CELEX: 61991CJ0225
Statligt stöd
Klagomål från en konkurrent
Underlåtenhet att inleda ett undersökningsförfarande
Talan om ogiltigförklaring

1 Genom en ansökan som inkom till domstolens kansli den 6 september 1991 har Matra SA (nedan kallat Matra) i enlighet med artikel 173 andra stycket i EEG-fördraget yrkat ogiltigförklaring av kommissionens beslut att inte rikta anmärkning mot ett planerat stöd från Portugal till ett företag, samägt mellan Ford of Europe Inc. (nedan kallat Ford) och Volkswagen AG (nedan kallat VW) för att bygga en fabrik för produktion av s. k. multipurpose vehicles i Setúbal (Portugal).
2 Det framgår av handlingarna att Portugal den 26 mars 1991 i enlighet med artikel 93.3 i fördraget och gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till motorfordonsindustrin (EGT 1989 C 123, s. 3), underrättade kommissionen om ett planerat stöd till Newco, ett företag som etablerats till lika delar av Ford och VW för att, mellan 1991 och 1995, uppföra en fabrik för produktion av "multipurpose vehicles" i Setúbal.
3 Det anmälda stödet omfattar 97, 44 miljarder escudos av en total investeringskostnad på 454 miljarder escudos, varav 297 miljarder är stödberättigade investeringar. Stödet består av ett regionalstöd på 89,1 miljarder escudos inom ramen för "Sistema de Incentivos de Base Regional" (nedan kallat SIBR), ett portugisiskt program för regionalstöd som godkändes av kommissionen år 1988, samt av skattereduktioner på 8,34 miljarder escudos från och med 1997. Dessutom planerar Newco och den portugisiska regeringen att tillsammans organisera ett utbildningsprogram för de anställda till en kostnad av 36 miljarder escudos, av vilka den portugisiska regeringen skulle bekosta 90%. Slutligen skulle vissa investeringar i infrastruktur genomföras, avseende vägbyggen, vatten- och elförsörjning, samt avfallshantering.
4 Sedan Matra den 26 juni 1991 anfört klagomål om överträdelse av bestämmelserna i artikel 92 ff. i fördraget från Portugals sida och av artikel 85 i fördraget från Fords och VWs sida ägde ett möte mellan kommissionen och Matra rum, varvid klaganden fick tillfälle att yttra sig och kommissionen att framlägga sina skäl för att förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget inte hade inletts.
5 Den 16 juli 1991 informerade kommissionen den portugisiska regeringen om att den inte hade några invändningar mot det anmälda stödprojektet.
6 Den 30 juli 1991 delgav kommissionen Matra beslutet av den 16 juli 1991.
7 Genom beslut av den 4 december 1991 Matra mot kommissionen i mål C-225/91 I (Rec. 1991 s. I-5823) avslog domstolens ordförande Matras begäran om uppskov med verkställighet av det beslut som föreliggande talan om ogiltigförklaring gäller.
8 Genom beslut av den 8 april 1992 tilläts Portugal, liksom Ford of Europe Inc., Ford-Werke AG och Volkswagen AG att intervenera i saken till stöd för kommissionens slutsatser.
9 För en utförligare redogörelse för omständigheterna i tvisten, rättegångens förlopp och parternas grunder och argument hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.
Upptagande till sakprövning
10 Intervenienterna Ford-Werke AG och Portugal bestrider att talan kan tas upp till sakprövning genom att göra gällande att Matra inte kan hävda att det omtvistade beslutet berör det direkt och personligen. Kommissionen, däremot, bestrider inte att sökanden är direkt och personligen berörd, även om den påpekar att beslutet inte är riktat mot Matra.
11 Det skall i det sammanhanget erinras om att enligt artikel 37 tredje stycket i stadgan för Europeiska gemenskapernas domstol får genom yrkanden i interventionsansökan endast en av parternas yrkanden biträdas. Vidare måste enligt artikel 93.4 i rättegångsreglerna, intervenienten godta målet sådant det föreligger vid tidpunkten för hans intervention.
12 Därav följer att intervenienterna inte kan göra invändning om rättegångshinder och att domstolen därför inte behöver pröva de av dem anförda grunderna (se dom av den 24 mars 1993, CIRFS mot kommissionen i mål C-313/90, Rec. 1993 s. I-1125)
13 Eftersom det rör sig om en avvisning enligt allmänna regler skall emellertid frågan om upptagande till sakprövning undersökas av domstolen på eget initiativ i enlighet med artikel 92.2 i rättegångsreglerna (se bl.a. dom av den 11 juli 1990, Neotype mot kommissionen i förenade målen C-305/86 och C-160/87, Rec 1990 s. I-2945, samt ovan nämnda dom i målet CIRFS mot kommissionen).
14 I det sammanhanget skall det erinras om att enligt domstolens fasta rättspraxis kan andra personer än dem som ett beslut riktar sig till, endast hävda att de berörs i enlighet med artikel 173 andra stycket i fördraget om beslutet angår dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som kännetecknar dem i förhållande till alla andra personer och därigenom individualiserar dem på samma sätt som dem som beslutet är riktat till (se dom av den 15 juli 1963, Plaumann mot kommissionen i mål 25/62, Rec. 1963 s. 199).
15 För att klarlägga om dessa förutsättningar är uppfyllda i föreliggande mål skall det erinras om föremålet för förfarandet i artiklarna 93.2 och 93.3 i fördraget.
16 Som domstolen redan fastställt (se senast i dom av den 19 maj 1993, Cook mot kommissionen i mål C-198/91, Rec. 1993 s. 2487) måste det göras skillnad mellan, å ena sidan, den inledande fasen av en undersökning av stöd, enligt artikel 93.3 i fördraget, vilken endast syftar till att göra det möjligt för kommissionen att skaffa sig en första uppfattning om huruvida stödet delvis eller i sin helhet är förenligt med den gemensamma marknaden, och, å andra sidan, undersökningsfasen enligt artikel 93.2 i fördraget. Det är först i samband med denna undersökning, vars syfte är att göra det möjligt för kommissionen att få fullständiga upplysningar om fallets alla aspekter, som kommissionen enligt fördraget är skyldig att ge berörda parter tillfälle att yttra sig.
17 När kommissionen, utan att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget, på grundval av artikel 93.3, finner att ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden, kan de som skulle ha åtnjutit dessa processuella garantier, säkerställa att de beaktas endast om de kan överklaga kommissionens beslut.
18 Berörda parter, i den mening som avses i artikel 93.2 i fördraget, har av domstolen definierats som personer, företag eller sammanslutningar vars intressen eventuellt kan påverkas av det beviljade stödet, särskilt konkurrerande företag och branschorganisationer (se bl.a. dom av den 14 november 1984, Intermills mot kommissionen i mål 323/82, Rec. 1984 s. 3809, punkt 16, samt ovan nämnda dom i målet Cook mot kommissionen, punkt 24).
19 I föreliggande mål kan inte bestridas att Matra i egenskap av ledande tillverkare i gemenskapen av "multi-purpose vehicles" och en framtida konkurrent till Newco påverkas av det omtvistade stödet och att Matra följaktligen är en berörd part i enlighet med artikel 93.2 i fördraget.
20 Följaktligen skall Matras talan tas upp till prövning i sak.
Saken
21 Till stöd för sin talan åberopar Matra tre grunder varav den första är att det skett en uppenbart felaktig bedömning av stödet i fråga, den andra att förfarandereglerna åsidosatts och den tredje att vissa allmänna rättsprinciper har åsidosatts.
Uppenbart felaktig bedömning
22 Som stöd för denna ogiltighetsgrund åberopar Matra tre skäl, nämligen att kommissionen har gjort en uppenbart felaktig bedömning av risken att skapa en överkapacitet på produktionssidan, liksom av det s. k. regionala handikappet samt att kommissionen har gjort en uppenbart felaktig kategorisering av stödet till infrastruktur och utbildning.
23 I samband med domstolens undersökning av dessa skäl skall inledningsvis erinras om att domstolens enda uppgift när talan gäller lagligheten är att undersöka om det klandrade beslutet är behäftat med en av de anledningar till rättsstridighet som omnämns i artikel 173 i fördraget och den kan inte med sin egen bedömning ersätta den bedömning av omständigheterna som gjorts av den institution som fattat beslutet, framför allt inte på det ekonomiska planet.
24 Det finns anledning att tillägga att enligt domstolens fasta rättspraxis ges kommissionen, vid tillämpningen av artikel 93.3 i fördraget, ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning, vilket inbegriper ekonomiska och sociala bedömningar som skall göras i ett gemenskapssammanhang (se bl.a. dom av 21 mars 1991, Italien mot kommissionen i mål C-303/88, Rec. 1991 s. 1433, punkt 34).
25 Vid denna kontroll av lagenligheten skall domstolen därför begränsa sig till att pröva om kommissionen har överskridit gränserna för sin skönsmässiga bedömning genom en förvrängning eller ett uppenbart fel vid bedömningen av omständigheterna eller genom maktmissbruk eller åsidosättande av handläggningsregler.
26 Vad avser bedömningen av risken för överkapacitet kan det konstateras, som generaladvokaten har gjort (punkterna 13-15 i förslaget till avgörande), att kommissionen har genomfört en nyanserad och detaljerad genomgång av denna fråga innan den dragit slutsatsen att en sådan risk inte förelåg. I sin undersökning har kommissionen särskilt hänvisat till marknadsanalyser, utförda av oberoende experter, som förutsåg en betydande tillväxt för marknaden för "multipurpose vehicles" fram till mitten av 1990-talet. Kommissionen hänvisar också till den produktionsutveckling som kan förutses för olika producenter. Slutsatsen blir att stödet i fråga inte torde komma att påtagligt påverka balansen mellan utbud och efterfrågan.
27 Beträffande bedömningen av det regionala handikappet finns det anledning att påpeka att kommissionen även genomfört en undersökning och en utvärdering av de olika nackdelarna med en investering i Setúbal-området. Den har framför allt noterat det stora geografiska avståndet mellan Setúbal-området och de viktigaste marknaderna samt områdets relativa ekonomiska eftersläpning. Dessa förhållanden bidrar till att öka transport- och lagerkostnader liksom kostnaderna för extern personal och infrastruktur. Kommissionens slutsats är att detta handikapp endast delvis uppvägdes av lägre lönekostnader och byggkostnader. Dessutom, ligger stödandelen gott och väl inom de procentsatser som kommissionen godkänt inom ramen för SIBR-programmet.
28 Under dessa omständigheter är de argument som Matra åberopat på grundval av sökandens egna undersökningar av marknadsutvecklingen och det regionala handikappet inte sådana att de visar att kommissionen baserat sitt beslut på en uppenbart felaktig bedömning av ekonomiska fakta.
29 Vad gäller investeringarna i infrastruktur och utbildningsprogrammet skall påpekas att kommissionen i det omtvistade beslutet konstaterat att infrastrukturen och utbildningen inte bara kommer att gynna det gemensamma företaget. Mot den bakgrunden har kommissionen kommit fram till att det ekonomiska stödet från Portugal inte skall karakteriseras som statligt stöd.
30 Matra har följaktligen inte heller här kunnat visa att kommissionen gjort en uppenbart felaktig bedömning av ekonomiska fakta i sin analys och påföljande kategorisering av det ekonomiska stödet.
31 Den första grunden skall därför avslås.
Åsidosättande av handläggningsregler
32 Matra hävdar att kommissionen på grund av de allvarliga svårigheterna vid bedömningen av det omtvistade stödets förenlighet med den gemensamma marknaden hade skyldighet att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget och att den inte hade rätt att besluta innan resultaten förelåg från det förfarande som inletts i enlighet med rådets förordning nr 17, Första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86, av den 6 februari 1962 (EGT 1962, 13, s. 204) med anledning av avtalet mellan Ford och VW. Matra har tillagt att kommissionen inte har motiverat sitt beslut på ett tillfredsställande sätt.
33 Vad gäller invändningen att kommissionen underlåtit att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget skall erinras om att enligt domstolens fasta rättspraxis (se senast ovan nämnda dom av den 19 maj 1993, Cook, punkt 29) är förfarandet nödvändigt så snart kommissionen stöter på allvarliga svårigheter att bedöma om ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden. I samband med att ett stöd godkänns kan kommissionen därför inskränka sig till den preliminära undersökningen i enlighet med artikel 93.2 endast om den efter den första undersökningen blivit övertygad om att det planerade stödet är förenligt med fördraget. Om däremot denna första granskning leder kommissionen till den motsatta slutsatsen eller inte gör det möjligt för kommissionen att övervinna alla svårigheter som är förenade med bedömningen av om det ifrågavarande stödet är förenligt med den gemensamma marknaden är kommissionen skyldig att inhämta alla erforderliga yttranden och för detta ändamål inleda förfarandet enligt artikel 93.2.
34 Följaktligen skall domstolen undersöka om de bedömningar som kommissionen stött sig på i det föreliggande fallet innehöll sådana svårigheter att de hade motiverat att förfarandet inleddes.
35 De betydande bedömningssvårigheter som kommissionen skulle ha ställts inför inbegrep, enligt Matra, projektets omfattning, stödets storlek, risken för att skapa överkapacitet på produktionssidan samt att det var nödvändigt att begära att Portugal ändrade det ursprungliga stödprojektet.
36 I detta sammanhang finns anledning att påpeka att storleken på en investering eller ett stöd inte i sig avgör om allvarliga svårigheter föreligger eller inte, eftersom kommissionen i så fall skulle tvingas inleda förfarandet enligt artikel 93.2 varje gång investeringen eller stödet överstiger vissa belopp, som dessutom skulle behöva preciseras. För övrigt är den avgörande faktorn inte så mycket stödets storlek som dess effekt på handeln inom gemenskapen. Slutligen skall det understrykas att stödandelen ligger gott och väl inom de procentsatser som kommissionen godkänt inom ramen för SIBR-programmet.
37 Vad gäller bedömningen av risken för att skapa överkapacitet på produktionssidan har domstolen redan i punkt 26 i denna dom slagit fast att kommissionen har genomfört en ekonomisk analys av denna fråga grundad, framför allt på, en studie av oberoende experter och att den inte har överskridit gränserna för sin skönsmässiga bedömning av ekonomiska fakta.
38 Vad gäller själva undersökningens förlopp har kommissionen med rätta anfört att den portugisiska regeringen begränsat sig till att komplettera det ursprungligen anmälda projektet med preciseringar och kompletterande information, som inte kan ses som betydande förändringar för att tillgodose kommissionens krav. Matra har således inte lyckats visa att det var efter krav från kommissionen som utomstående fick möjlighet att utnyttja infrastrukturerna och andra företag än Newco fick tillgång till utbildningsprogrammet. Det skall slutligen påpekas att den årliga rapport som Portugal skulle utarbeta om projektets genomförande uteslutande avsåg att göra det möjligt för kommissionen att utvärdera om medlemsstaten beaktade villkoren för stödet och kan därför inte ses som bevis för att det förelåg betydande svårigheter för bedömningen.
39 Under dessa omständigheter kan det konstateras att kommissionen inte handlat rättsstridigt när den ansåg att den inte hade stött på några allvarliga svårigheter vid bedömningen av stödets förenlighet med den gemensamma marknaden och därför inte behövde inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget.
40 Matra har också invänt mot att kommissionen beslutat att inte rikta anmärkningar mot de omtvistade stöden utan att invänta utgången av det förfarande som inletts enligt ovannämnda förordning nr 17 beträffande avtalet mellan Ford och VW och att den därmed bortsett från sambandet mellan artiklarna 85 och 92 i fördraget.
41 I det sammanhanget skall erinras om att även om förfarandet i artiklarna 92 och 93 i fördraget ger kommissionen, och under vissa förutsättningar rådet, ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid avgörandet om ett statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknadens krav, följer det emellertid av fördragets allmänna systematik att detta förfarande aldrig får leda till resultat som strider mot specifika bestämmelser i fördraget (dom av den 21 maj 1980, kommissionen mot Italien i mål 73/79, Rec. 1980 s. 1533, punkt 11). Domstolen har dessutom slagit fast att närmare bestämmelser om ett stöd som strider mot andra särskilda bestämmelser i fördraget än artiklarna 92 och 93 kan vara så oupplösligen förbundna med stödets mål att det inte är möjligt att bedöma dem separat (dom av den 22 mars 1977, Iannelli i mål 74/76, Rec. 1977 s. 557).
42 Kommissionens skyldighet att respektera sammanhanget mellan artiklarna 92 och 93 och andra bestämmelser i fördraget är särskilt viktig om dessa andra bestämmelser, som i det här fallet, också har en icke snedvriden konkurrens inom den gemensamma marknaden som mål.
43 När kommissionen beslutar om ett stöds förenlighet med den gemensamma marknaden får den inte försumma risken att enskilda näringsidkare kan ha skadlig inverkan på konkurrensen inom den gemensamma marknaden.
44 Icke desto mindre är förfarandet enligt artiklarna 85 ff. respektive 92 ff. i fördraget två av varandra oberoende förfaranden som är underkastade specifika regler.
45 Följaktligen är kommissionen, när den beslutar om ett stöds förenlighet med den gemensamma marknaden, inte skyldig att invänta resultatet av ett parallellt förfarande som inletts i enlighet med ovan nämnda förordning nr 17, så snart den, efter en ekonomisk analys av situationen och utan uppenbart fel i bedömningen av omständigheterna, har blivit övertygad om, att mottagaren av stödet inte handlar i strid med artiklarna 85 och 86 i fördraget.
46 I föreliggande mål skall det påpekas att kommissionen tagit hänsyn till sambandet mellan de två förfarandena. I det omtvistade beslutet undersökte den sålunda i vilken utsträckning konkurrensen inom den gemensamma marknaden kunde påverkas på ett skadligt sätt. I meddelandet (91/C 182/07), enligt artikel 19.3 i ovannämnda förordning nr 17 (EGT 1991 C 182, s. 8), som offentliggjordes innan det omtvistade beslutet fattades tillkännagav kommissionen att den avsåg att godkänna avtalen mellan Ford och VW i enlighet med artikel 85.3 i fördraget. Slutligen klargjorde kommissionen i den skrivelse i vilken Matra delgavs det omtvistade beslutet att den ansåg att samarbetet i fråga uppfyllde kraven för ett undantag enligt artikel 85.3 i fördraget.
47 Under dessa omständigheter har Matra saknat anledning rikta anmärkning mot kommissionen för att den har tagit det omtvistade beslutet utan att vänta på resultatet av undersökningsförfarandet enligt förordning nr 17.
48 Slutligen vad gäller anmärkningen att det omtvistade beslutet inte motiverats tillräckligt, räcker det med att påpeka att beslutet att inte inleda förfarandet i enlighet med artikel 93.2 i fördraget, vilket fattas brådskande, endast behöver ange skälen varför kommissionen inte anser att den mött allvarliga svårigheter vid bedömningen av om stödet i fråga är förenligt med den gemensamma marknaden. Skälen för det omtvistade beslutet måste vidare bedömas inom ramen för SIBR och de kriterier som anges i gemenskapsramarna för statligt stöd inom motorfordonsindustrin.
49 Med hänsyn till dessa överväganden skall det omtvistade beslutet anses vara tillfredsställande motiverat.
50 Följaktligen kan inte heller den andra grunden godtas.
Åsidosättandet av vissa allmänna rättsprinciper
51 Som stöd för denna grund åberopar Matra två skäl, nämligen att kommissionen har åsidosatt rätten till försvar och att den har handlat i strid med principen om god förvaltningssed.
52 Vad gäller det första skälet skall erinras om att kommissionen såsom domstolen har angivit i punkt 16 i denna dom, endast är skyldig att låta berörda företag ge sina kommentarer inom ramen för en undersökning enligt artikel 93.2 i fördraget.
53 I fördraget förutses däremot ingen sådan skyldighet när kommissionen lagenligt kan begränsa sig till att konstatera stödets förenlighet inom ramen för det inledande undersökningsskedet i enlighet med artikel 93.3 i fördraget.
54 Under dessa omständigheter har Matra ingen grund för att hävda att rätten till försvar har åsidosatts, eftersom det har fastslagits att kommissionen hade rätt att inte inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget.
55 Vad gäller skälet att principen om god förvaltningssed åsidosatts vidhåller Matra sin invändning mot att förfarandet enligt artikel 93.2 inte inletts och det räcker i detta hänseende med att hänvisa till punkt 32 ff. av föreliggande dom.
56 Under dessa omständigheter kan talan inte heller vinna bifall på den tredje grunden.
57 Eftersom ingen av Matras grunder godtagits skall talan ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
58 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Sökande har tappat målet och skall därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive kostnaderna för det interimistiska förfarandet.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1)  Talan ogillas.
2)  Sökanden skall ersätta rättegångskostnaderna, inklusive kostnaderna för det interimistiska förfarandet.