CELEX: 62010CJ0040
Жалба за отмяна
Регламент (EC, Евратом) № 1296/2009
Годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз
Метод за адаптиране
Член 65 от Правилника за длъжностните лица
Членове 1 и 3—7 от приложение XІ към Правилника
Клауза за изключване
Член 10 от приложение XІ към Правилника
Право на преценка на Съвета
Адаптиране, различаващо се от предложеното от Комисията
Клауза за преразглеждане, която дава възможност за временно адаптиране на възнагражденията

С жалбата си Европейската комисия иска от Съда да отмени частично Регламент (EC, Евратом) № 1296/2009 на Съвета от 23 декември
2009 година за адаптиране, считано от 1 юли 2009 г., на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители
на Европейския съюз и на корекционните коефициенти, прилагани по отношение на тях (ОВ L 348, стр. 10, наричан по-нататък „обжалваният
регламент“) по съображения, че този регламент нарушава член 65 от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз, приет
с Регламент (ЕИО, Евратом, ЕОВС) № 259/68 на Съвета от 29 февруари 1968 година за установяване на Правилник за длъжностните
лица и Условия за работа на другите служители на Европейските общности и установяване на специални мерки, временно приложими
за длъжностни лица на Комисията (ОВ L 56, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 8, стр. 12),
изменен с Регламент (EО, Евратом) № 723/2004 на Съвета от 22 март 2004 година (ОВ L 124, стр. 1, наричан по-нататък „Правилникът“),
и членове 1 и 3—7 от приложение XІ към посочения правилник, доколкото, от една страна, адаптира неправилно различните предвидени
от Правилника суми, и от друга страна, предвижда ново правно основание, позволяващо преразглеждане на обжалвания регламент.

Правна уредба

Правилникът
Член 65 от Правилника предвижда:
„1.      Съветът ежегодно преразглежда [възнагражденията] на длъжностните лица и на другите служители на Общностите. Преразглеждането
се извършва през септември съгласно съвместен доклад на Комисията, изготвен въз основа на съвместен индекс, изготвен от Статистическата
служба на Европейските общности в съгласие с националните статистически служби на държавите членки.
При преразглеждането Съветът преценява дали, като част от икономическата и социална политика на Общностите, [възнагражденията]
трябва да бъд[ат] коригиран[и]. По-специално Съветът взема предвид увеличението на заплатите, получавани в публичния сектор,
и нуждите от назначаване на нов персонал.
2.      В случай на съществена промяна в жизнения стандарт Съветът решава в срок от два месеца от какво адаптиране се нуждаят корекционните
коефициенти и дали е необходимо то да бъде приложено със задна дата.
3.      По смисъла на настоящия член Съветът взема решение с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията съгласно член 148,
параграф 2, втора алинея, първо тире от Договора за ЕИО и член 118 от Договора за създаване на Европейската общност за атомна
енергия“.
Съгласно член 82, параграф 2 от Правилника в случай че в съответствие с член 65, параграф 1 Съветът реши да адаптира размера
на възнагражденията, по същия начин се адаптират и пенсиите.
Съгласно член 65а от Правилника правилата за прилагането на членове 64 и 65 от този Правилник са предвидени в приложение ХI
към него.
Това приложение XI, озаглавено „Правила за прилагане на членове 64 и 65 от Правилника за персонала“, съдържа няколко глави,
първата от които, включваща членове 1—3, урежда годишното преразглеждане на заплатите, предвидено в член 65, параграф 1 от
Правилника, докато втората се отнася до временното адаптиране на заплатите и пенсиите съгласно член 65, параграф 2 от Правилника.
Глава 2 включва членове 4—7.
Глава 1 от приложение XІ към Правилника включва раздел 1, озаглавен „Фактори за определяне на годишното адаптиране“. Член 1,
който е част от този раздел, предвижда в параграф 1, че „[з]а целите на преразглеждането, предвидено в член 65, параграф 1
от Правилника за персонала, всяка година преди края на октомври Евростат съставя доклад относно промяната на жизнения стандарт
в Брюксел, икономическите паритети между Брюксел и някои населени места в държавите членки и относно промените в покупателната
способност на [възнагражденията], получавани от държавните служители в централните администрации“. Параграфи 2—4 от посочения
член уточняват по какъв начин Евростат в сътрудничество с държавите членки трябва да изчисли промяната на жизнения стандарт
за Брюксел (брюкселски международен индекс), промяната на жизнения стандарт извън Брюксел (икономически паритети и имплицитни
индекси), както и промените на покупателната способност на заплатите на държавните служители в националните централни администрации
(специфични индикатори).
Според член 3 от приложение XІ към Правилника, който е част от раздел 2, отнасящ се до „Годишно[то] адаптиране на [възнагражденията]
и пенсиите“:
„1.      Съгласно член 65, параграф 3 от Правилника за персонала Съветът, по предложение на Комисията и въз основа на критериите, посочени
в раздел 1 от настоящото приложение, преди края на всяка година взема решение относно адаптирането на [възнагражденията] и
пенсиите, с действие от 1 юли.
2.      Размерът на адаптирането се определя чрез умножаване на брюкселския международен индекс по специфичния индикатор. Адаптирането
е в нетно изражение в еднакъв за всички процент.
3.      Размерът на така определеното адаптиране се включва в таблиците на основните заплати по член 66 от Правилника за персонала,
в приложение XIII към него и в членове 20, 63 и 90 от Условията за работа на другите служители:
[…]
6.      Съответното положително или отрицателно адаптиране на [възнагражденията] на действащите и пенсиите на бившите длъжностни лица
и на другите [правоимащи] лица се прилага от институциите ретроактивно за периода между ефективното изпълнение и датата на
влизане в сила на решението за следващото адаптиране.
Ако ретроактивното адаптиране налага възстановяване на неоснователно изплатени суми, възстановяването може да се разпредели
за период не[…]по[-]дълъг от 12 месеца от датата на влизане в сила на решението за следващото годишно адаптиране“.
Съгласно член 4, параграф 1 от приложение XІ към Правилника „[в] случай на значителна промяна в жизнения стандарт, настъпила
между юни и декември […], се извършва временно адаптиране на заплатите и пенсиите (член 65, параграф 2 от Правилника за персонала)
с действие от 1 януари и като се взема предвид прогнозната промяна на покупателната способност в рамките на текущия годишен
референтен период“.
Глава 5 от приложение XІ към Правилника е озаглавена „Клауза за изключване“. Тя се състои от член 10, който предвижда:
„В случай на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение [в] Общността, оценено като такова в светлината
на обективни данни, представени за тази цел от Комисията, последната внася подходящо предложение, по което Съветът се произнася
в съответствие с процедурата, предвидена в член 283 от Договора за ЕО“.
Глава 7 от посоченото приложение, озаглавена „Заключителни разпоредби и клауза за преразглеждане“, включва член 15, който
гласи:
„1.      Разпоредбите на настоящото приложение се прилагат от 1 юли 2004 г. до 31 декември 2012 г.
2.      Те се преразглеждат в края на четвъртата година, по-специално в светлината на бюджетните последици. За тази цел Комисията
представя на Европейския парламент и на Съвета доклад, придружен, ако е необходимо, от предложение за изменение на настоящото
приложение в съответствие с процедурата, предвидена в член 283 от Договора за ЕО“.

Обжалваният регламент
На 29 октомври 2009 г. Комисията представя предложение COM(2009)603 окончателен, за да може до края на 2009 г. Съветът да
вземе решение съгласно член 3 от приложение XІ към Правилника за адаптиране на възнагражденията и пенсиите на длъжностните
лица и другите служители на Европейските общности.
На 19 ноември 2009 г. е представено изменено предложение за регламент (COM(2009)629 окончателен) вследствие на извършена от
две държави членки корекция на техните статистически данни за референтния период по член 1, параграф 4, буква а) от приложение
XI към Правилника, който трябва да се вземе предвид при изчисляване на покупателната способност.
Според точка 3.1 от мотивите на това предложение специфичният индикатор е 2,8 %, брюкселският международен индекс е 0,9 %,
а предложеното адаптиране на възнагражденията и пенсиите в Белгия и Люксембург, определено чрез умножаване на посочените по-горе
стойности, е 3,7 %. Всички изброени в предложението за регламент суми са адаптирани при прилагане на ставка от 3,7 %.
С обжалвания регламент предложението на Комисията е прието само отчасти.
Според съображение 1 от този регламент, който възпроизвежда посоченото в единственото съображение на предложението, „за да
се гарантира, че покупателната способност на длъжностните лица и на другите служители на Съюза се изменя успоредно с тази
на държавните служители в държавите членки, възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и на другите служители на Европейския
съюз следва да бъдат адаптирани в рамките на годишното преразглеждане за 2009 г.“.
Съображение 2 от обжалвания регламент, добавено от Съвета, предвижда, че „адаптирането на възнагражденията и пенсиите, предложено
от Комисията, следва да бъде изменено с оглед на финансовата и икономическа криза и като част от икономическата и социална
политика на Съюза. Положението следва да бъде преразгледано, когато е уместно“.
Членове 2 и 4—17 от обжалвания регламент сочат новите размери на възнагражденията, приети от Съвета при прилагане на ставка
за адаптиране от 1,85 %, които заместват предложените от Комисията при прилагане на ставка за адаптиране от 3,7 %.
Според член 18 от обжалвания регламент, на който не съответства нито един текст от предложението на Комисията:
„Когато е необходимо, настоящият регламент се преразглежда и за тази цел, когато е уместно, Комисията представя предложение
за изменение на настоящия регламент, по което Съветът приема решение с квалифицирано мнозинство“.

Искания на страните и производство пред Съда
Комисията моли Съда:
–        да отмени обжалвания регламент с изключение на членове 1, 3 и 19 от него, като обаче запази последиците му до приемане от
Съвета на нов регламент, прилагащ правилно членове 64 и 65 от Правилника и приложение ХІ към него, и
–        да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
Съветът моли Съда:
–        да отхвърли жалбата като неоснователна, и
–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
С определение на председателя на Съда от 26 февруари 2010 г. Парламентът е допуснат да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията.
С определение на председателя на Съда от 4 май 2010 г. Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Република
Литва, Република Австрия, Република Полша и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия са допуснати да встъпят в
подкрепа на исканията на Съвета.
С определение на председателя на Съда от 30 юни 2010 г. подадената от Union Syndicale Luxembourg [синдикален съюз, Люксембург]
молба за встъпване е отхвърлена с мотив, че съгласно член 40, втора алинея, второ изречение от Статута на Съда на Европейския
съюз Union Syndicale Luxembourg като учредено по люксембургското право юридическо лице няма право да встъпи в настоящото дело.
Искането на Комисията за разглеждане на делото по реда на бързото производство е отхвърлено с определение на председателя
на Съда от 26 февруари 2010 г.

По жалбата
В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква две правни основания, изведени от това, че членове 2 и 4—17 от обжалвания регламент,
от една страна, и член 18 от този регламент, от друга страна, не са съобразени с Правилника и приложение XІ към него.

По първото правно основание, изведено от нарушение на член 65 от Правилника, както и на членове 1 и 3 от приложение XІ към
Правилника
Доводи на страните
С първото правно основание Комисията твърди, че Съветът е адаптирал неправилно различните размери на възнагражденията и пенсиите,
предвидени в Правилника и Условията за работа на другите служители, като е заместил сумите, предложени от Комисията при прилагане
на ставка за адаптиране от 3,7 %, със суми, адаптирани при прилагане на ставка от 1,85 %.
Ставката за адаптиране от 1,85 %, която е точно половината на изчислената от Комисията, не можела да произтича от прилагането
на факторите, установени в членове 1 и 3 от приложение XІ към Правилника. Тя била предварително определена въз основа на общи
съображения за икономическото положение към момента на приемане на обжалвания Регламент.
Предвидената в член 65 от Правилника, както и в членове 1 и 3 от приложение XІ към него процедура обаче въвеждала метод за
автоматично адаптиране, който не оставял на Съвета никаква свобода на преценка, освен ако оспорва представените цифрови данни.
Годишното адаптиране на възнагражденията не било законодателен акт, а само мярка по изпълнение, която е по-скоро от административно,
а не от нормативно естество.
От самия текст на член 3 от приложение XІ към Статута следвало, че в тази област Съветът разполага само с обвързана компетентност.
Противно на поддържаното от Съвета, член 65 от Правилника не можел да се прилага с предимство пред посочения член 3, тъй като
двете разпоредби съдържали правни норми от един и същ ранг. Освен това член 10 от приложение XІ към Правилника щял да е излишен,
ако член 3 от това приложение вече предоставял на Съвета свобода на преценка, която му позволява да вземе предвид, извън факторите,
определени в този член 3, фактори, които не се отнасят до референтния период, като например икономическото или финансовото
положение към момента на приемане на регламента за адаптиране на възнагражденията.
Това че при приемане на регламента за адаптиране на възнагражденията и пенсиите Съветът действа при условията на обвързана
компетентност, се потвърждавало и от Решение от 5 юни 1973 г. по дело Комисия/Съвет (81/72, Recueil, стр. 575, точки 9 и 10),
както и от Решение от 6 октомври 1982 г. по дело Комисия/Съвет (59/81, Recueil, стр. 3329, точки 23—25), постановени във връзка
с предходните редакции на метода за адаптиране на възнагражденията, които не са предвиждали толкова строги и подробни правила
като действащото приложение XІ към Правилника.
Комисията подчертава, че автоматичният характер на закрепения в приложение XІ към Правилника метод е израз на волята на самия
Съвет, който с Регламент № 723/2004 е приел предложения от Комисията метод с цел създаване на стабилност в средносрочен план
и поради наличието на множество фактори, които за Съвета имат компенсиращо действие. В това отношение Комисията споменава
въвеждането на „специален налог“ върху изплащаните от Съюза възнаграждения и увеличението на вноските към пенсионната схема,
които мерки са намалили нарастването на заплатите. Освен това Комисията напомня, че предвиденият в приложение XІ към Правилника
метод за годишно адаптиране може да доведе както до отрицателни, така и до положителни резултати. Предвид тези аспекти, приемайки
този метод, Съветът се съгласил по принцип да се обвърже за срока на действие на приложение XІ към Правилника, а именно осем
години, със спазването на предвидените в това приложение условия.
Според Комисията член 10 от приложение XІ към Правилника е единствената разпоредба, позволяваща да се отчете внезапно влошаване
на социално-икономическото положение. Този член обаче не бил приложен в настоящия случай.
Съветът не можел да променя предложението, направено от Комисията на основание член 3 от приложение XІ към Правилника, в предложение
с правно основание посочения член 10, предоставящ на Комисията широко право на преценка относно това дали е необходимо предложение
по този член. Освен това Съветът не приканил официално Комисията да представи предложение на основание член 10 от приложение
XІ към Правилника. Впрочем дори представянето на такова предложение от Комисията можело да се отнася само до бъдещите изменения
на Правилника и не можело да освободи Съвета, действащ при условията на обвързана компетентност, от задължението му до края
на 2009 г. да упражни компетентността, предвидена в член 3, параграф 1 от това приложение, за да адаптира възнагражденията
и пенсиите, считано от 1 юли 2009 г.
Освен това, като се има предвид, че член 10 от приложение XІ към Правилника се позовава на член 283 ЕО, понастоящем член 336
ДФЕС, след влизане в сила на Договора от Лисабон методът за адаптиране на възнагражденията можел да бъде изменен само от Парламента
и Съвета, действащи съгласно обикновената законодателна процедура. Твърдяната спешност не позволявала на Съвета да се освободи
от тези изисквания. Като не предвидил в Регламент № 723/2004 възможност за приемане поне на временни мерки, Съветът съзнателно
приел „бавността“ на прилагането на клаузата за изключване.
Накрая Комисията подчертава, че по-късното отчитане на всяка, както отрицателна, така и положителна промяна във финансовото
положение е вътрешноприсъщо на метода, предвиден в член 3 от приложение XІ към Правилника. Така икономическата криза щяла
да бъде взета предвид през 2010 г., доколкото между юли 2009 г. и юни 2010 г референтните държави членки са отразили последиците
от тази криза при определяне на размера на възнагражденията на съответните си държавни служители. Ето защо член 10 от това
приложение трябвало да се прилага само при положения, които са действително извънредни и непредвидени.
Въпреки това Комисията иска от Съда, за да се избегне всякакво прекъсване при прилагане на режима на възнагражденията и пенсиите,
да приложи член 264, втора алинея ДФЕС, така че отменените разпоредби да продължат да действат до приемането от Съвета, в
изпълнение на решението, което ще бъде постановено, на нов регламент в съответствие с предложението на Комисията, с действие
от 1 юли 2009 г.
Парламентът подкрепя всички правни основания и искания на Комисията. Той подчертава по-специално, че с приемането на член 3
от приложение XІ към Правилника Съветът предварително е определил условията за упражняване на неговата компетентност по член 65
от Правилника, така че решението за годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите представлява само изпълнение на установените
в посоченото приложение XI правила и критерии. При това положение член 65, параграф 3 от Правилника трябвало да се тълкува
като разпоредба, която предоставя на Съвета само изпълнителна компетентност по отношение на това годишно адаптиране. Прибягването
до член 10 от приложение XІ към Правилника предполагало инициатива на Комисията и прилагане на обикновената законодателна
процедура в съответствие с член 336 ДФЕС. В случая обаче тази процедура не била следвана.
Противно на това, Съветът счита, че предвид текста и общата система на член 65 от Правилника и на приложение XІ към него винаги
разполага със свобода на преценка по отношение на годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите, дори да не оспорва
правилността на представеното от Комисията изчисляване на годишното адаптиране, извършено на основание член 1 от това приложение
XI. Като се основава на използвания в посочения член 65, параграф 1 израз „по-специално“, Съветът поддържа, че приложение
XІ към Правилника определя условията за прилагане на някои критерии, които той трябва да вземе предвид при преразглеждане
на размера на възнагражденията и пенсиите, но не предопределя възможността той да вземе предвид други критерии.
Дори с приемането на приложение XІ към Правилника да се е съгласил по принцип да се обвърже за срока на действие на това приложение
със спазване на предвидените в него условия, Съветът не се бил отказал от всякаква свобода на преценка при определяне на годишното
адаптиране на възнагражденията и пенсиите. Всъщност той нито бил отменил член 65 от Правилника, за да го замени с разпоредбите
на член 3 от приложение XІ към Правилника, нито бил делегирал изцяло на Комисията своята компетентност за вземане на решения
в тази област. Поддържаното от Комисията тълкуване на член 3 от приложение XІ към Правилника, според което този член установява
процедура с автоматичен характер, напълно лишавало член 65 от полезно действие. В това отношение било без значение дали решението
на Съвета за годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите е законодателен или изпълнителен акт.
Освен това Съдът в Решение от 6 октомври 1982 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе (точка 32), и Първоинстанционният
съд на Европейските общности в Решение от 7 декември 1995 г. по дело Abello и др./Комисия (T‑544/93 и T‑566/93, Recueil FP,
стр. I‑A‑271 и II‑815, точка 53), Решение от 8 ноември 2000 г. по дело Bareyt и др./Комисия (T‑158/98, Recueil FP, стр. I‑A‑235
и II‑1085, точка 57) и Решение от 25 септември 2002 г. по дело Ajour и др./Комисия (T‑201/00 и T‑384/00, Recueil FP, стр.
I‑A‑167 и II‑885, точка 47) били установили, че Съветът разполага със свобода на преценка в областта на годишното коригиране
на възнагражденията и пенсиите.
При всяко положение Съветът разполагал с такава свобода на преценка при особено тежка икономическа криза като започналата
в края на 2008 г., чието настъпване и обхват никой не можел да предвиди към момента на приемане на Регламент № 723/2004. Не
било мислимо отговорният законодател да се откаже напълно от крайно необходимата в случай на тежка икономическа и социална
криза гъвкавост.
Тази основана на член 65 от Правилника свобода на преценка съществувала независимо от член 10 от приложение XІ към Правилника.
Разбира се, прилагането на последния член би позволило да се получи сходен резултат. За да се прибегне до прилагането на този
член 10 обаче, било необходимо да се задейства процедура за годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите, която е много
по-тежка от предвидената в член 3 от приложение XІ към Правилника, което подчертавало, че член 10 няма за цел, нито води до
предлагане на заместител на правото на преценка на Съвета, произтичащо от член 65 от Правилника. В този контекст Съветът твърди,
че дори в рамките на обикновената законодателна процедура съгласно член 336 ДФЕС той може в съответствие с член 294, параграф 9
ДФЕС с единодушие да измени предложението на Комисията, дори тя да е дала отрицателно становище във връзка с това.
Освен това актовете, които могат да бъдат приети на основание член 65 от Правилника и членове 1 и 3 от приложение XІ към Правилника,
и тези, които могат да бъдат приети на основание член 10 от посоченото приложение XІ имали само отчасти идентичен предмет.
Член 10 имал много по-широк обхват от останалите разпоредби, доколкото позволявал не само да се коригира адаптирането на възнагражденията
и пенсиите, произтичащо от „механичното“ прилагане на метода, но и да се спре прилагането на метода и той да се измени или
отмени със законодателен акт.
Предвиденото с обжалвания регламент увеличаване на възнагражденията и пенсиите с 1,85 % имало за цел да запази покупателната
способност на длъжностните лица на Съюза, като заличи последиците от констатираната в Брюксел инфлация (0,9 %), от увеличаването
на вноските на длъжностните лица към пенсионната схема (0,4 %) и от увеличаването на специалната вноска (0,43 %). Предоставянето
на длъжностните лица и другите служители на Съюза на по-голямо от вече предвиденото увеличение само би довело до неразбиране
на Съюза от неговите граждани. Това увеличение освен това би представлявало допълнителна тежест за бюджета на държавите членки,
която би се прибавила към тежестите, произтичащи от наложените от икономическата криза интервенции. Предвид мерките, взети
от държавите членки по отношение на техните собствени държавни служители вследствие на икономическата криза, не било достатъчно
да се изчака тези мерки да бъдат отразени върху нивото на следващото годишно адаптиране на възнагражденията на длъжностните
лица на Съюза в края на 2010 г.
Що се отнася до член 10 от приложение XІ към Правилника, Съветът оспорва най-напред тезата, че този член се отнасял единствено
до евентуалното заместване на „нормалния“ метод за годишно адаптиране на възнагражденията и пенсиите с друг, приложим само
за в бъдеще метод, така че прилагането на член 10 било изключено при използване на този „нормален“ метод. В частност обстоятелството,
че член 10 е озаглавен „Клауза за изключване“, сочело, че той позволява коригиране на годишното адаптиране в случай на сериозно
и внезапно влошаване на социално-икономическото положение, без при това да се променя „нормалният“ метод за в бъдеще.
В конкретния случай били налице фактическите предпоставки за прилагането на член 10 от приложение XІ. Всъщност през референтния
период Съюзът бил изправен пред особено тежка икономическа криза, предизвикана от финансовата криза. Последиците от тази криза
се проявили, считано от второто шестмесечие на 2008 г. и били особено значителни в началото на 2009 г. Тези последици обаче
не били отчетени в предложението на Комисията.
Независимо от задължението ѝ да действа по собствена инициатива при наличие на данни за сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото
положение и евентуално своевременно да представи подходящо предложение на основание член 10 от приложение XІ от Правилника,
Комисията не прибягнала до този член. При обсъжданията в подготвителните органи на Съвета преди приемането на обжалвания регламент
била спомената възможността за прибягване до посочения член 10. На две срещи, състояли се в края на ноември 2010 г. и началото
на декември същата година, Комисията обаче посочила, че няма да представи предложение на това правно основание.
Съветът поддържа, че при липса на предложение от Комисията на основание член 10 от приложение XІ към Правилника, не можел
да използва този член. Ето защо нямал друг избор, освен да използва свободата на преценка, с която разполагал съгласно член 65,
за да приеме обжалвания регламент в установените срокове. Съдът многократно бил приемал, че „извънредни и непредвидени положения“
могат да доведат до разрешения ad hoc, за да се даде на Съюза възможност да действа и да поеме своите отговорности, както
безспорно било в настоящия случай. При всяко положение, дори Комисията да беше представила предложение на основание член 10
от приложение XІ към Правилника през декември 2009 г., това предложение нямало да може да бъде прието до края на годината
поради тромавата процедура, предвидена в този член.
Макар да споделят правните основания и исканията на Съвета, датското, германското, литовското, полското правителство и правителството
на Обединеното кралство внасят различни уточнения.
Така от текста на член 65 от Правилника и на член 10 от приложение XІ към Правилника, както и от практиката на Съда и на Общия
съд следвало, че Съветът разполага с право на преценка по отношение на годишното адаптиране на възнагражденията и пенсиите,
и по-специално по отношение на факторите, които следва да бъдат взети предвид при това адаптиране. В частност член 65 от Правилника
и приложение XІ към него не изброявали изчерпателно, от една страна, факторите, които законосъобразно могат да бъдат взети
предвид от Съвета, и от друга страна, факторите, които трябва да бъдат приложени от Съвета.
Според институционалното равновесие на Съюза Съветът не бил просто „изпълнителен орган“ на Комисията. По принцип Съветът не
бил длъжен да приема без промени предложение за законодателен акт, изхождащо от Комисията, а можел с единодушие да го измени,
със или без участието на Парламента в зависимост от процедурата. Той бил длъжен единствено да не се отклонява от предмета
и целта на предложението, което задължение в случая бил спазил. Освен това, дори при прехвърляне на изпълнителни правомощия
на Комисията, в много хипотези Съветът можел да се противопостави на предложен от Комисията законодателен акт. От текста на
член 3 от приложение XІ към Правилника не следвало ясно, че той предоставя на Съвета право само да „удостовери“ предложението
на Комисията.
Според даденото от Комисията тълкуване на член 10 от приложение XІ към Правилника тя можела напълно да блокира прилагането
на тази клауза за изключване и по този начин да лиши тази разпоредба от всякакво полезно действие.
Съображения на Съда
Първото правно основание, изведено от това, че членове 2 и 4—17 от обжалвания регламент нарушават член 65 от Правилника, както
и членове 1 и 3 от приложение XІ към него, повдига въпроса дали и евентуално в каква степен Съветът разполага със свобода
на преценка, която му позволява да се отклони от предложение на Комисията относно годишното адаптиране на възнагражденията
и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Съюза, като се позове на тежка икономическа криза, без да твърди, че
представените от Комисията в нейното предложение за адаптиране цифрови данни не съответстват на изискванията на членове 1
и 3 от приложение XІ към Правилника.
Член 65 от Правилника установява основното правило за годишното преразглеждане и евентуалното адаптиране на възнагражденията
на длъжностните лица и другите служители на Съюза, което адаптиране се прилага на основание член 82, параграф 2 от Правилника
и по отношение на пенсиите. Параграф 1 от посочения член 65 предвижда, че Съветът ежегодно преразглежда възнагражденията на
длъжностните лица и на другите служители на Съюза. При това преразглеждане Съветът преценява дали като част от икономическата
и социална политика на Съюза възнагражденията трябва да бъдат коригирани. Вземат се предвид по-специално увеличението на заплатите,
получавани в публичния сектор, и нуждите от назначаване на нов персонал.
От текста на член 65, параграф 1 от Правилника следва, че тази разпоредба предоставя на Съвета право на преценка при годишното
преразглеждане на размера на възнагражденията (вж. в този смисъл Решение от 5 юни 1973 г. по дело Комисия/Съвет, посочено
по-горе, точки 7 и 11, както и Решение от 6 октомври 1982 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точки 20—22 и 32 ).
Съгласно член 65а от Правилника обаче правилата за прилагането на член 65 са посочени в приложение ХI към Правилника.
Член 3 от това приложение, отнасящ се до „Годишно[то] адаптиране на [възнагражденията] и пенсиите“, предвижда в параграф 1,
че преди края на всяка година Съветът взема решение по адаптирането на възнагражденията, предложено от Комисията и основаващо
се на критериите, предвидени в раздел 1 от приложение XІ към Правилника, с действие от 1 юли. Според параграф 2 от посочения
член 3 размерът на адаптирането се определя чрез умножаване на брюкселския международен индекс по специфичния индикатор и
адаптирането е в нетно изражение в еднакъв за всички процент. Накрая член 3, параграф 3 от приложение XІ към Правилника предвижда,
че размерът на така определеното адаптиране се включва в таблиците на основните заплати, съдържащи се в някои разпоредби на
Правилника и на Условията за работа на другите служители.
Следователно предвид текста и системата на посочените в предходната точка разпоредби член 3 от приложение XІ към Правилника
определя изчерпателно критериите, приложими при годишното адаптиране на размера на възнагражденията.
За да се определи дали по силата на член 65 от Правилника, Съветът може при адаптирането да вземе предвид други фактори, и
по-специално настъпването на тежка икономическа криза, следва да се разгледа връзката между тези две разпоредби.
–       По връзката между член 65 от Правилника и член 3 от приложение XІ към Правилника
В това отношение следва да се напомни, първо, че според член 65а от Правилника функцията на приложение XІ към Правилника е
да установи правила за прилагане на членове 64 и 65 от Правилника.
На второ място, следва да се има предвид, че това приложение, и по-специално член 3 от него имат същата правна стойност като
разпоредбите на Правилника и следователно като член 65 от него. Тъй като и член 65 от Правилника и приложение XІ към него
са част от един и същ акт с характер на регламент, те представляват правни норми от един и същ ранг.
Както приемането на Правилника, така и всички негови изменения, и по-специално включването на приложение XI, са извършени
с регламент, който акт съгласно член 288, втора алинея ДФЕС е задължителен в своята цялост. Съдът вече е приел във връзка
с разпоредба от приложение VIII към Правилника, че приетият с Регламент № 259/68 Правилник притежава всички характеристики,
определени в член 189, втора алинея ЕИО (на който понастоящем съответства член 288, втора алинея ДФЕС) и е задължителен в
своята цялост (вж. Решение от 20 октомври 1981 г. по дело Комисия/Белгия, 137/80, Recueil, стр. 2393, точка 7).
На трето място, с оглед на историята по приемане на приложение XІ към Правилника, действащата редакция на това приложение
е резултат от дълъг процес на развитие, започнал през 1972 г. Този процес се характеризира с въвеждането на все по-точна и
обвързваща уредба на метода на годишно адаптиране на възнагражденията, както що се отнася до формата на използвания правен
акт, така и що се отнася до неговото съдържание.
Всъщност, както следва от Решение от 5 юни 1973 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе (точки 3 и 4), Решение от 26 юни
1975 г. по дело Комисия/Съвет (70/74, Recueil, стр. 795, точка 7), както и Решение от 6 октомври 1982 г. по дело Комисия/Съвет,
посочено по-горе (точка 8), през 1972 г. Съветът най-напред решава пробно да приложи за период от три години система за коригиране
на възнагражденията, при която се използват два определени индикатора, като същевременно се изключва автоматичното прилагане
на средно аритметично на двата установени индикатора. По отношение на този подход Съдът приема, че с това решение Съветът,
като се произнася в рамките на правомощията, предоставени му от член 65 от Правилника в областта на възнагражденията на персонала,
поема задължения, които го обвързват за определения от самия него период (вж. Решение от 5 юни 1973 г. по дело Комисия/Съвет,
посочено по-горе, точки 8 и 9, Решение от 26 юни 1975 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точки 20—22, както и Решение
от 6 октомври 1982 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 8).
През 1976 г. Съветът приема нов метод за адаптиране на възнагражденията, както следва от Решение от 6 октомври 1982 г. по
дело Комисия/Съвет, посочено по-горе (точки 9—13). След това с Решение 81/1061/Евратом, ЕОВС, ЕИО на Съвета от 15 декември
1981 година за изменение на метода за адаптиране на възнагражденията на длъжностните лица и другите служители на Общностите
(ОВ L 386, стр. 6) е установен друг метод за адаптиране на възнагражденията за срок от десет години.
Накрая с Регламент (ЕОВС, ЕИО, Евратом) № 3830/91 на Съвета от 19 декември 1991 година за изменение на Правилника за длъжностните
лица и Условията за работа на другите служители на Европейските общности (ОВ L 361, стр. 1) Съветът въвежда метода за адаптиране
на възнагражденията в самия Правилник, като включва в него приложение XI за периода от 1 юли 1991 г. до 30 юни 2001 г. Срокът
на действие на приложение XІ към Правилника в редакцията му съгласно Регламент № 3830/91 е продължаван два пъти, съответно
през декември 2000 г. и през декември 2003 г., преди приемането на настоящата редакция с Регламент № 723/2004 за период от
осем години.
С оглед на изложените по-горе съображения следва да се заключи, че макар да не е променил текста на член 65 от Правилника,
с приемането на приложение XІ към Правилника Съветът е приел разпоредби по прилагането на този член. Съображенията от обществен
ред, съдържащи се в посочения член, са уточнени в член 3 от приложение XІ към Правилника, с което Съветът установява за определен
брой години конкретни правила за процедурата, предвидена в член 65 от Правилника, и по-специално изчерпателно посочва критериите,
които се прилагат при годишното адаптиране на възнагражденията.
Тази правна уредба, която ограничава произтичащото от член 65 от Правилника право на преценка на Съвета, е обоснована по-специално
с оглед на целите за осигуряване на определена стабилност в средносрочен план и за избягване на повтарящите се обсъждания
и трудности, по-специално между организациите, представляващи персонала, и съответните институции във връзка с въпроса в каква
степен адаптирането е обосновано или необходимо (вж. в този смисъл Решение от 5 юни 1973 г. по дело Комисия/Съвет, посочено
по-горе, точка 2). В това отношение още първото съображение от Решение 81/1061, както и второто и третото съображение от Регламент
№ 3830/91 сочат, че посочената уредба на правото на преценка на Съвета има за цел да поддържа хармонични отношения между европейските
институции и техните длъжностни лица и други служители.
За постигане на посочените цели обаче Съветът трябва да се съобразява с критериите, определени в член 3 от приложение XІ към
Правилника.
Освен това предвиденият в този член 3 механизъм почива основно върху идеята за привеждане в съответствие, разбира се, с известно
закъснение, на промените в заплатите на равнище Съюза с тези промени в референтните държави членки между месец юли на предходната
година и месец юли на текущата година, отразяващи решенията относно възнагражденията на държавните служители, взети от органите
на посочените държави членки с оглед на икономическото положение през този период. Впрочем определените в посочения член 3
критерии могат да доведат както до отрицателни, така и до положителни резултати, както следва по-специално от параграф 6 от
този член.
Следователно с приемането на приложение XІ към Правилника Съветът се е задължил със самостоятелно решение през срока на действие
на това приложение да спазва критериите, изчерпателно определени в член 3 от приложението, при упражняване на правото си на
преценка, произтичащо от член 65 от Правилника. Съображенията на Съда в Решение от 5 юни 1973 г. по дело Комисия/Съвет, посочено
по-горе (точка 9), и Решение от 26 юни 1975 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе (точки 20—22), се прилагат mutatis
mutandis към регламента, въвеждащ приложение XІ към Правилника, който Съветът е приел в съответствие с член 65а от Правилника.
При тези условия Съветът не може да се позовава в рамките на посочения член 3 на свобода на преценка, надхвърляща определените
в този член критерии.
Ето защо при годишното преразглеждане на размера на възнагражденията Съветът не би могъл да се основава на предоставеното
с член 65 от Правилника право на преценка, за да се отклони от предвидения в член 3 от приложение XІ към Правилника метод
и да вземе предвид критерии, различни от посочените в последния член.
–       По възможността да се вземе предвид тежка икономическа криза
Що се отнася до изтъкнатата от Съвета и встъпилите държави членки възможност при годишното преразглеждане на размера на възнагражденията
да се вземе предвид тежка икономическа криза, следва да се напомни, че съгласно член 10 от приложение XІ към Правилника „в
случай на сериозно и внезапно влошаване на социално-икономическото положение [в] Общността, оценено като такова в светлината
на обективни данни, представени за тази цел от Комисията, последната внася подходящо предложение, по което Съветът се произнася
в съответствие с процедурата, предвидена в член 283 от Договора за ЕО“.
Този член позволява при изключителни обстоятелства в определени случаи предвиденият в член 3 от приложение XІ към Правилника
метод да не бъде приложен, без обаче бъде изменян или отменян за следващите години. Всъщност член 10 от приложение XІ към
Правилника се намира в глава 5 от това приложение, озаглавена „Клауза за изключване“. От друга страна, изменението на разпоредбите
на приложение XІ от Правилника се разглежда в глава 7 от посоченото приложение, която е озаглавена „Заключителни разпоредби
и клауза за преразглеждане“ и включва само един член, а именно член 15. Този член 15 установява, от една страна, срока на
действие на разпоредбите на приложение XІ към Правилника и предвижда, от друга страна, правила за преразглеждане на тези разпоредби
в края на четвъртата година, което да отчете бюджетните последици на горепосочените разпоредби. Той предвижда също така възможност
за изменение на посоченото приложение при спазване на процедурата по член 283 ЕО.
Освен това според текста на член 10 от приложение XІ към Правилника неговата цел е да позволи на институциите да реагират
на внезапни събития, налагащи по-скоро реакция в конкретния случай, отколкото пълно изменение на „нормалния“ метод за коригиране
на възнагражденията. Накрая, както Комисията приема в своя Доклад от 27 юни 1994 г. за приложимостта на клаузата за изключване
(SEC(94) 1027 окончателен, точка II.3, стр. 5 и 6), тази клауза позволява да се отчетат последиците от едновременно сериозно
и внезапно влошаване на социално-икономическото положение, когато възнагражденията на длъжностните лица няма да бъдат адаптирани
достатъчно бързо при прилагане на „нормалния метод“.
Ето защо приложение XІ към Правилника предвижда особена процедура за адаптиране на възнагражденията в случай на тежка икономическа
криза.
За да не бъдат лишени приложение XІ към Правилника, и по-специално членове 3 и 10 от това приложение от задължителното им
действие (вж. по аналогия Решение от 5 юни 1973 г. по дело Комисия/Съвет, посочено по-горе, точка 13), и при липсата на други
разпоредби в това приложение относно евентуалното влияние на икономическа криза върху адаптирането на възнагражденията, следва
да се заключи, че през срока на действие на посоченото приложение предвидената в член 10 от него процедура е единствената
възможност за вземане предвид на икономическа криза при адаптирането на възнагражденията и за неприлагане вследствие на това
на критериите, установени в член 3, параграф 2 от посоченото приложение.
Този извод не може да бъде оборен от обстоятелството, че прилагането на член 10 от приложение XІ към Правилника зависи от
предложение на Комисията. По-специално от член 17, параграф 2 ДЕС следва, че член 10 е съобразен с институционалното равновесие,
предвидено в Договорите, които по принцип предоставят на Комисията монопол върху предложенията в законодателните процедури.
Съгласно член 10 от приложение XІ към Правилника Комисията „внася“ подходящо предложение в случай на сериозно и внезапно влошаване
на социално-икономическото положение. Предвид ясния текст на този член не може да се приеме, че упражняването на компетентността,
предоставена на Комисията с посочения член 10, представлява просто възможност за тази институция.
Освен това Комисията трябва да спазва задължението за лоялно сътрудничество между институциите, признато от съдебната практика
(вж. по-специално Решение от 27 септември 1988 г. по дело Гърция/Съвет, 204/86, Recueil, стр. 5323, точка 16 и Решение от
10 декември 2002 г. по дело Комисия/Съвет, C‑29/99, Recueil, стр. I‑11221, точка 69), а от влизането в сила на Договора от
Лисабон — изрично закрепено в член 13, параграф 2, второ изречение от ДЕС. Накрая, както следва от член 241 ДФЕС, Съветът
може да поиска от Комисията да предприеме проучвания, които счита за уместни за осъществяването на общите цели и да му представи
съответни предложения. Преди приемането на обжалвания регламент обаче, за разлика от 1994 г. (вж. Доклад SEC(94) 1027 окончателен
на Комисията от 27 юни 1994 г., точка I, стр. 3), Съветът не е отправил до Комисията никакво официално искане, с което да
я прикани да изпълни задълженията си по член 10 от приложение XІ към Правилника.
Обстоятелството, че предвидената в член 10 от приложение XІ към Правилника процедура е по-тромава от предвидената в член 3
от това приложение, по-специално поради участието на Парламента след влизането в сила на Договора от Лисабон, не може да освободи
Съвета от спазването на закрепените в посоченото приложение правила. В това отношение следва да се посочи, че самият Съвет
приема, че дори сложни процедури, в които участват няколко институции, могат да приключат в по-кратки срокове при наличие
на политическа воля за бързо постигане на резултат. Тази възможност произтича по-специално от способите за ускоряване на съответната
процедура, предвидени в член 229, втора алинея ДФЕС, както и в член 134, параграф 4, втора алинея и членове 142 и 144 от вътрешния
правилник на Европейския парламент.
Освен това, що се отнася до положението към момента на приемане на обжалвания регламент, следва да се напомни, че според доводите
на Съвета последиците от икономическата криза са могли да бъдат почувствани още през референтния период, приключващ през юли
2009 г. Така още през лятото на 2009 г. Съветът е могъл да предприеме действия с оглед на представянето на предложение на
основание член 10 от приложение XІ към Правилника.
От всички изложени по-горе съображения следва, че Съветът не разполага със свобода на преценка, която поради икономическа
криза да му позволява, без да прибегне до предвидената в член 10 от приложение XІ към Правилника процедура, да вземе решение
и да определи, както е направил в членове 2 и 4—17 от обжалвания регламент, адаптиране на възнагражденията, различаващо се
от предложението на Комисията, основано само на член 3 от посоченото приложение.
Следователно членове 2 и 4—17 от обжалвания регламент трябва да бъдат отменени.

По второто правно основание, изведено от нарушение на член 65 от Правилника и на членове 3—7 от приложение XІ към Правилника
Доводи на страните
С второто си правно основание Комисията изтъква, че член 18 от обжалвания регламент нарушава член 65 от Правилника и членове
3—7 от приложение XІ към Правилника, тъй като създава ново правно основание, позволяващо преразглеждането на обжалвания регламент,
и следователно — възможност за временно адаптиране на възнагражденията.
Всъщност член 65 от Правилника предвиждал единствено ежегодно адаптиране на възнагражденията. Възможността за временното им
адаптиране, предвидена в членове 4—7 от приложение XІ към Правилника, предполагала съществена промяна в жизнения стандарт
между юни и декември и освен това — представяне на предложение от Комисията. Съветът обаче не бил приканил Комисията да представи
предложение в този смисъл и при всяко положение Комисията не била представила такова предложение. Съветът не можел също така
сам да не приложи процесуалните изисквания на член 10 от приложение XІ към Правилника, и по-специално това за представяне
на предложение от Комисията и за участие на Парламента в законодателната процедура.
При всяко положение отмяната на членове 2 и 4—17 от обжалвания регламент правела безпредметна клаузата за преразглеждане по
член 18 от този регламент.
Парламентът добавя, че член 290 ДФЕС не позволява на Съвета с изпълнителен акт да си запази правомощия и че членове 64 и 65
от Правилника, както и приложение XІ към него не съдържат никакво правно основание за приемането на такава ревизионна клауза.
Съветът изтъква, че второто правно основание е свързано с първото правно основание и с тезата на Комисията, че с приемането
на приложение XІ към Правилника Съветът се бил отказал от всякакво право на преценка. Член 18 от обжалвания регламент не можел
да противоречи на членове 4—7 от приложение XІ към Правилника, като се има предвид, че тези членове не обхващат същата хипотеза.
Всъщност посоченият член 18 се отнасял до възможността за преразглеждане по предложение на Комисията на определената в обжалвания
регламент ставка, с която се адаптират възнагражденията и пенсиите, предвид развитието на икономическата и финансовата криза
и икономическата и социална политика на Съюза и при прилагане на изрично изискваната от Правилника гъвкавост.
Съображения на Съда
Второто правно основание на Комисията е изведено от нарушение на член 65 от Правилника и на членове 3—7 от приложение XІ към
Правилника с член 18 от обжалвания регламент, който предвижда възможността за преразглеждане на обжалвания регламент. Такава
възможност не е предвидена в предложението на Комисията.
Що се отнася до размера на възнагражденията, член 65, параграф 1 от Правилника предвижда, че той може да се преразглежда само
веднъж годишно. За разлика от това, що се отнася до корекционните коефициенти, параграф 2 от този член позволява да се приемат
мерки за временно адаптиране на тези коефициенти в случай на съществена промяна в жизнения стандарт. Членове 1—3 от приложение
XІ към Правилника уточняват правилата за годишното преразглеждане на размера на възнагражденията, а членове 4—7 от това приложение
предвиждат по-подробни правила за временното адаптиране на корекционните коефициенти.
Нито една от посочените разпоредби не предвижда възможност в рамките на годишното преразглеждане на размера на възнагражденията
да се установяват нови правила, позволяващи преразглеждане на този размер, нито възможност за адаптиране на възнагражденията
извън ежегодното адаптиране в съответствие с член 65, параграф 1 от Правилника и членове 1—3 от приложение XІ към Правилника.
Те не позволяват също така отклоняване от временното адаптиране на корекционните коефициенти, предвидено в член 65, параграф 2
от Правилника и членове 4—7 от посоченото приложение XI.
Следователно член 18 от обжалвания регламент е приет в нарушение на член 65 от Правилника и на членове 3—7 от приложение XІ
към него, поради което също трябва да бъде отменен.
От всички изложени по-горе съображения следва, че членове 2 и 4—18 от обжалвания регламент трябва да бъдат отменени.
С цел обаче да се избегне прекъсване при прилагане на режима на възнагражденията, следва да се приложи член 264, втора алинея
ДФЕС и да се запазят последиците на отменените разпоредби на обжалвания регламент относно адаптирането на възнагражденията
и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Съюза, считано от 1 юли 2009 г., а именно на членове 2 и 4—17 от него
до влизането в сила на нов регламент, приет от Съвета, за да се осигури изпълнението на настоящото решение.

По съдебните разноски
По силата на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски,
ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Съвета и последният е загубил делото,
той трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски. По силата на параграф 4, първа алинея от същия член държавите членки
и институциите, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1)
Отменя членове 2 и 4—18 от Регламент (ЕС, Евратом) № 1296/2009 на Съвета от 23 декември 2009 година за адаптиране, считано
от 1 юли 2009 г., на възнагражденията и пенсиите на длъжностните лица и другите служители на Европейския съюз и на корекционните
коефициенти, прилагани по отношение на тях.
2)
Запазва последиците на членове 2 и 4—17 от Регламент № 1296/2009 до влизането в сила на нов регламент, приет от Съвета на
Европейския съюз, за да се осигури изпълнението на настоящото решение.
3)
Осъжда Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски.
4)
Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Република Литва, Република Австрия, Република Полша и Обединено
кралство Великобритания и Северна Ирландия, както и Европейският парламент понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи
*
Език на производството: френски.