CELEX: 61996CJ0103
Diritto doganale
Regime di perfezionamento attivo
Sistema di compensazione per equivalenza
Zucchero di canna e zucchero di barbabietola

Motivazione della sentenza
1 Con sentenza 19 marzo 1996, pervenuta in cancelleria il 28 marzo successivo, il Tribunal d'instance di Lille ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, tre questioni pregiudiziali relative alla validità dell'art. 9 del regolamento (CEE) del Consiglio 24 novembre 1986, n. 3677, che fissa talune disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 1999/85 relativo al regime di perfezionamento attivo (GU L 351, pag. 1).
2 Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia tra il directeur général des douanes et droits indirects e l'Eridania Beghin-Say SA (in prosieguo: l'«Eridania») in merito al versamento di dazi doganali, imposte e prelievi richiesto a detta impresa a causa dell'importazione di zucchero greggio di canna proveniente da un paese terzo per il quale, a seguito di accertamenti, non era stata ammessa la compensazione per equivalenza con zucchero greggio di barbabietola esportato da questa stessa impresa, sotto forma di zucchero bianco, fuori del territorio doganale della Comunità.
3 L'art. 1, n. 2, lett. a), del regolamento (CEE) del Consiglio 16 luglio 1985, n. 1999, relativo al regime di perfezionamento attivo (GU L 188, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento base»), dispone segnatamente che il regime di perfezionamento attivo permette, alle condizioni previste dal medesimo regolamento, di sottoporre a lavorazione nel territorio doganale della Comunità, per far loro subire una o più operazioni di perfezionamento, merci non comunitarie destinate ad essere riesportate fuori del territorio doganale della Comunità sotto forma di prodotti compensatori, senza che tali merci siano soggette ai dazi all'importazione. Il medesimo art. 1, n. 3, lett. h) e i), precisa che i prodotti compensatori sono tutti i prodotti risultanti da operazioni di perfezionamento quali, in particolare, la lavorazione o la trasformazione delle merci.
4 Secondo l'art. 1, n. 3, lett. n), del medesimo regolamento, questa forma di regime di perfezionamento attivo è denominata «sistema della sospensione».
5 L'art. 1, n. 3, lett. a), definisce merci di importazione in particolare le merci non comunitarie che hanno formato oggetto delle formalità di assoggettamento al regime di perfezionamento attivo nell'ambito del sistema della sospensione.
6 Ai sensi della lett. d) della medesima disposizione, le merci comunitarie utilizzate al posto delle merci di importazione per la fabbricazione dei prodotti compensatori sono denominate «merci equivalenti».
7 Secondo l'art. 2, nn. 1, lett. a), e 2, prima frase, del regolamento base, l'autorità doganale permette che i prodotti compensatori siano ottenuti da merci equivalenti, purché queste ultime siano della stessa qualità e possiedano le stesse caratteristiche delle merci di importazione. Si tratta del sistema detto «della compensazione per equivalenza», in opposizione al sistema detto «della compensazione per identità», descritto nel punto 3 della presente sentenza.
8 L'art. 2, n. 4, del medesimo regolamento dispone che le misure dirette a vietare o a limitare il ricorso alla compensazione per equivalenza possono essere adottate secondo la procedura detta del «comitato di regolamentazione» prevista all'art. 31, nn. 2 e 3.
9 L'art. 18, n. 1, prima frase, dello stesso regolamento dispone in particolare che «Il regime di perfezionamento attivo si conclude per le merci d'importazione quando i prodotti compensatori sono stati esportati sotto controllo doganale fuori del territorio doganale della Comunità, in piena osservanza di tutte le condizioni di utilizzazione del regime».
10 A norma dell'art. 31, n. 1, del regolamento base «Le disposizioni necessarie per l'applicazione del (...) regolamento (...) sono adottate secondo la procedura definita ai paragrafi 2 e 3».
11 L'art. 9 del regolamento n. 3677/86 (in prosieguo: il «regolamento d'applicazione»), adottato in osservanza della procedura del comitato di regolamentazione, prevede che, per avvalersi della compensazione per equivalenza, le merci equivalenti debbono essere classificate nella stessa sottovoce della Tariffa doganale comune, essere della stessa qualità commerciale e possedere le medesime caratteristiche tecniche delle merci di importazione.
12 L'Eridania effettuava l'importazione di 11 923 910 kg di zucchero greggio di canna proveniente da Cuba che poi, il 22 aprile 1991, essa vincolava al regime doganale di perfezionamento attivo nell'ambito del sistema della sospensione.
13 Essa successivamente poneva termine al regime di perfezionamento attivo riesportando, prima dell'agosto 1991, 11 268 097 kg di zucchero bianco ottenuto da zucchero greggio di barbabietola o da barbabietole.
14 In seguito ad accertamenti effettuati dalla direction des douanes (ente doganale competente), il directeur général des douanes et droits indirects riteneva che, a norma dell'art. 9 del regolamento d'applicazione, il sistema della sospensione nell'ambito del regime di perfezionamento attivo non fosse applicabile in quanto lo zucchero greggio di canna e lo zucchero greggio di barbabietola sono classificati in due diverse sottovoci della Tariffa. Con apposito atto datato 4 ottobre 1994 esso pertanto citava in giudizio l'Eridania innanzi al Tribunal d'instance di Lille chiedendo la condanna della società a versare in suo favore l'importo di 38 476 561 franchi francesi (FF) a titolo di dazi, imposte e prelievi elusi.
15 Innanzi a detto giudice la convenuta ha contestato la validità dell'art. 9 del regolamento d'applicazione, in quanto esso non sarebbe conforme né al regolamento base, né ai principi generali del diritto comunitario quali quelli della gerarchia delle fonti del diritto, della proporzionalità, del legittimo affidamento e della certezza del diritto.
16 Il Tribunal d'instance di Lille osserva al riguardo che, secondo l'art. 2 del regolamento base, il sistema della compensazione per equivalenza si applica quando i prodotti compensatori sono ottenuti da merci equivalenti, vale a dire da merci che hanno la stessa qualità e possiedono le stesse caratteristiche delle merci di importazione. Orbene, l'art. 9 del regolamento d'applicazione dispone che, affinché possa farsi ricorso alla compensazione per equivalenza, le merci equivalenti devono comunque essere classificate nella stessa sottovoce della Tariffa doganale comune delle merci di importazione.
17 E' proprio questo il presupposto che ha indotto il giudice nazionale a interrogarsi sulla validità dell'art. 9 del suddetto regolamento alla luce dei principi:
- della gerarchia delle fonti del diritto, in quanto esso aggiungerebbe un terzo presupposto non previsto nel regolamento base;
- di proporzionalità, in quanto il requisito dell'identità della sottovoce della Tariffa doganale costituirebbe un ostacolo al conseguimento dell'obiettivo indicato dal regolamento base di promuovere le esportazioni delle imprese comunitarie;
- del legittimo affidamento, in quanto nello spazio di pochi anni si sarebbero succeduti tre distinti assetti giuridici. A tal proposito, il giudice nazionale ricorda che, secondo la Tariffa doganale comune vigente nel 1987 [regolamento (CEE) del Consiglio 24 novembre 1986, n. 3618; GU L 345, pag. 1], gli zuccheri greggi di barbabietola e gli zuccheri greggi di canna erano classificati nella stessa sottovoce, che la nomenclatura combinata (NC) istituita mediante il regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1987, n. 2658 (GU L 256, pag. 1), ha collocato gli zuccheri greggi di barbabietola e gli zuccheri greggi di canna in due distinte sottovoci a partire dal 1_ gennaio 1988, e che, dal 1_ gennaio 1992, il regolamento (CEE) della Commissione 21 dicembre 1992, n. 3709, che modifica il regolamento (CEE) n. 2228/91 della Commissione che fissa talune disposizioni d'applicazione del regolamento n. 1999/85 (GU L 378, pag. 6), ha consentito il ricorso al sistema della compensazione per equivalenza tra lo zucchero greggio di canna e lo zucchero greggio di barbabietola, benché queste due merci siano classificate in due sottovoci (codici) diverse;
- della certezza del diritto, in quanto l'applicazione dell'art. 9 del regolamento base e della nomenclatura combinata, nel periodo 1_ gennaio 1988 - 1_ gennaio 1992, avrebbe comportato l'impossibilità di far ricorso al regime di perfezionamento attivo con compensazione tra lo zucchero di canna e lo zucchero di barbabietola.
18 Il Tribunal d'instance di Lille ha pertanto sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se sia valido l'art. 9 del regolamento (CEE) del Consiglio 24 novembre 1986, n. 3677, che fissa talune disposizioni di applicazione del regolamento n. 1999/85, per la parte in cui assoggetta la definizione di "merci equivalenti" alla classificazione della merce controversa nella stessa sottovoce tariffaria della merce importata, benché il regolamento base 16 luglio 1985, n. 1999, non preveda una condizione siffatta.
2)  Se sia valido l'art. 9 del regolamento (CEE) del Consiglio 24 novembre 1986, n. 3677, per la parte in cui assoggetta la definizione di "merci equivalenti" alla classificazione della merce controversa nella stessa sottovoce tariffaria della merce importata, benché una condizione siffatta comporti effetti sproporzionati per gli operatori economici.
3)  Se, con riguardo ai principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto, sia valido l'art. 9 del regolamento (CEE) del Consiglio 24 novembre 1986, n. 3677, nella parte in cui assoggetta la definizione di "merci equivalenti" alla classificazione della merce controversa nella stessa sottovoce tariffaria della merce importata, benché il combinato disposto di tale articolo e del regolamento n. 2658/87, relativo alla nomenclatura combinata, abbia repentinamente comportato, a partire dal 1_ gennaio 1988 e soltanto sino al 1_ gennaio 1992, l'impossibilità di ricorrere al regime di perfezionamento attivo con compensazione per equivalenza tra lo zucchero di barbabietola e lo zucchero di canna».
Sulla prima questione
19 Con la sua prima questione il giudice nazionale chiede se l'art. 9 del regolamento d'applicazione, per la parte in cui assoggetta la facoltà di far ricorso alla compensazione per equivalenza al presupposto che le merci equivalenti siano classificate nella stessa sottovoce della Tariffa doganale comune delle merci di importazione, sia invalido per violazione del regolamento base, in particolare dell'art. 2, nn. 1, lett. a), e 2, prima frase, di quest'ultimo.
20 Occorre anzitutto ricordare che, nell'adottare le disposizioni di applicazione di un regolamento base, l'autorità comunitaria legittimata a tal fine non deve andare al di là dei poteri che le sono conferiti dal suddetto regolamento per l'attuazione delle norme in esso contenute (v., in tal senso, sentenza 23 marzo 1983, causa 162/82, Cousin e a., Racc. pag. 1101, punto 15).
21 Secondo l'Eridania, l'art. 9 del regolamento d'applicazione non sarebbe conforme al principio del rispetto della gerarchia delle fonti del diritto, poiché ai due presupposti fissati dal regolamento base per ottenere la compensazione per equivalenza esso avrebbe aggiunto ex nihilo quello che le merci siano classificate nella medesima sottovoce della Tariffa. L'Eridania osserva che questo terzo presupposto non mirerebbe a precisare gli altri due presupposti di ricorso alla compensazione per equivalenza, ma costituirebbe un criterio nuovo, più restrittivo dei due già stabiliti dal regolamento base e, inoltre, corrispondente ad obiettivi diversi da quelli del medesimo regolamento. Infatti, in considerazione del fatto che il regime di perfezionamento attivo avrebbe vocazione economica in quanto tenderebbe a favorire le esportazioni di imprese comunitarie, il regolamento base, secondo l'Eridania, ammetterebbe la compensazione per equivalenza purché le merci interessate rispondano a taluni criteri di natura economica. Orbene, la nomenclatura doganale risponderebbe ad obiettivi quali, da un lato, l'applicazione dei dazi doganali e, dall'altro, la necessità di registrare, a fini statistici, il movimento delle merci.
22 A tal riguardo occorre osservare che, benché ai sensi dell'art. 2, nn. 1, lett. a), e 2, prima frase, del regolamento base il ricorso alla compensazione per equivalenza sia ammissibile solo se le merci equivalenti soddisfano due presupposti, vale a dire che esse siano della stessa qualità e possiedano le stesse caratteristiche delle merci di importazione, cionondimeno il n. 4 del medesimo articolo attribuisce all'autorità competente ampi poteri al fine di adottare, secondo la procedura del comitato di regolamentazione prevista all'art. 31, nn. 2 e 3, le misure dirette a vietare o a limitare il ricorso alla compensazione per equivalenza.
23 Orbene, l'art. 9 del regolamento d'applicazione adottato secondo la suddetta procedura, per la parte in cui dispone che, per avvalersi della compensazione per equivalenza, le merci equivalenti devono non soltanto essere della stessa qualità commerciale e possedere le medesime caratteristiche tecniche delle merci di importazione, ma anche essere classificate nella stessa sottovoce della Tariffa doganale comune, mira a limitare, come previsto dall'art. 2, n. 4, del regolamento base, il ricorso al sistema della compensazione per equivalenza. Infatti, il ricorso a quest'ultimo sistema risulta escluso nel caso in cui le merci equivalenti e quelle di importazione abbiano la stessa qualità commerciale e le stesse caratteristiche tecniche, ma non siano classificate nella medesima sottovoce della Tariffa.
24 La possibilità di restrizioni della sfera di applicazione di detto sistema è del resto conforme al suo carattere di eccezione al regime di perfezionamento attivo, quale discende dalla struttura generale del regolamento base e, in particolare, dal fatto che quest'ultimo, come risulta dal suo ottavo `considerando', ha ripreso i principi della direttiva del Consiglio 4 marzo 1969, 69/73/CEE, relativa all'armonizzazione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti il regime del perfezionamento attivo (GU L 58, pag. 1), l'art. 24 della quale definiva derogatorio il sistema della compensazione per equivalenza.
25 Occorre inoltre rilevare che il criterio relativo alla classificazione tariffaria consente di delimitare, secondo un parametro chiaro e preciso, gli insiemi merceologici nell'ambito dei quali è ammessa un'eventuale compensazione per equivalenza e, contrariamente a quanto allegato in sostanza dall'Eridania, esso non è privo di collegamenti con la natura economica delle merci che ricomprende. Ad ogni modo, tale criterio appare idoneo a contribuire alla realizzazione, in particolare, dello scopo indicato nel quarto `considerando' del regolamento base, consistente nell'impedire il ricorso abusivo al regime di perfezionamento attivo.
26 Alla luce di quanto esposto, poiché lo scopo generale del regime di perfezionamento attivo consiste nell'incremento delle esportazioni delle imprese comunitarie, come desumibile dal secondo `considerando' del regolamento base e come dedotto dall'Eridania, nulla osta all'utilizzazione del criterio controverso.
27 Occorre pertanto risolvere la prima questione dichiarando che l'esame dei problemi sollevati non ha evidenziato nessun elemento tale da inficiare la validità dell'art. 9 del regolamento d'applicazione.
Sulla seconda questione
28 Con la sua seconda questione, il giudice a quo chiede se l'art. 9 del regolamento d'applicazione, per la parte in cui assoggetta la facoltà di far ricorso alla compensazione per equivalenza al presupposto che le merci equivalenti siano classificate nella stessa sottovoce della Tariffa doganale comune delle merci di importazione, sia invalido per violazione del principio di proporzionalità.
29 L'Eridania deduce in sostanza che, dal momento che due prodotti aventi la stessa qualità commerciale e le medesime caratteristiche tecniche rimangono esclusi dalla compensazione per equivalenza per il solo fatto di essere classificati in due sottovoci diverse, l'art. 9 del regolamento d'applicazione andrebbe al di là di quanto necessario ad evitare gli abusi nell'utilizzazione di detto sistema. A sostegno di tale tesi essa rileva che il criterio della sottovoce della Tariffa non sarebbe tanto preciso da poter far conseguire detto obiettivo; del resto, sarebbe per tale motivo che il Consiglio avrebbe inserito, nell'allegato IV del regolamento d'applicazione, alcuni criteri supplementari per taluni risi classificati nella medesima sottovoce della Tariffa. Secondo l'Eridania, il criterio della sottovoce potrebbe valere solo se avesse carattere meramente indicativo, vale a dire se fosse un presupposto sufficiente ma non necessario per poter far ricorso al sistema della compensazione per equivalenza.
30 Tenuto conto del fatto che l'autorità legittimata ad adottare le disposizioni relative all'applicazione del regolamento base dispone, così come ricordato nel punto 22 della presente motivazione, di ampi poteri al fine di adottare i provvedimenti volti a vietare o a limitare la compensazione per equivalenza, detti provvedimenti possono essere considerati invalidi solo se manifestamente sproporzionati in rapporto allo scopo perseguito (v., in tal senso, sentenza 13 novembre 1990, causa C-331/88, Fedesa e a., Racc. pag. I-4023, punto 14).
31 Orbene, l'art. 9 del regolamento d'applicazione, per la parte in cui assoggetta il ricorso alla compensazione per equivalenza al presupposto che le merci equivalenti siano classificate nella stessa sottovoce della Tariffa delle merci di importazione, non sembra manifestamente sproporzionato in rapporto all'obiettivo di evitare gli abusi nell'utilizzazione del regime di perfezionamento attivo.
32 Occorre peraltro rilevare che la circostanza che il Consiglio abbia inserito nell'allegato IV del regolamento d'applicazione talune condizioni supplementari affinché i risi rientranti nella medesima sottovoce della Tariffa doganale comune possano essere ammessi alla compensazione per equivalenza non è tale da porre in discussione l'idoneità del criterio della sottovoce per quanto concerne la realizzazione dell'obiettivo prima ricordato. Si tratta infatti di un provvedimento che mira a limitare ulteriormente il ricorso al sistema della compensazione per equivalenza.
33 Occorre pertanto rispondere dichiarando che l'esame della seconda questione non ha evidenziato elementi in grado di inficiare la validità dell'art. 9 del regolamento d'applicazione.
Sulla terza questione
34 Con la sua terza questione il giudice nazionale chiede se l'art. 9 del regolamento d'applicazione, per la parte in cui assoggetta la facoltà di far ricorso alla compensazione per equivalenza al presupposto che le merci equivalenti siano classificate nella stessa sottovoce della Tariffa doganale comune delle merci di importazione, sia invalido per violazione dei principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto, dal momento che, in seguito all'adozione del regolamento n. 2658/87 relativo alla nomenclatura combinata, nel periodo 1_ gennaio 1988 - 31 dicembre 1991 non è stato più possibile far ricorso alla compensazione per equivalenza tra lo zucchero di barbabietola e lo zucchero di canna (v. punto 17 della presente motivazione).
Sull'asserita violazione del principio del legittimo affidamento
35 Secondo l'Eridania, il principio del legittimo affidamento non sarebbe stato rispettato nel sistema di perfezionamento attivo relativo allo zucchero poiché, nel volgere di pochi anni, si sarebbero succeduti almeno tre distinti assetti giuridici. A tal proposito essa illustra che, dal 1_ gennaio 1987 al 31 dicembre 1987, il perfezionamento attivo con compensazione per equivalenza tra lo zucchero di canna e lo zucchero di barbabietola sarebbe stato possibile poiché questi due prodotti erano classificati nella medesima sottovoce della Tariffa; che, a partire dal 1_ gennaio 1988, detta operazione sarebbe divenuta impossibile, in quanto la nuova nomenclatura tariffaria avrebbe inserito lo zucchero di barbabietola e lo zucchero di canna in due distinte sottovoci; e che, infine, siffatta operazione sarebbe ridiventata possibile a partire dal 1_ gennaio 1992, in forza del regolamento n. 3709/92.
36 A tal riguardo, occorre rilevare che l'art. 9 del regolamento d'applicazione, per la parte in cui assoggetta la facoltà di far ricorso alla compensazione per equivalenza al presupposto che le merci interessate appartengano alla medesima sottovoce tariffaria, subordina l'ambito d'applicazione di detto sistema ad un criterio proprio di una disciplina diversa da quella relativa al perfezionamento attivo e la cui portata è soggetta a variazioni, in particolare in accordo con le modifiche periodiche della nomenclatura tariffaria.
37 Di conseguenza, per quanto concerne il presupposto dell'identità della sottovoce della Tariffa, un operatore economico quale l'Eridania può, in forza della citata disposizione, nutrire, come sola legittima aspettativa, quella di poter fare ricorso alla compensazione per equivalenza finché le merci interessate siano classificate, secondo la nomenclatura vigente all'epoca dell'operazione, nella medesima sottovoce.
Sull'asserita violazione del principio della certezza del diritto
38 Secondo l'Eridania, il principio della certezza del diritto sarebbe stato violato nella fattispecie poiché i presupposti per le operazioni di compensazione per equivalenza sarebbero stati messi in discussione in modo ambiguo, nel senso di indiretto, mediante modifica della nomenclatura doganale.
39 Questo argomento dev'essere respinto.
40 Infatti, così come rilevato in sostanza dall'avvocato generale nel paragrafo 51 delle sue conclusioni, l'art. 9 del regolamento d'applicazione fornisce agli operatori economici un criterio chiaro e preciso, quello della classificazione tariffaria, per determinare se la compensazione per equivalenza tra due merci sia possibile o meno nell'ambito del regime di perfezionamento attivo. Il fatto che la nomenclatura tariffaria possa cambiare, come prima ricordato (punto 36 della presente motivazione), non è tale da rimettere in discussione la chiarezza e la precisione del suddetto criterio.
41 Occorre pertanto rispondere dichiarando che l'esame della terza questione non ha evidenziato nessun elemento in grado di inficiare la validità dell'art. 9 del regolamento d'applicazione.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
42 Le spese sostenute dal governo francese nonché dal Consiglio dell'Unione europea e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Tribunal d'instance di Lille con sentenza 19 marzo 1996, dichiara:
L'esame dell'art. 9 del regolamento (CEE) del Consiglio 24 novembre 1986, n. 3677, che fissa talune disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 1999/85 relativo al regime di perfezionamento attivo, non ha evidenziato, alla luce della decisione di rinvio, l'esistenza di elementi in grado di inficiarne la validità.