CELEX: 61990CJ0163
Libre circulación de mercancias
Régimen fiscal de los departamentos franceses de Ultramar

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 21 de febrero de 1990, recibida en el Tribunal de Justicia el 1 de marzo siguiente, la cour d' appel de Saint-Denis (La Reunión) planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de este Tratado y, principalmente, de sus artículos 9, 13 y 95, y del artículo 6 del Acuerdo de libre comercio suscrito por la Comunidad y el Reino de Suecia.
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la administration des douanes et droits indirects y los Sres. Léopold Legros, Armand-Joseph Payet, Henri-Michel Techer y la Sra. Louise Alidor, señora de Brun (en lo sucesivo, "apelados"), sobre una demanda presentada por éstos mediante la que reclamaban la devolución de determinadas cantidades pagadas a la administration des douanes et droits indirects.
3 De los autos resulta que los apelados adquirieron a un concesionario en la Francia metropolitana tres automóviles fabricados en Alemania y uno originario de Suecia. Estos automóviles disfrutaron, al entrar en el territorio francés, de un régimen de suspensión de derechos. Siempre con matrícula de tránsito, los automóviles alemanes fueron trasladados al territorio de La Reunión en régimen de tránsito comunitario interno y el automóvil sueco, en régimen de tránsito comunitario externo. El régimen de suspensión de derechos duró hasta su llegada a La Reunión, donde se realizaron las operaciones de despacho de aduanas. Al efectuarse éste, la administration des douanes et droits indirects exigió a cada uno de los apelados el pago de una suma en concepto de "octroi de mer" aplicable a la entrada de las mercancías en la región de La Reunión.
4 Consta que el "octroi de mer" se recauda en los departamentos franceses de Ultramar (en lo sucesivo, "DOM") en virtud de determinados Decretos de 1947 y de una Ley de 1984. En principio, grava todas las mercancías, salvo determinados productos de primera necesidad, con independencia de su origen, incluso las procedentes de la Francia metropolitana y de los demás DOM, a su entrada en el DOM de que se trate. En cambio, los productos del DOM de que se trate están exentos del pago del "octroi de mer" y de cualquier exacción interna equivalente. La base imponible del tributo es el valor en aduana de las mercancías en el lugar de su entrada en el DOM correspondiente. Los productos sujetos al "octroi de mer" soportan cuatro tipos de gravamen diferentes; además, las regiones están autorizadas a recaudar, en las mismas condiciones, un derecho suplementario al tipo máximo del 1 %. Los ingresos obtenidos del "octroi de mer" se destinan esencialmente a financiar los presupuestos de las entidades locales, con arreglo a la legislación autonómica regional.
5 Por estimar que la aplicación del "octroi de mer" a las mercancías importadas en La Reunión y producidas en otro Estado miembro o en el Reino de Suecia es contraria al Derecho comunitario, los apelados recurrieron a los órganos jurisdiccionales competentes a fin de obtener la devolución de las cantidades abonadas. En estas circunstancias, la cour d' appel de Saint-Denis decidió suspender el procedimiento y someter al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
"1) ¿Deben interpretarse los artículos 3, 9 y 13, y, en su caso, el párrafo segundo del artículo 95 del Tratado de Roma, en el sentido de que prohíben que uno de los Estados miembros o sus entes públicos recauden un tributo proporcional al valor de los bienes, distinto del IVA, percibido por la introducción de los bienes sólo en una parte del territorio de dicho Estado y que grava igualmente las mercancías extranjeras y las mercancías nacionales que no sean originarias de la parte del territorio considerada?
2) Más especialmente:
a) ¿Deben interpretarse los artículos 9 y 13 del Tratado de Roma en el sentido de que puede calificarse de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana un tributo que se percibe sobre el valor de las mercancías extranjeras y nacionales en el momento de su despacho a consumo, sin considerar directa o indirectamente si las mercancías han atravesado una frontera estatal, o bien estas disposiciones exigen, por el contrario, que el hecho imponible de ese tributo lo constituya, de hecho o de Derecho, el paso de una frontera estatal?
b) Con arreglo al párrafo segundo del artículo 95 del Tratado de Roma:
- ¿Puede constituir el origen regional de los productos o categorías de productos, en la medida en que excluye necesariamente a los productores extranjeros de las disposiciones más favorables, un criterio lícito para una diferenciación fiscal establecida por un Estado miembro, o bien esta diferenciación debe basarse también o exclusivamente en la naturaleza de los productos de que se trata?
- ¿Puede considerarse que las ventajas fiscales otorgadas a los productos de los departamentos franceses de Ultramar y, en particular, a los productos de La Reunión, y que resultan de su exención del 'octroi de mer' , persiguen objetivos de política económica compatibles con las exigencias del Tratado y del Derecho derivado?
3) ¿Debe interpretarse que el Acuerdo de libre comercio vigente entre la Comunidad y Suecia prohíbe que uno de los Estados miembros o sus entes públicos recauden un tributo proporcional al valor de los bienes, distinto del IVA, percibido en el momento del despacho a libre práctica de los bienes importados de Suecia por su introducción en una parte del territorio de dicho Estado y que grava igualmente las mercancías comunitarias que no sean originarias de la parte del territorio considerada?"
6 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, de la normativa comunitaria controvertida, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Normas de Derecho comunitario aplicables a los departamentos franceses de Ultramar
7 Procede recordar, con carácter previo, el estatuto de los DOM en relación con el Derecho comunitario. Consta que, según la Constitución francesa, los DOM son parte integrante de la República Francesa. Como tales, están comprendidos en el territorio aduanero de la Comunidad conforme al artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 2151/84 del Consejo, de 23 de julio de 1984, relativo al territorio aduanero de la Comunidad (DO L 197, p. 1; EE 02/11, p. 47). No obstante, la aplicación del Tratado CEE en los DOM es objeto de normas especiales contenidas en el apartado 2 del artículo 227 de dicho Tratado, que dispone:
"Por lo que respecta a Argelia y a los departamentos franceses de Ultramar, las disposiciones generales y particulares del presente Tratado relativas a:
- la libre circulación de mercancías,
- la agricultura, con exclusión del apartado 4 del artículo 40,
- la liberalización de los servicios,
- las normas sobre la competencia,
- las medidas de salvaguardia previstas en los artículos 108, 109 y 226,
- las instituciones,
serán aplicables a partir de la entrada en vigor del presente Tratado.
Las condiciones de aplicación de las restantes disposiciones del presente Tratado se determinarán, a más tardar, dos años después de la entrada en vigor de este Tratado, mediante decisiones del Consejo, tomadas por unanimidad, a propuesta de la Comisión."
8 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 10 de octubre de 1978, Hansen, 148/77, Rec. p. 1787), de este artículo se deduce que las disposiciones del Tratado mencionadas explícitamente en el párrafo primero del apartado 2 del artículo 227 fueron aplicables en los DOM desde la entrada en vigor del Tratado CEE, mientras que, para la aplicación de las demás disposiciones, dicho artículo concedió un plazo de dos años durante el cual el Consejo podía determinar condiciones de aplicación especiales. El Tribunal de Justicia precisó después que, para las disposiciones del Tratado no contempladas en el párrafo primero del apartado 2 de este artículo, siempre pueden establecerse posteriormente medidas específicas a fin de responder a las necesidades de estos territorios.
9 En virtud de la facultad que se le atribuyó, el Consejo adoptó un determinado número de disposiciones, entre las cuales figura la Decisión 89/687/CEE, de 22 de diciembre de 1989, por la que se establece un programa de opciones específicas de la lejanía e insularidad de los departamentos franceses de Ultramar, "Poseidom" (DO L 399, p. 39). Dentro de este programa, el Consejo adoptó igualmente el mismo día la Decisión 89/688/CEE, relativa al régimen del "octroi de mer" en los departamentos franceses de Ultramar (DO L 399, p. 46). Esta última Decisión establece, en particular, que "desde ahora hasta el 31 de diciembre de 1992 como muy tarde, las autoridades francesas adoptarán las medidas necesarias para que el régimen del 'octroi de mer' actualmente vigente en los departamentos de Ultramar sea aplicable [...] indistintamente a los productos introducidos y a los productos obtenidos en los departamentos de Ultramar". El artículo 4 de esta Decisión dispone que "se autoriza a la República Francesa a mantener, hasta el 31 de diciembre de 1992 como máximo, el régimen actual del 'octroi de mer' ". No obstante, procede destacar que las disposiciones de esta Decisión no entraron en vigor hasta después de los hechos del presente asunto y consta que carecen de efecto retroactivo.
Legalidad de un tributo como el "octroi de mer"
10 Mediante sus dos primeras cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si un tributo proporcional al valor en aduana de los bienes, que se recauda únicamente en una región del territorio nacional de un Estado miembro y grava indistintamente las mercancías procedentes del resto del territorio nacional o del extranjero por su entrada en dicha región, pero del que están exentos los productos obtenidos en esta región, constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana o un tributo interno.
11 El Tribunal de Justicia ha declarado ya que un gravamen que recae sobre un producto de otro Estado miembro no constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana, sino un tributo interno previsto en el artículo 95 del Tratado, si pertenece a un régimen general de cánones internos que recaen sistemáticamente sobre categorías de productos en función de criterios objetivos aplicados con independencia del origen del producto (sentencia de 3 de octubre de 1981, Comisión/Francia, 90/79, Rec. p. 283, apartado 14). El Tribunal de Justicia ha precisado, por otra parte, que un gravamen pecuniario, cuando se percibe por la importación, sólo debe calificarse de tributo interno si está destinado a situar en una posición comparable, dentro del territorio nacional, todas las categorías de productos, sea cual fuere su origen (sentencia de 4 de abril de 1968, Fink-Frucht, 27/67, Rec. p. 327).
12 Ahora bien, el "octroi de mer" grava, salvo algunas excepciones, todos los productos introducidos en la región de La Reunión, por su entrada en esta parte del territorio francés, mientras que todos los productos originarios de La Reunión están exentos sistemáticamente, precisamente por su origen regional y no a causa de criterios objetivos que podrían aplicarse igualmente a productos importados. Estos datos impiden calificar el tributo controvertido como tributo interno.
13 En consecuencia, procede examinar si un tributo como el "octroi de mer" constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana. El Tribunal de Justicia consideró, a este respecto, que un gravamen pecuniario, impuesto unilateralmente, cualesquiera sean su denominación y su técnica, que grave las mercancías nacionales o extranjeras a su paso por frontera, cuando no sea un derecho de aduana propiamente dicho, constituye una exacción de efecto equivalente, en el sentido de los artículos 9 y 12 del Tratado, aunque no sea percibida en beneficio del Estado, no ejerza ningún efecto discriminatorio o protector ni el producto gravado haga competencia a un producto nacional (véase, principalmente, la sentencia de 1 de julio de 1969, Sociaal Fonds Diamantarbeiders, asuntos acumulados 2/69 y 3/69, Rec. p. 211).
14 La República Francesa alega que el tributo objeto de litigio no es una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana. Destaca, en primer lugar, que, si las mercancías son importadas y despachadas a consumo en la Francia metropolitana, no soportan el "octroi de mer". A su juicio, el hecho que genera la percepción del "octroi de mer" es la introducción en la región de La Reunión, es decir, una transacción interna y no el cruce de la frontera estatal. En segundo lugar, destaca que el "octroi de mer" grava igualmente y en la misma medida los productos procedentes de la Francia metropolitana introducidos en La Reunión.
15 Esta alegación no puede acogerse.
16 En efecto, la prohibición de cualquier derecho de aduana aplicable a las mercancías que circulan entre los Estados miembros se debe al obstáculo que, para la circulación de las mercancías, constituyen los gravámenes pecuniarios, aunque sean mínimos, aplicados por el cruce de fronteras (véase la sentencia Sociaal Fonds Diamantarbeiders, antes citada). Ahora bien, un tributo recaudado en una frontera regional por la introducción de productos en una región de un Estado miembro constituye un obstáculo a la libre circulación de mercancías al menos tan grave como un tributo percibido en la frontera nacional debido a la introducción de los productos en la totalidad del territorio de un Estado miembro.
17 El hecho de que tal tributo regional grave también las mercancías procedentes de las demás partes del territorio del Estado miembro de que se trata no modifica el perjuicio que dicho tributo origina para la unicidad territorial aduanera de la Comunidad.
18 Procede, en consecuencia, responder al órgano a quo que un tributo proporcional al valor en aduana de los productos percibido por un Estado miembro sobre las mercancías importadas de otro Estado miembro por su introducción en una región del territorio del primer Estado miembro constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana a la importación, aunque dicho tributo grave igualmente las mercancías introducidas en dicha región procedentes de otra parte de ese mismo Estado.
Aplicabilidad del Acuerdo de libre comercio vigente entre la Comunidad y Suecia (tercera cuestión del órgano remitente)
19 Mediante la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el Acuerdo entre la Comunidad y el Reino de Suecia [Reglamento (CEE) nº 2838/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, por el que se celebra un Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y el Reino de Suecia; DO L 300, p. 96; EE 11/02, p. 98; en lo sucesivo, "Acuerdo"], prohíbe recaudar un tributo de las características del "octroi de mer", antes descrito, sobre productos procedentes de Suecia.
20 Debe recordarse, a este respecto, que el Acuerdo se aplica a determinados productos, como los automóviles, originarios de la Comunidad o de Suecia. Su artículo 6 prohíbe la percepción de nuevas exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana a la importación en los intercambios entre la Comunidad y Suecia, y prevé asimismo la supresión, para el 1 de julio de 1977, de las exacciones de efecto equivalente existentes.
21 La República Francesa alega que, aun en el supuesto de que el "octroi de mer" debiera ser calificado de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana a la importación en el sentido del Tratado CEE, ello no implicaría que sea una exacción de efecto equivalente con arreglo al artículo 6 del Acuerdo. En apoyo de esta alegación, cita principalmente la sentencia de 9 de febrero de 1982, Polydor (270/80, Rec. p. 329), en la que el Tribunal de Justicia estimó que la similitud de los términos del apartado 2 del artículo 14 y del artículo 23 del Acuerdo de libre comercio en vigor entre la Comunidad y Portugal, por un lado, y de los artículos 30 y 36 del Tratado CEE, por otro, no era razón suficiente para aplicar al sistema del Acuerdo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que determina en el ámbito comunitario la relación entre la protección de los derechos de propiedad industrial y comercial y las normas relativas a la libre circulación de mercancías.
22 Esta alegación no puede admitirse.
23 Es cierto que los términos de un acuerdo celebrado entre la Comunidad y un país tercero no tienen necesariamente el mismo significado que los términos idénticos que figuran en las disposiciones del Tratado CEE. Como se deduce de la sentencia Polydor, antes citada, para determinar si la interpretación de una disposición del Tratado CEE debe extenderse a una disposición idéntica contenida en un acuerdo como el del presente caso, debe analizarse esta disposición a la luz tanto del objeto y de la finalidad del Acuerdo como de su contexto.
24 Según su preámbulo, el Acuerdo tiene por objeto consolidar y extender las relaciones económicas existentes entre la Comunidad y Suecia y asegurar, respetando unas condiciones equitativas de competencia, el desarrollo armonioso de su comercio a fin de contribuir a la obra de la construcción europea. Con tal fin, las partes contratantes han decidido suprimir de forma progresiva los obstáculos en la parte esencial de sus intercambios, de conformidad con las disposiciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).
25 Según el apartado 8 del artículo XXIV de este Acuerdo General, se entenderá por zona de libre comercio "un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas [...] con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio".
26 De ello se deduce que, en el marco del objetivo de la supresión de obstáculos a los intercambios, la eliminación de los derechos de aduana a la importación desempeña un papel primordial. Lo mismo puede decirse de la supresión de las exacciones de efecto equivalente que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, guardan una estrecha relación con los derechos de aduana stricto sensu (véanse, principalmente, las sentencias Sociaal Fonds Diamantarbeiders, antes citada, y de 12 de febrero de 1992, Leplat, C-260/90, Rec. p. I-643). Por lo tanto, el Acuerdo quedaría privado de una parte importante de su eficacia si el concepto de exacción de efecto equivalente, que figura en su artículo 6, debiera interpretarse en el sentido de que tiene un alcance más restrictivo que el del término idéntico contenido en el Tratado CEE.
27 En consecuencia, procede responder a la tercera cuestión del órgano jurisdiccional remitente que el artículo 6 del Acuerdo entre la Comunidad y Suecia, contenido en el Anexo al Reglamento nº 2838/72, debe interpretarse en el sentido de que prohíbe que un Estado miembro perciba un tributo proporcional al valor en aduana de los productos sobre mercancías importadas de Suecia por su introducción en una región de dicho Estado miembro, aunque el tributo grave igualmente las mercancías introducidas en dicha región procedentes de otra parte del territorio del Estado miembro de que se trate.
Efectos en el tiempo de la presente sentencia
28 La región de La Reunión y la República Francesa han aludido en sus observaciones escritas y orales a la posibilidad de que el Tribunal de Justicia limite los efectos en el tiempo de la presente sentencia, en el supuesto de que considere que un tributo como el "octroi de mer" es incompatible con las disposiciones pertinentes del Tratado CEE y del Acuerdo de libre comercio celebrado entre la Comunidad y Suecia.
29 En apoyo de esta pretensión, la República Francesa ha alegado, principalmente, que la inseguridad jurídica había caracterizado durante largo tiempo la aplicación del Derecho comunitario en los DOM y que seguía afectando al "octroi de mer". Por otra parte, ha llamado la atención del Tribunal de Justicia sobre las catastróficas consecuencias económicas que tendría para los DOM una sentencia que implicara la obligación de devolver el tributo percibido indebidamente hasta el presente. En efecto, las entidades locales de los DOM se hallarían ante un número incalculable de solicitudes de devolución a las que, sin duda, no podrían hacer frente. Esta situación se vería agravada por el hecho de que el plazo de prescripción aplicable a dichas solicitudes de devolución sería el de treinta años del Derecho civil francés.
30 Debe destacarse que sólo con carácter excepcional puede el Tribunal de Justicia, aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico comunitario, verse inducido a limitar la posibilidad de que los interesados invoquen la disposición interpretada con el fin de cuestionar unas relaciones jurídicas establecidas de buena fe. Según la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, tal limitación únicamente puede admitirse en la misma sentencia que resuelve sobre la interpretación solicitada. Para decidir si procede o no limitar el alcance temporal de una sentencia, es necesario tener en cuenta que, si bien las consecuencias prácticas de cualquier decisión jurisdiccional deben sopesarse cuidadosamente , no puede llegarse hasta el punto de influir en la objetividad del Derecho y comprometer su aplicación futura por causa de las repercusiones que puede tener una resolución judicial por lo que respecta al pasado (sentencia de 2 de febrero de 1988, Blaizot, 24/86, Rec. p. 379, apartados 28 y 30).
31 En lo que se refiere al presente asunto, las particularidades del "octroi de mer" y las características especiales de los DOM franceses han creado un estado de incertidumbre respecto a la legalidad de este tributo en relación con el Derecho comunitario. Esta incertidumbre se refleja, por otra parte, en el comportamiento de las Instituciones comunitarias ante el problema del "octroi de mer".
32 En efecto, en primer lugar, la Comisión no prosiguió el procedimiento por incumplimiento que había iniciado contra Francia sobre el "octroi de mer". Después, propuso al Consejo la Decisión 89/688, que, entre otras, tiene por finalidad autorizar el mantenimiento temporal del "octroi de mer" en el marco del programa Poseidom, antes citado. Por último, en los considerandos tercero y cuarto de esta Decisión se precisa que "el 'octroi de mer' constituye actualmente un elemento de apoyo a las producciones locales sometidas a las dificultades de la lejanía y de la insularidad" y que "se trata, además, de un instrumento esencial de autonomía y de democracia local, cuyos recursos deben constituir un medio de desarrollo económico y social de los departamentos de Ultramar".
33 Estos datos han podido inducir a la República Francesa y a las entidades locales de los DOM franceses a considerar razonablemente que la legislación nacional en la materia era conforme con el Derecho comunitario.
34 Ante tales circunstancias, consideraciones imperiosas de seguridad jurídica se oponen a que se cuestionen nuevamente relaciones jurídicas que agotaron sus efectos en el pasado, por cuanto cuestionarlas nuevamente perturbaría retroactivamente el sistema de financiación de las entidades locales de los DOM franceses.
35 En consecuencia, procede declarar que ni las disposiciones del Tratado CEE relativas a las exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana a la importación ni el artículo 6 del Acuerdo entre la Comunidad y Suecia pueden ser invocados en apoyo de solicitudes de devolución de un tributo como el "octroi de mer" pagado antes de la fecha de esta sentencia, salvo en lo que se refiere a los solicitantes que hayan interpuesto un recurso judicial o hayan presentado una reclamación equivalente antes de esta fecha.
36 Debe precisarse a este respecto que la limitación de los efectos en el tiempo de la presente sentencia no es aplicable a las solicitudes presentadas para obtener la devolución de dicho tributo pagado a las autoridades competentes después de la fecha de la sentencia, por una importación de mercancías al DOM de que se trate efectuada antes de esta fecha.
Decisión sobre las costas
Costas
37 Los gastos efectuados por la República Francesa, la región de La Reunión y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la cour d' appel de Saint-Denis (La Reunión), declara:
1) Un tributo proporcional al valor en aduana de los productos percibido por un Estado miembro sobre las mercancías importadas de otro Estado miembro por su introducción en una región del territorio del primer Estado miembro constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana a la importación, aunque dicho tributo grave igualmente las mercancías introducidas en dicha región procedentes de otra parte de ese mismo Estado.
2) El artículo 6 del Acuerdo entre la Comunidad y Suecia, contenido en el Anexo al Reglamento (CEE) nº 2838/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, debe interpretarse en el sentido de que prohíbe que un Estado miembro perciba un tributo proporcional al valor en aduana de los productos sobre mercancías importadas de Suecia por su introducción en una región de dicho Estado miembro, aunque el tributo grave igualmente las mercancías introducidas en dicha región procedentes de otra parte del territorio del Estado miembro de que se trate.
3) Ni las disposiciones del Tratado CEE relativas a las exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana a la importación ni el artículo 6 del Acuerdo entre la Comunidad y Suecia pueden ser invocados en apoyo de solicitudes de devolución de un tributo como el "octroi de mer" pagado antes de la fecha de esta sentencia, salvo en lo que se refiere a los solicitantes que hayan interpuesto un recurso judicial o hayan presentado una reclamación equivalente antes de esta fecha.