CELEX: 61992CJ0364
Traktatens artikel 86 og 90
begrebet virksomhed
international organisation

1 Ved dom af 10. september 1992, indgaaet til Domstolen den 18. september s.aa., har Belgiens Cour de cassation i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 86 og 90.
2 Spoergsmaalet er blevet forelagt under en sag mellem det tyske luftfartsselskab SAT Fluggesellschaft mbH (herefter benaevnt "SAT"), og Den Europaeiske Organisation for Luftfartens Sikkerhed, Eurocontrol (herefter benaevnt "Eurocontrol").
3 Eurocontrol er en international organisation med hovedsaede i Bruxelles, som blev oprettet i henhold til en konvention af 13. december 1960. En protokol af 12. februar 1981, der traadte i kraft den 1. januar 1986, aendrede vaesentligt den oprindelige konvention (herefter benaevnt "den aendrede konvention"). De kontraherende stater er Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Belgien, Den Franske Republik, Den Hellenske Republik, Irland, Storhertugdoemmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Den Portugisiske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Republikken Cypern, Den Ungarske Republik, Republikken Malta, Den Schweiziske Konfoederation og Republikken Tyrkiet.
4 I henhold til den aendrede konventions artikel 2, stk. 1, litra l), har Eurocontrol bl.a. til opgave at indfoere og opkraeve afgifter, der paalaegges brugere af lufttrafiktjeneste i henhold til den multilaterale aftale, undertegnet den 12. februar 1981, vedroerende en route-afgifter, paa vegne af baade de ovennaevnte kontraherende parter og ikke-medlemsstater, som er part i denne aftale. Disse stater er OEstrig og Spanien.
5 Den tvist, Eurocontrol har indbragt for de belgiske retsinstanser, vedroerer opkraevningen af en route-afgifter paa 3 175 953 USD, som SAT skylder for flyvninger i perioden september 1981 - december 1985.
6 Som begrundelse for ikke at betale afgifterne har SAT gjort gaeldende, at Eurocontrol har tilsidesat traktatens artikel 86 og 90. SAT har anfoert, at Eurocontrol' s praksis, der bestaar i, for samme ydelser, at fastsaette afgifter, som bl.a. er forskellige fra stat til stat og fra aar til aar, maa anses for misbrug af en dominerende stilling i henhold til traktatens artikel 86.
7 Det er paa denne baggrund, at Belgiens Cour de cassation har anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:
"Er Den Europaeiske Organisation for Luftfartens Sikkerhed (Eurocontrol), der blev oprettet ved den internationale konvention vedroerende samarbejde om luftfartens sikkerhed, undertegnet i Bruxelles den 13. december 1960 og aendret samme sted ved protokol af 12. februar 1981, en virksomhed i henhold til artikel 86 og 90 i Rom-traktaten af 25. marts 1957 om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab?"
Domstolens kompetence
8 Eurocontrol har anfoert, at Domstolen ikke kan behandle sager, hvori Eurocontrol er part, da forholdet mellem Eurocontrol og Faellesskabet som foelge af Eurocontrol' s egenskab af international organisation er undergivet folkeretten. Domstolen har saaledes ikke kompetence til at besvare det praejudicielle spoergsmaal.
9 Denne formalitetsindsigelse kan ikke tages til foelge. Domstolen har kompetence til at fortolke traktatens bestemmelser, hvilket fremgaar af traktatens artikel 177, som indfoerer et direkte samarbejde mellem Domstolen og de nationale retsinstanser inden for rammerne af en procedure, som ikke har karakter af tvistemaal, og hvor parterne ikke kan gribe ind i sagsbehandlingen, under hvilken de alene opfordres til at udtale sig (jf. bl.a. dom af 9.12.1965, sag 44/65, Hessische Knappschaft, Sml. 1965-1968, s. 137, org. ref.: Rec. s. 1191).
10 Den nationale ret har imidlertid forelagt Domstolen et spoergsmaal, der ikke vedroerer fortolkningen af konventionen om oprettelse af Eurocontrol eller den multilaterale aftale vedroerende en route-afgifter, men fortolkningen af traktatens artikel 86 og 90.
11 Spoergsmaalet om, hvorvidt faellesskabsreglerne kan goeres gaeldende over for Eurocontrol, vedroerer realiteten og er uden betydning for Domstolens kompetence.
Formaliteten
12 Eurocontrol har ogsaa anfoert, at det praejudicielle spoergsmaal ikke kan antages til realitetsbehandling, idet praemisserne i den nationale dom er behaeftet med en vaesentlig vildfarelse, da det fejlagtigt antages, at organisationen har eneret til at varetage flyvekontroltjenesten og til at opkraeve en route-afgifterne. Yderligere vil en eventuel dom, hvori det fastslaas, at Eurocontrol er omfattet af traktatens konkurrenceregler, ikke kunne kraeves opfyldt, idet dommen ikke er retligt bindende for de stater, som har tilsluttet sig konventionen uden at vaere medlem af Faellesskabet.
13 Det foerste anbringende, hvorefter det af den nationale ret forelagte praejudicielle spoergsmaal er irrelevant, kan ikke tiltraedes. For saa vidt som det - for at kunne besvare det forelagte spoergsmaal vedroerende realiteten - er vigtigt at fastslaa den noejagtige raekkevidde af de befoejelser, der er tillagt en organisation som Eurocontrol, er det forhold, at den nationale rets oplysninger om disse befoejelser maatte vaere fejlagtige, uden betydning for, om Domstolen kan tage stilling til det praejudicielle spoergsmaal.
14 Det andet anbringende kan lige saa lidt tages til foelge som indsigelsen mod Domstolens kompetence. Anbringendet vedroerer nemlig realiteten, da det forudsaetter, at spoergsmaalet om, hvorvidt Eurocontrol er en virksomhed, der er omfattet af konkurrencereglerne, er afgjort.
Realiteten
15 SAT har anfoert, at Eurocontrol er en virksomhed i henhold til traktatens artikel 86 og 90. Organisationens aktiviteter vedroerende forskning og koordinering kan ikke anses for "jus imperii"-aktiviteter, idet der er tale om aktiviteter af oekonomisk art, som kan udoeves af privatretlige organer. Selv flyvekontroltjenesten maa anses for en oekonomisk virksomhed, hvilket fremgaar af, at denne tjeneste i visse medlemsstater varetages af private virksomheder. SAT anfoerer subsidiaert, at i det mindste opkraevningen af afgifterne, som er genstand for hovedsagen, er af erhvervsmaessig karakter, hvilket bl.a. fremgaar af, at det er ved Tribunal de commerce, Bruxelles, at Eurocontrol har anlagt sag med paastand om betaling af afgifterne.
16 Den tyske, den franske og den graeske regering samt Det Forenede Kongeriges regering og Eurocontrol har derimod paaberaabt sig den offentligretlige karakter af Eurocontrol' s virksomhed til stoette for deres paastand om, at organisationen ikke er en virksomhed i henhold til traktatens konkurrenceregler. De har bl.a. henvist til Domstolens domme vedroerende fortolkningen af konventionen af 27. september 1968 om retterne kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgoerelser i borgerlige sager, herunder handelssager, hvoraf det fremgaar, at Eurocontrol maa ligestilles med en offentlig myndighed, der udoever en offentligretlig befoejelse (dom af 14.10.1976, sag 29/76, LTU, Sml. s. 1541, og af 14.7.1977, forenede sager 9/77 og 10/77, Bavaria Fluggesellschaft og Germanair, Sml. s. 1517). Regeringerne og Eurocontrol goer navnlig gaeldende, at flyvekontroltjenesten er en form for politivirksomhed til varetagelse af den offentlige sikkerhed. Opkraevningen af en route-afgifterne foretages for de kontraherende staters regning, idet afgifterne kun er en modydelse for den lufttrafiktjeneste, som staterne stiller til raadighed.
17 Ogsaa Kommissionen har anfoert, at Eurocontrol ikke er en virksomhed i traktatens forstand og har herved fremfoert de samme argumenter som medlemsstaterne for saa vidt angaar opkraevningen af en route-afgifterne. Kommissionen tilfoejer, at flyvekontroltjenesten, som ikke direkte er genstand for hovedsagen, er en opgave, der paahviler det offentlige, og som ikke kan anses for oekonomisk virksomhed, da der er tale om en tjeneste af almen interesse til beskyttelse af saavel luftfartens brugere som befolkningen i de omraader, der overflyves.
18 Det fremgaar af Domstolens praksis (jf. bl.a. dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner og Elser, Sml. I, s. 1979, praemis 21, og af 17.2.1993, forenede sager C-159/91 og C-160/91, Poucet og Pistre, Sml. I, s. 637, praemis 17), at inden for konkurrenceretten omfatter begrebet virksomhed enhver enhed, som udoever oekonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmaade.
19 For at afgoere, om Eurocontrol maa anses for en virksomhed i henhold til traktatens artikel 86 og 90, er det noedvendigt at se naermere paa arten af organisationens virksomhed.
20 Artikel 1 i konventionen angaaende international civil luftfart undertegnet i Chicago den 7. december 1944 (Samling af De Forenede Nationers Traktater, bind 15, nr. 105) bestemmer: "De kontraherende stater anerkender, at enhver stat har fuldstaendig og udelukkende hoejhedsret over luftrummet over dens territorium." Inden for rammerne af denne hoejhedsret varetager staterne under overholdelse af bestemmelserne i gaeldende internationale konventioner de politimaessige opgaver i deres luftrum samt flyvekontroltjenesten.
21 Eurocontrol er ifoelge den aendrede konvention en international organisation med regionalt sigte. De kontraherende parter er enige om at styrke samarbejdet og udvikle faelles aktiviteter inden for luftfart, idet der herved tages tilboerligt hensyn til forsvarsmaessige behov, og idet der soerges for den for alle luftrumsbrugere stoerst mulige frihed, der er forenelig med det kraevede sikkerhedsniveau. Organisationen skal samarbejde med de kontraherende staters civile og militaere myndigheder (den aendrede konventions artikel 1).
22 Eurocontrol' s befoejelser som fastlagt i den aendrede konventions artikel 2 omfatter for det foerste forskning, planlaegning, koordinering af de nationale politikker og uddannelse af personel.
23 For det andet har Eurocontrol kompetence til at indfoere og opkraeve en route-afgifter, der paalaegges brugerne af luftrummet. Eurocontrol fastsaetter i overensstemmelse med de retningslinjer, der er fastlagt af Den Internationale Civile Luftfartsorganisation, den faelles formel for beregningen af en route-afgifterne. Formelen tager hensyn til flyets vaegt og den overfloejne distance, hvorpaa der anvendes en "enhedsrate". Denne rate fastsaettes ikke af Eurocontrol, men af hver af de kontraherende stater for brugen af statens luftrum. For hver enkelt flyvning beregner og opkraever Eurocontrol en enkelt afgift, som udgoer summen af de skyldige afgifter. Afgifterne opkraeves for staternes regning og indbetales til disse med fradrag af en del af provenuet svarende til anvendelsen af en "administrativ enhedsrate" med det formaal at daekke omkostningerne ved opkraevningen.
24 Endelig er den operationelle del af flyvekontroltjenesten, som det udtrykkeligt er foreskrevet i protokollen af 12. februar 1981, begraenset, da Eurocontrol kun kan udoeve en saadan virksomhed paa de kontraherende staters anmodning. Det er ubestridt, at Eurocontrol inden for disse rammer begraenser sig til fra Maastricht-centret at kontrollere luftrummet over Benelux-landene og den nordlige del af Forbundsrepublikken Tyskland. Med henblik herpaa har Eurocontrol rettigheder og tvangsbefoejelser, der afviger fra almindelig ret, og som denne kontrol over for brugerne af luftrummet indebaerer. Under udoevelsen af denne saerlige kompetence skal organisationen overholde internationale aftaler og nationale bestemmelser vedroerende adgang til samt overflyvning og sikring af de kontraherende parters territorium.
25 Med hensyn til sidstnaevnte virksomhed bemaerkes, at det er ubestridt, at Eurocontrol er forpligtet til at varetage flyvekontroltjenesten i dette luftrum til gavn for ethvert luftfartoej, der anvender luftrummet, ogsaa naar operatoeren ikke har betalt udestaaende en route-afgifter til Eurocontrol.
26 Endelig finansieres Eurocontrol' s virksomhed ved bidrag fra de kontraherende stater.
27 Eurocontrol udfoerer saaledes for de kontraherende staters regning opgaver af almen interesse med det formaal at bidrage til opretholdelsen og forbedringen af luftfartens sikkerhed.
28 I modsaetning til det af SAT anfoerte kan Eurocontrol' s virksomhed vedroerende opkraevning af en route-afgifter, som er genstand for hovedsagen, ikke adskilles fra organisationens oevrige aktiviteter. Afgifterne er kun den modydelse, som skal erlaegges af brugerne, der er forpligtet til - udelukkende - at anvende flyvekontroltjenestens hjaelpemidler og tjenesteydelser. Som Domstolen allerede har fastslaaet i forbindelse med fortolkningen af ovennaevnte konvention af 27. september 1968, maa Eurocontrol for saa vidt angaar opkraevning af afgifter anses for en offentlig myndighed, der udoever en offentligretlig befoejelse (ovennaevnte LTU-dom, praemis 4 og 5).
29 I denne egenskab handler Eurocontrol for de kontraherende staters regning, uden at organisationen i virkeligheden har indflydelse paa en route-afgifternes stoerrelse. Det forhold, at afgiftsbeloebet, som anfoert af SAT for den nationale ret, afhaenger af tidspunktet for opkraevningen og af de omraader, der overflyves, kan ikke tilregnes Eurocontrol, som blot fastsaetter og anvender en faelles formel paa de ovenfor beskrevne vilkaar, men de kontraherende stater, som fastsaetter stoerrelsen af enhedsraterne.
30 Ud fra en helhedsbetragtning er Eurocontrol' s virksomhed som foelge af sin art, sit formaal og de regler, den er undergivet, knyttet til udoevelsen af befoejelser vedroerende kontrollen af og de politimaessige opgaver i luftrummet, som typisk er befoejelser, der henregnes til offentlig myndighed. Der er ikke tale om oekonomisk virksomhed, som kan begrunde anvendelsen af traktatens konkurrenceregler.
31 Foelgelig er en international organisation som Eurocontrol ikke en virksomhed, der er omfattet af traktatens artikel 86 og 90.
32 Det forelagte spoergsmaal skal herefter besvares med, at traktatens artikel 86 og 90 skal fortolkes saaledes, at en international organisation som Eurocontrol ikke er en virksomhed i disse artiklers forstand.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
33 De udgifter, der er afholdt af den tyske, den franske og den graeske regering samt af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Belgiens Cour de cassation ved dom af 10. september 1992, for ret:
Traktatens artikel 86 og 90 skal fortolkes saaledes, at en international organisation som Eurocontrol ikke er en virksomhed i disse artiklers forstand.