CELEX: 61989CJ0016
Agricultura
Imposição suplementar sobre o leite

Por decisão de 21 de Dezembro de 1988, que deu entrada no Tribunal em 23 de Janeiro de 1989, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven te 's-Gravenhage submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, três questões prejudiciais relativas à interpretação do artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação do direito nivelador referido no artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68, no sector do leite e produtos lácteos (
JO L 90, p. 13
; EE 03 F30 p. 64).
Estas questões foram suscitadas no âmbito de um processo que opõe G. Spronk, que explora uma empresa agrícola de produção leiteira, ao ministro neerlandês da Agricultura e Pescas (a seguir «ministro da Agricultura»).
Resulta dos autos que, por carta de 1 de Abril de 1985, o ministro da Agricultura indeferiu a reclamação apresentada por G. Spronk contra a decisão do director da Agricultura e Alimentação da província de Overijssel, na qual este apenas reconheceu parcialmente o direito do interessado a uma quantidade de referência, ou seja, à entrega de uma quantidade de leite isenta da imposição suplementar sobre o leite, instituída pelo Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e produtos lácteos (
JO L 90, p. 10
; EE 03 F30 p. 61). A decisão em litígio foi adoptada ao abrigo do artigo 11.° do Beschikking (decreto) do ministro da Agricultura de 18 de Abril de 1984, adoptado com vista à aplicação da imposição suplementar nos Países Baixos.
Em apoio do recurso de anulação desta decisão que interpôs no College van Beroep voor het Bedrijfsleven te 's-Gravenhage, G. Spronk alega que, em 1983, as autoridades nacionais competentes lhe haviam atribuído uma bonificação das taxas de juro para os investimentos necessários à realização do plano de desenvolvimento da sua exploração que lhes havia apresentado, em conformidade com o disposto na Directiva 72/159/CEE do Conselho, de 17 de Abril de 1972, relativa à modernização das explorações agrícolas (
JO L 96, p. 1
; EE 03 F5 p. 77), e que, por esse facto, aceitaram o aumento da sua produção leiteira numa determinada proporção. Por conseguinte, entende que o acima mencionado decreto neerlandês de 18 de Abril de 1984, que permite às autoridades nacionais competentes atribuir uma quantidade de referência inferior à produção realizada em conformidade com o plano de desenvolvimento da exploração, é incompatível com o disposto no referido Regulamento n.° 857/84 do Conselho, cujo artigo 3.° prevê precisamente a possibilidade de os Estados-membros tomarem em conta, para o cálculo das quantidades de referência individuais, a situação dos produtores que apresentaram um plano de deenvolvimento ao abrigo da referida Directiva 72/159.
Nestas condições, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve interpretar-se a primeira parte e o ponto 1 do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho no sentido de que se limita a atribuir aos Estados-membros a faculdade de, ao determinarem as quantidades de referência individuais, terem em consideração a situação dos produtores que tenham apresentado, antes de 1 de Março de 1984, um plano de desenvolvimento da produção leiteira ao abrigo da Directiva 72/159/CEE, sendo cada Estado-membro em causa completamente livre de decidir se fará uso dessa faculdade e, em caso afirmativo, de que modo?
2)
No caso da resposta à primeira questão ser negativa e dever considerar-se que existe a obrigação dos Estados-membros tomarem em consideração a situação dos referidos produtores ao determinarem as quantidades de referência individuais, pode precisar-se a extensão e a natureza dessa obrigação, para uma correcta aplicação da referida disposição?
3)
A primeira parte e o ponto 1 do artigo 3.° do referido regulamento, na interpretação que lhes for dada pelo Tribunal de Justiça em resposta às primeira e segunda questões, permitem que um Estado-membro adopte um regime, do tipo descrito na fundamentação da decisão de reenvio, para os produtores que tenham assumido a obrigação de efectuar investimentos, mesmo no caso do referido regime fixar limites e condições em consequência dos quais não seja concedida qualquer quantidade específica de referência a alguns dos produtores referidos na primeira questão, ou lhes seja atribuída uma quantidade específica de referência inferior — em alguns casos, consideravelmente inferior — à quantidade prevista no plano de desenvolvimento?»
Para mais ampla exposição dos factos do processo principal, das disposições comunitárias e da legislação nacional em causa, da tramitação processual, bem como das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto às primeira e segunda questões
Tendo em conta os elementos do processo principal, as primeira e segunda questões, que convém examinar em conjunto, devem ser entendidas como tendo por objectivo saber se o artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, segundo travessão, do Regulamento n.° 857/84 impõe a obrigação dos Estados-membros atribuírem quantidades epecíficas de referência aos produtores referidos nessa disposição ou se, a esse respeito, confere aos Estados-membros uma determinada margem de apreciação e, nesta última hipótese, quais os limites deste poder de apreciação.
A título liminar, deve recordar-se que, através do referido Regulamento n.° 856/84, de 31 de Março de 1984, o Conselho instituiu uma imposição suplementar, a cobrar sobre as quantidades de leite entregues que excedam uma quantidade dé referência definida para cada Estado-membro; esta deve ser paga quer pelos produtores de leite (fórmula A), quer pelos compradores de leite ou de outros produtos lácteos, que a repercutem sobre os produtores que tenham aumentado as suas entregas proporcionalmente ao contributo destes para o excedente da quantidade de referência do comprador (fórmula B).
As modalidades de cálculo da quantidade de referência foram fixadas no referido Regulamento n.° 857/84 do Conselho. Por força do n.° 1 do artigo 2.° deste regulamento, a quantidade de referência é igual à quantidade de leite ou de equivalente de leite entregue ou adquirida durante o ano civil de 1981, aumentada de 1 %. Contudo, de acordo com o n.° 2 do mesmo artigo, os Estados-membros podem prever que, no seu território, a quantidade de referência seja igual à quantidade de leite ou de equivalente de leite entregue ou adquirida durante o ano civil de 1982 ou de 1983, afectada de uma percentagem estabelecida de modo a não ultrapassar a quantidade garantida para o Estado-membro em causa.
Estão previstas derrogações a estas regras nos artigos 3.°, 4.° e 4.°-A do mesmo regulamento a fim de tomar em conta determinadas situações particulares. Deve salientar-se que, nos termos do artigo 3.°, ponto 1, do Regulamento n.° 857/84:
«Para a determinação das quantidades de referência referidas no artigo 2.° e no âmbito de aplicação das fórmulas A e B, são tomadas em consideração certas situações, nas seguintes condições:
1)
Os produtores que subscrevam um plano de desenvolvimento da produção leiteira ao abrigo da Directiva 72/159/CEE, entregue antes de 1 de Março de 1984, podem obter, segundo decisão do Estado-membro:
—
se o plano está em execução, uma quantidade epecífica de referência que tenha em conta as quantidade de leite e de produtos lácteos previstas pelo plano de desenvolvimento,
—
seo plano foi executado após 1 de Janeiro de 1981, uma quantidade específica de referência que tenha em conta as quantidades de leite e de produtos lácteos que os produtores tenham entregue no ano em que o plano foi completado.
Se o Estado-membro dispuser de informações suficientes, podem igualmente ser tomados em consideração os investimentos efectuados sem planos de desenvolvimento.»
A referida disposição já foi interpretada no acórdão de 11 de Julho de 1989, Cornée (
196/88 a 198/88, Colect., p. 2309
). Neste acórdão, o Tribunal interpretou o primeiro travessão do artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 857/84, que tem por objecto a situação em que o plano de desenvolvimento está em execução, no sentido de que confere aos Estados-membros um poder de apreciação para prever ou não a atribuição de quantidades específicas de referência aos produtores referidos nessa disposição e para fixar, eventualmente, o volume dessas atribuições (n.° 13 desse acórdão).
Deve admitir-se que os Estados-membros dispõem de um idêntico poder de apreciação no que diz respeito à situação, referida no segundo travessão da mesma disposição, em que, à semelhança do processo principal, o plano de desenvolvimento foi executado após 1 de Janeiro de 1981.
Contudo, deve referir-se que, quando um Estado-membro opte por fazer uso da faculdade de atribuir quantidades epecíficas de referência a este título, a margem de apreciação de que dispõe para fixar o nível das quantidades individuais é limitada por exigências que decorrem tanto do texto da disposição em causa como do objectivo que esta prossegue e do princípio da não discriminação.
A este respeito, deve recordar-se em primeiro lugar que, de acordo com o segundo travessão da referida disposição, o Estado-membro deve «ter em conta» as quantidades de leite e de produtos lácteos que os produtores interessados tenham entregue no ano em que o seu plano de deenvolvimento foi completado, ou seja, as quantidades específicas de referência que ele atribui devem apresentar uma relação com essas entregas. Contudo, conforme o Tribunal afirmou no n.° 16 do acórdão de 11 de Julho de 1989, Cornee (já referido), a exigência de «ter em conta» não impõe o respeito de uma relação de estrita proporcionalidade entre as quantidades entregues e as quantidades de referência a atribuir, pelo que os Estados-membros podem, mantendo simultaneamente como principal critério o nível das referidas entregas, tomar também em consideração outros critérios objectivos.
Em segundo lugar, deve recordar-se que, também conforme o Tribunal declarou no acórdão Cornee (já referido, n.° 12), o objectivo do artigo 3.°, ponto 1, primeiro travesssão, do Regulamento n.° 857/84 é permitir que os produtores titulares de um plano de desenvolvimento da produção leiteira, aprovado nas condições previstas na Directiva 72/159, possam beneficiar dos frutos dos investimentos que efectuaram no âmbito da execução desse plano. Daqui decorre que, quando, como no processo principal, as quantidades de leite e de produtos lácteos que os produtores interessados entregaram no ano em que o plano de desenvolvimento foi completado não são representativas da capacidade de produção adquirida em consequência dos investimentos efectuados, os Estados-membros, que têm por função a aplicação da regulamentação comunitária, devem zelar por que as quantidades específicas de referência que atribuem apresentem uma relação com esta nova capacidade de produção.
Neste caso, parece justificado calcular as quantidades específicas de referência em função não do nível das entregas efectivamente atingido no ano em que o plano foi completado, mas sim da capacidade de produção da exploração após ter sido completado o plano, por exemplo, prevendo, com base no ano civil em causa, o nível das entregas efectuadas após ter sido completado o plano. Contudo, deve acrescentar-se que a realização de um plano de desenvolvimento da produção leiteira não confere ao seu titular, em caso algum, o direito a obter quantidades de referência que correspondam à capacidade de produção adquirida pela execução do plano, sem que lhe sejam aplicadas eventuais reduções, desde que estas sejam determinadas em função de critérios objectivos e no respeito das finalidades da regulamentação comunitária aplicável.
Deve recordar-se que, nos termos de uma jurisprudência uniforme do Tribunal, reafirmada em último lugar no acórdão de 11 de Julho de 1989, Cornee (já referido, n.° 14), os Estados-membros são obrigados a respeitar, aquando da implementação de uma organização comum dos mercados agrícolas, a proibição de discriminação entre produtores da Comunidade, enunciada no artigo 40.°, n.° 3, do Tratado. Daqui decorre que, quando um Estado-membro procede à atribuição de quantidades específicas de referência ao abrigo da regulamentação comunitária considerada, as atribuições efectuadas devem ser estabelecidas de modo a não originarem uma discriminação entre produtores da Comunidade.
Resulta das considerações que precedem que deve responder-se às primeira e segunda questões que o artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, segundo travessão, do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, deve ser interpretado no sentido de que confere aos Estados-membros um poder de apreciação para prever a atribuição de quantidades específicas de referência aos produtores abrangidos por essa disposição. Contudo, quando um Estado-membro decida tomar em conta as situações de determinados produtores aí referidos, deve ter em conta:
—
o nível das quantidade de leite e de produtos lácteos que os produtores interessados entregaram no ano em que o seu plano de desenvolvimento foi completado, sem prejuízo de, quando essas quantidades sejam representativas da capacidade de produção adquirida após ter completado o plano, os Estados-membros deverem zelar por que estas apresentem uma relação com a capacidade de produção daí resultante, e
—
o princípio da não discriminação entre os produtores em causa.
Quanto à terceira questão
Através da terceira questão, o órgão jurisdicional nacional procura obter critérios que lhe permitam apreciar a compatibilidade com o artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 857/84, da regulamentação neerlandesa adoptada para aplicação dessa disposição.
Resulta dos autos que a regulamentação neerlandesa em causa, neste caso, o artigo 11.° do decreto do ministro da Agricultura e Pescas de 18 de Abril de 1984, na nova redacção, prevê em substância que uma quantidade específica pode ser atribuída indistintamente aos produtores que assumiram obrigações de efectuar investimentos no âmbito de um plano de desenvolvimento e àqueles que assumiram essas obrigações sem ter apresentado esse plano. Nos dois casos, a quantidade específica é calculada como um suplemento das entregas de leite efectuadas durante o ano civil que antecedeu a assunção das obrigações de investimento, pelo que, em princípio, uma quantidade fixa de 5500 kg de leite é atribuída por cada novo lugar de estábulo construído. Para efeitos desse cálculo, o número de lugares de estábulo efectivamente construídos é reduzido em 20 %, excepto em relação aos produtores que se iniciem na produção leiteira, em relação ao quais a redução aplicada é de 10 %. A quantidade daí resultante é afectada do factor 1/2 ou, eventualmente, 2/3, consoante o momento em que os novos lugares entrem em funcionamento.
Nestas condições, a questão prejudicial deve ser entendida como tendo por objectivo saber, em substância, se o artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 857/84 se opõe a uma regulamentação nacional de aplicação que é redigida por forma a que :
—
os produtores, quer tenham assumido obrigações de investimento no âmbito ou não de um plano de desenvolvimento, possam obter uma quantidade específica de referência;
—
esta quantidade seja calculada com base numa quantidade fixa atribuída por cada novo lugar de estábulo construído;
—
para efeitos desse cálculo, o número de lugares de estábulo efectivamente construídos seja reduzido em 10 ou 20 %, consoante se trate ou não de produtores que se iniciem na produção leiteira;
e
—
a quantidade que resulte da aplicação dos critérios de cálculo acima referidos seja reduzida em um terço ou em metade, consoante o momento em que os novos lugares entrarem em funcionamento.
Em primeiro lugar, deve observar-se que o artigo 3.°, ponto 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 857/84 prevê expressamente a possibilidade de os Estados-membros tomarem em conta os investimentos efectuados sem plano de desenvolvimento, desde que o Estado-membro em causa disponha de informações suficientes a esse respeito.
Por conseguinte, esta disposição não se opõe a uma regulamentação nacional que, para efeitos de atribuição de uma quantidade específica de referência, equipare os produtores que efectuaram investimentos sem plano de desenvolvimento àqueles que investiram no âmbito dum tal plano, na condição de que se assegure que a concessão de uma quantidade específica de referência à primeira categoria de produtores se baseie em suficientes elementos de apreciação.
Em segundo lugar, deve admitir-se que o número de lugares de estabulo pode ser considerado representativo da capacidade de produção de uma dada exploração. Por conseguinte, não é possível proibir os Estados-membros de relacionar, por razões de simplicidade administrativa, o volume das quantidades específicas atribuídas ao número desses lugares sem ter em conta a produção efectivamente realizada, na condição, contudo, de que a quantidade fixa por lugar seja determinada em função de critérios objectivos como, por exemplo, a produção nacional média por lugar de estábulo.
Em terceiro lugar, deve salientar-se que, durante o processo no Tribunal de Justiça, o Governo neerlandês afirmou que as reduções de 10 e de 20 % que têm por objecto, respectivamente, os produtores que se iniciam na produção leiteira e os restantes, foram previstas tendo em conta a necessidade de congelar a produção ao nível alcançado em 1983, tomando ao mesmo tempo em conta o limitado volume da reserva nacional definida no âmbito da quota nacional global.
Não se pode considerar que esta regulamentação excede os limites do poder de apreciação de que dispõem os Estados-membros na matéria. Com efeito, conforme foi observado no âmbito do exame das primeira e segunda questões, estes têm um poder de apreciação não só para prever ou não atribuições ao abrigo do artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 857/84, como também para fixar o volume dessas atribuições no âmbito da sua quantidade global garantida.
Por fim, tratando-se de uma regulamentação nacional que prevê que a quantidade que resulta da aplicação dos critérios de cálculo acima descritos é reduzida de um terço ou de metade, consoante o momento em que os novos lugares de estábulo entraram em funcionamento, o Governo neerlandês afirmou ao Tribunal que essas reduções tinham sido previstas na regulamentação neerlandesa em função da cada vez maior previsibilidade da instituição da imposição suplementar, tomando ao mesmo tempo em conta o limitado volume disponível para a atribuição de quantidades específicas de referência.
A este respeito, deve observar-se que uma regulamentação nacional, como a acima descrita, que prevê reduções que variam em função do prazo decorrido entre os investimentos efectuados, que dão origem a atribuição de uma quantidade específica de referência, e a entrada em vigor do regime de imposição suplementar, logo em função do grau de previsibilidade da instituição deste regime, deve ser considerada como compatível com o princípio da proporcionalidade, o qual exige que o objectivo final, no presente caso, a contenção do crescimento da produção leiteira num mercado que se caracteriza por importantes excedentes estruturais, seja prosseguido do modo menos oneroso.
Esta apreciação não é alterada pelo facto desta regulamentação nacional poder ter como resultado que nenhuma quantidade específica de referência seja atribuída a alguns produtores que efectuaram investimentos ou, pelo menos, que a quantidade específica de referência que lhes é atribuída seja consideravelmente inferior à capacidade de produção adquirida na sequência dos investimentos efectuados. Com efeito, a realização de investimentos, mesmo no âmbito de um plano de desenvolvimento, não permite que o operador interessado invoque qualquer confiança legítima baseada na realização desses investimentos para poder reclamar uma quantidade específica de referência atribuída precisamente em razão desses investimentos (ver acórdão de 11 de Julho de 1989, Cornée, já referido, n.° 27).
Decorre das considerações que precedem que deve responder-se à terceira questão que o artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, não se opõe a uma regulamentação nacional, adoptada para efeitos da aplicação desse regulamento e que é redigida por forma a que:
—
os produtores, quer tenham assumido obrigações de investimento no âmbito ou não de um plano de desenvolvimento, possam obter uma quantidade específica de referência;
—
esta quantidade seja calculada com base numa quantidade fixa atribuída por cada novo lugar de estábulo construído;
—
para efeitos desse cálculo, o número de lugares de estábulo efectivamente construídos é reduzido em 10 ou 20 %, consoante se trate ou não de produtores que iniciem na produção leiteira; e
—
a quantidade que resulta da aplicação dos critérios de cálculo acima referidos é reduzida em um terço ou em metade, consoante o momento em que os novos lugares entraram em funcionamento.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelo governos neerlandês e francês e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Terceira Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven te 's-Gravenhage, por decisão de 21 de Dezembro de 1988, declara:

1)
O artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, segundo travessão, do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais de aplicação do direito nivelador referido no artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68, no sector do leite e produtos lácteos, deve ser interpretado no sentido de que confere aos Estados-membros um poder de apreciação para prever a atribuição de quantidades específicas de referência aos produtores abrangidos por essa disposição. Contudo, quando um Estado-membro decida tomar em conta as situações de determinados produtores aí referidos, deve ter em conta:
—
o nível das quantidades de leite e de produtos lácteos que os produtores interessados entregaram no ano em que o seu plano de desenvolvimento foi completado, sem prejuízo de, quando essas quantidades não sejam representativas da capacidade de produção adquirida após ter sido completado o plano, os Estados-membros deverem zelar por que estas apresentem uma relação com a capacidade de produção daí resultante; e
—
o princípio da não discriminação entre os produtores em causa.

2)
O artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, não se opõe a uma regulamentação nacional, adoptada para efeitos da aplicação desse regulamento, que é redigida por forma a que:
—
os produtores, quer tenham assumido obrigações de investimento no âmbito ou não de um plano de desenvolvimento, possam obter uma quantidade específica de referência;
—
essa quantidade seja calculada com base numa quantidade fixa atribuída por cada novo lugar de estábulo construído;
—
para efeitos desse cálculo, o número de lugares de estábulo efectivamente construídos seja reduzido em 10 ou 20 %, consoante se trate ou não de produtores que se iniciem na produção leiteira; e
—
a quantidade resultante da aplicação dos critérios de cálculo acima referidos seja reduzida em um terço ou em metade, consoante o momento em que os novos lugares entrarem em funcionamento.

Zuleeg
Moitinho de Almeida
Grévisse
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 12 de Julho de 1990.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente da Terceira Secção
M. Zuleeg
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.