CELEX: 61994CJ0133
Bedömning av vissa projekts inverkan på miljön
Rådets direktiv 85/337/EEG

Domskäl
1 Genom ansökan som inkommit till domstolens kansli den 6 maj 1994 har Europeiska gemenskapernas kommission med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla de skyldigheter som följer av direktiv 85/377/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT nr L 175, s. 40, nedan kallat direktivet) och av artiklarna 5 och 189 i EG-fördraget genom att inte fullständigt och korrekt införliva detta direktiv med belgisk rätt.
2 Enligt artikel 12.1 i direktivet skulle medlemsstaterna ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa direktivet inom tre år från anmälan. Direktivet anmäldes den 3 juli 1985 och fristen gick således ut den 3 juli 1988.
3 Genom skrivelse av den 29 december 1989 informerade kommissionen, i enlighet med artikel 169 i fördraget, Konungariket Belgien om att införlivandet av direktivet ansågs vara ofullständigt och felaktigt och begärde att den belgiska regeringen skulle inkomma med yttrande i detta avseende.
4 Den belgiska regeringen reagerade på denna begäran den 25 maj 1990 och översände kompletterande information till kommissionen den 26 juli 1991.
5 Kommissionen ansåg att den belgiska regeringens svar inte var tillfredsställande och sände den 3 december 1991 ett motiverat yttrande, i vilket kommissionen vidhöll sina anmärkningar mot Konungariket Belgien och anmodade det sistnämnda att åtgärda detta inom två månader från delgivningen.
6 Genom skrivelser av den 9 december 1991, den 3 februari och den 23 juli 1992 informerades kommissionen av den belgiska regeringen om vissa åtgärder och projekt avsedda att komplettera införlivandet av direktivet med belgisk rätt.
7 Kommissionen ansåg emellertid att direktivet inte hade införlivats fullständigt och korrekt och väckte därför den föreliggande talan.
8 Genom beslut av domstolens ordförande av den 25 november 1994 har Förbundsrepubliken Tyskland tillåtits intervenera till stöd för Konungariket Belgien.
9 I sin ansökan har kommissionen framställt fyra anmärkningar avseende felaktigt införlivande på nationell nivå av artikel 2.1 och artikel 4.1 i direktivet jämförda med punkt 2 i bilaga I, felaktigt införlivande av den flamländska regionen av artikel 2.1 och artikel 4.1 i direktivet jämförda med punkt 6 i bilaga I, felaktigt införlivande av den flamländska regionen av artikel 4.2 i direktivet jämförd med artikel 2.1 samt slutligen att artiklarna 7 och 9 i direktivet inte har införlivats alls av den flamländska regionen och huvudstadsregionen Bryssel.
10 I sin ansökan har kommissionen vidare framställt en anmärkning avseende felaktigt införlivande av artikel 6.2 jämförd med artikel 9 i direktivet. Till följd av de klargöranden som den belgiska regeringen har gjort i detta avseende har emellertid kommissionen dragit tillbaka denna anmärkning.
Anmärkning avseende felaktigt införlivande på nationell nivå av artikel 2.1 och artikel 4.1 i direktivet jämförda med punkt 2 i bilaga I
11 I artikel 2.1 i direktivet föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges.
De projekt som skall omfattas av sådan bedömning anges i artikel 4."
12 I artikel 4.1 föreskrivs följande:
"Om inte annat följer av artikel 2.3 skall projekt inom de grupper som redovisas i bilaga I bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning) i enlighet med artikel 5-10."
13 I punkt 2 i bilaga I föreskrivs följande:
"2. Värmekraftverk och andra förbränningsanläggningar med en värmeproduktion på 300 megawatt eller mer samt kärnkraftverk och andra kärnreaktorer (utom forskningsanläggningar som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas maximala kapacitet inte överstiger 1 kilowatt kontinuerlig termisk last)."
14 Kommissionen har gjort gällande att enligt artikel 4.1 jämförd med artikel 2.1 i direktivet skall de projekt som räknas upp i bilaga I bli föremål för en bedömning av miljöpåverkan. Medlemsstaterna kan därför inte göra någon inskränkning på detta område. I Belgien däremot är en obligatorisk bedömning av inverkan på miljön inte säkerställd avseende kärnkraftverk och andra kärnreaktorer (utom forskningsanläggningar som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas maximala kapacitet inte överstiger 1 kilowatt kontinuerlig termisk last) och inte heller avseende anläggningar som enbart är avsedda för permanent lagring eller slutförvaring av radioaktivt avfall.
15 I sitt svaromål har den belgiska regeringen angivit att direktivet på denna punkt har införlivats med den nationella rättsordningen genom de ändringar som genom kunglig förordning av den 23 december 1993 (Moniteur belge av den 2 februari 1994, s. 2142) har införts i kunglig förordning av den 28 februari 1963 om allmänna bestämmelser om skydd för befolkning och arbetstagare mot skadlig verkan av joniserande strålning.
16 Kommissionen har dock vidhållit sin anmärkning utan att ifrågasätta att det genomförda införlivandet är i överensstämmelse med direktivet. Å ena sidan har Belgien inte införlivat direktivet fullständigt och korrekt inom den tidsfrist som har angivits i det motiverade yttrandet av den 3 december 1991. Å andra sidan kände kommissionen inte till de åtgärder som hade vidtagits för ett införlivande då ansökan inlämnades, eftersom kommissionen inte meddelades officiellt förrän genom skrivelse av den 12 september 1994.
17 Det förtjänar att påpekas i detta avseende att det är fast rättspraxis att förekomsten av fördragsbrott skall bedömas utifrån den situation som medlemsstaten befann sig i vid utgången av den tidsfrist som har angivits i det motiverade yttrandet och att de ändringar som har tillkommit efter denna tidpunkt inte skall beaktas av domstolen (dom av den 27 november 1990, kommissionen mot Republiken Grekland, C-200/88, Rec. s. I-4299, punkt 13).
18 I föreliggande fall har de påstådda åtgärderna för införlivande vidtagits efter utgången av den tidsfrist som hade angivits i det motiverade yttrandet.
19 Denna anmärkning skall därmed godtas.
Anmärkning avseende felaktigt införlivande av den flamländska regionen av artikel 2.1 och artikel 4.1 i direktivet jämförda med punkt 6 i bilaga I
20 Bland de projekt som skall bli föremål för en bedömning omnämns i punkt 6 i bilaga I "integrerade kemiska anläggningar".
21 I den flamländska regionen har förfarandet för bedömning av miljöpåverkan inordnats i de redan gällande tillståndsförfaranden som gäller för störande och icke störande anläggningar.
22 När det gäller störande anläggningar har tillståndsförfarandet reglerats enligt lag utfärdad av det flamländska parlamentet den 28 juni 1985 om tillstånd för utsläpp (Moniteur belge av den 17 september 1985, s. 13304).
23 För att verkställa denna lag antog den flamländska regeringen den 23 mars 1989 förordning 89-928 (Moniteur belge av den 17 maj 1989, s. 8442). I artikel 3 punkt 6 i denna förordning definieras integrerade kemiska anläggningar som anläggningar "för omvandling genom kemiska processer av
a) omättade alifatiska kolväten med färre än 5 kolatomer per molekyl;
b) omättade cykliska kolväten, däribland aromater med färre än 9 kolatomer per molekyl;
med en kapacitet av 100 000 ton per år eller mer".
24 Enligt kommissionen har den flamländska regeringen gjort en restriktiv tolkning av begreppet "integrerade kemiska anläggningar". Fastställandet av kvantitativa kriterier säkerställer inte att alla integrerade kemiska anläggningar blir föremål för en bedömning av miljöpåverkan. Således är det endast de anläggningar som är avsedda för bearbetning av ämnen som avses i a och b i den definition som gjorts av den flamländska regeringen och bland dessa anläggningar endast sådana med en lägsta bearbetningskapacitet på 100 000 ton som är föremål för bedömningsförfarandet. Punkt 6 i bilaga I i direktivet innehåller emellertid inga kvantitativa begränsningar.
25 Den belgiska regeringen anser att begreppet "integrerade kemiska anläggningar" är vagt, vilket kommissionen för övrigt själv har erkänt, eftersom en mer precis definition av detta begrepp görs i kommissionens förslag till ändring av direktivet (KOM(93) 575 slutlig, EGT nr C 130, 1994, s. 8). Under sådana omständigheter och av rättssäkerhetsskäl kunde den flamländska regeringen inte göra annat än att själv söka ge detta begrepp ett innehåll. Om mättade kolväten inte är omnämnda, beror detta på att deras begränsade reaktionsförmåga gör att de knappast används som ämne i grundkemi. Vidare innebär inte heller kapacitetskriteriet - vilket inte avser produktionskapaciteten uttryckt i den färdiga produkten utan omvandlingskapaciteten uttryckt i kvantiteten grundämnen (små molekyler) - en verklig begränsning av direktivets tillämpningsområde. Således omfattas de viktigaste kemiska anläggningarna belägna på den flamländska regionens territorium av den definition som har gjorts.
26 Det kan i detta avseende konstateras att det inte görs någon begränsning i punkt 6 i bilaga I i direktivet avseende integrerade kemiska installationer som skall bli föremål för bedömning. När gemenskapslagstiftaren däremot har avsett att begränsa bedömningsskyldigheten, har han uttryckligen föreskrivit detta. Detta är bland annat fallet med punkterna 1, 2, 5, 7 och 8 i denna bilaga.
27 För övrigt är det avgörande i begreppet "integrerade kemiska anläggningar" just deras integrerade beskaffenhet, och andra kemiska anläggningar faller under bilaga II, punkt 6. Som generaladvokaten emellertid har påpekat i punkt 36-38 i sitt förslag till avgörande varken preciseras eller definieras detta begrepp i de flamländska föreskrifterna, och en kemisk anläggnings integrerade beskaffenhet är inte beroende av anläggningens bearbetningskapacitet eller av det slag av kemiska ämnen som omvandlas där utan av förekomsten av produktionsenheter som är förbundna sinsemellan och som vad avser funktionen utgör en enda produktionsenhet.
28 Detta innebär att även denna anmärkning skall godtas.
Anmärkning avseende felaktigt införlivande av den flamländska regionen av artikel 4.2 jämförd med artikel 2.1 i direktivet
29 I artikel 4.2 i direktivet föreskrivs följande:
"Projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 2 skall bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning) i enlighet med artikel 5-10 när medlemsstaterna anser att detta krävs på grund av projektets karaktär.
I detta syfte kan medlemsstaterna bland annat bestämma att en bedömning skall göras för vissa typer av projekt eller fastställa sådana kriterier eller gränsvärden som krävs för att avgöra vilka projekt, hänförliga till de grupper som anges i bilaga II, som skall bli föremål för en bedömning enligt artikel 5-10."
30 I den flamländska regionen innehåller den ovannämnda artikel 3 i förordning 89-928 en lista över störande anläggningar som skall bli föremål för en bedömning i enlighet med det flamländska rådets ovannämnda lag av den 28 juni 1985 om tillstånd för utsläpp.
31 När det gäller icke störande anläggningar har det införts ett förfarande för byggnadstillstånd genom lagen om regional- och stadsplanering av den 29 mars 1962 (Moniteur belge av den 12 april 1962, s. 3000). Med tillämpning av denna lag har den flamländska regeringen bland annat antagit förordning 89-929 av den 23 mars 1989 (Moniteur belge av den 17 maj 1989, s. 8450), i vilken bedömningen av inverkan på miljön av arbeten och åtgärder som faller inom tillämpningsområdet för den organiska lagen av den 29 mars 1962 regleras. I artikel 2 i denna förordning anges listan över projekt som skall bli föremål för en bedömning av miljöpåverkan.
32 Kommissionen har gjort gällande att det enligt artikel 4.2 jämförd med artikel 2.1 i direktivet krävs att medlemsstaterna från fall till fall genomför en verklig undersökning av de i bilaga II uppräknade projektens karaktär. Denna undersökning skulle därefter göra det möjligt att besluta om en bedömning av miljöpåverkan är nödvändig på grund av arten, storleken eller lokaliseringen av det berörda projektet. Enligt artikel 4.2 andra stycket i direktivet kan medlemsstaterna förenkla denna undersökning genom att fastställa kriterier och/eller gränsvärden. Däremot får medlemsstaterna inte fastställa kriterier och/eller gränsvärden för att redan från början från denna undersökning undanta vissa projekt som räknas upp i bilaga II.
33 De gällande bestämmelserna i den flamländska regionen uppfyller inte detta krav. De listor som anges i artikel 3 i förordning 89-928 och i artikel 2 i förordning 89-929 omfattar inte alla de projekt som nämns i bilaga II. De projekt som har uteslutits kommer således aldrig att bli föremål för en undersökning av om de fordrar en bedömning av miljöpåverkan.
34 Den belgiska regeringen har gjort gällande att den flamländska regeringen genom att anta de ifrågasatta förordningarna har bedömt, att med hänsyn till miljösituationen i Flandern borde endast vissa grupper av de projekt som anges i bilaga II, vilka uppfyller gränsvärden och andra kriterier som den flamländska regeringen har fastställt, på grund av sin art vara underkastade en sådan bedömning. Den flamländska regeringen har därför underförstått bedömt att övriga projekt som avses i bilaga II är sådana att det inte är nödvändigt att underkasta dem en sådan bedömning.
35 Enligt den belgiska regeringen, med stöd av den tyska regeringen, framgår det inte av någon bestämmelse i direktivet att medlemsstaterna endast i ett bestämt fall kan bedöma att enskilda projekt är av sådan art att en bedömning av miljöpåverkan är överflödig. Medlemsstaterna kan även göra en allmän bedömning av att de i bilaga II angivna projekten är av sådan art att en bedömning är överflödig. De två regeringarna har i detta avseende hänvisat till lydelsen av artikel 4.2.
36 Den tyska regeringen har särskilt gjort gällande att enligt den sistnämnda bestämmelsens ordalydelse förespråkas en abstrakt bestämning av vilka projekt som skall bedömas, eftersom det i det motsatta fallet inte skulle vara medlemsstaterna utan de behöriga myndigheterna som i varje särskilt fall skulle avgöra om ett projekt skulle underkastas en bedömning. Vidare framgår det av den skillnad mellan "grupper" och "projekt" som görs i det åttonde och det nionde övervägandet [i den franska versionen] samt i artikel 4.2 i direktivet att valet av projekt vars inverkan på miljön skall bedömas kan göras på ett abstrakt sätt.
37 Den tyska regeringen har även framfört åsikten att den omständigheten att ett undantag från bedömningsskyldighet enligt artikel 2.3 i direktivet endast är möjligt för projekt som omfattas av artikel 4.1 i direktivet direkt talar mot att det skulle vara nödvändigt att göra en detaljerad undersökning av de projekt som nämns i bilaga II.
38 Den belgiska regeringen har tillagt att enligt den rapport som kommissionen har tillställt Europaparlamentet och rådet avseende genomförandet av direktivet (KOM (93) 28, Vol. 1, den 2 april 1993) har majoriteten av medlemsstaterna tolkat artikel 4.2 på samma sätt som den flamländska regeringen.
39 Slutligen har den belgiska och den tyska regeringen till stöd för sin uppfattning åberopat det förslag till ändring av direktivet som kommissionen har överlämnat till rådet (ovannämnda KOM (93) 575 slutlig). Kommissionen har särskilt föreslagit antagandet av en ny artikel 4.3, som i förening med en ny bilaga II a skall kunna ålägga medlemsstaterna att från fall till fall undersöka nödvändigheten av en bedömning. Detta förslag skulle emellertid vara överflödigt, om den skyldighet som följer därav redan ingick i gällande rätt.
40 Det skall först och främst klargöras - som har preciserats i punkterna 33 och 34 i denna dom - att vissa grupper av projekt som avses i bilaga II på ett fullständigt och definitivt sätt har undantagits från bedömning av miljöpåverkan i den flamländska lagstiftningen. Det finns därför anledning att ställa frågan om ett sådant undantag är tillåtet enligt artikel 4.2 i direktivet.
41 Även om det framgår av denna bestämmelse att medlemsstaterna alltid kan ange vissa "typer" av projekt som skall underställas en bedömning eller fastställa kriterier och/eller gränsvärden för att kunna avgöra vilka projekt som skall bli föremål för en bedömning, bör det understrykas att medlemsstaterna tillerkänns denna rätt inom var och en av de grupper som redovisas i bilaga II. Gemenskapslagstiftaren har nämligen själv bedömt att alla de grupper av projekt som redovisas i bilaga II, beroende på projektens art när de utarbetas, eventuellt kan få en betydande inverkan på miljön.
42 Av detta följer att de kriterier och/eller gränsvärden som nämns i artikel 4.2 har som mål att underlätta bedömningen av ett projekts konkreta art i syfte att avgöra om det omfattas av en bedömningsskyldighet och inte att från början från denna skyldighet undanta vissa hela grupper av projekt som redovisas i bilaga II och som kan förutses på en medlemsstats territorium.
43 Följaktligen tillerkänns medlemsstaterna enligt artikel 4.2 inte rätten att fullständigt och definitivt undanta en eller flera av de grupper som avses i bilaga II från en möjlig bedömning.
44 De av den belgiska och den tyska regeringen ovan anförda argumenten om att det enligt artikel 4.2 inte är uteslutet för en medlemsstat att på abstrakt väg avgöra, med hjälp av kriterier och/eller gränsvärden, vilka projekt som skall underkastas en bedömning, och att det således inte fordras ett beslut för varje enskilt projekt, saknar betydelse för det föreliggande målet, oberoende av frågan om argumenten bygger på en riktig tolkning av artikel 4.2 eller inte.
45 Med hänsyn till det föregående kan det konstateras att artikel 2.1 och artikel 4.2 i direktivet inte har införlivats på ett korrekt sätt genom de utpekade flamländska föreskrifterna, eftersom samtliga projektgrupper i bilaga II som inte återges i dessa bestämmelser underförstått är undantagna från en möjlig bedömning, även om det skulle visa sig att projekten är av sådan art att de tillhör de grupper som fordrar en sådan bedömning.
46 Av detta följer att denna anmärkning skall godtas.
Anmärkning avseende att artiklarna 7 och 9 i direktivet inte har införlivats av den flamländska regionen och huvudstadsregionen Bryssel
47 I artikel 7 i direktivet föreskrivs följande:
"Om en medlemsstat uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat eller om en medlemsstat som kan komma att beröras i betydande grad begär det, skall den medlemsstat inom vilken projektet avses att utföras till den andra medlemsstaten vidarebefordra de uppgifter som inhämtats enligt artikel 5, samtidigt som uppgifterna görs tillgängliga för de egna medborgarna."
48 I artikel 9 föreskrivs att den berörda allmänheten skall informeras om innehållet i det slutliga beslutet. Sista stycket i denna artikel lyder som följer:
"Om en annan medlemsstat har informerats i enlighet med artikel 7, skall även denna underrättas om beslutet i fråga."
49 Kommissionen har gjort gällande att den flamländska regionen och huvudstadsregionen Bryssel inte har införlivat artiklarna 7 och 9 i direktivet.
50 Den belgiska regeringen har vitsordat den anmärkning som kommissionen har gjort avseende den flamländska regionen. Regeringen har dock anmärkt att det föreligger ett lagförslag, vars antagande kommer att avhjälpa denna brist.
51 När det däremot gäller huvudstadsregionen Bryssel anser den belgiska regeringen att artiklarna 7 och 9 inte skall införlivas, eftersom denna regions geografiska och urbana karaktär utesluter uppförandet av industriella anläggningar som kan tänkas ha sådan effekt på miljön att det får konsekvenser för övriga medlemsstater.
52 Denna ståndpunkt kan inte godtas.
53 Argumentet avseende huvudstadsregionen Bryssels geografiska läge vilar på antagandet att endast de projekt som lokaliseras till gränsområden kan påverka miljön i andra medlemsstater. Som kommissionen redan med rätta har påpekat, är emellertid ett sådan antagande felaktigt, eftersom man då bortser från luft- eller vattenburna föroreningar.
54 Vad gäller argumentet avseende huvudstadsregionen Bryssels urbana karaktär har kommissionen under sammanträdet, utan att motsägas av den belgiska regeringen, påpekat att det finns betydande kemiska och petrokemiska anläggningar i denna region.
55 Under dessa omständigheter skall kommissionens anmärkning godtas.
56 Mot bakgrund av att Konungariket Belgien inte har uppfyllt de särskilda skyldigheter som följer av direktivet, behöver frågan om Konungariket Belgien härigenom har eller inte har uppfyllt de skyldigheter som följer av artikel 5 i fördraget inte prövas (se dom av den 19 februari 1991, kommissionen mot Belgien, C-374/89, Rec. s. I-367, punkt 13).
57 Mot bakgrund av det föregående kan det konstateras att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla de skyldigheter som följer av detta direktiv och artikel 189 i EG-fördraget genom att inte fullständigt och korrekt införliva direktiv 85/337 med belgisk rätt.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
58 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Konungariket Belgien är tappande part och skall därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. I enlighet med artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna skall Förbundsrepubliken Tyskland, som har intervenerat i målet, bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
59 Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla de skyldigheter som följer av rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt och artikel 189 i EG-fördraget genom att inte fullständigt och korrekt införliva detta direktiv med belgisk rätt.
60 Konungariket Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.
61 Förbundsrepubliken Tyskland skall bära sina rättegångskostnader.