CELEX: 61996CJ0340
Niet-nakoming
Richtlijn 80/778/EEG
Voor menselijke consumptie bestemd water
Regeling voor de tenuitvoerlegging van kwaliteitsnormen voor water

Overwegingen van het arrest
1 Bij op 15 oktober 1996 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen
- door genoegen te nemen met de door de watervoorzieningsbedrijven aangegane verbintenissen, en deze bedrijven niet te dwingen te voldoen aan de vereisten van richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB L 229, blz. 11), en
- door dus niet te verzekeren dat het in verschillende delen van het Verenigd Koninkrijk geleverde drinkwater in overeenstemming is met de vereisten van die richtlijn, wanneer de maximaal toelaatbare concentraties voor verschillende parameters in de richtlijn worden overschreden.
De richtlijn
2 Artikel 7, lid 1, van de richtlijn verplicht de lidstaten de waarden vast te stellen welke van toepassing zijn op voor menselijke consumptie bestemd water, voor de in bijlage I daarbij vermelde parameters. Artikel 7, lid 3, bepaalt, dat ten aanzien van de parameters, vermeld in de tabellen A, B, C, D en E van bijlage I de door de lidstaten vast te stellen waarden lager dan of gelijk moeten zijn aan de in de kolom "Maximaal toelaatbare concentratie" vermelde waarden. Bovendien moeten de lidstaten ingevolge artikel 7, lid 6, de nodige maatregelen nemen om te bewerkstelligen dat voor menselijke consumptie bestemd water ten minste in overeenstemming is met de in bijlage I aangegeven eisen.
3 Krachtens artikel 18 van de richtlijn moeten de lidstaten binnen twee jaar te rekenen vanaf de kennisgeving van deze richtlijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om aan de richtlijn en haar bijlagen te voldoen, en moeten zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen. Bovendien moeten zij ingevolge artikel 19 de nodige maatregelen nemen opdat de kwaliteit van het voor menselijke consumptie bestemde water binnen een termijn van vijf jaar na kennisgeving van de richtlijn daarmede in overeenstemming wordt gebracht. Wat het Verenigd Koninkrijk betreft, zijn deze termijnen verstreken respectievelijk op 18 juli 1982 en 18 juli 1985.
4 In de artikelen 9, 10 en 20 van de richtlijn is voorzien in uitzonderingen op de verplichting voor de lidstaten om te verzekeren dat het betrokken water aan de vereisten van de richtlijn voldoet. Ingevolge eerstgenoemd artikel zijn afwijkingen toegestaan teneinde rekening te houden met situaties met betrekking tot de natuurlijke staat en de structuur van de bodem van het gebied waarvan de betreffende voorzieningsbron afhankelijk is en met situaties met betrekking tot uitzonderlijke weerkundige omstandigheden. Artikel 10 maakt afwijkingen mogelijk in noodgevallen. Artikel 20 bepaalt, dat de lidstaten in uitzonderlijke gevallen voor geografisch afgebakende bevolkingsgroepen bij de Commissie een bijzonder verzoek om meer tijd voor de toepassing van bijlage I mogen indienen.
Het nationale recht
5 Section 68(1)(a) van de Water Industry Act 1991 (hierna: "wet van 1991") bepaalt, dat de bedrijven die een concessie hebben voor de levering van water voor huishoudelijk gebruik of voor de bereiding van levensmiddelen enkel water mogen leveren dat op het ogenblik van de levering geschikt is voor consumptie. Dienaangaande zijn in de - herhaaldelijk gewijzigde - Water Supply (Water Quality) Regulations 1989 de in de richtlijn gestelde kwaliteitseisen voor water overgenomen.
6 In de Sections 18 tot en met 24 van de wet van 1991 is bepaald hoe de watervoorzieningsbedrijven kunnen worden gedwongen de gezondheidsnormen voor water na te leven.
7 Section 18 van de wet van 1991 bepaalt, dat wanneer een bedrijf water levert dat niet aan de gezondheidseisen voldoet, de Secretary of State in beginsel een voorlopig dan wel een definitief bevel tot naleving van die eisen moet geven. Het definitieve bevel omvat elke maatregel die noodzakelijk is om de naleving van de gezondheidsnormen te verzekeren. Ingevolge Section 18(5) brengt het bevel voor de adressaat de verplichting mee, de in het bevel beschreven handelingen of activiteiten te verrichten dan wel daarvan af te zien, treedt het bevel zo snel mogelijk in werking, op de datum die in het bevel is vastgesteld, en kan het op ieder moment worden ingetrokken.
8 Alvorens een definitief bevel te geven of een voorlopig bevel te bekrachtigen, moet de Secretary of State ingevolge Section 20(1) van de wet van 1991 een mededeling bekendmaken waarin hij zijn voornemen daartoe kenbaar maakt. In die mededeling moet hij met name de gevolgen van het bevel vermelden, preciseren op welk voorschrift het bevel betrekking heeft, alsmede de handelingen of verzuimen vermelden die een inbreuk daarop vormen en de overige elementen die het geven of bekrachtigen van een bevel rechtvaardigen. Section 20(2) bepaalt, dat de mededeling naar behoren moet worden bekendgemaakt, ter informatie van hen die door de inhoud van de mededeling kunnen worden geraakt. Om dezelfde redenen moet ingevolge Section 20(5) de Secretary of State het door hem gegeven bevel bekendmaken.
9 Ingevolge Section 22(1) van de wet van 1991 heeft iedereen die door de niet-naleving van een bevel kan worden geraakt, recht op uitvoering ervan. Section 22(2) bepaalt, dat wanneer de niet-naleving van die verplichting tot een verlies leidt of schade veroorzaakt, de betrokkene zich tot de rechter kan wenden. Bovendien kan de Secretary of State krachtens Section 20(4) om een gerechtelijk uitvoeringsbevel verzoeken wanneer een watervoorzieningsbedrijf zich niet naar een bevel voegt.
10 Krachtens Section 24(1) en (2) kan de Secretary of State in geval van een ernstige niet-nakoming van de verplichting voor een bedrijf om zich naar een bevel te voegen, de rechter verzoeken bij speciale beschikking het beheer onder gerechtelijk toezicht te gelasten. Wanneer de niet-nakoming zo ernstig is, dat het bedrijf zijn erkenning niet kan behouden, kan de rechter krachtens Sections 23(1) en (2) gelasten, dat een ander bedrijf de activiteiten van het in gebreke blijvende bedrijf overneemt.
11 Section 19(1) bepaalt, dat de Secretary of State niet verplicht is een bevel tot een bedrijf te richten, wanneer hij tot de overtuiging is gekomen, dat dit bedrijf zich ertoe heeft verbonden alle maatregelen te treffen die het zijns inziens op dat tijdstip zou moeten treffen om de naleving van de betrokken normen te garanderen of te vergemakkelijken.
12 De verplichting die verbintenis na te leven staat los van de basisverplichting om water te leveren dat voldoet aan de normen. Wanneer een bedrijf een verbintenis niet nakomt, moet de Secretary of State conform Section 19(2) een bevel tot naleving van de verbintenis geven.
De precontentieuze procedure
13 Nadat de Commissie talrijke klachten had ontvangen over de niet-nakoming door het Verenigd Koninkrijk van de krachtens de richtlijn op deze lidstaat rustende verplichtingen, maande zij de regering van het Verenigd Koninkrijk bij brief van 26 september 1991 aan haar opmerkingen over de gestelde inbreuken te maken.
14 De Commissie achtte het antwoord van de regering van het Verenigd Koninkrijk ontoereikend en bracht op 18 juni 1993 een met redenen omkleed advies uit, waarin zij de betrokken lidstaat verweet genoegen te nemen met de door de watervoorzieningsbedrijven aangegane verbintenissen, die bedrijven niet te hebben gedwongen de vereisten van de richtlijn na te leven en zich te hebben beperkt tot het geven van aanwijzingen, zodat niet was verzekerd dat de kwaliteit van het in verschillende delen van het Verenigd Koninkrijk geleverde drinkwater in overeenstemming is met de richtlijn, wat tot gevolg heeft gehad, dat de maximaal toelaatbare concentraties voor verschillende in de richtlijn vastgestelde parameters werden overschreden. Volgens de Commissie is het Verenigd Koninkrijk derhalve de krachtens het Verdrag en de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen. Zij heeft deze lidstaat dan ook verzocht de nodige maatregelen te treffen om binnen een termijn van twee maanden te voldoen aan het met redenen omkleed advies.
15 In zijn antwoord van 21 september 1993 gaf het Verenigd Koninkrijk toe, dat sommige in de richtlijn vastgestelde parameters, die bepalend zijn voor de kwaliteit van het water, niet waren nageleefd, en dat die toestand in sommige gevallen nog voortduurde. Bovendien erkende het Verenigd Koninkrijk, dat het ingevolge de richtlijn erop dient toe te zien, dat alle voor menselijke consumptie bestemd water te allen tijde in overeenstemming is met de vereisten van de richtlijn. De regering van het Verenigd Koninkrijk wees daarentegen de stelling van de Commissie van de hand, dat het in de wet van 1991 bedoelde systeem van verbintenissen het zonder meer onmogelijk maakte de vereisten van de richtlijn te doen naleven.
16 Nadat hierover tussen de Commissie en het Verenigd Koninkrijk briefwisseling  was gevoerd, met name betreffende de gebieden waar voor de watervoorziening nog steeds verbintenissen gelden, en na een laatste vergadering tussen de twee bij het geding betrokken partijen, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Ten gronde
17 Vooraf zij opgemerkt, dat de Commissie ter terechtzitting te kennen heeft gegeven, dat haar beroep enkel betrekking heeft op de niet-naleving van de richtlijn door het Verenigd Koninkrijk in Engeland en Wales.
18 Tot staving van haar beroep voert de Commissie aan, dat het systeem van verbintenissen waarin de wet van 1991 voorziet, niet aan de vereisten van de richtlijn voldoet. In de eerste plaats kan dit systeem haars inziens onmogelijk de volledige toepassing van de richtlijn garanderen. In de tweede plaats verleent het de particulieren niet de mogelijkheid, de rechten die zij aan de richtlijn ontlenen in rechte geldend te maken tegen de bedrijven die de richtlijn niet naleven.
De algemene grief betreffende de daadwerkelijke niet-naleving van de richtlijn
19 De Commissie preciseert vooraf, dat zij in het kader van de onderhavige procedure het Verenigd Koninkrijk niet verwijt dat het voor menselijke consumptie bestemde water in verschillende gebieden van die lidstaat niet aan de kwaliteitsnormen van de richtlijn voldoet, wat het Verenigd Koninkrijk overigens niet betwist, maar van mening is dat systematische toepassing van het systeem van de verbintenissen een methode is die ontoereikend is om de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren.
20 In de eerste plaats merkt de Commissie op, dat het aanvaarden van de verbintenissen vaak tot gevolg heeft dat de niet-naleving van de normen van de richtlijn door het Verenigd Koninkrijk verschillende jaren blijft duren. Bovendien bevatten de verbintenissen zelf een clausule die het mogelijk maakt zowel de vastgestelde data als de technische kenmerken van de voor de naleving van de normen van de richtlijn noodzakelijke werken te wijzigen.
21 Zij geeft als voorbeeld de verbintenissen die zijn aangegaan door Thames Water, de onderneming die instaat voor de watervoorziening van Londen, en stelt, dat die verbintenissen zijn aanvaard zonder dat de te bereiken kwaliteitsnormen daarin zijn vermeld. In de derde door Thames Water aangegane verbintenis is weliswaar verwezen naar de "aanbevolen waarde" in een brochure met de titel "Guidance on Safeguarding the Quality of Public Water Supplies" (aanbevelingen inzake de handhaving van de kwaliteit van de openbare watervoorziening), doch deze bevat bepaalde normen die niet in overeenstemming zijn met de richtlijn.
22 Ten slotte merkt de Commissie op, dat de wet van 1991 onvoldoende preciseert welke voorwaarden gelden voor de aanvaarding van de verbintenissen. Zij betoogt, dat overeenkomstig het voorstel voor een nieuwe richtlijn betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water [voorstel van 4 januari 1995, COM(94) 612, waarover de Raad op 19 december 1997 een gemeenschappelijk standpunt heeft vastgesteld (PB 1998, C 91, blz. 1)], in bepaalde gevallen weliswaar verder van de kwaliteitsnormen mag worden afgeweken dan thans het geval is, maar dat voor de aanvaarding van die afwijkingen, anders dan onder het systeem van de verbintenissen, zeer strikte voorwaarden gelden.
23 Ter terechtzitting heeft de Commissie uitdrukkelijk erkend, dat het mechanisme dat erin bestaat bevelen tot het bedrijf te richten, een geschikte methode is om de richtlijn uit te voeren.
24 De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt, dat de Commissie niet heeft kunnen aantonen, dat de vastgestelde niet-nakomingen het gevolg zijn van de systematische aanvaarding van de door de watervoorzieningsbedrijven aangegane verbintenissen.
25 Zij merkt op, dat het pas midden in de jaren tachtig technisch mogelijk is geworden toe te zien op het gebruik van bepaalde pesticiden. De niet-naleving van de vereisten van de richtlijn betreffende herbiciden kon pas in 1989 worden vastgesteld, toen de bedrijven nog niet over de technische kennis beschikten die nodig was om onmiddellijk passende behandelingsmethoden te kunnen toepassen. De regering van het Verenigd Koninkrijk voegt daaraan toe, dat de naleving van de vereisten van de richtlijn in sommige gevallen belangrijke bouwwerken, raadplegingen van de bevolking en milieueffectrapportering vergt. In voorkomend geval zou bovendien voor een alternatief systeem van watervoorziening moeten worden gezorgd.
26 Voorts betoogt de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat de watervoorzieningsbedrijven het best in staat zijn te bepalen welke maatregelen voor de naleving van de vereisten van de richtlijn noodzakelijk zijn, zodat de verbintenissen een snellere en doeltreffender methode zijn om het beoogde resultaat te bereiken dan het geven van bevelen aan de bedrijven. De nationale rechterlijke instanties zouden overigens de voordelen van het systeem van de verbintenissen ten opzichte van dat van de bevelen aan de bedrijven hebben erkend.
27 Het Hof heeft verklaard (arrest van 28 februari 1991, Commissie/Italië, C-360/87, Jurispr. blz. I-791, punt 13), dat de lidstaten, om de volledige toepassing van richtlijnen rechtens en niet alleen feitelijk te verzekeren, voor een duidelijk wettelijk kader op het betrokken gebied moeten zorgen. Het in de onderhavige procedure aan de orde zijnde systeem van verbintenissen schept echter niet een dergelijk kader.
28 Uit de punten 7 en 8 van het onderhavige arrest blijkt immers, dat de wet van 1991 weliswaar een procedure bevat voor het geval dat een bevel tot een bedrijf wordt gericht, en de Secretary of State verplicht de maatregelen te preciseren die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat het water zo snel mogelijk voldoet aan de vereisten van de richtlijn, doch dat dit niet het geval is met betrekking tot het in Section 19 van de wet van 1991 voorziene systeem van de verbintenissen. Volgens dit systeem kan de Secretary of State immers een verbintenis aanvaarden zodra deze de maatregelen bevat die het betrokken bedrijf zijns inziens dient te treffen om de naleving van de betrokken normen te garanderen of te vergemakkelijken.
29 De wet van 1991 preciseert dus niet de inhoud van de verbintenissen, en met name niet de in geval van afwijking te respecteren parameters, het programma van de te verrichten werken alsmede de duur daarvan, en de in voorkomend geval aan de bevolking te verstrekken informatie.
30 De wet van 1991 is dus geen duidelijk wettelijk kader in de zin van de hierboven aangehaalde rechtspraak.
31 Aan de conclusie, dat het systeem van de verbintenissen zich niet met de eisen van het gemeenschapsrecht verdraagt, wordt niet afgedaan door het argument van het Verenigd Koninkrijk, dat de Commissie dit systeem in een brief van 16 mei 1989 zou hebben goedgekeurd. Volgens vaste rechtspraak is de Commissie, behalve in de gevallen waarin dergelijke bevoegdheden haar uitdrukkelijk zijn toegekend, namelijk niet bevoegd om de garantie te geven dat een bepaalde gedraging verenigbaar is met het Verdrag. Zij is in geen geval bevoegd om machtiging te geven voor met het Verdrag strijdige gedragingen (arrest van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, Jurispr. blz. I-4921, punt 136).
32 Vastgesteld moet dus worden, dat het Verenigd Koninkrijk de krachtens het Verdrag en de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, door van de watervoorzieningsbedrijven ter verzekering van de conformiteit van het water met de vereisten van de richtlijn, verbintenissen te aanvaarden, zonder dat de voorwaarden voor de aanvaarding van die verbintenissen in de wet van 1991 zijn gepreciseerd.
Het middel ontleend aan het ontbreken van de mogelijkheid van een beroep in rechte
33 In haar verzoekschrift stelt de Commissie, dat het Verenigd Koninkrijk de richtlijn in nationaal recht heeft omgezet door middel van bepalingen die voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn om particulieren in staat te stellen hun rechten te kennen zolang een verbintenis geldt, maar dat deze particulieren geen beroep bij de rechter kunnen instellen wanneer het hun geleverde water niet aan de kwaliteitseisen van de richtlijn voldoet. Volgens de Commissie verdraagt die situatie zich niet met de eisen van het gemeenschapsrecht (arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland, C-131/88, Jurispr. blz. I-825).
34 Het Verenigd Koninkrijk betwist de ontvankelijkheid van dit middel, op grond dat het in de aanmaningsbrief noch in het met redenen omkleed advies is aangevoerd.
35 Volgens de Commissie is de in de rechtspraak van het Hof verlangde overeenkomst van de middelen en argumenten in casu verzekerd, ook al is de redenering betreffende de ontoereikendheid van het systeem van de verbintenissen vooral in het verzoekschrift ontwikkeld. Uit 's Hofs rechtspraak volgt, dat niets zich ertegen verzet, dat de Commissie haar middelen in het bij het Hof ingediende verzoekschrift aanvult, op voorwaarde dat het voorwerp van het beroep noch de grondslag feitelijk of rechtens wordt gewijzigd of verruimd. In casu ondersteunt het betoog dat particulieren hun rechten niet voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden, het middel dat het Verenigd Koninkrijk door de aanvaarding van verbintenissen de krachtens de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet ten volle is nagekomen, welk middel gedurende de gehele administratieve fase van de onderhavige procedure is gehandhaafd.
36 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het voorwerp van het geschil wordt bepaald door de aan de lidstaten gezonden aanmaningsbrief en het daaropvolgende met redenen omkleed advies, en daarna dus niet meer kan worden verruimd. De aan de betrokken staat geboden mogelijkheid om opmerkingen in te dienen, vormt immers - ook wanneer die staat meent daarvan geen gebruik te moeten maken - een door het Verdrag gewilde essentiële waarborg, en de eerbiediging van die mogelijkheid is een wezenlijk vormvereiste voor de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van de niet-nakoming door een lidstaat van de op hem rustende verplichtingen. Derhalve moeten het met redenen omkleed advies en het beroep van de Commissie op dezelfde grieven berusten als de aanmaningsbrief waarmee de precontentieuze procedure is ingeleid (arrest van 29 september 1998, Commissie/Duitsland, C-191/95, Jurispr. blz. I-5449, punt 55).
37 Het is inderdaad juist, dat met name wanneer een richtlijn rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen, de lidstaten de nodige bepalingen moeten vaststellen ter verzekering dat de begunstigden zich ter bescherming van die rechten tot de rechter kunnen wenden (arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 6).
38 In de loop van de precontentieuze fase van de onderhavige procedure heeft de Commissie echter alleen aangevoerd, dat het systeem van de verbintenissen de watervoorzieningsbedrijven niet verplichtte zich naar de voorschriften van de richtlijn te voegen, en dus geen geschikte methode was om overschrijding van de in de richtlijn bepaalde maximaal toelaatbare concentraties voor verschillende parameters te voorkomen. Eerst in het verzoekschrift heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk verweten, dat het de begunstigden van de bij de richtlijn verleende rechten geen effectieve rechterlijke bescherming toekent.
39 Derhalve kon de Commissie het Verenigd Koninkrijk niet verwijten dat het ten behoeve van de begunstigden van de bij de richtlijn verleende rechten in een ontoereikende rechterlijke bescherming had voorzien, zonder aldus het voorwerp van het beroep te verruimen en de rechten van de verdediging van de betrokken lidstaat te schenden.
40 Daaruit volgt, dat dit middel buiten het kader van de onderhavige procedure treedt, en dus niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
41 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover zulks is gevorderd. De Commissie heeft de verwijzing van het Verenigd Koninkrijk in de kosten gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk op de wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld, moet het in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door van de watervoorzieningsbedrijven ter verzekering van de conformiteit van het water met de vereisten van richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water, verbintenissen te aanvaarden, zonder dat de voorwaarden voor de aanvaarding van die verbintenissen zijn gepreciseerd in de Water Industry Act 1991, is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de krachtens het Verdrag en de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland wordt verwezen in de kosten.