deutsche Milchkontor m.fl. att gemenskapsrätten inte hindrar att den berörda nationella lagstiftningen, då den utesluter återkrav av felaktigt utbetalade stöd, tar hänsyn till sådana kriterier som utebliven obehörig vinst.
26 Enligt kärandena i målen vid den nationella domstolen uppfyller deras grund som avser utebliven vinst, mot bakgrund av omständigheterna i dessa mål, de villkor som domstolen har uppställt. Gemenskapens intresse skulle endast kunna påverkas i mycket obetydlig utsträckning, eftersom syftet med åtgärden enligt den gemensamma jordbrukspolitiken, det vill säga beviljande av stöd till producenter av oljeväxtfrön som har skördats och bearbetats inom gemenskapen, i huvudsak uppnåddes när oljebearbetningsföretagen överförde stödet till producenterna eller leverantörerna genom försäljningspriset. En återbetalning skulle vara än mera omotiverad, eftersom oljebearbetningsföretagen fördelar stöden mellan olika producenter av oljefrön för gemenskapens räkning. De anser därför att man inte kan låta dem bära risker som i praktiken hänför sig till gemenskapens område.
27 Den tyska regeringen delar denna bedömning och har gjort gällande att detta mål rör samma nationella bestämmelse som var aktuell i den tvist som ledde till domen i de ovannämnda förenade målen Deutsche Milchkontor m.fl. Den anser att en tillämpning av denna bestämmelse på återkrav av stödet, precis som i nämnda mål, mot bakgrund av omständigheterna i målet inte påverkar vare sig gemenskapsrättens räckvidd eller dess verkan.
28 Kommissionen anser däremot att frågan skall besvaras nekande. Den menar bland annat att ett godtagande av grunden som avser utebliven obehörig vinst, när mottagaren har förlitat sig på ursprungsangivelserna, skulle strida mot villkoren för beviljande av stöd för bearbetning av oljeväxtfrön vilket i sin tur skulle innebära att stödsystemets verkan i sin helhet ifrågasattes. Enligt kommissionen skall stödmottagaren för övrigt, för att få stödet, under eget ansvar lämna vissa uppgifter om bland annat var fröna har skördats. Kommissionen har av detta dragit slutsatsen att stödmottagaren är bunden av ett objektivt garantiåtagande som utesluter möjligheterna för honom att senare åberopa utebliven obehörig vinst.
29 Inledningsvis skall i detta avseende påpekas att oljebearbetningsföretagen endast kan motsätta sig återkrav under förutsättning att de var i god tro avseende varornas överensstämmelse med den deklaration de har inlämnat för att erhålla stöden i fråga. För att utröna om denna förutsättning är uppfylld, skall det dels prövas om oljebearbetningsföretagen, som själva har sammanställt deklarationen med en uppgift om av varornas ursprung för att erhålla stöden, trots detta kan åberopa god tro, dels om de för att kunna vara i god tro hade varit skyldiga att företa kontroller avseende varornas ursprung.
30 Det bör erinras om att det i detta mål inte förekommer någon gemenskapsbestämmelse som reglerar indrivning av stöd för det fall dessa har utbetalats på grundval av handlingar som senare har visat sig inte överensstämma med verkligheten. Det skall i det avseendet påpekas att det i förordningarna nr 136/66, nr 1594/83 och nr 2681/83 inte finns några särskilda bestämmelser om indrivning. Under sådana omständigheter, såvitt en ekonomisk aktör sammanställer och inger en deklaration för att erhålla stöd, kan inte endast den omständigheten att han har avfattat den hindra honom från att åberopa sin goda tro när deklarationen uteslutande grundar sig på uppgifter som tredje man har lämnat. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att undersöka om vissa indikationer mot bakgrund av omständigheterna i målen inte borde ha gett den ekonomiske aktören anledning att kontrollera dessa uppgifters riktighet.
31 I den mån den nationella domstolen sluter sig till att oljebearbetningsföretagen har varit i god tro utgör gemenskapsrätten inget hinder för att det tas hänsyn till grunden som avser utebliven obehörig vinst. Eftersom denna princip även utgör en del av gemenskapens rättsordning, medför detta nämligen att det inte kan anses strida mot denna rättsordning att principen genom nationell lagstiftning tillämpas på ett sådant område som återkrav av felaktigt utbetalda gemenskapsstöd utgör.
32 Vad beträffar den omständigheten att stödmottagaren redan vid tidpunkten då stödet beviljades har överfört den ekonomiska fördel som stödet innebär genom att betala riktpriset till producenten skall det påpekas, såsom generaladvokaten har angett i punkt 44 i sitt förslag till avgörande, att det rör sig om ett särdrag i det gemenskapssystem som har inrättats på området för stöd för bearbetning av oljeväxtfrön och vars eventuella störningar inte kan övervältras på bearbetningsföretagen.
33 Kommissionen har gjort gällande att den regressrätt som stödmottagarna har mot producenterna eller sina leverantörer, i ett sådant fall som i målen vid den nationella domstolen, i regel är ändamålslös så att det i praktiken är omöjligt att genomdriva återkravet i den mening som avses i den rättspraxis som följer av domen i de ovannämnda förenade målen Deutsche Milchkontor m.fl.
34 Det kan i detta hänseende konstateras att ett av de villkor som ställs för att utebliven vinst skall kunna åberopas är att den nationella domstolen i det konkreta fallet fastställer att den ekonomiska aktören inte har någon möjlighet att väcka en regresstalan mot sina leverantörer.
35 Av de uppgifter som den nationella domstolen har lämnat framgår nämligen att den regel som vanligen tillämpas i nationell rätt medför återkrav av felaktigt utbetalda stöd, och att grunden som avser utebliven vinst endast undantagsvis medges när det visar sig vara omöjligt att bli ersatt av tredje man. Antagandet att producenterna befinner sig i en allmänt dålig ekonomisk situation, som kommissionen förefaller hävda, är under dessa omständigheter inte i sig tillräckligt för att fastställa att det i praktiken är omöjligt att genomdriva återkravet i den mening som avses i den rättspraxis som följer av domen i de ovannämnda förenade målen Deutsche Milchkontor m.fl.
36 Slutligen har kommissionen hänvisat till domen av den 20 mars 1997 i mål C-24/95, Alcan Deutschland (REG 1997, s. I-1591, punkt 50), angående ett rättsstridigt tilldelat statligt stöd, i vilken domstolen fastslog att invändningen mot återkrav på grund av utebliven vinst innebar att den återbetalning som krävs enligt gemenskapsrätten i praktiken omöjliggjordes.
37 Det är i detta hänseende tillräckligt att konstatera att denna bedömning, som gjordes inom ramen för artikel 93 i EG-fördraget, inte kan överföras på felaktigt utbetalda gemenskapsstöd. De två situationerna är, såsom framgår av punkt 47-51 i generaladvokatens förslag till avgörande, nämligen inte jämförbara. Detta gäller i synnerhet som den konkurrensförmån som ges till inhemska företag, som är kännetecknande för de statliga stöden, inte förekommer i fråga om gemenskapsstöd på den gemensamma jordbrukspolitikens område.
38 Av vad som ovan har anförts följer att frågan skall besvaras så, att gemenskapsrätten i princip inte utgör hinder för nationella bestämmelser som gör det möjligt att utesluta återkrav av felaktigt utbetalade gemenskapsstöd, varvid det tas hänsyn till utebliven obehörig vinst när
- mottagaren redan vid tidpunkten för beviljande av stödet har överfört den ekonomiska fördel som stödet innebär genom att betala det i gemenskapsrätten föreskrivna riktpriset, och
- en eventuell regressrätt mot hans leverantörer skulle vara helt ändamålslös.
Detta förutsätter emellertid
- att det först fastslås att mottagaren var i god tro, och
- att de villkor som uppställs är identiska med villkoren för indrivning av ekonomiska förmåner av rent nationellt slag.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
39 De kostnader som har förorsakats den tyska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målen vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
- angående den fråga som genom beslut av den 27 augusti 1996 har ställts av Verwaltungsgericht Frankfurt am Main - följande dom:
Gemenskapsrätten utgör i princip inte hinder för nationella bestämmelser som gör det möjligt att utesluta återkrav av felaktigt utbetalade gemenskapsstöd, varvid det tas hänsyn till utebliven obehörig vinst när
- mottagaren redan vid tidpunkten för beviljande av stödet har överfört den ekonomiska fördel som stödet innebär genom att betala det i gemenskapsrätten föreskrivna riktpriset, och
- en eventuell regressrätt mot hans leverantörer skulle vara helt ändamålslös.
Detta förutsätter emellertid
- att det fastslås att mottagaren var i god tro, och
- att de villkor som uppställs är identiska med villkoren för indrivning av ekonomiska förmåner av rent nationellt slag.