CELEX: 61996CJ0147
Recurso de anulación
Negativa de la Comisión a incluir a un país de Ultramar en la lista provisional de países terceros prevista en el artículo 23 de la Directiva 92/46/CEE
Acto impugnable

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de mayo de 1996, el Reino de los Países Bajos solicitó, conforme al artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación), la anulación de la decisión de la Comisión, adoptada en forma de escrito de 26 de febrero de 1996 notificado al Ministro Presidente de las Antillas Neerlandesas (en lo sucesivo, «escrito impugnado»), por la que se deniega la inclusión de estas últimas en la lista provisional de países terceros elaborada conforme al artículo 23, apartado 3, letra a), de la Directiva 92/46/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1992, por la que se establecen las normas sanitarias aplicables a la producción y comercialización de leche cruda, leche tratada térmicamente y productos lácteos (DO L 268, p. 1).
La normativa aplicable
2 El capítulo II de la Directiva 92/46 contiene disposiciones para los productos comunitarios destinados a ser utilizados en la elaboración de productos lácteos o de leche de consumo tratada térmicamente. A tal efecto, el artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva establece los requisitos que debe reunir la leche cruda destinada a la elaboración de tales productos. En particular se prevé, en el apartado 1, letra a), de la citada disposición, que los Estados miembros deben velar por que sólo se destine a la elaboración de productos lácteos o de leche de consumo tratada térmicamente la leche cruda que cumpla el requisito de proceder de animales y de explotaciones controladas con regularidad por las autoridades competentes.
3 El capítulo III de la Directiva 92/46 contiene disposiciones que garantizan que las importaciones de dichos productos procedentes de países terceros reúnen, para ser comercializados en la Comunidad, los mismos requisitos de protección sanitaria.
4 A tal efecto, el artículo 22 de la Directiva 92/46, que figura en el capítulo III de esta última, dispone que «las condiciones aplicables a las importaciones, procedentes de países terceros, de leche cruda, de leche tratada térmicamente y de productos lácteos cubiertos por la presente Directiva deberán ser al menos equivalentes a las establecidas en el capítulo II para la producción comunitaria».
5 Por lo que respecta a la importación de productos lácteos procedentes de países terceros, contemplados en el artículo 22 de la Directiva 92/46, el artículo 23 de esta última dispone:
«1. A efectos de la aplicación uniforme del artículo 22, se aplicarán las disposiciones de los siguientes apartados.
2. Sólo podrán importarse en la Comunidad leche o productos lácteos:
a) procedentes de un tercer país que figure en una lista que se elaborará de conformidad con la letra a) del apartado 3;
[...]
3. Siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 31, se establecerán:
a) una lista provisional de terceros países o de partes de terceros países que estén en condiciones de suministrar a los Estados miembros y a la Comisión garantías equivalentes a las previstas en el capítulo II, así como la lista de establecimientos respecto de los cuales estén en condiciones de dar dichas garantías.
Dicha lista provisional se elaborará a partir de las listas de establecimientos autorizados e inspeccionados por las autoridades competentes una vez que la Comisión se haya cerciorado previamente de la conformidad de dichos establecimientos con los principios y normas generales establecidos en la presente Directiva;
b) la actualización de dicha lista en función de los controles previstos en el apartado 4;
[...]
4. Especialistas de la Comisión y de los Estados miembros efectuarán controles in situ para comprobar si las garantías ofrecidas por el tercer país en cuanto a las condiciones de producción y de comercialización pueden considerarse equivalentes a las que se aplican en la Comunidad.
[...]»
6 El procedimiento establecido en el artículo 31 de la Directiva 92/46 prevé la intervención del Comité veterinario permanente (en lo sucesivo, «Comité veterinario»), creado por la Decisión 68/361/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968 (DO L 255, p. 23; EE 03/03, p. 41). A tenor de los apartados 2 y 3 de dicha disposición:
«2. El representante de la Comisión [...] someterá al Comité [veterinario] un proyecto de las medidas que deban adoptarse. El Comité [veterinario] emitirá su dictamen sobre dichas medidas en un plazo que el presidente podrá fijar en función de la urgencia de la cuestión. El dictamen se emitirá según la mayoría prevista en el apartado 2 del artículo 148 del Tratado para la adopción de aquellas decisiones que el Consejo deba tomar a propuesta de la Comisión. [...]
3. a) La Comisión adoptará las medidas previstas y las pondrá inmediatamente en aplicación cuando se ajusten al dictamen del Comité [veterinario].
b) Cuando las medidas previstas no se ajusten al dictamen del Comité [veterinario], o en ausencia de dictamen, la Comisión someterá sin demora al Consejo una propuesta relativa a las medidas que deban adoptarse. El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada.
[...]»
7 La lista provisional a que hace referencia el artículo 23, apartado 3, letra a), de la Directiva 92/46 fue establecida mediante la Decisión 94/70/CE de la Comisión, de 31 de enero de 1994, por la que se establece la lista provisional de terceros países de los que los Estados miembros autorizan la importación de leche cruda, leche tratada térmicamente y productos lácteos (DO L 36, p. 5). Esta Decisión fue derogada y sustituida por la Decisión 95/340/CE de la Comisión, de 27 de julio de 1995 (DO L 200, p. 38). Ha quedado acreditado que las Antillas Neerlandesas, que mantienen relaciones especiales con el Reino de los Países Bajos y forman parte de los países y territorios de Ultramar (en lo sucesivo, «PTU»), no se incluyeron en las listas elaboradas mediante estas Decisiones.
8 El régimen de los PTU está definido en la cuarta parte del Tratado CE, titulada «Asociación de los países y territorios de Ultramar», que reúne, en particular, los artículos 131 (actualmente artículo 182 CE, tras su modificación), 132 (actualmente artículo 183 CE), 133 (actualmente artículo 184 CE, tras su modificación), 134 y 135 (actualmente artículos 185 CE y 186 CE), y 136 (actualmente artículo 187 CE, tras su modificación).
9 Basándose en el artículo 136, párrafo segundo, del Tratado, el Consejo adoptó una serie de Decisiones relativas a la asociación de los PTU a la Comunidad Económica Europea. La Decisión 91/482/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1991, relativa a la asociación de los países y territorios de Ultramar a la Comunidad Económica Europea (DO L 263, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión PTU»), es aplicable durante un período de diez años a partir del 1 de marzo de 1990.
10 En la tercera parte de la Decisión PTU, titulada «Instrumentos de la cooperación PTU-CEE», el título I trata de la cooperación comercial y el régimen general de intercambios está regulado por el capítulo I de dicho título, concretamente por los artículos 101 a 103.
11 En particular, el artículo 102 establece que la Comunidad no aplicará a la importación de los productos originarios de los PTU restricciones cuantitativas ni medidas de efecto equivalente.
12 Además, el artículo 103 establece:
«1. Las disposiciones del artículo 102 no serán obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de moralidad pública, orden público, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales [...]
2. Tales prohibiciones o restricciones no deberán constituir en ningún caso un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio en general.
[...]»
El recurso
13 En su escrito de interposición del recurso, el Gobierno neerlandés alega que, mientras las Antillas Neerlandesas no figuren en la lista provisional de países terceros a que se refiere el artículo 23, apartado 3, letra a), de la Directiva 92/46, los productos lácteos que sean originarios de dicho país no podrán ser admitidos a la importación en la Comunidad. Añade que, en consecuencia, inició conversaciones informales con la Comisión y, seguidamente, solicitó que se celebrara una reunión de mancomunidad en el sentido del artículo 234, párrafo segundo, de la Decisión PTU. Dicha mancomunidad consiste, en sustancia, en una concertación entre la Comisión, el Estado miembro del que depende un país de Ultramar y las autoridades locales de este último. Según dicho Gobierno, durante la citada reunión, que se celebró el 27 de abril de 1995, las Antillas Neerlandesas pidieron a la Comisión que enviara una misión de inspección veterinaria encargada de apreciar la situación sanitaria en dicho país de Ultramar.
14 A continuación, mediante escrito de 7 de julio de 1995, el Gobierno de las Antillas Neerlandesas instó formalmente a la Comisión a que incluyera a las Antillas Neerlandesas en dicha lista provisional.
15 Tras un intercambio de escritos entre el Gobierno de las Antillas Neerlandesas y la Comisión, la inspección que aquél había solicitado se produjo hacia finales del mes de noviembre de 1995. A este respecto, se elaboró un informe (en lo sucesivo, «informe de inspección») que fue sometido a las observaciones de dicho Gobierno mediante escrito de la Comisión de 29 de enero de 1996.
16 Como consecuencia de esta comunicación del informe de inspección, el Gobierno de las Antillas Neerlandesas adoptó, el 7 de febrero de 1996, una decisión ministerial de alcance general («ministeriële beschikking», PB, 1996 nº 34; en lo sucesivo, «decisión ministerial») conforme al artículo 6 del Landsverordening In- en Uitvoer (PB, 1968 nº 42). Tal como afirma el Gobierno neerlandés, esta decisión fue comunicada el mismo día a la Comisión mediante escrito del Ministro Presidente de las Antillas Neerlandesas. El Gobierno neerlandés sostiene también que esta decisión ministerial prohíbe exportar productos lácteos de las Antillas Neerlandesas al territorio aduanero comunitario sin autorización del Ministro de Salud Pública e Higiene. Conforme a dicha decisión, la autorización sólo se concede si la producción se lleva a cabo con arreglo a las disposiciones y en establecimientos equivalentes a los que se describen en el capítulo II de la Directiva 92/46 para la producción comunitaria. Además, esta autorización se expide únicamente para productos obtenidos a partir de ingredientes procedentes de la Comunidad o de países terceros que figuren en la lista prevista en el artículo 23, apartado 3, letra a), de la Directiva 92/46. Por otra parte, a las solicitudes de autorización debe adjuntarse un certificado sanitario expedido por los servicios de higiene de las Antillas Neerlandesas. Según el Gobierno neerlandés, esta decisión ministerial entró en vigor inmediatamente.
17 El Comité veterinario hizo referencia al informe de inspección durante su reunión de los días 13 y 14 de febrero de 1996 y, en el curso de dicha reunión, el representante de la Comisión citó verbalmente la decisión ministerial. No obstante, ha quedado acreditado que, durante esta reunión, el Comité veterinario no emitió dictamen alguno sobre la solicitud de inclusión de las Antillas Neerlandesas en la lista provisional de países terceros prevista en el artículo 23, apartado 3, letra a), de la Directiva 92/46.
18 Como respuesta a la comunicación de la decisión ministerial a la Comisión, esta última envió al Ministro Presidente de las Antillas Neerlandesas el escrito impugnado, firmado por el Director General de Agricultura, que estaba redactado en los siguientes términos:
«Objeto: Informe relativo a una misión veterinaria efectuada en las Antillas Neerlandesas en relación con la eventual autorización de las importaciones de productos lácteos en la Comunidad
[...]
Le agradezco su escrito de 7 de febrero de 1996 relativo a la cuestión de que se trata.
Su carta [...] suscita, por mi parte, las siguientes observaciones:
Por lo que respecta a su petición de que se supriman del informe las afirmaciones relativas a la salud animal y a la salud pública [...] me interesa destacar los siguientes puntos:
[...]
En consecuencia, no hay razón alguna para suprimir estos elementos del informe de la misión. Dado que recibí su escrito demasiado tarde, el informe fue presentado íntegramente a los Estados miembros [...] durante la reunión del Comité veterinario permanente de 14 de febrero de 1996.
[...] Su escrito indicaba que se adjuntaba como anexo una copia de la decisión ministerial [por la que se fijan exigencias sanitarias aplicables a los productos lácteos]; lamentablemente, por razones que ignoro, no fue así. Le agradeceríamos enviara un ejemplar de dicho texto a la Comisión.
Sin embargo, se ha estimado necesario detallar las medidas que podrían aplicarse para velar por la plena aplicación de la decisión ministerial antes mencionada y para evitar el riesgo de utilización de productos no conformes con las exigencias europeas en los establecimientos autorizados [...]
[...]
En consecuencia, no es oportuno, en esta fase, decidir sobre la inclusión de las Antillas Neerlandesas en la lista a que se refiere la Directiva, a menos que las autoridades puedan dar garantías adicionales adecuadas.
[...]
Espero su respuesta con interés.
[...]»
19 El recurso interpuesto por el Gobierno neerlandés va dirigido contra este escrito, considerado por dicho Gobierno como una decisión de la Comisión, en la medida en que deniega la inclusión de las Antillas Neerlandesas en la lista a que se refiere el artículo 23, apartado 3, letra a), de la Directiva 92/46.
20 En apoyo de su recurso, el Gobierno neerlandés invoca siete motivos de anulación basados, respectivamente, en la infracción de los artículos 3, apartado 1, letra a), y 31 de la Directiva 92/46 y, con carácter subsidiario, del artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE); en la violación de los principios de contradicción y de preparación diligente de los actos comunitarios; en la infracción del artículo 2, apartado 2, del Acuerdo sobre la aplicación de las medidas sanitarias y fitosanitarias que constituye el Anexo 1 A del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio; en la violación del principio de proporcionalidad y en la infracción del artículo 103 de la Decisión PTU.
21 Mediante autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 14 y 19 de noviembre de 1996, respectivamente, se admitió la intervención de la República Francesa y del Consejo, que habían solicitado intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Sobre la admisibilidad
22 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de julio de 1996, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad conforme al artículo 91, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, basándose en que el escrito impugnado no puede considerarse en modo alguno como una toma de postura definitiva de la Comisión, sino como un acto preparatorio que constituye una etapa en el procedimiento que debe llevar a la adopción de una decisión, acto que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, no produce efectos jurídicos y, por consiguiente, no puede ser impugnado tomando como base el artículo 173 del Tratado.
23 Por el contrario, el Gobierno neerlandés afirma que el escrito impugnado constituye una decisión que produce efectos jurídicos y, en consecuencia, un acto impugnable que afecta de forma negativa a los intereses de las Antillas Neerlandesas, debido a que, por un lado, deniega la solicitud de inclusión de estas últimas en la lista a que se refiere el artículo 23, apartado 3, letra a), de la Directiva 92/46 y, por otro, se obstaculiza la exportación de productos lácteos a Estados miembros de la Comunidad, cuando del informe de inspección resulta que tales productos son tratados en las Antillas Neerlandesas conforme a las normas sanitarias adoptadas por dicha Directiva.
24 La República Francesa y el Consejo, partes coadyuvantes, no se han pronunciado sobre la admisibilidad del recurso.
25 Para resolver sobre el fundamento de la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión, procede recordar, en primer lugar, que, según jurisprudencia reiterada, sólo constituyen actos o decisiones que pueden ser objeto de un recurso de anulación, en el sentido del artículo 173 del Tratado, las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de los demandantes (véanse, en particular, los autos de 8 de marzo de 1991, Emerald Meats/Comisión, C-66/91 y C-66/91 R, Rec. p. I-1143, apartado 26, y de 13 de junio de 1991, Sunzest/Comisión, C-50/90, Rec. p. I-2917, apartado 12, y la sentencia de 5 de octubre de 1999, Países Bajos/Comisión, C-308/95, Rec. p. I-6513, apartado 26).
26 Por otra parte, ha quedado acreditado que, cuando se trata de actos cuya elaboración se efectúa en varias fases, principalmente al finalizar un procedimiento interno, de esta misma jurisprudencia se deduce que, en principio, sólo constituyen actos que pueden impugnarse las medidas que fijan definitivamente la postura de la Comisión o del Consejo al finalizar dicho procedimiento, con exclusión de las medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva (véase la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 10). Además, conforme a la misma jurisprudencia, no puede ser objeto de un recurso de anulación el acto que no puede producir efectos jurídicos y tampoco está destinado a producir tales efectos (véanse, en particular, la sentencia de 27 de marzo de 1980, Sucrimex y Westzucker/Comisión, 133/79, Rec. p. 1299; el auto de 17 de mayo de 1989, Italia/Comisión, 151/88, Rec. p. 1255, apartado 22, y la sentencia Países Bajos/Comisión, antes citada, apartado 27).
27 Pues bien, para determinar si un acto impugnado produce tales efectos hay que atenerse a su contenido esencial (véase la sentencia IBM/Comisión, antes citada, apartado 9).
28 En el presente asunto, de la primera parte del escrito impugnado resulta, en primer lugar, que la Comisión responde a la solicitud de las Antillas Neerlandesas de que se suprimieran determinadas afirmaciones que figuraban en el informe de inspección. En efecto, el autor del escrito impugnado, tras comentar dicha solicitud, concluye afirmando que no procede suprimir los elementos controvertidos del informe de inspección y comunica al Gobierno de las Antillas Neerlandesas que, debido a la recepción tardía de su escrito de 7 de febrero de 1996, el informe de inspección había sido presentado al Comité veterinario durante su reunión de los días 13 y 14 de febrero de 1996.
29 Por lo que respecta a esta parte del escrito impugnado, procede señalar que no forma parte del objeto del litigio, puesto que éste se refiere únicamente a la negativa de la Comisión a incluir a las Antillas Neerlandesas en la lista provisional de países terceros prevista en el artículo 23, apartado 3, letra a), de la Directiva 92/46.
30 En segundo lugar, debe indicarse que, en el escrito controvertido, la Comisión afirma, sin que el Gobierno neerlandés la contradiga sobre este punto, que la decisión ministerial que, según dicho Gobierno, exigía para la exportación de productos lácteos a la Comunidad una autorización del Ministro de Salud Pública y de Higiene, so pena de prohibición, no se adjuntaba como anexo al escrito enviado el 7 de febrero de 1996 por el Gobierno de las Antillas Neerlandesas a la Comisión. En la fecha en que se envió el escrito impugnado, esta última no podía, según ella misma declara, apreciar el contenido de dicha decisión ministerial.
31 Esta afirmación queda corroborada por tres elementos adicionales que resultan del escrito impugnado: en primer lugar, el hecho de que éste contenga una petición de envío, por un lado, de una copia de la decisión ministerial y, por otro, de información relativa a su aplicación; en segundo lugar, las reservas que expresa la Comisión al indicar en dicho escrito que «no es oportuno, en esta fase, decidir sobre la inclusión de las Antillas Neerlandesas [...] a menos que las autoridades puedan dar garantías adicionales adecuadas»; por último, la fórmula que figura al final de dicho escrito muestra claramente que quien lo envió esperaba una respuesta. Habida cuenta de estos elementos, la Comisión declara que tampoco disponía, en la fecha en que se envió el escrito impugnado, de los datos necesarios para tomar una decisión con pleno conocimiento de causa por lo que respecta a la inclusión de las Antillas Neerlandesas en la lista a que se refiere el artículo 23, apartado 3, letra a), de la Directiva 92/46.
32 A este respecto, debe añadirse, como reconoce el Gobierno neerlandés tanto en sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad como en su respuesta a una pregunta escrita planteada por el Tribunal de Justicia, que el Gobierno de las Antillas Neerlandesas no informó a la Comisión de la forma en que se aplicaba la decisión ministerial hasta el envío de la carta de 20 de mayo de 1996, es decir, hasta una fecha posterior al escrito que constituye el acto impugnado.
33 El Gobierno neerlandés afirma también que el hecho de que el Comité veterinario hiciera referencia, en su reunión de los días 13 y 14 de febrero de 1996, al informe de inspección significa que la Comisión consideraba que estaba en condiciones de tomar una postura definitiva y, por lo tanto, de adoptar, tomando como base esta última, una decisión. En efecto, según el Gobierno neerlandés, de la Directiva 92/46 resulta que sólo puede consultarse al Comité veterinario si la Comisión ha adoptado su postura en relación con la cuestión sometida a dicho Comité.
34 A este respecto, basta señalar que simplemente se hizo referencia al informe de inspección durante la mencionada reunión del Comité veterinario, en una fase anterior a la toma de decisión. En efecto, ha quedado acreditado que la presentación de dicho informe al Comité veterinario se produjo sin que el representante de la Comisión sometiera a este último, conforme al artículo 31, apartado 2, de la Directiva 92/46, un proyecto de medidas que deberían adoptarse y sin que el Comité emitiera un dictamen por mayoría cualificada, de conformidad con la misma disposición. De ello resulta que la falta tanto de un proyecto de medidas que deberían adoptarse como de un dictamen del Comité veterinario revela que, en la fecha de presentación del informe de inspección a dicho Comité, la Comisión todavía no había adoptado una decisión definitiva.
35 En estas circunstancias, ha de señalarse que el escrito impugnado tiene únicamente carácter preparatorio y, por consiguiente, no puede producir efectos jurídicos ni está destinado a producir tales efectos. Por consiguiente, no puede constituir una decisión definitiva que pueda ser objeto de un recurso de anulación, dado que sólo es posible adoptar dicha decisión tras la emisión del dictamen del Comité veterinario.
36 Por cuanto no produce ningún efecto jurídico obligatorio por lo que respecta a la inclusión de las Antillas Neerlandesas en la lista provisional de países terceros elaborada con arreglo al artículo 23, apartado 3, letra a), de la Directiva 92/46, el escrito impugnado no puede constituir un acto jurídico que pueda ser impugnado en el sentido de la jurisprudencia citada en los apartados 25 y 26 de la presente sentencia.
37 De ello resulta que debe declararse la inadmisibilidad del recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
38 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha pedido que se condene en costas al Reino de los Países Bajos. Por haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas. Además, conforme al artículo 69, apartado 4, párrafo primero, del mismo Reglamento, los Estados miembros y las Instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.
3) La República Francesa y el Consejo de la Unión Europea soportarán sus propias costas.