CELEX: 61981CJ0301
Παράβαση
Μη εφαρμογή της πρώτης οδηγίας περί των πιστωτικών ιδρυμάτων

Περιστατικά
Ι — Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
Με την οδηγία 77/780 του Συμβουλίου σκοπείται ο συντονισμός των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και άσκηση της δραστηριότητας των πιστωτικών ιδρυμάτων.
Η εν λόγω οδηγία κοινοποιήθηκε στα κράτη μέλη στις 15 Δεκεμβρίου 1977. Κατά το άρθρο 14, παράγραφος 1, τα κράτη μέλη είχαν την υποχρέωση να δέσουν σε ισχύ το αργότερο μέχρι τις 15 Δεκεμβρίου 1979, τα αναγκαία μέτρα για τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο, της εν λόγω οδηγίας και να ενημερώσουν σχετικά την Επιτροπή.
Διαπιστώνοντας ότι στις 15 Δεκεμβρίου 1979 το Βασίλειο του Βελγίου δεν της παρέσχε καμία σχετική πληροφορία, η Επιτροπή αποφάσισε να κινήσει, με όχληση της 29ης Μαίου 1980 τη διαδικασία του άρθρου 169 της συνθήκης ΕΟΚ.
Με επιστολές της 2ας Ιουλίου 1980 και της 29ης Δεκεμβρίου 1980, το Βασίλειο του Βελγίου πληροφόρησε την Επιτροπή ότι, για τους σκοπούς της μεταφοράς της οικείας οδηγίας, το υπουργικό Συμβούλιο είχε καταρτίσει νομοσχέδιο, το οποίο κατατέθηκε ενώπιον της βουλής.
Διαπιστώνοντας ότι η οδηγία δεν είχε ακόμα μεταφερθεί, η Επιτροπή διατύπωσε στις 24 Μαρτίου 1981, την αιτιολογημένη γνώμη που προβλέπει το άρθρο 169, πρώτη παράγραφος, της συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία καλούσε το Βασίλειο του Βελγίου να συμμορφωθεί εντός προθεσμίας δύο μηνών.
Δεδομένου ότι δεν δόθηκε απάντηση στην εν λόγω γνώμη, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή, που πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 30 Νοεμβρίου 1981.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση της γενικής εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε την έναρξη της προφορικής διαδικασίας χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
Το Δικαστήριο κάλεσε πάντως τη βελγική κυβέρνηση να του διαβιβάσει το νομοσχέδιο στο οποίο αναφέρεται και να του υποδείξει τις διατάξεις εθνικού δικαίου που αντιστοιχούν σε κάθε άρθρο της οδηγίας και μέσω των οποίων αυτή ισχύει ήδη.
II — Αιτήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
«—
να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο του Βελγίου, παραλείποντας να θεσπίσει εντός της ταχθείσης προθεσμίας τις αναγκαίες διατάξεις για τη συμμόρφωση του προς την οδηγία του Συμβουλίου 77/780/ΕΟΚ, της 12ης Δεκεμβρίου 1976, περί του συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και άσκηση της δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη συνθήκη ΕΟΚ·
—
να καταδικάσει το Βασίλειο του Βελγίου στα δικαστικά έξοδα».
Το Βασίλειο του Βελγίου ζητεί από το Δικαστήριο:
«—
να κηρύξει την προσφυγή της Επιτροπής απαράδεκτη και, επικουρικώς, αβάσιμη·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα».
III — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των διαδίκων
Κατά την
Επιτροπή,
ο δεσμευτικός χαρακτήρας των οδηγιών συνεπάγεται την υποχρέωση των κρατών μελών να τηρούν τις προθεσμίες που καθορίζονται για τη θέσπιση των εσωτερικών διατάξεων εφαρμογής τους. Η μη τήρηση των εν λόγω προθεσμιών συνεπάγεται παράβαση της συνθήκης ΕΟΚ, ανεξάρτητα από το κρατικό όργανο, στην πράξη ή παράλειψη του οποίου οφείλεται η μη εκτέλεση. Το εν λόγω κράτος μέλος δεν μπορεί να δικαιολογήσει την παράβαση με ισχυρισμούς που αφορούν εσωτερικές διατάξεις, την ακολουθούμενη στο εσωτερικό του πρακτική ή σε ιδιαίτερες πραγματικές καταστάσεις επί εθνικού επιπέδου.
Η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου έχει επιβεβαιώσει τις αρχές αυτές.
Με το υπόμνημα αντικρούσεως της, η
βελγική κυοερνηοη
τονίζει καταρχάς το μέγεθος των δυσχερειών τεχνικής, καθώς και θεσμικής και πολιτικής φύσεως, που εξηγούν πως, παρά τις προσπάθειες που κατέβαλε η βελγική κυβέρνηση, το νομοσχέδιο, με το οποίο εξασφαλίζεται η μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο, δεν μπόρεσε ακόμη να κατατεθεί ενώπιον της βουλής.
De jure, η βελγική κυβέρνηση θεωρεί ότι η προσφυγή της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων είναι απαράδεκτη και αβάσιμη.
Επί του παραδεκτού, η βελγική κυβέρνηση διατείνεται ότι τόσον η προσφυγή όσον και η αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής είναι ανεπαρκώς αιτιολογημένες. Δεν γίνεται καμία μνεία ως προς την έκταση των εθνικών νομοθετικών διατάξεων που πρέπει να θεσπιστούν για την εφαρμογή της οδηγίας, τις εθνικές διατάξεις που είναι ενδεχομένως ασυμβίβαστες προς την οδηγία, τα μέτρα που σχεδιάζει η βελγική κυβέρνηση για την ενσωμάτωση του κειμένου της οδηγίας σε ένα ευρύτερο νομοθετικό πλαίσιο ή τις δυσχέρειες που αντιμετώπισε το Βελγικό Δημόσιο, αν ληφθούν υπόψη οι κατ' ανάγκη μακρές προθεσμίες που απαιτεί η νομο9ετική διαδικασία και οι ειδικές δυσκολίες που συναντά το Βέλγιο. Επιπλέον, η Βελγική κυβέρνηση θεωρεί ότι ούτε η προσφυγή ούτε η αιτιολογημένη γνώμη περιέχουν οποιοδήποτε στοιχείο που να αποδεικνύει όχι μόνο αδράνεια ή αντίθεση του Βελγικού Δημοσίου προς την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου εντός των ταχθεισών προθεσμιών, αλλά επίσης και παράβαση των ουσιωδών κανόνων της οδηγίας.
Η βελγική κυβέρνηση θεωρεί επίσης ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη στο βαθμό που η προθεσμία που έτασσε η αιτιολογημένη γνώμη ήταν προφανώς ανεπαρκής και όχι εύλογη.
Επί του αβάσιμου της προσφυγής της Επιτροπής, η βελγική κυβέρνηση διατείνεται καταρχάς ότι αποφάσισε να κάνει χρήση της ευκαιρίας αυτής για να διατυπώσει με σαφήνεια τους παλαιούς κανόνες, να προσαρμόσει τη σύνταξη στο σύγχρονο πνεύμα, να ενοποιήσει τις υφιστάμενες νομοθεσίες και να προσδώσει μορφή νόμου σε κανόνες που απορρέουν από τις γενικές αρχές του βελγικού διοικητικού δικαίου. Κατά συνέπεια, το νομοσχέδιο ικανοποιεί στόχους που ξεπερνούν κατά πολύ την αυστηρή εφαρμογή της κοινοτικής οδηγίας.
Δεύτερον, η βελγική κυβέρνηση διατείνεται ότι καμία από τις ισχύουσες διατάξεις της βελγικής νομοθεσίας, ρυθμίσεως και γενικής πρακτικής δεν αντιβαίνει προς τις διατάξεις της οδηγίας. Μάλιστα ήδη πριν από τη θέσπιση της οδηγίας, το Βέλγιο τροποποίησε τη νομοθεσία του, ώστε να ληφθούν υπόψη ορισμένες διατάξεις που περιείχε η πρόταση οδηγίας, όπως τη διαβίβασε η Επιτροπή στο Συμβούλιο. Ακόμη και σχετικά με τις διατάξεις της οδηγίας για τις οποίες δεν υφίστανται μέχρι σήμερα αντίστοιχες εθνικές νομοθετικές διατάξεις, πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι οι αρμοοιες αρχές εφαρμοςουν ηοη, συμφωνά με διοικητικούς κανόνες γενικής ισχύος και με τη δέουσα δημοσιότητα, τις απαιτήσεις που προβλέπουν οι διατάξεις αυτές.
Κατόπιν αυτών, η βελγική κυβέρνηση συμπεραίνει ότι τηρήθηκαν οι επίδικοι κοινοτικοί κανόνες και ότι με το νομοσχέδιο της τους επαναλαμβάνει για λόγους καθαρά τυπικής συνοχής.
Τρίτον, η βελγική κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι η οδηγία 77/780 του Συμβουλίου θέτει ερμηνευτικά προβλήματα ως προς την ίδια τη (ρύση των υποχρεώσεων που συνεπάγεται για τα κράτη μέλη και την άμεση εφαρμογή ορισμένων διατάξεων της. Οι δυσκολίες αυτές ανέκυψαν σαφώς με την ευκαιρία συσκέψεως που οργάνωσε η Επιτροπή προς εξέταση των θεμάτων εφαρμογής της οδηγίας, η οποία έλαβε χώρα στις Βρυξέλλες στις 17 και 18 Μαΐου 1980. Η βελγική κυβέρνηση μνημονεύει ειδικότερα ερμηνευτικές δυσχέρειες ως προς το άρθρο 3, παράγραφος 2, εδάφια 1 και 2 της οδηγίας.
Τέταρτον, η βελγική κυβέρνηση αναφέρει τις ειδικές δυσχέρειες που έχουν προκύψει όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας έναντι των δημοσίων πιστωτικών ιδρυμάτων, για τα οποία η βελγική κυβέρνηση αποφάσισε, χωρίς να κάνει χρήση των δυνατοτήτων εξαιρέσεως και αναβολής της εφαρμογής που προβλέπει η οδηγία, να υπαγάγει στο σύνολο τους στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας.
Τέλος, η βελγική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι iļ προβλεφθείσα αρχικά προθεσμία των 24 μηνών για την εφαρμογή της οδηγίας ήταν προδήλως ανεπαρκής. Εξάλλου, οι συντάκτες της οδηγίας, έχοντας επίγνωση του πράγματος, προέβλεψαν στο άρθρο 4, στοιχείο α) της οδηγίας ειδικό καθεστώς για τα ιδρύματα που ανταποκρίνονται σε συγκεκριμένους όρους «το αργότερο κατά την ημερομηνία κατά την οποία οι εθνικές αρχές Sa λάβουν μέτρα εντάξεως της παρούσης οδηγίας στο εθνικό δίκαιο». Τον ανεπαρκή χαρακτήρα της προβλεφθείσης προθεσμίας επιβεβαίωσαν και οι ερμηνευτικές δυσχέρειες που ανέκυψαν εντός της Κοινότητας κατά το 1980, μετά δηλαδή από την εκπνοή της προθεσμίας που είχε τάξει η οδηγία.
Επίσης, η βελγική κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι η προθεσμία που όριζε η αιτιολογημένη γνώμη (δύο μηνών) ήταν και αυτή υπερβολικά βραχεία και φανερώνει ένα διαδικαστικό αυτοματισμό που δεν συμβιβάζεται με τους επιδιωκόμενους από τη συνθήκη στόχους, όταν αναθέτει στην Επιτροπή την εξουσία που η τελευταία προτίθεται να χρησιμοποιήσει στην παρούσα διαδικασία.
Από όσα προηγήθηκαν, η βελγική κυβέρνηση συμπεραίνει ότι η Επιτροπή αγνόησε κατά την εφαρμογή της παρούσης διαδικασίας τόσο τις δυσκολίες που συνάντησε η βελγική κυβέρνηση, όσο και την έλλειψη οποιασδήποτε αντιθέσεως μεταξύ του κοινοτικού και του βελγικού δικαίου, καθώς και τον περιορισμένο αν όχι τον τυπικό χαρακτήρα των προσαρμογών που εναπόκειται στον εθνικό νομοθέτη να επιφέρει, ούτε τέλος τις προσπάθειες που καταβλήθηκαν για την κατάρτιση ενός συνόλου κανόνων, οι οποίοι δεν μεταφέρουν απλώς το σύνολο των διατάξεων της οδηγίας, αλλά βαίνουν σε ορισμένες περιπτώσεις και πέρα από τις κοινοτικές υποχρεώσεις.
Με την απάντηση της, η
Επιτροπή
απορρίπτει τα επιχειρήματα της βελγικής κυβερνήσεως, κατά τα οποία η προσφυγή είναι απαράδεκτη και εν πάση περιπτώσει αβάσιμη.
Ως προς τον ισχυρισμό που αρύεται από την προσβαλλόμενη έλλειψη αιτιολογήσεως της αιτιολογημένης γνώμης και της προσφυγής, η Επιτροπή διατείνεται καταρχάς ότι ουδέποτε θεώρησε ότι υπήρξε ή ήταν δυνατό να υπάρξει αδράνεια ή αντίθεση εκ μέρους της βελγικής κυβερνήσεως. Οπωσδήποτε όμως, παρόμοια αδράνεια ή αντίθεση δεν αποτελεί κατά την Επιτροπή προϋπόθεση του παραδεκτού προσφυγής που ασκείται δυνάμει του άρθρου 169. Το παραδεκτό παρόμοιας προσφυγής βασίζεται στο μοναδικό αντικειμενικό στοιχείο της παραβάσεως.
Εξάλλου, η Επιτροπή θεωρεί ότι η αιτιολόγηση της προσφυγής και της αιτιολογημένης γνώμης δεν μπορεί να θεωρηθεί ανεπαρκής λόγω ελλείψεως ενδείξεων ως προς την έκταση των μέτρων, η λήψη των οποίων απαιτείται για τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο. Δεδομένου ότι η οδηγία είναι σαφέστατη επ' αυτού, η βελγική κυβέρνηση γνώριζε απολύτως τα σχετικά μέτρα και, εξάλλου, πριν από την άσκηση της προσφυγής, ουδέποτε θεώρησε ότι η υποχρέωση της ήταν αόριστη. Άλλωστε, η εν λόγω κυβέρνηση αναγνώρισε ρητά ότι ήταν σε θέση να καταρτίσει νομοσχέδιο και να το υποβάλει στη βουλή. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή θεωρεί ότι η αιτιολογημένη γνώμη και η προσφυγή είναι απολύτως σαφείς και επαρκώς αιτιολογημένες, εφόσον επισημαίνουν την υποχρέωση που βαρύνει το καθού για μεταφορά της οδηγίας και την παράλειψη εκπληρώσεως της υποχρεώσεως του αυτής.
Ως προς τον ισχυρισμό περί απαραδέκτου, που η βελγική κυβέρνηση αντλεί από την προθεσμία των δύο μηνών που τάσσει η αιτιολογημένη γνώμη και που είναι κατ' αυτήν όχι εύλογη, η Επιτροπή θεωρεί ότι πρόκειται για σύγχυση μεταξύ της προθεσμίας που τάσσει η αιτιολογημένη γνώμη και εκείνης της οδηγίας. Την τελευταία αυτή, που είναι 24 μηνών, την καθόρισε το Συμβούλιο με ομόφωνη απόφαση και δεν μπορεί να θεωρηθεί ούτε όχι εύλογη ούτε ανεπαρκής. Ως προς την προθεσμία της αιτιολογημένης γνώμης, δεν συνιστά προθεσμία για τη μεταφορά της οδηγίας, αλλά απλώς προθεσμία, εντός της οποίας ο παραβάτης καλείται να θέσει τέρμα στη σημειωθείσα παράβαση. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή τονίζει ότι το καθού είχε ουσιαστικά 48 μήνες στη διάθεση του για να μεταφέρει την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο, προτού η Επιτροπή ασκήσει την προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου. Η εκπνοή άπρακτης μιας τέτοιας προθεσμίας καταρρίπτει κάθε σχετικό επιχείρημα.
Ως προς τα επιχειρήματα που η βελγική κυβέρνηση προβάλλει προς απόρριψη της προσφυγής, η Επιτροπή διατείνεται καταρχάς ότι ο δήθεν ανεπαρκής χαρακτήρας της προθεσμίας εφαρμογής που έτασσε η οδηγία δεν είναι ικανός να θίξει το βάσιμο της προσφυγής που άσκησε η Επιτροπή, δοθέντος ότι, όπως διευκρίνισε το Δικαστήριο με την απόφαση του στην υπόθεση
52/75 (Recueil 1976, σ. 277)
, σε παρόμοια περίπτωση το μόνο μέσο που συμβιβάζεται προς το κοινοτικό δίκαιο συνίσταται στην εκ μέρους του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους ανάληψη των κατάλληλων πρωτοβουλιών, μέσα στα κοινοτικά πλαίσια, ώστε να επιτευχθεί η αναγκαία παράταση της προθεσμίας από το αρμόδιο κοινοτικό όργανο.
Δεύτερον, η Επιτροπή διατείνεται ότι η απόφαση να καταρτιστεί νομοσχέδιο, ο στόχος του οποίου βαίνει πέραν της αυστηρής εφαρμογής της οδηγίας, συνιστά μια επιλογή που ασφαλώς η βελγική κυβέρνηση είχε τη δυνατότητα να κάνει, αλλά που δεν μπορεί να δικαιολογήσει την καθυστέρηση στη μεταφορά της οικείας οδηγίας.
Τρίτον, η Επιτροπή αμφισβητεί ότι οι κοινοτικοί κανόνες τηρούνται ήδη στην ουσία. Το ίδιο το καθού κατάρτισε νομοσχέδιο και με το υπόμνημα αντικρούσεως του αναγνώρισε ότι η εφαρμογή της οδηγίας απαιτούσε τροποποίηση των διατάξεων περί πιστωτικών ιδρυμάτων. Εξάλλου, τα παραδείγματα που αναφέρει το καθού προς υποστήριξη της απόψεως του ότι οι κοινοτικοί κανόνες τηρούνται ήδη στην ουσία δεν είναι πειστικά.
Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή διατείνεται ότι το καθού υποχρεούται οπωσδήποτε να λάβει τα κατάλληλα μέτρα μεταφοράς των αρχών που καθιερώνει η οδηγία με ρητές διατάξεις εσωτερικού δικαίου και να υλοποιήσει κατ' αυτόν τον τρόπο την επιτακτική ανάγκη για ασφάλεια του δικαίου. Συναφώς, παραπέμπει στην απόφαση του Δικαστηρίου της 6ης Μαΐου 1980 στην υπόθεση
102/79 (Επιτροπή κατά Βασιλείου του Βελγίου, Recueil σ. 1473 και ιδίως σ. 1486)
.
Η Επιτροπή διευκρινίζει επίσης ότι, έστω και αν στη βελγική διοικητική πρακτική εφαρμόζονται ορισμένες από τις επιταγές που ορίζουν οι διατάξεις της οδηγίας, μια τέτοια κατάσταση δεν ικανοποιεί με κανένα τρόπο την επιτακτική ανάγκη της προαναφερθείσας ασφάλειας του δικαίου. Επ' ευκαιρία, παραπέμπει πάλι στην απόφαση του Δικαστηρίου της 6ης Μαΐου 1980 που αναφέρθηκε παραπάνω.
Όσον αφορά τις ερμηνευτικές δυσχέρειες που προβάλλει το καθού, η Επιτροπή, χωρίς να αποκλείει παρόμοιο ενδεχόμενο για το ένα ή το άλλο σημείο, υποστηρίζει ότι, κατά τις συσκέψεις της 17ης και 18ης Μαρτίου 1980, που οργάνωσε η ίδια με σκοπό να εκτιμηθεί η κατάσταση από απόψεως εφαρμογής της οδηγίας, δεν διαπιστώθηκε καμία ουσιαστική διάσταση απόψεων.
Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι, στο μέτρο που το καθού υπαινίσσεται δυσχέρειες ως προς τον καθορισμό τού ποιες από τις διατάξεις της οδηγίας έχουν άμεση εφαρμογή, το γεγονός αυτό, ακόμα και αν υποτεθεί ότι αληθεύει, δεν το απαλλάσσει από την υποχρέωση του να λάβει τα τυπικά μέτρα υποδοχής της οδηγίας στην εσωτερική του έννομη τάξη (προαναφερθείσα απόφαση του Δικαστηρίου της 6ης Μαΐου 1980).
Τέλος, αναφορικά με τις ειδικότερες δυσχέρειες τεχνικής και πολιτικής φύσεως που συνάντησε η βελγική κυβέρνηση, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το καθού δεν μπορεί να δικαιολογήσει την παράβαση του επικαλούμενο λόγους που στηρίζονται σε εσωτερικές διατάξεις, την ακολουθούμενη πρακτική ή ειδικές καταστάσεις σε εθνικό επίπεδο.
Με την ανταπάντηση της, η
οελγική κυοέρνηοη
εμμένει στο ότι η «στερεότυπη» αιτιολόγηση που δίδεται με την αιτιολογημένη γνώμη και την προσφυγή της Επιτροπής είναι ανεπαρκής, εφόσον δεν εξηγεί για ποιο λόγο οι ισχύουσες στο Βέλγιο νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις δεν τηρούν τις απαιτήσεις της οδηγίας ή δεν προσδιορίζει τις διατάξεις της οδηγίας που δεν εφαρμόζονται στο Βέλγιο. Στο σημείο αυτό, η βελγική κυβέρνηση αναφέρεται στη νομολογία του Δικαστηρίου στην υπόθεση 7/61 (Receuil 1961, σ. 635).
Σχετικά με την ανεπαρκή προθεσμία που της δόθηκε, η βελγική κυβέρνηση διευκρινίζει ότι, σε αντίθεση προς ό,τι πιστεύει η προσφεύγουσα, δεν συγχέει τη δίμηνη προθεσμία που της έτασσε η αιτιολογημένη γνώμη, προθεσμία την οποία θεωρεί ανεπαρκή και όχι εύλογη, και για τον πρόσθετο λόγο ότι αγνοεί τελείως το γενικότερο περιβάλλον όπου ανέκυψε το ζήτημα της θέσεως σε εφαρμογή της οδηγίας από όλα τα κράτη μέλη. Επ' αυτού, η βελγική κυβέρνηση αναφέρεται στη θεωρία, σύμφωνα με την οποία τονίστηκε κατά καιρούς ότι η προθεσμία που ορίζεται στην αιτιολογημένη γνώμη πρέπει να είναι εύλογη και να λαμβάνει υπόψη της τόσο τη φύση της παραβάσεως, όσο και την απαραίτητη ενέργεια για τη θεραπεία της.
Ως προς την επιλογή της να ενσωματώσει στο νομοσχέδιο περί μεταφοράς της οδηγίας ορισμένες διατάξεις που αφορούν άλλες πλευρές της πολιτικής και του ελέγχου των πιστωτικών ιδρυμάτων, η βελγική κυβέρνηση εμμένει στην άποψη ότι αυτός ο τρόπος ενέργειας είναι ασφαλώς μακρύτερος, αλλά και λογικότερος και εν τέλει συνεπέστερος προς το πνεύμα του κοινοτικού δικαίου, εντασσόμενο αρμονικά σε ένα ομοιογενές εθνικό σύνολο κανόνων δικαίου. Επομένως, δεν είναι δυνατό να της προσάπτεται μομφή γι' αυτό.
Ως προς το επιχείρημα της ότι η υφιστάμενη βελγική νομοθεσία τηρεί ήδη τις κοινοτικές διατάξεις, η βελγική κυβέρνηση διατείνεται καταρχάς ότι κατ' αυτήν ένα νομοσχέδιο δεν αποτελεί — σε αντίθεση προς ό,τι φαίνεται να πιστεύει η Επιτροπή — απόδειξη της μη συμμορφώσεως του βελγικού δικαίου προς το κοινοτικό δίκαιο. Στην προκειμένη περίπτωση, το εν λόγω σχέδιο επιτρέπει το συντονισμό διασκορπισμένων κειμένων, καθώς και το να καταστεί σαφέστερη η νομοθεσία, να βελτιωθεί από «νομικίστικη» άποψη και να συμπληρωθεί σε ορισμένα σημεία που δεν καλύπτει η οδηγία, χωρίς πάντως να είναι αναγκαία η ψήφιση του λόγω υφιστάμενων μεταξύ του κοινοτικού και του εθνικού δικαίου αντιθέσεων.
Η βελγική κυβέρνηση εμμένει στο ότι τα παραδείγματα που αναφέρει στο υπόμνημα αντικρούσεως της αποδεικνύουν τη συμφωνία του βελγικού προς το κοινοτικό δίκαιο σε αντίθεση προς ό,τι υποστηρίζει η προσφεύγουσα που δεν συζητεί εξάλλου στις λεπτομέρειες τους τα προταθέντα παραδείγματα.
Ειδικότερα ως προς την αρχή της ασφάλειας του δικαίου, η βελγική κυβέρνηση δηλώνει ότι δεν αντιλαμβάνεται πώς το βελγικό δίκαιο δεν ικανοποιεί τις απαιτήσεις αυτές και υποστηρίζει ότι η προσφεύγουσα δεν αποδεικνύει κάτι τέτοιο. Εξάλλου, είναι ανακριβές να βεβαιώνεται ότι το Βέλγιο, προς εξασφάλιση της μεταφοράς της οδηγίας, περιορίζεται σε διοικητική πρακτική. Στην προκειμένη περίπτωση, πρόκειται όχι για διοικητική πρακτική αλλά για διοικητικούς κανόνες γενικής ισχύος στους οποίους δόθηκε η κατάλληλη δημοσιότητα.
Η βελγική κυβέρνηση εμμένει στο ότι η εφαρμογή της οδηγίας θέτει ερμηνευτικές δυσχέρειες. Διευκρινίζει ότι, κατά την άποψη της, η ανάπτυξη στην οποία προέβη η Επιτροπή με την απάντηση της σχετικά με τις διατάξεις αμέσου εφαρμογής δεν είναι τέτοια που να μπορεί να περιλάβει τις δυσχέρειες που ανέκυψαν από την εξέταση της οδηγίας.
Ως προς το επιχείρημα που αντλεί από τις δυσχέρειες που η εφαρμογή της οδηγίας θέτει στα βελγικά δημόσια πιστωτικά ιδρύματα, η βελγική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η Επιτροπή υποτιμά τις δυσχέρειες που συναντά επί του δέματος, έστω και αν, όσον αφορά τα ιδρύματα αυτά — καθώς επίσης και τα ιδιωτικά ιδρύματα — το υπό κατάρτιση νομοσχέδιο παγιώνει απλώς ή διατυπώνει ρητώς κανόνες που εφαρμόζονται και είναι σύμφωνοι προς την οδηγία.
Συμπερασματικά, η βελγική κυβέρνηση, αφού διευκρίνισε ότι το προαναφερθέν νομοσχέδιο μετά από μια τελευταία γνωμοδότηση του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι έτοιμο να κατατεθεί στη βουλή, εμμένει στα αιτήματα της κατά τα οποία η προσφυγή είναι απαράδεκτη και, εν πάση περιπτώσει, αβάσιμη.
Συμμορφούμενη προς την εντολή του Δικαστηρίου, η βελγική κυβέρνηση κατέθεσε στις 11 Οκτωβρίου 1982 στη γραμματεία του Δικαστηρίου έγγραφο, στο οποίο απαριθμούνται οι διάφορες εθνικές διατάξεις που κατ' αυτήν διασφαλίζουν την εφαρμογή της οδηγίας στο βελγικό δίκαιο.
IV — Προφορική διαδικασία
Το Βασίλειο του Βελγίου, εκπροσωπούμενο από τον R. Hocbaer, διευθυντή του υπουργείου εξωτερικών, εξωτερικού εμπορίου και συνεργασίας για την ανάπτυξη, από τον R. Geudens, σύμβουλο του υπουργείου οικονομικών και από τον J. Le Brun, σύμβουλο της τραπεζικής επιτροπής, και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από το νομικό της σύμβουλο Α. Abate και τον Η. van Lier, μέλος της νομικής της υπηρεσίας, ανέπτυξαν τις παρατηρήσεις τους κατά τη συνεδρίαση της 26ης Οκτωβρίου 1982.
Με τις παρατηρήσεις της, η βελγική κυβέρνηση εμμένει στον ισχυρισμό της περί απαραδέκτου της προσφυγής και, αναφερόμενη στο έγγραφο που κατέθεσε, υποστηρίζει ότι εν πάση περιπτώσει η προσφυγή λόγω παραβάσεως είναι αβάσιμη. Ως προς την Επιτροπή, η τελευταία, εμμένει στο ότι η προσφυγή είναι παραδεκτή, εφόσον η γνώμη της ήταν επαρκώς αιτιολογημένη ενόψει της απαντήσεως της βελγικής κυβερνήσεως στην όχληση της Επιτροπής, η οποία απάντηση περιείχε τη σιωπηρή αναγνώριση της εν λόγω παραβάσεως. Επί του βασίμου της προσφυγής της, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, παρά τα επιχειρήματα που προβάλλει με το έγγραφο που κατέθεσε η βελγική κυβέρνηση και εξήγησε διεξοδικότερα κατά τη συνεδρίαση, έχει αποδείξει την παράβαση που προσάπτει στο Βασίλειο του Βελγίου.
Η γενική εισαγγελέας ανέπτυξε τις προτάσεις της κατά τη συνεδρίαση της 8ης Δεκεμβρίου 1982.
Σκεπτικό
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 30 Νοεμβρίου 1981, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή, με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι το Βασίλειο του Βελγίου, παραλείποντας να θεσπίσει εντός της ταχθείσης προθεσμίας τις αναγκαίες διατάξεις για τη συμμόρφωση του προς την οδηγία 77/780 του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1977, περί του συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν
τψ
ανάληψη και άσκηση της δραστηριότητος πιστωτικού ιδρύματος (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/002, σ. 3), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 189, τρίτο εδάφιο της συνθήκης.
Η εν λόγω προσφυγή πρέπει να εξεταστεί ενόψει του ιστορικού της ίδιας της οδηγίας, καθώς και των γεγονότων που προηγήθηκαν της ασκήσεως της προσφυγής λόγω παραβάσεως.
Η οδηγία 77/780 του Συμβουλίου αποτελεί το πρώτο στάδιο της καθιερώσεως εναρμονίσεως των τραπεζικών δομών και του ελέγχου τους. Η εναρμόνιση αυτή θα επέτρεπε την προοδευτική υλοποίηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως των πιστωτικών ιδρυμάτων και την ελεύθερη παροχή των τραπεζικών υπηρεσιών. Η οδηγία θέτει σχετικά ορισμένους ελάχιστους όρους που αφορούν την έγκριση λειτουργίας των πιστωτικών ιδρυμάτων, τους οποίους οφείλουν να τηρούν όλα τα κράτη μέλη. Με την οδηγία σκοπείται ιδίως η μείωση του περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας που διαθέτουν ορισμένες αρχές ελέγχου σχετικά με την έγκριση λειτουργίας των πιστωτικών ιδρυμάτων, ώστε να διευκολύνεται η ανάληψη και άσκηση της δραστηριότητας τους.
Δυνάμει του άρθρου 14, παράγραφος 1, τα κράτη μέλη όφειλαν να θέσουν σε ισχύ τα αναγκαία μέτρα συμμορφώσεως τους προς την οδηγία εντός προθεσμίας 24 μηνών από την κοινοποίηση της· στην προκειμένη περίπτωση η προθεσμία αυτή έληξε στις 15 Δεκεμβρίου 1979. Στο Βέλγιο, η εν λόγω διάταξη συνετέλεσε στη σύνταξη νομοσχεδίου που δεν είχε ακόμη κατατεθεί ενώπιον των νομοθετικών σωμάτων όταν η Επιτροπή άσκησε την προσφυγή της λόγω παραβάσεως.
Προς υπεράσπιση της η βελγική κυβέρνηση υπογραμμίζει καταρχάς τη σπουδαιότητα των δυσχερειών τεχνικής, καθώς και θεσμικής και πολιτικής φύσεως, που εξηγούν πώς, παρά τις προσπάθειες που κατέβαλε η βελγική κυβέρνηση, το νομοσχέδιο, με το οποίο εξασφαλίζεται η μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο, δεν μπόρεσε ακόμη να κατατεθεί ενώπιον της βουλής. Επιπλέον, ορισμένα προβλήματα ανέκυψαν από το γεγονός ότι αποφάσισε να επωφεληθεί της θεσπίσεως της οδηγίας για να τροποποιήσει τη βελγική τραπεζική νομοθεσία που αφορά το σύνολο των πιστωτικών ιδρυμάτων.
Οι περιστάσεις αυτές, αν και μπορούν να εξηγήσουν τις δυσχέρειες εφαρμογής της οδηγίας, δεν είναι πάντως ικανές να εξαλείψουν την παράβαση που προσάπτεται στο Βασίλειο του Βελγίου. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλεστεί διατάξεις, την ακολουθούμενη πρακτική ή καταστάσεις της εσωτερικής εννόμου τάξεως του για να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις κοινοτικές οδηγίες.
Η βελγική κυβέρνηση θεωρεί εξάλλου ότι τόσο η αιτιολογημένη γνώμη όσο και η προσφυγή της Επιτροπής δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένες, στο μέτρο που δεν αναφέρονται στις δυσχέρειες εφαρμογής της οδηγίας ούτε σε οιαδήποτε αδράνεια ή αντίθεση του Βελγικού Δημοσίου σχετικά με την εφαρμογή της. Επιπλέον, η προθεσμία που τάσσει η αιτιολογημένη γνώμη είναι ανεπαρκής.
Επ' αυτού, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι το παραδεκτό μιας προσφυγής που στηρίζεται στο άρθρο 169 της συνθήκης εξαρτάται από την απλή αντικειμενική διαπίστωση της παραβάσεως και όχι από την απόδειξη οιασδήποτε αδράνειας ή αντιθέσεως εκ μέρους του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους. Όπως έχει ήδη κρίνει το Δικαστήριο, η κατά το άρθρο 169 γνώμη πρέπει να θεωρηθεί ως κατά νόμο επαρκώς αιτιολογημένη όταν περιλαμβάνει, όπως στην προκειμένη περίπτωση, συνεκτική παράθεση των λόγων που έπεισαν την Επιτροπή ότι το ενδιαφερόμενο κράτος παρέβη μία από τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη συνθήκη. Στο μέτρο αυτό η Επιτροπή δεν όφειλε να αναφερθεί σε ενδεχόμενες δυσχέρειες εφαρμογής της οδηγίας στο εν λόγω κράτος μέλος.
Τέλος, η οδηγία παρείχε στα κράτη μέλη προθεσμία 24 μηνών για τη λήψη των μέτρων εφαρμογής. Η προθεσμία των 2 μηνών της αιτιολογημένης γνώμης συνιστά υπό την έννοια αυτή απλή συμπληρωματική προθεσμία, εντός της οποίας το κράτος μέλος καλείται να θέσει τέρμα στην παράβαση που του προσάπτεται. Επιπλέον, η Επιτροπή ανέμεινε περισσότερο από 2 χρόνια αφότου απέστειλε την αιτιολογημένη γνώμη για να προσφύγει στο Δικαστήριο. Μάταια, επομένως, το Βασίλειο του Βελγίου αμφισβητεί υπό τις περιστάσεις αυτές την προθεσμία των 2 μηνών της αιτιολογημένης γνώμης.
Η βελγική κυβέρνηση ισχυρίζεται ακόμη ότι η προσφυγή είναι αβάσιμη, διότι η προθεσμία των 24 μηνών που προβλέπονται για την εφαρμογή της οδηγίας είναι σαφώς ανεπαρκής. Η οδηγία 77/780 του Συμβουλίου θέτει επίσης ερμηνευτικά προβλήματα ως προς την ίδια τη φύση των υποχρεώσεων που συνεπάγεται για τα κράτη μέλη και την άμεση εφαρμογή ορισμένων διατάξεων της.
Επ' αυτού, πρέπει να τονιστεί ότι οι κυβερνήσεις των κρατών μελών συμμετέχουν στις προπαρασκευαστικές εργασίες των οδηγιών και οφείλουν συνεπώς να είναι σε θέση να εκπονήσουν εντός της τασσόμενης προθεσμίας τις αναγκαίες για την εφαρμογή τους νομοθετικές διατάξεις. Αν εντούτοις η προθεσμία για την εφαρμογή της οδηγίας αποδεικνύεται υπερβολικά βραχεία, το μόνο μέσο που συμβιβάζεται προς το κοινοτικό δίκαιο συνίσταται στην εκ μέρους του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους ανάληψη των κατάλληλων πρωτοβουλιών, μέσα στα κοινοτικά πλαίσια, ώστε να επιτευχθεί η ενδεχόμενη παράταση της προθεσμίας από το αρμόδιο κοινοτικό όργανο.
Ως προς τις ερμηνευτικές δυσχέρειες της οδηγίας, αυτές δεν μπορεί να υπήρξαν τέτοιας φύσεως, ώστε να είναι δυνατόν να νομιμοποιήσουν τη μη τήρηση εκ μέρους της βελγικής κυβερνήσεως των προθεσμιών που η ίδια είχε δεχθεί, τη στιγμή μάλιστα κατά την οποία είχε στη διάθεση της και άλλα μέσα που της επέτρεπαν να προσδιορίσει την έκταση των υποχρεώσεων της.
Επιπλέον, ακόμη και αν ορισμένες διατάξεις της οδηγίας είχαν άμεση εφαρμογή, το γεγονός αυτό δεν απαλλάσσει το βελγικό κράτος από την υποχρέωση του να εκτελέσει την οδηγία θεσπίζοντας εσωτερικές διατάξεις. Πράγματι, όπως έχει ήδη δεχθεί το Δικαστήριο με την απόφαση του της 6ης Μαΐου 1980 (Επιτροπή κατά Βελγίου, 102/79, Receuil σ. 1487), το δικαίωμα των πολιτών να επικαλούνται ενώπιον της δικαιοσύνης οδηγία έναντι παραβάτου κράτους μέλους, συνιστά ελάχιστη εγγύηση που απορρέει από το δεσμευτικό χαρακτήρα της υποχρεώσεως που επιβάλλεται στα κράτη μέλη ως συνέπεια των οδηγιών δυνάμει του άρθρου 189, τρίτο εδάφιο, και δεν μπορεί να χρησιμεύσει σε κράτος μέλος ως δικαιολογία για να απαλλαγεί από την υποχρέωση να λάβει εγκαίρως κατάλληλα μέτρα εφαρμογής κάθε οδηγίας.
Με το υπόμνημα αντικρούσεως της, η βελγική κυβέρνηση παρατηρεί τέλος ότι οι απαιτήσεις της οδηγίας ανευρίσκονται είτε στις εθνικές νομοθετικές διατάξεις καθαυτές είτε σε διοικητικές διατάξεις γενικής ισχύος στις οποίες δόθηκε η δέουσα δημοσιότητα. Με την ανταπάντηση της, η βελγική κυβέρνηση επεσήμανε ότι οι εν λόγω διατάξεις δεν ήταν δυνατό να θεωρηθούν ως απλή διοικητική πρακτική, αλλ' ότι επρόκειτο ακριβώς για διοικητικές διατάξεις. Συμμορφούμενη προς την εντολή του Δικαστηρίου, η βελγική κυβέρνηση κατέθεσε στις 11 Οκτωβρίου 1982 στη γραμματεία του Δικαστηρίου έγγραφο, σε παράρτημα του οποίου παρατίθενται οι διάφορες εθνικές διατάξεις που κατά την άποψη της διασφαλίζουν την εκτέλεση της οδηγίας στο βελγικό δίκαιο.
Επ' αυτού, πάντως, πρέπει να σημειωθεί ότι η βελγική κυβέρνηση δεν προέβαλε τον παραπάνω ισχυρισμό παρά μόνο κατά τη διάρκεια της ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασίας, ενώ κατά την προηγηθείσα της προσφυγής φάση περιορίστηκε να βεβαιώσει ότι για τους σκοπούς της μεταφοράς της οικείας οδηγίας ήταν υπό κατάρτιση νόμος περί της μεταφοράς της οδηγίας.
Πρέπει να διαπιστωθεί ότι παρόμοιος τρόπος ενέργειας δεν είναι σύμφωνος προς την υποχρέωση που επιβάλλει στα κράτη μέλη το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 77/780 και η οποία συνίσταται στο να παρέχουν αμέσως στην Επιτροπή κάθε χρήσιμη πληροφορία που αφορά τα μέτρα που έλαβαν για τη συμμόρφωση τους προς την οδηγία.
Εν πάση περιπτώσει, η προσφυγή που άσκησε η Επιτροπή αποβλέπει αποκλειστικά στο να αναγνωριστεί ότι, «παραλείποντας να θεσπίσει εντός της ταχθείσης προθεσμίας τις αναγκαίες διατάξεις για τη συμμόρφωση του προς την οδηγία 77/780/ΕΟΚ του Συμβουλίου», το Βασίλειο του Βελγίου παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη συνθήκη ΕΟΚ και δεν αφορά επομένως την υποχρέωση για ενημέρωση που απορρέει από το άρθρο 14 της εν λόγω οδηγίας. Άρα, στα πλαίσια αυτά πρέπει να δοθεί και η απάντηση στον παραπάνω ισχυρισμό της βελγικής κυβερνήσεως.
Πάντως, ο ισχυρισμός αυτός πρέπει να απορριφθεί. Μπορούν να αναφερθούν εδώ ενδεικτικά διάφορες σαφείς παραβάσεις της οδηγίας. Καταρχάς, φαίνεται ότι οι διάφορες υποχρεώσεις για κοινοποίηση των αποφάσεων που λαμβάνουν οι βελγικές αρχές ελέγχου, τις οποίες επιβάλλουν εκτός των άλλων το άρθρο 3, παράγραφος 7, άρθρο 8, παράγραφος 5 και άρθρο 9, παράγραφος 2 της οδηγίας δεν περιλαμβάνονται σε κανένα από τα ισχύοντα κείμενα.
Όσον αφορά την εκπλήρωση της υποχρεώσεως των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών να ανακοινώνουν αμοιβαία όλες τις πληροφορίες που μπορούν να διευκολύνουν την εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων (άρθρο 7 της οδηγίας), το Βασίλειο του Βελγίου διατείνεται ότι η υποχρέωση αυτή προβλέπεται από το άρθρο 40 του βασιλικού διατάγματος αριθ. 185 της 9ης Ιουλίου 1935. Συγκεκριμένα, το εν λόγω άρθρο αίρει ασφαλώς την υποχρέωση τηρήσεως του επαγγελματικού απορρήτου που βαρύνει τα μέλη της τραπεζικής επιτροπής και τους επιθεωρητές όταν κοινοποιούν πληροφορίες σε ξένη αρχή ελέγχου, δεν περιλαμβάνει όμως καμία υποχρέωση των βελγικών αρχών να συνεργάζονται με τις αρχές των λοιπών κρατών μελών.
Εξάλλου, το έγγραφο που προσκόμισε η βελγική κυβέρνηση δεν αποδεικνύει την ύπαρξη καμιάς διατάξεως εφαρμογής του άρθρου 5 της οδηγίας που αφορά το δικαίωμα των υποκαταστημάτων των πιστωτικών ιδρυμάτων να χρησιμοποιούν την ίδια επωνυμία που χρησιμοποιούν στο κράτος μέλος της έδρας τους. Τέλος, στο βελγικό δίκαιο δεν απαντώνται διατάξεις αντίστοιχες προς ορισμένες διατάξεις που αφορούν την ανάκληση της αδείας λειτουργίας (άρθρο 8). Το αυτό ισχύει και για την προθεσμία των 12 μηνών, η οποία προβλέπεται, προκειμένου οι αρχές να μπορέσουν να ανακαλέσουν την άδεια λειτουργίας σε περίπτωση μη ασκήσεως από το ίδρυμα της δραστηριότητας του.
Πρέπει επομένως να αναγνωριστεί ότι το Βασίλειο του Βελγίου, παραλείποντας να θεσπίσει εντός της ταχθείσης προθεσμίας τις αναγκαίες διατάξεις για τη συμμόρφωση του προς την οδηγία 77/780 του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1977, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη συνθήκη της ΕΟΚ.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα.
Επειδή το καθού ηττήθη, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.

Διά ταύτα
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
κρίνει και αποφασίζει:

1)
Παραλείποντας να θεσπίσει εντός της ταχθείσης προθεσμίας τις αναγκαίες διατάξεις για τη συμμόρφωση του προς την οδηγία 77/780 του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1977, περί του συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη και άσκηση της δραστηριότητας πιστωτικού ιδρύματος, το Βασίλειο του Βελγίου παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη συνθήκη ΕΟΚ.

2)
Καταδικάζει το καθού στα δικαστικά έξοδα.

Menens de Wilman
Pescatore
O'Keeffe
Evening
Mackenzie Stuart
Bosco
Galmot
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο την 1η Μαρτίου 1983.
Ο γραμματέας
Ρ. Heim
Ο πρόεδρος
J.Mertens de Wilmais