CELEX: 61994CJ0104
Regime de ajudas à produção de soja
Sanção por inexactidão das menções constantes do contrato de cultura

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 3 de Março de 1994, entrado no Tribunal de Justiça em 29 de Março seguinte, o Tribunale civile e penale di Ravenna colocou, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, sete questões prejudiciais relativas à interpretação do Regulamento (CEE) n.  1491/85 do Conselho, de 23 de Maio de 1985, que prevê medidas especiais para os grãos de soja (JO L 151, p. 15; EE 03 F35 p. 56, a seguir "Regulamento n.  1491/85"), do Regulamento (CEE) n. 2194/85 do Conselho, de 25 de Julho de 1985, que adopta as regras gerais relativas às medidas especiais para os grãos de soja (JO L 204, p. 1; EE 03 F36 p. 192, a seguir "Regulamento n.  2194/85"), e do Regulamento (CEE) n. 2537/89 da Comissão, de 8 de Agosto de 1989, relativo às regras de execução das medidas especiais para as sementes de soja (JO L 245, p. 8, a seguir "Regulamento n. 2537/89"), na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n. 150/90 da Comissão, de 19 de Janeiro de 1990 (JO L 18, p. 10, a seguir "Regulamento n.  150/90").
2 Estas questões foram colocadas no âmbito de um litígio que opõe a Cereol Italia Srl (a seguir "Cereol"), transformador de soja, à Azienda agricola Castello Sas (a seguir "Castello"), produtor de sementes de soja, a respeito do pagamento de uma quantia de 112 509 187 LIT representando o montante da ajuda comunitária paga à Cereol e cujo reembolso era reclamado a esta sociedade pela Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (a seguir "AIMA").
3 O Regulamento n.  1491/85 instaurou um sistema de ajuda à produção de sementes de soja na Comunidade que é qualificado de sistema de ajuda "ao primeiro comprador". Neste sistema, uma ajuda, igual à diferença entre o preço de objectivo fixado pela Comunidade e o preço do mercado mundial, é concedida a qualquer pessoa que tenha celebrado um contrato, denominado "contrato de cultura", prevendo o pagamento ao produtor de um preço pelo menos igual ao preço mínimo fixado pela Comunidade (artigo 2. ).
4 As indicações que devem obrigatoriamente figurar no contrato de cultura são determinadas pelo artigo 6. , n. 2, do Regulamento n.  2537/89. Nos termos desta disposição, adoptada por força do artigo 2. , n.  8, do Regulamento n. 1491/85, do mesmo devem constar:
"...
e) a indicação definitiva das superfícies semeadas expressa em hectares e em ares;
f) as indicações necessárias relativa à identificação das superfícies em causa.
...
g) a indicação dos rendimentos obtidos pelo produtor aquando da colheita anterior;
..."
5 O n.  3 do mesmo artigo, na sua redacção resultante do Regulamento n.  150/90, acrescenta:
"Posteriormente à assinatura do contrato, as superfícies indicadas em conformidade com as alíneas e) e f) do n.  2 não podem ser utilizadas pelo produtor para outros fins que não a cultura de soja, salvo em caso de força maior.
Consequentemente, qualquer alteração em relação à utilização das superfícies indicadas que surja posteriormente à assinatura do contrato, mas antes do depósito do mesmo junto do organismo competente, deve ser objecto de um aditamento ao contrato em que são rectificadas as superfícies e é indicado o motivo da alteração.
Além disso, qualquer alteração em relação à utilização da totalidade ou parte das superfícies indicadas, que surja no decurso dos três meses que antecedem a data prevista para início da colheita das sementes de soja objecto do contrato, deve ser notificada pelo produtor ao organismo competente, ao organismo encarregado do controlo e ao primeiro comprador, sempre que essa alteração diga respeito a mais de 10% da superfície indicada e a mais de um hectare. Essa notificação deve ser feita por escrito no prazo de oito dias úteis a contar da data em que surgiu a alteração."
6 O artigo 29. -A, aditado ao Regulamento n.  2537/89 pelo Regulamento n.  150/90, dispõe:
"No caso em que uma irregularidade seja descoberta aquando de um controlo ou de uma verificação, aplicar-se-ão as seguintes disposições sem prejuízo de outras medidas aplicáveis, se for caso disso:
1) Uma irregularidade, que seja consequência de uma declaração falsa feita deliberadamente ou de uma negligência grave cometida pelo produtor aquando da celebração do contrato referido no artigo 6. ou da sua execução, e, nomeadamente, no que diz respeito à exactidão das menções referidas no n.  2 do artigo 6. e ao cumprimento do n.  3 do referido artigo, provoca a invalidade do contrato face ao presente regulamento, a não elegibilidade para a ajuda às sementes produzidas sob o regime desse mesmo contrato e a exclusão do produtor do benefício das disposições do presente regulamento durante a campanha seguinte.
...
4) As sanções referidas no presente regulamento... serão determinadas em função da natureza e da gravidade da falta e na medida necessária ao correcto funcionamento do mecanismo em causa."
7 Em 27 de Maio de 1991, a Cereol e a Castello celebraram um contrato de cultura para a campanha de 1991/1992 que previa que seriam semeados com sementes de soja 93 hectares e 22 ares.
8 Em 7 de Outubro de 1991, a inspecção agrícola de Treviso efectuou uma visita de controlo e verificou que só tinham sido cultivados 77 hectares.
9 O AIMA considerou que esta redução das superfícies semeadas, na medida em que não lhe tinha sido notificada, constituía uma violação do artigo 6. , n.  3, do Regulamento n.  2537/89, alterado. Baseando-se no artigo 29. -A do mesmo regulamento, anulou então o contrato de cultura, declarou que as sementes produzidas no âmbito deste contrato perdiam o direito à ajuda e excluiu a Castello do benefício da ajuda para a campanha seguinte. Ordenou, por conseguinte, à Cereol que restituísse a ajuda que lhe tinha sido paga.
10 A Cereol accionou então a Castello tendo solicitado ao Tribunale civile e penale di Ravenna que condenasse esta última a pagar-lhe uma soma equivalente ao montante da ajuda que era obrigada a reembolsar.
11 Perante o juiz nacional, a Castello sustentou que a sanção aplicada à Cereol era ilegal. Alegou que o artigo 29. -A do Regulamento n.  2537/89, alterado, era inválido e que de qualquer modo não era aplicável ao caso de figura porque, contrariamente ao que o AIMA afirmava, não tinha cometido qualquer infracção à regulamentação comunitária.
12 O juiz nacional interrogou-se então sobre a validade e o alcance da regulamentação comunitária aplicável e colocou, assim, as questões prejudiciais seguintes:
"1) O objectivo dos Regulamentos (CEE) n.  1491/85 e n. 2194/85 do Conselho (tendo em conta nomeadamente o oitavo considerando e os artigos 2. e 5. , n.  1, deste último regulamento) para o período até ao final da campanha 1992/1993 (ou seja, antes da adopção dos Regulamentos do Conselho n.  3766/91 e n.  1765/92) consistia no pagamento da ajuda à produção de soja ocorrida unicamente no território comunitário, calculando uma ajuda em relação à quantidade efectivamente produzida, razão pela qual a obrigação principal do produtor interessado no pagamento da ajuda consistia na cultura de soja no território de um dos Estados-membros?
2) A obrigação de notificação prevista no artigo 6. , n. 3, do Regulamento (CEE) n.  2537/89 da Comissão constitui um dos meios destinados a tornar possível a determinação da proveniência comunitária do produto e deve, enquanto tal, ser considerada à luz da jurisprudência comunitária como uma obrigação secundária relativamente à obrigação principal, a que se refere a questão 1) precedente?
3) Em caso de resposta afirmativa às duas primeiras questões, a Comissão, ao adoptar o artigo 29. -A do Regulamento (CEE) n.  2537/89, inserido neste regulamento pelo Regulamento (CEE) n.  150/90 (artigo que prevê graves sanções em caso de negligência do produtor na execução do contrato, nomeadamente no cumprimento do artigo 6. , n. 3), excedeu os limites dos poderes que lhe foram atribuídos pelo Conselho no artigo 2. , n.  8, do Regulamento (CEE) n. 1491/85, ao aplicar, pelo incumprimento de uma das obrigações secundárias, a sanção da perda do direito adquirido pelo cumprimento da obrigação principal, incorrendo assim em desvio de poder?
4) Em caso de resposta negativa à questão 3) precedente, o artigo 29. -A do Regulamento (CEE) n.  2537/89 da Comissão, que prevê, em caso de negligência grave do produtor na execução do contrato (nomeadamente no cumprimento do artigo 6. , n.  3), tanto a sanção de invalidade do contrato como a não elegibilidade para a ajuda às sementes produzidas sob o regime desse mesmo contrato, e a exclusão do produtor do benefício da ajuda durante toda a campanha seguinte, viola o princípio da proporcionalidade, tal como este é interpretado pelo Tribunal de Justiça?
5) Em caso de resposta negativa à questão 4) precedente, para efeitos do artigo 6. , n.  3, do Regulamento (CEE) n. 2537/89 da Comissão, deve entender-se por 'alteração em relação às superfícies indicadas no contrato' apenas o caso em que uma parte dessa superfície seja utilizada para uma produção agrícola diferente da declarada no contrato?
6) Em caso de resposta negativa à questão 5) precedente, para efeitos do disposto no artigo 6. , n.  3, terceiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.  2537/89 da Comissão, que prevê a obrigação de notificação de uma eventual alteração de utilização de parte da superfície declarada, ocorrida nos três meses anteriores à data prevista para o início da colheita, essa obrigação de notificação existe igualmente quando as alterações foram efectuadas antes dos três meses anteriores à data efectiva do início da colheita de sementes de soja objecto do contrato?
7) Em caso de resposta negativa à questão 5), para efeitos do disposto no artigo 6. , n.  3, terceiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.  2537/89 da Comissão, que prevê a obrigação de notificação de alterações de utilização correspondentes a uma superfície superior a 10% da superfície indicada no contrato, essa obrigação existe igualmente no caso de várias alterações sucessivas no tempo em que nenhuma delas, considerada isoladamente, é superior a 10%, mas que, consideradas no seu conjunto, excedem esta percentagem?"
Quanto às quatro primeiras questões
13 As quatro primeiras questões do juiz a quo dizem respeito à validade do artigo 29. -A do Regulamento n. 2537/89, alterado, e podem ser examinadas em conjunto.
14 O juiz nacional pergunta se a Comissão podia, sem exceder os limites dos poderes que lhe eram atribuídos pelo artigo 2. , n.  8, do Regulamento n.  1491/85 e sem violar o princípio da proporcionalidade, prever que às irregularidades que sejam a consequência de uma negligência grave cometida pelo produtor e relativa à obrigação, prevista pelo artigo 6. , n.  3, do Regulamento n. 2537/89, de assinalar aos organismos nacionais competentes as alterações ocorridas nas superfícies semeadas, serão aplicadas as sanções de invalidade do contrato de cultura, de exclusão do produtor do benefício da ajuda para a campanha em curso e para a campanha seguinte, como previsto pelo artigo 29. -A, n.  1, do mesmo regulamento.
15 A Castello sustenta que esta última disposição não é válida. Alega que uma sanção tão grave como a perda do direito à ajuda podia ser uma sanção aplicável à violação da obrigação de produzir sementes de soja no território da Comunidade, que é a obrigação principal do regime de ajuda introduzido em 1985, mas não à violação da obrigação de assinalar as alterações de certa importância ocorridas na utilização das superfícies semeadas, que mais não é que uma obrigação secundária do regime de ajuda.
16 A Comissão sustenta, pelo contrário, que a disposição em causa é válida. Alega que a obrigação de indicar as alterações introduzidas nas superfícies semeadas é essencial para permitir às autoridades públicas competentes certificarem-se de que só as sementes efectivamente produzidas no território da Comunidade beneficiam da ajuda e que à violação desta obrigação pode ser aplicada a sanção da perda do direito à ajuda para a campanha em curso e a campanha seguinte sem que seja ignorado o princípio da proporcionalidade e a extensão dos poderes delegados à Comissão pelo Conselho.
17 Resulta das explicações dadas pela Comissão ao Tribunal de Justiça, as quais não são contestadas, que as sementes de soja colhidas na Comunidade constituem apenas uma parte reduzida das sementes transformadas. Num sistema como o que foi introduzido pelo Conselho em 1985, em que a ajuda é concedida aos transformadores em função da quantidade de sementes de soja produzida e transformada na Comunidade, é indispensável poder controlar a origem das sementes a fim de se garantir que a ajuda beneficie exclusivamente as sementes colhidas na Comunidade, cuja produção é incentivada.
18 As indicações relativas às superfícies semeadas, que devem figurar nos contratos de cultura, fazem precisamente parte do sistema de controlo e de prova introduzido para garantir a origem das sementes.
19 A fiabilidade de tais indicações é necessária ao bom funcionamento do sistema. Com efeito, na ausência de indicações fiáveis sobre as superfícies semeadas, seria difícil verificar se, tendo em conta os rendimentos indicados nos contratos de cultura, as quantidades de sementes que foram declaradas pelo primeiro comprador, e com base nas quais é calculado o montante da ajuda, foram efectivamente colhidas no território da Comunidade e não são sementes importadas de países terceiros. Em especial, como salienta a Comissão, se tais indicações não estivessem disponíveis, não seria possível efectuar comparações com as outras informações que os produtores e os primeiros compradores são obrigados a fornecer, por outro lado, às autoridades nacionais competentes, como a contabilidade das existências e a contabilidade financeira.
20 Ora, a fiabilidade das menções relativas às superfícies semeadas só pode ser garantida se as autoridades nacionais competentes forem informadas pelos produtores das alterações ocorridas na utilização das superfícies declaradas no contrato de cultura e que, segundo o artigo 6. , n.  3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.  2537/89, alterado, devem ser reservadas à cultura de soja, salvo caso de força maior.
21 É com esta finalidade que o segundo parágrafo do artigo 6. , n.  3, do mesmo regulamento prevê que os produtores devem comunicar, sob a forma de um aditamento, qualquer alteração das superfícies semeadas que surja antes do depósito do contrato junto do organismo nacional competente e que o terceiro parágrafo da mesma disposição prevê que as alterações que excedam certos limites devem ser assinaladas a este organismo quando surjam após o depósito do contrato.
22 A obrigação de o produtor declarar as alterações ao organismo competente, como previsto pelo artigo 6. , n.  3, do Regulamento n.  2537/89, constitui assim uma obrigação essencial para o bom funcionamento do sistema de ajuda e tem, portanto, uma importância fundamental para este sistema.
23 No entanto, o artigo 29. -A, n.  1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.  2537/89, alterado, só permite aplicar sanções aos incumprimentos desta obrigação quando os mesmos sejam resultado de um comportamento intencional do produtor ou de negligência grave da sua parte. Além disso, tendo em conta os termos do n.  4 do mesmo artigo, esta disposição deve ser entendida no sentido de que permite às autoridades nacionais competentes aplicar uma ou várias das sanções aí mencionadas, segundo a gravidade do incumprimento imputado ao produtor, como a Comissão defendeu e a Castello admitiu na audiência.
24 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, à violação das obrigações cujo respeito assuma importância fundamental para o bom funcionamento de um sistema comunitário pode ser aplicada a sanção da perda de um direito proporcionado pela regulamentação comunitária, tal como o direito a uma ajuda (v., neste sentido, acórdãos de 20 de Fevereiro de 1979, Buitoni, 122/78, Recueil, p. 677, e de 27 de Novembro de 1986, Maas, 21/85, Colect., p. 3537).
25 Ao prever sanções que podem ir até à perda do direito à ajuda para a campanha em curso e para a campanha seguinte quando o produtor de sementes de soja viole, intencionalmente ou por negligência grave da sua parte, uma obrigação tão importante para o bom funcionamento do regime de ajuda como a obrigação de assinalar as alterações das superfícies semeadas, a Comissão não ignorou o princípio da proporcionalidade nem excedeu os limites da competência de execução que lhe é conferida pelo artigo 2. , n.  8, do Regulamento n.  1491/85, a qual comporta o poder de fixar as sanções adequadas (v. acórdão de 2 de Maio de 1990, Hopermann, C-357/88, Colect., p. I-1669, n.  7).
26 Cabe ao juiz nacional apreciar se a omissão de um produtor é intencional ou resulta de negligência grave da sua parte e se a sanção escolhida é, em conformidade com o artigo 29. -A, n.  4, do Regulamento n.  2537/89, alterado, proporcionada ao incumprimento verificado atendendo à necessidade de garantir o bom funcionamento do regime de ajuda em causa.
27 Nestas condições, há que responder ao juiz a quo que o exame das quatro primeiras questões prejudiciais não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do artigo 29. -A do Regulamento n.  2537/89, na redacção dada pelo Regulamento n.  150/90.
Quanto às três últimas questões
28 As três últimas questões do juiz a quo dizem respeito à interpretação do artigo 6. , n.  3, do Regulamento n. 2537/89. O juiz nacional pretende saber se a obrigação de notificação prevista por esta disposição se aplica a uma redução das superfícies semeadas como a efectuada pela Castello.
29 Em primeiro lugar, o juiz nacional pergunta se as "alterações" referidas no artigo 6. , n.  3, abrangem as reduções de superfícies cultivadas efectuadas por um produtor em razão da abundância das chuvas no decurso de uma campanha. Em seguida, pergunta se os produtores têm a obrigação de notificar à autoridade nacional competente as alterações ocorridas mais de três meses antes da data prevista para a colheita mas posteriormente à assinatura do contrato. Por fim, pergunta se estes produtores têm a obrigação de notificar as alterações que não ultrapassem cada uma 10% da superfície inicialmente declarada no contrato de cultura mas que no total excedam este limiar.
30 Como foi dito atrás, o bom funcionamento do sistema de ajuda pressupõe que as autoridades nacionais disponham de informações fiáveis sobre as superfícies cultivadas que, salvo caso de força maior, devem ser afectadas exclusivamente à cultura de soja, e que estas autoridades sejam portanto informadas, em princípio, de todas as alterações, independentemente da sua natureza e origem, que ocorram na utilização destas superfícies.
31 Tendo em conta este objectivo, a expressão "alteração... na utilização das superfícies indicadas", constante do artigo 6. , n.  3, do Regulamento n.  2537/89, deve ser entendida de modo amplo, por forma a abranger todas as alterações ocorridas nas superfícies declaradas como devendo ser semeadas. Esta expressão abrange, em especial, as reduções efectuadas nas superfícies cultivadas em consequência de acontecimentos naturais como chuvas abundantes.
32 Se bem que esta questão não seja expressamente suscitada pelo juiz a quo, convém precisar, tendo em conta as observações da Castello, que ao prever que as superfícies declaradas no contrato de cultura são reservadas à cultura de soja, "salvo caso de força maior", o primeiro parágrafo do artigo 6. , n.  3, visa simplesmente desvincular o produtor, em casos excepcionais, da sua obrigação de só utilizar as superfícies em causa para a produção de sementes de soja. Em contrapartida, esta disposição não dispensa o produtor da obrigação, prevista nos segundo e terceiro parágrafos do mesmo número, de notificar as autoridades competentes desta alteração de afectação das superfícies.
33 Tendo em conta o objectivo de controlo e de prevenção da fraude prosseguido pelo artigo 6. do Regulamento n. 2537/89, toda e qualquer alteração que ocorra posteriormente à assinatura do contrato mas antes do início da colheita deve ser notificada à autoridade pública competente seja sob a forma de um aditamento ao contrato de cultura, como previsto pelo segundo parágrafo do artigo 6. , n.  3, do Regulamento n.  2537/89, seja, quando a mesma ultrapasse os limiares fixados pelo terceiro parágrafo do mesmo artigo, sob a forma de uma notificação pelo produtor ao organismo competente, ao organismo encarregado do controlo e ao primeiro comprador, como previsto por esta última disposição.
34 A este respeito, o facto de esta última disposição se referir às alterações que surjam "no decurso dos três meses que antecedem a data prevista para o início da colheita das sementes de soja" não pode excluir da obrigação de notificação as alterações ocorridas após o depósito do contrato mas mais de três meses antes do início da colheita. Com efeito, se fosse esse o caso, e pressupondo que os contratos de cultura possam ser depositados mais de três meses antes do início da colheita, os produtores poderiam proceder a alterações das superfícies cultivadas sem que os organismos competentes fossem informados de tal facto, o que aumentaria os riscos de fraude que o sistema de notificação tem precisamente por objectivo evitar.
35 A preocupação de dispor de informações fiáveis sobre as superfícies semeadas justifica também que as alterações que, isoladas ou em conjunto, atinjam mais de 10% da superfície indicada no contrato de cultura e, eventualmente, nos seus aditamentos, e mais de um hectare desta superfície sejam objecto de notificação ao organismo competente. Em especial, e caso contrário aumentaria o risco de fraude, a expressão "sempre que (uma) alteração seja superior (a estes limiares)", constante do artigo 6. , n.  3, terceiro parágrafo, do Regulamento n.  2537/89, não pode ser entendida no sentido de que abrange apenas as alterações que, consideradas separadamente, ultrapassem um e outro destes limiares.
36 Nestas condições, há que responder às três últimas questões do juiz a quo que o artigo 6. , n.  3, do Regulamento n.  2537/89 deve ser interpretado no sentido de que um produtor de soja tem a obrigação de notificar ao organismo competente toda e qualquer alteração das superfícies indicadas no contrato de cultura, e nomeadamente toda e qualquer redução destas superfícies, mesmo que tal esteja ligado a acontecimentos naturais, como chuvas abundantes, quando esta alteração ocorra antes do depósito do contrato bem como todas as alterações que ocorram após o depósito do contrato de cultura e que, isoladas ou em conjunto, sejam superiores a 10% das superfícies indicadas no contrato de cultura e a um hectare.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
37 As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Tribunale civile e penale di Ravenna, por despacho de 3 de Março de 1994, declara:
1) O exame das quatro primeiras questões prejudiciais não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do artigo 29. -A do Regulamento (CEE) n.  2537/89 da Comissão, de 8 de Agosto de 1989, relativo às regras de execução das medidas especiais para as sementes de soja, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.  150/90 da Comissão, de 19 de Janeiro de 1990.
2) O artigo 6. , n.  3, deste mesmo regulamento deve ser interpretado no sentido de que um produtor de soja tem a obrigação de notificar ao organismo competente toda e qualquer alteração das superfícies indicadas no contrato de cultura, e nomeadamente toda e qualquer redução destas superfícies, mesmo que tal esteja ligado a acontecimentos naturais, como chuvas abundantes, quando esta alteração ocorra antes do depósito do contrato bem como todas as alterações que ocorram após o depósito do contrato de cultura e que, isoladas ou em conjunto, sejam superiores a 10% das superfícies indicadas no contrato de cultura e a um hectare.