CELEX: 61987CJ0333
Agricultura
FEOGA
Anulación parcial de las Decisiones de la Comisión relativas a la liquidación de cuentas del FEOGA

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de octubre de 1987, la República Federal de Alemania, con arreglo al párrafo 1 del artículo 173 del Tratado CEE, solicitó la anulación de las Decisiones 87/468 y 87/469 de la Comisión, de 18 de agosto de 1987, relativas a la liquidación de las cuentas presentadas por la República Federal de Alemania en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (en lo sucesivo, "FEOGA"), sección "Garantía", para los ejercicios financieros de 1984 y 1985 (DO L 262, pp. 23 y 35), en la medida en que estas Decisiones no reconocieron, para la financiación comunitaria, los importes respectivos, para cada uno de estos dos ejercicios, de 1 215 824,98 DM y 1 094 472,94 DM pagados a los empresarios ganaderos con carácter de ayuda especial para la leche desnatada, en virtud del Reglamento nº 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977 (DO L 321, p. 30; EE 03/06, p. 156).
2 El Reglamento nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), estableció una organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, previendo, en su artículo 10, ayudas para la leche desnatada y la leche desnatada en polvo utilizadas en la alimentación animal. Basándose en estos textos se adoptaron, por un lado, el Reglamento nº 986/68 del Consejo, de 15 de julio de 1968, que establece las normas generales para la concesión de estas ayudas (DO L 169, p. 4; EE 03/02, p. 194), y, por otro, el Reglamento nº 1105/68 de la Comisión, de 27 de julio de 1968, relativo a las modalidades de concesión de dichas ayudas (DO L 184, p. 24; EE 03/02, p. 218).
3 Para favorecer la utilización de las existencias de productos lácteos y teniendo en cuenta que la leche desnatada se emplea normalmente para la alimentación de los terneros jóvenes, mediante el Reglamento nº 876/77, de 26 de abril de 1977, que añadía un apartado 4 al artículo 2 bis del Reglamento nº 986/68 (DO L 106, p. 24; EE 03/12, p. 108), el Consejo permitió la creación de una ayuda especial de un nivel más alto para la leche desnatada utilizada, en determinadas condiciones, para la alimentación de los animales distintos de los terneros jóvenes.
4 El Reglamento nº 1089/77 de la Comisión, de 25 de mayo de 1977 (DO L 131, p. 34) creó esta ayuda especial y fijó sus modalidades de aplicación. Este Reglamento fue derogado y sustituido por el Reglamento nº 2793/77, de 15 de diciembre de 1977, que a su vez fue modificado varias veces, en cuyo marco se sitúa el litigio entre la República Federal de Alemania y la Comisión.
5 Mediante las dos Decisiones impugnadas, la Comisión denegó hacerse cargo de las ayudas concedidas por las autoridades competentes de la República Federal de Alemania, basándose en el Reglamento nº 2793/77, a productores de mantequilla artesana del Land de Baden-Wuerttemberg, que utilizan para la alimentación de sus animales (terneros jóvenes y otros animales) la leche desnatada producida en la misma explotación. La Comisión considera que estas ayudas se concedieron infringiendo las disposiciones del Reglamento nº 2793/77 y que, por consiguiente, debe denegarse su cobertura por aplicación del apartado 1 del artículo 3 y del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, relativo a la financiación de la política agraria común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220).
6 Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
7 Con arreglo a las disposiciones del apartado 1 del artículo 2 y del apartado 4 del artículo 2 bis del Reglamento nº 986/68, modificado, en particular, por los Reglamentos nº 876/77 y nº 2624/77 del Consejo, el Reglamento nº 2793/77 distingue, por lo que respecta a las modalidades de atribución de la ayuda especial, entre el caso en que la leche, tratada en una industria láctea, sea vendida por ésta a explotaciones agrarias ((letra a) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 986/68, modificado)) y aquel en que la leche desnatada se utiliza para la alimentación de animales en la misma explotación donde fue producida ((letra b) del apartado 1 del artículo 2 del mismo Reglamento)).
8 El caso en que las explotaciones agrarias compren leche tratada en una industria láctea está regulado fundamentalmente en los artículos 3 y 4 del Reglamento nº 2793/77. En ellos se prevé que la ayuda especial, que se abona a la industria láctea, sólo se conceda para las cantidades cubiertas por un compromiso del ganadero y a condición de que se respete un precio máximo de venta.
9 En general, la letra a) del apartado 1 del artículo 4 exige que los agricultores se comprometan a no utilizar la leche desnatada más que para la alimentación animal y únicamente en su explotación.
10 Los otros compromisos que deben contraerse varían según se trate de una explotación "especializada", una explotación "mixta" o una explotación "mixta" cuyos terneros son crías de sus propias vacas lecheras. De un modo esquemático, con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 2793/77, una ganadería "especializada" es una explotación que mantiene cerdos u otros animales, con excepción de terneros jóvenes, mientras que una explotación "mixta" mantiene a la vez terneros jóvenes y otros animales.
11 Cuando se trata de una explotación especializada, el ganadero, en virtud de la letra b) del apartado 1 del artículo 4, debe contraer, por un lado, el compromiso de no mantener a terneros jóvenes, o si los mantiene, de comprar únicamente leche desnaturalizada, y por otro, de enviar a la industria láctea, de acuerdo con la elección del Estado miembro interesado, antes del comienzo de cada trimestre civil, un estado del ganado, o bien antes del comienzo de cada año civil, una declaración sobre el estado medio del ganado que se mantendrá en la explotación durante cada trimestre del año de que se trata, debiendo comunicarse inmediatamente toda desviación del más del 10 % con relación a las cifras previstas para el trimestre de que se trata.
12 Si se trata de una explotación mixta, el ganadero, con arreglo a la letra c) del apartado 1 del artículo 4, debe contraer los tres siguientes compromisos: remitir a la industria láctea, al mismo tiempo que el compromiso mencionado en la letra a) del apartado 1 del artículo 4, una relación del ganado en el momento de la solicitud del suministro; declarar a la industria láctea, antes del comienzo de cada trimestre civil, el número máximo de terneros jóvenes que se mantendrán en la explotación durante el trimestre de que se trate, pudiendo el ganadero elegir, en su lugar, efectuar esta declaración antes del principio de cada mes; por último, comprar para cada uno de los terneros, cuyo número se establezca con arreglo a lo dispuesto anteriormente, una cantidad mínima de leche desnatada que no se beneficie de la ayuda especial.
13 En el caso de explotaciones mixtas que críen únicamente terneros de sus vacas lecheras, los compromisos enumerados anteriormente para las explotaciones mixtas pueden ser sustituidos, en virtud del apartado 2 del artículo 4, a elección de los Estados miembros, por los tres compromisos siguientes del ganadero: criar únicamente terneros jóvenes de sus propias vacas lecheras; remitir a la industria láctea, conforme a la elección efectuada por el Estado miembro interesado, ya sea una relación de su ganado antes del comienzo de cada trimestre civil, ya sea, antes del comienzo de cada año civil, una declaración relativa al estado medio del ganado que se mantendrá en la explotación durante cada trimestre del año de que se trata, como en el caso de las explotaciones especializadas, y comunicar inmediatamente, en su caso, toda desviación del más del 10 % para las cifras previstas para el trimestre de que se trata; por último, deberá adquirir una cantidad mensual de leche desnatada que no se beneficie de la ayuda especial, igual, como mínimo, al 15 % de la cantidad de leche suministrada a la industria láctea durante el mes de que se trate.
14 Por último, a tenor del apartado 3, añadido al artículo 4 por el Reglamento nº 188/83 de la Comisión, de 26 de enero de 1983 (DO L 25, p. 14; EE 03/27, p. 3), "en caso de que las declaraciones a la industria láctea referentes al estado del ganado, o al número máximo de terneros jóvenes, se hiciesen tardíamente y si el retraso no excediese de diez días, el importe de la ayuda se reducirá en un 10 % para el período de que se trate".
15 El artículo 6 del Reglamento nº 2793/77 contiene las normas relativas al caso de los empresarios que utilicen directamente para la alimentación de los animales la leche producida en la explotación, a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 986/68. Los ganaderos afectados deben dirigir, por un lado, al organismo competente de su Estado miembro "una solicitud que especifique el estado de su ganado al comienzo de cada mes de que se trate", así como el compromiso de comunicar de inmediato las modificaciones de tales datos que puedan ocasionar un cambio en el nivel de la ayuda, y por otro, respetar "por analogía" las obligaciones previstas por el apartado 1 del artículo 4 para el caso de empresarios que utilicen leche tratada en la industria láctea.
16 Sin embargo, a tenor del apartado 2 del artículo 6, en el caso de explotaciones mixtas que únicamente críen terneros de sus propias vacas lecheras, previsto por el apartado 2 del artículo 4, la cantidad de leche desnatada que no se beneficia de la ayuda especial se calcula en función de la cantidad de mantequilla o de nata vendida, según las disposiciones de los artículos 8 y 8 bis del citado Reglamento nº 1105/68.
17 Para negarse a financiar, mediante sus dos Decisiones impugnadas, los importes abonados con carácter de ayuda a los productores de mantequilla artesana del Land de Baden-Wuerttemberg que dirigen explotaciones mixtas, la Comisión se basa en que, a su entender, en contra de las exigencias del Reglamento nº 2793/77, los productores de que se trata, siguiendo una práctica administrativa del Land de Baden-Wuerttemberg, por una parte, no han declarado el estado de su ganado, "al comienzo de cada mes de que se trate", como exigen las disposiciones de la letra a) del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 2793/77, sino trimestralmente, al final de cada período de ayuda, y, por otra parte, no han declarado "antes del comienzo de cada trimestre civil", sino al final del trimestre, el número máximo de terneros jóvenes que mantenían en la explotación durante el trimestre de que se trata y que debe ser objeto de declaración en virtud del segundo guión de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 al que remite la letra b) del apartado 1 del artículo 6.
18 Según la República Federal de Alemania, hay que distinguir entre la declaración del estado del ganado y la del número máximo de terneros jóvenes que se mantendrán en la explotación durante el período considerado.
19 Por lo que respecta a la declaración del estado del ganado, ésta debe hacerse únicamente en el momento de la solicitud de ayuda, al final del período, pues la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 986/68 habla, por lo demás, de leche que "ha sido utilizada" para la alimentación animal en las explotaciones donde se ha producido. Aunque el segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 6 prevé la obligación de comunicar inmediatamente toda modificación del estado del ganado, esta exigencia se explica por el hecho de que la declaración se refiere expresamente al principio del período, mientras que el estado comunicado en la práctica a las autoridades alemanas era una relación rectificada. Aunque la remisión que hace la letra b) del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 2793/77 a las normas del apartado 1 del artículo 4 del mismo Reglamento podría hacer creer que estas informaciones deben facilitarse antes del comienzo del período de la ayuda, estas normas en realidad sólo tienen sentido para las industrias lácteas que puedan recibir la ayuda desde el momento en que han procedido a las correspondientes entregas de leche.
20 Tratándose de la declaración del número máximo de terneros jóvenes, la obligación de hacerla antes del comienzo del período de la ayuda se explica en el caso de las industrias lácteas, pero carecería de utilidad para el de los productores. Por consiguiente, la aplicación "por analogía" de las disposiciones del artículo 4 debe llevar a reconocer la validez de la práctica administrativa seguida en la República Federal de Alemania.
21 Por último, la República Federal de Alemania sostiene que el sistema así practicado ofrece todas las garantías contra posibles desvíos de leche que se beneficia de la ayuda especial, teniendo en cuenta, por un lado, las informaciones que han de darse obligatoriamente conforme a los artículos 8 y 8 bis del Reglamento nº 1105/68, y, por otro, los controles efectuados con arreglo a la normativa alemana.
22 Como el Tribunal de Justicia tuvo ya la ocasión de señalar (sentencias de 28 de junio de 1984, Nordbutter GmbH & Co. KG y Bayerische Milchversorgungs GmbH contra República Federal de Alemania, asuntos acumulados 187 y 190/83, Rec. 1984, p. 2553, y de 8 de octubre de 1986, Nordbutter GmbH & Co. KG contra República Federal de Alemania, 9/85, Rec. 1986, p. 2831), la dualidad del sistema de ayuda a la utilización de la leche desnatada existente desde 1977 le expone al riesgo de ser desviado de su objeto. Dado que no existe ningún mecanismo que permita garantizar que la leche desnatada que se beneficia de la ayuda especial no se utiliza para la alimentación de los terneros jóvenes, concretamente en el caso de explotaciones mixtas, el Reglamento nº 2793/77 ha tenido por objeto, en particular, como resulta del párrafo 2 de su preámbulo, reforzar los mecanismos de control existentes. La preocupación de garantizar la observancia del especial destino de la leche que se beneficia de la ayuda especial aparece, además, en el apartado 4 del mismo preámbulo, por lo que respecta especialmente a las explotaciones mixtas.
23 Con relación a este objetivo debe apreciarse la naturaleza y extensión de las obligaciones impuestas a los empresarios, que contempla la letra b) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 986/68.
24 Por lo que respecta a los ganaderos que se abastecen de leche desnatada en una industria láctea, la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 2793/77 prevé que, si se trata de una explotación mixta, el ganadero debe comprometerse a declarar a la industria láctea, antes del comienzo de cada trimestre civil, el número máximo de terneros de menos de cuatro meses que se mantendrán en la explotación durante el trimestre de que se trate. Las mismas disposiciones añaden que el ganadero puede sustituir este compromiso por la obligación de efectuar la mencionada declaración antes del principio de cada mes para el mes de que se trate.
25 En la citada sentencia de 8 de octubre de 1986, Nordbutter GmbH & Co. KG, el Tribunal de Justicia juzgó que esta declaración tenía por objeto determinar el "número más elevado de terneros que se mantengan en dicha explotación en un momento cualquiera del período trimestral y que sólo una interpretación semejante permite a los órganos competentes, en efecto, comprobar de una manera relativamente sencilla si se han respetado los compromisos contraidos por los ganaderos" (apartado 10).
26 Estas afirmaciones, hechas para la aplicación de las disposiciones citadas de la letra c), apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 2793/77, que tratan de los casos en que la leche desnatada es producida y tratada en la industria láctea, son asimismo válidas para el caso de las explotaciones que utilizan la leche que ellas mismas producen, puesto que, en virtud de la letra b) del apartado 1 del artículo 6, del mismo Reglamento, las disposiciones de que se trata son aplicables, por analogía, a la ayuda especial a la leche desnatada utilizada para la alimentación de los animales en las explotaciones donde ha sido producida.
27 Así pues, el número de terneros que figura en la letra c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 2793/77 es una cifra a tanto alzado que sirve para determinar la cantidad de leche desnatada que no se beneficia de la ayuda especial y, junto a las disposiciones combinadas que acaban de mencionarse, de la letra c) del apartado 1 del artículo 4 y de la letra b) del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento, los imperativos de control anteriormente mencionados exigen que dicho número se facilite antes del comienzo del período de la ayuda. En efecto, en caso contrario, sería fácil, reducir la cifra en la declaración hecha al final del período cuando, por alguna razón, la explotación no hubiera sido objeto de controles.
28 Por lo que respecta a la declaración del estado del ganado prevista por el primer guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 6 del mismo Reglamento, dado que los autores del mismo han considerado que, para controlar la veracidad de las declaraciones de los ganaderos, era conveniente hacer precisar el estado del ganado al principio de cada mes, la solicitud de ayuda especial que contiene estas precisiones debe presentarse necesariamente antes del comienzo del período al que se refiere la ayuda. En caso contrario, la exigencia, ordenada por el segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento, de comunicar inmediatamente las modificaciones de estos datos que puedan ocasionar un cambio en el nivel de la ayuda, no estaría justificada y se dificultaría en gran medida la posibilidad de que las autoridades competentes ejercieran un control eficaz, que se combina con el ejercido según la declaración del número máximo de terneros jóvenes y la completa.
29 Por último, la República Federal de Alemania invoca los artículos 8 y 8 bis del citado Reglamento nº 1105/68. Estas disposiciones tienen por objeto precisar los requisitos que deben cumplir los ganaderos que utilizan leche desnatada de su propia producción para la alimentación de sus animales, y que venden mantequilla o nata también de su propia producción, para poder solicitar las ayudas para la leche desnatada y fijar la cantidad de la misma a la que corresponde cada kilogramo de mantequilla o de nata vendida. Estas disposiciones no permiten calcular la cantidad de leche que puede beneficiarse de la ayuda especial ni garantizar un control suficiente de las ayudas que deben otorgarse.
30 De lo que precede resulta que, al no exigir de los productores afectados la declaración del estado del ganado y del número máximo de terneros antes del comienzo del período cubierto por la ayuda, las autoridades competentes de la República Federal de Alemania han vulnerado las disposiciones del Reglamento nº 2793/77 y que, por consiguiente, se han efectuado gastos sin respetar las disposiciones del Derecho comunitario. Por consiguiente, la Comisión, con arreglo a las disposiciones del apartado 1 del artículo 3 y del apartado 2 del artículo 4 del citado Reglamento nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, denegó, fundadamente, la cobertura por el FEOGA, sección "Garantía", y, por consiguiente, el recurso debe desestimarse.
Decisión sobre las costas
Costas
31 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la parte demandada, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.