CELEX: 62003CJ0092
Inadempimento di uno Stato
Direttiva 75/439/CEE
Eliminazione degli oli usati
Priorità al trattamento mediante rigenerazione

Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica portoghese, non
avendo adottato le misure necessarie affinché sia data priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione, per
quanto consentito dai vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti
ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/439/CEE, concernente l’eliminazione degli oli
usati (GU L 194, pag. 23), come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 dicembre 1986, 87/101/CEE (GU 1987, L 42, pag. 43;
in prosieguo: la «direttiva»).
Contesto normativo
Normativa comunitaria
La direttiva ha ad oggetto la protezione dell’ambiente contro gli effetti nocivi dello scarico e del trattamento degli oli
usati. Il suo art. 3 dispone quanto segue:
«1.

Per quanto consentito dai vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo, gli Stati membri adottano le misure necessarie
affinché sia data priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione.
2.

Qualora, a causa dei vincoli di cui al paragrafo 1, non si proceda alla rigenerazione degli oli usati, gli Stati membri prendono
i provvedimenti necessari affinché qualsiasi trattamento degli oli usati mediante combustione sia effettuato secondo modalità
accettabili dal punto di vista ambientale, conformemente alle disposizioni della presente direttiva, purché tale combustione
sia realizzabile dal punto di vista tecnico, economico e organizzativo.
3.

Qualora, a causa dei vincoli di cui ai paragrafi 1 e 2, non si proceda né alla rigenerazione né alla combustione degli oli
usati, gli Stati membri prendono i provvedimenti necessari per garantire la distruzione innocua o l’immagazzinamento o deposito
controllati degli oli usati».
Ai sensi dell’art. 2 della direttiva 87/101, gli Stati membri dovevano adottare le misure necessarie per conformarsi agli
obblighi derivanti da tale direttiva a decorrere dal 1° gennaio 1990.
Normativa nazionale
La normativa nazionale in materia di gestione degli oli usati consta dei seguenti atti:
–
il decreto legge 23 febbraio 1991, n. 88, che disciplina le attività relative agli oli usati;
–
il decreto ministeriale 25 marzo 1992, n. 240, recante approvazione del regolamento relativo alla concessione di licenze per
attività di raccolta, magazzinaggio, trattamento preliminare, rigenerazione, recupero, combustione e incenerimento degli oli
usati;
–
il decreto ministeriale 5 novembre 1992, n. 1028, recante norme di sicurezza e di identificazione per il trasporto degli oli
usati;
–
la decisione congiunta dei Ministri dell’Industria e dell’Ambiente 18 maggio 1993, concernente l’applicazione del regolamento
relativo alla concessione delle licenze per la gestione degli oli usati.
Nella prospettiva di una modifica della detta normativa, il 19 marzo 2001 le autorità portoghesi hanno approvato un documento
intitolato «Nuova strategia nazionale di gestione degli oli usati».
Fase precontenziosa del procedimento
Il 18 luglio 2000 la Commissione ha chiesto alle autorità portoghesi di comunicarle, in particolare, i dati relativi ai quantitativi
di oli rigenerati negli anni 1995‑1997.
Il 4 ottobre 2000 le autorità portoghesi hanno risposto che il procedimento di rigenerazione degli oli usati non era ancora
stato attuato, ma che era in corso di svolgimento un’analisi della fattibilità tecnica, economica e finanziaria dell’allestimento
di unità di rigenerazione di tali oli. Il 7 maggio 2002 le dette autorità hanno trasmesso alla Commissione una relazione sull’applicazione
della direttiva negli anni 1998‑2000, nonché il documento «Nuova strategia nazionale di gestione degli oli usati».
L’11 aprile 2001 la Commissione ha inviato alla Repubblica portoghese una lettera di diffida, nella quale rilevava come quest’ultima
non avesse adottato le misure necessarie affinché fosse data priorità al trattamento mediante rigenerazione degli oli usati,
venendo in tal modo meno agli obblighi incombenti a tale Stato membro in forza dell’art. 3, n. 1, della direttiva, benché
i vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo consentissero tale adozione.
Il 18 ottobre 2001 le autorità portoghesi hanno risposto comunicando che un progetto di testo legislativo in fase di elaborazione
attribuiva la priorità alla rigenerazione degli oli usati e che gli operatori economici interessati erano disposti a creare,
insieme, un’unità di rigenerazione.
Non ritenendosi soddisfatta della detta risposta, il 24 ottobre 2001 la Commissione ha inviato alla Repubblica portoghese
un parere motivato nel quale ha ribadito la sua posizione, secondo la quale quest’ultima non aveva adottato le misure necessarie
affinché fosse data priorità al trattamento mediante rigenerazione degli oli usati, benché i vincoli di carattere tecnico,
economico e organizzativo lo consentissero. Il 20 dicembre 2001 la Commissione ha inviato al detto Stato membro un parere
motivato supplementare, nel quale ha spiegato che, nonostante le spiegazioni fornite, la situazione relativa all’inadempimento
delle disposizioni dell’art. 3, n. 1, della direttiva persisteva.
Il 7 marzo 2002 le autorità portoghesi hanno risposto ai detti pareri motivati sottolineando che persistevano vincoli di carattere
tecnico, economico ed organizzativo che non avrebbero consentito una gestione degli oli usati che desse priorità alla rigenerazione.
Nella detta risposta, le autorità portoghesi spiegavano altresì che il motivo per cui la normativa nazionale sugli oli usati
non si era concretizzata immediatamente nella costruzione di un impianto di rigenerazione nel territorio nazionale consisteva
nel fatto che il regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle
spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (GU L 30, pag. 1),
non avrebbe consentito alle autorità competenti di impedire l’esportazione di rifiuti destinati ad operazioni di recupero
di energia.
La Commissione, considerando che la priorità al trattamento mediante rigenerazione degli oli usati non era stata ancora introdotta
in Portogallo, ha deciso di presentare il ricorso in esame.
Con ordinanza del presidente della Corte 11 settembre 2003, la Repubblica di Finlandia è stata ammessa ad intervenire a sostegno
delle conclusioni della Repubblica portoghese.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
La Commissioni sostiene che nessuno dei testi legislativi e regolamentari richiamati dalle autorità portoghesi attribuisce
la priorità al trattamento mediante rigenerazione degli oli usati.
Quanto all’argomento della Repubblica portoghese vertente sul regolamento n. 259/93, la Commissione osserva che le sue disposizioni
consentono alle competenti autorità di vietare l’esportazione di oli usati destinati ad operazioni di recupero di energia.
Le autorità portoghesi avrebbero potuto già da parecchio tempo sollevare obiezioni motivate sulle spedizioni di oli usati
al fine del recupero di energia in altri Stati membri se esse avessero adottato, entro il termine stabilito dalla direttiva,
le misure necessarie affinché in Portogallo fosse introdotta la priorità al trattamento mediante rigenerazione degli oli usati,
come previsto dall’art. 3, n. 1, della direttiva.
La Commissione aggiunge che, se la normativa portoghese avesse dato attuazione a siffatta priorità, le obiezioni alle operazioni
di esportazione avrebbero potuto essere fondate sulla circostanza che le spedizioni degli oli usati avevano come scopo la
combustione di questi ultimi. Il legislatore comunitario avrebbe infatti previsto che le autorità di spedizione possano sollevare
obiezioni motivate sulla spedizione di rifiuti, in particolare verso altri Stati membri, sulla base di uno dei motivi elencati
all’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento n. 259/93. Essa ne deduce che quest’ultimo non può essere addotto quale ostacolo
all’introduzione della priorità alla rigenerazione richiesta dalla direttiva.
La Commissione constata che, dodici anni dopo la scadenza del termine per il recepimento stabilito dall’art. 2 della direttiva 87/101,
le autorità portoghesi non hanno ancora adottato le misure necessarie affinché sia data effettivamente priorità al trattamento
mediante rigenerazione degli oli usati. Nel caso specifico, mancanze sotto il profilo giuridico e pratico, soprattutto in
materia di controllo della destinazione degli oli usati e della loro raccolta in Portogallo, avrebbero contribuito in maniera
decisiva a determinare l’insussistenza di condizioni idonee ad attribuire la priorità al detto trattamento e avrebbero impedito,
in particolare, di allestire, nel territorio del detto Stato, almeno un’unità di rigenerazione di tali oli.
La Commissione considera infine che la pubblicazione del documento intitolato «Nuova strategia nazionale di gestione degli
oli usati» è priva di rilevanza. Lo stesso varrebbe per le altre iniziative preannunciate dalle autorità portoghesi.
Il governo portoghese sostiene che l’assenza di testi normativi non è sufficiente a dimostrare l’esistenza di un inadempimento
dell’art. 3, n. 1, della direttiva, posto che, teoricamente, non spetta necessariamente alla normativa nazionale concretizzare
l’obiettivo perseguito da tale disposizione. Orbene, la normativa nazionale definirebbe le condizioni che si applicano all’operazione
di rigenerazione degli oli usati in termini che non pregiudicano gli obiettivi della direttiva.
Il detto governo reputa che i quantitativi di oli usati raccolti, in particolare quelli di buona qualità, non raggiungano
la soglia minima di redditività economica. Sarebbe inoltre impossibile impedire l’esportazione di oli usati a fini di recupero
di energia, impossibilità che dissuaderebbe i potenziali investitori dall’investire in un’unità di rigenerazione nel territorio
nazionale, dato che essi non avrebbero la garanzia che gli oli usati raccolti vengano portati in tale impianto.
Relativamente alla questione dell’esportazione degli oli usati, il governo portoghese sostiene che le possibilità di intervento
delle competenti autorità, in forza dell’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento n. 259/93, non rappresenterebbero uno strumento
idoneo ad impedire l’esportazione di oli usati destinati al recupero di energia anche qualora esistesse una sufficiente capacità
di rigenerazione a livello nazionale. La detta disposizione, infatti, non consentirebbe agli Stati membri di giustificare
restrizioni alle esportazioni di oli usati destinati al recupero di energia come misure di protezione dell’industria nazionale
di rigenerazione di tali oli.
Il governo portoghese rileva che, a prescindere dai vincoli di carattere finanziario, tecnico e normativo, la dimensione del
mercato portoghese è una prova delle difficoltà incontrate nell’attuazione della rigenerazione degli oli usati, tenuto conto
delle soglie minime di riferimento per rendere redditizio siffatto procedimento. Esso afferma di aver fatto sforzi reali per
minimizzare i vincoli di carattere economico, tecnico ed organizzativo che ha dovuto affrontare per dare attuazione alla priorità
del trattamento mediante rigenerazione di questo tipo di rifiuti.
Lo stesso governo spiega che il punto di equilibrio per un impianto di rigenerazione dipende dai costi della fornitura degli
oli usati, che a loro volta dipendono in gran parte dalla congiuntura locale, dal prezzo di mercato del petrolio greggio e
dalla tecnologia di rigenerazione utilizzata. Orbene, a meno che non esistano mercati chiusi per gli oli di base risultanti
della rigenerazione, gli impianti di grandi dimensioni sarebbero più idonei a resistere alle forti oscillazioni del prezzo
del petrolio greggio e a conservare una sufficiente redditività economica a lungo termine.
Il governo portoghese sottolinea, in proposito, che, nonostante vincoli di carattere tecnico, economico ed organizzativo abbiano
dissuaso gli operatori del settore dal creare unità di rigenerazione degli oli usati, le autorità nazionali sono decise a
realizzare una modalità di gestione di tali rifiuti che dia effettivamente priorità alla rigenerazione.
Nel suo intervento a sostegno delle conclusioni della Repubblica portoghese, il governo finlandese sostiene che, in sede di
valutazione della fattibilità e della redditività della rigenerazione sotto il profilo economico, occorre prendere in considerazione,
in particolare, la quantità di olio usato prodotta, le distanze di trasporto, i costi di produzione, nonché le condizioni
del mercato. Pertanto, le condizioni relative alla rigenerazione andrebbero valutate caso per caso nello Stato membro interessato.
La situazione del mercato sarebbe infatti uno dei fattori che incidono sulle condizioni della rigenerazione.
In proposito il detto governo afferma che il prezzo dell’olio di base ha subìto forti oscillazioni. Tali oscillazioni dei
prezzi aumenterebbero i rischi connessi agli investimenti effettuati nel settore della rigenerazione degli oli usati. Il detto
rischio sarebbe accresciuto dalla tendenza verso il basso del consumo di lubrificanti, diminuzione che sarebbe dovuta al fatto
che, al giorno d’oggi, sono utilizzati lubrificanti sintetici, che sono di qualità superiore.
Il governo finlandese aggiunge che, qualora una normativa nazionale istituisse un obbligo di rigenerazione e nello Stato membro
interessato non fossero presenti impianti di rigenerazione, gli oli usati dovrebbero essere trasportati in un altro Stato
membro per ivi essere rigenerati. In tal caso, non si terrebbe conto né dei costi eccessivi gravanti sull’esportatore e derivanti
dal trasporto e dalla rigenerazione, né della circostanza che il trasferimento può risultare irragionevole alla luce dei suoi
effetti sull’ambiente.
Giudizio della Corte
In via preliminare, occorre ricordare che, come ha statuito la Corte nella sua sentenza 9 settembre 1999, causa C‑102/97,
Commissione/Germania (Racc. pag. I‑5051, punto 35), uno degli obiettivi principali della direttiva era quello di concedere
la priorità al trattamento di rigenerazione degli oli usati. Questo obiettivo, espresso nel secondo ‘considerando’ della direttiva 87/101,
è motivato dal fatto che la rigenerazione è la più razionale valorizzazione degli oli usati, tenuto conto del risparmio di
energia che essa consente di realizzare.
Quanto alla censura che la Commissione trae dall’inosservanza dell’art. 3, n. 1, della direttiva, occorre innanzi tutto rilevare
che la normativa nazionale vigente non contiene alcuna norma che, come prescritto dalla detta disposizione, preveda che sia
data priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione.
Occorre altresì constatare che la stessa Repubblica portoghese ha riconosciuto che le competenti autorità dovevano intraprendere
azioni concrete dirette ad introdurre la detta priorità in testi aventi carattere giuridicamente vincolante. A tale proposito
il governo portoghese ha infatti indicato che è necessario modificare la normativa nazionale in materia per stabilire le condizioni
richieste per instaurare siffatta priorità e che il documento denominato «Nuova strategia di gestione degli oli usati» era
stato elaborato in questa ottica.
Ora, come dichiarato dalla Corte al punto 25 della sentenza 15 luglio 2004, causa C‑424/02, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I‑7249),
anche se è accettabile che gli Stati membri possano, in un primo tempo, effettuare studi e redigere relazioni per definire
le modalità di eliminazione degli oli usati, è tuttavia necessario che a tali preparativi seguano misure concrete dirette
a dare la priorità alla rigenerazione, per conformarsi all’obbligo prescritto dall’art. 3, n. 1, della direttiva.
Per quanto attiene all’argomento secondo cui, alla luce delle disposizioni dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 259/93, sarebbe
stato difficile garantire la redditività di impianti di rigenerazione di oli usati in Portogallo, è sufficiente constatare
che, in forza delle stesse disposizioni, le autorità competenti degli Stati membri sono investite del potere di sollevare
obiezioni nei confronti delle spedizioni di rifiuti, compresi gli oli usati, destinati al recupero in un altro Stato membro.
Infatti, come giustamente osservato dall’avvocato generale al paragrafo 52 delle conclusioni, se la Repubblica portoghese
avesse stabilito, come impostole dall’art. 3, n. 1, della direttiva, la priorità della rigenerazione degli oli usati nel suo
territorio, le autorità competenti avrebbero potuto, per questo motivo, sollevare obiezioni a siffatta spedizione di tali
rifiuti verso altri Stati membri.
Quanto all’argomento della Repubblica portoghese secondo cui l’allestimento di impianti di rigenerazione nel territorio di
tale Stato membro non sarebbe redditizio e, di conseguenza, nonché alla luce del principio della proporzionalità, gli obblighi
degli Stati membri interessati dovrebbero essere adattati in base alle circostanze concrete presenti in tali Stati, occorre
ricordare che, come ha statuito la Corte ai punti 35 e 43 della citata sentenza Commissione/Germania, uno degli obiettivi
principali della direttiva era quello di concedere la priorità al trattamento di rigenerazione degli oli usati. Pertanto,
considerare che la situazione tecnica, economica e organizzativa esistente in uno Stato membro è necessariamente costitutiva
di vincoli che sono di ostacolo all’adozione delle misure previste dall’art. 3, n. 1, della direttiva si risolverebbe nel
privare tale disposizione di qualsiasi effetto utile, poiché la portata dell’obbligo imposto agli Stati membri verrebbe limitata
dal mantenimento dello status quo, di modo che non sussisterebbe alcun obbligo effettivo di adottare le misure necessarie
a favore di un trattamento prioritario degli oli usati mediante rigenerazione.
Inoltre, per quanto riguarda tale priorità, occorre osservare che, come ha evidenziato la Corte ai punti 38 e 39 della detta
sentenza Commissione/Germania, il riferimento ai «vincoli di carattere tecnico, economico [e] organizzativo», contemplati
dall’art. 3, n. 1, della direttiva, fa parte di una disposizione che esprime in modo globale l’obbligo posto agli Stati membri
e che, con tale indicazione, il legislatore comunitario ha inteso non tanto prevedere eccezioni limitate ad una regola di
applicazione generale, bensì definire il campo d’applicazione e il contenuto di un obbligo positivo consistente nell’assicurare
la priorità al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che il ricorso della Commissione va considerato fondato.
Occorre quindi dichiarare che la Repubblica portoghese, non avendo adottato le misure necessarie affinché sia data priorità
al trattamento degli oli usati mediante rigenerazione, per quanto consentito dai vincoli di carattere tecnico, economico e
organizzativo, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica portoghese, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle
spese. In conformità al n. 4 dello stesso articolo, la Repubblica di Finlandia sopporta le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1)
La Repubblica portoghese, non avendo adottato le misure necessarie affinché sia data priorità al trattamento degli oli usati
mediante rigenerazione, per quanto consentito dai vincoli di carattere tecnico, economico e organizzativo, è venuta meno agli
obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/439/CEE, concernente
l’eliminazione degli oli usati, come modificata dalla direttiva del Consiglio 22 dicembre 1986, 87/101/CEE.
2)
La Repubblica portoghese è condannata alle spese.
3)
La Repubblica di Finlandia sopporta le proprie spese.
Firme
–
Lingua processuale: il portoghese.