CELEX: 61998CJ0378
Fördragsbrott
Statligt stöd
Artikel 93.2 andra stycket i EG-fördraget (nu artikel 88.2 andra stycket EG)
Skyldighet att återkräva det stöd som beviljats i samband med programmet Maribel bis och Maribel ter
Hinder för verkställighet

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 21 oktober 1998, med stöd av artikel 93.2 andra stycket i EG-fördraget (nu artikel 88.2 andra stycket EG) väckt talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 189 fjärde stycket i EG-fördraget (nu artikel 249 fjärde stycket EG) och enligt artiklarna 2 och 3 i kommissionens beslut 97/239/EG av den 4 december 1996 om det stöd som Belgien har beviljat i samband med programmet "Maribel bis och ter" (EGT L 95, 1997, s. 25), vilket delgavs Konungariket Belgien den 20 december 1996, genom att inte inom de föreskrivna fristerna vidta nödvändiga åtgärder för att från de stödmottagande företagen återkräva det stöd som beviljats i samband med programmet Maribel bis och ter, ett stöd som genom det ovannämnda beslutet förklarats olagligt och oförenligt med den gemensamma marknaden.
Tillämpliga bestämmelser och faktiska omständigheter
Bakgrund och beslut 97/239
2 I Belgien infördes genom lag av den 29 juni 1981 om generella principer för löntagares sociala trygghet (Moniteur belge av den 2 juli 1981, s. 8575) det så kallade Maribel-programmet, genom vilket de arbetsgivare som anställde industriarbetare tillerkändes ett avdrag på de sociala avgifterna. Med hänsyn till denna åtgärds generella och automatiska karaktär ansågs den inte som ett stöd som föll inom tillämpningsområdet för artikel 92.1 i EG-fördraget (nu artikel 87.1 EG i ändrad lydelse).
3 Genom den kungliga förordningen av den 14 juni 1993 (Moniteur belge av den 7 juli 1993, s. 16069) ändrades, från och med den 1 juli 1993, detta system genom att det så kallade Maribel bis-programmet infördes. Där föreskrevs att avdraget på de sociala avgifterna skulle ökas för de arbetsgivare som huvudsakligen utövade sin verksamhet i någon av de sektorer som var mest utsatta för internationell konkurrens.
4 Den kungliga förordningen av den 22 februari 1994 (Moniteur belge av den 18 mars 1994, s. 6724), genom vilken det så kallade Maribel ter-programmet infördes, innebar att avdraget på de sociala avgifterna ytterligare ökades från och med den 1 januari 1994. Programmets tillämpningsområde utvidgades också, från och med den 1 januari 1994, till internationell transport, och från och med den 1 april 1994 till luftfart och sjöfart samt biverksamheter till transporter.
5 Eftersom den belgiska regeringen inte på förhand hade anmält de åtgärder som utgjorde programmet Maribel bis och programmet Maribel ter (nedan kallat programmet Maribel bis och ter) till kommissionen, inledde den sistnämnda det förfarande som avses i artikel 93.2 första stycket i fördraget. När detta förfarande hade avslutats fattade kommissionen den 4 december 1996 beslut 97/239, vilket den delgav Konungariket Belgien den 20 december samma år.
6 I artikel 1 i beslut 97/239 förklarade kommissionen att det högre avdraget på de sociala avgifterna för arbetare, vilket inom ramen för programmet Maribel bis och ter beviljats de arbetsgivare som huvudsakligen utövar sin verksamhet i någon av de sektorer som är mest utsatta för internationell konkurrens var oförenligt med den gemensamma marknaden.
7 I artikel 2 första meningen i beslut 97/239 föreskrivs följande: "Belgien åläggs härmed att vidta lämpliga åtgärder för att omedelbart sätta stopp för beviljandet av ... högre avdrag på socialavgifterna ... och tillse att de företag som tagit emot de olagligt utbetalade stöden återbetalar dessa."
8 I artikel 3 i beslut 97/239 föreskrivs följande: "Belgien skall senast två månader efter det datum då detta beslut delgavs informera kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att efterkomma detta beslut."
9 Konungariket Belgien väckte genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 19 februari 1997, talan om ogiltigförklaring av beslut 97/239. Domstolen ogillade talan genom dom av den 17 juni 1999 i mål C-75/97, Belgien mot kommissionen (REG 1999, s. I-3671).
Den belgiska regeringens åtgärder till följd av beslut 97/239 och diskussionerna innan förevarande talan väcktes
10 Den belgiska regeringen informerade kommissionen om att den, för att uppfylla den skyldighet att sätta stopp för beviljandet av högre avdrag på socialavgifterna som föreskrivs i artikel 2 första meningen i beslut 97/239, avsåg att ersätta programmet Maribel bis och ter med ett nytt system kallat Maribel quater från och med den 1 juli 1997. Kommissionen svarade den belgiska regeringen att den ansåg att programmet Maribel quater i dess helhet utgjorde en generell åtgärd och att den inte skulle göra någon invändning med stöd av artikel 92.1 i fördraget avseende detta.
11 Konungariket Belgien hade däremot inte innan förevarande talan väcktes uppfyllt den skyldighet som föreskrivs i artikel 2 andra delen av första meningen i beslut 97/239, nämligen att återkräva det stöd som hade beviljats i samband med programmet Maribel bis och ter.
12 För att övervinna de svårigheter med vilka den belgiska regeringen rättfärdigade att detta stöd inte hade återkrävts ägde diskussioner rum mellan denna och kommissionen. De förefaller ha inletts med ett möte den 13 januari 1997 mellan företrädare för den belgiska regeringen och kommissionens tjänstemän.
13 Den belgiska regeringen gjorde med avseende på de åberopade svårigheterna gällande att vissa företag hade försvunnit eller gått i konkurs, att avdraget på de sociala avgifterna enligt Maribel bis och Maribel ter slagits samman, och att det tas hänsyn till olika finansieringsformer vilka företagen skulle ha haft rätt till om de inte hade åtnjutit dessa avdrag. Vidare gjorde regeringen gällande beräkningssvårigheter som hade samband med att de nya avdragen på de sociala avgifterna i enlighet med programmet Maribel quater eventuellt skulle dras av från de belopp som skulle återbetalas, det stora antalet företag som tagit emot stöd, för vilka avdragen skulle ha beräknats kvartal för kvartal i förhållande till antalet anställda arbetstagare och definitivt den höga kostnad och oacceptabla arbetsbelastning som ett sådant återkravsförfarande skulle medföra för den behöriga myndigheten.
14 Den belgiska regeringen ansåg det nödvändigt att göra en schablonberäkning av det stödbelopp som skulle återkrävas.
15 Den belgiska regeringen begärde att de minimis-regeln skulle tillämpas och gjorde gällande att enligt denna regel skulle företag med mindre än 50 arbetstagare inte omfattas av skyldigheten att återbetala det ifrågavarande stödet.
16 Kommissionen förkastade för sin del inte a priori vare sig tillämpningen av de minimis-regeln eller en eventuell kompensation mellan det belopp som skulle återbetalas och summan av de nya avdrag som föreskrevs enligt programmet Maribel quater.
17 Kommissionen begärde dock vid flera tillfällen att den belgiska regeringen skulle precisera sitt förslag avseende en schablonberäkning och närmare beskriva hur återkravet av det ifrågavarande stödet enligt den avsedda metoden skulle genomföras. Kommissionen, som var oroad över att schablonberäkningen var mycket vag, uteslöt alla beräkningsmetoder där det avdrag på avgifterna som företagen faktiskt hade åtnjutit inte beaktades.
18 Eftersom kommissionen, efter flera månader av diskussioner, inte hade erhållit något konkret förslag avseende återkrav av stödet begärde den, genom skrivelse av den 4 maj 1998, att den belgiska regeringen "inom en frist på 15 arbetsdagar räknat från denna skrivelse, till kommissionen [skulle] framföra ett konkret, detaljerat och genomförbart återkravsförslag".
19 Eftersom kommissionen inte fann den belgiska regeringens svar tillfredsställande, väckte den förevarande talan.
De fortsatta diskussionerna efter det att förevarande talan hade väckts
20 Det framgår av parternas svar på en fråga från domstolen att diskussionerna återupptogs i januari 1999, efter att ha avbrutits till följd av att förevarande talan väcktes. Den belgiska regeringen granskade då tillsammans med kommissionen olika versioner av ett "förslag till protokoll" som denna regering hade föreslagit för att lösa problemet med återkrav av det stöd som programmet Maribel bis och ter hade lett till.
21 Den återkravsmetod som föreslogs i dokumentet godtogs i huvudsak av kommissionen, som enbart begärde några preciseringar av den belgiska regeringen.
22 Följaktligen reglerades återkravet av det stöd som programmet Maribel bis och ter hade lett till genom lag av den 24 december 1999 om sociala och andra föreskrifter (Moniteur belge av den 31 december 1999, tredje upplagan, s. 50467).
23 Vissa villkor i denna reglering ifrågasattes emellertid av kommissionen, som påpekade för den belgiska regeringen att det var nödvändigt att göra vissa ändringar i denna. Parterna förefaller fortfarande vara oeniga, bland annat vad gäller en aspekt av tillämpningen av de minimis-regeln samt om lagens påstått dubbeltydiga karaktär, i och med att den förefaller möjliggöra för de berörda företagen att få ett dubbelt skatteavdrag på de belopp som skall återbetalas.
Prövning i sak
Relevant tidpunkt för fastställelse av fördragsbrott
24 Den form av talan som föreskrivs i artikel 93.2 andra stycket i fördraget är endast en variant av talan om fördragsbrott som speciellt har anpassats till de särskilda problem som statligt stöd medför för konkurrensen inom den gemensamma marknaden (se dom av den 14 februari 1990 i mål C-301/87, Frankrike mot kommissionen, kallad Boussac Saint-Frères, REG 1990, s. I-307, punkt 23; svensk specialutgåva, volym 10, s. 303).
25 När det är fråga om en talan som väckts med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar (se till exempel dom av den 23 maj 2000 i mål C-58/99, kommissionen mot Italien, REG 2000, s. I-3811, punkt 17).
26 Eftersom det i artikel 93.2 andra stycket i fördraget, till skillnad från artikel 169 i fördraget, inte föreskrivs något administrativt förfarande och kommissionen följaktligen inte avger något motiverat yttrande vari det föreskrivs en frist för medlemsstaterna att efterkomma dess beslut, kan den frist som det hänvisas till i den förstnämnda av dessa bestämmelser endast vara den som föreskrevs i det beslut som påstås inte ha verkställts eller, i förekommande fall, den bestämmelse som kommissionen därefter har fastställt.
27 Vad beträffar den frist som fastställts i det förevarande fallet, föreskrivs i artikel 3 i beslut 97/239 en frist om två månader efter det datum då beslutet delgavs för att den belgiska regeringen skall informera kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att efterkomma detta beslut, bland annat åtgärder som vidtagits för att återkräva det beviljade stödet. Efter långvariga diskussioner mellan parterna om de svårigheter som den belgiska regeringen hade stött på, fastställde kommissionen, i sin skrivelse av den 4 maj 1998, en ny frist som löpte ut 15 dagar räknat från denna skrivelse.
28 Med hänsyn till de svårigheter som faktiskt uppkommit och med beaktande av rättspraxis avseende skyldigheten för såväl medlemsstaterna som gemenskapens institutioner att samarbeta lojalt (se dom av den 22 mars 2001 i mål C-261/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-2537, punkt 24), har den frist som föreskrivs i artikel 3 i beslut 97/239 obestridligen ersatts av den frist som framgår av skrivelsen av den 4 maj 1998. Den sistnämnda fristen skall således anses relevant och den belgiska regeringens initiativ och åtgärder efter det att denna frist löpte ut skall därmed inte beaktas.
Påståendet att det förelåg hinder mot att återkräva de beviljade beloppen
29 Det är ostridigt att de belgiska myndigheterna inte inom den föreskrivna fristen, som den definierats i punkt 28 i denna dom, hade återkrävt det stöd som olagligt beviljats med stöd av programmet Maribel bis och ter.
30 Det framgår emellertid av fast rättspraxis att den enda grund som en medlemsstat kan åberopa till sitt försvar vid en talan om fördragsbrott som kommissionen har väckt med stöd av artikel 93.2 i fördraget är att det föreligger ett absolut hinder för en korrekt verkställighet av beslutet (se dom av den 4 april 1995 i mål C-348/93, kommissionen mot Italien, REG 1995, s. I-673, punkt 16, av den 29 januari 1998 i mål C-280/95, kommissionen mot Italien, REG 1998, s. I-259, punkt 13, och i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 23).
31 Att en medlemsstat mot en sådan talan inte kan åberopa andra grunder än att det föreligger ett absolut hinder mot att verkställa beslutet hindrar inte att staten, som vid verkställandet av ett kommissionsbeslut angående statligt stöd möter oförutsedda och oförutsägbara svårigheter eller som blir varse följder som kommissionen inte har förutsett, bör underställa kommissionen dessa problem för bedömning, med förslag på lämpliga förändringar av det ifrågavarande beslutet. I ett sådant fall bör kommissionen och medlemsstaten, enligt den regel som ålägger medlemsstater och gemenskapens institutioner en ömsesidig skyldighet till lojalt samarbete, vilken i synnerhet ligger bakom artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG), samarbeta med god vilja för att övervinna svårigheterna, med fullt iakttagande av bestämmelserna i fördraget, i synnerhet bestämmelserna avseende stödåtgärder (se dom av den 2 februari 1989 i mål 94/87, kommissionen mot Tyskland, REG 1989, s. 175, punkt 9, av den 4 april 1995 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 17, av den 27 juni 2000 i mål C-404/97, kommissionen mot Portugal, REG 2000, s. I-4897, punkt 40, och i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 24).
32 Villkoret att det skall föreligga absolut hinder mot att verkställa beslutet är inte uppfyllt då svaranderegeringen endast upplyser kommissionen om de rättsliga, politiska och praktiska svårigheter som det innebär att genomföra beslutet, utan att vidta någon som helst åtgärd gentemot de ifrågavarande företagen i syfte att återkräva stödet och utan att föreslå kommissionen några alternativa lösningar för att genomföra beslutet, lösningar med hjälp av vilka svårigheterna skulle kunna övervinnas (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 10, dom av den 10 juni 1993 i mål C-183/91, kommissionen mot Grekland, REG 1993, s. I-3131, punkt 20, och av den 29 januari 1998 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 14).
Parternas argument
33 Kommissionen har lagt Konungariket Belgien till last att det inte har vidtagit åtgärder för att återkräva det stöd som beviljats i samband med programmet Maribel bis och ter, trots att det inte var absolut omöjligt för denna stat att återkräva det. Kommissionen har i detta avseende anmärkt att Konungariket Belgien inte har tagit något initiativ till att försöka återkräva ovannämnda stöd från de företag som tagit emot det.
34 Kommissionen har även beklagat att den belgiska regeringen inte har föreslagit några alternativa lösningar för att verkställa beslut 97/239 i syfte att övervinna de uppkomna svårigheterna. Kommissionen har bland annat lagt den belgiska regeringen till last att den inte har preciserat sitt förslag till kompensationssystem och schablonberäkning, trots att kommissionen vid flera tillfällen begärt detta.
35 Den belgiska regeringen har i sitt svar gjort gällande att den handlat med omsorg för att kräva återbetalning av det ifrågavarande stödet, men att det uppkom oövervinneliga svårigheter vid den exakta beräkningen - kvartal för kvartal - av de avdrag på de sociala avgifterna som de berörda företagen hade åtnjutit.
36 Den belgiska regeringen har tillagt att i avsaknad av en generell lösning på detta problem, kunde den inte verkställa beslut 97/239 enbart gentemot några av de ifrågavarande företagen utan att åsidosätta likabehandlingsprincipen.
37 Den belgiska regeringen har i detalj beskrivit de svårigheter som enligt dess mening blir följden av två särdrag i det belgiska systemet för social trygghet:
- För det första skulle ett företag som blev skyldigt att återbetala stöd som erhållits i samband med programmet Maribel bis och ter befinna sig i en situation som enbart kunde föreligga under 30 dagar, varpå företaget inte längre skulle kunna åtnjuta andra avdrag från sociala avgifter för vilka andra förutsättningar gäller. Det är uppenbart att en sådan återbetalning inte kan genomföras inom en frist på 30 dagar.
- För det andra är det, eftersom programmet Maribel innebar ett odelbart schablonbelopp och datasystemet före år 1994 inte gjorde någon skillnad mellan förmåner enligt det ursprungliga programmet Maribel och förmåner enligt programmet Maribel bis och ter, i vart fall uteslutet att göra beräkningar för perioden före detta år.
38 Den belgiska regeringen har gjort gällande att enbart en schablonberäkning av det belopp som skall återkrävas skulle ha gjort det möjligt att övervinna de uppkomna svårigheterna, men att denna lösning hade förkastats av kommissionen.
39 Den belgiska regeringen har i detta sammanhang lagt kommissionen till last att den inte har samarbetat konstruktivt i sökandet efter en acceptabel lösning på problemet med återkrav av det ifrågavarande stödet. Regeringen har understrukit att skyldigheten till lojalt samarbete åligger såväl gemenskapens institutioner som medlemsstaterna.
Domstolens bedömning
40 Domstolen erinrar om att den i punkt 90 i det ovannämnda målet Belgien mot kommissionen har konstaterat att trots att det obestridligen förelåg svårigheter fanns det inget bevis för att det förelåg ett absolut hinder mot att verkställa återkravet av det ifrågavarande stödet, och det fanns inte heller något bevis för att detta absoluta hinder förelåg redan vid den tidpunkt då kommissionen fattade beslut 97/239.
41 De belgiska myndigheterna har i det förevarande fallet, som generaladvokaten har konstaterat i punkt 25 i sitt förslag till avgörande, i praktiken begränsat sig till att anföra att det förelåg svårigheter av teknisk och administrativ art vid återkravet, huvudsakligen på grund av det stora antalet berörda företag och på grund av att det var nödvändigt att beräkna stödbeloppet - kvartal för kvartal - på grundval av antalet faktiskt anställda arbetstagare i dessa företag.
42 Vad beträffar sådana svårigheter har domstolen i ett liknande mål inte godtagit argumentet att det kan föreligga ett absolut hinder på grund av det stora antalet berörda företag (domen av den 29 januari 1998 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien). Domstolen har närmare bestämt i punkt 23 i den domen påpekat att även om det skulle medföra administrativa svårigheter att återkräva en skattekredit, är denna omständighet inte av sådan art att det kan anses föreligga tekniska hinder för att återkräva stödet.
43 Fram till den relevanta tidpunkten för fastställelse av fördragsbrottet har den belgiska regeringen inte vidtagit några som helst åtgärder för att återkräva det ifrågavarande stödet från berörda företag. Det förefaller dock inte ha förelegat ett absolut hinder mot att börja med att återkräva stödet från vissa företag, utvalda med iakttagande av likabehandlingsprincipen, samtidigt som de berörda företagen skyddades från de nackdelar som följer av särdragen i det belgiska systemet för social trygghet.
44 Konungariket Belgien har inte heller i tillräcklig omfattning samarbetat med kommissionen för att finna en lösning på problemet med återkrav av det ifrågavarande stödet.
45 Den belgiska regeringen föreslog visserligen en kompensationsmetod som huvudsakligen byggde på en schablonberäkning av det belopp som varje företag skulle erlägga.
46 Domstolen anser dock att kommissionens påpekande att förslaget om en schablonberäkning av det stöd som skall återkrävas uttryckts i vaga ordalag är välgrundat.
47 Trots att kommissionen vid flera tillfällen begärde detta, ingav den belgiska regeringen inte några uppgifter till den som gjorde det möjligt att klarlägga denna beräkningsmetods karaktär och närmare innehåll. Bland annat angav den belgiska regeringen inte vilka omständigheter som skulle anses vara "schablonmässiga".
48 Dessutom angav den belgiska regeringen själv vid ett tillfälle under förhandlingarna att den tvivlade starkt på huruvida dess kompensationsmetod var genomförbar och den underrättade kommissionen om sina betänkligheter.
49 I avsaknad av mer precisa uppgifter kunde följaktligen kommissionen inte inta någon annan hållning än att förklara att det skulle vara oacceptabelt att göra en schablonberäkning i vilken det inte togs hänsyn till summan av de avdrag på de sociala avgifterna som företagen faktiskt hade åtnjutit.
50 Vad beträffar den belgiska regeringens anmärkning att kommissionen inte samarbetade, skall det konstateras att det är den medlemsstat som beslutet, vilket ålägger staten att återkräva det olagligt utbetalade stödet, är riktat till som är skyldig att först komma med förslag om svårigheter uppkommer.
51 Med beaktande av att det saknas gemenskapsrättsliga bestämmelser angående förfarandet vid återbetalning av belopp som utbetalats utan grund, skall återkravet av det stöd som oriktigt beviljats verkställas på sätt som föreskrivs i nationell rätt (se dom av den 20 mars 1997 i mål C-24/95, Alcan Deutschland, REG 1997, s. I-1591, punkt 24). Medlemsstaten har således de bästa möjligheterna att ange vilka metoder som är lämpliga för ett sådant återkrav.
52 Under dessa omständigheter kan inte kommissionen anklagas för bristande samarbete. Kommissionen godtog dessutom utan dröjsmål att de minimis-regeln skulle tillämpas och förklarade sig vid flera tillfällen under förhandlingarna beredd att godta ett konkret förslag grundat på en schablonberäkning. Den har således aktivt vinnlagt sig om att samarbeta genom att godta det fåtal förslag som framlades för den och som var godtagbara.
53 Av vad som har anförts följer att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 189 fjärde stycket i fördraget och enligt artiklarna 2 och 3 i beslut 97/239, genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta nödvändiga åtgärder för att från de stödmottagande företagen återkräva det stöd som beviljats i samband med programmet Maribel bis och ter, ett stöd som genom det ovannämnda beslutet förklarats olagligt och oförenligt med den gemensamma marknaden.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
54 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Belgien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Belgien har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 189 fjärde stycket i EG-fördraget (nu artikel 249 fjärde stycket EG) och enligt artiklarna 2 och 3 i kommissionens beslut 97/239/EG av den 4 december 1996 om det stöd Belgien har beviljat i samband med programmet "Maribel bis och ter", genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta nödvändiga åtgärder för att från de stödmottagande företagen återkräva det stöd som beviljats i samband med programmet Maribel bis och ter, ett stöd som genom det ovannämnda beslutet förklarats olagligt och oförenligt med den gemensamma marknaden.
2) Konungariket Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.