CELEX: 62008CJ0118
Procesna avtonomija držav članic
Načelo enakovrednosti
Odškodninska tožba zoper državo
Kršitev prava Unije
Kršitev ustave

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago načel učinkovitosti in enakovrednosti glede na pravila, ki v španskem pravnem redu veljajo za odškodninske tožbe zoper državo zaradi kršitve prava Unije.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL (v nadaljevanju: Transportes Urbanos) in Administración del Estado zaradi zavrnitve odškodninske tožbe, ki jo je ta družba vložila zoper državo Španijo zaradi kršitve prava Unije.
Pravni okvir
Šesta direktiva
Šesta direktiva Sveta z dne 17. maja 1977 o usklajevanju zakonodaje držav članic o prometnih davkih - Skupni sistem davka na dodano vrednost: enotna osnova za odmero (77/388/EGS) (
UL L 145, str. 1
), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 95/7/ES z dne (
UL L 102, str. 18
, v nadaljevanju: Šesta direktiva) v členu 17(2) in (5) v različici, ki izhaja iz njenega člena 28f, določa:
„2.   Dokler se blago in storitve uporabljajo za namene njegovih obdavčljivih transakcij, je davčni zavezanec upravičen odbiti davek, ki ga je dolžan plačati:
(a)
davek na dodano vrednost, ki ga je dolžan ali ga je plačal na ozemlju države za blago ali storitve, ki mu jih je, ali mu jih bo opravil drug davčni zavezanec;
(b)
davek na dodano vrednost, ki ga je dolžan plačati ali ga je plačal za uvoženo blago;
(c)
davek na dodano vrednost, ki ga je dolžan plačati v skladu s členi 5(7)(a), 6(3) in 28a(6);
[…]
5.   Za blago in storitve, ki jih bo davčni zavezanec uporabil bodisi za transakcije iz odstavkov 2 in 3, pri katerih je davek na dodano vrednost odbiten, bodisi za transakcije, pri katerih davek na dodano vrednost ni odbiten, je odbiten samo takšen delež davka na dodano vrednost, ki se pripiše prvim transakcijam.
Ta delež se v skladu s členom 19 določi za vse transakcije, ki jih opravlja davčni zavezanec.
[…]“
Člen 19 Šeste direktive določa merila za izračun odbitnega deleža, določenega v njenem členu 17(5), prvi pododstavek.
Nacionalno pravo
Člen 163 španske ustave (v nadaljevanju: ustava) določa:
„Kadar sodišče med postopkom ugotovi, da bi bil lahko akt, ki je enakovreden zakonu, ki se uporablja v postopku v glavni stvari in od veljavnosti katerega je odvisna sodba, v nasprotju z ustavo, predloži zadevo Tribunal Constitucional [ustavnemu sodišču] v okoliščinah, na način in s posledicami, določenimi z zakonom, ki v nobenem primeru nimajo suspenzivnega učinka.“
Zakon 37/1992 z dne 28. decembra 1992 o davku na dodano vrednost (BOE št. 312 z dne , str. 44247), kakor je bil spremenjen z zakonom 66/1997 z dne (BOE št. 313 z dne , str. 38517, v nadaljevanju: zakon 37/1992) določa omejitve pravice davčnega zavezanca do odbitka davka na dodano vrednost (v nadaljevanju: DDV) za nakup blaga ali storitev, ki se financirajo iz nepovratnih sredstev. Te omejitve so začele veljati z davčnim letom 1998.
Zakon 37/1992 prav tako določa, da mora vsak zavezanec redno vlagati davčne napovedi, v katerih mora izračunati dolgovane zneske DDV (obrnjena davčna obveznost).
V skladu s splošnim davčnim zakonom 58/2003 z dne 17. decembra 2003 (BOE št. 303 z dne , str. 44987) lahko davčni zavezanec zahteva popravek obrnjene davčne obveznosti in po potrebi zahteva vračilo neupravičenih plačil. V skladu s členoma 66 in 67 navedenega zakona je to pravico mogoče uveljavljati v štirih letih od dneva, ko je bilo neupravičeno plačilo izvedeno, ali od dneva, ko je potekel rok za vložitev obrnjene davčne obveznosti, če je bilo neupravičeno plačilo izvedeno v tem roku.
Spor o glavni stvari
Sodišče je s sodbo z dne 6. oktobra 2005 v zadevi Komisija proti Španiji (
C-204/03, ZOdl., str. I-8389
) v bistvu razsodilo, da omejitve pri odbitku DDV, določene z zakonom 37/1992, niso bile skladne s členoma 17(2) in (5) ter 19 Šeste direktive.
Družba Transportes Urbanos, ki je v skladu z zakonom 37/1992 izpolnila obrnjeno davčno obveznost za davčni leti 1999 in 2000, ni uporabila pravice zahtevati – na podlagi splošnega davčnega zakona 58/2003 – popravek teh obveznosti. Ni namreč sporno, da je bila ta pravica na dan, ko je Sodišče izdalo zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Španiji, zastarana.
Družba Transportes Urbanos je zato pri svetu ministrov vložila odškodninsko tožbo zoper državo Španijo. V okviru te tožbe zatrjuje, da je bila oškodovana za 1.228.366,39 EUR, ker je španski zakonodajalec kršil Šesto direktivo, pri čemer je to kršitev ugotovilo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Španiji. Ta znesek ustreza plačilom DDV, ki ga je v navedenih davčnih letih neupravičeno prejela španska davčna uprava, in vračilom, ki bi jih navedena družba lahko zahtevala za isti davčni leti.
Svet ministrov je z odločbo z dne 12. januarja 2007 zavrnil zahtevek družbe Transportes Urbanos, pri čemer je ugotovil, da je dejstvo, da ta družba ni zahtevala popravka navedenih obveznosti v za to določenem roku, prekinilo neposredno vzročno zvezo med kršitvijo prava Unije, ki se očita državi Španiji, in škodo, ki naj bi jo utrpela ta družba.
Navedena zavrnilna odločba sveta ministrov temelji zlasti na dveh sodbah Tribunal Supremo z dne 29. januarja 2004 in (v nadaljevanju: sporna sodna praksa), v skladu s katerima morajo biti za vložitev odškodninske tožbe zoper državo zaradi kršitve prava Unije izčrpana vsa pravna sredstva, upravna in sodna, zoper upravni akt, ki posega v položaj in je bil sprejet na podlagi nacionalnega zakona, ki je v nasprotju s tem pravom.
Družba Transportes Urbanos je 6. junija 2007 zoper navedeno zavrnilno odločbo sveta ministrov vložila pritožbo na Tribunal Supremo.
Predložitvena odločba in vprašanje za predhodno odločanje
Tribunal Supremo v predložitveni odločbi opozarja, da v skladu s sporno sodno prakso vložitev odškodninske tožbe zoper državo, ki temelji na neustavnosti nekega zakona, v nasprotju z enako tožbo, ki temelji na neskladnosti tega zakona s pravom Unije, nikakor ni pogojena s predhodnim izčrpanjem pravnih sredstev zoper upravni akt, ki posega v položaj in ki temelji na tem zakonu.
Razlog za različno obravnavanje teh dveh tožb izhaja iz razlik med obema tožbama, ki ju je mogoče vložiti zoper upravni akt, in sicer glede na to, ali tožba temelji na neskladnosti tega akta s pravom Unije ali na neustavnosti nacionalnega zakona, na podlagi katerega je bil ta akt sprejet.
Ker v skladu s sporno sodno prakso velja domneva skladnosti nacionalnega zakona z ustavo, tudi za upravne akte, ki temeljijo na tem zakonu, velja domneva „zakonitosti“. To pomeni, da niti upravni niti sodni organi ne morejo razveljaviti teh aktov, dokler Tribunal Constitucional v postopku za oceno ustavnosti na podlagi člena 163 ustave, ki ga lahko sproži le sodišče, ki odloča v sporu, s sodbo ne razveljavi zakona zaradi neskladnosti z ustavo.
Če bi bilo v teh okoliščinah kot pogoj za vložitev odškodninske tožbe, ki temelji na neustavnosti, zahtevano predhodno izčrpanje upravnih in sodnih pravnih sredstev zoper škodljiv upravni akt, bi to pomenilo, da bi morali posamezniki upravni akt, sprejet na podlagi domnevno neustavnega zakona, izpodbijati, prvič, s pravnim sredstvom v upravnih postopkih in, drugič, s pravnim sredstvom v sodnih postopkih ter izčrpati vsa pravna sredstva na vseh instancah, dokler ne bi eno od sodišč, ki bi odločalo o zadevi, nazadnje odločilo sprožiti postopka za oceno ustavnosti tega zakona pred Tribunal Constitucional. Tak položaj pa bi bil nesorazmeren in bi imel nesprejemljive posledice.
Po drugi strani pa pristojni upravni in sodni organi, kadar bi menili, da je bil neki upravni akt sprejet na podlagi zakona, ki ni skladen s pravom Unije, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča tega zakona in upravnih aktov, sprejetih na njegovi podlagi, ne bi smeli uporabiti. Zato bi bilo od teh organov mogoče neposredno zahtevati razveljavitev škodljivega upravnega akta in povrnitev celotne škode.
Poleg tega iz sporne sodne prakse izhaja, da mora obstoj kršitve prava Unije, ki lahko pomeni odgovornost države, ugotoviti Sodišče s predhodno odločbo. Učinki njegove sodbe, izdane na podlagi člena 267 PDEU, pa niso primerljivi z učinki sodbe Tribunal Constitucional, s katero je ugotovljena neskladnost zakona z ustavo, tako da lahko le odločba tega sodišča povzroči razveljavitev tega zakona z retroaktivnim učinkom.
V teh okoliščinah je Tribunal Supremo prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je Tribunal Supremo kršilo načeli enakovrednosti in učinkovitosti s tem, da je v [sporni sodni praksi] uporabilo različne rešitve za tožbe zaradi odškodninske odgovornosti države zakonodajalke glede upravnih aktov, izdanih na podlagi zakona, ki je bil razglašen za neustaven, in za enake tožbe glede aktov, izdanih na podlagi predpisa, za katerega je bilo ugotovljeno, da je v nasprotju s pravom [Unije]?“
Pristojnost Sodišča
Španska vlada meni, da Sodišče ni pristojno za ugotavljanje skladnosti sodnih odločb, kakršne so te, ki predstavljajo sporno sodno prakso, s pravom Unije, ker lahko Tribunal Supremo samo spremeni to sodno prakso, če meni, da ni v skladu s tem pravom.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da čeprav Sodišče v postopku predhodnega odločanja ne presoja skladnosti določb nacionalnega prava s predpisi prava Unije, pa je že večkrat razsodilo, da je pristojno, da predložitvenemu sodišču da vse ustrezne elemente razlage tega prava, ki mu lahko omogočijo, da presodi tako združljivost za namene sodbe v zadevi, o kateri odloča (glej v tem smislu zlasti sodbi z dne 15. decembra 1993 v zadevi Hünermund in drugi, C-292/92, Recueil, str. I-6787, točka 8, in z dne v zadevi Centro Europa 7, C-380/05, ZOdl., str. I-349, točka 50).
Zato kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 13 sklepnih predlogov, izvor – zakonodajni, regulatorni ali sodni – pravil nacionalnega prava, katerih skladnost s pravom Unije mora predložitveno sodišče presojati glede na elemente razlage, ki jih je dalo Sodišče, nikakor ne vpliva na pristojnost Sodišča za odločanje o predlogu za sprejetje predhodne odločbe.
Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da v okviru sodelovanja med Sodiščem in sodišči držav članic, kot ga določa člen 267 PDEU, le nacionalna sodišča, ki odločajo o zadevi in ki morajo prevzeti odgovornost za sodno odločitev, ob upoštevanju posebnosti vsake zadeve presodijo nujnost sprejetja predhodne odločbe, da bi lahko izdala sodbo, in upoštevnost vprašanj, ki jih postavijo Sodišču. Zato je Sodišče, če se vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma zavezano, da odloči o tem (glej v tem smislu zlasti sodbe z dne 13. marca 2001 v zadevi PreussenElektra, C-379/98, Recueil, str. I-2099, točka 38; z dne v zadevi Korhonen in drugi, C-18/01, Recueil, str. I-5321, točka 19, in z dne v združenih zadevah VTB-VAB in Galatea,
C-261/07 in C-299/07, ZOdl., str. I-2949
, točka 32).
V obravnavani zadevi pa Sodišče ni pozvano, da poda razlago nacionalnega prava ali sodbe nacionalnega sodišča, temveč da predložitvenemu sodišču sporoči elemente razlage načel učinkovitosti in enakovrednosti, da bo to lahko presodilo, ali na podlagi prava Unije ne sme uporabiti nacionalnih pravil o odškodninskih tožbah zoper državo, ker nacionalni zakon krši to pravo (glej v tem smislu sodbo z dne 18. julija 2007 v zadevi Lucchini, C-119/05, ZOdl., str. I-6199, točka 46).
Sodišče je torej pristojno, da odloča o tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe.
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali pravo Unije nasprotuje nacionalnemu pravilu države članice, na podlagi katerega so odškodninske tožbe zoper državo, ki temeljijo na kršitvi tega prava s strani nacionalnega zakona, odvisne od predhodnega izčrpanja pravnih sredstev zoper škodljiv pravni akt, medtem ko enake tožbe, kadar temeljijo na neustavnosti tega zakona, od tega niso odvisne.
Uvodne ugotovitve
Za odgovor na to vprašanje je naprej treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso načelo odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitev prava Unije, za katere odgovarja država, vsebovano v sistemu pogodb, na katerih Unija temelji (sodbe z dne 19. novembra 1991 v združenih zadevah Francovich in drugi,
C-6/90 in C-9/90, Recueil, str. I-5357
, točka 35; z dne v združenih zadevah Brasserie du pêcheur in Factortame,
C-46/93 in C-48/93, Recueil, str. I-1029
, točka 31, in z dne v zadevi Danske Slagterier, C-445/06, ZOdl., str. I-2119, točka 19).
V zvezi s tem je Sodišče presodilo, da imajo oškodovanci pravico do odškodnine, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer: namen kršenega pravila prava Unije mora biti priznavanje pravic posameznikom, kršitev tega pravila mora biti dovolj resna in obstajati mora neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo, povzročeno oškodovancem (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Danske Slagterier, točka 20 in navedena sodna praksa).
Sodišče je tudi že imelo priložnost pojasniti, da mora država, razen pri pravici do odškodnine, katere neposredna podlaga je pravo Unije, če so izpolnjeni ti pogoji, posledice povzročene škode odpraviti v okviru nacionalnih predpisov o odgovornosti, pogoji, ki so jih določile nacionalne zakonodaje na področju povrnitve škode, pa ne smejo biti manj ugodni od pogojev za podobne nacionalne zahtevke (načelo enakovrednosti) in ne smejo biti oblikovani tako, da v praksi onemogočijo ali preveč otežijo pridobitev odškodnine (načelo učinkovitosti) (glej v tem smislu sodbi z dne 30. septembra 2003 v zadevi Köbler, C-224/01, Recueil, str. I-10239, točka 58, in z dne v zadevi Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C-524/04, ZOdl., str. I-2107, točka 123).
Kot je poudarilo predložitveno sodišče, je treba torej predloženo vprašanje obravnavati glede na ti načeli.
Načelo enakovrednosti
Opozoriti je treba, da v skladu z ustaljeno sodno prakso načelo enakovrednosti zahteva, da se vsa pravila glede pravnih sredstev brez razlikovanja uporabljajo za pravna sredstva, ki temeljijo na kršitvi prava Unije, in tista, ki temeljijo na kršitvi nacionalnega prava (glej v tem smislu sodbe z dne 15. septembra 1998 v zadevi Edis, C-231/96, Recueil, str. I-4951, točka 36; z dne v zadevi Levez, C-326/96, Recueil, str. I-7835, točka 41; z dne v zadevi Preston in drugi, C-78/98, Recueil, str. I-3201, točka 55, in z dne v združenih zadevah i-21 Germany in Arcor,
C-392/04 in C-422/04, ZOdl., str. I-8559
, točka 62).
Kljub temu pa se to načelo ne sme razlagati tako, da državo članico zavezuje, da ugodnejša nacionalna pravila uporablja za vse tožbe, vložene na nekem pravnem področju (zgoraj navedena sodba Levez, točka 42; sodbi z dne 9. februarja 1999 v zadevi Dilexport, C-343/96, Recueil, str. I-579, točka 27, in z dne v zadevi Pontin,
C-63/08, ZOdl., str. I-10467
, točka 45).
Da bi preverili, ali je v postopku v glavni stvari spoštovano načelo enakovrednosti, je treba proučiti, ali je glede na njun namen in njune bistvene elemente mogoče odškodninsko tožbo, ki jo je vložila družba Transportes Urbanos in ki temelji na kršitvi prava Unije, in tožbo, ki bi jo ta družba lahko vložila z utemeljitvijo, da je morda kršena ustava, šteti za podobni (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Preston in drugi, točka 49).
Glede namena obeh odškodninskih tožb, navedenih v prejšnji točki, pa je treba poudariti, da imata popolnoma enak namen, in sicer povrnitev škode, ki jo je utrpel oškodovanec zaradi dejanja ali opustitve države.
Glede njunih bistvenih elementov je treba opozoriti, da pravilo predhodnega izčrpanja iz postopka v glavni stvari razlikuje med tema tožbama, ker zahteva, da vlagatelj predhodno izčrpa vsa pravna sredstva zoper škodljiv upravni akt le, kadar odškodninska tožba temelji na kršitvi prava Unije s strani nacionalnega zakona, na podlagi katerega je bil ta akt sprejet.
Poudariti pa je treba, da v nasprotju z nekaterimi vidiki sporne sodne prakse, navedenimi v točki 20 te sodbe, povrnitev škode, povzročene s kršitvijo prava Unije s strani države članice, ni odvisna od zahteve, da mora obstoj take kršitve izhajati iz sodbe, ki jo izda Sodišče v postopku predhodnega odločanja (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Brasserie du pêcheur in Factortame, točke od 94 do 96; sodbo z dne 8. oktobra 1996 v združenih zadevah Dillenkofer in drugi, C-178/94, C-179/94 in od C-188/94 do C-190/94, Recueil, str. I-4845, točka 28, in zgoraj navedeno sodbo Danske Slagterier, točka 37).
Vendar je treba ugotoviti, da je v postopku v glavni stvari družba Transportes Urbanos odškodninsko tožbo izrecno utemeljila z zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Španiji, ki je bila izdana v skladu s členom 226 ES in v kateri je Sodišče ugotovilo, da je zakon 37/1992 v nasprotju s Šesto direktivo.
Iz predložitvene odločbe je poleg tega razvidno, da je družba Transportes Urbanos to tožbo pri svetu ministrov vložila zato, ker so roki za vložitev zahteve za popravek obrnjenih davčnih obveznosti, izpolnjenih za davčni leti 1999 in 2000, na dan, ko je bila izdana navedena sodba Komisija proti Španiji, potekli.
Vendar kot je bilo navedeno v točkah 12 in 13 te sodbe, je svet ministrov navedeno tožbo zavrnil prav zaradi ugotovitve, da družba Transportes Urbanos pred vložitvijo te tožbe ni zahtevala popravka svojih obrnjenih davčnih obveznosti.
Po drugi strani pa, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, če bi družba Transportes Urbanos odškodninsko tožbo lahko utemeljila s sodbo Tribunal Constitucional o razveljavitvi istega zakona zaradi neskladnosti z ustavo, bi s to tožbo uspela, in to neodvisno od okoliščine, da ta družba ni zahtevala popravka navedenih obveznosti pred potekom za to določenih rokov.
Iz vseh zgornjih ugotovitev je razvidno, da je v posebnem kontekstu, ki je bil povod za postopek v glavni stvari in kot je opisan v predložitveni odločbi, edina razlika med tožbama, navedenima v točki 35 te sodbe, okoliščina, da so bile kršitve prava, na katerih temeljita, pri eni ugotovljene s sodbo Sodišča, izdano na podlagi člena 226 ES, pri drugi pa s sodbo Tribunal Constitucional.
Ta edina okoliščina pa ob neobstoju kakršnekoli navedbe v predložitveni odločbi glede drugih elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti obstoj drugih razlik med odškodninsko tožbo zoper državo, ki jo je dejansko vložila družba Transportes Urbanos, in tožbo, ki bi jo ta družba lahko vložila zaradi neskladnosti z ustavo, ki bi jo ugotovilo Tribunal Constitucional, ne zadostuje za ugotovitev razlike med tema tožbama glede na načelo enakovrednosti.
V tem položaju je treba poudariti, da je obe zgoraj navedeni tožbi mogoče šteti za podobni v smislu sodne prakse, navedene v točki 35 te sodbe.
Iz tega izhaja, da glede na okoliščine, opisane v predložitveni odločbi, načelo enakovrednosti nasprotuje uporabi pravila, kakršno je to v postopku v glavni stvari.
Ob upoštevanju te ugotovitve ni treba obravnavati pravila o predhodnem izčrpanju pravnih sredstev iz postopka v glavni stvari glede na načelo učinkovitosti.
Iz navedenega je razvidno, da je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da pravo Unije nasprotuje uporabi pravila države članice, po katerem lahko vlagatelj z odškodninsko tožbo zoper državo, ki temelji na kršitvi tega prava s strani nacionalnega zakona, ki je ugotovljena s sodbo Sodišča, izdano na podlagi člena 226 ES, uspe le, če je predhodno izčrpal vsa nacionalna pravna sredstva, s katerimi je izpodbijal veljavnost škodljivega upravnega akta, sprejetega na podlagi tega zakona, medtem ko tako pravilo ne velja za odškodninsko tožbo zoper državo, ki temelji na neustavnosti istega zakona, ki jo ugotovi pristojno sodišče.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

Pravo Unije nasprotuje uporabi pravila države članice, po katerem lahko vlagatelj z odškodninsko tožbo zoper državo, ki temelji na kršitvi tega prava s strani nacionalnega zakona, ki je ugotovljena s sodbo Sodišča, izdano na podlagi člena 226 ES, uspe le, če je predhodno izčrpal vsa nacionalna pravna sredstva, s katerimi je izpodbijal veljavnost škodljivega upravnega akta, sprejetega na podlagi tega zakona, medtem ko tako pravilo ne velja za odškodninsko tožbo zoper državo, ki temelji na neustavnosti istega zakona, ki jo ugotovi pristojno sodišče.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.