CELEX: 61996CJ0057
Reglamento (CEE) no 1408/71
Prestación de desempleo
Reglamento (CEE) no 1612/68
Ventaja social
Discriminación basada en la nacionalidad
Requisito de residencia

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución interlocutoria de 22 de febrero de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 26 de febrero siguiente, el Nederlandse Raad van State planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias, que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53), así como del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Sr. Meints y el Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Ministro de Agricultura, Medio Ambiente y Pesca), con motivo de la negativa de este último a conceder al Sr. Meints una prestación en favor de trabajadores agrícolas que habían quedado en situación de desempleo como consecuencia de medidas para dejar en barbecho tierras de su antiguo empresario.
El Derecho comunitario
3 Según la letra g) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71, este último se aplica a todas las legislaciones relativas a las ramas de Seguridad Social relacionadas, en particular, con las prestaciones de desempleo.
4 El primer considerando del Reglamento nº 1612/68 expone que «la libre circulación de trabajadores dentro de la Comunidad deberá quedar asegurada, a más tardar, al final del período transitorio; que la realización de este objetivo supone la abolición, entre los trabajadores de los Estados miembros, de toda discriminación por razón de la nacionalidad con respecto al empleo, retribución y demás condiciones de trabajo, así como al derecho de estos trabajadores a desplazarse libremente dentro de la Comunidad para ejercer una actividad asalariada, sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas».
5 Los considerandos tercero y cuarto del mismo Reglamento mencionan, por un lado, que «conviene afirmar el derecho de todos los trabajadores de los Estados miembros a ejercer la actividad de su elección dentro de la Comunidad» y, por otro lado, que «tal derecho debe reconocerse indistintamente a los trabajadores "permanentes", de temporada, fronterizos o que ejerzan sus actividades con ocasión de una prestación de servicios».
6 El artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 prevé lo siguiente:
«1. En el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente que los trabajadores nacionales, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.
2. Se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales.»
La legislación neerlandesa
7 En los Países Bajos, la Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw (Fondo de desarrollo y saneamiento para la agricultura; en lo sucesivo, «Fondo») es una persona jurídica de Derecho privado que tiene por objeto estatutario promover el desarrollo y el saneamiento de la agricultura y, para ello, está encargada de misiones públicas, entre las que figura la ejecución en Derecho nacional de algunas disposiciones comunitarias. Los medios de que dispone provienen del presupuesto del Ministerio de Agricultura, Medio Ambiente y Pesca.
8 Así pues, el Fondo adoptó el Vergoedingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw (Régimen de indemnización de los trabajadores que se retiren de la agricultura; Staatscourant nº 114, de 16 de junio de 1988, p. 23; en lo sucesivo, «régimen de indemnización»), cuya finalidad es repartir una subvención nacional concedida al sector agrícola para apoyar las adaptaciones que, según el Derecho comunitario, necesita dicho sector.
9 Según la decisión sobre el régimen de indemnización, la dirección del Fondo, a instancia del interesado y cumplidos determinados requisitos, puede conceder una prestación a los trabajadores agrícolas cuyo contrato de trabajo haya sido resuelto debido a que se hayan dejado en barbecho tierras de su antiguo empresario.
10 Dicha prestación consiste en un subsidio fijo pagado en una sola vez y cuyo importe depende exclusivamente de la edad del beneficiario. Si el trabajador tiene menos de cincuenta años, el régimen de indemnización prevé, además, una intervención en los gastos de reciclaje.
11 La letra e) del artículo 4 del régimen de indemnización supedita la concesión de la prestación controvertida al requisito de que el trabajador tenga derecho a una prestación con arreglo a la Werkloosheidswet (Ley sobre el desempleo). La letra f) del apartado 1 del artículo 19 de esta última Ley prevé, por su parte, que el trabajador que, por motivos distintos de las vacaciones, tenga su domicilio o residencia fuera de los Países Bajos no tendrá derecho a una prestación de desempleo.
12 Según el artículo 6 del régimen de indemnización, el derecho a la prestación controvertida desaparece si el beneficiario entra de nuevo al servicio de su antiguo empresario dentro de los doce meses siguientes a la resolución de su antiguo contrato de trabajo. Sin que se la contradiga sobre este punto, la Comisión ha precisado que, en tal caso, la prestación debe, en principio, ser reembolsada.
13 Según el artículo 13 del régimen de indemnización, el importe total de las prestaciones abonadas en el transcurso de un año no puede superar la cantidad de 1.000.000 HFL. Sin embargo, el Gobierno neerlandés ha informado al Tribunal de Justicia de que, hasta ahora, los medios presupuestarios dedicados a la prestación controvertida nunca se han agotado en el transcurso de un año.
14 El Gobierno neerlandés precisó, además, que, dentro de los límites de dicho presupuesto, toda persona que cumpla los requisitos de concesión previstos en el régimen de indemnización y que haya solicitado la prestación tiene un derecho subjetivo a ésta. El margen de apreciación de las autoridades está limitado a la facultad de establecer excepciones a los requisitos de concesión en circunstancias especiales, para conceder la prestación a personas que no tienen formalmente derecho a ella.
El litigio principal
15 El Sr. Meints, de nacionalidad alemana, trabajó en una explotación agrícola neerlandesa, aunque residía en Alemania.
16 A consecuencia de las medidas tomadas por su antiguo empresario para dejar tierras en barbecho, el Sr. Meints perdió su empleo y pasó a percibir un subsidio de desempleo en Alemania. Por otra parte, solicitó a las autoridades neerlandesas que le concediesen una prestación en virtud del régimen de indemnización.
17 Dicha solicitud fue desestimada mediante decisión de 28 de agosto de 1991 sobre la base de que, al no tener su residencia en los Países Bajos, el Sr. Meints no tenía derecho a una prestación con arreglo a la Werkloosheidswet y, por tanto, no cumplía el requisito previsto en la letra e) del artículo 4 del régimen de indemnización.
18 El 16 de septiembre de 1991, el Sr. Meints presentó una reclamación contra dicha decisión ante la dirección del Fondo, que la desestimó mediante decisión de 9 de julio de 1992. Después presentó una nueva reclamación contra esta decisión ante el Ministro de Agricultura, Medio Ambiente y Pesca, el cual, el 2 de marzo de 1994, también la desestimó.
19 El Sr. Meints formuló entonces recurso contra esta última decisión ante el Arrondissementsrechtbank te Den Haag, que, mediante sentencia de 15 de febrero de 1995, lo declaró infundado.
20 Por último, mediante escrito de 6 de marzo de 1995, el Sr. Meints recurrió en apelación contra dicha sentencia ante el Nederlandse Raad van State. Ante dicho órgano jurisdiccional, mantiene fundamentalmente que la negativa a concederle la prestación controvertida, debido a su residencia alemana, es incompatible bien con el Reglamento nº 1408/71 o bien con el Reglamento nº 1612/68.
21 Por dudar sobre la interpretación que había que dar a las disposiciones de esos dos Reglamentos, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las dos cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Se aplica el Reglamento nº 1408/71 a la prestación prevista por el Vergoedingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw (régimen de indemnización de los trabajadores que se retiren de la agricultura), que no depende de la duración del desempleo y que forma parte de un conjunto de disposiciones destinadas a mejorar la estructura del sector agrícola, favoreciendo especialmente el cierre total o parcial de las explotaciones y el cese de la actividad de los empresarios?
¿Qué otras circunstancias pueden influir sobre este punto?
2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿hay que asimilar una prestación con arreglo al Vergoedingsregeling voor uittreding van werknemers in de landbouw (régimen de indemnización de los trabajadores que se retiren de la agricultura) a una ventaja social en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68? De ser así, ¿hay que considerar que la imposición del requisito de que el trabajador afectado resida en los Países Bajos constituye una discriminación por razón de la nacionalidad, prohibida por el artículo 7 de dicho Reglamento?»
Sobre la primera cuestión
22 Mediante esta cuestión, el Juez nacional pregunta fundamentalmente si el Reglamento nº 1408/71 se aplica a un régimen de indemnización como el controvertido en el litigio principal, en virtud del cual los trabajadores agrícolas cuyo contrato de trabajo haya sido resuelto por haberse dejado en barbecho tierras de su antiguo empresario perciben una prestación, pagada en una sola vez, cuyo importe depende exclusivamente de la edad del beneficiario y que debe ser reembolsada si este último entra de nuevo al servicio de su antiguo empresario dentro de los doce meses siguientes a la resolución del contrato de trabajo.
23 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la distinción entre prestaciones excluidas del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71 y prestaciones incluidas en él se basa esencialmente en los elementos constitutivos de cada prestación, principalmente en su finalidad y en los requisitos para obtenerla, y no en el hecho de que una prestación sea o no calificada de prestación de Seguridad Social por una legislación nacional (véanse, especialmente, las sentencias de 10 de marzo de 1993, Comisión/Luxemburgo, C-111/91, Rec. p. I-817, apartado 28, y de 27 de marzo de 1985, Hoeckx, 249/83, Rec. p. 973, apartado 11).
24 Una prestación puede considerarse como prestación de Seguridad Social en la medida en que, en primer lugar, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales, la prestación se conceda a sus beneficiarios basándose en una situación legalmente definida y, en segundo lugar, en la medida en que la prestación se refiera a alguno de los riesgos expresamente enumerados en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71 (sentencia de 2 de agosto de 1993, Acciardi, C-66/92, Rec. p. I-4567, apartado 14).
25 No puede considerarse que una prestación como la controvertida en el litigio principal se refiere a uno de los riesgos expresamente enumerados en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71.
26 En efecto, entre las ramas de la Seguridad Social mencionadas en dicho artículo, sólo la que se refiere a las prestaciones de desempleo podría ser relevante en el presente asunto.
27 Pues bien, para ser calificada de «prestación de desempleo» en el sentido de la letra g) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71, una prestación debe estar destinada a sustituir el salario dejado de percibir por razón del desempleo con objeto de subvenir a la manutención del trabajador en situación de desempleo (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de julio de 1992, Knoch, C-102/91, Rec. p. I-4341, apartado 44).
28 Esto no ocurre en el caso de una prestación como la controvertida en el litigio principal, caracterizada por todos los elementos siguientes.
29 En primer lugar, el beneficiario de la prestación de que se trata está obligado a reembolsarla si entra de nuevo al servicio de su antiguo empresario dentro de los doce meses siguientes a la fecha de resolución del contrato de trabajo.
30 En segundo lugar, ni el derecho a percibir la prestación ni su importe dependen de la duración del desempleo, ya que para tener derecho a ella basta con que el antiguo contrato de trabajo haya sido resuelto y el beneficiario esté en situación de desempleo cuando percibe la prestación.
31 En tercer lugar, la prestación controvertida no se abona periódicamente, sino en una sola vez y es por un importe fijo que sólo varía según la edad del interesado.
32 En cuarto lugar, dicha prestación se añade a las prestaciones de desempleo previstas por el régimen de Seguridad Social nacional, dado que el derecho a estas últimas no es más que uno de sus requisitos de concesión.
33 Además, de los autos se desprende que dicha prestación tiene la finalidad, con carácter principal, de apoyar las consecuencias sociales de las adaptaciones estructurales en el sector agrícola que la normativa comunitaria ha hecho necesarias, como es en este caso el haberse dejado en barbecho tierras cultivables. Así pues, su finalidad corresponde a la de una indemnización de despido financiada con fondos públicos en el marco de medidas de acompañamiento de ceses de actividades económicas.
34 En tales circunstancias, la prestación de que se trata no puede calificarse de «prestación de desempleo» en el sentido de la letra g) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71.
35 Procede, pues, responder a la primera cuestión que el Reglamento nº 1408/71 no se aplica a un régimen de indemnización como el controvertido en el litigio principal, en virtud del cual los trabajadores agrícolas, cuyo contrato de trabajo haya sido resuelto por haberse dejado en barbecho tierras de su antiguo empresario, perciben una prestación, pagada en una sola vez, cuyo importe depende exclusivamente de la edad del beneficiario y que debe ser reembolsada si este último entra de nuevo al servicio de su antiguo empresario dentro de los doce meses siguientes a la resolución del contrato de trabajo.
Sobre la segunda cuestión
36 Esta cuestión se compone de dos partes distintas. La primera se refiere al concepto de ventaja social en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 y la segunda a la eventual discriminación que resultaría del requisito de residencia previsto por el régimen de indemnización.
Sobre el concepto de ventaja social
37 Mediante la primera parte de la segunda cuestión, el Juez nacional pregunta fundamentalmente si una prestación como la controvertida en el litigio principal, que se paga en una sola vez a los trabajadores agrícolas cuyo contrato de trabajo ha sido resuelto por haberse dejado en barbecho tierras de su antiguo empresario, puede calificarse de ventaja social en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68.
38 El Gobierno neerlandés y la Comisión consideran, acertadamente, que una prestación como la controvertida en el litigio principal constituye una «ventaja social» en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68.
39 Procede recordar que la referencia a las «ventajas sociales» que figura en el apartado 2 del artículo 7 de dicho Reglamento no puede interpretarse de forma restrictiva (sentencia de 30 de septiembre de 1975, Cristini, 32/75, Rec. p. 1085, apartado 12). En efecto, según reiterada jurisprudencia, debe entenderse por «ventajas sociales» todas las ventajas que, con independencia de que estén vinculadas a un contrato de trabajo o no, se reconozcan con carácter general a los trabajadores nacionales en virtud de su condición objetiva de trabajadores o por el mero hecho de residir en el territorio nacional, y cuya extensión a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros parezca, en consecuencia, apropiada para facilitar su movilidad dentro de la Comunidad (sentencia de 27 de mayo de 1993, Schmid, C-310/91, Rec. p. I-3011, apartado 18).
40 Además, como indicó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 21 de junio de 1988, Lair (39/86, Rec. p. 3161), apartado 36, ciertos derechos relacionados con la condición de trabajador son garantizados a los trabajadores migrantes aun cuando éstos ya no estén sujetos a una relación laboral.
41 Responde a estos requisitos una prestación, como la controvertida, cuya concesión depende de la existencia previa de una relación laboral que haya concluido recientemente. En efecto, el derecho a la prestación está intrínsecamente relacionado con la condición objetiva de trabajadores que tienen los beneficiarios.
42 Procede, pues, responder a la primera parte de la segunda cuestión que una prestación como la controvertida en el litigio principal, que se paga en una sola vez a los trabajadores agrícolas cuyo contrato de trabajo haya sido resuelto por haberse dejado en barbecho tierras de su antiguo empresario, debe calificarse de ventaja social en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68.
Sobre el requisito de residencia
43 Mediante la segunda parte de la segunda cuestión, el Juez nacional desea saber, fundamentalmente, si un Estado miembro puede supeditar la concesión de una ventaja social, en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, al requisito de que sus beneficiarios tengan su residencia en el territorio nacional de ese Estado.
44 Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que la regla de igualdad de trato recogida tanto en el artículo 48 del Tratado como en el artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 prohíbe no sólo las discriminaciones manifiestas, basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado (véase, especialmente, la sentencia de 23 de mayo de 1996, O'Flynn, C-237/94, Rec. p. I-2617, apartado 17).
45 A menos que esté justificada objetivamente y sea proporcionada al objetivo perseguido, una disposición de Derecho nacional debe considerarse indirectamente discriminatoria cuando, por su propia naturaleza, pueda afectar más a los trabajadores migrantes que a los trabajadores nacionales e implique por consiguiente el riesgo de perjudicar, en particular, a los primeros (sentencia O'Flynn, antes citada, apartado 20).
46 Tal es el caso de un requisito de residencia como el controvertido en el litigio principal, que lo cumplen más fácilmente los trabajadores nacionales que los de otros Estados miembros.
47 El Gobierno neerlandés señala que el régimen de indemnización no prevé expresamente el requisito de residencia, pero que se remite a la Werkloosheidswet, que sí lo prevé. Pues bien, el objetivo del requisito que exige que el beneficiario tenga derecho a una prestación en virtud de esta última Ley no es el reservar el derecho a la prestación controvertida sólo a los residentes neerlandeses, sino incorporar en el régimen de indemnización otro requisito, contenido en la Werkloosheidswet, según el cual el solicitante que se halle en situación de desempleo por razones imputables a él mismo queda excluido de la referida prestación.
48 Esta justificación no puede admitirse. El hecho de incorporar en el régimen de indemnización un requisito de residencia no es ni necesario ni adecuado para alcanzar el objetivo de excluir de la concesión de la prestación a personas que se hallen en situación de desempleo por razones imputables a ellas mismas. En efecto, el lugar de residencia del solicitante no tiene ninguna relevancia en cuanto a la cuestión de si este último se halla en situación de desempleo por razones imputables a él mismo.
49 Los Gobiernos francés y neerlandés señalan, además, que un trabajador fronterizo no puede en ningún caso ampararse en lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 para poder disfrutar de ventajas sociales. Añaden que, efectivamente, dicho Reglamento no prevé la posibilidad de «exportar» tales ventajas.
50 Pues bien, esta argumentación no tiene en cuenta el texto del Reglamento nº 1612/68. En efecto, su cuarto considerando prevé, de manera expresa, que el derecho a la libre circulación debe reconocerse «indistintamente a los trabajadores "permanentes", de temporada, fronterizos o que ejerzan sus actividades con ocasión de una prestación de servicios», y su artículo 7 se refiere, sin reservas, al «trabajador nacional de un Estado miembro».
51 A la luz de cuanto precede, debe responderse a la segunda parte de la segunda cuestión que un Estado miembro no puede supeditar la concesión de una ventaja social, en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, al requisito de que los beneficiarios de la ventaja tengan su residencia en el territorio nacional de ese Estado.
Decisión sobre las costas
Costas
52 Los gastos efectuados por el Gobierno neerlandés y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Nederlandse Raad van State (Países Bajos) mediante resolución interlocutoria de 22 de febrero de 1996, declara:
1) El Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias, que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983, no se aplica a un régimen de indemnización en virtud del cual los trabajadores agrícolas, cuyo contrato de trabajo haya sido resuelto por haberse dejado en barbecho tierras de su antiguo empresario, perciben una prestación, pagada en una sola vez, cuyo importe depende exclusivamente de la edad del beneficiario y que debe ser reembolsada si este último entra de nuevo al servicio de su antiguo empresario dentro de los doce meses siguientes a la resolución del contrato de trabajo.
2) Una prestación, que se paga en una sola vez a los trabajadores agrícolas cuyo contrato de trabajo haya sido resuelto por haberse dejado en barbecho tierras de su antiguo empresario, debe calificarse de ventaja social en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad.
3) Un Estado miembro no puede supeditar la concesión de una ventaja social, en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, al requisito de que los beneficiarios de la ventaja tengan su residencia en el territorio nacional de ese Estado.