CELEX: 62006CJ0158
Fondi strutturali
Restituzione di un aiuto comunitario in caso di irregolarità
Mancata pubblicazione e comunicazione dei requisiti per la concessione dell’aiuto
Ignoranza del beneficiario
Buona fede
Certezza del diritto
Effettività
Art. 10 CE

Motivazione della sentenza
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 6 della decisione della Commissione 16 ottobre 1995, C(95) 1753, relativa alla concessione di un contributo del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e del Fondo sociale europeo (FSE) per un programma operativo nell’ambito dell’iniziativa comunitaria PMI a vantaggio di zone idonee ai sensi degli obiettivi 1 e 2 nei Paesi Bassi (in prosieguo: la «decisione di concessione») e dell’art. 249 CE.
2. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia pendente tra la fondazione di diritto olandese Stichting ROM-projecten (in prosieguo: la «ROM-projecten») e il Staatssecretaris van Economische Zaken (Segretario di Stato per gli Affari economici; in prosieguo: il «Segretario di Stato»), in merito alla soppressione e alla domanda di rimborso di un contributo finanziario concesso nell’ambito dell’iniziativa comunitaria a favore delle piccole e medie imprese.
Contesto normativo
3. Il 1° luglio 1994 la Commissione delle Comunità europee ha pubblicato la comunicazione agli Stati membri che stabilisce gli orientamenti dei programmi operativi o delle sovvenzioni globali che gli Stati membri sono invitati a proporre nell’ambito di un’iniziativa comunitaria concernente l’adattamento delle piccole e medie imprese al mercato unico (GU C 180, pag. 10).
4. La decisione di concessione così recita:
« Articolo 1
È approvato il programma operativo PMI Paesi Bassi, previsto per il periodo tra il 30 novembre 1994 e il 31 dicembre 1999 e descritto negli allegati, che comporta un insieme coerente di misure pluriennali nell’ambito dell’iniziativa comunitaria PMI, a vantaggio delle zone idonee ai sensi degli obiettivi 1 e 2 nei Paesi Bassi.
(…)
Articolo 6
Il contributo comunitario riguarda le spese connesse alle operazioni coperte da tale programma che avranno formato oggetto, nello Stato membro interessato, di disposizioni normative obbligatorie e per le quali saranno stati specificamente impegnati, entro il 31 dicembre 1999, gli strumenti finanziari necessari. La data limite per la presa in considerazione delle spese per tali azioni è fissata al 31 dicembre 2001.
(…)
Articolo 9
Il Regno dei Paesi Bassi è destinatario della presente decisione».
Controversia principale e questioni pregiudiziali
5. Con lettera 31 agosto 1999 la ROM-projecten ha chiesto al Segretario di Stato la concessione di una sovvenzione nell’ambito del programma operativo PMI Paesi Bassi, ai sensi del progetto «Kenniskaart Medische Technologie en Life Sciences» (carta di conoscenze in tecnologie mediche e in scienze biologiche).
6. Con decisione 29 dicembre 1999 il Segretario di Stato ha accordato alla ROM-projecten una sovvenzione nell’ambito del detto programma, fissando un tetto di NLG 200 000. Tra gli altri requisiti era previsto che il detto progetto dovesse essere realizzato entro il 31 dicembre 2000 e che le spese effettuate precedentemente al 1° gennaio 2000 e successivamente al 31 dicembre dello stesso anno non sarebbero state prese in considerazione.
7. Dietro domanda della ROM-projecten, il Segretario di Stato ha versato a quest’ultima, nel 2000 e nel 2001, due anticipi di NLG 80 000 ciascuno.
8. Con decisione 11 luglio 2002 il Segretario di Stato ha fatto sapere alla ROM-projecten che non aveva rispettato il requisito posto all’art. 6 della decisione di concessione, secondo cui gli impegni dovevano essere stati adottati dal beneficiario della sovvenzione al più tardi il 31 dicembre 1999 (in prosieguo: il «requisito relativo al termine»). Il Segretario di Stato ha chiesto alla Commissione se la sovvenzione dovesse quindi essere ricondotta a zero. Tale domanda avrebbe informalmente ricevuto una risposta negativa da parte dei servizi della Commissione. Nell’attesa di una conferma formale della posizione della Commissione, il Segretario di Stato ha fissato la sovvenzione, con tutte le riserve del caso, a NLG 69 788. Esso ha altresì invitato la ROM-projecten a rimborsare l’importo di NLG 90 212.
9. Con decisione 27 febbraio 2003 il Segretario di Stato ha azzerato la sovvenzione e ha invitato la ROM-projecten a rimborsare altresì l’importo di NLG 69 788, in quanto la Commissione considerava che gli impegni avrebbero dovuto essere presi dal beneficiario della sovvenzione entro il 31 dicembre 1999.
10. Con decisione 26 maggio 2003 il Segretario di Stato ha respinto il reclamo presentato nei confronti delle decisioni 11 luglio 2002 e 27 febbraio 2003.
11. Con sentenza 23 gennaio 2004 il Rechtbank te Roermond ha annullato la decisione 26 maggio 2003 e ha ingiunto al Segretario di Stato di adottare una nuova decisione sul reclamo di cui era stato investito.
12. Con decisione 16 agosto 2004 il Segretario di Stato ha azzerato la sovvenzione e ha chiesto il rimborso di EUR 72 604,84, in quanto la ROM-projecten non aveva rispettato il requisito relativo al termine.
13. Investito del ricorso proposto dalla ROM-projecten nei confronti di tale decisione, il College van Beroep voor het bedrijfsleven si chiede se il Segretario di Stato potesse opporre alla ROM-projecten il fatto che quest’ultima non avesse soddisfatto tale requisito. A tale riguardo, esso rileva che, nell’ordinamento olandese, un requisito del genere può essere opposto al beneficiario di una sovvenzione solo se quest’ultimo ne sia stato previamente informato. Tale regola deriverebbe tanto dal principio di certezza del diritto quanto dalla normativa olandese. Ora, nel caso di specie, il detto requisito non compare né nella decisione 29 dicembre 1999, adottata dal Segretario di Stato, né nei requisiti allegati a quest’ultima. Essa non figura neanche nel formulario di domanda di sovvenzione né nella nota d’istruzioni che l’accompagna.
14. Il giudice del rinvio ne deduce che, dal punto di vista del solo diritto olandese, il requisito relativo al termine non può essere opposto alla ROM-projecten. Esso si chiede tuttavia se tale requisito possa essere opposto alla ROM-projecten ai sensi del diritto comunitario.
15. Il College van Beroep voor het bedrijfsleven ha quindi deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 6 della decisione [di concessione] sia una disposizione incondizionata e sufficientemente precisa da poter essere direttamente applicata nell’ordinamento giuridico nazionale.
2)	Per l’ipotesi in cui la prima questione sia risolta in senso affermativo:
Se l’art. 249 CE debba essere interpretato nel senso che l’art. 6 della decisione menzionata impone direttamente ad un singolo, in quanto beneficiario finale, di adottare, al più tardi entro il 31 dicembre 1999, i provvedimenti giuridicamente vincolanti e di impegnare specificamente i mezzi finanziari necessari.
3)	Per l’ipotesi in cui la seconda questione sia risolta in senso affermativo:
[Se l’obbligo da parte degli Stati membri di adottare le misure necessarie per recuperare i fondi persi in seguito ad un’irregolarità], considerato alla luce dei principi di diritto comunitario, lasci agli Stati membri un margine discrezionale per rinunciare ad esigere il rimborso per violazione di una prescrizione, quando il beneficiario della sovvenzione non era a conoscenza della detta prescrizione e la mancata conoscenza della stessa non può essergli imputata».
Sulle questioni pregiudiziali
Considerazioni preliminari
16. Nell’ambito della procedura di collaborazione fra i giudici nazionali e la Corte istituita dall’art. 234 CE, spetta a quest’ultima fornire al giudice a quo una soluzione utile che gli consenta di dirimere la controversia con cui è adito. In tale prospettiva spetta alla Corte, se del caso, riformulare le questioni ad essa deferite (sentenza 23 marzo 2006, causa C‑210/04, FCE Bank, Racc. pag. I‑2803, punto 21, e giurisprudenza ivi citata).
17. Nel caso di specie, il giudice del rinvio ha posto la sua terza questione in via subordinata, cioè nell’ipotesi in cui la prima e la seconda questione fossero state previamente esaminate e risolte affermativamente.
18. È giocoforza constatare che la terza questione può altresì essere esaminata autonomamente e che una sua soluzione affermativa renderebbe irrilevanti la prima e la seconda questione. Infatti, qualora i requisiti per la concessione del contributo, tra i quali quello relativo al termine, dovessero comunque essere considerati non opponibili al beneficiario finale, in quanto non gli sono stati comunicati, non occorrerebbe esaminare se il requisito relativo al termine sia incondizionato, sufficientemente preciso e tale da imporre direttamente obblighi a carico del detto beneficiario.
19. Occorre pertanto esaminare in primo luogo la terza questione, così riformulata:
«Qualora i requisiti per la concessione di un contributo finanziario accordato dalla Comunità a uno Stato membro siano enunciati nella decisione di concessione, ma non siano stati pubblicati, né comunicati da tale Stato membro al beneficiario finale del contributo, se il diritto comunitario osti a che venga applicato il principio di certezza del diritto al fine di escludere il rimborso, da parte del detto beneficiario, degli importi indebitamente versati».
Sulla terza questione
Osservazioni presentate alla Corte
20. La ROM-projecten sostiene di avere ignorato l’art. 6 della decisione di concessione e che ciò non le può essere addebitato. Di conseguenza, i principi di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto ostano al rimborso del contributo finanziario di cui ha beneficiato. Infatti, il diritto comunitario non osta all’applicazione di tali principi affinché venga escluso il detto rimborso, a condizione che l’interesse della Comunità venga preso in considerazione e che venga provata la buona fede del beneficiario.
21. Il governo dei Paesi Bassi sottolinea che il diritto comunitario dev’essere conosciuto dai singoli e che la sua applicazione dev’essere prevedibile da parte di questi ultimi. Esso ne deduce che il requisito relativo al termine non può essere opposto alla ROM-projecten, dato che quest’ultima non ne era stata informata.
22. Anche la Commissione ritiene che il requisito relativo al termine non possa essere opposto alla ROM-projecten. Poiché il giudice del rinvio ha constatato che tale requisito non era stato portato a conoscenza della ROM-projecten e che l’ignoranza di quest’ultima non può esserle addebitata, il principio di certezza del diritto osta a che lo stesso requisito venga fatto valere nei confronti della ROM-projecten.
Soluzione della Corte
23. Risulta dalla giurisprudenza della Corte che le controversie relative alla restituzione di importi indebitamente concessi in forza del diritto comunitario vanno risolte, ove il diritto comunitario non abbia disposto in materia, dai giudici nazionali a norma del loro diritto interno, fatti salvi i limiti posti dal diritto comunitario nel senso che le formalità stabilite dal diritto nazionale non devono risolversi nel rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile la restituzione degli aiuti non dovuti e che l’applicazione delle norme interne deve avvenire in modo non discriminatorio rispetto alle procedure intese alla definizione di controversie nazionali dello stesso tipo (sentenze 21 settembre 1983, cause riunite 205/82‑215/82, Deutsche Milchkontor e a., Racc. pag. 2633, punto 19; 12 maggio 1998, causa C‑366/95, Steff-Houlberg Export e a., Racc. pag. I‑2661, punto 15, e 19 settembre 2002, causa C‑336/00, Huber, Racc. pag. I‑7699, punto 55).
24. Pertanto, non si può considerare contrario al diritto comunitario il fatto che il diritto interno, in materia di revoca di atti amministrativi e di ripetizione di prestazioni finanziarie indebitamente erogate dall’amministrazione pubblica, prenda in considerazione, assieme al principio di legalità, il principio della certezza del diritto, dato che quest’ultimo fa parte dell’ordinamento giuridico comunitario (sentenze Deutsche Milchkontor e a., cit., punto 30; 9 ottobre 2001, cause riunite da C‑80/99 a C‑82/99, Flemmer e a., Racc. pag. I‑7211, punto 60, e Huber, cit., punto 56).
25. In particolare, tale principio di certezza del diritto esige che una normativa comunitaria consenta agli interessati di conoscere esattamente la portata degli obblighi che essa impone loro (sentenze 1° ottobre 1998, causa C‑209/96, Regno Unito/Commissione, Racc. pag. I‑5655, punto 35; 20 maggio 2003, causa C‑108/01, Consorzio del Prosciutto di Parma e Salumificio S. Rita, Racc. pag. I‑5121, punto 89, e 21 febbraio 2006, causa C‑255/02, Halifax e a., Racc. pag. I‑1609, punto 72). Infatti, i singoli devono poter conoscere senza ambiguità i propri diritti ed obblighi e regolarsi di conseguenza (sentenze 13 febbraio 1996, causa C‑143/93, Van Es Douane Agenten, Racc. pag. I‑431, punto 27, e 26 ottobre 2006, causa C‑248/04, Koninklijke Coöperatie Cosun, Racc. pag. I‑10211, punto 79).
26. Tale imperativo di certezza del diritto si impone con particolare rigore in presenza di una normativa idonea a comportare conseguenze finanziarie (sentenze 16 marzo 2006, causa C‑94/05, Emsland-Stärke, Racc. pag. I‑2619, punto 43, e Koninklijke Coöperatie Cosun, cit., punto 79).
27. Nel caso di specie, in primo luogo, come risulta dall’art. 9 della decisione di concessione, il Regno dei Paesi Bassi è l’unico destinatario di tale decisione. Ora, nonostante il fatto che la detta decisione non sia stata pubblicata e quindi fosse conosciuta dalle sole autorità olandesi, queste ultime si sono astenute dal comunicare alla ROM-projecten i requisiti di concessione in essa contenuti.
28. Inoltre, accordando alla ROM-projecten una sovvenzione nell’ambito della decisione di concessione il 29 dicembre 1999, cioè solo due giorni prima della scadenza del termine fissato all’art. 6 di tale decisione, senza che la ROM-projecten fosse informata di tale termine, il Segretario di Stato ha creato una situazione che ha condotto quasi necessariamente al mancato rispetto dei requisiti di concessione.
29. È giocoforza constatare che in circostanze siffatte il beneficiario finale di un contributo finanziario comunitario non è in grado di conoscere senza ambiguità i suoi diritti e obblighi e di regolarsi di conseguenza.
30. Come fatto valere dalla ROM-projecten, dal governo dei Paesi Bassi e dalla Commissione, in una situazione del genere, caratterizzata dall’ignoranza in cui si trovava il beneficiario finale circa i requisiti contenuti nella decisione di concessione, il principio di certezza del diritto osta a che tali requisiti vengano fatti valere nei confronti di quest’ultimo.
31. Tuttavia, il detto beneficiario può contestare la soppressione e il rimborso del contributo finanziario solo a condizione di essere stato in buona fede quanto alla regolarità dell’impiego di tale contributo. Spetta al giudice nazionale esaminare se tale condizione sia soddisfatta (v., in tal senso, sentenze 16 luglio 1998, causa C‑298/96, Oelmühle e Schmidt Söhne, Racc. pag. I‑4767, punto 29, e Huber, cit., punto 58).
32. Occorre infine rammentare che, qualora il principio di certezza del diritto osti a che il beneficiario di un contributo finanziario comunitario sia tenuto a restituirlo, l’interesse della Comunità al recupero di tale contributo deve comunque essere preso in considerazione (sentenza Huber, cit., punto 57).
33. In una situazione come quella descritta nella causa principale, in cui il mancato rimborso del contributo da parte del beneficiario è dovuto ad una negligenza commessa dalle autorità nazionali, risulta dal principio di cooperazione sancito all’art. 10 CE che lo Stato membro interessato può essere considerato finanziariamente responsabile degli importi non recuperati al fine di rendere effettivo il diritto della Comunità ad ottenere la restituzione dell’importo del contributo.
34. Considerato quanto precede, occorre risolvere la terza questione dichiarando che, qualora i requisiti per la concessione di un contributo finanziario accordato dalla Comunità a uno Stato membro siano enunciati nella decisione di concessione, ma non siano stati pubblicati, né comunicati da tale Stato membro al beneficiario finale del contributo, il diritto comunitario non osta a che venga applicato il principio di certezza del diritto al fine di escludere il rimborso da parte del detto beneficiario degli importi indebitamente versati, a condizione che sia provata la buona fede di tale beneficiario. In tal caso lo Stato membro interessato può essere considerato finanziariamente responsabile degli importi non recuperati al fine di rendere effettivo il diritto della Comunità ad ottenere la restituzione dell’importo del contributo.
Sulla prima e sulla seconda questione
35. Considerata la soluzione della terza questione, non occorre più risolvere il problema di sapere se il requisito relativo al termine sia incondizionato e sufficientemente preciso per essere direttamente applicabile nell’ordinamento giuridico nazionale, né quello di sapere se il detto requisito possa imporre direttamente obblighi al beneficiario finale del contributo finanziario.
Sulle spese
36. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
Qualora i requisiti per la concessione di un contributo finanziario accordato dalla Comunità a uno Stato membro siano enunciati nella decisione di concessione, ma non siano stati pubblicati, né comunicati da tale Stato membro al beneficiario finale del contributo, il diritto comunitario non osta a che venga applicato il principio di certezza del diritto al fine di escludere il rimborso da parte del detto beneficiario degli importi indebitamente versati, a condizione che sia provata la buona fede di tale beneficiario. In tal caso lo Stato membro interessato può essere considerato finanziariamente responsabile degli importi non recuperati al fine di rendere effettivo il diritto della Comunità ad ottenere la restituzione dell’importo del contributo.