CELEX: 61994CJ0175
Libre circulación de personas
Excepciones
Decisiones en materia de policía de extranjeros
Decisión de expulsión
Dictamen previo de la autoridad competente

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 10 de febrero de 1994, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de junio siguiente, la Court of Appel planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas (DO 1964, 56, p. 850; EE 05/01, p. 36; en lo sucesivo, "Directiva").
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso interpuesto por el Sr. Gallagher ante la Court of Appeal contra la orden de expulsión adoptada contra él por el Secretary of State for the Home Department (Ministro de Interior; en lo sucesivo, "Ministro"), con base en los apartados 1 y 2 del artículo 7 de la Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989 [Ley sobre la prevención del terrorismo (disposiciones provisionales) de 1989; en lo sucesivo, "Ley"].
3 El artículo 7 de la Ley dispone:
"1) Si el Ministro está convencido de que una persona
a) está o ha estado implicada en la comisión, preparación o instigación de actos de terrorismo a los que se aplica esta parte de la presente Ley;
[...] podrá ordenar su expulsión.
2) En el sentido del presente artículo, una orden de expulsión consiste en una orden por la que se prohíbe a una persona residir en el Reino Unido o entrar en él."
4 El Anexo 2 de la Ley permite formular observaciones sobre las órdenes de expulsión. Sus apartados 3 y 4 están redactados como sigue:
"3) 1) Tras recibir la notificación de una orden de expulsión, la persona a quien ésta se dirija, que se oponga a dicha orden, podrá:
a) formular observaciones por escrito al Ministro exponiendo las razones de sus objeciones, y
b) acompañar a dichas observaciones una petición con el objeto de que se le conceda una entrevista personal con la persona o las personas designadas por el Ministro con arreglo al párrafo quinto infra.
[...]
5) Si una persona ejercita dichos derechos dentro del plazo que se le ha señalado a esos efectos, la cuestión será sometida al examen de una o de más personas designadas por el Ministro a fin de emitir dictamen.
[...]
4) 1) Cuando el Ministro reciba observaciones sobre una orden de expulsión con arreglo al apartado 3 antes mencionado, procederá a un nuevo examen de la cuestión a partir del momento en que ello sea razonablemente posible después de recibir las observaciones y el informe sobre la entrevista relativa al asunto concedida con arreglo a dicho apartado.
2) Cuando proceda reconsiderar un asunto a efectos del presente apartado, el Ministro tendrá en cuenta todos los elementos que considere pertinentes y, en particular,
a) las observaciones que se le formularon, con arreglo al apartado 3 supra, en relación con el asunto;
b) el dictamen de la persona o de las personas a las que se remitió el asunto con arreglo a dicho apartado, y
c) el informe de cualquier entrevista relacionada con el asunto concedida con arreglo a dicho apartado.
[...]"
5 En 1983, el Sr. Gallagher, nacional irlandés, fue condenado en Irlanda a tres años de cárcel por posesión ilegal de dos rifles. Entre mayo de 1987 y septiembre de 1989 viajó a Inglaterra en busca de trabajo. Allí trabajó efectivamente entre abril de 1990 y septiembre de 1991.
6 El 24 de septiembre de 1991, el Sr. Gallagher fue arrestado de conformidad con el artículo 14 de la Ley de 1989. El 27 de septiembre siguiente se le notificó una orden de expulsión fundada en el artículo 7 de la Ley, en razón de que el Ministro estaba convencido de que el Sr. Gallagher había estado "implicado en la comisión, preparación o instigación de actos de terrorismo relacionados con los asuntos de Irlanda del Norte".
7 Con posterioridad a su expulsión, el Sr. Gallagher impugnó la orden de expulsión de conformidad con el punto 1 del apartado 3 del Anexo 2 de la Ley; presentó al Ministro sus observaciones escritas exponiendo las razones de sus objeciones y solicitó una entrevista personal con una persona designada por el Ministro; entrevista que tuvo lugar en la Embajada británica en Dublín el 6 de diciembre de 1991. Durante dicha entrevista, la persona designada por el Ministro no reveló su nombre ni tampoco proporcionó información sobre los motivos de la expulsión. Con arreglo al apartado 4 del Anexo 2 de la Ley, el Ministro reconsideró el asunto; no obstante no revocó dicha orden.
8 El Sr. Gallagher interpuso un recurso contra la orden de expulsión, la negativa a revocarla, la designación del consejero con el que mantuvo la entrevista y la decisión de no revelar su identidad. En su recurso de apelación, el Sr. Gallagher alegó en particular que, en contra de las exigencias establecidas en el artículo 9 de la Directiva, había sido expulsado del Reino Unido incluso antes de haber podido presentar sus observaciones contra la orden y antes de entrevistarse con la persona designada por el Ministro. Por otra parte, debido a la forma de efectuar la designación, alegó que dicha persona no podía ser competente para emitir el dictamen establecido en el mismo artículo 9.
9 Por albergar dudas sobre la interpretación que debía dar a dicha disposición, la Court of Appeal decidió someter al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
"1) ¿Prohíbe el artículo 9 de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, que el Secretary of State for the Home Department dicte una orden de expulsión con arreglo al artículo 7 de la Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act de 1989, antes de haber recibido el dictamen de una 'autoridad competente' , cuando las pertinentes disposiciones del Anexo 2 de la Ley de 1989 establecen que:
a) la persona contra quien se dirija dicha orden tiene derecho a formular, observaciones ante la autoridad competente y que,
b) si dichas observaciones se formulan, el Secretary of State está obligado a considerar el dictamen de dicha autoridad competente y a reconsiderar el fundamento de su decisión de dictar la orden de expulsión antes de que la persona afectada sea expulsada del Reino Unido (a menos que dicha persona consienta ser expulsada del Reino Unido)?
2) El hecho de que una persona sea designada por el Secretary of State for the Home Department, ¿impide que sea dicha persona la 'autoridad competente' a efectos del artículo 9 de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964?"
10 En las cuestiones que somete al Tribunal de Justicia, la Court of Appeal se refiere al artículo 9 de la Directiva sin precisar si su petición versa sobre la interpretación del apartado 1 o del apartado 2 de dicha disposición.
11 En sus observaciones, la Comisión alega que, debido a que de conformidad con la legislación del Reino Unido relativa a los nacionales irlandeses, éstos no están obligados a poseer una autorización para residir en el Reino Unido, la decisión de expulsar a un nacional irlandés, que trabaje en el Reino Unido y que no ha obtenido una autorización de residencia, está incluida dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva. En la vista, el Gobierno del Reino Unido se adhirió a esta interpretación.
12 El artículo 9 de la Directiva dispone:
"1. Cuando no exista la posibilidad de recurso judicial o cuando dicho recurso se limite a la legalidad de la decisión, o cuando el recurso no tenga efectos suspensivos, la decisión de denegar la renovación del permiso de estancia o de expulsar del territorio al titular de un permiso de estancia sólo podrá ser adoptada por la autoridad administrativa, salvo en caso de urgencia, previo dictamen de una autoridad competente del país de acogida ante la cual el interesado deberá poder hacer valer sus medios de defensa y hacerse asistir o representar en las condiciones de procedimiento previstas por la legislación nacional.
Esta autoridad deberá ser distinta de la facultada para tomar la decisión de denegación de la renovación del permiso de estancia o la decisión de expulsión.
2. La decisión que deniegue la concesión del primer permiso de estancia, o la decisión de expulsar a la persona interesada antes de la concesión del permiso, se someterá, a petición del interesado, al examen de la autoridad, cuyo dictamen previo está previsto en el apartado 1. El interesado estará entonces autorizado a presentar, personalmente, sus medios de defensa, a menos que se opongan razones de seguridad del Estado."
13 Según el tenor literal del artículo 9 de la Directiva, su apartado 1 se refiere a la decisión de expulsar del territorio de un Estado miembro al titular de una autorización de residencia, mientras que el apartado 2 se refiere a la decisión de expulsión adoptada antes de expedir dicha autorización.
14 De ello resulta que el apartado 1 del artículo 9 se refiere al supuesto de un nacional de un Estado miembro que resida ya legalmente en el territorio de otro Estado miembro. Este es el caso no solamente del titular de una autorización de residencia, sino también el de un nacional de otro Estado miembro que, según la legislación del Estado de acogida, no esté obligado a poseer una autorización de residencia. Por consiguiente, esta disposición se aplica igualmente a la decisión de expulsión del territorio de un Estado miembro adoptada contra un ciudadano que se encuentre en dicha situación.
Sobre la primera cuestión
15 Mediante su primera cuestión, la Court of Appeal pide que se dilucide esencialmente si el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que el dictamen de la autoridad competente puede ser emitido después de adoptar la decisión de expulsión, quedando entendido que, en el supuesto de impugnación por parte del interesado, la autoridad administrativa de la que emane dicha decisión, está obligada a reconsiderarla a la luz de dicho dictamen, salvo en caso de urgencia.
16 A este respecto, hay que señalar que, según reiterada jurisprudencia, el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva tiene por objeto ofrecer una garantía mínima en materia de procedimiento a las personas contra las que se adopta una decisión denegatoria de renovación de una autorización de residencia o a las personas, titulares de una autorización de residencia, que sean objeto de una decisión de expulsión. Esta disposición, que se aplica cuando no exista posibilidad de recurso judicial, o cuando dicho recurso se limite a la legalidad de la decisión o no tenga efectos suspensivos, prevé la intervención de una autoridad competente distinta de la facultada para adoptar la decisión. El interesado debe poder hacer valer sus medios de defensa ante dicha autoridad y estar asistido o representado según las normas de procedimiento previstas por la legislación nacional (véase, en particular, la sentencia de 18 de octubre de 1990, Dzodzi, asuntos acumulados C-297/88 y C-197/89, Rec. p. I-3763, apartado 62).
17 Como ya declaró el Tribunal de Justicia, la intervención de la "autoridad competente" a que se refiere el apartado 1 del artículo 9, ha de permitir un examen exhaustivo de todos los hechos y circunstancias, incluso de la oportunidad de la medida proyectada, antes de que la decisión se adopte definitivamente (sentencias de 18 de mayo de 1982, Adoui y Cornuaille, asuntos acumulados 115/81 y 116/81, Rec. p. 1665, apartado 15, y de 22 de mayo de 1980, Santillo, 131/79, Rec. p. 1585, apartado 12). El Tribunal de Justicia también ha afirmado que, salvo en casos de urgencia, la autoridad administrativa sólo puede adoptar su decisión previo dictamen de la autoridad competente (sentencias de 5 de marzo de 1980, Pecastaing, 98/79, Rec. p. 691, apartado 17, y Dzodzi, antes citada, apartado 62).
18 Según el Gobierno del Reino Unido, el objetivo del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva se alcanza cuando el interesado puede ejercitar los derechos allí enunciados. Pues bien, en el presente asunto, dicho Gobierno aduce que la Ley permite a las personas que sean objeto de una orden de expulsión formular observaciones a una autoridad competente y obliga al Ministro, en su caso, a examinar el dictamen de dicha autoridad y a reconsiderar el fundamento de su decisión antes de expulsar a la persona interesada del territorio del Reino Unido.
19 No puede acogerse este argumento.
20 En efecto, como observó el Abogado General en el punto 19 de sus conclusiones, la diferencia entre los apartados 1 y 2 del artículo 9 reside, precisamente, en el hecho de que, en las situaciones mencionadas en el apartado 1, el dictamen debe preceder a la adopción de la decisión, mientras que, en las situaciones mencionadas en el apartado 2, el dictamen se recaba después de la adopción de la decisión y únicamente a petición de la persona interesada en el supuesto de que la impugne.
21 Pues bien, si el apartado 1 del artículo 9 debiera interpretarse como sostiene el Gobierno del Reino Unido, la norma enunciada en el apartado 2 perdería su especificidad en relación con la que figura en el apartado 1 de dicho artículo.
22 En consecuencia, procede responder a la primera cuestión que el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 64/221 debe interpretarse en el sentido de que, salvo en caso de urgencia, prohíbe a la autoridad administrativa adoptar una decisión de expulsión antes de que una autoridad competente haya emitido su dictamen.
Sobre la segunda cuestión
23 Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide que se dilucide si el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva se opone a que la autoridad competente a que se refiere dicha disposición sea designada por la misma autoridad administrativa que adopta la decisión de expulsión.
24 A este respecto, procede destacar que la Directiva no precisa la forma en que ha de designarse la autoridad competente a la que se refiere su artículo 9. Tampoco exige que dicha autoridad sea un órgano jurisdiccional o esté integrada por Magistrados, ni que sus miembros sean designados por un período determinado. Lo esencial es, por un lado, que quede claramente demostrado que la autoridad ejerce sus funciones con total independencia y que, en el ejercicio de las mismas, no está sujeta, directa ni indirectamente, al control de la autoridad que ha de adoptar las medidas previstas por la Directiva y, por otro lado, que dicha autoridad siga un procedimiento que permita al interesado, en las condiciones fijadas por la Directiva, hacer valer sus medios de defensa (sentencias Dzodzi, antes citada, apartado 65, y Adoui y Cornuaille, antes citada, apartado 16). Corresponde al Juez nacional apreciar en cada caso si se cumplen dichas exigencias.
25 En lo relativo a la forma que ha de revestir el dictamen de la autoridad competente, de las finalidades del sistema previsto por la Directiva resulta que dicho dictamen debe notificarse debidamente al interesado, pero la Directiva no exige que el dictamen especifique nominalmente a los miembros de la autoridad competente o su calidad (sentencia Adoui y Cornuaille, antes citada, apartado 18), dado que esta especificación sólo tiene importancia para permitir al Juez nacional apreciar la independencia y la imparcialidad de los miembros integrantes de la autoridad competente.
26 En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión que, el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva no se opone a que la autoridad competente a la que se refiere dicha disposición sea designada por la misma autoridad administrativa que adopta la decisión de expulsión, con la condición de que la autoridad competente pueda ejercer sus funciones con total independencia y sin estar sujeta al control de la autoridad que ha de adoptar las medidas previstas por la Directiva. Corresponde al Juez nacional apreciar en cada caso si se cumplen dichas exigencias.
Decisión sobre las costas
Costas
27 Los gastos efectuados por el Gobierno del Reino Unido y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Court of Appel mediante resolución de 10 de febrero de 1994, declara:
1) El apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas, debe interpretarse en el sentido de que, salvo en caso de urgencia, prohíbe a la autoridad administrativa adoptar una decisión de expulsión antes de que una autoridad competente haya emitido su dictamen.
2) El apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 64/221, antes mencionada, no se opone a que la autoridad competente a la que se refiere dicha disposición sea designada por la misma autoridad administrativa que adopte la decisión de expulsión, con la condición de que la autoridad competente pueda ejercer sus funciones con total independencia y sin estar sujeta al control de la autoridad que ha de adoptar las medidas previstas por la Directiva. Corresponde al Juez nacional apreciar en cada caso si se cumplen dichas exigencias.