CELEX: 62001CJ0272
Incumprimento de Estado
Directiva 76/160/CEE
Qualidade das águas balneares
Não respeito dos valores-limite
Não identificação de todas as zonas balneares interiores existentes em Portugal
Colheita de um número insuficiente de amostras

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Julho de 2001, a Comissão das Comunidades Europeias
intentou, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção destinada a obter a declaração de que,
–
ao não adoptar todas as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores‑limite fixados
nos termos do artigo 3.° da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares
(JO 1976, L 31, p. 1; EE 15 F1 p. 133; a seguir «directiva»),
–
ao não realizar a colheita de amostras com a frequência mínima fixada no anexo da directiva e
–
ao não identificar todas as zonas balneares interiores existentes em Portugal,
a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 1, em conjugação com o artigo
3.° e o anexo e com o artigo 1.°, n.° 2, e por força do artigo 6.°, n.
os
1 e 2, desta directiva, e que este Estado‑Membro seja condenado nas despesas.
A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
julgar a acção improcedente;
–
condenar a Comissão nas despesas.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
De acordo com o seu primeiro considerando, a directiva tem em vista a protecção do ambiente e da saúde pública através da
redução da poluição das águas balneares e a sua protecção contra uma degradação posterior. Para este fim, prevê, no seu anexo,
uma série de parâmetros microbiológicos e físico‑químicos e estabelece valores‑guia e valores imperativos com base nos quais
os Estados‑Membros fixam valores‑limite para as águas balneares.
Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, a directiva «é relativa à qualidade das águas balneares, com excepção de águas destinadas
a usos terapêuticos e das águas de piscinas».
O artigo 1.°, n.° 2, da directiva dispõe:
«Na acepção da presente directiva, entende‑se por:
a)
‘águas balneares’ as águas, no seu total ou em parte, doces, correntes ou estagnadas, assim como a água do mar nas quais o
banho:
–
é expressamente autorizado pelas autoridades competentes de cada Estado‑Membro,
ou
–
não é proibido e é habitualmente praticado por um número considerável de banhistas;
b)
‘zona balnear’ o local onde se situam as águas balneares;
c)
‘época balnear’ o período durante o qual se prevê uma afluência importante de banhistas, tendo em conta os usos locais, incluindo
eventuais disposições locais respeitantes à prática de banhos, bem como as condições meteorológicas.»
Em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, da directiva, os Estados‑Membros fixarão, para todas as zonas balneares ou para cada
uma delas, os valores aplicáveis às águas balneares no que respeita aos parâmetros indicados no anexo da mesma. O n.° 2 do
mesmo artigo prevê que os valores fixados por força do n.° 1 não podem ser menos rigorosos que os indicados na coluna I do
anexo.
O artigo 4.°, n.° 1, da directiva estabelece que os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para que a qualidade
das águas balneares satisfaça os valores‑limite fixados nos termos do artigo 3.°, no prazo de dez anos após a sua notificação.
A República Portuguesa, prevendo algumas dificuldades na aplicação da directiva, solicitou, aquando da adesão às Comunidades
Europeias, uma derrogação para a sua transposição e aplicação. Esta derrogação foi concedida, nos termos do artigo 395.° e
do ponto III‑3 do Anexo XXXVI do Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações
dos Tratados, até 1 de Janeiro de 1993 (JO 1985, L 302, p. 23).
Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, da directiva, para a aplicação do seu artigo 4.°, as águas balneares serão declaradas em
conformidade com os parâmetros que se lhes referem, se as amostras, recolhidas com a frequência prevista no anexo da directiva,
num mesmo local, mostrarem que as águas estão conformes aos valores dos parâmetros respeitantes à qualidade da água em questão
em determinada percentagem dessas amostras, fixada nessa mesma disposição.
O artigo 6.°, n.° 1, da directiva prevê a obrigatoriedade de as autoridades dos Estados‑Membros realizarem colheitas de amostras
com uma determinada frequência mínima, fixada no anexo da directiva. Nos termos do n.° 2, primeiro e terceiro períodos, deste
mesmo artigo, as amostras serão recolhidas nos locais em que a densidade média diária de banhistas é mais elevada e a colheita
das amostras deve começar quinze dias antes do início da época balnear.
O artigo 8.°, primeiro parágrafo, da directiva prevê derrogações, por um lado, para certos parâmetros, previstos no seu anexo,
devido, nomeadamente, a circunstâncias meteorológicas ou geográficas excepcionais e, por outro, quando as águas balneares
estejam sujeitas a um enriquecimento natural em certas substâncias, que faça com que sejam excedidos os limites fixados nesse
anexo. Quando um Estado‑Membro recorre a uma derrogação, deve, nos termos do artigo 8.°, quarto parágrafo, da directiva, informar
imediatamente desse facto a Comissão, especificando os motivos e os prazos.
O artigo 13.° da directiva dispõe que os Estados‑Membros enviarão à Comissão regularmente, e pela primeira vez quatro anos
após a notificação da directiva, um relatório de síntese sobre as águas balneares e as suas características mais significativas
(a seguir «relatório anual»). Este relatório é anual desde 1 de Janeiro de 1993, na sequência da alteração do artigo 13.°
pela Directiva 91/692/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1991, relativa à normalização e à racionalização dos relatórios
sobre a aplicação de determinadas directivas respeitantes ao ambiente (JO L 377, p. 48).
Regulamentação nacional
A directiva foi transposta para direito português pelo Decreto‑Lei n.° 74/90, de 7 de Março de 1990 (
Diário da República
, I série‑A, n.° 55). Este diploma foi revogado e substituído pelo Decreto‑Lei n.° 236/98, de 1 de Agosto de 1998 (
Diário da República
, I série‑A, n.° 176), que prevê, nomeadamente, os valores aplicáveis às águas balneares para os parâmetros referidos no anexo
da directiva.
Nos termos do artigo 3.°, ponto 24, do Decreto‑Lei n.° 236/98, a época balnear portuguesa abrange, em Portugal continental,
o período compreendido entre 1 de Junho e 30 de Setembro de cada ano, enquanto, na Região Autónoma dos Açores, a época balnear
decorre entre 15 de Junho e 15 de Setembro.
O conceito de «número considerável de banhistas», utilizado no artigo 1.°, n.° 2, alínea a), segundo travessão, da directiva,
é, no artigo 3.°, ponto 12, do Decreto‑Lei n.° 236/98, definido como correspondendo a «cerca de 100 banhistas/dia durante
a época balnear».
Fase pré‑contenciosa
Considerando, por um lado, que certas zonas balneares portuguesas não estavam em conformidade com os valores imperativos da
directiva e não eram objecto de amostragem suficiente, e, por outro, que a República Portuguesa não tinha identificado todas
as zonas balneares interiores, a Comissão deu início ao processo por incumprimento.
Depois de ter notificado a República Portuguesa para apresentar as suas observações, a Comissão formulou, em 11 de Dezembro
de 1998, um parecer fundamentado, convidando este Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento ao mesmo
no prazo de dois meses a contar da sua notificação. Não tendo ficado satisfeita com as respostas dadas pelas autoridades portuguesas,
a Comissão intentou a presente acção.
Quanto à acção
A Comissão deduz três acusações contra a República Portuguesa. Considera que esta não cumpriu as obrigações que lhe incumbem
por força da directiva, na medida em que:
–
não respeitou as normas de qualidade fixadas pela directiva;
–
não identificou todas as zonas balneares; e
–
não respeitou a frequência mínima das amostragens.
Quanto à primeira acusação, relativa ao não respeito dos valores‑limite imperativos fixados pela directiva
Argumentos das partes
A Comissão censura a República Portuguesa pela existência de um número significativo de zonas balneares cujas normas de qualidade
não respeitam os valores imperativos previstos na directiva, o que é contrário ao artigo 4.°, n.° 1, da directiva, conjugado
com o artigo 3.° da mesma.
A Comissão alega que resulta do quadro constante do ponto 2 do seu relatório relativo à época balnear de 1998 que, durante
esta época, a não conformidade foi de 10,5% para as águas litorais e de 79,1% para as águas interiores.
Os valores de conformidade revelam, durante a época de 1998, uma clara regressão relativamente ao ano de 1997 em que tais
valores de não conformidade eram, respectivamente, de 9,8% e 66,7% para as águas litorais e as águas interiores.
A Comissão observa que resulta do relatório relativo à qualidade das águas balneares durante a época balnear de 1999, elaborado
pelas autoridades portuguesas, que, apesar de uma melhoria, a situação não era ainda satisfatória na medida em que 6,1% das
águas litorais e 21,6% das águas interiores não eram conformes aos valores obrigatórios.
A Comissão sublinha ainda que a sua primeira acusação não se baseia nos números que lhe foram comunicados para a época balnear
de 2000.
O Governo português alega uma melhoria significativa e constante em Portugal até 1999. Esta melhoria refere‑se simultaneamente
ao carácter bastante da amostragem e aos valores‑limite.
Para fazer face às dificuldades das zonas problemáticas, que, apesar desta melhoria significativa, ainda subsistiam, as autoridades
portuguesas promoveram diversas medidas correctivas e preventivas, comunicadas à Comissão na sequência do parecer fundamentado.
Entre as medidas adoptadas, o Governo português refere, a título de exemplo, o Programa de Vigilância Sanitária das zonas
balneares, que consta do ofício de 30 de Abril de 1999, diferentes programas de melhoramento relativamente às zonas não conformes
em cada época balnear, anexados a cada relatório anual sobre a aplicação da directiva, nos quais se integram as obras de saneamento
em curso ou projectadas, e o Programa de Actividades para Proteger e Melhorar a Qualidade das Águas Balneares.
O Governo português observa que a conformidade das zonas balneares costeiras atingiu níveis de conformidade próximos da média
europeia de 90%. Em 1999, tais valores aproximaram‑se dos 94%.
No que se refere às zonas balneares interiores, o Governo português reitera a sua discordância relativamente aos dados constantes
do relatório da Comissão relativo à época balnear de 1998, na medida em que a percentagem de incumprimento foi, nesse ano,
de 54% e não de 79%.
O Governo português considera que as zonas balneares interiores apresentam problemas de resolução mais complexa.
Apreciação do Tribunal
Resulta de jurisprudência constante que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro
tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (v., nomeadamente, acórdão de 15 de Março de 2001,
Comissão/França, C‑147/00, Colect., p. I‑2387, n.° 26).
No caso vertente, o parecer fundamentado fixou à República Portuguesa um prazo de dois meses, a contar da sua notificação,
para dar cumprimento ao mesmo. Tendo tal parecer sido notificado em 11 de Dezembro de 1998, o prazo terminou em 11 de Fevereiro
de 1999. É portanto em relação a esta última data que há que apreciar a existência ou não de um incumprimento.
Se bem que sejam desconhecidos os parâmetros exactos que as águas balneares em causa registavam em 11 de Fevereiro de 1999,
é manifesto que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a qualidade dessas águas não era conforme aos valores imperativos
constantes do anexo da directiva. Com efeito, só se pode concluir no sentido desta não conformidade à luz dos relatórios relativos
à qualidade das águas balneares portuguesas durante as épocas balneares precedente e seguinte.
Assim, resulta do relatório relativo à qualidade das águas balneares durante a época balnear de 1998, elaborado pelas próprias
autoridades portuguesas, que, para a época balnear de 1998, as águas balneares não respeitavam integralmente os valores imperativos
fixados no anexo da directiva.
Não é contestado que, apesar de uma efectiva melhoria reconhecida pela Comissão, durante a época balnear de 1999, as águas
balneares portuguesas também não estavam integralmente conformes aos valores imperativos constantes do anexo da directiva.
No que respeita às medidas e dificuldades invocadas pelo Governo português, recorde‑se que o artigo 4.°, n.° 1, da directiva
impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de resultado para que a qualidade das águas balneares respeite os valores imperativos
da directiva. Esta não permite aos Estados‑Membros invocarem, à excepção das derrogações nela previstas, circunstâncias especiais
para justificar o não respeito dessa obrigação (v., nomeadamente, acórdãos de 12 de Fevereiro de 1998, Comissão/Espanha, C‑92/96,
Colect., p. I‑505, n.° 28, e de 25 de Maio de 2000, Comissão/Bélgica, C‑307/98, Colect., p. I‑3933, n.° 49).
O Governo português não invoca qualquer derrogação prevista pela directiva.
Por conseguinte, a primeira acusação da Comissão é procedente.
Quanto à segunda acusação, relativa à identificação incompleta das zonas balneares interiores
Argumentos das partes
A Comissão acusa as autoridades portuguesas de não terem identificado todas as zonas balneares interiores, nos termos do artigo
1.°, n.° 2, da directiva. Observa uma diferença existente entre o número de zonas balneares interiores identificadas, ou seja,
26 em 1998, e o número de praias fluviais constantes de um programa operacional submetido aos seus serviços pela República
Portuguesa para obtenção de um financiamento comunitário, ou seja, 91.
O Governo português sustenta que o programa de valorização das praias fluviais pretendia dotar as áreas do interior de novos
espaços associados a actividades recreativas e lúdicas e visava com certeza zonas com aptidão para a prática balnear. Todavia,
simultaneamente, o referido programa pretendia, segundo o Governo português, valorizar as zonas fluviais do ponto de vista
ambiental e paisagístico. Muitas destas zonas não são adequadas à prática balnear devido a condições naturais.
O Governo português observa que, as zonas ribeirinhas objecto do referido programa, onde o banho não é proibido, não são zonas
em que o banho seja praticado por um número considerável de banhistas.
O Governo português sublinha que o número de banhistas por dia, fixado pelo Decreto‑Lei n.° 236/98, não pode ser considerado
um critério de aplicação rígida. Trata‑se, sim, de um número indicativo que as autoridades portuguesas deviam ter em conta
para proceder a um controlo sanitário mais exigente, nas condições definidas por esse decreto‑lei e em conformidade com as
disposições da directiva.
O Governo português resume que do cumprimento, pelas autoridades portuguesas, da legislação nacional que procedeu à transposição
da directiva resulta o seguinte:
–
as águas estão classificadas como águas balneares e nessa medida as autoridades portuguesas autorizam expressamente o banho
enquanto a qualidade da água não apresente perigo para a saúde pública; estas zonas passam então a ser objecto do relatório
anual sobre a qualidade das águas balneares comunicado à Comissão;
–
as águas não estão classificadas como águas balneares, mas apresentam uma frequência habitual por um número considerável de
banhistas, determinando que seja levada a cabo a monitorização da sua qualidade, tendo em conta os parâmetros e a frequência
de amostragem definida na directiva; estas águas são classificadas como águas balneares quando a conformidade desses parâmetros
se verificar com base nos resultados de, no mínimo, uma campanha analítica na época balnear anterior; os valores registados
não são conformes aos parâmetros da directiva, o banho é expressamente proibido; estas águas apenas passam a constar do relatório
anual sobre a qualidade das águas balneares quando estiverem classificadas como tal.
Baseando‑se numa análise das zonas que são objecto do programa de valorização das praias fluviais, a Comissão observa que
as zonas balneares interiores são geralmente frequentadas por um número quotidiano de banhistas inferior ao limite fixado
pelas autoridades portuguesas. Por conseguinte, estas últimas continuam a não recensear a totalidade das zonas balneares interiores.
Apreciação do Tribunal
As observações que incumbem aos Estados‑Membros por força dos artigos 3.° e 4.° da directiva dizem respeito a todas as zonas
balneares.
Segundo o artigo 1.°, n.° 2, alínea b), da directiva, uma zona balnear é o local onde se situam as águas balneares. Resulta
do n.° 2, alínea a), do mesmo artigo que a qualificação de águas balneares pressupõe que, nas águas aí enumeradas, o banho
ou é expressamente autorizado pelas autoridades competentes de cada Estado‑Membro ou não é proibido e é habitualmente praticado
por um número considerável de banhistas.
As partes estão essencialmente em desacordo quanto à qualificação das praias fluviais cujo número ultrapassa o das zonas indicadas
como zonas balneares.
Com a sua argumentação, a Comissão duvida implicitamente da compatibilidade do Decreto‑Lei n.° 236/98 com a directiva, na
medida em que tal diploma interpreta o conceito de número considerável de banhistas como correspondendo a cerca de 100 banhistas/dia
durante a época balnear.
Todavia, durante a fase pré‑contenciosa, a Comissão não acusou a República Portuguesa de não ter transposto correctamente
para direito interno o artigo 1.°, n.° 2, alínea b), da directiva na medida em que esta disposição se refere a um número considerável
de banhistas. Ora, o parecer fundamentado da Comissão e a acção devem basear‑se nos mesmos motivos e fundamentos (v. acórdão
de 24 de Novembro de 1992, Comissão/Alemanha, C‑237/90, Colect., p. I‑5973, n.° 20).
Por conseguinte, no presente processo, a Comissão não pode alegar que as praias fluviais frequentadas por um número de banhistas
inferior ao limite fixado no Decreto‑Lei n.° 236/98, onde o banho não é nem expressamente autorizado nem proibido, não foram
identificadas como zonas balneares na acepção da directiva.
É um facto que resulta dos articulados do Governo português que as praias fluviais só são classificadas como águas balneares
quando a conformidade dos seus parâmetros é confirmada com base nos resultados de pelo menos uma campanha analítica durante
a época balnear anterior, condição não prevista pela directiva.
Todavia, a Comissão não defendeu que esta prática afecta praias fluviais onde as águas são frequentadas por um número considerável
de banhistas, conforme precisado pela regulamentação portuguesa.
Assim, a segunda acusação da Comissão deve ser julgada improcedente.
Quanto à terceira acusação, relativa ao não respeito da frequência mínima das amostragens prevista pela directiva
Argumentos das partes
Com base no artigo 6.°, n.
os
1 e 2, da directiva, a Comissão censura à República Portuguesa o facto de, embora a taxa de amostragem ser de 100% quer nas
zonas balneares litorais quer nas zonas balneares interiores, esta percentagem dizer unicamente respeito às zonas balneares
identificadas. Ao não respeitar a frequência mínima de colheita de amostras em razão da identificação insuficiente das águas
balneares interiores, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desse artigo 6.°
O Governo português censura a Comissão por não ter, em momento algum, invocado, durante a fase pré-contenciosa, o incumprimento
da frequência de amostragem com base na argumentação atrás referida, ou seja, quanto às águas balneares não identificadas.
Os fundamentos suscitados no parecer fundamentado e na petição inicial devem, sob pena de inadmissibilidade, ser idênticos.
O Governo português censura a Comissão por, no processo em apreço, ter alterado o objecto do litígio ao alegar, na petição
inicial, argumentos não suscitados na fase pré‑contenciosa. Assim, violou gravemente o seu direito de defesa, que é um princípio
fundamental da ordem jurídica comunitária.
A Comissão lembra o ponto 11, alínea d), do seu parecer fundamentado, segundo o qual «[d]eduz‑se, assim, que as águas das
praias fluviais estão sujeitas à aplicação das disposições da directiva, na medida em que o facto de não ser incentivada a
prática balnear não significa que ela seja proibida, pelo que, nos termos das alíneas a) e b), do parágrafo 2, do artigo 1.°
da directiva, essas praias deveriam ser qualificadas de zonas balneares. Deduz‑se ainda que as respectivas águas não cumprem
os parâmetros previstos na directiva».
Apreciação do Tribunal
Dado que a terceira acusação assenta no não respeito da frequência mínima das colheitas de amostras devido a uma identificação
insuficiente das águas balneares interiores e que o presente acórdão julgou improcedente a segunda acusação, relativa a uma
identificação incompleta, verifica‑se que também a terceira acusação não procede.
Tendo em conta tudo o que precede, verifica‑se que, ao não adoptar todas as disposições necessárias para que a qualidade das
águas balneares seja conforme aos valores‑limite imperativos fixados por força do artigo 3.° da directiva, a República Portuguesa
não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 1, desta directiva, conjugado com as disposições do
artigo 3.° e do anexo da mesma.
Quanto ao restante, julga‑se a acção improcedente.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 69.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas
entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas se cada parte obtiver vencimento parcial. Tendo
a Comissão e a República Portuguesa sido parcialmente vencidas, há que decidir que cada uma das partes suportará as suas próprias
despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
decide:
1)
Ao não adoptar todas as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares seja conforme aos valores‑limite
imperativos fixados por força do artigo 3.° da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade
das águas balneares, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 1, desta
directiva, conjugado com as disposições do artigo 3.° e do anexo da mesma.
2)
Quanto ao restante, julga‑se a acção improcedente.
3)
Cada uma das partes suportará as suas despesas.
Timmermans
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues
Colneric
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 15 de Julho de 2004.
O secretário
O presidente da Segunda Secção
R. Grass
C. W. A. Timmermans
–
Língua do processo: português.