CELEX: 62000CJ0121
Visserij
Gezondheidscontroles
Richtlijn 91/493/EEG en beschikking 94/356/EG
Artikelen 28 EG en 30 EG
Evenredigheidsbeginsel
Grenswaarden inzake aanwezigheid van Listeria monocytogenes in gerookte visproducten

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 21 maart 2000, ingekomen bij het Hof op 30 maart daaraanvolgend, heeft het Bezirksgericht Innere Stadt Wien krachtens artikel 234 EG een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van richtlijn 91/493/EEG van de Raad van 22 juli 1991 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van visserijproducten (PB L 268, blz. 15).
2 Deze vraag is gerezen in een strafzaak tegen W. Hahn of, in voorkomend geval, de verantwoordelijken van de vennootschap Nordsee GmbH (hierna: Nordsee") wegens het door nalatigheid in de handel brengen van levensmiddelen die schadelijk zijn voor de gezondheid.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van gemeenschapsrecht
3 Artikel 3, lid 1, sub d, van richtlijn 91/493 bepaalt:
Voor het in de handel brengen van in hun natuurlijk milieu gevangen visserijproducten gelden de volgende voorwaarden:
[...]
d) de producten moeten een gezondheidscontrole hebben ondergaan overeenkomstig hoofdstuk V van de bijlage."
4 Hoofdstuk V van de bijlage bij richtlijn 91/493, met als opschrift Gezondheidscontrole en controle op de productie-eisen", omvat een eerste deel, over algemene controle, en een tweede deel, met een opsomming van de specifieke voorwaarden, namelijk organoleptische controles, controles op parasieten, chemische controles en microbiologische controles. Wat laatstbedoelde controles betreft, bepaalt hoofdstuk V, deel II, punt 4, van de bijlage bij richtlijn 91/493 dat volgens de procedure van artikel 15 van deze richtlijn, indien dit nodig is voor de bescherming van de volksgezondheid, microbiologische criteria inclusief bemonsteringsschema's en analysemethoden kunnen worden vastgesteld".
5 Volgens artikel 2, punt 14, van richtlijn 91/493, wordt verstaan onder inrichting: iedere ruimte waar visserijproducten worden bewerkt, verwerkt, gekoeld, ingevroren, verpakt of opgeslagen. Afslagen en groothandelsmarkten waar producten uitsluitend worden uitgestald en in het groot worden verkocht, worden niet als inrichtingen beschouwd".
6 Artikel 6 van richtlijn 91/493 luidt:
1. De lidstaten zien erop toe dat de verantwoordelijken van inrichtingen alle nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de voorschriften van deze richtlijn in alle stadia van de productie van visserijproducten worden nageleefd.
Daartoe dienen deze verantwoordelijken zelf controles uit te oefenen die gebaseerd zijn op de volgende beginselen:
- identificatie van de kritieke punten in hun inrichting aan de hand van de gebruikte fabricageprocédés;
- opstelling en tenuitvoerlegging van methoden om toezicht en controle uit te oefenen op deze kritieke punten;
- monsterneming met het oog op analyse in een door de bevoegde instantie goedgekeurd laboratorium, met het oog op de controle van de reinigings- en desinfectiemethoden en om na te gaan of de in deze richtlijn neergelegde normen worden nageleefd;
- bewaring van schriftelijke of op onuitwisbare wijze geregistreerde stukken met betrekking tot de voorgaande punten, ten einde deze aan de bevoegde instantie te kunnen voorleggen. De resultaten van de verschillende controles en tests zullen met name gedurende ten minste twee jaar worden bewaard.
2. Indien op grond van de eigen controles of van andere gegevens waarover de in lid 1 bedoelde verantwoordelijke personen beschikken, gevaar voor de gezondheid wordt vastgesteld of kan worden vermoed, worden onverminderd de maatregelen als bedoeld in artikel 3, lid 1, vierde alinea, van richtlijn 89/662/EEG onder officiële controle de passende maatregelen getroffen.
3. De bepalingen ter uitvoering van lid 1, tweede alinea, worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 15."
7 Artikel 2, lid 1, van beschikking 94/356/EG van de Commissie van 20 mei 1994 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van richtlijn 91/493/EEG van de Raad wat de interne gezondheidscontroles van de visserijproducten betreft (PB L 156, blz. 50), bepaalt:
Als kritiek punt in de zin van artikel 6, lid 1, tweede alinea, eerste streepje, van richtlijn 91/493/EEG wordt beschouwd elk punt, elk stadium of elk procédé waar, door middel van een adequate controle, een bedreiging van de veiligheid van het voedsel kan worden vermeden, opgeheven of tot een aanvaardbaar niveau beperkt. Alle kritieke punten die dienstig kunnen zijn om de naleving van de bij richtlijn 91/493/EEG vastgestelde voorschriften op het gebied van de hygiëne te garanderen, moeten worden geïdentificeerd.
Voor de identificatie van de kritieke punten is het bepaalde in hoofdstuk I van de bijlage van deze beschikking van toepassing."
8 Hoofdstuk I van de bijlage bij beschikking 94/356, met als opschrift Identificatie van de kritieke punten", bepaalt in punt 6, Vaststelling van de lijst van de gevaren en van de maatregelen voor risicobeheersing", sub a, dat de multidisciplinaire equipe:
de lijst zou moeten opstellen van alle mogelijke biologische, chemische of materiële gevaren die redelijkerwijze in elk stadium mogen worden verwacht [...].
Onder gevaar moet worden verstaan: alles wat de gezondheid kan schaden en valt onder de bij richtlijn 91/493/EEG vastgestelde doelstellingen op hygiënisch gebied. Het kan meer bepaald gaan om:
- onaanvaardbaar hoge verontreiniging (of nieuwe verontreiniging) van biologische (micro-organismen, parasieten), chemische of materiële aard, van de grondstoffen, de tussenproducten of de eindproducten;
- onaanvaardbaar hoge mate van overleving of vermeerdering van pathogene micro-organismen en het ontstaan van onaanvaardbaar hoge gehaltes aan chemische stoffen in tussenproducten, in eindproducten, in de productielijn of in de omgeving daarvan;
[...]"
9 Volgens hoofdstuk I, punt 6, sub b, van de bijlage bij beschikking 94/356, zou de multidisciplinaire equipe:
een beschrijving moeten geven van de eventuele maatregelen inzake risicobeheersing die in elk afzonderlijk geval kunnen worden toegepast.
De maatregelen inzake risicobeheersing omvatten maatregelen en activiteiten om een gevaar te voorkomen, te elimineren of de consequenties ervan, dan wel de mogelijkheid dat het zich voordoet, op een aanvaardbaar niveau te houden.
Om één geïdentificeerd risico onder controle te krijgen kunnen verschillende maatregelen inzake risicobeheersing noodzakelijk zijn en één maatregel kan dienstig zijn voor verschillende risico's. Bijvoorbeeld kan pasteurisatie of gecontroleerd koken de garantie bieden dat zowel Salmonellae als Listeria op afdoende wijze worden vernietigd.
[...]"
Bepalingen van nationaal recht
10 § 7, lid 1, sub a, van het Lebensmittelgesetz 1975 (levensmiddelenwet van 1975, BGBl. 1975/86), in de versie die volgt uit de wijziging gepubliceerd in BGBl. 1988/226 (hierna: LMG") verbiedt, in samenhang met § 8, sub a, van dezelfde wet, het in de handel brengen van levensmiddelen, consumptiegoederen en additieven die schadelijk zijn voor de gezondheid doordat zij de gezondheid in gevaar kunnen brengen of kunnen schaden".
11 Volgens §§ 56, lid 1, punt 1, en 57, lid 1, LMG kan aan degene die door nalatigheid voor de gezondheid schadelijke levensmiddelen, consumptiegoederen of additieven in de handel brengt, een gevangenisstraf tot zes maanden of een boete tot 360 maal het dagtarief worden opgelegd".
12 § 51 LMG bepaalt:
De bondsminister van Volksgezondheid en Milieu stelt de Oostenrijkse levensmiddelencodex (Codex Alimentarius Austriacus) vast, waarin technische benamingen worden vastgelegd, begripsomschrijvingen worden gegeven, analysemethoden en beoordelingscriteria worden bepaald en richtsnoeren worden vastgesteld voor het in de handel brengen van goederen die onder de onderhavige federale wet vallen."
13 § 52, lid 1, LMG bepaalt dat een codexcommissie wordt ingesteld om de bondsminister van Volksgezondheid en Milieu te adviseren over aangelegenheden die onder deze wet vallen, en om de Codex Alimentarius Austriacus voor te bereiden. Overeenkomstig § 53 LMG benoemt de codexcommissie een permanent
comité voor hygiëne (hierna: permanent comité voor hygiëne").
14 Richtlijn 91/493 en beschikking 94/356 zijn in Oostenrijk omgezet bij de Verordnung über Hygienebestimmungen für das Inverkehrbringen von Fischerzeugnissen (Fischhygieneverordnung) [besluit houdende gezondheidsvoorschriften betreffende het in de handel brengen van visserijproducten, BGBl. II 1997/260]. Hoofdstuk I, punt 6, sub a, tweede alinea, en sub b, tweede en derde alinea, van bijlage 2 bij dit besluit is identiek met hoofdstuk I, punt 6, sub a, tweede alinea, en sub b, tweede en derde alinea, van de bijlage bij beschikking 94/356.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag
15 W. Hahn of, in voorkomend geval, de verantwoordelijken van Nordsee, worden verdacht van het door nalatigheid in de handel brengen van levensmiddelen die schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens. Het gaat hierbij om verschillende gerookte visproducten, inzonderheid gerookte zalm uit Denemarken.
16 Blijkens de verwijzingsbeschikking werden eind 1998 en begin 1999, deels op grond van routinecontroles van de levensmiddelenkeuringsdienst, deels op grond van klachten na gevallen van voedselvergiftiging, monsters genomen in de lokalen van Nordsee en in levensmiddelenzaken waaraan deze onderneming visproducten had geleverd. Bij organoleptische controle (uitzicht, geur, smaak) van de monsters kwam niets bijzonder aan het licht, en de houdbaarheidsdatum was nog niet verstreken. Wel werd in monsters van 25 gram een besmetting met Listeria monocytogenes vastgesteld. Naast deze kwalitatieve analyse vond geen kwantitatieve analyse plaats.
17 De verwijzende rechter merkt op dat het permanent comité voor hygiëne tijdens zijn vergadering van 9 februari 1998 een beoordeling inzake Listeria monocytogenes heeft vastgesteld die uitgaat van nultolerantie. Volgens dit stuk mag zowel voor niet verder behandelde maar gestabiliseerde producten (bijvoorbeeld als gevolg van roken, zouten of vacuümverpakken) als voor rauwe levensmiddelen voor onmiddellijke consumptie en warmtebehandelde levensmiddelen, alleen een negatief verslag worden opgesteld indien de aanwezigheid van de ziekteverwekker niet wordt vastgesteld in een monster van 25 gram". Wordt daarentegen de aanwezigheid van Listeria monocytogenes aangetoond, dan moet het levensmiddel als schadelijk voor de gezondheid worden beschouwd.
18 Tijdens zijn vergadering op 30 maart 1998 heeft het permanent comité voor hygiëne zijn keuze voor nultolerantie uitdrukkelijk gehandhaafd. Nadien stelde het comité echter vast dat, in niet warmtebehandelde maar chemisch geconserveerde producten, een overschrijding van de drempel van 100 kve (kolonievormende eenheden)/g een risico inhoudt voor de volksgezondheid.
19 Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat blijkens talrijke wetenschappelijke onderzoeken een nultolerantie wetenschappelijk gezien ongerechtvaardigd is. Listeria monocytogenes is immers zeer wijd verbreid in het milieu en in levensmiddelen, en het aantal ziektegevallen is uiterst gering. Bovendien is voor talrijke rauwe substanties, in de huidige stand van de bereiding en behandeling van levensmiddelen, een volledige afwezigheid van Listeria monocytogenes niet haalbaar, zelfs indien de bereiding of productie in gunstige omstandigheden verloopt.
20 Van oordeel dat het besluit van het permanent comité voor hygiëne van de codexcommissie tot vaststelling van een nultolerantie inzake Listeria monocytogenes, in strijd is met richtlijn 91/493, volgens welke de risico's tot een aanvaardbaar niveau moeten worden beperkt, heeft de verwijzende rechter besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de navolgende vraag:
Moet richtlijn 91/493/EEG van de Raad van 22 juli 1991 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van visserijproducten, die in nationaal recht is omgezet bij het besluit van de bondsminister voor Vrouwenzaken en Consumentenbescherming houdende gezondheidsvoorschriften betreffende het in de handel brengen van visserijproducten, gepubliceerd in Bundesgesetzblatt nr. 260/1997, in haar geheel beschouwd aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen de toepassing van nationale bepalingen waarbij met betrekking tot niet chemisch geconserveerde visproducten (in het bijzonder gerookte zalm) is vastgesteld dat inzake besmetting van die levensmiddelen met Listeria monocytogenes een nultolerantie geldt?"
De prejudiciële vraag
21 Nu het Hof bevoegd is de nationale rechter alle gegevens betreffende de uitlegging van het gemeenschapsrecht te verschaffen welke hem in staat stellen in de bij hem aanhangige zaak de verenigbaarheid van een nationale regeling met het EG-Verdrag te beoordelen (zie met name arrest van 13 december 1990, Bellon, C-42/90, Jurispr. blz. I-4863, punt 6), moet de prejudiciële vraag, gelet op de bij het Hof ingediende opmerkingen en de mondelinge behandeling, aldus worden begrepen, dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of richtlijn 91/493 en beschikking 94/356, dan wel, in voorkomend geval, de artikelen 28 EG en 30 EG zich verzetten tegen de toepassing van nationale bepalingen die een nultolerantie voorschrijven inzake de aanwezigheid van Listeria monocytogenes in niet chemisch geconserveerde visproducten.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
22 Hahn voert aan dat de Oostenrijkse autoriteiten een product automatisch als schadelijk voor de gezondheid van de mens kwalificeren indien de aanwezigheid van Listeria wordt vastgesteld in een monster van 25 gram. Volgens hem is dit in strijd met richtlijn 91/493, beschouwd in samenhang met de bij beschikking 94/356 vastgestelde uitvoeringsbepalingen, waarin geen nultolerantie is opgelegd. In hoofdstuk I, punt 6, sub a, tweede alinea, en sub b, tweede en derde alinea, van de bijlage bij beschikking 94/356 is sprake van onaanvaardbaar hoge mate [van verontreiniging]" en [Listeria] op afdoende wijze vernietig[en]".
23 Subsidiair betoogt Hahn dat de in het hoofdgeding bedoelde nationale maatregelen in strijd zijn met de artikelen 28 EG en 30 EG en de daarmee verband houdende rechtspraak. Dienaangaande stelt hij, onder verwijzing naar het arrest van 12 maart 1987, Commissie/Duitsland (178/84, Jurispr. blz. 1227), dat het weliswaar aan de lidstaten staat om, bij ontbreken van harmonisatie inzake bescherming van de gezondheid, te beslissen in hoeverre zij de bescherming van de gezondheid en het leven van personen willen verzekeren, maar dat volgens het evenredigheidsbeginsel het verbod om producten in de handel te brengen beperkt moeten blijven tot wat werkelijk noodzakelijk is voor de bescherming van de volksgezondheid.
24 Volgens Hahn is er geen enkele objectieve aanwijzing dat een absoluut verbod op het in de handel brengen van visserijproducten die Listeria bevatten, ongeacht de concentratie, verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel. Dienaangaande citeert hij met name de in februari 1996 gepubliceerde resultaten van een onderzoek van het US Center for Disease Control and Prevention (CDC), volgens welke de bevolking van de Verenigde Staten van Amerika via levensmiddelen vaak beperkte tot matige hoeveelheden Listeria monocytogenes opneemt, terwijl slechts een zeer klein gedeelte van de bevolking daarvan ziek wordt (in 1993 slechts 1092 gevallen voor de gehele bevolking van de Verenigde Staten).
25 Volgens Hahn staat vast dat Listeria slechts gevaarlijk zijn voor de gezondheid van een zeer gering aantal personen, en zelfs voor deze personen kan worden betwijfeld of een concentratie van Listeria van minder van dan 100 kve/g gevaarlijk is. Het gaat hier om personen met verzwakte weerstand, hoogbejaarden, en zwangere vrouwen, bij wie de foetus gevaar loopt.
26 De Oostenrijkse regering betoogt dat richtlijn 91/493 geen volledige harmonisatie behelst van als schadelijk voor de gezondheid van de mens te beschouwen grenswaarden inzake besmetting, maar zich ertoe bepaalt via algemene clausules doelstellingen te formuleren om tot een minimale bescherming te komen. De tenuitvoerlegging daarvan wordt overgelaten aan de lidstaten, die zich daarbij baseren op de resultaten van deskundigenonderzoeken.
27 Beschikking 94/356 beperkt zich ertoe de begrippen en procedures van richtlijn 91/493 te preciseren. De in hoofdstuk I, punt 6, sub a en b, van de bijlage bij deze beschikking gebruikte termen onaanvaardbaar [hoog]" en aanvaardbaar niveau" zijn in richtlijn 91/493 of in beschikking 94/356 niet nader toegelicht, zodat de bepalingen van gemeenschapsrecht aan de lidstaten een marge laten om, via een geheel van wettelijke kaderbepalingen en deskundigenonderzoeken, de betrokken organismen en stoffen te bepalen en de grenswaarden vast te stellen.
28 Wat de toepassing van de artikelen 28 EG en 30 EG betreft, stelt de Oostenrijkse regering, onder verwijzing naar de arresten van 6 juni 1984, Melkunie (97/83, Jurispr. blz. 2367) en 19 september 1984, Heijn (94/83, Jurispr. blz. 3263), dat nationale maatregelen als deze in het hoofdgeding, ook uit het oogpunt van het evenredigheidsbeginsel, aan de vereisten van artikel 30 EG voldoen, en dus niet in strijd zijn met de bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen.
29 De Commissie merkt op dat het thans geldende gemeenschapsrecht geen enkele specifieke bepaling bevat die microbiologische normen vaststelt betreffende de aanwezigheid van Listeria monocytogenes in de in het hoofdgeding bedoelde visproducten. Bijgevolg moet te rade worden gegaan met de algemene bepalingen van het Verdrag.
30 Dienaangaande beschouwt de Commissie de nationale maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn, als maatregelen van gelijke werking als bedoeld in artikel 28 EG, en verwijst zij, voor een analoge toepassing van artikel 30 EG, naar de rechtspraak van het Hof inzake additieven (arresten van 4 juni 1992, Debus, C-13/91 en C-113/91, Jurispr. blz. I-3617, en 16 juli 1992, Commissie/Frankrijk, C-344/90, Jurispr. blz. I-4719). Volgens haar blijkt uit deze rechtspraak dat bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van de noodzaak van een additief, moet worden gekeken naar het gevaar voor de gezondheid, rekening houdend met, enerzijds, de resultaten van het internationale wetenschappelijke onderzoek, inzonderheid de studies van het communautaire Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding en van de commissie van de Codex Alimentarius van de FAO (Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties) en van de WHO (Wereldgezondheidsorganisatie) en, anderzijds, de voedingsgewoonten in de lidstaat van invoer en het bestaan van een werkelijke, inzonderheid technologische behoefte.
31 Met betrekking tot het hoofdgeding merkt de Commissie op dat het thans gevoerde wetenschappelijke debat over de exacte microbiologische normen inzake ziekteverwekkende bacteriën - waaronder met name Listeria monocytogenes - die in diverse levensmiddelen aanwezig zijn, en de verschillende relevante criteria tot vaststelling van dergelijke normen, niet tot de dwingende conclusie leiden dat, gelet op het evenredigheidsbeginsel, strenge normen zinloos zijn en dat soepelere normen even doeltreffend en minder belemmerend voor de intracommunautaire handel zouden zijn. Zolang de voorlopige wetenschappelijke onderzoeksresultaten ter zake nog niet in bepalingen van gemeenschapsrecht zijn omgezet, blijven de lidstaten op grond van het voorzorgsbeginsel bevoegd strengere microbiologische normen vast te stellen, ter bescherming van de volksgezondheid en met name van de gezondheid van risicogroepen.
Beoordeling door het Hof
32 Om te beginnen moet worden vastgesteld dat, zoals de Oostenrijkse regering terecht in herinnering heeft gebracht, richtlijn 91/493 met name de behandeling, verwerking en verpakking van visserijproducten en de gezondheidscontroles in de productiefase harmoniseert, maar geen volledige harmonisatie bevat van de grenswaarden inzake besmetting van gerookte visproducten met Listeria monocytogenes. Richtlijn 91/493 bevat immers geen microbiologische normen, maar voorziet in de bevoegdheid voor de gemeenschapswetgever om, indien nodig, ter bescherming van de volksgezondheid dergelijke bepalingen vast te stellen overeenkomstig de procedure van artikel 15 ervan. Tot dusver zijn krachtens deze procedure enkel microbiologische normen vastgesteld voor gekookte schaal- en weekdieren, bij beschikking 93/51/EEG van de Commissie van 15 december 1992 betreffende microbiologische normen voor de productie van gekookte schaal- en weekdieren (PB 1993, L 13, blz. 11).
33 Wat betreft het gebruik van de bewoordingen onaanvaardbaar [hoog]", onaanvaardbaar hoge mate" en aanvaardbaar niveau" in hoofdstuk I, punt 6, sub a en b, van de bijlage bij beschikking 94/356, kan worden volstaan met vast te stellen dat, zoals de advocaat-generaal in punt 30 van zijn conclusie opmerkt, deze bepalingen er niet aan in de weg staan dat lidstaten voor bepaalde risico's slechts een nultolerantie aanvaardbaar achten.
34 Hierbij zij evenwel aangetekend dat hoewel de lidstaten bij ontbreken van een volledige harmonisatie ter zake, zelf de normen mogen vaststellen waaraan de voor menselijke consumptie bestemde producten op hun grondgebied moeten voldoen, de betrokken nationale regelingen niet buiten het toepassingsgebied van de artikelen 28 EG en 30 EG vallen (zie arrest Melkunie, reeds aangehaald, punten 9 en 10).
35 Bijgevolg moet worden onderzocht of de artikelen 28 EG en 30 EG zich verzetten tegen de toepassing van nationale bepalingen waarbij een nultolerantie inzake aanwezigheid van Listeria monocytogenes in niet chemisch geconserveerde visproducten wordt vastgesteld.
36 Dienaangaande staat vast dat, wat producten uit een andere lidstaat betreft, de toepassing van een nationale regeling als deze welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij het in de handel brengen van een visproduct daadwerkelijk wordt verboden zodra blijkt dat een monster van 25 gram Listeria monocytogenes bevat, de intracommunautaire handel kan belemmeren en dus een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG vormt.
37 Onderzocht moet evenwel worden of een dergelijk verbod gerechtvaardigd is uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van personen.
38 Volgens vaste rechtspraak neemt onder de belangen die afwijkingen ten aanzien van artikel 28 EG kunnen rechtvaardigen, de bescherming van de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats in, en staat het aan de lidstaten om, voorzover bij de huidige stand van het wetenschappelijk onderzoek onzekerheden blijven bestaan, binnen de door het Verdrag bepaalde grenzen te beslissen in welke mate zij deze bescherming willen waarborgen, en met name hoe streng de te verrichten controles dienen te zijn (zie arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 41, en arrest van 16 april 1991, Eurim-Pharm, C-347/89, Jurispr. blz. I-1747, punt 26).
39 Een nationale regeling of handelwijze die een beperkende werking op de intracommunautaire handel heeft of kan hebben, is echter slechts met het Verdrag verenigbaar voorzover zij noodzakelijk is voor een doeltreffende bescherming van de gezondheid en het leven van personen. Die regeling of handelwijze komt niet voor een afwijking in aanmerking wanneer de gezondheid of het leven van personen even doeltreffend kan worden beschermd door maatregelen die de intracommunautaire handel minder beperken (zie arrest Eurim-Pharm, reeds aangehaald, punt 27).
40 Er zij tevens aan herinnerd dat, teneinde na te gaan of er een risico bestaat voor de volksgezondheid, met name rekening moet worden gehouden met de resultaten van het internationale wetenschappelijke onderzoek, inzonderheid de studies van de communautaire wetenschappelijke comités, en met de voedingsgewoonten in de betrokken lidstaat (zie reeds aangehaalde arresten Bellon, punt 17, en Commissie/Frankrijk, punt 13).
41 Meer in het bijzonder moet te rade worden gegaan met de onderzoeksresultaten betreffende Listeria monocytogenes van het Wetenschappelijk Comité voor veterinaire maatregelen in verband met de volksgezondheid (WCVM), die ten grondslag liggen aan het advies van dit comité van 23 september 1999, waaraan de Commissie refereert, en waarbij het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding zich bij advies van 22 juni 2000 heeft aangesloten. Uit eerstbedoeld advies blijkt dat Listeria monocytogenes een ziekteverwekkende bacterie is, die ernstige ziekten bij de mens kan veroorzaken. Het kan daarbij om verschillende infecties gaan, maar listeriose tast vooral de baarmoeder van zwangere vrouwen, het centrale zenuwstelsel en de bloedsomloop aan. Listeriose kan voorkomen bij gezonde volwassenen en kinderen, maar treft meestal zwangere vrouwen, pasgeborenen, bejaarden en personen met verzwakte weerstand wegens geneesmiddelengebruik of ziekte.
42 Hoewel listeriose bij de mens relatief zeldzaam is - 2 tot 15 gevallen per miljoen inwoners -, kent de ziekte blijkens het advies een fatale afloop in 20 tot 40 % der gevallen, en bij personen met een verzwakte weerstand zelfs in 75 % der gevallen. Het WCVM leidt hieruit af dat listeriose zeldzaam is, maar toch een ernstige bedreiging vormt voor de volksgezondheid, inzonderheid voor de in het voorgaande punt genoemde risicogroepen.
43 Ofschoon, zoals de Commissie aangeeft, het WCVM in zijn verslag concludeert dat volgens de beschikbare epidemiologische gegevens, de aanwezigheid van [Listeria] monocytogenes in levensmiddelen een zeer gering risico voor alle bevolkingsgroepen lijkt te vormen wanneer de concentratie lager is dan 100 kve/g", moet worden opgemerkt dat het WCVM zich enerzijds in voorzichtige bewoordingen uitdrukt (lijkt"; it would seem" in het Engels, taal waarin het advies is opgesteld), en anderzijds meermaals verwijst naar de grote onzekerheden die ter zake blijven bestaan, doordat slechts over een gering aantal gevallen gegevens bekend zijn. Daarnaast beklemtoont het WCVM dat geen rekening kon worden gehouden met de voedingsgewoonten, omdat inzake de betrokken levensmiddelen rechtstreekse informatie ontbreekt.
44 Bovendien stelt het WCVM vast dat, aangezien de inschatting van het risico voor de consument onzeker is en de studies erop lijken te wijzen dat Listeria monocytogenes zich zeer gemakkelijk kan vermenigvuldigen in levensmiddelen, het eventueel noodzakelijk is lagere grenswaarden dan 100 kve/g toe te passen voor de levensmiddelen waarin Listeria zich kan vermenigvuldigen. In dit verband geeft het WCVM aan dat voor producten die bepaalde behandelingen hebben ondergaan, eventueel zelfs moet worden geëist dat bij de productie de aanwezigheid van Listeria monocytogenes niet kan worden vastgesteld in monsters van 25 gram.
45 De bij de huidige stand van het wetenschappelijk onderzoek beschikbare gegevens geven dus geen uitsluitsel over de precieze maximumhoeveelheid van de ziekteverwekker Listeria monocytogenes die in een visproduct mag voorkomen zonder de gezondheid van de mens in gevaar te brengen. Bijgevolg staat het, bij ontbreken van harmonisatie ter zake, aan de lidstaten om te beslissen op welk niveau zij de bescherming van de gezondheid en het leven van personen willen verzekeren, daarbij rekening houdend met de eisen van het vrije verkeer van goederen.
46 Dienaangaande moet een nationale regeling die uitgaat van het criterium dat de ziekteverwekker niet mag voorkomen in een monster van 25 gram visproduct, op de enkele grond dat bij sommige producten zelfs kleine hoeveelheden Listeria monocytogenes de gezondheid van bepaalde bijzonder gevoelige consumenten in gevaar kunnen brengen, worden geacht in overeenstemming te zijn met de eisen van het Verdrag (zie in die zin, arrest Melkunie, reeds aangehaald, punt 18, en arrest van 14 juli 1994, Van der Veldt, C-17/93, Jurispr. blz. I-3537, punt 17).
47 Mitsdien moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat richtlijn 91/493, beschikking 94/356 en de artikelen 28 EG en 30 EG zich niet verzetten tegen de toepassing van nationale bepalingen waarbij inzake de aanwezigheid van Listeria monocytogenes in niet chemisch geconserveerde visproducten een nultolerantie wordt voorgeschreven.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
48 De kosten door de Oostenrijkse regering en door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Bezirksgericht Innere Stadt Wien bij beschikking van 21 maart 2000 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Richtlijn 91/493/EEG van de Raad van 22 juli 1991 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van visserijproducten, beschikking 94/356/EG van de Commissie van 20 mei 1994 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van richtlijn 91/493/EEG van de Raad wat de interne gezondheidscontroles van de visserijproducten betreft, en de artikelen 28 EG en 30 EG verzetten zich niet tegen de toepassing van nationale bepalingen waarbij inzake de aanwezigheid van Listeria monocytogenes in niet chemisch geconserveerde visproducten een nultolerantie wordt voorgeschreven.