CELEX: 62001CJ0024
Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado
Aiuti urgenti della Comunità agli Stati dell'ex Unione Sovietica
Bando di gara
Libera concorrenza
Audizione di testimoni

Motivazione della sentenza
1 Con due atti depositati nella cancelleria della Corte il 19 gennaio 2001, la società Glencore Grain Ltd, già Richco Commodities Ltd (in prosieguo: la «Glencore»), e la Compagnie Continentale (Francia) SA (in prosieguo: la «Compagnie Continentale») hanno proposto, ai sensi dell'art. 49 dello Statuto CE della Corte di giustizia, un ricorso contro la sentenza del Tribunale di primo grado 8 novembre 2000, nelle cause riunite T-485/93, T-491/93, T-494/93 e T-61/98, Dreyfus e a./Commissione (Racc. pag. II-3659; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale il Tribunale ha respinto i loro ricorsi diretti ad ottenere, da un lato, l'annullamento della decisione della Commissione 1_ aprile 1993 che rifiuta di approvare clausole aggiunte ai contratti da essa conclusi con la Exportkhleb (in prosieguo: la «decisione controversa»), e, dall'altro, il risarcimento dei danni assertivamente subiti a causa di tale decisione.
2 Con ordinanza del presidente della Quinta Sezione della Corte 31 maggio 2002, le cause C-24/01 P e C-25/01 P sono state riunite ai fini di un'eventuale fase orale e della sentenza.
Contesto normativo
3 Il 16 dicembre 1991 il Consiglio ha adottato la decisione 91/658/CEE, relativa alla concessione di un prestito a medio termine all'Unione Sovietica e alle sue Repubbliche (GU 1991, L 362, pag. 89).
4 A tenore dell'art. 1, n. 1, di tale decisione:
«La Comunità concede all'URSS e alle sue Repubbliche un prestito a medio termine di un importo massimo, in capitale, di 1 250 milioni di ecu in tre quote successive, di una durata di 3 anni al massimo, per permettere l'importazione di prodotti agricoli e alimentari e di forniture mediche (...)».
5 L'art. 2 della decisione 91/658 dispone:
«Ai fini dell'articolo 1, la Commissione è autorizzata a assumere un prestito, a nome della Comunità economica europea, per raccogliere i fondi necessari, che saranno messi a disposizione dell'URSS e delle sue Repubbliche sotto forma di prestito».
6 L'art. 3 della suddetta decisione prevede:
«Il prestito di cui all'articolo 2 è gestito dalla Commissione».
7 Inoltre, l'art. 4, nn. 1 e 3, della medesima decisione enuncia:
«1. La Commissione è autorizzata a mettere a punto, di concerto con le autorità dell'URSS e delle sue Repubbliche (...), le condizioni economiche e finanziarie relative alla concessione del prestito e le disposizioni concernenti la messa a disposizione dei fondi, nonché le garanzie necessarie per assicurare il rimborso del prestito.
(...)
3. L'importazione dei prodotti il cui finanziamento è assicurato dal prestito dev'essere effettuata ai prezzi del mercato mondiale. Si deve garantire la libertà di concorrenza per l'acquisto e la fornitura dei prodotti, che devono rispondere alle norme di qualità internazionalmente riconosciute».
8 Il 9 luglio 1992 la Commissione ha emanato il regolamento (CEE) n. 1897/92, recante modalità di esecuzione di un prestito a medio termine all'Unione Sovietica e alle sue Repubbliche ai sensi della decisione del Consiglio 91/658/CEE del 16 dicembre 1991 (GU L 191, pag. 22).
9 A tenore dell'art. 2 di detto regolamento:
«I prestiti sono negoziati sulla base di accordi conclusi tra le Repubbliche e la Commissione, contenenti le disposizioni di cui agli articoli da 3 a 7, relative alle condizioni di erogazione dei prestiti».
10 L'art. 4 del regolamento n. 1897/92 dispone:
«1. I prestiti serviranno a finanziare esclusivamente gli acquisti e le forniture effettuati in forza di contratti di cui la Commissione abbia riconosciuto la conformità con le disposizioni della decisione 91/658/CEE e con le clausole degli accordi di cui all'articolo 2.
2. Le Repubbliche o gli agenti finanziari da queste designati sottopongono tutti i contratti alla Commissione per riconoscimento».
11 L'art. 5 del regolamento n. 1897/92 enuncia le condizioni alle quali è subordinato il riconoscimento di conformità dei contratti di cui all'art. 4 di quest'ultimo. Tra tali condizioni figurano quelle menzionate ai punti 1 e 2, che recitano come segue:
«1) Il contratto è stipulato secondo una procedura che garantisca la libera concorrenza. A questo fine, gli organismi acquirenti delle Repubbliche, prima di selezionare le ditte fornitrici nella Comunità, esaminano almeno tre offerte presentate da imprese indipendenti (...).
2) Il contratto offre le condizioni di acquisto più favorevoli rispetto al prezzo abitualmente praticato sui mercati internazionali».
12 Il 9 dicembre 1992 la Comunità europea, la Federazione russa, agente in qualità di successore dell'Unione Sovietica e delle sue Repubbliche, ed il suo agente finanziario, la Vnesheconombank (in prosieguo: la «VEB»), hanno sottoscritto, conformemente al regolamento n. 1897/92, un «Memorandum of Understanding» (in prosieguo: l'«accordo-quadro»), in base al quale la Comunità avrebbe concesso alla Federazione russa il prestito istituito dalla decisione 91/658. Si prevedeva quindi che la Comunità, in quanto mutuante, avrebbe concesso alla VEB, in quanto mutuataria, un prestito a medio termine, garantito dalla Federazione russa, di ECU 349 milioni in capitale per una durata massima di tre anni.
13 Il punto 6 dell'accordo-quadro stipula:
«L'importo del mutuo, diminuito delle commissioni e delle spese sostenute dalla CEE, verrà versato al mutuatario e destinato, a norma delle clausole e delle condizioni del contratto di mutuo, esclusivamente alla copertura di crediti documentari irrevocabili aperti dal mutuatario, secondo i modelli standard internazionali, in applicazione di contratti di fornitura, a condizione che questi accordi e questi crediti documentari siano stati riconosciuti dalla Commissione delle Comunità europee conformi alla decisione del Consiglio 16 dicembre 1991 e al presente accordo».
14 Il punto 7 indica le condizioni alle quali è subordinato il riconoscimento di conformità del contratto. Vi si precisa in particolare che i fornitori vengono scelti dagli organismi russi appositamente designati dal governo della Federazione russa.
15 Il 9 dicembre 1992 la Commissione e la VEB hanno firmato il contratto di mutuo previsto dal regolamento n. 1897/92 e dall'accordo-quadro (in prosieguo: il «contratto di mutuo»). Tale contratto definisce precisamente il meccanismo di erogazione del mutuo. L'art. 5.1, lett. a), stabilisce che la VEB inoltri alla Commissione una richiesta di approvazione redatta, in particolare, in base al modello accluso all'allegato 2-A del contratto stesso. In base a detto allegato, la VEB deve annettere alla richiesta una copia del contratto di fornitura e i tre inviti a presentare offerte rivolti a imprese indipendenti e formulati prima della conclusione del contratto, nonché le risposte agli inviti.
16 Conformemente all'art. 2 della decisione 91/658, la Commissione, in quanto mutuante, ha concluso il 15 gennaio 1993 un accordo di prestito a nome della Comunità con un gruppo di banche guidate dal Crédit Lyonnais.
Fatti all'origine della controversia
17 La Glencore e la Compagnie Continentale, società di trading internazionale, venivano contattate nell'ambito di una gara informale organizzata dalla Exportkhleb, società di Stato incaricata dalla Federazione russa di negoziare gli acquisti di frumento.
18 Con contratti conclusi il 27 e 28 novembre 1992 (in prosieguo: i «contratti»), le ricorrenti e la Exportkhleb hanno convenuto il quantitativo di consegna del frumento ed il prezzo. In base ai contratti, la merce doveva essere imbarcata tra il gennaio ed il febbraio 1993.
19 Emergono inoltre dalla sentenza impugnata le seguenti constatazioni:
«8 Dopo la firma del contratto di prestito, la VEB chiedeva alla Commissione di approvare i contratti conclusi dalla Exportkhleb con le ricorrenti.
9 La Commissione, dopo avere ricevuto dalle ricorrenti talune necessarie informazioni complementari, relative in particolare al tasso di cambio ECU/USD, che non era stato fissato nei contratti, dava il proprio assenso il 27 gennaio 1993, in forma di note di conferma alla VEB.
10 Secondo le ricorrenti, le lettere di credito in base alle quali sarebbe stato concesso il finanziamento sono divenute operative solo nella seconda metà del febbraio 1993, ossia soltanto qualche giorno prima della fine del periodo per l'imbarco stabilito nei contratti.
11 A loro giudizio, era quindi evidente che, anche se una parte rilevante della merce era stata consegnata o era in corso di carico, non tutta la merce poteva essere consegnata prima della fine del febbraio 1993.
12 Con telex 19 febbraio 1993 la Exportkhleb convocava gli esportatori a una riunione a Bruxelles tenutasi il 22 e il 23 febbraio 1993. In tale riunione, la Exportkhleb chiedeva agli esportatori di formulare nuove offerte di prezzo per la consegna di quello che essa chiamava "saldo prevedibile", ossia i quantitativi per i quali non si poteva ragionevolmente prevedere la consegna prima del 28 febbraio 1993. Secondo le ricorrenti, il prezzo del frumento sul mercato mondiale era notevolmente salito tra il novembre 1992, data in cui avevano concluso la compravendita, e il febbraio 1993, data della nuova trattativa.
13 In esito alla riunione di Bruxelles, le ricorrenti convenivano con la Exportkhleb nuove consegne di frumento da effettuarsi entro la fine dell'aprile 1993. (...) La Glencore Grain si impegnava a consegnare 450 000 tonnellate di frumento destinato alla macinazione al (...) prezzo [di USD 155]. Infine, la Compagnie Continentale (Francia) veniva incaricata di fornire 300 000 tonnellate di frumento destinato alla macinazione, delle quali 120 000 tonnellate al prezzo inizialmente convenuto e 180 000 tonnellate al prezzo di USD 155, nonché 20 000 tonnellate di grano duro o di frumento destinato alla macinazione al prezzo di USD 155.
14 Secondo le ricorrenti, data l'urgenza provocata dalla gravità della situazione alimentare in Russia, su richiesta della Exportkhleb si decideva di formalizzare le modifiche semplicemente tramite clausole aggiunte ai contratti originari.
15 Il 9 marzo 1993 la Exportkhleb informava la Commissione del fatto che i contratti sottoscritti con cinque dei fornitori erano stati modificati e che le consegne successive sarebbero state effettuate al prezzo di USD 155 la tonnellata (CIF Free Out - porti del Mar Baltico), da convertirsi in ECU al tasso di 1,17418 (ossia ECU 132 la tonnellata).
16 Con fax 12 marzo 1993 il direttore generale della Direzione generale "Agricoltura" (DG VI) attirava l'attenzione della Exportkhleb sul fatto che, dato che il valore massimo dei contratti era già stato fissato dalla nota di conferma della Commissione e che tutti i crediti disponibili per il frumento erano già stati impegnati, la Commissione avrebbe potuto accettare una simile domanda solo se fosse stato mantenuto il valore complessivo dei contratti, cosa che si poteva ottenere attraverso una riduzione corrispondente dei quantitativi ancora da consegnare. Egli aggiungeva che la Commissione avrebbe potuto prendere in considerazione la domanda di approvazione delle modifiche solo se presentata ufficialmente dalla VEB.
17 Secondo le ricorrenti, queste informazioni vennero interpretate nel senso di una conferma dell'accordo di principio della Commissione, con riserva di esame per l'approvazione formale, una volta che la pratica fosse stata trasmessa dalla VEB.
18 Le clausole aggiunte ai contratti venivano quindi formalmente stipulate, benché con data fittizia al 22 febbraio 1993, giorno della riunione di Bruxelles. Benché il prezzo per tonnellata non fosse stato modificato rispetto a quello annunciato il 9 marzo 1993, i volumi vennero adattati per evitare che l'importo complessivo fosse superiore a quello inizialmente previsto. Le ricorrenti riprendevano quindi ad effettuare le consegne.
19 Il 22 e il 26 marzo 1993 la VEB trasmetteva ufficialmente alla Commissione le pratiche contenenti le nuove offerte e le modifiche ai contratti.
20 Con lettera 1_ aprile 1993, firmata dal membro della Commissione incaricato delle questioni agricole, la Commissione comunicava alla VEB che non avrebbe approvato le modifiche ai contratti originari.
21 L'estensore della lettera comunicava che la Commissione, esaminate le modifiche apportate ai contratti conclusi tra la Exportkhleb e taluni fornitori, poteva accettare quelle relative alla proroga delle scadenze di consegna e di pagamento. Egli affermava, però: "[L]'entità degli aumenti di prezzo è tale che non possiamo ritenerli un adattamento necessario, ma una modifica sostanziale dei contratti originari". Egli continuava: "L'attuale livello dei prezzi sul mercato mondiale (fine marzo 1993) non è infatti differente in misura significativa da quello prevalente alla data in cui i prezzi furono concordati inizialmente (fine novembre 1992)". Il membro della Commissione ricordava che uno dei principali fattori per l'approvazione dei contratti da parte della Commissione era la necessità di garantire, da una parte, la libera concorrenza tra potenziali fornitori e, dall'altra, le migliori condizioni di acquisto. Constatando che nel caso di specie le modifiche erano state concordate direttamente con le imprese interessate, senza metterle in concorrenza con altri fornitori, egli concludeva: "La Commissione non può approvare innovazioni di tale rilievo attraverso semplici modifiche ai contratti esistenti". Egli indicava, inoltre: "[S]e si fosse ritenuto necessario modificare i prezzi o i quantitativi, si sarebbero dovuti negoziare nuovi contratti da sottoporre alla Commissione per approvazione, nel rispetto della procedura completa abituale (compresa la presentazione di almeno tre offerte)"».
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
Procedimento dinanzi al Tribunale
20 Con atti depositati nella cancelleria della Corte rispettivamente il 5 luglio e il 22 giugno 1993, la Glencore e la Compagnie Continentale hanno presentato un ricorso diretto all'annullamento della decisione controversa.
21 Con ordinanze 27 settembre 1993 la Corte ha rinviato le cause al Tribunale di primo grado delle Comunità europee, a norma della decisione del Consiglio 8 giugno 1993, 93/350/Euratom, CECA, CEE, recante modifica della decisione 88/591/CECA, CEE, Euratom che istituisce un Tribunale di primo grado delle Comunità europee (GU L 144, pag. 21). Le cause sono state registrate nella cancelleria del Tribunale rispettivamente con i numeri T-491/93 e T-494/93.
Causa T-491/93
22 Con sentenza 24 settembre 1993, causa T-491/93, Richco Commodities/Commissione (Racc. pag. II-1131), il Tribunale ha dichiarato irricevibile la domanda di annullamento proposta dalla Glencore ed ha respinto l'eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione nella parte in cui riguardava la domanda di risarcimento dei danni.
23 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 23 dicembre 1996 la Glencore ha proposto un ricorso avverso la suddetta sentenza, nella parte in cui dichiarava irricevibile la sua domanda diretta all'annullamento.
24 Con ordinanza 27 gennaio 1997 il Tribunale ha deciso di sospendere la fase scritta, nella parte relativa alla domanda di risarcimento, in attesa della sentenza della Corte.
25 Con sentenza 5 maggio 1998, causa C-403/96 P, Glencore Grain/Commissione (Racc. pag. I-2405), la Corte ha annullato la sentenza del Tribunale nella parte in cui dichiarava irricevibile il ricorso di annullamento della Glencore, rinviando la causa al Tribunale affinché statuisse sul merito e riservando le spese.
Causa T-494/93
26 Con sentenza 24 settembre 1996, causa T-494/93, Compagnie Continentale/Commissione (Racc. pag. II-1157), il Tribunale ha dichiarato irricevibile la domanda di annullamento proposta dalla Compagnie Continentale.
27 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 23 dicembre 1996 la Compagnie Continentale ha proposto un ricorso avverso la suddetta sentenza, nella parte in cui dichiarava irricevibile la sua domanda diretta all'annullamento.
28 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale l'8 aprile 1993, la Compagnie Continentale ha proposto un nuovo ricorso, diretto ad ottenere la condanna della Commissione a risarcire il danno che le avrebbe arrecato la decisione controversa. La causa è stata registrata nella cancelleria del Tribunale con il numero T-61/98.
29 Con sentenza 5 maggio 1998, causa C-391/96 P, Compagnie Continentale (France)/Commissione (Racc. pag. I-2377), la Corte ha annullato la sentenza del Tribunale nella parte in cui dichiarava irricevibile il ricorso di annullamento della Compagnie Continentale, rinviando la causa dinanzi al Tribunale affinché statuisse sul merito e riservando le spese.
30 Dinanzi al Tribunale, la fase scritta del procedimento è stata ripresa nello stato in cui si trovava, ai sensi dell'art. 119, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale.
31 Conformemente all'art. 50 del suddetto regolamento di procedura il Tribunale ha deciso di riunire le cause T-485/93, T-491/93, T-494/93 e T-61/98 ai fini della fase orale e della sentenza.
La sentenza impugnata
Sulla domanda di annullamento
32 A sostegno del loro ricorso di annullamento, le ricorrenti hanno fatto valere tre motivi fondati rispettivamente sulla violazione della decisione 91/658 e del regolamento n. 1897/92, sulla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento e sulla violazione dell'obbligo di motivazione.
33 I tre motivi in parola sono stati disattesi dal Tribunale. Tenuto conto delle censure sollevate nel contesto dei ricorsi avverso le pronunce del Tribunale di primo grado, vengono riprodotti in prosieguo soltanto i punti pertinenti della sentenza impugnata concernenti il motivo fondato sulla violazione della decisione 91/658 e del regolamento n. 1897/92.
34 Il Tribunale ha preliminarmente rilevato quanto segue:
«56 Le parti concordano (...) sul fatto che, tra le condizioni prescritte dalle norme applicabili per ottenere l'approvazione della Commissione, una riguarda il prezzo concordato, un'altra il rispetto della libera concorrenza al momento della conclusione del contratto. Dalla decisione impugnata emerge che, a giudizio della Commissione, non sussisteva né l'una né l'altra di queste condizioni.
57 Le parti non contestano peraltro che tali due condizioni siano cumulative, cosicché la mancanza di una di esse è sufficiente a giustificare la decisione di non approvare i contratti.
58 Alla luce delle circostanze del caso di specie, occorre esaminare, in primo luogo, la seconda condizione».
35 Orbene, il Tribunale ha dichiarato in proposito che non è dimostrato che la Commissione abbia commesso un errore nel concludere che il principio della libera concorrenza non era stato rispettato al momento della stipulazione delle clausole aggiunte ai contratti, e ciò per i seguenti motivi:
«65 In primo luogo, occorre sottolineare che la condizione del rispetto della libera concorrenza nella stipulazione di contratti è un requisito essenziale per il buon funzionamento del meccanismo dei prestiti comunitari. Oltre a prevenire i rischi di frode o collusione, tale condizione mira, più in generale, a garantire un uso ottimale dei mezzi predisposti dalla Comunità per l'assistenza alle Repubbliche dell'ex Unione Sovietica. Essa è difatti intesa a tutelare sia la Comunità, in quanto mutuante, sia tali Repubbliche, in quanto beneficiarie dell'assistenza alimentare e medica.
66 Il rispetto di tale condizione non si configura pertanto come un semplice obbligo formale, bensì come un elemento indispensabile per l'attuazione del meccanismo di prestito.
67 Di conseguenza, si deve verificare se, nell'adottare la decisione impugnata, la Commissione abbia fondatamente ritenuto che non era dimostrato il rispetto della condizione relativa alla libera concorrenza al momento della stipulazione delle clausole aggiunte ai contratti. La legittimità della decisione dev'essere valutata alla luce del complesso di regole che la Commissione deve osservare in materia, compresi gli accordi conclusi con le autorità russe.
68 Le clausole stipulate con le diverse imprese comunitarie costituiscono, le une rispetto alle altre, contratti specifici, ognuno dei quali soggetto all'approvazione della Commissione. E' pertanto necessario esaminare se ognuna delle ricorrenti, al momento di concordare nuove clausole contrattuali con la Exportkhleb, sia stata messa in concorrenza con almeno altre due imprese indipendenti.
69 Al riguardo, va innanzi tutto osservato che il telex con cui la Exportkhleb invitava le ricorrenti a partecipare ad una riunione a Bruxelles il 22 e 23 febbraio 1993 non si può considerare come prova del fatto che ciascuna impresa, prima della stipulazione delle clausole aggiuntive, sia stata messa in concorrenza con almeno due imprese indipendenti.
70 E' vero che le norme comunitarie applicabili non prevedono formalità particolari per il bando di gara. Tuttavia, nel caso di specie non si tratta di verificare se detto telex possa costituire un bando di gara valido, bensì di accertare se esso dimostri che ciascuna impresa sia stata posta in concorrenza con altre imprese, prima di concordare le nuove clausole contrattuali. Ebbene, va rilevato che il telex della Exportkhleb, formulato in termini generali, senza indicare, in particolare, i quantitativi da consegnare o le condizioni di consegna, non fornisce la suddetta prova.
71 Parimenti, gli estratti della stampa specializzata prodotti dalle ricorrenti, che riferiscono del viaggio compiuto in Europa dai rappresentanti della Exportkhleb per discutere, in particolare, dei rifornimenti di frumento nell'ambito del prestito comunitario, non dimostrano affatto che le clausole siano state stipulate con imprese che avessero preventivamente partecipato ad una gara con almeno altre due imprese indipendenti.
72 Come sottolineato dalla ricorrente Glencore Grain, è vero che le norme applicabili si limitano ad imporre alla Exportkhleb di "sollecitare" almeno tre offerte concorrenti. Non è escluso, quindi, che talune imprese, pur invitate, rinuncino a presentare un'offerta.
73 Tuttavia, nel caso di specie, dal fascicolo non risulta che, per ciascuna delle clausole poi stipulate, almeno due imprese terze concorrenti abbiano declinato l'invito della Exportkhleb.
74 Ad esempio, nel fax inviato alla Commissione il 9 marzo 1993 per segnalare le modifiche apportate ai contratti, la Exportkhleb si è limitata ad indicare i contratti stipulati con ciascuna impresa. Per ciascun contratto viene menzionata soltanto l'offerta formulata dall'impresa che ha ottenuto il contratto e i termini convenuti dopo i negoziati tra la Exportkhleb e l'impresa stessa. Non si parla affatto, per nessuno di tali contratti, di almeno altre due risposte, anche negative, all'invito a presentare offerte. Il fax indica soltanto che ciascuna impresa ha concluso con la Exportkhleb un contratto corrispondente al tonnellaggio che essa doveva ancora consegnare al momento della riunione di Bruxelles. In realtà, anche se effettivamente vi erano offerte allegate al fax del 9 marzo 1993, si trattava di offerte distinte relative a distinti contratti, e non relative ad un unico e medesimo contratto. Neanche tale fax, quindi, permette di provare che ciascuna clausola sia stata stipulata dopo un bando di gara aperto ad almeno tre imprese indipendenti.
75 La Commissione ha peraltro indicato, senza essere contestata su tale punto, che la VEB, nel notificarle ufficialmente le nuove clausole contrattuali, il 22 e il 23 marzo 1993, non le ha trasmesso le risposte, favorevoli o sfavorevoli, di almeno tre imprese indipendenti.
76 Le ricorrenti fanno rilevare, però, che la libera concorrenza è stata rispettata, poiché ognuna di esse è stata obbligata ad allinearsi al prezzo più basso proposto.
77 E' vero che il fax 9 marzo 1993 della Exportkhleb alla Commissione indica che erano stati offerti prezzi compresi tra i USD 155 e i USD 158,50, ma che il prezzo finale concordato con la Exportkhleb è stato di USD 155 per tutte le imprese.
78 Tuttavia, ciò prova al massimo che, prima della stipulazione dei contratti, si è svolto un negoziato tra la Exportkhleb e ognuna delle ricorrenti. Per contro, tenuto conto anche degli elementi che precedono, non è dimostrato che detto prezzo sia stato il risultato di un invito a concorrere rivolto ad almeno tre imprese indipendenti, per ciascuno dei contratti da concludere».
Sulla domanda di risarcimento dei danni
36 Avendo respinto i motivi dedotti a sostegno dei rispettivi ricorsi di annullamento, il Tribunale ha concluso, al punto 126 della sentenza impugnata, che la Glencore e la Compagnie Continentale non avevano «dimostrato che esista un illecito addebitato alla Commissione» e, pertanto, ha respinto la domanda di risarcimento dell'asserito danno materiale.
37 I ricorsi nelle cause riunite  T-491/93, T-494/93 e T-61/98 sono stati quindi respinti nel loro complesso.
Ricorsi contro le pronunce del Tribunale di primo grado
38 Nei loro ricorsi avverso le pronunce del Tribunale di primo grado, le ricorrenti concludono per l'annullamento della sentenza impugnata e della decisione controversa, per il rinvio delle cause dinanzi al Tribunale affinché statuisca sulle domande di risarcimento dei danni presentate dinanzi a quest'ultimo, nonché per la condanna della Commissione alle spese, ivi comprese quelle di primo grado.
39 La Commissione conclude per il rigetto dei ricorsi e la condanna delle ricorrenti alle spese.
40 A sostegno dei loro ricorsi avverso le pronunce del Tribunale di primo grado, le ricorrenti fanno valere anzitutto che il Tribunale ha commesso un errore di diritto limitando il suo giudizio soltanto alla condizione relativa al rispetto della libera concorrenza al momento della conclusione dei contratti e dichiarando che le clausole aggiunte a questi ultimi sono state stipulate nell'inosservanza di tale condizione. Esse addebitano poi al Tribunale di non aver preso in considerazione l'art. 68, n. 1, del suo regolamento di procedura non avendo ordinato che fossero sentiti dei testimoni. Esse sostengono da ultimo che a torto il Tribunale ha rifiutato di accordare loro le indennità sollecitate come risarcimento.
Sulla presa in considerazione della sola condizione della libera concorrenza
Argomenti delle parti
41 Le ricorrenti sostengono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto considerando, al punto 57 della sentenza impugnata, che la condizione relativa al prezzo e quella relativa al rispetto della libera concorrenza al momento della conclusione dei contratti fossero cumulative. Esse ritengono, al contrario, che le due condizioni siano indissociabilmente tra loro connesse, in quanto la condizione relativa al prezzo sui mercati internazionali consente proprio di verificare se sia stata rispettata la condizione della libera concorrenza. Tali prezzi rifletterebbero infatti quelli risultanti, sul piano mondiale, da una concorrenza libera e leale.
42 Secondo la Commissione, dall'art. 5 del regolamento n. 1897/92 emerge che le suddette condizioni sono di natura diversa. La condizione relativa al rispetto della libera concorrenza concernerebbe il procedimento di conclusione dei contratti, mentre quella relativa ai prezzi sui mercati internazionali riguarderebbe il contenuto dei contratti. Il Tribunale avrebbe quindi considerato a buon diritto tali due condizioni come cumulative.
Giudizio della Corte
43 Ai sensi dell'art. 5, punti 1 e 2, del regolamento n. 1897/92 si devono osservare due condizioni affinché la Commissione possa dare la sua approvazione al finanziamento degli acquisti ad opera delle Repubbliche dell'ex Unione Sovietica ed a forniture di prodotti alle suddette Repubbliche. Siffatta disposizione dispone, da un lato, che «il contratto è stipulato secondo una procedura che garantisca la libera concorrenza» e, dall'altro, che «il contratto offre le condizioni di acquisto più favorevoli rispetto al prezzo abitualmente praticato sui mercati internazionali».
44 Come hanno rilevato la Commissione e l'avvocato generale al punto 50 delle sue conclusioni, risulta chiaramente dalla lettera dell'art. 5, punti 1 e 2, del regolamento n. 1897/92 che la condizione relativa alla libera concorrenza va intesa, diversamente dalla condizione relativa ai prezzi sui mercati internazionali, come una regola di procedura e non come una regola di merito.
45 Pertanto il Tribunale, avendo considerato con legittima ragione che le due condizioni ricordate al punto 43 della presente sentenza erano cumulative, aveva il diritto di esaminare soltanto la condizione relativa alla libera concorrenza.
46 Il primo motivo va quindi dichiarato infondato.
Sulla valutazione della condizione relativa al rispetto della libera concorrenza
Argomenti delle parti
47 Le ricorrenti addebitano al Tribunale di aver dichiarato che non si era dimostrato che la Commissione avesse commesso un errore concludendo che il principio della libera concorrenza non era stato rispettato al momento della conclusione delle clausole aggiunte ai contratti.
48 Tale motivo si suddivide in quattro parti.
49 In primo luogo, il Tribunale avrebbe a torto considerato, al punto 68 della sentenza impugnata, che la condizione relativa al rispetto della libera concorrenza esige, per ogni contratto che dev'essere concluso, l'offerta di almeno tre imprese indipendenti. Orbene, né la decisione 91/658 né il regolamento n. 1897/92 imporrebbero un requisito siffatto.
50 La Commissione ritiene, al contrario, che tale condizione sia prevista agli artt. 5, punto 1, del regolamento n. 1897/92, 7, settimo trattino, dell'accordo-quadro e 5.1, lett. a), del contratto di mutuo in combinato disposto con l'allegato 2-A di quest'ultimo.
51 In secondo luogo, le ricorrenti fanno valere che erroneamente il Tribunale ha considerato, al punto 67 della sentenza impugnata, che «[l]a legittimità della decisione dev'essere valutata alla luce del complesso di regole che la Commissione deve osservare in materia, compresi gli accordi conclusi con le autorità russe». Un'affermazione siffatta equivarrebbe a rendere opponibili ai terzi obblighi di natura contrattuale contenuti in testi non pubblicati.
52 Secondo la Commissione, spettava al Tribunale valutare in maniera obiettiva la legittimità della decisione controversa alla luce del complesso di regole che la Commissione doveva osservare, ivi comprese quelle contenute nell'accordo-quadro.
53 In terzo luogo, le ricorrenti addebitano al Tribunale di non aver preso in considerazione la prassi amministrativa della Commissione e gli obblighi che ne derivano nonché i diritti della difesa. Esse sostengono che la Commissione, conformemente a tale prassi, avrebbe dovuto loro richiedere documenti diversi dai soli contratti modificati e condurre un'inchiesta più approfondita, senza attendere passivamente che le venisse fornita l'informazione.
54 La Commissione sostiene che tale motivo, il quale non è di ordine pubblico, non è stato invocato in primo grado e presenta quindi il carattere di nuovo motivo. Esso dovrebbe quindi essere dichiarato irricevibile. In ogni caso, secondo la Commissione, le ricorrenti non hanno dimostrato in che cosa quest'ultima avrebbe disatteso la sua prassi amministrativa o avrebbe posto in non cale i diritti della difesa.
55 In quarto luogo, le ricorrenti fanno valere che il Tribunale ha mal valutato le prove relative al rispetto della libera concorrenza. Esse fanno valere che il Tribunale avrebbe dovuto tener conto delle particolarità dell'aggiudicazione controversa che doveva rispondere ad una situazione d'urgenza. Le necessità erano così immense che un operatore isolato non avrebbe mai potuto soddisfarle. Così le clausole aggiunte ai contratti avrebbero dovuto essere considerate come atti paralleli e connessi ai suddetti contratti, ma non distinti da questi ultimi, contrariamente a quanto ha dichiarato il Tribunale ai punti 68 e 74 della sentenza impugnata. La Exportkhleb avrebbe ben sollecitato le offerte di più di tre fornitori poiché essa ha convocato undici operatori in cereali, tutti tra loro concorrenti nel settore specializzato del frumento, ad una riunione svoltasi il 22 e 23 febbraio 1993 a Bruxelles. Sette operatori su undici avrebbero presentato un'offerta, cinque di loro avrebbero concluso simultaneamente un contratto con la Exportkhleb e quattro operatori si sono astenuti dal formulare un'offerta, per ragioni ignote. Infine, la Exportkhleb avrebbe ottenuto che le clausole aggiunte ai contratti fossero stipulate al prezzo più basso proposto dai suddetti operatori. Tutto ciò militerebbe a favore dell'esistenza di una libera concorrenza. Alla luce di tali circostanze, le ricorrenti ritengono che il Tribunale avrebbe dovuto dedurre dal fax inviato dalla Exportkhleb alla Commissione il 9 marzo 1993, in cui si menziona il ricevimento delle sette offerte di operatori in cereali, in seguito ad inviti trasmessi ad undici fornitori, che la condizione della libera concorrenza era stata osservata.
56 Secondo la Commissione, risulta chiaramente dal punto 74 della sentenza impugnata che il Tribunale ha esaminato in maniera approfondita il fax del 9 marzo 1993. Esso ha concluso che quest'ultimo non permetteva di «provare che ciascuna clausola sia stata stipulata dopo un bando di gara aperto ad almeno tre imprese indipendenti».
Giudizio della Corte
57 Quanto all'obbligo di indire una gara aperta ad almeno tre imprese per assicurare il rispetto della condizione relativa alla libera concorrenza, va ricordato che tale condizione è esplicitamente menzionata all'art. 5, punto 1, del regolamento n. 1897/92, disposizione ai sensi della quale «[i]l contratto è stipulato secondo una procedura che garantisca la libera concorrenza. A questo fine, gli organismi acquirenti delle Repubbliche, prima di selezionare le ditte fornitrici nella Comunità, esaminano almeno tre offerte presentate da imprese indipendenti e, prima di selezionare le ditte fornitrici nei paesi fornitori extracomunitari, esaminano almeno tre offerte presentate da imprese indipendenti (...)».
58 Orbene, all'occorrenza, il Tribunale ha sovranamente dichiarato, al punto 68 della sentenza impugnata, che «[l]e clausole stipulate con le diverse imprese comunitarie costituiscono, le une rispetto alle altre, contratti specifici, ognuno dei quali soggetto all'approvazione della Commissione». Ne consegue che a buon diritto il Tribunale ne ha inferito che, per ogni contratto, occorreva ricercare tre offerte indipendenti. Il Tribunale ha dichiarato al riguardo, al punto 74 della sentenza impugnata, che ciò non si è verificato.
59 La prima parte del secondo motivo va quindi dichiarata infondata.
60 Trattandosi della presa in considerazione da parte del Tribunale, nel contesto del giudizio sulla legittimità della decisione controversa, degli accordi conclusi con le autorità russe, va dichiarato che gli obblighi derivanti dall'accordo-quadro o ancora dal contratto di mutuo costituiscono essi stessi l'attuazione della decisione 91/658 e del regolamento n. 1897/92, i quali sono stati pubblicati. Ebbene, le condizioni relative ai prezzi sui mercati internazionali ed alla libera concorrenza, alla base della presente controversia, sono enunciate all'art. 5 del suddetto regolamento.
61 Conseguentemente, anche la seconda parte del secondo motivo dev'essere respinta in quanto inefficace.
62 Per quanto riguarda la censura fondata sul fatto che il Tribunale non avrebbe verificato se la Commissione si fosse conformata alla sua prassi amministrativa ed avesse rispettato i diritti della difesa, è sufficiente constatare che tale censura non è stata sollevata dinanzi al Tribunale. Orbene, consentire ad una parte di sollevare per la prima volta dinanzi alla Corte un motivo che essa non aveva dedotto dinanzi al Tribunale equivarrebbe a consentirle di sottoporre alla Corte, la cui competenza in materia di ricorsi avverso decisioni del Tribunale di primo grado è limitata, una controversa più ampia di quella di cui era stato investito il Tribunale. Nell'ambito di un ricorso contro una pronuncia del Tribunale, la competenza della Corte è limitata alla valutazione della soluzione giuridica che è stata fornita a fronte dei motivi discussi dinanzi al giudice di primo grado (v., in particolare, sentenze 1_ giugno 1994, causa C-136/92 P, Commissione/Brazzelli Lualdi e a., Racc. pag. I-1981, punto 59, e 28 maggio 1998, causa C-7/95 P, Deere/Commissione, Racc. pag. I-3111, punto 62).
63 La terza parte del secondo motivo va pertanto dichiarata irricevibile.
64 Per quanto riguarda la quarta parte del secondo motivo, va rilevato come gli argomenti delle ricorrenti siano diretti a rimettere in questione l'accertamento e la valutazione dei fatti alla luce dei quali il Tribunale ha dichiarato che la Commissione avrebbe a buon diritto potuto considerare che non era stata rispettata la condizione relativa al rispetto della libera concorrenza.
65 Ebbene, risulta dagli artt. 225 CE e 51, primo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia che quest'ultima non è competente ad accertare i fatti né, in linea di principio, ad esaminare le prove sulle quali il Tribunale ha basato il proprio accertamento dei fatti. Una volta che le prove sono state acquisite regolarmente e che i principi generali del diritto e le norme di procedura in materia di onere e di produzione della prova sono stati rispettati, spetta unicamente al Tribunale pronunciarsi sul valore da attribuire agli elementi dinanzi ad esso prodotti (sentenza 17 dicembre 1998, causa C-185/95 P, Baustahlgewebe/Commissione, Racc. pag. I-8417, punto 24). Questa valutazione non costituisce quindi, salvo il caso di snaturamento di tali elementi, una questione di diritto, come tale soggetta al controllo della Corte.
66 All'occorrenza il Tribunale ha anzitutto dichiarato, ai punti 69 e 70 della sentenza impugnata, che il telex con cui la Exportkhleb invitava le ricorrenti a partecipare ad una riunione a Bruxelles il 22 e 23 febbraio 1993, «formulato in termini generali, senza, in particolare, i quantitativi da consegnare o le condizioni di consegna», non si poteva considerare come prova del fatto che ciascuna impresa, prima della stipulazione delle clausole aggiuntive, fosse stata messa in concorrenza con almeno due imprese indipendenti quanto ai reciproci rapporti.
67 In secondo luogo, il Tribunale ha rilevato, al punto 71 della sentenza impugnata, che nemmeno gli estratti della stampa specializzata prodotti dalle ricorrenti hanno fornito una prova siffatta.
68 Infine, quanto al fax inviato dalla Exportkhleb alla Commissione il 9 marzo 1993 allo scopo di informare quest'ultima sulle modifiche apportate ai contratti, il Tribunale, al punto 74 della sentenza impugnata, ha considerato che neanche tale fax permetteva di provare che ciascuna clausola aggiuntiva fosse stata stipulata dopo un bando di gara aperto ad almeno tre imprese tra loro indipendenti. Il Tribunale ha dichiarato al riguardo che «[p]er ciascun contratto viene menzionata soltanto l'offerta formulata dall'impresa che ha ottenuto il contratto e i termini convenuti dopo i negoziati tra la Exportkhleb e l'impresa stessa. Non si parla affatto, per nessuno di tali contratti, di almeno altre due risposte, anche negative, all'invito a presentare offerte. Il fax indica soltanto che ciascuna impresa ha concluso con la Exportkhleb un contratto corrispondente al tonnellaggio che essa doveva ancora consegnare al momento della riunione di Bruxelles. In realtà, anche se effettivamente vi erano offerte allegate al fax del 9 marzo 1993, si trattava di offerte distinte relative a distinti contratti, e non relative ad un unico e medesimo contratto».
69 Il Tribunale ha inoltre precisato, al punto 78 della sentenza impugnata, che, se il prezzo concordato con la Exportkhleb era il più basso tra quelli offerti, tale circostanza permette al massimo di provare che, «prima della stipulazione dei contratti, si è svolto un negoziato tra la Exportkhleb e ognuna delle ricorrenti», senza dimostrare con ciò che tale prezzo sarebbe stato «il risultato di un invito a concorrere rivolto ad almeno tre imprese indipendenti per ciascuno dei contratti da concludere».
70 Le ricorrenti non hanno dimostrato in che cosa considerazioni siffatte facciano apparire un qualsiasi snaturamento degli elementi di prova presentati al Tribunale.
71 Conseguentemente occorre dichiarare irricevibile anche la quarta parte del secondo motivo.
72 Tenuto conto di quanto precede, si deve respingere il secondo motivo nel suo complesso.
Sulla violazione dell'art. 68, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale
73 Le ricorrenti sostengono che il Tribunale ha violato l'art. 68, n. 1, del suo regolamento di procedura non ordinando l'audizione di testimoni, quali la Exportkhleb oppure uno o più tra gli operatori che hanno partecipato alla riunione di Bruxelles del 22 e 23 febbraio 1993. Un'audizione siffatta gli avrebbe permesso di constatare che esse sono state poste in concorrenza con un numero rilevante di altri operatori.
74 La Commissione fa valere come dagli atti di causa non emerga che le ricorrenti hanno chiesto al Tribunale che fossero sentiti dei testimoni. In ogni caso esse, contrariamente a quanto imposto dall'art. 68, n. 1, terzo comma, del regolamento di procedura del Tribunale, non avrebbero precisato i fatti su cui doveva vertere l'audizione né le ragioni che la giustificavano.
75 La Commissione aggiunge che la suddetta disposizione del regolamento di procedura conferisce al Tribunale un potere discrezionale per decidere se occorra o meno sentire testimoni. Una decisione siffatta potrebbe essere contestata, nell'ambito di un ricorso avverso una pronuncia del Tribunale di primo grado, soltanto se venisse dimostrato che il fatto di non aver proceduto a tale audizione era manifestamente non ragionevole.
Giudizio della Corte
76 A tenore dell'art. 68, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale:
«Il Tribunale, d'ufficio o su richiesta delle parti e sentite le parti e l'avvocato generale, ordina l'accertamento di determinati fatti per mezzo di testimoni. L'ordinanza precisa i fatti da accertare.
I testimoni sono citati dal Tribunale, sia d'ufficio che su richiesta delle parti o dell'avvocato generale.
La richiesta di una parte per l'assunzione di un testimone deve precisare i fatti sui quali esso deve essere sentito e le ragioni che ne giustificano l'audizione».
77 Occorre rilevare, da un lato, che il Tribunale non è tenuto a citare testimoni d'ufficio, giacché l'art. 66, n. 1, del suo regolamento di procedura precisa che esso dispone i mezzi istruttori che ritiene opportuni mediante ordinanza che specifica i fatti da provare (v. sentenza Baustahlgewebe/Commissione, cit., punto 77). Il Tribunale, quindi, è il solo giudice dell'eventuale necessità di integrare gli elementi di informazione di cui dispone nelle cause di cui è investito (v., segnatamente, sentenza 10 luglio 2001, causa C-315/99 P, Ismeri Europa/Corte dei conti, Racc. pag. I-5281, punto 19).
78 Peraltro il valore probante o meno degli atti del processo rientra nella sua valutazione insindacabile dei fatti che, secondo quanto già ricordato al punto 66 della presente sentenza, sfugge al controllo della Corte nell'ambito di un ricorso avverso una pronuncia del Tribunale di primo grado, salvo in caso di snaturamento degli elementi di prova presentati al Tribunale o quando l'inesattezza materiale degli accertamenti del Tribunale risulti dai documenti inseriti nel fascicolo (sentenza Ismeri Europa/Corte dei conti, cit., punto 19).
79 Orbene, a sostegno del loro terzo motivo, le ricorrenti non hanno fornito alcun elemento atto a dimostrare l'esistenza di uno snaturamento degli elementi di prova presentati al Tribunale o di un'inesattezza materiale degli accertamenti del Tribunale alla luce dei documenti inseriti nel fascicolo.
80 Il terzo motivo va quindi respinto.
Sulla domanda di risarcimento dei danni
Argomenti delle parti
81 Le ricorrenti sostengono che, tenuto conto dei motivi invocati a sostegno dei loro ricorsi avverso le pronunce del Tribunale di primo grado, il Tribunale avrebbe dovuto condannare la Commissione al pagamento di indennità come risarcimento dei danni causati dalla decisione controversa. Esse invitano la Corte a rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché statuisca sulle domande di risarcimento proposte in primo grado o a statuire essa stessa su tale punto se lo giudica più opportuno.
82 Secondo la Commissione, dal momento che i motivi diretti all'annullamento della sentenza impugnata sono infondati, anche il quarto motivo va dichiarato infondato.
Giudizio della Corte
83 E' sufficiente ricordare in proposito che il sorgere della responsabilità extracontrattuale della Comunità è subordinato in particolare all'illegittimità del comportamento contestato all'istituzione (v., segnatamente, sentenza 15 settembre 1994, causa C-146/91, KYDEP/Consiglio e Commissione, Racc. pag. I-4199, punto 19).
84 Poiché l'esame dei motivi invocati dalle ricorrenti a sostegno dei loro ricorsi avverso le pronunce del Tribunale di primo grado non ha permesso di provare l'esistenza di un'illegittimità imputabile alla Commissione, a buon diritto il Tribunale ha respinto le domande di risarcimento del danno da loro assertivamente subìto.
85 Ne consegue che il quarto motivo va dichiarato infondato.
86 Da quanto precede deriva che i ricorsi debbono essere respinti nel loro complesso.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
87 In forza dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado in forza dell'art. 118, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Avendo la Commissione chiesto la condanna delle ricorrenti ed essendo queste ultime rimaste soccombenti, la Glencore e la Compagnie Continentale vanno condannate a sostenere le proprie spese nonché, rispettivamente, quelle sostenute dalla Commissione nelle cause riunite C-24/01 P e C-25/01 P.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) I ricorsi contro le pronunce del Tribunale di primo grado vanno respinti.
2) La Glencore Grain Ltd è condannata alle spese nella causa C-24/01 P e la Compagnie Continentale (Francia) SA è condannata alle spese nella causa C-25/01 P.