CELEX: 62002CJ0047
Työntekijöiden vapaa liikkuvuus
EY 39 artiklan 4 kohta
Julkishallinnon palvelussuhteet
Kalastusalusten kapteenit
Julkisen vallan tehtävien siirtäminen alukselle
Lippuvaltion kansalaisille varatut toimet

Tuomion perustelut
1 Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 31.1.2002 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 19.2.2002, EY 234 artiklan nojalla ennakkoratkaisukysymyksen EY 39 artiklan 4 kohdan tulkinnasta.
2 Tämä kysymys on esitetty asiassa, jossa kantajina ovat Alankomaiden kansalaiset Anker, Ras ja Snoeck ja vastaajana Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nord (pohjoisen alueen vesistö- ja merenkulkuvirasto) ja joka koskee Saksan lippua käyttävien kalastusalusten päälliköiden toimeen pääsyä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
3 EY 39 artiklassa määrätään seuraavaa:
"1. Turvataan työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisössä.
2. Se merkitsee, että kaikki kansalaisuuteen perustuva jäsenvaltioiden työntekijöiden syrjintä työsopimusten tekemisessä sekä palkkauksessa ja muissa työehdoissa poistetaan.
3. Yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden vuoksi perustelluin rajoituksin se sisältää oikeuden:
a) hakea tosiasiallisesti tarjottua työtä;
b) liikkua tässä tarkoituksessa vapaasti jäsenvaltioiden alueella;
c) oleskella jäsenvaltion alueella työn tekemiseksi tämän valtion kotimaisten työntekijöiden työsuhdetta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti;
d) työsuhteen päätyttyä jäädä jäsenvaltion alueelle komission antamissa soveltamisasetuksissa säädetyin edellytyksin.
4. Tämän artiklan määräykset eivät koske julkishallinnon palvelussuhteita."
Kansainväliset määräykset
4 Montego Bayssä 10.12.1982 allekirjoitetun Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen VII osassa, jonka otsikkona on "Aava meri", on 1 osasto, jonka otsikkona on "Yleiset määräykset" ja jonka 86-115 artiklaan on koottu aavalla merellä tapahtuvaa merenkulkua koskevat yleiset määräykset.
5 Tämän yleissopimuksen 91 artiklan 1 kohdassa, 92 artiklan 1 kohdassa, 94 artiklan 1-3 kohdassa ja 97 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
"91 artikla
Alusten kansallisuus
1. Jokaisen valtion tulee määrätä ne ehdot, joilla alukset saavat sen kansallisuuden, joilla ne rekisteröidään sen alueella ja joilla niillä on oikeus käyttää sen lippua. Aluksilla on sen valtion kansallisuus, jonka lippua niillä on oikeus käyttää. Valtion ja aluksen välillä tulee olla todellinen yhteys.
- -
92 artikla
Alusten asema
1. Alukset saavat käyttää vain yhden valtion lippua ja lukuun ottamatta kansainvälisissä sopimuksissa tai tässä yleissopimuksessa mainittuja poikkeustapauksia kuuluvat aavalla merellä sen yksinomaiseen lainkäyttövaltaan. - -
- -
94 artikla
Lippuvaltion velvollisuudet
1. Jokaisen valtion tulee tehokkaasti käyttää lainkäyttö- ja valvontavaltaansa hallinnollisissa, teknisissä ja sosiaalisissa kysymyksissä sellaisiin aluksiin nähden, jotka käyttävät sen lippua.
2. Jokaisen valtion tulee erityisesti:
- -
b) harjoittaa sisäisen lainsäädäntönsä mukaista lainkäyttövaltaa jokaiseen sen lippua käyttävään alukseen, sen päällikköön, muuhun päällystöön ja miehistöön nähden alusta koskevissa hallinnollisissa, teknisissä ja sosiaalisissa asioissa.
3. Jokaisen valtion tulee ryhtyä sen lippua käyttävien aluksien suhteen sellaisiin tarpeellisiin toimiin, joilla taataan turvallisuus merellä - -
- -
97 artikla
Rikosoikeudellinen lainkäyttövalta yhteentörmäyksiä tai muita merenkulkuonnettomuuksia koskevissa asioissa
1. Yhteentörmäyksessä tai muussa merenkulkuonnettomuudessa, johon alus joutuu aavalla merellä ja joka asettaa aluksen päällikön tai muun aluksen palveluksessa olevan henkilön rikosoikeudellisesti tai kurinpidollisesti vastuuseen, rikosoikeudelliseen tai kurinpidolliseen menettelyyn tällaista henkilöä vastaan saa ryhtyä vain lippuvaltion tai sen valtion, jonka kansalainen hän on, oikeus- tai hallintoviranomaisten edessä.
2. Kurinpitoasiassa vain sillä valtiolla, joka on antanut kapteenikirjan, pätevyyskirjan tai lupatodistuksen, on oikeus - - peruuttaa tällaiset todistukset ja luvat siinäkin tapauksessa, että todistuksen tai luvan haltija ei ole sen kansalainen."
Kansallinen lainsäädäntö
6 Schiffsbesetzungsverordnungin (aluksen miehistöstä annettu asetus, BGBl. I, s. 2577), joka annettiin 26.8.1998, sellaisena kuin se on muutettuna 29.10.2001 annetulla asetuksella (BGBl. I, s. 2785), 2 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
"Aluksen bruttovetoisuudesta riippumatta kapteenin on oltava Grundgesetzissä (perustuslaki) tarkoitettu Saksan kansalainen ja hänellä on oltava voimassa oleva saksalainen pätevyyskirja."
7 Schiffsoffizier-Ausbildungsverordnungissa (laivapäällystön koulutuksesta annettu asetus, BGBl. I, s. 323; jäljempänä SchOffzAusbV), joka annettiin 11.2.1985, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna edellä mainitulla 29.10.2001 annetulla asetuksella, säädetään laivapäällystön koulutuksesta sekä pätevyyskirjojen antamisesta.
8 SchOffzAusbV:n 21 a §:n 1 momentin mukaan muiden jäsenvaltioiden taikka Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden kansalaisten pätevyystodistukset tunnustetaan yhdenvertaisiksi saksalaisten pätevyyskirjojen kanssa, jos vähintään kolmivuotisesta ammatillisesta korkeammasta koulutuksesta annettujen tutkintotodistusten tunnustamista koskevasta yleisestä järjestelmästä 21 päivänä joulukuuta 1988 annetussa neuvoston direktiivissä 89/48/ETY (EYVL 1989, L 19 , s. 16) taikka direktiiviä 89/48/ETY täydentävästä ammatillisen koulutuksen tunnustamista koskevasta toisesta yleisestä järjestelmästä 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetussa neuvoston direktiivissä 92/51/ETY (EYVL L 209, s. 25) säädetyt edellytykset täyttyvät. Erityisesti jos on kyseessä aluksen komentaminen, SchOffzAusbV:n 21 a §:n 2 momentissa edellytetään todistusta siitä, että asianomainen henkilö on menestyksellisesti suorittanut direktiivin 89/48/ETY 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan taikka direktiivin 92/51/ETY 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisen kelpoisuuskokeen. SchOffzAusbV:n 21 c §:n nojalla Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nord antaa hakemuksesta voimassaolotodistuksen SchOffzAusbV:n 21 a §:n 1 momentin mukaisesti yhdenvertaisiksi tunnustetuille pätevyystodistuksille.
9 Nämä SchOffzAusbV:n 21 a §:n mukaisesti yhdenvertaisiksi tunnustetut asiakirjat eivät kuitenkaan anna henkilöille, joilla ei ole Grundgesetzissä tarkoitettua Saksan kansalaisuutta, oikeutta komentaa Saksan liittotasavallan lippua käyttäviä aluksia. SchOffzAusbV:n 24 §:n 2 momentissa säädetään nimittäin seuraavaa:
"Pätevyyskirja voidaan antaa henkilöille, jotka eivät ole Grundgesetzissä tarkoitetulla tavalla saksalaisia mutta jotka täyttävät pätevyyskirjan hankkimisen edellytykset (7 §). Tässä tapauksessa meripalvelua koskeva pätevyyskirja ei kuitenkaan oikeuta johtamaan Saksan liittotasavallan lipun alla kulkevia aluksia. Tämä on merkittävä pätevyyskirjaan. - - "
10 26.7.1957 annetun ja useaan otteeseen muutetun Seemannsgesetzin (merimieslaki, BGBl. II, s. 713; jäljempänä SeemG) 106 § kuuluu seuraavasti:
"1. Kapteeni on kaikkien miehistön jäsenten (3 §) ja muiden aluksella työskentelevien (7 §) esimies. Hänellä on ylin määräysvalta.
2. Kapteeni pitää yllä järjestystä ja turvallisuutta aluksella ja hänellä on seuraavien säännösten ja muiden voimassa olevien lakien nojalla oikeus toteuttaa sitä varten välttämättömät toimenpiteet.
3. Jos ihmisiä tai alusta uhkaa välitön vaara, kapteeni voi panna vaaran poistamiseksi annetut määräykset hätätilassa täytäntöön tarvittavin pakkokeinoin; tilapäinen pidättäminen on sallittua. Grundgesetzin 2 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdan sekä 13 §:n 1 ja 2 momentin mukaisia perusoikeuksia rajoitetaan tältä osin. Jos voidaan käyttää useita keinoja, on mahdollisuuksien mukaan valittava keino, jolla vähiten rajoitetaan asianomaisen henkilön oikeuksia.
4. Voimakeinojen käyttäminen taikka tilapäinen pidättäminen on sallittua vain silloin, kun muut keinot alun perinkin näyttävät riittämättömiltä tai ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Niitä saadaan käyttää vain siltä osin ja niin kauan kuin 2 ja 3 momentin mukaisten kapteenin tehtävien hoitaminen tätä edellyttää.
5. Kapteeni voi siirtää 1-4 momentin mukaisen toimivaltansa käyttämisen ensimmäiselle kansiupseerille taikka ensimmäiselle tekniselle upseerille näiden tehtävien rajoissa, jos hän ei itse pysty sitä käyttämään. - -
- - "
11 SeemG:n 115 §:n mukaan kapteenin määräyksen noudattamatta jättämisestä voi aiheutua rikosoikeudellisia seuraamuksia, jos määräyksen tarkoituksena on ihmisiä, alusta tai sen lastia uhkaavan vaaran välttäminen, suhteettoman suuren vahingon välttäminen, laivaliikenteen suurten häiriöiden estäminen, turvallisuutta koskevien julkisoikeudellisten säännösten täytäntöönpaneminen taikka turvallisuuden ja järjestyksen ylläpitäminen aluksella. Tällaisen toimivallan väärinkäyttö on itsessään rikosoikeudellisten rangaistusten alaista SeemG:n 117 §:n ja 115 §:n 4 momentin nojalla.
12 Useissa Saksan lainsäädännön säännöksissä annetaan Saksan lippua käyttävien alusten kapteeneille väestörekisterinpitoa koskevia tehtäviä.
13 Näin ollen 12.8.1957 annetun Verordnung zur Ausführung des Personenstandsgesetz -nimisen asetuksen (väestörekisteritiedoista annetun lain täytäntöönpanoasetus, BGBl. I, s. 1139), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 17.12.2001 annetulla asetuksella (BGBl. I, s. 3752; jäljempänä PersStdGAV), 45 §:n 1 momentin mukaan Berliinissä olevan Standesamt I:n (väestörekisterikeskus) virkamiesten on annettava todistus saksalaisella merialuksella suoritetun matkan aikana tapahtuneesta ihmisen syntymästä tai kuolemasta. Saman pykälän 2 momentin mukaan syntymästä tai kuolemasta on ilmoitettava aluksen päällikölle viimeistään seuraavana päivänä. Jos ilmoituksen tekemiseen velvollinen henkilö päättää matkansa ennen tämän määräajan päättymistä, ilmoitus on tehtävä, kun hän on vielä aluksella. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan aluksen päällikön on laadittava syntymästä tai kuolemasta pöytäkirja, joka hänen on luovutettava sille merimiesvirastolle, jossa se ensimmäiseksi on mahdollista.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
14 Riita-asian kantajat työskentelevät merimiehinä Saksan lippua käyttävillä lyhyitä merimatkoja tekevillä kalastusaluksilla. Heillä on "Diploma voor de Zeevivaart SW V" (alankomaalainen merenkulkualan todistus kalastusaluksia varten), joka Alankomaiden lainsäädännön mukaan oikeuttaa johtamaan sellaisia aluksia, joilla he tällä hetkellä työskentelevät.
15 Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nord myönsi Rasille 30.10.1998 luvan toimia ensimmäisenä tai toisena teknisenä upseerina Saksan liittotasavallan lippua käyttävillä kalastusaluksilla. Ras teki 30.10.1998 hakemuksen siitä, että hänelle myönnettäisiin SchOffzAusbV:n 21 c §:n nojalla laajempi pätevyyskirja, jolla sallitaan hänen myös toimia Saksan lippua käyttävien kalastusalusten päällikkönä. Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nord katsoi tämän hakemuksen olevan oikaisuvaatimus, jonka se hylkäsi 14.12.1998 tekemällään päätöksellä.
16 Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nord hylkäsi 30.7.1999 tekemillään päätöksillä myös Ankerin ja Snoekin 16.3.1999 tekemät samanlaiset hakemukset saada toimia laivan kapteenina taikka ensimmäisenä taikka toisena teknisenä upseerina Saksan lippua käyttävillä kalastusaluksilla siltä osin kuin hakemukset koskivat laivan kapteenina toimimista. Ankerin ja Snoekin näistä päätöksistä tekemät oikaisuvaatimukset hylättiin 6.9.1999 tehdyillä päätöksillä.
17 Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nord on perustanut päätöksensä erityisesti SeemG:n 106 §:n 2 ja 3 momenttiin ja SchOffzAusbV:n 24 §:n 2 momenttiin.
18 Verwaltungsgericht (hallinto-oikeus) hylkäsi samoista syistä 14.11.2000 antamillaan tuomioilla Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordin tekemistä päätöksistä nostetut kanteet. Tämä tuomioistuin katsoi, että aluksen kapteenin tehtävät sisältävät EY 39 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja julkishallinnollisia tehtäviä.
19 Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht antoi 30.7.2001 tekemällään päätöksellä kantajille valitusluvan Verwaltungsgerichtin tuomioiden osalta.
20 Pääasian kantajat ovat riitauttaneet Oberverwaltungsgerichtissä sen, että heihin voitaisiin soveltaa EY 39 artiklan 4 kohtaa, jota on poikkeusmääräyksenä tulkittava suppeasti. Tätä määräystä voidaan kantajien mukaan soveltaa vain silloin, kun kyseessä oleva toimi edellyttää sen haltijan erityistä solidaarisuussuhdetta valtioon, mikä taataan kansalaissiteen avulla. Tällainen side on olemassa vain silloin, kun kyseinen toiminta käsittää tyypillisesti julkisen vallan käyttämistä ja kun toimenhaltijalla on vastuu valtion yleisestä edusta. Edellä mainittujen edellytysten on täytyttävä samanaikaisesti. Ne eivät täyty pienen kalastusaluksen kapteenin tapauksessa. Vaikka onkin olemassa tapauksia, joissa kapteenit ovat käyttäneet julkista valtaa, nämä tehtävät ovat merkitykseltään niin vähäisiä, etteivät ne missään tapauksessa voi olla tällaisen toimen ydin.
21 Vaikka ilmakuljetusalalla ei kantajien mukaan olekaan kansalaisuuteen liittyvää rajoitusta, 10.8.1963 annetun ja useaan otteeseen muutetun Luftverkehrs-Ordnungin (ilmakuljetuksista annettu asetus, BGBl. I, s. 652) 3 §:ssä annetaan ilma-aluksen kapteenille aluksessa laaja vastuu ja toimivalta, jotka menevät jopa laivan kapteenille myönnettyjä toimivaltuuksia pitemmälle.
22 Pääasian vastaajan mukaan SeemG:n 106 §:ssä kapteenille annetut toimivaltuudet kuuluvat julkishallintoon ja ne ovat ilmentymä lippuvaltion laivan ja valtion välille luomasta todellisesta yhteydestä (genuine link). Tältä osin vastaaja viitaa Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen 94 artiklaan.
23 Kapteenin julkisen vallan käyttöön liittyvät toimivaltuudet eivät vastaajan mukaan johdu yleisistä yksityisoikeudellisista periaatteista. Kapteeni ei valvo järjestyksen ja turvallisuuden varmistamista aluksella vain omien tarpeidensa takia, vaan hänen on puolustettava oikeudellisesti suojattuja etuja tarpeen vaatiessa omat intressinsä sivuuttaen.
24 Pääasian vastaaja vetoaa myös niihin tehtäviin, jotka kapteeni suorittaa väestörekisteriviranomaisena aluksella sattuvien syntymä- ja kuolintapausten yhteydessä PersStdGAV:n 45 §:n 3 momentin mukaisesti.
25 Oberverwaltungsgericht epäilee SchOffzAusbV:n 24 §:n 2 momentin yhteensoveltuvuutta EY 39 artiklan kanssa erityisesti pienten merikalastusalusten osalta.
26 Se toteaa, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan julkishallintoon kuuluvan toimen osalta edellytetään toimenhaltijan erityistä solidaarisuussuhdetta valtioon, mikä yritetään taata juuri kansalaisuuden avulla (asia 149/79, komissio v. Belgia, tuomio 17.12.1980, Kok. 1980, s. 3881; Kok. Ep. V, s. 433). Sen mukaan näin ei kuitenkaan ole meri- ja ilmaliikennealoilla, jotka ovat kaukana julkishallinnon erityistoiminnoista ja joihin ei liity mitään välillistä tai välitöntä osallistumista julkisen vallan käyttöön taikka sellaisten tehtävien hoitamiseen, joiden tavoitteena on valtion taikka muiden julkisyhteisöjen yleisen edun säilyttäminen.
27 Oberverwaltungsgericht katsoo kuitenkin, että saattaa olla epäselvää, ovatko SeemG:n 106 §:n mukaiset toimivaltuudet sellaisia, että niihin yleensä sisältyy julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä, vai voidaanko ne johtaa olennaisin osin siviilioikeudesta - koska kapteeni edustaa aluksella varustamoa, jonka puolesta hän käyttää merenkulkualan työsuhteesta johtuvia oikeuksia - tai rikosoikeudesta - koska kapteenilla on toimintavelvollisuus vaarallisessa tilanteessa.
28 Oberverwaltungsgericht huomauttaa, että joka tapauksessa SeemG:n 106 § kattaa vain hyvin pienen osan kapteenin toiminnasta. Kapteenin pääasiallisena tehtävänä on aluksen komentaminen ja miehistön johtaminen. Tällöin hänellä on siviili- ja työoikeudellisia tehtäviä, kuten yritys- ja tuotantojohtajilla yleisesti.
29 Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Onko sellainen kansallinen lainsäädäntö, jossa edellytetään kulloisenkin lippuvaltion - nyt esillä olevassa asiassa Saksan - kansalaisuutta, jotta henkilö voi toimia laivan päällikkönä (kapteenina) lyhyisiin merimatkoihin (kleine Seeschiffahrt) kysein valtion lipun alla käytettävällä aluksella, yhteensoveltuvaa EY 39 artiklan kanssa?"
Ennakkoratkaisukysymys
30 Kansallinen tuomioistuin haluaa ennakkoratkaisukysymyksellään selvittää, onko EY 39 artiklan 4 kohtaa tulkittava niin, että siinä annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus varata omille kansalaisilleen sen lippua käyttävien ja lyhyitä merimatkoja tekevien (kleine Seeschiffahrt) alusten kapteenin toimet.
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset
31 Pääasian kantajat katsovat, että ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava kieltävästi.
32 Aluksi he toteavat, että Anker ja Snoek ovat EY 39 artiklassa tarkoitettuja työntekijöitä. Rasin osalta tämä ominaisuus saattaa olla epäselvä; hän on pienosakas Zeevisserijbedrijf Ras BV:ssä, joka puolestaan on ainoa osakas merikalastusyritys Seefischereibetrieb 25 GmbH:ssa, joka käyttää kalastusalusta, jolla Ras työskentelee; jos häntä ei pidetä palkattuna työntekijänä, häntä voitaisiin pitää itsenäisenä ammatinharjoittajana. Tässä tapauksessa on sovellettava EY 43 artiklaa ja kysyttävä, voidaanko senkaltaisen aluksen kapteeniin, jolla Ras työskentelee, soveltaa pätevästi EY 45 artiklan ensimmäisen kohdan poikkeusmääräystä. Tältä osin pääasian kantajat väittävät, että sanamuotonsa mukaisesti EY 45 artiklan ensimmäisen kohdan ilmaisu "julkinen valta" on suppeampi kuin EY 39 artiklan 4 kohdan ilmaisu "julkishallinto".
33 Pääasian kantajien mukaan merikalastusaluksen kapteenin toimi ei kuulu EY 39 artiklan 4 kohdan soveltamisalaan. Yhteisön käsitettä julkishallinto on yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tulkittava suppeasti poikkeuksena yhteisön oikeuden mukaiseen perusperiaatteeseen, ja tämä käsite on rajoitettava siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi, joita jäsenvaltiot EY 39 artiklan 4 kohdan mukaan voivat suojella (ks. mm. asia 225/85, komissio v. Italia, tuomio 16.6.1987, Kok. 1987, s. 2625, Kok. Ep. IX, s. 121, 7 kohta). Tämä määräys on ymmärrettävä toiminnallisesti: asian arviointi riippuu siitä, sisältääkö kyseessä oleva toiminta tyypillisesti julkisen vallan käyttämistä; toimenhaltijan vastuulla olisi samalla oltava valtion yleisen edun valvominen (ks. em. asia komissio v. Belgia, tuomion 12 kohta).
34 Pääasian kantajat lisäävät, ettei riitä, että toimenhaltija käyttää satunnaisesti julkista valtaa: julkisen vallan käyttämisen pitäisi olla toiminnan olennainen osa (ks. vastaavasti asia 66/85, Lawrie-Blum, tuomio 3.7.1986, Kok. 1986, s. 2121, Kok. Ep. VIII, s. 867, 26-28 kohta ja asia C-4/91, Bleis, tuomio 27.11.1991, Kok. 1991, s. I-5627, 7 kohta).
35 Nyt esillä olevassa asiassa kansallisen lainsäädännön säännöksissä ei kantajien mukaan anneta kapteenille oikeutta käyttää julkista valtaa. SeemG:n 106 §:n mukaan hänelle kuuluvat valtuudet ovat ilmaus yleisistä siviili- ja rikosoikeudellisista velvoitteista, jotka on mukautettu alusten tilanteeseen merellä. Lisäksi ne tilanteet, joissa alus on vaarassa, ovat kantajien mukaan vähentyneet merkittävästi erityisesti nykyaikaisten kommunikointivälineiden vuoksi ja sen vuoksi, että merellä vietetty aika on lyhentynyt työpäiviin, kun kyseessä ovat pienet kalastusalukset, jotka lisäksi kalastavat aina rannikon läheisyydessä.
36 Kapteenin tehtävien painopiste on kantajien mukaan laivan komentamisessa ja miehistön johtamisessa. Kyseessä ovat siviili- ja työoikeuden alaan kuuluvat tehtävät, jotka ovat yleisiä yritys- ja tuotantojohtajilla. Lisäksi kapteeni osallistuu itse suurelta osin kalojen pyydystämiseen ja jalostamiseen.
37 Pääasian kantajat toteavat lisäksi, että yhteisöjen tuomioistuin on jo edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka antamansa tuomion 34 ja 35 kohdassa todennut, että meri- ja ilmaliikenne eivät kuulu aloihin, joihin kuuluisi julkishallinnon erityistehtäviä. Tämä merkitsee sitä, että nämä alat kuuluvat pääsääntöisesti niihin, joihin sovelletaan työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatetta, ja että näin ollen on kansallisten viranomaisten tehtävänä näyttää toteen määrättyjen toimien osalta, että EY 39 artiklan 4 kohdan edellytykset tosiasiallisesti täyttyvät (ks. julkisasiamies Léger'n ratkaisuehdotus asiassa C-473/93, komissio v. Luxemburg, tuomio 2.7.1996, Kok. 1996, s. I-3207, ratkaisuehdotuksen 110-112 kohta). Pääasian vastaaja ei kuitenkaan ole näyttänyt tällaista seikkaa toteen kalastusaluksen kapteenin toimen osalta.
38 Saksan, Tanskan ja Ranskan hallitukset sekä komissio ovat samaa mieltä siitä, että jäsenvaltion lippua käyttävien pienten merialusten kapteenien toimet voidaan EY 39 artiklan 4 kohdan nojalla varata tämän jäsenvaltion kansalaisille silloin, kun toimenhaltijat voivat kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön ja Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen kaltaisten useiden kansainvälisten asiakirjojen mukaisesti hoitaa tehtäviä, jotka kuuluvat tässä määräyksessä, sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin on sitä tulkinnut, tarkoitettuihin "julkishallinnon palvelussuhteisiin" ja joihin liittyy turvallisuuden ylläpito ja poliisin toimivaltuuksien käyttäminen sekä väestökirjanpitoa koskevien asiakirjojen laatiminen.
39 Se, että tavanomaisessa merikalastustoiminnassa ei aina jouduta suorittamaan julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä, ei Saksan hallituksen mukaan merkitse sitä, etteivätkö toimenpiteet, joita kapteenilla tarpeen vaatiessa on toimivalta toteuttaa, olisi luonteeltaan julkisoikeudellisia. Lisäksi lyhyisiin merikalastusmatkoihin käytettävät alukset eivät periaatteessa ole matkarajoitusten alaisia, joten Saksan hallituksen mukaan ei ole poissuljettua, että tällaiset alukset voivat harjoittaa toimintaansa vain lippuvaltion rannikkovesialueiden ulkopuolella taikka muualla kuin rannikon välittömässä läheisyydessä.
40 Tanskan hallituksen mielestä kyseessä on osallistuminen julkisen vallan käyttämiseen silloin, kun aluksen päällikön asema merkitsee sellaisten julkisen vallan käyttöön liittyvien tehtävien suorittamista aluksella, joka maissa kuuluu poliisiviranomaiselle, mukaan lukien epäiltyjen kiinniottaminen taikka selvitysten vastaanottaminen. Järjestyksen ja turvallisuuden ylläpito merkitsee sellaisia tehtäviä, joiden täyttäminen edellyttää toimenhaltijan erityistä solidaarisuussuhdetta valtioon, mikä kuuluu EY 39 artiklan 4 kohdan soveltamisalaan.
41 Se, että kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa ovat kyseessä pienikokoiset alukset, ei Tanskan hallituksen mukaan rajoita jäsenvaltion toimivaltaa varata sen lippua käyttävän laivan päällikön toimet omille kansalaisilleen. Millaisella tahansa aluksella voi koska tahansa syntyä tilanne, joka edellyttää sitä, että aluksen kapteeni käyttää julkista valtaa.
42 Tanskan hallitus lisää, että merkitystä ei ole sillä, että kyseessä oleva jäsenvaltio ei ole käyttänyt ilmailun alaan rinnastettavien toimien osalta mahdollisuutta varata ne omille kansalaisilleen, koska EY 39 artiklan 4 kohdassa annetaan jäsenvaltioille vain mahdollisuus varata siinä tarkoitetut toimet omille kansalaisille.
43 Ranskan hallituksen mukaan laivan päällikölle ilmiselvästi kuuluu tehtäviä, joiden suorittamisessa käytetään julkista valtaa; näitä tehtäviä ei saa sekoittaa niiden velvoitteiden kanssa, jotka kuuluvat jokaiselle kansalaiselle tai jokaiselle yritys- tai toiminnanjohtajalle taikka ilma-aluksen päällikölle. Näin on sen mukaan silloinkin, kun tällaisia tehtäviä suoritetaan yksityisissä yrityksissä, koska julkishallinnollisia erityistehtäviä suoritetaan toimivallan siirron avulla valtion eikä työnantajan lukuun.
44 Ranskan hallitus viittaa analogian avulla tiettyihin Ranskan siviililain säännöksiin sekä Ranskan kauppalaivastoon sovellettaviin kurinpito- ja rangaistussäännöksiin, joissa annetaan kapteenille sekä väestörekisteriviranomaisen tehtäviä että todellisia poliisivaltuuksia, joiden kautta tämä osallistuu oikeudenhoitoon. Se huomauttaa, että nämä oikeudet menevät paljon pidemmälle kuin ne, jotka Ranskan rikoslain 73 §:n mukaan kuuluvat jokaiselle rikoksen yhteydessä taikka verekseltään kiinni saadun rikoksen tekijän osalta. Viimeksi mainitusta säännöksestä johtuu sen mukaan, että vaikka jokainen saakin ottaa kiinni rikoksesta epäillyn tai verekseltään tavatun rikoksen tekijän, tämä on toimitettava lähimmälle poliisiviranomaiselle, jolle yksinomaan kuuluu pidätys- ja säilöönottamisvalta.
45 Ranskan hallitus ei hyväksy myöskään aluksen kapteenin tehtävien rinnastamista yritys- ja tehtaanjohtajien tehtävään toteuttaa heidän työntekijöidensä turvallisuudelle ja terveydelle välttämättömät toimenpiteet. Näin ollen erona aluksen kapteeniin yritysjohtajalla ei ole toimivaltaa pidättää työntekijäänsä eikä sulkea tätä tiettyyn paikkaan, koska hän voi kutsua paikalle julkisen vallan edustajan.
46 Ranskan hallituksen mielestä myöskään ilma-aluksen päällikölle annettuja toimivaltuuksia ei voida rinnastaa laivan kapteenin tehtäviin, koska ilma-aluksen päällikön toimivaltuudet ovat rinnastettavissa jokaiselle kansalaiselle uhkaavassa tilanteessa kuuluviin toimivaltuuksiin.
47 Lopuksi Ranskan hallitus katsoo, että sillä, että alusten kapteenit käyttävät vain harvoin toimivaltaansa julkisen vallan käyttöön, ei ole merkitystä sen kannalta, että heidän toimensa katsotaan kuuluvan EY 39 artiklan 4 kohdan soveltamisalaan. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tätä määräystä sovelletaan vain palvelussuhteisiin, "joihin liittyy suoraan tai välillisesti julkisen vallan käyttäminen ja sellaisten tehtävien hoitaminen, joiden tarkoituksena on turvata valtion tai muiden julkisyhteisöjen yleiset edut" (em. asia komissio v. Belgia, tuomion 10 kohta). Näin ollen ainoastaan se seikka, että palvelussuhteeseen "liittyy" julkisen vallan käyttöä, riittää EY 39 artiklan 4 kohdan soveltamiseksi. Lisäksi joka kerta, kun olosuhteet niin vaativat, julkisen vallan käyttäminen on konkreettinen välttämättömyys eikä sitä voida uskoa toiselle miehistön jäsenelle ilman, että kapteenin arvovalta suurelta osin kyseenalaistettaisiin.
48 Ranskan hallitus väittää toissijaisesti, että jäsenvaltio voi varata kapteenin toimen omille kansalaisilleen EY 39 artiklan 3 kohdan perusteella. Koska näihin toimiin liittyy julkisen vallan käyttämistä, ne kuuluvat niihin poikkeuksiin, jotka voidaan tehdä yleisen järjestyksen tai turvallisuuden perusteella työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta.
49 Komissio korostaa ensinnäkin, että on kansallisen tuomioistuimen tehtävänä tarkastaa, täyttävätkö kaikki kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian kantajat ne edellytykset, joiden perusteella heitä voidaan pitää EY 39 artiklassa tarkoitettuina työntekijöinä.
50 Komissio katsoo tämän jälkeen, että jäsenvaltion lippua käyttävän aluksen katsotaan tosin olevan osa tämän valtion aluetta mutta että sen jälkeen, kun se on loitontunut rannikolta, kyseisellä jäsenvaltiolla ei yleensä ole mahdollisuutta ryhtyä toimenpiteisiin omien julkisoikeudellisten elintensä avulla omien yleisten etujensa tai julkisyhteisön etujen suojaamiseksi. Lippuvaltio myös antaa kapteenille toimivallan suorittaa julkisen vallan edustajana erilaisia tehtäviä, joiden tarkoituksena on turvata kyseiset yleiset edut ja joista säädetään kansallisessa lainsäädännössä taikka määrätään kansainvälisissä asiakirjoissa. Näin ollen EY 39 artiklan 4 kohtaan voidaan pätevästi vedota.
51 Asiassa C-283/99, komissio vastaan Italia, 31.5.2001 annettu tuomio (Kok. 2001, s. I-4363, 25 kohta), joka koskee yksityisiä valantehneitä vartijoita, ei komission mukaan voi horjuttaa tätä analyysiä, koska julkisen vallan käyttäminen on annettu laivan kapteenien tehtäväksi juuri valtion yleisten etujen turvaamiseksi.
52 Yksityinen oikeussubjekti on komission mukaan EY 39 artiklan 4 kohdassa tarkoitetussa julkishallinnon palvelussuhteessa vain, jos julkishallintoon institutionaalisesti kuuluvilla julkisoikeudellisilla elimillä ei ole mahdollisuutta ryhtyä toimenpiteisiin tai ne voivat tehdä sen vain vaivalloisesti. Pelkkä julkisen vallan käyttöön liittyvä toimivallan antaminen ei siis riitä siihen, että EY 39 artiklan 4 kohtaan voidaan vedota. Lisäksi edellytetään, että mikään julkisen vallan elin ei voi ryhtyä toimenpiteisiin mahdollisen konfliktin ratkaisemiseksi.
53 Komission mukaan lisäksi kysymystä siitä, ylittävätkö annetut toimivaltuudet siviililain ja rikoslain nojalla jokaiselle omistajalle, työnantajalle tai kansalaiselle kuuluvat toimivaltuudet, on arvioitava kansallinen lainsäädäntö huomioon ottaen ja kansallisen tuomioistuimen on se ratkaistava. Jos todetaan, että nämä toimivaltuudet liittyvät julkisen vallan käyttöön, komissio katsoo, että EY 39 artiklan 4 kohdassa määrättyyn poikkeukseen turvautuminen ei saa tämän lisäksi riippua niiden tilanteiden todennäköisyydestä, joissa kyseessä olevien alusten kapteeneiden on tosiasiallisesti käytettävä tätä julkisen vallan käyttöön liittyvää toimivaltaa, eikä alusten koosta.
54 Ilmailualan kanssa suoritettu vertailu on komission mukaan merkityksetön, koska EY 39 artiklan 4 kohdassa vain annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus rajoittaa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta.
55 EY 39 artiklan 3 kohdan sovellettavuuden osalta komissio katsoo, että tätä määräystä sovelletaan vain henkilöihin, joiden henkilökohtainen käyttäytyminen vaarantaa yleisen järjestyksen tai turvallisuuden. Siihen ei myöskään voida vedota, jotta voitaisiin sulkea pois henkilöiden vapaan liikkuvuuden periaatteen soveltaminen kokonaisen ammattiryhmän osalta siitä syystä, että siihen kuuluvien tehtävänä on taata yleinen järjestys tai turvallisuus aluksella (ks. vastaavasti asia C-114/97, komissio v. Espanja, tuomio 29.10.1998, Kok. 1998, s. I-6717, 42 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuimen vastaus
56 Aluksi on todettava, että EY 39 artiklan 1-3 kohdassa vahvistetaan työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaate ja kielletään kaikki kansalaisuuteen perustuva jäsenvaltioiden työntekijöiden syrjintä. EY 39 artiklan 4 kohdan mukaan kyseisen artiklan määräykset eivät kuitenkaan koske julkishallinnon palvelussuhteita.
57 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan EY 39 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua julkishallinnon käsitettä on tulkittava ja sovellettava yhtenäisesti koko yhteisössä eikä sitä voisi näin ollen jättää jäsenvaltioiden täysin vapaaseen harkintaan (ks. erityisesti asia 152/73, Sotgiu, tuomio 12.2.1974, Kok. 1974, s. 153, Kok. Ep. II, s. 219, 5 kohta ja em. asia komissio v. Belgia, tuomion 12 ja 18 kohta).
58 Tämä käsite koskee palvelussuhteita, joihin liittyy suoraan tai välillisesti julkisen vallan käyttäminen ja sellaisten tehtävien hoitaminen, joiden tarkoituksena on turvata valtion tai muiden julkisyhteisöjen yleiset edut, ja jotka edellyttävät näin ollen niissä olevien henkilöiden erityistä solidaarisuussuhdetta valtioon sekä sellaisten oikeuksien ja velvollisuuksien vastavuoroisuutta, jotka ovat kansalaisuussiteen perustana (ks. em. asia komissio v. Belgia, tuomion 10 kohta ja em. asia komissio v. Kreikka, tuomion 2 kohta).
59 Sitä vastoin EY 39 artiklan 4 kohtaa ei voida soveltaa työsuhteisiin, jotka riippumatta siitä, että ne ovat valtion tai muun julkisoikeudellisen laitoksen alaisia, eivät kuitenkaan sisällä mitään tehtäviä, jotka kuuluvat varsinaisesti julkishallintoon (em. asia komissio v. Belgia, tuomion 11 kohta ja em. asia komissio v. Kreikka, tuomion 2 kohta), eikä sitä suuremmalla syyllä työsuhteisiin, jotka on perustettu yksityishenkilön tai yksityisoikeudellisen oikeushenkilön kanssa, riippumatta työntekijälle kuuluvista tehtävistä (em. asia komissio v. Espanja, tuomion 33 kohta ja asia komissio v. Italia, tuomio 31.5.2001, 25 kohta).
60 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että 39 artiklan 4 kohtaa, joka on poikkeus yhteisön työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ja syrjintäkieltoa koskevasta perusperiaatteesta, on tulkittava siten, että sen soveltamisalaa ei uloteta laajemmaksi kuin on ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi, joita jäsenvaltiot tämän määräyksen mukaan voivat suojella (ks. mm. em. asia komissio v. Italia, tuomio 16.6.1987, 7 kohta).
61 Nyt esillä olevassa asiassa on todettava, että Saksan lainsäädännössä annetaan Saksan lippua käyttävien kalastusalusten kapteeneille erityisesti alusta koskevassa vaaratilanteessa turvallisuuden ylläpitoon ja poliisivaltuuksien käyttämiseen liittyviä tehtäviä, joihin tarpeen vaatiessa liittyy tutkintavaltuuksia, pakkokeinojen käyttämisvaltuuksia taikka rangaistusvaltuuksia ja jotka menevät pidemmälle kuin pelkkä osallistuminen yleisen turvallisuuden ylläpitoon, mihin kaikkien voidaan katsoa olevan velvollisia. Lisäksi kapteenille on uskottu tiettyjä väestörekisteriä koskevia avustavia tehtäviä, jotka eivät selity pelkästään aluksen päällikkyyteen liittyvillä tarpeilla, kuten tehtävä vastaanottaa matkalla olevan henkilön syntymä- tai kuolinilmoitus, vaikka väestörekisterivirkailijan tehtävänä onkin maissa antaa todistusvoimaiset asiakirjat. Vaikka voikin olla tiettyjä epäilyksiä näiden väestörekisteritehtävien suhteen siltä osin, merkitsevätkö ne välitöntä vai välillistä osallistumista julkisen vallan käyttöön, mikä kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava, sitä vastoin on selvää, että turvallisuuden ylläpitoon ja poliisivaltuuksien käyttämiseen liittyvät tehtävät merkitsevät osallistumista julkisen vallan käyttämiseen lippuvaltion yleisten etujen turvaamiseksi.
62 Se, että kapteenit ovat yksityisoikeudellisen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön palvelukseen ottamia, ei sellaisenaan estä EY 39 artiklan 4 kohdan soveltamista, jos todetaan, että kapteenit toimivat heille annettujen julkisoikeudellisten tehtävien suorittamiseksi julkisen vallan edustajina ja lippuvaltion yleisten etujen mukaisesti.
63 EY 39 artiklan 4 kohdassa määrättyä poikkeusta työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatteesta ei kuitenkaan voida perustella pelkästään sillä, että julkisoikeudelliset tehtävät annetaan kansallisessa lainsäädännössä kyseisille toimenhaltijoille. Tämän lisäksi kyseisten henkilöiden on tosiasiallisesti suoritettava näitä tehtäviä tavanomaisesti ja niin, etteivät ne ole hyvin vähäinen osa heidän toimintaansa. Kuten tämän tuomion 62 kohdassa todettiin, tämän poikkeuksen ulottuvuus on rajoitettava siihen, mikä on aivan välttämätöntä kyseisen jäsenvaltion yleisten etujen turvaamiseksi, joka ei voi olla vaarannettuna, jos muiden jäsenvaltioiden kansalaiset suorittavat julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä vain ajoittain tai poikkeuksellisesti.
64 Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen kansallisen tuomioistuimen antamista tiedoista ilmenee kuitenkin, että pienten avomerikalastusalusten kapteenien toimet, jotka muodostuvat olennaisin osin pienellä miehistöllä toimivien pienten alusten ohjaamisesta ja välittömästä osallistumisesta kalastukseen sekä kalastustuotteiden jalostukseen, ovat toimia, joissa lippuvaltion edustustehtävät ovat käytännössä merkityksettömiä.
65 Kuten julkisasiamies perustellusti toteaa ratkaisuehdotuksensa 68 kohdassa, Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksessa ei edellytetä, että aluksen kapteenilla on lippuvaltion kansalaisuus.
66 On tutkittava vielä, voidaanko kyseessä oleviin toimiin pääsyä koskeva kansalaisuusedellytys oikeuttaa EY 39 artiklan 3 kohdan perusteella.
67 Tältä osin on todettava, että jäsenvaltioilla on oikeus rajoittaa henkilöiden vapaata liikkuvuutta yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden ja kansanterveyden perusteella; tällä oikeudella ei ole tarkoitus saattaa kalastuksen kaltaista talouden alaa taikka kalastusalusten kapteenien kaltaisia ammatteja tämän periaatteen soveltamisalan ulkopuolelle alalle pääsyn osalta, vaan sillä on tarkoitus antaa jäsenvaltioille oikeus estää pääsy niiden alueelle tai oleskelu siellä sellaisilta henkilöiltä, joiden pääsy kyseisille alueille tai oleskelu siellä merkitsisi sellaisenaan vaaraa yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle (ks. kansanterveyden osalta asia 131/85, Gül, tuomio 7.5.1986, Kok. 1986, s. 1573, Kok. Ep. VIII, s. 593, 17 kohta ja yksityisen turvallisuuden osalta em. asia komissio v. Espanja, tuomion 42 kohta).
68 Näin ollen kalastusalusten kapteenien toimiin pääsyn yleistä poissulkemista ei voida perustella EY 39 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuilla syillä.
69 Edellä esitetyt näkökulmat huomioon ottaen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että EY 39 artiklan 4 kohtaa on tulkittava niin, että siinä annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus varata omille kansalaisilleen sen lippua käyttävien ja lyhyitä merimatkoja tekevien (kleine Seeschiffahrt) alusten kapteenin toimet vain sillä edellytyksellä, että näiden alusten kapteeneille annettuja julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä tosiasiallisesti suoritetaan tavanomaisesti eivätkä ne ole vain erittäin pieni osa heidän toiminnastaan.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
70 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Saksan ja Ranskan hallituksille ja komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on ratkaissut Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgerichtin 31.1.2002 tekemällään päätöksellä esittämän kysymyksen seuraavasti:
EY 39 artiklan 4 kohtaa on tulkittava niin, että siinä annetaan jäsenvaltiolle mahdollisuus varata omille kansalaisilleen sen lippua käyttävien ja lyhyitä merimatkoja tekevien (kleine Seeschiffahrt) alusten kapteenin toimet vain sillä edellytyksellä, että näiden alusten kapteeneille annettuja julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä tosiasiallisesti suoritetaan tavanomaisesti eivätkä ne ole vain erittäin pieni osa heidän toiminnastaan.