CELEX: 62007TJ0252
Nepogodbena odgovornost
Skupna kmetijska politika
Sprememba sistema podpore Skupnosti za bombaž
Naslov IV, poglavje 10a, Uredbe (ES) št. 1782/2003, uvedene s členom 1, točka 20, Uredbe (ES) št. 864/2004
Razglasitev ničnosti zadevnih določb s sodbo Sodišča
Vzročna zveza

Pravni okvir
Ob pristopu Helenske republike k Evropskim skupnostim leta 1980 je shemo pomoči za bombaž uvedel Protokol št. 4 o bombažu, priložen aktu o pristopu te države članice (
UL 1979, L 291, str. 174
, v nadaljevanju: Protokol št. 4).
Ta shema se je prvič uporabila pri letini leta 1981 in se je nato razširila, ko sta leta 1986 k Evropskim skupnostim pristopili Kraljevina Španija in Portugalska republika.
V skladu z odstavkom 2 Protokola št. 4 je bila ta shema namenjena zlasti za podporo proizvodnji bombaža v regijah Skupnosti, kjer je ta za kmetijsko gospodarstvo pomembna, da bi zadevnim proizvajalcem omogočila primeren prihodek in stabilizirala trg z izboljšanjem struktur na ravni ponudbe in dajanja na trg.
Odstavek 3 Protokola št. 4 tako v izvirni različici kot v različici na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 1050/2001 z dne 22. maja 2001 o šesti prilagoditvi sistema pomoči za bombaž, uvedenega s Protokolom 4, ki je priloga Akta o pristopu Grčije (
UL L 148, str. 1
) določa, da ta sistem „vključuje dodelitev pomoči za proizvodnjo“.
Odstavek 6 Protokola št. 4, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 1050/2001, določa, da „Svet […] s kvalificirano večino na predlog Komisije in po posvetovanju [z] Evropskim parlamentom odloči o prilagoditvah, ki so potrebne za sistem, uveden v skladu s tem protokolom[,] in sprejme splošna pravila, ki so potrebna za izvajanje določb tega protokola“.
Na podlagi tega odstavka je Svet sprejel Uredbo Sveta (ES) št. 1051/2001 z dne 22. maja 2001 o proizvodni pomoči za bombaž (
UL L 148, str. 3
).
Iz členov 2, 11 in 12 te uredbe je razvidno, da je proizvodna pomoč za neodzrnjen bombaž enaka razliki med priporočeno ceno tega bombaža, kot jo določa ta uredba, in svetovno tržno ceno in da se ta pomoč izplača obratom za odzrnjevanje bombaža za neodzrnjen bombaž, ki ga kupijo po ceni, ki je najmanj enaka minimalni ceni, določeni v tej uredbi.
V okviru reforme skupne kmetijske politike je Svet sprejel Uredbo (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (
UL L 270, str. 1
).
V uvodnih izjavah 24 in 28 Uredbe št. 1782/2003 je navedeno:
„(24)
Povečevanje konkurenčnosti kmetijstva Skupnosti in spodbujanje kakovosti hrane in okoljskih standardov imata za nujno posledico znižanje institucionalnih cen za kmetijske proizvode in povišanje stroškov proizvodnje za kmetijska gospodarstva v Skupnosti. Da bi dosegli te cilje in spodbudili bolj tržno usmerjeno in trajnostno kmetijstvo[,] je treba dokončati prehod iz podpore za proizvodnjo na podporo za proizvajalce z uvedbo sistema nevezane dohodkovne podpore za vsako kmetijo. Čeprav bodo zaradi take nevezanosti dejanski zneski, plačani kmetom, ostali nespremenjeni, se bo znatno povečala učinkovitost dohodkovne pomoči. Zato je primerno, da je enotno plačilo na kmetijo pogojeno z upoštevanjem navzkrižne skladnosti okolja, varne hrane, zdravja in dobrega počutja živali ter ohranitve kmetij in dobre kmetijske in okoljske pogoje.
[…]
(28)
Da bi se kmetje lahko svobodno odločali o tem, kaj bodo pridelovali na svoji zemlji, vključno s proizvodi, ki še vedno sodijo v vezano podporo, s čemer povečujejo tržno usmerjenost, enotno plačilo ne bi smelo biti pogojeno s proizvajanjem katerega koli določenega proizvoda. Vendar pa bi bilo treba, da bi se izognili izkrivljanju konkurence, nekatere proizvode izključiti iz proizvodnje na upravičenih zemljiščih.“
V uvodnih izjavah 1, 2, 5, 6, 7, 22 in 23 Uredbe Sveta (ES) št. 864/2004 z dne 29. aprila 2004 o spremembi Uredbe (ES) št. 1782/2003, ki določa skupna pravila za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in uvaja nekatere sheme podpor za kmete, ter o njeni prilagoditvi zaradi pristopa Češke, Estonije, Cipra, Latvije, Litve, Madžarske, Malte, Poljske, Slovenije in Slovaške k Evropski uniji (
UL L 161, str. 48
, v nadaljevanju: sporna uredba) je navedeno:
„(1)
Nevezanost neposredne podpore za proizvajalce na proizvodnjo in uvedba sheme enotnega plačila sta bistvena elementa v postopku reforme skupne kmetijske politike, katere cilj je prehod s cenovne politike in podpore za proizvodnjo na politiko dohodkovne podpore kmetov. Uredba […] št. 1782/2003 […] je uvedla ta dva elementa za različne kmetijske proizvode.
(2)
Da bi dosegli cilje, ki so osrednje izhodišče reforme skupne kmetijske politike, večji del podpore za bombaž, oljčno olje, surovi tobak ter hmelj ne sme več biti vezan na proizvodnjo in ga je potrebno združiti v shemo enotnih plačil.
[…]
(5)
Popolna vključitev sedanje sheme podpore v sektorju bombaža v shemo enotnega plačila bi pomenila precejšnjo nevarnost za nemoteno proizvodnjo v regijah Skupnosti, v katerih se proizvaja bombaž. Del podpore bi zato moral biti še naprej vezan na proizvodnjo bombaža s proizvodno vezanim plačilom na hektar, ki izpolnjuje pogoje za pomoč. Znesek podpore je treba izračunati tako, da se zagotovijo gospodarske razmere, ki bi v regijah, primernih za to kulturo, omogočile nadaljevanje dejavnosti v sektorju bombaža in preprečile, da bi druge kulture izrinile bombaž. Da bi dosegli ta cilj, je primerno določiti skupno razpoložljivo pomoč na hektar za vsako državo članico na 35% nacionalnega deleža pomoči, ki se posredno dodeli pridelovalcem.
(6)
Preostalih 65% nacionalnega deleža pomoči, ki se je posredno dodelila proizvajalcem, bi moralo biti na voljo za shemo enotnega plačila.
(7)
Zaradi okoljskih razlogov je treba določiti osnovno površino za vsako državo članico, da bi omejili območja, zasajena z bombažem. Poleg tega je treba upravičena območja omejiti na tista, ki jih potrdijo države članice.
[…]
(22)
Za proizvodno nevezanost pomoči za bombaž in surovi tobak bi lahko bili potrebni ukrepi za prestrukturiranje. Dodatno podporo Skupnosti za proizvodna območja držav članic, v katerih se je pomoč za bombaž in surovi tobak dodeljevala v letih 2000, 2001 in 2002, je treba zagotoviti s prenosom sredstev iz naslova 1(a) in naslova 1(b) finančnih perspektiv. Ta dodatna podpora bi se morala uporabljati v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1257/1999 z dne 17. maja 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) […]
(23)
Da bi zagotovili usklajeno nadaljevanje izplačil dohodkovne pomoči proizvajalcem v sektorjih bombaža, oljčnega olja in tobaka, je treba uporabiti možnost odloga vključitve teh shem podpore v shemo enotnega plačila.“
Sporna uredba je v naslov IV Uredbe št. 1782/2003 uvedla poglavje 10a z naslovom Proizvodno vezano plačilo za bombaž, ki vsebuje člene od 110a do 110i (v nadaljevanju: sporne določbe).
Členi od 110a do 110c Uredbe št. 1782/2003, kakor je bila spremenjena, določajo:
„
Člen 110a
Področje uporabe
Pomoč se dodeli kmetom, ki proizvajajo bombaž iz oznake KN 520100, pod pogoji iz tega poglavja.
Člen 110b
Upravičenost do pomoči
1.   Pomoč se dodeli na hektar površine, ki izpolnjuje pogoje za pridobitev pomoči. Da bi bila površina upravičena do pomoči, mora biti locirana na kmetijskem zemljišču, ki ga je država članica odobrila za proizvodnjo bombaža, ter zasajena z dovoljenimi sortami in vzdrževana v običajnih rastnih razmerah vsaj do odpiranja semenskih mešičkov.
Vendar če bombaž ne doseže stopnje odpiranja semenskih mešičkov zaradi izjemnih vremenskih razmer, ki jih kot take potrdi država članica, so površine, zasajene z bombažem, še naprej upravičene do pomoči pod pogojem, da se zadevne površine do odpiranja semenskih mešičkov ne uporabljajo za noben drug namen, razen za proizvodnjo bombaža.
2.   Države članice potrdijo zemljišče in sorte iz odstavka 1 v skladu s podrobnimi pravili in pogoji, ki se sprejmejo v skladu s postopkom iz člena 144(2).
Člen 110c
Osnovne površine in zneski
1.   Nacionalna osnovna površina je naslednja:
—
Grčija: 370000 ha,
—
Španija: 70000 ha,
—
Portugalska: 360 ha.
2.   Znesek pomoči na hektar, ki izpolnjuje pogoje za pomoč, je naslednji:
—
Grčija: 594 evrov za 300000 hektarov in 342.85 evrov za preostalih 70000 hektarov,
—
Španija: 1039 evrov,
—
Portugalska: 556 evrov.
[…]“
Člena 110d in 110e Uredbe št. 1782/2003, kakor je bila spremenjena, obravnavata potrjene medpanožne organizacije, ki jih sestavljajo proizvajalci bombaža in vsaj en obrat za odzrnjevanje in „katerih poglavitni cilj je oskrbovati obrate za odzrnjevanje z neodzrnjenim bombažem ustrezne kakovosti“. Te medpanožne organizacije lahko sklenejo, da prerazporedijo največ polovico skupnega zneska pomoči, do katere so proizvajalci, ki so njihovi člani, upravičeni po lestvici, ki jo same določijo in ki upošteva zlasti kakovost dobavljenega neodzrnjenega bombaža.
Sporna uredba je poleg tega v Uredbo št. 1782/2003 vključila naslov IVb Finančni prenosi, ki med drugim vsebuje tudi člen 143d, naslovljen Finančni prenosi za prestrukturiranje v proizvodnih regijah bombaža, ki določa:
„Od proračunskega leta 2007 dalje bo znesek v višini [22 milijonov] evrov, ki izhaja iz povprečnih izdatkov za bombaž v letih 2000, 2001 in 2002, na voljo za vsako posamezno koledarsko leto kot dodatna pomoč Skupnosti za ukrepe v proizvodnih regijah bombaža v okviru načrtovanja razvoja podeželja, ki se financira iz EKUJS, jamstveni oddelek, v skladu z Uredbo […] št. 1257/1999.“
Nazadnje, sporna uredba je v člen 153 Uredbe št. 1782/2003 vključila zlasti odstavek 4a, ki razveljavlja Uredbo št. 1051/2001, ki pa se še naprej uporablja za tržno leto 2005/2006. Na podlagi člena 156(2)(g) Uredbe št. 1782/2003, kakor je bila spremenjena, se nova shema pomoči za bombaž uporablja od 1. januarja 2006 za bombaž, ki je posajen po tem datumu.
Dejansko stanje
Kraljevina Španija je s tožbo, vloženo 22. julija 2004 pri Sodišču, na podlagi člena 230 ES predlagala razglasitev ničnosti poglavja 10a iz naslova IV Uredbe št. 1782/2003, kot je bila uvedena s sporno uredbo. V utemeljitev tožbe je navedla štiri tožbene razloge, in sicer kršitev Protokola št. 4, kršitev obveznosti obrazložitve, zlorabo pooblastil in kršitev splošnih načel prava Skupnosti, zlasti sorazmernosti in varstva zaupanja v pravo.
Sodišče je s sodbo z dne 7. septembra 2006 v zadevi Španija proti Svetu (
C-310/04, ZOdl., str. I-7285
) tožbi ugodilo. Medtem ko je zavrnilo prve tri tožbene razloge, ki jih je navedla Kraljevina Španija, je sprejelo prvi del četrtega tožbenega razloga in razglasilo ničnost spornih določb z obrazložitvijo, da je Svet kršil načelo sorazmernosti. Vendar je, zlasti zato, da bi se izognili vsakršnemu pomanjkanju pravne varnosti glede sheme, ki se uporablja za pomoči v sektorju bombaža po tej razglasitvi ničnosti, zadržalo učinke te razglasitve ničnosti do sprejetja nove uredbe v razumnem roku.
Tožeče stranke, družbe Sungro, SA, Eurosemillas, SA in Surcotton, SA, ki so podjetja za odzrnjevanje surovega bombaža s sedežem v Španiji in so prejela pomoč iz sheme pomoči za bombaž, ki je bila uvedena s Protokolom št. 4, so 19. marca 2007 predlagale Svetu in Komisiji Evropskih skupnosti, da se jim povrne škoda, ki naj bi jim nastala zaradi spornih določb, ocenjena na 37.188 EUR za družbo Sungro, 2.661.427 EUR za družbo Eurosemillas in 1.734.027 EUR za družbo Surcotton.
Vsaka od tožečih strank je 1. junija 2007 prejela dopis od Sveta, v katerem jih je ta obvestil, da po preučitvi njihovih odškodninskih zahtevkov in priloženih dokumentov meni, da niso izpolnjeni pogoji za njegovo nepogodbeno odgovornost.
Komisija je 9. maja 2007 prav tako nikalno odgovorila na odškodninski zahtevek, ki ga je nanjo naslovila vsaka od tožečih strank.
Postopek in predlogi strank
Osemnajst podjetij za odzrnjevanje bombaža, med katerimi so tožeče stranke, je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča od 26. junija 2007 do vložilo tožbe, vpisane pod opravilnimi številkami T-217/07, T-218/07, od T-244/07 do T-246/07, od T-252/07 do T-255/07, od T-258/07 do T-260/07, od T-268/07 do T-272/07 in T-394/07, za povrnitev škode, ki naj bi jim zaradi sprejetja in uporabe spornih določb nastala v tržnem letu 2006/2007.
Predsednik osmega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 18. oktobra 2007 te zadeve združil za namene pisnega in ustnega postopka.
Splošno sodišče (osmi senat) je istega dne sprejelo ukrep procesnega vodstva, pri čemer je razpravo omejilo na načelo uveljavljanja nepogodbene odgovornosti Skupnosti in na metodologijo ocene škode.
Tožeče stranke v združenih zadevah T-217/07, T-218/07, od T-244/07 do T-246/07, od T-253/07 do T-255/07, od T-258/07 do T-260/07, od T-268/07 do T-270/07 in T-394/07 so z dopisom, vloženim v sodnem tajništvu 18. julija 2008, obvestile Splošno sodišče, da umikajo tožbe. S sklepom predsednika osmega senata Splošnega sodišča z dne o delnem izbrisu je bilo teh 15 zadev izbrisanih iz registra Splošnega sodišča.
Stranke v združenih zadevah T-252/07, T-271/07 in T-272/07 so ustno podale navedbe in odgovore na vprašanja Splošnega sodišča na obravnavi 22. aprila 2009.
V zadevi T-252/07 družba Sungro Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
razglasi tožbo za dopustno,
—
izda sodbo, s katero bo ugodilo odškodninski tožbi, vloženi na podlagi člena 288 ES, in ugotovilo njeno pravico, da ji Svet in Komisija solidarno izplačata finančno nadomestilo v skupnem znesku 37.188 EUR za škodo, ki ji je nastala zaradi nezakonitega sprejetja spornih določb in njihove uporabe v sektorju bombaža v tržnem letu 2006/2007;
—
Svetu in Komisiji naloži plačilo stroškov.
V zadevi T-271/07 družba Eurosemillas Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
razglasi tožbo za dopustno;
—
izda sodbo, s katero bo ugodilo odškodninski tožbi, vloženi na podlagi člena 288 ES, in ugotovilo njeno pravico, da ji Svet in Komisija solidarno izplačata finančno nadomestilo v skupnem znesku 2.661.427 EUR za škodo, ki ji je nastala zaradi nezakonitega sprejetja spornih določb in njihove uporabe v sektorju bombaža v tržnem letu 2006/2007;
—
Svetu in Komisiji naloži plačilo stroškov.
V zadevi T-272/07 družba Surcotton Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
razglasi tožbo za dopustno;
—
izda sodbo, s katero bo ugodilo odškodninski tožbi, vloženi na podlagi člena 288 ES, in ugotovilo njeno pravico, da ji Svet in Komisija solidarno izplačata finančno nadomestilo v skupnem znesku 1.734.027 EUR za škodo, ki ji je nastala zaradi nezakonitega sprejetja spornih določb in njihove uporabe v sektorju bombaža v tržnem letu 2006/2007;
—
Svetu in Komisiji naloži plačilo stroškov.
Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
vse tožbe v celoti zavrne;
—
tožečim strankam naloži solidarno plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbe v celoti zavrne kot neutemeljene;
—
tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Splošno sodišče (osmi senat) je po opredelitvi strank o tem na obravnavi odločilo, naj se v skladu s členom 50 Poslovnika Splošnega sodišča vse tri zadeve združijo za izdajo sodbe.
Pravo
Uvodne ugotovitve
Tožeče stranke se, kot so potrdile med obravnavo v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča, v utemeljitev tožb sklicujejo na obstoj pravice do odškodnine za nezakonito ravnanje organov Skupnosti. Tožeče stranke so namreč izjavile, da se v okviru teh tožb ne nameravajo sklicevati na odgovornost Skupnosti za nezakonito ravnanje njenih organov.
Tožeče stranke natančneje navajajo, da so v obravnavani zadevi izpolnjeni vsi trije kumulativni pogoji iz člena 288, drugi odstavek, ES za nepogodbeno odgovornost Skupnosti za nezakonito ravnanje njenih organov, in sicer nezakonitost ravnanja, ki se očita institucijam Skupnosti, dejanska škoda in obstoj vzročne zveze med tem ravnanjem in navedeno škodo.
Svet in Komisija pa menita, da ni izpolnjen noben od pogojev za nepogodbeno odgovornost Skupnosti. Zlasti menita, da imajo tožeče stranke napačna izhodišča, ker deformirajo smisel in pomen zgoraj navedene sodbe Španija proti Svetu.
Splošno sodišče opozarja, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso vzpostavitev nepogodbene odgovornosti Skupnosti za nezakonito ravnanje njenih organov v smislu člena 288, drugi odstavek, ES odvisna od izpolnitve vseh pogojev glede nezakonitosti ravnanja, ki se očita institucijam, dejanske škode in obstoja vzročne zveze med tem ravnanjem in navedeno škodo (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 9. novembra 2006 v zadevi Agraz in drugi proti Komisiji, C-243/05 P, ZOdl., str. I-10833, točka 26, in z dne v združenih zadevah FIAMM in drugi proti Svetu in Komisiji, C- 120/06 P in C-121/06 P, ZOdl., str. I-6513, točka 106 in navedena sodna praksa).
Kumulativnost teh pogojev pomeni, da če eden od pogojev ni izpolnjen, je treba odškodninsko tožbo zavrniti v celoti, ne da bi bilo treba preučiti druge pogoje za nastanek navedene odgovornosti (sodba Sodišča z dne 8. maja 2003 v zadevi T. Port proti Komisiji, C-122/01 P, Recueil, str. I-4261, točka 30; glej v tem smislu tudi sodbo Sodišča z dne v zadevi Lucaccioni proti Komisiji, C-257/98 P, Recueil, str. I-5251, točki 14 in 63).
V obravnavanem primeru je treba začeti s preizkusom, ali je izpolnjen pogoj obstoja vzročne zveze med nezakonitim ravnanjem institucij Skupnosti in škodo, ki jo navajajo tožeče stranke.
Vzročna zveza med kršitvijo načela sorazmernosti v sporni uredbi in navedeno škodo
Trditve strank
Tožeče stranke zatrjujejo, da jim je bila zaradi spornih določb, ki so bile z zgoraj navedeno sodbo Španija proti Svetu razglašene za nične, vendar so učinkovale do sprejetja nove uredbe, povzročena škoda.
Ta škoda naj bi bila, prvič in predvsem, izgubljeni dobiček (
lucrum cessans
) kot posledica znatnega zmanjšanja posajenih in proizvedenih količin bombaža in posledično odzrnjene količine bombaža v tržnem letu 2006/2007 v primerjavi s povprečjem posajenih, proizvedenih in odzrnjenih količin v treh predhodnih tržnih letih (2003/2004, 2004/2005 in 2005/2006), za katera velja Uredba št. 1051/2001. Namreč, sporna uredba, ki določa sistem pomoči, v katerem pomoč ni vezana na proizvodnjo, in sicer v višini 65% v obliki subvencije na obdelan hektar, in je plačana neposredno kmetovalcu in neodvisno od količine proizvedenega bombaža, s tem da je nadomestila dotedanji sistem pomoči, ki je popolnoma vezan na proizvodnjo in se izplačuje prek podjetij za odzrnjevanje, naj bi povzročila znatno zmanjšanje obdelane površine, pridelka na hektar in proizvodnjo bombaža za 60%. Tožeče stranke v zvezi s tem opozarjajo, da sta proizvodnja bombaža in dejavnost odzrnjenja v Španiji zelo povezani gospodarski dejavnosti. Drugič, tožeče stranke naj bi utrpele finančne izgube (
damnum emergens
) zaradi stroškov pravnega in finančnega svetovanja, ki so nastali zaradi sprejetja sporne uredbe.
Tožeče stranke v utemeljitev svojih trditev navajajo, da dokumenti, ki so jih izdala svetovalna podjetja marca 2007 in so jih priložile tožbam, in sicer poročilo o vplivih spremembe sistema podpore za bombaž na špansko proizvodnjo (v nadaljevanju: poročilo za leto 2007) in strokovna mnenja o škodi, ki je nastala vsaki od njih (v nadaljevanju: strokovna mnenja), dokazujejo ne le obstoj škode, ampak tudi vzročno zvezo med uporabo spornih določb v Španiji in škodo, ki jim je nastala v tržnem letu 2006/2007, v obdobju, ko so se navedene določbe uporabljale. Ravno sprejetje spornih določb, ki jih je Sodišče razglasilo za nične, in njihova uporaba v tem tržnem letu v sektorju bombaža naj bi povzročila znatno zmanjšanje površin, na katerih so kmetovalci posadili bombaž, in pridelek na hektar in s tem zelo velik upad proizvodnje ter posledično zagotavljanje bombaža obratom za odzrnjevanje. Tožeče stranke menijo, da če te določbe ne bi bile sprejete oziroma če bi bile sprejete druge določbe, ki bolj ustrezajo ciljem, navedenim v Protokolu št. 4 in v uvodni izjavi 5 sporne uredbe, jim ne bi nastala škoda oziroma bi bila vsaj znatno manjša.
Tožeče stranke tudi poudarjajo, da so bile v več poročilih, ki jih je Kraljevina Španija priložila k tožbi v okviru zadeve, v kateri je bila izrečena zgoraj navedena sodba Španija proti Svetu, poudarjene zelo negativne posledice, ki naj bi jih imele sporne določbe na ohranjanje kulture bombaža v Španiji, ker njena donosnost ni več zagotovljena. Po mnenju tožečih strank ta poročila namreč predvidevajo, da sporne določbe, zlasti odstotki, ki jih je uporabil Svet v okviru vezane in nevezane podpore, ne bi mogle zagotoviti donosnosti proizvodnje v zadevnih območjih, zaradi česar bi bil opuščen velik del zasajene površine in s tem proizvodnje, bombaž pa bi bil nadomeščen z drugimi kulturami, kar bi povzročilo veliko zmanjšanje količine bombaža, ki ga lahko predelajo odzrnjevalni obrati. Poleg tega naj bi tako Evropski parlament kot Ekonomsko-socialni odbor nasprotovala odstotku pomoči, ki jo je določil zakonodajalec Skupnosti, in naj bi poudarila neustreznost ukrepov za dosego navedenih ciljev.
Tožeče stranke navajajo, da so bila zgoraj navedena predvidevanja in brezpogojnost vzročne zveze med spornimi določbami in škodo, ki jim je nastala, potrjena z dejstvi. V zvezi s tem naj bi poročilo za leto 2007 dokazovalo, da je zaradi zmanjšanja količine – zaradi sprejetja spornih določb – bombaža, proizvedenega v Španiji, nastala velika škoda odzrnjevalnim obratom, katerih prodajna količina se je znatno zmanjšala zaradi pomanjkanja surovin. Učinek takega zmanjšanja naj bi bil še hujši, ker se ti obrati lahko oskrbujejo s surovino, torej surovim bombažem, le prek lokalne proizvodnje. Pomena padca prodaje torej ni mogoče povezati z nobeno drugo spremenljivko, ki splošno šteje za odločilno v kmetijski proizvodnji.
Tožeče stranke natančno navajajo, da uporaba spornih določb v tržnem letu 2006/2007 negativno učinkuje ne le na količino bombaža, ki ga odzrnjujejo, ampak tudi na prodajno ceno, doseženo za bombažno vlakno. Poleg tega naj bi zmanjšanje količine proizvedenega vlakna kot posledica nastale spremembe predpisov imelo posredne negativne učinke na konkurenčni položaj odzrnjevalnih podjetij v naslednjem tržnem letu, ker je bil novim konkurentom iz tretjih držav olajšan vstop na trg.
Poleg tega naj bi bilo iz poročila za leto 2007 razvidno, da so učinki novega sistema še manj ugodni za tržno leto 2007/2008, ker je mogoče, da se tožeče stranke pod pogoji novega sistema pomoči v sektorju bombaža ne bodo sposobne finančno spopasti z drugim tržnim letom in da bodo prisiljene v stečaj ali zaprtje.
Tožeče stranke v repliki navajajo – drugače kot trdijo tožene institucije – da poročilo za leto 2007 in strokovna mnenja ne temeljijo zgolj na predpostavkah, temveč na resničnih podatkih, ki so bili potrjeni z raziskavo učinka, ki so jo opravile službe Komisije leta 2007, in povzeti iz finančnih stanj odzrnjevalnih podjetij, ki ugotavljajo obstoj dejanske škode, ki jo je povzročila sprememba predpisov. Ta škoda naj bi bila ocenjena na podlagi primerjave dejanskih rezultatov, pridobljenih v okviru obeh sistemov, kar je pristop, ki naj bi bil po mnenju strokovnjakov pravilen. Zelo splošne kritike, ki jih glede upoštevnosti navajajo tožene institucije, in ugotovitve iz navedenih poročil naj bi razkrivale, da jih institucije niso skrbno preučile.
Svet in Komisija v bistvu menita, da pogoj za obstoj vzročne zveze med nezakonitostjo ravnanja Sveta pri sprejetju sporne uredbe in navedeno škodo v obravnavani zadevi ni izpolnjen. Zlasti poudarjata, da tožeče stranke le potrjujejo, da so bile izgube, ki so jim domnevno nastale, posledica uporabe spornih določb. Vendar naj navedbe, ki so jih predložile, ne bi dopuščale ugotovitve, da so tožeče stranke izpolnile svoje dokazno breme. V zvezi s tem naj ne bi bile upoštevne ugotovitve, povzete iz poročila 2007 in strokovnih mnenj, ki temeljijo na oceni količine bombaža, ki bi bil proizveden, če ne bi bil spremenjen sistem pomoči za bombaž, uveden s sporno uredbo. Tožeče stranke bi se morale sklicevati na razliko med učinki sporne uredbe in učinki uredbe o spremembi sistema pomoči za bombaž, pri kateri pravo ni bilo napačno uporabljeno, kakršna je ta, ki jo Svet namerava čim prej sprejeti.
Presoja Splošnega Sodišča
Glede pogoja, ki se nanaša na obstoj vzročne zveze med očitanim ravnanjem in zatrjevano škodo, je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da mora biti zatrjevana škoda dovolj neposredna posledica očitanega ravnanja, s tem da mora biti to ravnanje odločilni vzrok škode (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 4. oktobra 1979 v združenih zadevah Dumortier in drugi proti Svetu, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 in 45/79, Recueil, str. 3091, točka 21, ter sodbi Splošnega sodišča z dne v zadevi International Procurement Services proti Komisiji, T-175/94, Recueil, str. II-729, točka 55, in z dne v zadevi FG Marine proti Komisiji, T-360/04, neobjavljena v ZOdl., točka 50). Tožeče stranke pa morajo dokazati tako vzročno zvezo (glej sodbo Sodišča z dne v združenih zadevah Finsider in drugi proti Komisiji,
C-363/88 in C-364/88, Recueil, str. I-359
, točka 25, in sodbo Splošnega sodišča z dne v zadevi EVO proti Svetu in Komisiji, T-220/96, Recueil, str. II-2265, točka 41 in navedena sodna praksa).
Za določitev škode, ki jo je mogoče pripisati določenemu krivdnemu ravnanju institucije Skupnosti, pa je treba upoštevati učinke kršitve za uveljavljanje odgovornosti, in ne tistih učinkov akta, iz katerega izhaja, ker bi sicer institucija lahko sprejela akt z istim učinkom, ne da bi kršila pravno pravilo. Z drugimi besedami, analiza vzročne zveze ne sme temeljiti na napačni premisi, v skladu s katero naj bi se institucija, če ne bi bilo nezakonitega akta, vzdržala ravnanja ali sprejetja nasprotnega akta, kar bi lahko prav tako pomenilo nezakonito ravnanje z njene strani, ampak mora začeti s primerjavo med položajem, ki za tretjo zadevno osebo izvira iz krivdnega ravnanja, in položajem, ki bi zanjo nastal zaradi ravnanja institucije, ki je v skladu s pravnim pravilom.
Treba je torej preučiti, ali je zatrjevana škoda v obravnavani zadevi neposredna posledica navedene nezakonitosti (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Finsider in drugi proti Komisiji, točka 28), da bi ugotovili obstoj neposredne zveze vzroka in učinka med ravnanjem, ki se očita Komisiji, in zatrjevano škodo (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Sodišča z dne 16. decembra 1963 v zadevi Société des Aciéries du Temple proti Haute Autorité, 36/62, Recueil, str. 583, 603, in Finsider in drugi proti Komisiji, točki 41 in 50).
Tožeče stranke glede nezakonitega ravnanja v obravnavani zadevi, kot so potrdile na obravnavi v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča, opredeljujejo vzrok za škodo – za katero zatrjujejo, da jim je nastala izključno zaradi nezakonitosti ravnanja Sveta pri sprejetju sporne uredbe – in sicer kršitev načela sorazmernosti, kot jo je ugotovilo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Španija proti Svetu.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Španija proti Svetu presodilo, da je treba sporne določbe razglasiti za nične, ker je bilo kršeno načelo sorazmernosti.
Natančneje, Sodišče je poudarilo, da je jasno, da pred sprejetjem spornih določb Komisija ni izvedla študije za presojo verjetnih družbeno-ekonomskih učinkov predlagane reforme v sektorju bombaža, medtem ko so se take študije izvajale v okviru reforme shem pomoči v določenih drugih sektorjih, kot je sektor tobaka (točka 103 sodbe). Torej se zastavlja vprašanje, na podlagi česa je bil določen znesek posebne pomoči za bombaž in ali je na tej podlagi zakonodajalec Skupnosti lahko, ne da bi prekoračil svojo diskrecijsko pravico, sklepal, da znesek v višini 35% vseh sedanjih pomoči v predhodni shemi pomoči zadošča za dosego želenega cilja zagotovitve donosnosti in torej za nadaljevanje gojenja te kulture.
Sodišče je glede spoštovanja načela sorazmernosti, ki zahteva, naj ravnanja institucij Skupnosti ne prestopijo meje tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve (točka 97 sodbe), menilo, da morajo te institucije jasno in nedvoumno predložiti osnovne podatke, ki jih je bilo treba upoštevati za utemeljitev izpodbijanih ukrepov tega akta in od katerih je bilo odvisno izvajanje njihove diskrecijske pravice (točka 123 sodbe). Vendar v obravnavani zadevi, prvič, določeni stroški dela niso bili upoštevani v primerjalni študiji predvidljive donosnosti kulture bombaža v okviru nove sheme pomoči, ki je bila podlaga za določitev zneska posebne pomoči za bombaž, in, drugič, mogoči učinki spremembe na gospodarski položaj odzrnjevalnih podjetij niso bili preučeni, čeprav pomenijo osnovni podatek, ki ga je treba upoštevati pri oceni donosnosti gojenja bombaža (glej točki 124 in 132 sodbe).
Sodišče je iz tega sklepalo, da Svet, ki je avtor sporne uredbe, ni dokazal, da je bila nova shema pomoči za bombaž, ki jo uvaja ta uredba, sprejeta s pomočjo učinkovitega izvajanja njegove diskrecijske pravice, ki implicira upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin, med katerimi je skupek stroškov dela, povezanih z gojenjem bombaža, in sposobnost za preživetje obratov za odzrnjevanje, ki jih je pri presoji donosnosti te kulture treba upoštevati (točka 133 sodbe). Po mnenju Sodišča iz tega izhaja, da podatki, ki so jih predložile institucije Skupnosti, Sodišču ne omogočajo, da bi preverilo, ali je zakonodajalec Skupnosti lahko, ne da bi prekoračil meje široke diskrecijske pravice, ki jo ima na tem področju, sklepal, da določitev zneska za posebno pomoč za bombaž v višini 35% vseh sedanjih pomoči v predhodni shemi pomoči zadostuje, da se zagotovi cilj iz uvodne izjave 5 sporne uredbe, in sicer zagotovitev donosnosti in nadaljevanje te kulture, torej cilj, ki odraža namen iz odstavka 2 Protokola št. 4 (točka 134 sodbe). Sodišče je torej sklenilo, da je bilo načelo sorazmernosti kršeno (točka 135 sodbe).
V smislu teh navedb je treba torej preučiti, ali so tožeče stranke predložile dokaze ali indice, s katerimi bi bilo mogoče dokazati, da je obstajala dejanska vzročna zveza med nezakonitostjo ravnanja pri sprejetju sporne uredbe in različnimi zatrjevanimi postavkami škode.
– Vzročna zveza med kršitvijo načela sorazmernosti v sporni uredbi in škodo, ki je posledica zmanjšanja proizvodnje bombaža in s tem zmanjšanja prihodkov, ki so jih podjetja za odzrnjevanje pričakovala v tržnem letu 2006/2007
Iz utemeljitve tožečih strank v tožbi in repliki ter iz poročil in strokovnih mnenj, ki so jih predložile za njuno podkrepitev, je razvidno, da želijo s preučitvijo dokazati, da obstaja zveza med zmanjšanjem prodajnih količin bombaža, ugotovljenih v tržnem letu 2006/2007 in začetkom veljavnosti sporne uredbe, in ne med navedenim zmanjšanjem in nezakonitostjo ravnanja Sveta pri sprejetju navedene uredbe.
Glede, najprej, poročila za leto 2007 je treba opozoriti, da se sklicuje na „vpliv spremembe sistema podpore za bombaž na špansko proizvodnjo“. Ugotovitve, navedene v tem poročilu – kot je jasno razvidno iz besedila več njegovih oddelkov – zadevajo bodisi preučitev „učinkov spremembe na spodbujanje za pridelovanja bombaža“ bodisi „določanje velikosti vpliva spremembe na špansko proizvodnjo“. Treba je še opozoriti, da se ta ocena nanaša predvsem na splošne učinke prehoda z enega sistema pomoči, ki je izključno povezan s proizvodnjo bombaža, na sistem pomoči, ki do 65% ni vezan na navedeno proizvodnjo.
Glede strokovnih mnenj je treba poudariti, da je njihov namen v prvem delu oceniti učinek spremembe na celoten sektor odzrnjevanja, v drugem delu pa znesek škode, ki je nastal vsaki od tožečih strank za tri predhodna tržna leta, v katerih je veljal prejšnji sistem pomoči za bombaž. Tožeče stranke v zvezi s tem poudarjajo, da je bila škoda, ki jim je nastala, izračunana v strokovnih mnenjih „na podlagi razlike med rezultati, ocenjenimi za tržno leto [2006/2007] ob upoštevanju tedaj veljavnih predpisov o pomoči za bombaž (ocena ob koncu tržnega leta), in rezultati, ki naj bi bili rezultati podjetja na podlagi prejšnjega sistema pomoči (alternativni scenarij)“.
Treba je ugotoviti, da s tem ni mogoče dokazi, da je zatrjevana škoda neposredno povezana s tem, da je Svet pri sprejetju sporne uredbe kršil načelo sorazmernosti. Namreč, kot je bilo navedeno v točki 48 zgoraj, analiza vzročne zveze ne sme temeljiti na napačni premisi, v skladu s katero naj bi se institucija, če ne bi bilo nezakonitega akta, vzdržala ravnanja ali sprejetja nasprotnega akta, ampak mora začeti s primerjavo med položajem, ki za tretjo zadevno osebo izvira iz krivdnega ravnanja, in položajem, ki bi zanjo nastal zaradi ravnanja institucije, ki je v skladu s pravnim pravilom.
V obravnavanem primeru je iz zgoraj navedene sodbe Španija proti Svetu razvidno, da z vidika kršitve načela sorazmernosti niso kritizirane same sporne določbe, ampak neupoštevanje vseh upoštevnih elementov in okoliščin, zlasti s preučitvijo vpliva spremembe pred sprejetjem teh določb. Iz tega izhaja, da ni vzročne zveze med katerim koli zmanjšanjem prihodkov zgolj zaradi spremembe in nezakonitostjo, ki jo je ugotovilo Sodišče, ker ta nezakonitost ne vzbuja dvoma o odločitvi o začetku take spremembe. Zato bi morale tožeče stranke dokazati, da bi bili stopnji vezanih in nevezanih pomoči, sprejetih z reformo iz leta 2004, in sicer stopnji 35% in 65%, ki naj bi bili vzrok za škodo, ki jo navajajo, drugačni, če bi institucije Skupnosti v skladu s to sodbo upoštevale vse upoštevne podatke (vpliv na proizvodnjo bombaža, stroški dela, povezani z gojenjem bombaža in vpliv novega sistema na sektor odzrnjevanja).
Vendar tožeče stranke niso dokazale, da sporna uredba ne bi bila sprejeta ali bi bila nujno drugačna, če ne bi bilo nezakonitosti, ki jo je ugotovilo Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Španija proti Svetu. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je sporna uredba in zlasti poglavje 10a, ki ga vključi v Uredbo št. 1782/2003, del – kot jasno izhaja iz njene obrazložitve – postopka reforme skupne kmetijske politike, zasnovane z Uredbo št. 1782/2003, katere cilj je nadomestiti politiko podpore cen in proizvodnje s politiko neposredne podpore prihodkov kmetovalcev in katere eden od ključnih elementov je prenehanje vezave neposredne podpore proizvajalcem in uvedba sheme enotnega plačila (glej uvodno izjavo 1). Ker je prehod na sistem pomoči, ki postopno ni vezan na proizvodnjo, bistvo reforme skupne kmetijske politike, se tožeče stranke ne bi smele v okviru teh tožb sklicevati na sistem pomoči proizvodnji, ki je obstajal pred sprejetjem sporne uredbe.
Prav tako je treba poudariti, da na dan vložitve teh tožb Svet še ni sprejel nove uredbe in da je bilo torej v tej fazi nemogoče predvideti vsebino določb o reformi sistema pomoči za bombaž, ki bi bile sprejete po zgoraj navedeni sodbi Španija proti Svetu in v skladu z njo. V teh okoliščinah morajo tožeče stranke predložiti konkretne dokaze, da bi z gotovostjo dokazale, da bi prihodnja uredba glede na obveznost upoštevanja vseh zadevnih dejavnikov in okoliščin, povezanih s posebnim položajem bombažnega sektorja, vključno z vsemi elementi, potrebnimi za oceno donosnosti te poljščine, določila drugačen sistem podpore proizvajalcem bombaža, kot pa je določen s sporno uredbo.
Povedano drugače, tožeče stranke morajo dokazati, da je bil Svet pri sprejetju novega sistema v skladu ne le s pravnimi pravili – s preučitvijo vpliva reforme – ampak tudi s cilji, ki utemeljujejo reformo skupne kmetijske politike, neizogibno voden k sprejetju sistema in stopnje nevezanosti pomoči za proizvajalce, ki sta drugačna od tistih, določenih s spornimi določbami.
Vendar, ne le da tožeče stranke niso dokazale teh elementov, ampak je iz preučitve vpliva, ki so ga opravile službe Komisije v letu 2007 v skladu z zgoraj navedeno sodbo Španija proti Svetu, razvidno, da med tremi navedenimi strateškimi možnostmi, in sicer „pomoč za proizvodnjo“ (t. i. „scenarij predreforme“), „popolna nevezanost“ in „skoraj popolna vezanost“ (t. i. „scenarij 2004“), zadnja ponuja najboljše pogoje za dosego različnih ciljev reforme, s tem da izpolnjuje pogoje, navedene v Protokolu št. 4, in gre v smeri postopka reforme skupne kmetijske politike.
Prav tako je v novem predlogu uredbe, ki ga je predstavila Komisija 9. novembra 2007, navedeno, da je bilo na podlagi opravljenih študij ugotovljeno, da bi bilo treba ohraniti odstotke: 35% vezanih pomoči in 65% pomoči, ki ni vezana na proizvodnjo.
Nazadnje je treba ugotoviti, da nova uredba, sprejeta po zgoraj navedeni sodbi Španija proti Svetu, in sicer Uredba Sveta (ES) št. 637/2008 z dne 23. junija 2008 o spremembi Uredbe (ES) št. 1782/2003 in o uvedbi nacionalnih programov prestrukturiranja za sektor bombaža (
UL L 178, str. 1
), obdrži enake odstotke vezanih in nevezanih pomoči (glej uvodni izjavi 9 in 10).
Okoliščina, ki so jo tožeče stranke navajale na obravnavi, da Uredba št. 637/2008 vsebuje določbe, ki so očitno ugodnejše za odzrnjevalna podjetja kot določbe, določene v sporni uredbi, poleg tega ne dokazuje, da obstaja dovolj neposredna vzročna zveza med nezakonitostjo ravnanja in zatrjevano škodo, ker ni dokazano, da so nove določbe v tej uredbi, katerih namen je prispevati k stabilizaciji sektorja bombaža z novim zakonodajnim in tržnim okvirom, nujno rezultat različnih študij vpliva, ki so jih opravile službe Komisije v skladu z zgoraj navedeno sodbo Španija proti Svetu. Namreč, ne iz ugotovitev v teh študijah (glej točko 5 povzetka zgoraj navedene študije vpliva) ne iz obrazložitve Uredbe št. 637/2008 (glej uvodne izjave od 16 do 24) ni razvidno, da so bile te določbe vključene zaradi upoštevanja – skladno z zgoraj navedeno sodbo Španija proti Svetu – vseh upoštevnih dejavnikov in okoliščin.
– Vzročna zveza med kršitvijo načela sorazmernosti pri sprejetju sporne uredbe in stroški pravnega in ekonomskega svetovanja
Glede škode v zvezi s „stroški pravnega in finančnega svetovanja“ in, če je potrebno, v zvezi s stroški amortizacije in provizijo za opredmetena osnovna sredstva je treba prav tako ugotoviti, da tožeče stranke niso navedle, koliko so ti stroški svetovanja, ki naj bi nastali „zaradi sprejetja sporne uredbe“ oziroma če so sploh dejansko nastali, neposredno povezani z nezakonitostjo, ki jo je Sodišče ugotovilo v zgoraj navedeni sodbi Španija proti Svetu.
Tožeče stranke so namreč za odgovor na vprašanje, ki ga je Splošno sodišče postavilo na obravnavi, natančno navedle, da se zadevni stroški dejansko nanašajo na stroške, ki so nastali zaradi tega postopka. Vendar je treba stroške, nastale zaradi sodnega nadzora, ki ga je opravilo sodišče Skupnosti, šteti za zajete z odločbami o stroških na podlagi posebnih postopkovnih pravil, ki se uporabljajo za to vrsto stroškov, v odločbah, s katerimi se konča sodni postopek, in odločbah na koncu posebnih postopkov, ki so predvideni pri izpodbijanju višine stroškov. Ti postopki izključujejo zahtevke za enake stroške ali stroške, ki so nastali iz enakih razlogov, v okviru tožbe za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Skupnosti, vključno s tistimi, ki so jih imele stranke, ki niso uspele s tožbami in so jim bili naloženi stroški.
Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da tožeče stranke niso dokazale, da je škoda, ki jim je nastala, vzročno povezana s kršitvijo načela sorazmernosti v sporni uredbi.
Tožbe je treba torej zavrniti kot neutemeljene, pri čemer ni treba preverjati, ali so v obravnavani zadevi izpolnjeni drugi pogoji za nepogodbeno odgovornost Skupnosti.
Stroški
Na podlagi člena 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker tožeče stranke niso uspele z nobenim od svojih predlogov, se jim naloži plačilo lastnih stroškov in v skladu s predlogom Sveta in Komisije solidarno plačilo njunih stroškov.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat)
razsodilo:

1.
Zadeve T-252/07, T-271/07 in T-272/07 so združene za namene sodbe.

2.
Tožbe se zavrnejo.

3.
Družbe Sungro, SA, Eurosemillas, SA in Surcotton, SA nosijo svoje stroške in solidarno stroške, ki sta jih priglasila Svet Evropske unije in Evropska komisija.

Razglašeno na obravnavi v Luxembourgu, 20. januarja 2010.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.