CELEX: 62007TJ0252
Ansvar uden for kontraktforhold
fælles landbrugspolitik
ændring af støtteordningen for bomuld
afsnit IV, kapitel 10a, i forordning (EF) nr. 1782/2003, indføjet ved artikel 1, nr. 20), i forordning (EF) nr. 864/2004
annullation af de pågældende bestemmelser ved en dom afsagt af Domstolen
årsagsforbindelse

Retsforskrifter
Ved Den Hellenske Republiks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber i 1980 indførtes en støtteordning for bomuld ved protokol nr. 4 om bomuld, der er et bilag til akten vedrørende denne medlemsstats tiltrædelse (
EFT 1979 L 291, s. 174
, herefter »protokol nr. 4«).
Denne ordning anvendtes første gang i forbindelse med høsten i 1981 og blev efterfølgende udvidet, da Kongeriget Spanien og Den Portugisiske Republik tiltrådte De Europæiske Fællesskaber i 1986.
I henhold til stk. 2 i protokol nr. 4 skal nævnte ordning navnlig støtte bomuldsproduktionen i de af Fællesskabets områder, hvor den spiller en betydelig rolle for landbrugsøkonomien, muliggøre en rimelig indkomst for de pågældende producenter og stabilisere markedet ved forbedring af strukturerne for udbud og afsætning.
Stk. 3 i protokol nr. 4 bestemmer i både sin oprindelige version og i den version, der følger af Rådets forordning (EF) nr. 1050/2001 af 22. maj 2001 om sjette tilpasning af den støtteordning for bomuld, der er indført ved protokol nr. 4 (
EFT L 148, s. 1
), at denne ordning »omfatter ydelse af en produktionsstøtte«.
Stk. 6 i protokol nr. 4, som ændret ved forordning nr. 1050/2001, bestemmer, at »Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, vedtager de fornødne tilpasninger af ordningen i denne protokol og de fornødne grundbestemmelser til gennemførelse af bestemmelserne i denne protokol«.
På grundlag af nævnte stk. 6 har Rådet for Den Europæiske Union vedtaget forordning (EF) nr. 1051/2001 af 22. maj 2001 om støtte til bomuldsproduktionen (
EFT L 148, s. 3
).
Det fremgår af denne forordnings artikel 2, 11 og 12, at støtten til produktion af ikke-egreneret bomuld svarer til forskellen mellem målprisen for nævnte bomuld, som fastsat ved denne forordning, og verdensmarkedsprisen, og at denne støtte ydes til egreneringsvirksomhederne for ikke-egreneret bomuld, som disse har købt til en pris, der mindst skal svare til den ved samme forordning fastsatte minimumspris.
I forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik har Rådet vedtaget forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte samt for visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (
EUT L 270, s. 1
).
Betragtning 24 og 28 til forordning nr. 1782/2003 har følgende ordlyd:
»(24)
En forøgelse af fællesskabslandbrugets konkurrenceevne og fremme af fødevarekvaliteten og miljønormer indebærer nødvendigvis en nedgang i de institutionelle priser for landbrugsvarer og en stigning i produktionsomkostningerne for landbrugsbedrifterne i Fællesskabet. For at nå disse mål og fremme et mere markedsorienteret og bæredygtigt landbrug er det nødvendigt at fuldføre overgangen fra produktionsstøtte til producentstøtte ved indførelse af et system med afkoblet indkomststøtte til hver bedrift. Mens afkoblingen ikke vil medføre nogen ændring af de beløb, der faktisk udbetales til landbrugerne, vil den gøre indkomststøtten betydeligt mere effektiv. Enkeltbetalingen til en bedrift bør derfor gøres betinget af krydsoverensstemmelse med kriterierne for miljø, fødevaresikkerhed, dyresundhed og dyrevelfærd og bevarelse af bedriften i god landbrugs- og miljømæssig stand.
[…]
(28)
For at give landbrugerne frit valg med hensyn til, hvad der skal produceres på deres jord, herunder produkter, for hvilke støtten fortsat er koblet, og derigennem øge markedsorienteringen, bør enkeltbetalingen ikke være betinget af produktion af et specifikt produkt. For at undgå konkurrenceforvridning bør nogle produkter dog udelukkes fra produktion på støtteberettigede arealer.«
Betragtning 1, 2, 5, 6, 7, 22 og 23 til Rådets forordning (EF) nr. 864/2004 af 29. april 2004 om ændring af forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om tilpasning heraf som følge af Den Tjekkiske Republiks, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse af Den Europæiske Union (
EUT L 161, s. 48
, herefter »den omtvistede forordning«) er affattet således:
»(1)
Afkoblingen af direkte produktionsstøtte og indførelsen af enkeltbetalingsordningen er hovedelementer i reformen af den fælles landbrugspolitik, der sigter på at overgå fra en politik for pris- og produktionsstøtte til en politik for landbrugsindkomststøtte. Ved Rådets forordning […] nr. 1782/2003 blev disse elementer indført for en række landbrugsprodukter.
(2)
For at opfylde de mål, der lå til grund for reformen af den fælles landbrugspolitik, bør støtten til bomuld, olivenolie, råtobak og humle i vid udstrækning afkobles og integreres i enkeltbetalingsordningen.
[…]
(5)
En fuldstændig integration i enkeltbetalingsordningen af den nuværende støtteordning i bomuldssektoren ville skabe stor risiko for produktionsforstyrrelser i de bomuldsproducerende regioner i Fællesskabet. En del af støtten bør derfor fortsat være knyttet til dyrkningen af bomuld gennem en afgrødespecifik betaling pr. støtteberettiget hektar. Beløbet bør beregnes på en sådan måde, at der sikres økonomiske betingelser, som i regioner, der egner sig til dyrkning af denne afgrøde, gør det muligt at videreføre aktiviteterne i bomuldssektoren og forhindre, at bomuld fortrænges af andre afgrøder. For at nå dette mål er det berettiget at sætte den samlede disponible støtte pr. hektar pr. medlemsstat til 35% af den nationale andel af den støtte, som indirekte gik til producenterne.
(6)
De resterende 65% af den nationale andel af den støtte, der indirekte gik til producenterne, bør være til rådighed for enkeltbetalingsordningen.
(7)
Af miljømæssige grunde bør der fastlægges et basisareal pr. medlemsstat for at begrænse bomuldsarealerne. Desuden bør de støtteberettigede arealer begrænses til de af medlemsstaterne godkendte arealer.
[…]
(22)
Afkoblingen af støtten til bomuld og råtobak vil eventuelt kræve foranstaltninger til omstrukturering. Yderligere EF-støtte til produktionsområderne i de medlemsstater, hvor der blev ydet EF-støtte til bomuld og råtobak i årene 2000, 2001 og 2002, bør stilles til rådighed ved overførsel af midler fra udgiftsområde 1a til udgiftsområde 1b i de finansielle overslag. Denne yderligere støtte bør anvendes som fastsat i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) […]
(23)
Med henblik på at sikre en harmonisk videreførelse af indkomsstøttebetalingerne til producenter i bomulds-, olivenolie- og tobakssektoren bør der ikke gøres brug af muligheden for at udskyde integreringen af disse støtteordninger i enkeltbetalingsordningen.«
Ved den omtvistede forordning er der i afsnit IV i forordning nr. 1782/2003 indsat et kapitel 10a, der bærer overskriften »Afgrødespecifik betaling for bomuld« og omfatter artikel 110a-110f (herefter »de omtvistede bestemmelser«).
Følgende fremgår af artikel 110a-110c i forordning nr. 1782/2003, som ændret:
»
Artikel 110a
Anvendelsesområde
Der ydes støtte til landbrugere, som producerer bomuld henhørende under KN-kode 520100 på de betingelser, der er fastsat i dette kapitel.
Artikel 110b
Støtteberettigelse
1.   Støtten ydes pr. hektar støtteberettiget bomuldsareal. For at være støtteberettiget skal arealet høre til landbrugsarealer, som medlemsstaten har godkendt til bomuldsproduktion, være tilsået med godkendte sorter og mindst plejes, indtil frøkapslen åbner sig under normale vækstforhold.
Hvis bomulden ikke når det stadium, hvor frøkapslen åbner sig, som følge af usædvanlige vejrforhold, der af medlemsstaten anerkendes som sådanne, er arealer, som fuldt ud er tilsået med bomuld, dog stadig berettigede til støtte, hvis de pågældende arealer indtil dette stadium ikke er blevet anvendt til andre formål end til bomuldsproduktion.
2.   Medlemsstaterne godkender de i stk. 1 nævnte arealer og sorter i henhold til de gennemførelsesbestemmelser og betingelser, der vedtages efter proceduren i artikel 144, stk. 2.
Artikel 110c
Basisarealer og beløb
1.   For følgende lande fastsættes et nationalt basisareal:
—
Grækenland: 370000 ha
—
Spanien: 70000 ha
—
Portugal: 360 ha.
2.   Støttebeløbet pr. støtteberettiget hektar fastsættes som følger:
—
Grækenland: 594 EUR for 300000 ha og 342,85 EUR for de resterende 70000 ha
—
Spanien: 1039 EUR
—
Portugal: 556 EUR.
[…]«
Artikel 110d og 110e i forordning nr. 1782/2003 med ændringer omhandler godkendte brancheorganisationer, der består af bomuldsproducerende landbrugere og mindst én egreneringsvirksomhed, og »har navnlig til formål at forsyne egreneringsvirksomheden med ikke-egreneret bomuld af egnet kvalitetsgraduering«. Disse brancheorganisationer kan graduere højst halvdelen af den samlede støtte, som deres landbrugermedlemmer er berettiget til, efter en skala, som de fastsætter, og som navnlig tager kvaliteten af den ikke-egrenerede bomuld i betragtning.
Den omtvistede forordning har i forordning nr. 1782/2003 i øvrigt indsat et afsnit IVb med overskriften »Finansielle overførsler«, der bl.a. omfatter artikel 143d, der bærer overskriften »Finansiel overførsel med henblik på omstrukturering i bomuldsregionerne« og er affattet som følger:
»Fra regnskabsåret 2007 skal et beløb på 22 mio. EUR, fastlagt på grundlag af gennemsnitsudgifterne til bomuld i 2000, 2001 og 2002, hvert kalenderår være til rådighed som supplerende EF-støtte til foranstaltninger i bomuldsproducerende områder som led i programmeringen af udviklingen af landdistrikterne, der finansieres gennem EUGFL, Garantisektionen, i henhold til forordning […] nr. 1257/1999.«
Endelig er der ved forordning nr. 864/2004 navnlig indsat et stk. 4a i artikel 153 i forordning nr. 1782/2003, hvorved forordning nr. 1051/2001 ophæves, idet den dog fortsat finder anvendelse for produktionsåret 2005/06. Ifølge artikel 156, stk. 2, litra g), i forordning nr. 1782/2003 med ændringer finder den nye støtteordning for bomuld anvendelse fra den 1. januar 2006 for bomuld, der sås fra denne dato.
Sagens baggrund
Ved en sag anlagt den 22. juli 2004 ved Domstolen nedlagde Kongeriget Spanien i henhold til artikel 230 EF påstand om annullation af kapitel 10a i afsnit IV i forordning nr. 1782/2003 som indført ved den omtvistede forordning. Til støtte for sit søgsmål anførte Kongeriget Spanien fire anbringender om henholdsvis tilsidesættelse af protokol nr. 4, tilsidesættelse af begrundelsespligten, magtfordrejning og endelig tilsidesættelse af almindelige fællesskabsretlige principper, navnlig proportionalitetsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Ved dom af 7. september 2006, Spanien mod Rådet (sag C-310/04, Sml. I, s. 7285), gav Domstolen Kongeriget Spanien medhold. Domstolen forkastede tre første af de af Kongeriget Spanien anførte anbringender, men tiltrådte det fjerde anbringendes første led og annullerede de omtvistede bestemmelser med den begrundelse, at Rådet havde tilsidesat proportionalitetsprincippet. Navnlig med henblik på at undgå enhver retsusikkerhed for så vidt angår de for støtte inden for bomuldssektoren gældende bestemmelser efter denne annullation suspenderede Domstolen imidlertid retsvirkningerne af nævnte annullation indtil vedtagelsen af en ny forordning inden for en rimelig frist.
Sagsøgerne Sungro SA, Eurosemillas SA og Surcotton SA, som er spanske virksomheder, der egrenerer råbomuld, og som har modtaget støtte fra den ved protokol nr. 4 indførte støtteordning for bomuld, rejste den 19. marts 2007 krav om erstatning mod Rådet og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber for tab lidt som følge af de omtvistede bestemmelser, anslået til henholdsvis 37188 EUR for så vidt angår Sungro, 2661427 EUR for så vidt angår Eurosemillas og 1734027 EUR for så vidt angår Surcotton.
Ved skrivelse af 1. juni 2007 meddelte Rådet alle sagsøgerne, at det efter at have vurderet deres erstatningskrav og de dertil knyttede bilag ikke fandt, at betingelserne for, at det var ifaldet erstatningsansvar uden for kontraktforhold, var opfyldt.
Den 9. maj 2007 afviste Kommissionen ligeledes sagsøgernes erstatningskrav.
Retsforhandlingerne og parternes påstande
Ved stævninger indleveret til Rettens Justitskontor i perioden fra den 26. juni til den 25. oktober 2007 og registreret under nr. T-217/07, T-218/07, T-244/07 — T-246/07, T-252/07 — T-255/07, T-258/07 — T-260/07, T-268/07 — T-272/07 og T-394/07 anlagde 18 virksomheder, der egrenerede bomuld, heriblandt sagsøgerne, søgsmål med påstand om erstatning for det tab, som sagsøgerne angiveligt havde lidt på grund af vedtagelsen og anvendelsen af de omtvistede bestemmelser i produktionsåret 2006/07.
Ved kendelse af 18. oktober 2007 besluttede formanden for Rettens Ottende Afdeling, efter at have hørt parterne, at forene disse sager med henblik på den skriftlige og den mundtlige forhandling.
Samme dag traf Retten (Ottende Afdeling) bestemmelse om en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, hvorved retsforhandlingerne blev begrænset til kun at omfatte det principielle spørgsmål om, hvorvidt Fællesskabet var ifaldet ansvar uden for kontraktforhold, og fremgangsmåden for vurdering af tabet.
Ved skrivelse indgivet til Rettens Justitskontor den 18. juli 2008 meddelte sagsøgerne i sagerne T-217/07, T-218/07, T-244/07 — T-246/07, T-253/07 — T-255/07, T-258/07 — T-260/07, T-268/07 — T-270/07 og T-394/07 Retten, at de hævede sagerne. Ved kendelse om delvis slettelse afsagt af formanden for Rettens Ottende Afdeling den blev disse 15 sager slettet af Rettens register.
Parterne i sagerne T-252/07, T-271/07 og T-272/07 har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 22. april 2009.
I sag T-252/07 har Sungro nedlagt følgende påstande:
—
Sagen antages til realitetsbehandling.
—
Der gives sagsøgeren medhold i dette erstatningssøgsmål, der er anlagt i medfør af artikel 288 EF, ligesom Rådet og Kommissionen tilpligtes in solidum at betale sagsøgeren en erstatning på i alt 37188 EUR for det tab, som er påført denne på grund af den ulovlige vedtagelse og anvendelsen af de omtvistede bestemmelser på bomuldssektoren i produktionsåret 2006/07.
—
Rådet og Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
I sag T-271/07 har Eurosemillas nedlagt følgende påstande:
—
Sagen antages til realitetsbehandling.
—
Der gives sagsøgeren medhold i dette erstatningssøgsmål, der er anlagt i medfør af artikel 288 EF, ligesom Rådet og Kommissionen tilpligtes in solidum at betale sagsøgeren en erstatning på i alt 2661427 EUR for det tab, som er påført denne på grund af den ulovlige vedtagelse og anvendelsen af de omtvistede bestemmelser på bomuldssektoren i produktionsåret 2006/07.
—
Rådet og Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
I sag T-272/07 har Surcotton nedlagt følgende påstande:
—
Sagen antages til realitetsbehandling.
—
Der gives sagsøgeren medhold i dette erstatningssøgsmål, der er anlagt i medfør af artikel 288 EF, ligesom Rådet og Kommissionen tilpligtes in solidum at betale sagsøgeren en erstatning på i alt 1734027 EUR for det tab, som er påført denne på grund af den ulovlige vedtagelse og anvendelsen af de omtvistede bestemmelser på bomuldssektoren i produktionsåret 2006/07.
—
Rådet og Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse i det hele.
—
Sagsøgerne tilpligtes in solidum at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Efter at have hørt parterne herom under retsmødet har Retten (Ottende Afdeling) besluttet at forene de tre sager også med henblik på dommens afsigelse i overensstemmelse med artikel 50 i Rettens procesreglement.
Retlige bemærkninger
Indledende bemærkninger
Således som det blev bekræftet under retsmødet som svar på et spørgsmål fra Retten, hviler sagsøgernes erstatningspåstand på en ret til erstatning for Fællesskabets organers ulovlige adfærd. Sagsøgerne har således bemærket, at de ikke i de foreliggende sager påberåber sig, at Fællesskabet har pådraget sig ansvar for dets organer lovlige adfærd.
Sagsøgerne har nærmere bestemt gjort gældende, at de tre kumulative betingelser for, at Fællesskabet ifalder ansvar uden for kontraktforhold for dets organers ulovlige adfærd i henhold til artikel 288, stk. 2, EF, nemlig en retsstridig adfærd, der foreholdes en fællesskabsinstitution, eksistensen af et tab og årsagsforbindelse mellem den pågældende institutions adfærd og det påberåbte tab, er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
Rådet og Kommissionen er derimod af den opfattelse, at ingen af betingelserne for at drage Fællesskabet til ansvar uden for kontraktforhold er opfyldt. Navnlig mener de, at søgsmålet bygger på urigtige forudsætninger, idet sagsøgerne har fordrejet rækkevidden af dommen i sagen Spanien mod Rådet.
Retten henviser til, at det ifølge fast retspraksis er en forudsætning for Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold for dets organers ulovlige adfærd i medfør af artikel 288, stk. 2, EF, at en række betingelser er opfyldt vedrørende retsstridigheden af den adfærd, som Fællesskabets institutioner hævdes at have udvist, og eksistensen af en skade samt vedrørende årsagsforbindelsen mellem den pågældende institutions adfærd og den påberåbte skade (jf. i denne retning Domstolens dom af 9.11.2006, sag
C-243/05 P, Agraz m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 10833
, præmis 26, og af , forenede sager C-120/06 P og C-121/06 P, FIAMM m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6513, præmis 106 og den deri nævnte retspraksis).
Det forhold, at disse betingelser skal være opfyldt samtidigt, indebærer, at så snart en af disse betingelser ikke er opfyldt, må sagsøgte frifindes i det hele for erstatningssøgsmålet, uden at det er nødvendigt at undersøge, om de øvrige betingelser for, at Fællesskabet ifalder ansvar uden for kontraktforhold, er opfyldt (Domstolens dom af 8.5.2003, sag
C-122/01 P, Port mod Kommissionen, Sml. I, s. 4261
, præmis 30; jf. ligeledes i denne retning Domstolens dom af , sag
C-257/98 P, Lucaccioni mod Kommissionen, Sml. I, s. 5251
, præmis 14 og 63).
I denne sag undersøges det først, hvorvidt betingelsen om årsagsforbindelse mellem fællesskabsinstitutionernes ulovlige adfærd og det af sagsøgerne påberåbte tab er opfyldt.
Om årsagsforbindelsen mellem tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet ved den omtvistede forordning og påstandene om det påberåbte tab
Parternes argumenter
Sagsøgerne har anført, at de omtvistede bestemmelser, som blev annulleret ved dommen i sagen Spanien mod Rådet, men som fortsat havde retsvirkning indtil vedtagelsen af en ny forordning, er årsag til det tab, som de hævder at have lidt.
Dette tab udgøres for det første hovedsageligt af tabt fortjeneste (lucrum cessans) som følge af den betydeligt mindre mængde bomuld, der blev dyrket, produceret og følgelig egreneret i produktionsåret 2006/07 i forhold til den gennemsnitlige mængde bomuld, der blev dyrket, produceret og egreneret i de foregående tre produktionsår (2003/04, 2004/05 og 2005/06), hvor forordning nr. 1051/2001 var gældende. Den omtvistede forordning har nemlig bevirket en voldsom indskrænkning af dyrkningsarealet og nedgang i afkastet pr. hektar samt i bomuldsproduktionen på 60%, idet der herved er indført en ordning, hvorefter 65% af støtten er afkoblet produktionen, idet en støtte pr. opdyrket hektar udbetales direkte til landbrugeren uafhængigt af den producerede mængde bomuld, i stedet for den hidtidige ordning, hvorefter hele støtten var knyttet til produktionen og udbetaltes til egreneringsvirksomhederne. Sagsøgerne har i denne forbindelse henvist til, at bomuldsproduktionen og egreneringen er to økonomisk meget tæt forbundne aktiviteter i Spanien. For det andet har sagsøgerne lidt et egentligt økonomisk tab (damnum emergens) svarende til udgifterne til juridisk og økonomisk rådgivning afholdt som følge af vedtagelsen af den omtvistede forordning.
Til støtte for deres krav har sagsøgerne anført, at det materiale, som er frembragt af et ekspertudvalg i marts 2007, og som de har vedlagt stævningerne, nemlig en rapport om følgerne for den spanske produktion af reformen af støtteordningen for bomuld (herefter »rapporten fra 2007«), og ekspertudtalelser om deres respektive tab (herefter »ekspertudtalelserne«) beviser ikke blot eksistensen af et tab, men også årsagsforbindelsen mellem anvendelsen af de omtvistede bestemmelser i Spanien og det tab, de har lidt i produktionsåret 2006/07, hvor de omtvistede bestemmelser fandt anvendelse. Vedtagelsen af de omtvistede bestemmelser, som Domstolen annullerede, og anvendelsen af dem i dette produktionsår i bomuldssektoren har medført en betydelig indskrænkning af de arealer, hvor landbrugerne dyrker bomuld, mindre afkast pr. hektar og følgelig en meget betydelig nedgang i produktionen samt følgelig i bomuldsforsyningen til egreneringsvirksomhederne. Hvis disse bestemmelser ikke var blevet vedtaget, eller der var blevet vedtaget andre bestemmelser, der var mere i overensstemmelse med formålene, som de kommer til udtryk i protokol nr. 4 og i femte betragtning til den omtvistede forordning, ville sagsøgerne efter deres opfattelse ikke have lidt det påberåbte tab eller i det mindste et betydeligt mindre tab.
Sagsøgerne har også understreget, at de forskellige rapporter, som Kongeriget Spanien vedlagde sin stævning i den sag, som ligger til grund for dommen Spanien mod Rådet, fremhævede, hvordan de omtvistede bestemmelser ville have en særdeles negativ indvirkning på den forsatte bomuldsdyrkning i Spanien, idet rentabiliteten heraf ikke længere ville være sikret. Ifølge sagsøgerne forventedes det nemlig i disse rapporter, at de omtvistede bestemmelser, navnlig de af Rådet fastholdte procentsatser for koblet støtte og afkoblet støtte, ikke ville kunne sikre rentabiliteten af produktionen i de berørte områder, hvilket ville medføre, at dyrkningen af en betydelig del af de tilsåede områder ville blive opgivet, og produktionen følgelig ligeså, idet den ville blive erstattet med dyrkning af andre afgrøder, og der ville således blive en væsentligt mindre mængde bomuld til forarbejdning i egreneringsvirksomhederne. Tilsvarende modsatte både Europa-Parlamentet og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg sig de af fællesskabslovgiver fastholdte procentsatser for støtte, idet de fremhævede, at procentsatserne var uhensigtsmæssige i forhold til at nå de fastsatte mål.
Sagsøgerne har fremført, at omstændighederne i sagen bekræfter ovennævnte forventninger, og at der foreligger en ubetinget årsagsforbindelse mellem de omtvistede bestemmelser og det påberåbte tab. Således bekræftes det i rapporten fra 2007, at der som følge af de omtvistede bestemmelser er sket et fald i bomuldsproduktionen i Spanien, hvilket har skadet egreneringsindustrien meget betydeligt i form af en markant nedgang i dennes salg på grund af råvaremangel. Konsekvensen af en sådan nedgang forværres af det forhold, at egreneringsindustrien kun kan få råvareforsyninger, dvs. råbomuld, via den lokale produktion. Ingen andre af de faktorer, som generelt anses for afgørende for landbrugsproduktionen, kan i øvrigt forklare den betydelige nedgang i salget.
Sagsøgerne har præciseret, at anvendelsen af de omtvistede bestemmelser i produktionsåret 2006/07 har haft en negativ indvirkning ikke kun på mængden af bomuld, som de har egreneret, men også på den salgspris, de har opnået for bomuldsfibre. Desuden kan nedgangen i mængden af producerede bomuldsfibre, som den mellemkommende regelændring har forårsaget, få negative eftervirkninger for egreneringsvirksomhedernes konkurrencemæssige stilling i kommende produktionsår, idet nye konkurrenter fra tredjelande derved har fået lettere ved at komme ind på markedet.
Herudover forventedes det i rapporten fra 2007, at virkningen af den nye ordning ville være værre i produktionsåret 2007/08, eftersom sagsøgerne muligvis ikke økonomisk ville kunne klare endnu et produktionsår under den nye støtteordning for bomuldssektoren, og at de ville gå fallit eller måtte lukke.
I replikken har sagsøgerne gjort gældende, at rapporten fra 2007 og ekspertudtalelserne, i modsætning til hvad de sagsøgte institutioner har hævdet, ikke bygger på rene formodninger, men derimod på faktiske oplysninger bekræftet ved konsekvensanalyser, som blev foretaget af Kommissionens tjenestegrene i 2007, og som vedrører det økonomiske billede af egreneringsvirksomhederne, der har godtgjort, at regelændringen har forårsaget en reel skade. Denne skade skal opgøres ved at sammenholde de reelt opnåede resultater under de to ordninger, hvilket ifølge eksperter er den korrekte fremgangsmåde. De sagsøgte institutioners kritik, som er anført i meget generelle vendinger, af de nævnte rapporters relevans og konklusioner afslører, at de sagsøgte institutioner ikke har nærlæst rapporterne.
Rådet og Kommissionen har nærmere bestemt anført, at betingelsen om, at der skal være en årsagsforbindelse mellem Rådets ulovlige adfærd i forbindelse med vedtagelsen af den omtvistede forordning og det påberåbte tab, ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde. De har navnlig fremhævet, at sagsøgerne alene har bekræftet, at de tab, som de angiveligt har lidt, er forårsaget af anvendelsen af de omtvistede bestemmelser. Ud fra de af sagsøgerne fremlagte oplysninger kan de imidlertid ikke anses for at have løftet den bevisbyrde, der påhviler dem. Konklusionerne udledt af rapporten fra 2007 og ekspertudtalelserne, som bygger på et skøn over den mængde bomuld, der ville være blevet produceret, hvis reformen af støtteordningen for bomuld ikke var blevet gennemført ved den omtvistede forordning, har ingen relevans i denne forbindelse. Sagsøgerne burde i stedet have baseret sig på forskellen mellem på den ene side virkningen af den omtvistede forordning og på den anden side virkningen af en forordning om reform af støtteordningen for bomuld, der ikke er behæftet med en retlig mangel, som den forordning, Rådet tilsigter at vedtage snarest muligt.
Rettens bemærkninger
For så vidt angår betingelsen om, at der skal være en årsagsforbindelse mellem den påståede adfærd og det påberåbte tab, følger det af fast retspraksis, at det påståede tab skal fremgå tilstrækkeligt klart af den påklagede adfærd, idet sidstnævnte skal være den afgørende årsag til tabet (jf. i denne retning Domstolens dom af 4.10.1979, forenede sager 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 og 45/79, Dumortier frères m.fl. mod Rådet, Sml. 1982, s. 1748, org.ref.: Rec. s. 3091, præmis 21, Rettens dom af , sag
T-175/94, International Procurement Services mod Kommissionen, Sml. II, s. 729
, præmis 55, og af , sag T-360/04, FG Marine mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 50). Det tilkommer sagsøgerne at føre bevis for en sådan årsagsforbindelse (jf. Domstolens dom af , forenede sager
C-363/88 og C-364/88, Finsider m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 359
, præmis 25, og Rettens dom af , sag
T-220/96, EVO mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 2265
, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
For at fastslå det tab, som kan henføres til en forseelse, som en fællesskabsinstitution har gjort sig skyldig i, er det imidlertid virkningerne af den overtrædelse, som har medført, at Fællesskabet er ifaldet ansvar, der skal tages i betragtning, og ikke virkningerne af den retsakt, inden for hvis rammer den er sket, forudsat at institutionen havde kunnet eller skulle udstede en retsakt med samme virkning uden at tilsidesætte retsreglerne. Undersøgelsen af årsagsforbindelsen kan med andre ord ikke tage udgangspunkt i den forkerte præmis, at institutionen i tilfælde af, at den ulovlige adfærd ikke havde foreligget, ikke ville have foretaget sig noget eller ville have vedtaget en retsakt med det modsatte indhold — hvilket ligeledes ville kunne have udgjort en forseelse fra institutionens side — men skal tage udgangspunkt i en sammenligning af den situation, forseelsen har bragt den berørte part i, og den situation, denne ville have befundet sig i, hvis institutionens adfærd havde været i overensstemmelse med retsreglerne.
Det skal derfor undersøges, om det påberåbte tab klart følger af ulovligheden omhandlet i den foreliggende sag (jf. i denne retning dommen i sagen Finsider m.fl. mod Kommissionen, præmis 28), for at kunne fastslå, om der er en direkte årsagsforbindelse mellem Fællesskabets ulovlige adfærd og det påberåbte tab (jf. i denne retning Domstolens dom af 16.12.1963, sag
36/62, Société des Aciéries du Temple mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 447, org.ref.: Rec. s. 583
, på s. 603, og dommen i sagen Finsider m.fl. mod Kommissionen, præmis 41 og 50).
Vedrørende den ulovlige adfærd omhandlet i den foreliggende sag anser sagsøgerne, således som de bekræftede det under retsmødet som svar på et spørgsmål fra Retten, det tab, som de hævder at have lidt, for udelukkende at være forårsaget af Rådets ulovlige adfærd i forbindelse med vedtagelsen af den omtvistede forordning, nemlig den tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, som Domstolen konstaterede i dommen i sagen Spanien mod Rådet.
I denne forbindelse bemærkes, at Domstolen i dommen i sagen Spanien mod Rådet annullerede de omtvistede bestemmelser, for så vidt som proportionalitetsprincippet var blevet tilsidesat.
Domstolen anførte nærmere bestemt, at det var ubestridt, at Kommissionen ikke forud for vedtagelsen af de omtvistede bestemmelser gennemførte en undersøgelse med en vurdering af de sandsynlige socioøkonomiske virkninger af den foreslåede reform inden for bomuldssektoren, selv om sådanne undersøgelser var blevet gennemført i forbindelse med reformen af støtteordningerne for visse andre sektorer, såsom tobakssektoren (dommens præmis 103). Dette rejste spørgsmålet om, på hvilket grundlag støttebeløbet for den bomuldsspecifikke støtte var blevet fastsat, og om fællesskabslovgiver dermed uden at overskride sin vide skønsbeføjelse kunne nå til den konklusion, at dette beløb, der blev fastsat til 35% af den samlede støtte under den tidligere støtteordning, var tilstrækkeligt til at nå det forfulgte mål om at sikre rentabiliteten og dermed dyrkningen af denne afgrøde.
I forbindelse med prøvelsen af spøgsmålet om overholdelse af proportionalitetsprincippet, der indebærer, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål (dommens præmis 97), vurderede Domstolen, at fællesskabsinstitutionerne i det mindste skulle være i stand til at fremlægge og på klar og utvetydig måde redegøre for de tilgrundliggende faktiske forhold, der skulle tages i betragtning til støtte for de foranstaltninger, der anfægtedes, og som udøvelsen af deres skønsbeføjelse afhang af (dommens præmis 123). For det første blev visse lønomkostninger imidlertid ikke taget i betragtning ved den sammenlignende undersøgelse af den forventelige rentabilitet ved dyrkning af bomuld under den nye støtteordning — hvilken undersøgelse dannede grundlag for beregningen af størrelsen af den bomuldsspecifikke støtte — og for det andet blev de potentielle virkninger af reformen af støtteordningen for bomuld på egreneringsvirksomhedernes økonomiske situation ikke undersøgt, selv om de udgjorde et grundlæggende faktum, der skulle tages i betragtning ved vurderingen af rentabiliteten ved dyrkning af bomuld (jf. dommens præmis 124-132).
Domstolen udledte deraf, at Rådet, der er ophavsmand til den omtvistede forordning, ikke havde godtgjort, at den nye støtteordning for bomuld, som blev indført ved denne forordning, var blevet vedtaget ved en egentlig udøvelse af dets skønsbeføjelse, hvilket forudsatte, at alle sagens relevante forhold og omstændigheder var blevet taget i betragtning, herunder samtlige lønomkostninger, der er forbundet med bomuldsdyrkning, og egreneringsvirksomhedernes økonomiske levedygtighed, som det er nødvendigt at tage i betragtning ved bedømmelsen af rentabiliteten ved dyrkning af denne afgrøde (dommens præmis 133). Det fulgte efter Domstolens opfattelse deraf, at de af fællesskabsinstitutionerne fremlagte oplysninger ikke gjorde det muligt at bedømme, hvorvidt fællesskabslovgiver uden at overskride den vide skønsbeføjelse, som den råder over på dette område, havde kunnet nå til den konklusion, at fastsættelsen af størrelsen af den bomuldsspecifikke støtte til 35% af den samlede støtte under den tidligere støtteordning var tilstrækkeligt til at sikre opnåelsen af det mål, der er anført i femte betragtning til den omtvistede forordning, om at sikre rentabiliteten og dermed dyrkningen af denne afgrøde, hvilket svarer til det mål, der fremgår af stk. 2 i protokol nr. 4 (dommens præmis 134). Herudfra konkluderede Domstolen, at proportionalitetsprincippet var blevet tilsidesat (dommens præmis 135).
På denne baggrund skal det undersøges, om sagsøgerne har fremlagt beviser eller indicier, der kan godtgøre, at der er en årsagsforbindelse i så henseende mellem den ulovlige adfærd i forbindelse med vedtagelsen af den omtvistede forordning og de respektive påstande om påberåbte tab.
— Om årsagsforbindelsen mellem tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet ved den omtvistede forordning og tabet som følge af nedgangen i bomuldsproduktionen og den heraf følgende indtægtsnedgang, som egreneringsvirksomhederne måtte påregne i produktionsåret 2006/07
Det fremgår af de argumenter, som sagsøgerne har fremført såvel i deres stævninger som i deres replikker, og af de rapporter og ekspertudtalelser, som de har fremlagt til støtte herfor, at den af dem foretagne undersøgelse består i at påvise, om der er en årsagsforbindelse mellem den konstaterede nedgang i salget af bomuld i produktionsåret 2006/07 og ikrafttrædelsen af den omtvistede forordning frem for mellem denne nedgang og Rådets ulovlige adfærd i forbindelse med vedtagelsen af den nævnte forordning.
Først og fremmest bemærkes om rapporten fra 2007, at den — som det fremgår af dens titel — er en redegørelse for »følgerne for den spanske produktion af reformen af støtteordningen for bomuld«. Redegørelsen i rapporten er, som det klart fremgår af ordlyden af dens forskellige afsnit, afgrænset til dels undersøgelsen af »reformens indvirkning på incitamentet til at dyrke bomuld«, dels en »opgørelse af reformens indvirkninger på den spanske produktion«. Endvidere bemærkes, at rapportens vurdering primært bygger på den samlede effekt af overgangen fra en støtteordning, hvorefter al støtten var koblet til bomuldsproduktionen, til en støtteordning, hvorefter 65% af støtten er afkoblet denne produktion.
Ekspertudtalelserne har til formål først at vurdere reformens indvirkning på hele egreneringssektoren og dernæst at anslå størrelsen af det tab, som hver af sagsøgerne har lidt set i forhold til de foregående tre produktionsår, hvor den tidligere støtteordning for bomuld var gældende. Sagsøgerne har i denne forbindelse understreget, at det tab, som de har lidt, i ekspertudtalelserne er beregnet »med udgangspunkt i forskellen mellem de anslåede resultater for produktionsåret [2006/07] under hensyntagen til den gældende regulering af støtteordningen for bomuld (skøn ved produktionsårets udgang) og de resultater, som hver virksomhed ville have opnået under den tidligere støtteordning (alternativt scenarie)«.
Det bemærkes, at disse forhold ikke kan godtgøre, at det påberåbte tab er en direkte følge af Rådets tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet i forbindelse med vedtagelsen af den omtvistede forordning. Som anført ovenfor i præmis 48 kan undersøgelsen af årsagsforbindelsen nemlig ikke tage udgangspunkt i den forkerte præmis, at institutionen i tilfælde af, at den ulovlige retsakt ikke havde foreligget, ikke ville have foretaget sig noget eller ville have udstedt en retsakt med det modsatte indhold, men skal tage udgangspunkt i en sammenligning af den situation, forseelsen har bragt den berørte part i, og den situation, denne ville have befundet sig i, hvis institutionens adfærd havde været i overensstemmelse med retsreglerne.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af dommen i sagen Spanien mod Rådet, at det ikke er de omtvistede bestemmelser som sådan, men derimod den manglende hensyntagen til samtlige relevante faktorer og omstændigheder, særligt i form af en undersøgelse af virkningerne af reformen før dennes vedtagelse, der fandtes at udgøre en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Heraf følger, at der ikke er en direkte årsagsforbindelse mellem enhver indtægtsnedgang, som alene skyldes reformen, og den af Domstolen konstaterede ulovlige adfærd, eftersom denne ulovlighed ikke sår tvivl om valget af at indføre en sådan reform. Derfor påhviler det sagsøgerne at fremlægge momenter, som godtgør, at procentsatsen for koblet og afkoblet støtte, som blev anvendt ved reformen i 2004, dvs. procentsatsen på henholdsvis 35% og 65%, som ligger til grund for deres påberåbte tab, ville have været anderledes, hvis fællesskabsinstitutionerne, i overensstemmelse med denne dom, havde inddraget samtlige relevante forhold (indvirkning på bomuldsproduktionen, lønomkostninger, der er forbundet med bomuldsdyrkning, og den nye ordnings indvirkning på egreneringssektoren).
Sagsøgerne har imidlertid ikke godtgjort, at den omtvistede forordning ikke ville være blevet vedtaget eller helt sikkert ville have haft et andet indhold, såfremt den ulovlige adfærd fastslået af Domstolen i dommen i sagen Spanien mod Rådet ikke havde foreligget. Der henvises i denne forbindelse til, at den omtvistede forordning og navnlig det kapitel 10a, som derved indsættes i forordning nr. 1782/2003, således som det klart fremgår af betragtningerne til førstnævnte forordning, udgør en del af reformen af den fælles landbrugspolitik iværksat ved forordning nr. 1782/2003, og at formålet med reformen er at overgå fra en politik for pris- og produktionsstøtte til en politik for direkte landbrugsindkomststøtte, hvorfor et af reformens hovedelementer er afkoblingen af direkte produktionsstøtte og indførelsen af enkeltbetalingsordningen (jf. første betragtning). Da overgangen til en progressiv støtteordning, hvor støtten er afkoblet produktionen, er kernen i reformen af den fælles landbrugspolitik, kan sagsøgerne ikke i de foreliggende sager påberåbe sig den produktionsstøtteordning, som var gældende før vedtagelsen af den omtvistede forordning.
Det fremhæves ligeledes, at Rådet på tidspunktet for den foreliggende sags anlæg endnu ikke havde vedtaget den nye forordning, og at det på daværende tidspunkt var umuligt på forhånd at anføre indholdet af de bestemmelser om reformen af støtteordningen for bomuld, som skulle vedtages som følge af og i overensstemmelse med dommen i sagen Spanien mod Rådet. Under disse omstændigheder skulle sagsøgerne have fremlagt konkrete elementer, der med sikkerhed kunne godtgøre, at den fremtidige forordning — henset til pligten til at tage alle relevante forhold og omstændigheder angående bomuldssektorens særlige situation, herunder alle de elementer, der er nødvendige for at bedømme rentabiliteten ved dyrkning af denne afgrøde, i betragtning — burde have fastsat en anden støtteordning for bomuldsproducenterne end den ordning, der er fastsat ved den omtvistede forordning.
Med andre ord skulle sagsøgerne have godtgjort, at Rådet ved at vedtage en ny ordning, der ikke blot respekterer, hvad der følger af gennemførelsen af en konsekvensanalyse af reformen, men også de bagvedliggende formål med reformen af den fælles landbrugspolitik, uundgåeligt måtte fastholde en ordning og en procentsats for afkoblet støtte til producenterne, der er forskellig fra den ordning, der er fastsat ved de omtvistede bestemmelser.
Sagsøgerne har imidlertid ikke fremlagt sådanne elementer, og desuden fremgår det af den konsekvensanalyse, som blev foretaget af Kommissionens tjenestegrene i 2007 i overensstemmelse med dommen i sagen Spanien mod Rådet, at ud af de tre mulige scenarier, nemlig »produktionsstøtte« (benævnt »scenariet før reformen«), »fuldstændig afkobling« og »delvis afkobling« (benævnt »scenariet i 2004«), er det det tredje, der bedst opfylder reformens forskellige formål, eftersom dette scenarie opfylder betingelserne i protokol nr. 4 og trækker i samme retning som reformen af den fælles landbrugspolitik.
Tilsvarende fremgår det af Kommissionens nye forslag til forordning af 9. november 2007, at procentsatserne på 35% koblet støtte og 65% støtte, der er afkoblet produktionen, ifølge konklusionerne i de foretagne undersøgelser bør fastholdes.
Endelig bemærkes, at den nye forordning, der er vedtaget som følge af dommen i sagen Spanien mod Rådet, dvs. Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 af 23. juni 2008 om ændring af forordning nr. 1782/2003 og om fastlæggelse af nationale omstruktureringsprogrammer for bomuldssektoren (
EUT L 178, s. 1
), fastholder de samme procentsatser for koblet og afkoblet støtte (jf. niende og tiende betragtning).
Den af sagsøgerne under retsmødet anførte omstændighed, at forordning nr. 637/2008 indeholder bestemmelser, som tilsyneladende er mere til egreneringsvirksomhedernes fordel end bestemmelserne i den omtvistede forordning, godtgør heller ikke, at der er en direkte årsagsforbindelse mellem den ulovlige adfærd og de påberåbte tab, eftersom det ikke er påvist, at de nye bestemmelser i denne forordning, som har til formål at hjælpe bomuldssektoren med at blive stabiliseret i den nye retlige sammenhæng og markedssammenhæng, nødvendigvis er resultatet af de forskellige konsekvensanalyser, som blev foretaget af Kommissionens tjenestegrene i overensstemmelse med dommen i sagen Spanien mod Rådet. Det fremgår nemlig hverken af konklusionerne i disse undersøgelser (jf. punkt 5 i sammendraget af den nævnte konsekvensanalyse) eller af betragtningerne til forordning nr. 637/2008 (jf. betragtning 16-24), at disse bestemmelser er indsat som følge af en hensyntagen — i overensstemmelse med dommen i sagen Spanien mod Rådet — til samtlige relevante forhold og omstændigheder.
— Om årsagsforbindelsen mellem tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet ved den omtvistede forordning og udgifterne til juridisk og økonomisk rådgivning
Med hensyn til det tab, der består i »udgifter til juridisk og økonomisk rådgivning« og i givet fald endvidere i udgifter til afbetaling og nedskrivning af immaterielle anlægsaktiver, bemærkes, at sagsøgerne ikke har anført, i hvilket omfang der er en direkte årsagsforbindelse mellem disse udgifter afholdt »som følge af vedtagelsen af den omtvistede forordning« — idet det lægges til grund, at de er afholdt — og den ulovlige adfærd fastslået af Domstolen i dommen i sagen Spanien mod Rådet.
Som svar på et spørgsmål fra Retten under retsmødet har sagsøgerne nemlig præciseret, at de pågældende udgifter faktisk vedrører udgifterne i forbindelse med den foreliggende sag. De udgifter, som er afholdt i forbindelse med den retslige prøvelse, der henhører under Fællesskabets retsinstanser, må anses for omfattet af de afgørelser om sagsomkostninger, der i henhold til de særlige procesregler, som gælder for denne form for udgifter, er truffet inden for rammerne af de afgørelser, der afsluttede sagernes behandling, og som afslutning på de særlige procedurer, der er foreskrevet for tilfælde, hvor der er strid om udgifternes størrelse. Sådanne procedurer udelukker, at der kan gøres krav på de samme beløb eller på beløb afholdt til de samme formål inden for rammerne af sager, hvori Fællesskabet påstås at være ifaldet ansvar uden for kontraktforhold, herunder sager anlagt af personer, der efter at have tabt en sag er blevet pålagt at bære sagens omkostninger.
Det fremgår af ovenstående betragtninger, at sagsøgerne ikke har kunnet godtgøre, at der er en årsagsforbindelse mellem det tab, som de har lidt, og tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet ved den omtvistede forordning.
Heraf følger, at Rådet og Kommissionen bør frifindes, uden at det er nødvendigt at tage stilling til, om de øvrige betingelser for, at Fællesskabet ifalder ansvar uden for kontrakt, er opfyldt i denne sag.
Sagsomkostningerne
Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør de i overensstemmelse med Rådets og Kommissionens påstande pålægges at bære deres egne omkostninger samt in solidum at betale de af Rådet og Kommissionen afholdte omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):

1)
Sagerne T-252/07, T-271/07 og T-272/07 forenes med henblik på dommen.

2)
Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen frifindes.

3)
Sungro SA, Eurosemillas SA og Surcotton SA bærer hver især deres egne omkostninger og betaler in solidum de af Rådet og af Kommissionen afholdte omkostninger.

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 20. januar 2010.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.