CELEX: 61985CJ0281
Invandringspolitik
Gemenskapens behörighet

1 Genom ansökningar som kom in till domstolens kansli
- den 17 september 1985 från Förbundsrepubliken Tyskland,
-  den 18 september 1985 från Frankrike,
-  den 20 september 1985 från Nederländerna,
-  den 23 september 1985 från Danmark,
-  den 23 september 1985 från Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland,
har ovannämnda stater med stöd av artikel 173 första stycket i EEG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 8 juli 1985 om införande av ett förfarande för förhandskommunikation och samråd om invandringspolitiken gentemot tredje land (EGT nr L 217, s. 25, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).
2 Genom beslutet i fråga införs ett förfarande för förhandskommunikation och samråd om invandringspolitiken gentemot tredje land. Enligt artikel 1 i beslutet är medlemsstaterna skyldiga att informera kommissionen och de andra medlemsstaterna om förslag till nationella åtgärder eller avtal rörande arbetstagare från tredje land och deras familjemedlemmar vad gäller inresa, vistelse och anställning, inklusive illegal inresa, vistelse och anställning, liksom vad gäller genomförandet av likabehandling i fråga om levnads- och arbetsvillkor, lön och ekonomiska rättigheter, främjandet av integrering i arbetslivet, socialt och kulturellt samt vad gäller frivilligt återvändande till hemlandet. Kommunikationsförfarandet kan i enlighet med artikel 2 åtföljas av ett samrådsförfarande mellan medlemsstaterna och kommissionen, som organiseras av den senare på initiativ av en medlemsstat eller kommissionen. Enligt artikel 3 har förfarandet i fråga till syfte bl. a. att förenkla det ömsesidiga informationsutbytet och identifieringen av problem av gemensamt intresse och på så sätt förenkla antagandet av en gemensam hållning för medlemsstaterna, att säkerställa att förslagen, avtalen och bestämmelserna blir förenliga med gemenskapens politik och åtgärder samt att undersöka vilka åtgärder som skall vidtas i syfte att åstadkomma en gradvis harmonisering av den nationella utlänningslagstiftningen och att åstadkomma att bilaterala avtal innehåller så många gemensamma bestämmelser som möjligt.
3 För en utförligare redogörelse av omständigheterna i målet, förfarandet, samt parternas yrkanden och grunder hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i dessa delar återges i det följande endast i den mån det är nödvändigt för övervägandena i domskälen.
Talans upptagande till prövning
4 Kommissionen har ifrågasatt att Nederländernas talan kan tas upp till prövning med hänsyn till att originalexemplaret inte hade kommit in till domstolens kansli vid utgången av fristen för talans väckande. Ansökningen hade vid nämnda tidpunkt endast överförts per telex.
5 Utan att det är nödvändigt att ta ställning till frågan om en ansökan per telex uppfyller formkraven i artikel 37.1 i rättegångsreglerna och om detta slags överföring är förenlig med reglerna om frister med hänsyn till avstånd enligt artikel 81.2 i rättegångsreglerna, räcker det att konstatera att den dag då telexmeddelandet anlände till kansliet hade fristen för talans väckande redan löpt ut. Som domstolen har slagit fast i en dom av den 15 januari 1987 (mål 152/85 Misset, Rec. s. 223, 234), löper nämligen en talefrist som uttrycks i kalendermånader ut vid utgången av den dag i fristens sista månad som infaller på samma datum som den dag då fristen börjar löpa, dvs. dagen för underrättelsen. Eftersom Nederländernas ständiga representation hade erhållit meddelande om det överklagade beslutet den 11 juli 1985, löpte den frist på två månader inom vilken talan om ogiltigförklaring i enlighet med artikel 173 tredje stycket i EEG-fördraget skulle väckas ut den 11 september 1985 vid midnatt. Med beaktande av den förlängning av fristen med hänsyn till avstånd som föreskrivs i bilaga II till rättegångsreglerna och som för Nederländernas del utgör sex dagar, löpte alltså fristen ut den 17 september 1985 vid midnatt. Telexmeddelandet nådde emellertid fram till domstolen först den 18 september 1985.
6 Nederländernas talan skall följaktligen avvisas på grund av att den väckts för sent.
7 Det framgår däremot inte av de handlingar som förelagts domstolen att fristen för talans väckande inte har iakttagits såvitt avser de övriga sökandenas talan.
Saken
8 Sökandena har gentemot det överklagade beslutet åberopat två ogiltighetsgrunder, dels kommissionens bristande behörighet att anta det omtvistade beslutet, dels kommissionens åsidosättande av väsentliga formföreskrifter genom dennas underlåtelse att före beslutet höra Ekonomiska och sociala kommittén och genom dennas otillräckliga motivering av beslutet.
Kommissionens behörighet
9 Medlemsstaterna har gjort gällande att varken artikel 118 eller någon annan bestämmelse i fördraget bemyndigar kommissionen att fatta ett bindande beslut på ett område som i övrigt omfattas av medlemsstaternas exklusiva behörighet. Frankrike har närmare anfört att frågorna om villkoren för inresa, uppehälle och arbete för medborgare i tredje land angår medlemsstaternas säkerhet och faller långt utanför det sociala område som avses i artikel 118.
10 I detta avseende bör erinras om att i artikel 118 första stycket i fördraget ges kommissionen i uppgift "att främja ett nära samarbete mellan medlemsstaterna på det sociala området". Enligt andra stycket skall kommissionen i detta syfte i nära kontakt med medlemsstaterna företa utredningar, avge yttranden och organisera samråd.
11 Den första grunden ger upphov till två skilda frågor, nämligen dels frågan om samarbetet mellan medlemsstaterna på det sociala område som avses i artikel 118 första stycket omfattar invandringspolitiken gentemot tredje land, dels frågan om den rätt att organisera samråd som kommissionen har enligt andra stycket i samma bestämmelse innebär ett bemyndigande för denna institution att utfärda regler av bindande karaktär. De två frågorna skall prövas var för sig.
12 Artikel 117 i EEG-fördraget återfinns i kapitel 1 om sociala bestämmelser i avdelning III om gemenskapens socialpolitik. I artikelns första stycke slås fast medlemsstaternas behov av att främja förbättringar av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard och att därigenom möjliggöra en harmonisering samtidigt som förbättringarna bibehålls. I enlighet med ordalydelsen i andra stycket skall denna utveckling följa såväl av den gemensamma marknadens funktion, vilken kommer att främja en harmonisering av de sociala systemen, som av de förfaranden som föreskrivs i fördraget och av tillnärmningen av nationella bestämmelser.
13 Det är med denna tillnärmning i sikte som kommissionen genom artikel 118 getts i uppgift att främja ett nära samarbete mellan medlemsstaterna på det sociala området, särskilt i frågor om sysselsättning och arbetsvillkor.
14 Härav följer att artikel 118 i fördraget visserligen tar hänsyn till medlemsstaternas behörighet på det sociala området försåvitt detta område inte faller in under områden som regleras av andra fördragsbestämmelser, såsom bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare, den gemensamma jordbrukspolitiken eller den gemensamma transportpolitiken. I samma artikel föreskrivs emellertid att denna behörighet skall utövas inom ramen för ett samarbete mellan medlemsstaterna som skall komma till stånd genom kommissionens försorg.
15 Vad sökandena anfört är i realiteten att invandringspolitiken gentemot tredje land inte tillhör det sociala området enligt artikel 118, eller i andra hand att invandringspolitiken endast delvis omfattas av det sociala området.
16 Vad gäller det i första hand framförda argumentet skall konstateras att den politik som medlemsstaterna för i fråga om arbetskraften från tredje land är ägnad att kunna inverka på sysselsättningssituationen och, mera allmänt, förbättringen av levnads- och arbetsvillkoren inom gemenskapen. I övervägandena till det omtvistade beslutet fann kommissionen med rätta att det är av vikt att säkerställa att medlemsstaternas invandringspolitik gentemot tredje land tar hänsyn till gemenskapens politik och de åtgärder som vidtas på gemenskapsnivå, särskilt inom ramen för gemenskapens arbetsmarknadspolitik, för att inte riskera att resultaten härav uteblir.
17 Rådet har redan i en resolution av den 21 januari 1974 om ett socialt åtgärdsprogram (EGT nr C 13 s. 1, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) bekräftat att den av medlemsstaterna förda invandringspolitiken berör gemenskapens socialpolitik, särskilt i betraktande av dess inverkan på arbetsmarknaden inom gemenskapen och på arbetsvillkoren för gemenskapens arbetstagare. I resolutionen bekräftade rådet behovet av och den politiska viljan att främja samråd om invandringspolitiken gentemot tredje land. Rådet upprepade dessa överväganden i en resolution av den 9 februari 1976 om ett åtgärdsprogram för invandrade arbetstagare och deras familjemedlemmar (EGT nr C 34 s. 2, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) och i en resolution av den 27 juni 1980 om riktlinjer för en gemensam arbetsmarknadspolitik (EGT nr C 168 s. 1, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Kommissionen hänvisar i sitt beslut till de sistnämnda resolutionerna. I beslutet hänvisas även till en resolution om riktlinjer för invandringspolitiken, som redan var godkänd av rådet och skulle antas formellt av detta den 16 juli 1985 (EGT nr C 186 s. 3; fransk version, vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).
18 Det argument enligt vilket invandringspolitiken gentemot tredje land inte har något att göra med de sociala frågor om vilka medlemsstaterna enligt artikel 118 skall samarbeta, kan därför inte godtas.
19 Härefter skall prövas om sökandenas i andra hand framförda argument, enligt vilket det omtvistade beslutet omfattar sådan ämnen som faller utanför det sociala område som avses i artikel 118, är välgrundat. Sökandena har i detta avseende gjort gällande att beslutet har till syfte att införa ett samrådsförfarande på det kulturella området genom att särskilt ange "den kulturella integreringen" av arbetstagare från tredje land.
20 Denna grund rör artikel 1 i det omtvistade beslutet. Enligt artikeln i fråga omfattar informations- och samrådsförfarandet "främjandet av integrering i arbetslivet och samhället samt kulturell integrering" vad gäller arbetstagare från tredje land och deras familjemedlemmar.
21 Såvitt gäller främjandet av integrering i arbetslivet av arbetstagare från tredje land, skall slås fast att denna fråga tillhör det sociala område som avses i artikel 118, försåvitt den har ett intimt samband med sysselsättningen. Detsamma är förhållandet vad gäller dessa arbetstagares integrering i samhället, inom ramen för det omtvistade beslutets syften, såvitt gäller sådana projekt som har samband med problemen rörande anställning och arbetsvillkor. Det finns ingen anledning att anta att avsikten i beslutet varit att ge detta begrepp en annan innebörd.
22 Vad beträffar den kulturella integreringen av invandrargrupper från tredje land, tar denna sikte på invandrargrupperna i sin helhet, utan att göra någon åtskillnad mellan invandrade arbetstagare och övriga utlänningar, varför den kulturella integreringens samband med problemen angående anställning och arbetsvillkor följaktligen är ytterst obetydligt.
23 Således kan invandringspolitiken endast omfattas av det sociala område som avses i artikel 118 i den mån som den angår förhållandena avseende arbetstagare från tredje land och gäller dessa förhållandens inverkan på gemenskapens arbetsmarknad och på arbetsvillkoren.
24 Härav följer att det omtvistade beslutet, genom att inbegripa främjandet av kulturell integrering i allmänhet bland de ämnen om vilka samråd skall hållas, inte omfattas av det sociala område inom vilket kommissionen enligt artikel 118 har till uppgift att främja ett samarbete mellan staterna.
25 Frankrikes argument, enligt vilket utlänningspolitiken i sin helhet faller utanför det sociala området, eftersom denna berör sådana frågor om allmän säkerhet som står under staternas eget ansvar, kan inte godtas. Medlemsstaterna kan visserligen inom ramen för sin utlänningspolitik vidta åtgärder i fråga om arbetstagare från tredje land antingen genom att anta interna regler eller genom att förhandla fram internationella avtal som bygger på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa och som därför står under deras eget ansvar. Därav följer emellertid inte nödvändigtvis att invandringspolitiken gentemot tredje land i sin helhet omfattas av allmän säkerhet.
26 Inte heller kan Frankrikes och Förbundsrepubliken Tysklands argument, enligt vilket informationsskyldigheten särskilt vid förhandlingar med tredje land kan innebära att eventuella sekretesshänsyn äventyras, godtas, eftersom föreskriften om att medlemsstaterna skall informera om sina förslag blir tvingande först vid tidpunkten för offentliggörandet av förslagen i fråga. Dessutom anmodas medlemsstaterna i artikel 4 i beslutet att vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att den utbytta informationen hålls konfidentiell. Denna skyldighet måste även gälla sådan information som lämnats frivilligt innan den har offentliggjorts.
27 Efter att det slagits fast att det omtvistade beslutet endast delvis faller utanför det sociala område som avses i artikel 118, skall prövas om andra stycket i samma artikel, enligt vilket kommissionen bl. a. skall organisera samråd, innebär en befogenhet för kommissionen att anta ett bindande beslut för att organisera ett sådant samråd.
28 I detta avseende skall framhållas att när kommissionen genom en artikel i EEG-fördraget, i detta fall artikel 118, ges en bestämd uppgift måste det antas att kommissionen genom samma bestämmelse ges de befogenheter som är nödvändiga för fullgörandet av denna uppgift, eftersom bestämmelsen annars skulle förlora all ändamålsenlig verkan. Artikel 118 andra stycket skall följaktligen tolkas på så sätt att kommissionen genom bestämmelsen ges alla de befogenheter som är nödvändiga för att kunna organisera samråd. För att fullgöra denna uppgift måste kommissionen nödvändigtvis kunna ålägga medlemsstaterna att lämna de uppgifter som är nödvändiga, för att i första hand kunna identifiera problemen och därefter staka ut riktlinjerna för ett eventuell framtida gemensamt handlande av medlemsstaterna, likväl som kommissionen måste kunna ålägga medlemsstaterna att delta i ett samrådsförfarande.
29 Det samarbete mellan stater som åsyftas i artikel 118 kan nämligen endast ske inom ramen för organiserade samråd. Om det inte tas några initiativ härtill är det risk för att något samarbete aldrig kommer att ske, även om fördraget innehåller en föreskrift härom. Eftersom kommissionen just har till uppgift att främja ett sådant samarbete och att organisera dess genomförande, har den rätt att införa samrådsförfaranden på det sociala område som avses i artikel 118.
30 Det skall anmärkas att denna kommissionens befogenhet måste begränsas till organiserandet av ett förfarande för kommunicering av information och samråd samt att de ämnen som omfattas av ifrågavarande information och samråd, omfattas av medlemsstaternas behörighet i enlighet med gemenskapsrätten i dess nuvarande utformning. Det skall även framhållas att den behörighet som kommissionen gör gällande med stöd av artikel 118 endast gäller förfarandet för att införa en sådan informations- och samrådsmekanism som skall leda till medlemsstaternas antagande av en gemensam hållning.
31 Eftersom artikel 118 således innehåller en specifik grund för kommissionens beslut, saknas anledning att pröva om det genom beslutet åsyftade resultatet hade kunnat uppnås genom andra allmänna bestämmelser i fördraget eller andra förfaranden som kräver ingripande från andra institutioners sida.
32 Efter att det slagits fast att kommissionen i enlighet med artikel 118 har befogenhet att anta ett för medlemsstaterna bindande beslut om införande av ett informations- och samrådsförfarande, skall prövas om det omtvistade beslutet i enlighet med sökandenas påstående överskrider ramen för ett sådant förfarande.
33 Sökandena har nämligen hävdat att beslutet inte blott innebär organiserandet av ett samrådsförfarande, utan att det genom att bestämma ett mål för samrådet har ett bestämt resultat i sikte och att beslutet i fråga således innebär att kommissionen överskrider sina befogenheter, som endast omfattar själva förfarandet. I artikel 3 b i beslutet föreskrivs nämligen att samrådet skall ha till syfte att säkerställa att de meddelade förslagen, avtalen och bestämmelserna står i överensstämmelse med gemenskapens politik på de områden som avses i beslutet, inklusive politiken i fråga om utvecklingsstöd.
34 Eftersom kommissionens befogenhet endast gäller införandet av ett samrådsförfarande, kan kommissionen inte föreskriva vilket resultat som skall uppnås genom samrådet eller hindra medlemsstaterna att sätta sådana förslag, avtal eller bestämmelser i kraft som den anser inte står i överensstämmelse med gemenskapens politik och åtgärder.
35 I den mån som bestämmelsen i artikel 3 b ålägger medlemsstaterna en bestämd skyldighet och är avsedd att förbjuda medlemsstaterna att vidta nationella åtgärder eller ingå avtal som kommissionen inte anser stå i överensstämmelse med gemenskapens politik och åtgärder, skall bestämmelsen i fråga, i enlighet med vad sökandena med rätta har hävdat, anses innebära att kommissionen överskrider sina befogenheter enligt artikel 118.
36 Av det ovanstående följer att sökandenas yrkande om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet är välgrundat, i den mån som kommissionen saknade behörighet att:
-  genom artikel 1 utvidga föremålet för samrådsförfarandet till att omfatta frågor rörande kulturell integrering av arbetstagare från tredje land och deras familjemedlemmar,
-  genom artikel 3 b bestämma att samrådet skall ha till syfte att säkerställa att förslagen till nationella åtgärder och avtal står i överensstämmelse med gemenskapens politik och åtgärder.
Iakttagande av väsentliga formföreskrifter
- Underlåtelsen att höra Ekonomiska och sociala kommittén
37 Sökandena har gjort gällande att beslutet, för det fall det omfattas av kommissionens behörighet, bör ogiltigförklaras på grund av att det har fattats utan att Ekonomiska och sociala kommittén dessförinnan har hörts. Denna formalitet föreskrivs i artikel 118 tredje stycket för sådana yttranden som det ankommer på kommissionen att avge och borde enligt sökandena i ännu högre grad gälla vid antagandet av ett beslut, då denna formföreskrift helt klart måste betraktas som väsentlig.
38 Det skall i detta avseende konstateras att Ekonomiska och sociala kommittén, som består av företrädare för olika grupper inom det ekonomiska och sociala livet, har som funktion att vara rådgivare till rådet och kommissionen då det gäller att lösa konkreta ekonomiska och sociala problem och att avge yttranden på grundval av sin särskilda kompetens och sina särskilda kunskaper.
39 Ur detta perspektiv innehåller artikel 118 tredje stycket ingen föreskrift om obligatoriskt hörande av Ekonomiska och sociala kommittén i fråga om utredningar och organiserande av samråd, utan endast i fråga om sådana yttranden genom vilka kommissionen kan föreslå förverkligandet av konkreta åtgärder beträffande vilka inställningen hos de olika grupperna inom det ekonomiska och sociala livet är till nytta. Detta är inte fallet beträffande kommissionens beslut att samla in upplysningar eller organisera ett möte. Sådana beslut är nämligen av ren förberedande- eller förfarandekaraktär och har definitionsmässigt inte något att göra med sådana materiella frågor som kan kräva en ekonomisk och social bedömning från Ekonomiska och sociala kommitténs sida.
40 Kommissionens underlåtelse att höra Ekonomiska och sociala kommittén kan inte godtas som en grund för ogiltigförklaring.
- Motiveringen
41 Den åberopade grunden för ogiltigförklaring enligt vilken beslutet är bristfälligt motiverat på grund av att det hänvisar till resolutionen av den 16 juli 1985, som inte utgör någon giltig rättslig grund eftersom den inte på något sätt är bindande, kan inte godtas eftersom den rättsliga grunden för beslutet återfinns i artikel 118, till vilken hänvisas i beslutet. Dessutom hade resolutionen i fråga inte blivit formellt antagen vid tidpunkten för beslutsfattandet.
42 Till följd av det ovan anförda skall det omtvistade beslutet förklaras ogiltigt, i den mån som kommissionen saknade behörighet att:
-  genom artikel 1 utvidga föremålet för kommunikations- och samrådsförfarandet till att omfatta frågor rörande kulturell integrering av arbetstagare från tredje land och deras familjemedlemmar och
- genom artikel 3 b bestämma att samrådet skall ha till syfte att säkerställa att förslagen till nationella åtgärder och avtal står i överensstämmelse med gemenskapens politik och åtgärder.
43 Talan ogillas i övriga delar.
Beslut om rättegångskostnader
44 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Domstolen kan emellertid i enlighet med 69.3 första stycket i samma artikel besluta att vardera parten helt eller delvis skall bära sin kostnad om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter eller om särskilda omständigheter motiverar det. Eftersom Nederländernas talan har avvisats skall denna part förpliktas att betala de rättegångskostnader som hänför sig till Nederländernas talan. Eftersom de grunder som de övriga sökandena och de parter som intervenerat till stöd för dessa åberopat till stöd för sin talan endast delvis godtagits, skall inte kommissionen förpliktas att ersätta alla rättegångskostnader i målet utan varje part, inklusive intervenienterna, skall bära sin kostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1)  Nederländernas talan i mål 284/85 avvisas på grund av att den väckts för sent.
2)  Nederländerna förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i det målet.
3)Kommissionens beslut 85/381 av den 8 juli 1985 om införande av ett förfarande för förhandskommunikation och samråd om invandringspolitik gentemot tredje land förklaras ogiltigt, i den mån som kommissionen saknade behörighet att:
-genom artikel 1 utvidga föremålet för kommunikations- och samrådsförfarandet till att omfatta frågor rörande kulturell integrering av arbetstagare från tredje land och deras familjemedlemmar och
-genom artikel 3 b bestämma att samrådet skall ha till syfte att säkerställa att förslagen till nationella åtgärder och avtal står i överensstämmelse med gemenskapens politik och åtgärder.
4)Talan ogillas i övriga delar.
5)I mål 281, 283, 285 och 287/85 skall varje part, inklusive intervenienterna, bära sin kostnad.