CELEX: 62002CJ0288
Trasporti marittimi
Libera prestazione dei servizi
Cabotaggio marittimo

Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che:
–
riservando esplicitamente il diritto di trasportare passeggeri tra i porti continentali greci alle sole navi passeggeri greche,
oltre che il diritto di effettuare crociere con navi passeggeri di più di 650 tonnellate lorde tra le isole greche alle sole
navi passeggeri greche;
–
esigendo, dalle navi comunitarie immatricolate in un secondo registro o in un registro internazionale, un certificato rilasciato
da un’autorità dello Stato di bandiera che attesti che la nave è autorizzata a prestare servizi di cabotaggio;
–
considerando il Peloponneso un’isola;
–
applicando alle navi cisterna, alle navi da carico, alle navi passeggeri e alle navi da turismo, oltre che alle navi da crociera
comunitarie, che effettuano trasporti marittimi di cabotaggio le sue regole nazionali in quanto paese ospitante in materia
di equipaggio e obbligando gli armatori a sottoporre alla direzione di controllo delle navi mercantili (DEEP) una domanda
per la misurazione della capacità totale della nave, al fine di consentire alle autorità greche di valutare la composizione
dell’equipaggio,
la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 1, 3 e 6 del regolamento (CEE) del Consiglio
7 dicembre 1992, n. 3577, concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi
fra Stati membri (cabotaggio marittimo) (GU L 364, pag. 7; in prosieguo: il «regolamento»).
Ambito normativo
Disciplina comunitaria
Al suo art. 1, n. 1, il regolamento dispone quanto segue:
«A decorrere dal 10 gennaio 1993 la libera prestazione di servizi di trasporto marittimo in uno Stato membro (cabotaggio marittimo)
è applicabile agli armatori comunitari che impiegano navi che sono registrate in uno Stato membro e che battono bandiera del
medesimo Stato membro, sempre che tali navi soddisfino tutti i requisiti necessari per l’ammissione al cabotaggio in detto
Stato membro, incluse le navi iscritte nel registro EUROS, non appena quest’ultimo sarà stato approvato dal Consiglio»
L’art. 2 del regolamento prevede:
«Ai fini del presente regolamento:
1)
per “servizi di trasporto marittimo in uno Stato membro (cabotaggio marittimo)” si intendono i servizi normalmente assicurati
dietro compenso e comprendenti in particolare:
a)
cabotaggio continentale: il trasporto via mare di passeggeri o merci fra i porti situati sul continente o sul territorio principale
di un solo e medesimo Stato membro senza scali su isole;
(…)
c)
cabotaggio con le isole: il trasporto via mare di passeggeri o merci fra:
–
porti situati sul continente e su una o più isole di un solo e medesimo Stato membro;
–
porti situati sulle isole di un solo e medesimo Stato membro;
Ceuta e Melilla sono trattati nello stesso modo dei porti situati su un’isola;
(…)».
Ai sensi dell’art. 3 del regolamento:
«1.

Per le navi che effettuano cabotaggio continentale e per le navi da crociera, tutte le questioni relative all’equipaggio sono
di competenza dello Stato in cui la nave è registrata (Stato di bandiera), eccetto per le navi di meno di 650 tonnellate lorde,
alle quali possono applicarsi le condizioni dello Stato ospitante.
2.

Per le navi che effettuano il cabotaggio con le isole, tutte le questioni relative all’equipaggio sono di competenza dello
Stato in cui la nave effettua un servizio di trasporto marittimo (Stato ospitante).
(…)».
L’art. 6 del regolamento dispone:
«1.

Mediante deroga sono temporaneamente esentati dall’applicazione del presente regolamento i seguenti servizi di trasporto marittimo
nel Mediterraneo e lungo la costa della Spagna, del Portogallo e della Francia:
–
servizi di crociera, sino al 10 gennaio 1995;
–
trasporto di merci strategiche (petrolio e prodotti petroliferi, nonché acqua potabile), sino al 10 gennaio 1997;
–
servizi con navi di meno di 650 tonnellate lorde, sino al 1° gennaio 1998;
–
servizi regolari di passeggeri e di traghetto, sino al 10 gennaio 1999.
2.

Mediante deroga sono temporaneamente esentati dall’applicazione del presente regolamento sino al 10 gennaio 1999 i servizi
di cabotaggio tra le isole nel Mediterraneo e il cabotaggio per quanto riguarda gli arcipelaghi delle Canarie, delle Azzorre
e di Madera, nonché Ceuta e Melilla, le isole francesi lungo la costa atlantica e i dipartimenti francesi d’oltremare.
3.

Per motivi di coesione socioeconomica la deroga di cui al paragrafo 2 è prorogata per la Grecia fino al 10 gennaio 2004 per
i servizi regolari di passeggeri e di traghetto e per quelli effettuati con navi di meno di 650 tonnellate lorde».
Ai sensi dell’art. 9 del regolamento:
«Prima di adottare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in attuazione del presente regolamento, gli
Stati membri consultano la Commissione. Essi comunicano a quest’ultima le disposizioni adottate».
L’art. 10 del regolamento dispone:
«Anteriormente al 10 gennaio 1995, e in seguito ogni due anni, la Commissione presenta al Consiglio una relazione sull’attuazione
del presente regolamento nonché, se del caso, le proposte necessarie».
Disciplina nazionale
L’Ypourgeio Emporikis Naftilias (Ministero della Marina mercantile) ha pubblicato, nell’agosto e nel dicembre 1998, tre circolari
destinate alle autorità portuali interne.
La circolare 4 agosto 1998, n. 1151.65/1/98, intitolata «Attività delle navi da carico e delle navi cisterna battenti bandiera
comunitaria, che praticano il cabotaggio marittimo», precisa che il regolamento fa parte integrante della legislazione greca
e prevale su ogni disposizione contraria. Inoltre, l’art. 2.1.1 di tale circolare annovera i porti del Peloponneso tra i porti
insulari.
L’art. 2.1.2 dispone che, per poter praticare il cabotaggio nelle acque greche, un operatore che utilizza navi iscritte in
un secondo registro o in un registro internazionale è tenuto a presentare la prova che la nave in questione può svolgere attività
di trasporto nello Stato di bandiera.
La circolare 18 dicembre 1998, n. 1151.65/2/98, intitolata «Attività delle navi passeggeri, da turismo e da crociera battenti
bandiera comunitaria, che svolgono circuiti turistici nelle acque greche (crociere)», ribadisce le disposizioni della circolare
precedente per quanto concerne il Peloponneso. Il suo art. 2.4.1 dispone che:
«In generale, la legislazione greca (in quanto legislazione dello Stato ospitante) si applica alla composizione dell’equipaggio
delle navi passeggeri, da turismo e da crociera comunitarie abilitate a effettuare crociere tra i porti continentali e le
isole o tra porti insulari del nostro paese, mentre la legislazione dello Stato di bandiera si applica alle crociere tra porti
situati sul continente»..
La circolare 21 dicembre 1998, n. 2311.10/10/98, intitolata «Equipaggio delle navi da carico, delle navi cisterna e delle
navi da crociera battenti bandiera comunitaria, che praticano il cabotaggio marittimo», prevede l’applicazione delle disposizioni
della marina greca in materia di equipaggio.
Fase precontenziosa del procedimento
Dopo un primo scambio di corrispondenza relativo all’attuazione del regolamento da parte della Repubblica ellenica dopo il
1º gennaio 1999, e ritenendo che quest’ultima non si fosse conformata a tutti gli obblighi derivanti dal regolamento stesso,
il 3 maggio 2000 la Commissione le ha inviato una lettera di diffida, cui la Repubblica ellenica ha risposto con lettera 28
luglio 2000.
Essendo insoddisfatta della risposta ricevuta e delle informazioni ottenute in occasione di una riunione di lavoro organizzata
il 16 febbraio 2001, in data 18 luglio 2001 la Commissione ha inviato alla Repubblica ellenica un parere motivato, al quale
quest’ultima ha risposto con lettera 12 ottobre 2001.
Ritenendo che le autorità greche non avessero assunto tutti i provvedimenti necessari per conformarsi agli obblighi derivanti
dal regolamento, la Commissione ha deciso di introdurre il presente ricorso.
Sul merito
Alla luce di talune precisazioni fornite dal governo ellenico, la Commissione, nella sua replica ed in udienza, ha rinunciato
rispettivamente alla seconda parte della quarta censura e alla prima censura.
Tenuto conto di tale rinuncia, saranno esaminate solamente la seconda e la terza censura, nonché la prima parte della quarta
censura della Commissione.
Sulla seconda censura
Argomenti delle parti
La Commissione ritiene che le autorità greche ostacolino la libera prestazione dei servizi esigendo dalle navi comunitarie
immatricolate in un secondo registro o in un registro internazionale un certificato rilasciato da un’autorità dello Stato
di bandiera che attesti che la nave stessa è autorizzata a prestare servizi di cabotaggio.
Pur ammettendosi che tale ostacolo sia giustificato da ragioni imperative di interesse pubblico, esso rappresenta, a parere
della Commissione, un provvedimento sproporzionato, che va oltre quanto strettamente necessario al raggiungimento dell’obiettivo
perseguito.
Lo stesso risultato potrebbe infatti essere raggiunto ricorrendo a strumenti meno restrittivi, quali l’obbligo di presentare
una copia della legislazione dello Stato membro che autorizza le navi immatricolate nei registri internazionali ad effettuare
trasporti interni, ovvero la previsione di consultazioni annuali tra le autorità nazionali e le corrispondenti autorità degli
altri Stati membri sull’evoluzione della legislazione nel settore marittimo. In caso di dubbio, le autorità greche potrebbero
anche consultare la Commissione in proposito.
Peraltro, le relazioni pubblicate ogni due anni dalla Commissione e portate all’attenzione degli Stati membri ai sensi dell’art.
10 del regolamento rappresenterebbero un utile strumento per verificare il ricorrere dei presupposti di legge per l’esecuzione
dei servizi di cabotaggio nello Stato di bandiera.
La loro efficacia sarebbe inoltre aumentata in ragione dell’impegno assunto dalla Commissione di informare regolarmente gli
Stati membri in merito alle modifiche legislative nazionali relative ai secondi registri, comprese quelle intervenute nel
periodo intercorrente tra due relazioni biennali, purché tali modifiche siano state comunicate alla Commissione ai sensi dell’art. 9
del regolamento.
Il governo ellenico spiega che in taluni Stati membri vi sono registri chiamati, segnatamente, secondi registri ovvero registri
internazionali, in cui sono registrate navi che non necessariamente sono ammesse al cabotaggio all’interno di questi stessi
Stati membri. Pertanto, ai fini di una corretta applicazione dell’art. 1 del regolamento, lo Stato ospitante dovrebbe assicurarsi
che la nave che richiede l’ammissione al cabotaggio soddisfi i requisiti necessari a praticare il cabotaggio nello Stato di
bandiera.
Con riferimento a tali navi, esso contesta l’esistenza di misure meno restrittive della libera prestazione dei servizi rispetto
all’obbligo di fornire un certificato emanato dallo Stato di bandiera, che attesti la sussistenza dei requisiti necessari
a praticare il cabotaggio in quest’ultimo Stato.
Quanto all’art. 9 del regolamento, il governo ellenico osserva che tale disposizione si riferisce piuttosto al fatto che gli
Stati membri informano la Commissione, e non al procedimento inverso. Tale disposizione non prevedrebbe quindi un’informazione
fornita in modo continuativa dalla Commissione agli Stati membri.
Quanto alla relazione da compilarsi ai sensi dell’art. 10 del regolamento, il governo ellenico sottolinea che essa viene pubblicata
più di un anno dopo la scadenza del termine biennale cui la relazione stessa fa riferimento. Ne discenderebbe che le modifiche
legislative intervenute in un determinato periodo in uno Stato membro, che consentono il cabotaggio all’interno dello Stato
stesso, sono comunicate agli altri Stati membri mediante la relazione citata solo con un significativo ritardo.
Pertanto, il suo sistema, basato sulla certificazione, sarebbe maggiormente compatibile con la libera prestazione dei servizi,
in quanto consentirebbe un’informazione immediata in ordine a una modifica legislativa intervenuta in un altro Stato membro.
Peraltro, la soluzione proposta dalla Commissione, consistente nel presentare una copia della legislazione dello Stato membro
che autorizza le navi immatricolate nei registri internazionali a praticare il cabotaggio non sarebbe proporzionata all’obiettivo
perseguito. Tale soluzione sarebbe, al contrario, più complessa, in quanto il testo legislativo dovrebbe essere interamente
tradotto da un’autorità ufficiale e presentato alle autorità portuali dello Stato ospitante.
Giudizio della Corte
Si deve ricordare che l’art. 1 del regolamento stabilisce chiaramente il principio della libera prestazione dei servizi di
cabotaggio marittimo nella Comunità (sentenza 20 febbraio 2001, causa C‑205/99, Analir e a., Racc. pag. I‑1271, punto 20).
Una disposizione nazionale che esige dalle navi comunitarie immatricolate in un secondo registro o in un registro internazionale
la presentazione di un certificato rilasciato da un’autorità dello Stato di bandiera attestante che la nave è autorizzata
a prestare servizi di cabotaggio è tale da ostacolare o rendere meno attraente la prestazione di detti servizi e costituisce,
pertanto, una restrizione alla libera circolazione dei medesimi (v., in tal senso, sentenza Analir e a., cit., punto 22).
Quanto all’ammissibilità di tale restrizione, si deve rilevare, in primo luogo, che il testo dell’art. 1 del regolamento,
di per sé, non offre alcuna indicazione che consenta di risolvere la questione se possa essere richiesto un certificato allo
scopo di verificare se una nave soddisfi tutti i requisiti necessari per l’ammissione al cabotaggio nello Stato di bandiera,
come previsto da tale disposizione (v., in tal senso, sentenza Analir e a., cit., punto 24).
Occorre, in secondo luogo, ricordare che la libera prestazione dei servizi, in quanto principio fondamentale del Trattato CE,
può essere limitata solo con normative giustificate da ragioni imperative di interesse pubblico e che si applicano ad ogni
persona o impresa che eserciti un’attività sul territorio dello Stato membro ospitante. Inoltre, per essere così giustificata,
la normativa nazionale di cui trattasi dev’essere idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare
oltre quanto necessario per il raggiungimento di quest’ultimo (sentenza Analir e a., cit., punto 25, e giurisprudenza ivi
citata).
La seconda censura della Commissione si iscrive in quest’ultimo contesto, relativo alla proporzionalità della disciplina nazionale
in questione. Quest’ultima infatti censura la Repubblica ellenica per il fatto di richiedere a una nave comunitaria la presentazione
di un certificato emanato dallo Stato di bandiera, quando invece sussisterebbero misure meno restrittive della libera circolazione
dei servizi per raggiungere l’obiettivo di verificare se la nave in questione risponda a tutti i requisiti per l’ammissione
al cabotaggio in tale Stato.
Tuttavia, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 27-37 delle sue conclusioni, le soluzioni alternative proposte
dalla Commissione non consentono di conseguire pienamente lo scopo perseguito, ovvero si rivelano in pratica più complesse
e più restrittive della libera circolazione dei servizi rispetto al sistema di certificazione attualmente vigente.
Di conseguenza, la Commissione, su cui grava l’onere della prova nell’ambito di un ricorso per inadempimento (v., segnatamente,
sentenza 23 ottobre 1997, causa C‑159/94, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑5815, punto 102, e giurisprudenza ivi citata),
non è giunta a dimostrare che la Repubblica ellenica, richiedendo il certificato di cui trattasi, non ha adempiuto gli obblighi
che le derivano dal regolamento.
Ne discende che la seconda censura dev’essere respinta.
Sulla terza censura
Argomenti delle parti
La Commissione ritiene che a torto le autorità greche sostengano, basandosi sulla sola etimologia del nome, che il Peloponneso
sia un’isola, estendendo in tal modo artificialmente la deroga di cui all’art. 6, n. 3, del regolamento ai servizi di cabotaggio
marittimo tra i porti del Peloponneso nonché tra i porti del continente e quelli del Peloponneso.
Essa ricorda, in proposito, che il Peloponneso era anticamente collegato alla Grecia non insulare, da cui è stato separato
per mezzo di un canale artificiale. Peraltro, la comunicazione tra il Peloponneso e la Grecia non insulare sarebbe garantita
da una linea ferroviaria e da una strada nazionale che sovrastano il canale di Corinto.
Il governo ellenico rileva che, per qualificare i porti come insulari, il regolamento ricorre a criteri diversi dal fatto
che questi siano effettivamente circondati dal mare. Esso fa riferimento in tal senso a Ceuta e Melilla, considerate insulari
dall’art. 2, punto 1, lett. c), del regolamento, quando invece sarebbero chiaramente continentali, in quanto situate sul litorale
del continente africano.
Inoltre, riferendosi alla sentenza 19 ottobre 2000, cause riunite C‑15/98 e C‑105/99, Italia e Sardegna Lines/Commissione
(Racc. pag. I‑8855), il governo ellenico sostiene che, al fine di stabilire se una regione geografica rappresenti o meno un’isola,
il criterio determinante è dato dall’analisi statistica degli scambi effettuati via mare.
Infine, tenuto conto dello spirito di tolleranza e di comprensione sussistente per talune peculiari economie della Comunità,
che risulterebbe confermato sia dal preambolo del regolamento sia dal suo art. 6, n. 3, il quale prevede una deroga in favore
della Grecia per motivi di coesione socioeconomica, sarebbe necessario estendere la citata deroga anche al Peloponneso.
Giudizio della Corte
Poiché il regolamento non fornisce alcuna definizione della nozione di «isola», è necessario ricorrere al significato comune
di tale nozione, secondo cui, in un contesto marittimo, si definisce isola una superficie di terraferma emersa in modo durevole
dalle acque marine.
Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 44 delle sue conclusioni, è fuor di dubbio che il Peloponneso, da
un punto di vista geografico, è una penisola. Esso è stato separato dal resto della Grecia solo mediante un canale artificiale
largo qualche decina di metri. Di conseguenza, esso non può essere qualificato come isola ai sensi del regolamento.
Tale interpretazione non è contraddetta dal fatto che l’art. 2 del regolamento equipara i porti di Ceuta e di Melilla ai porti
insulari.
I due porti in questione costituiscono infatti porti insulari solo in quanto sono stati ad essi equiparati dall’art. 2 del
regolamento, ma non sono tali per natura. Pertanto, il confronto tra Ceuta e Melilla, da un lato, e i porti del Peloponneso,
non equiparati a porti insulari dall’art. 2 del regolamento, dall’altro, vale a confutare, piuttosto che a confermare, la
tesi del governo ellenico secondo cui il Peloponneso costituisce un’isola.
Del resto, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 45 delle sue conclusioni, se è vero che rispetto al continente
africano i porti delle dette città sono continentali, è altresì vero che rispetto al continente europeo e, segnatamente, alla
Penisola Iberica essi sono assimilabili a porti insulari in quanto privi di collegamenti terrestri con la Spagna.
Quanto alla sentenza Italia e Sardegna Lines/Commissione, citata, cui fa riferimento il governo ellenico, è sufficiente rilevare
che, in tale sentenza, la Corte non ha preso posizione sulla nozione di «isola».
Infine, l’interpretazione estensiva dell’art. 6, n. 3, del regolamento proposta dal governo ellenico contrasta con il fatto
che la disposizione in esame, quale eccezione alle regole generali previste dal regolamento in materia di libera prestazione
dei servizi di trasporto marittimo all’interno di uno Stato membro, dev’essere oggetto di interpretazione restrittiva.
Da quanto precede, risulta che la terza censura della Commissione è fondata.
Sulla prima parte della quarta censura
Argomenti delle parti
La Commissione ha precisato all’udienza che la prima parte della quarta censura ha ad oggetto unicamente il fatto che, ai
sensi del punto 2.4.1. della circolare n. 1151.65/2/98, la legislazione greca in materia di equipaggio delle navi si applica
alle navi da crociera comunitarie di oltre 650 tonnellate lorde che effettuano il cabotaggio con le isole.
Essa afferma che la disposizione citata è contraria all’art. 3, n 1, del regolamento, secondo cui tutte le questioni relative
all’equipaggio sono di competenza dello Stato di bandiera, eccetto per le navi di meno di 650 tonnellate lorde, alle quali
possono applicarsi le condizioni dello Stato ospitante. A parere della Commissione, dalla lettera della disposizione citata
emerge che essa si applica a tutte le navi da crociera, che pratichino sia il cabotaggio continentale sia quello con le isole.
Il governo ellenico ritiene che, ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento, tutte le questioni relative all’equipaggio per
tutti i tipi di navi che effettuano il cabotaggio tra porti insulari, ivi comprese le navi da crociera, siano di competenza
dello Stato ospitante.
Giudizio della Corte
Come risulta dalla lettera dell’art. 3, n. 1, del regolamento, quest’ultimo si applica alle navi che effettuano il cabotaggio
continentale e alle navi da crociera. Quanto all’art. 3, n. 2, esso si applica alle navi che praticano il cabotaggio con le
isole.
Dall’assenza di qualificazione dei termini «navi da crociera» di cui all’art. 3, n. 1, del regolamento, risulta che tale disposizione
si applica a tutte le navi da crociera, a prescindere dal tipo di cabotaggio da esse svolto.
Tale interpretazione è confermata dal fatto che, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 54 delle sue conclusioni,
se le navi da crociera che praticano il cabotaggio con le isole dovessero essere sottoposte all’art. 3, n. 2, del regolamento,
il riferimento alle navi da crociera di cui al n. 1 perderebbe di significato, in quanto i termini «navi che effettuano cabotaggio
continentale» comprendono già le navi da crociera che effettuano un simile cabotaggio.
Pertanto, per le navi da crociera di oltre 650 tonnellate lorde che effettuano il cabotaggio con le isole, tutte le questioni
relative all’equipaggio sono di competenza dello Stato di bandiera. Poiché il punto 2.4.1. della circolare n. 1151.65/2/98
dispone il contrario, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi del regolamento.
Ne discende che la prima parte della quarta censura è fondata.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Tuttavia, a norma dell’art. 69, n. 3, primo comma, di tale regolamento, la Corte può decidere che ciascuna delle
parti sopporti le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più punti. Poiché la Commissione e la Repubblica
ellenica sono rimaste parzialmente soccombenti, ciascuna delle parti sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Considerando il Peloponneso un’isola e applicando alle navi da crociera comunitarie di oltre 650 tonnellate lorde che effettuano
il cabotaggio con le isole le sue regole nazionali in quanto paese ospitante in materia di equipaggio, la Repubblica ellenica
è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 1, 3 e 6 del regolamento (CEE) del Consiglio 7 dicembre
1992, n. 3577, concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra Stati
membri (cabotaggio marittimo).
2)
Il ricorso è respinto per il resto.
3)
Ciascuna delle parti sopporterà le proprie spese.
Firme
–
Lingua processuale: il greco.