CELEX: 62007CJ0568
Incumprimento de Estado
Artigos 43.º CE e 48.º CE
Ópticos
Condições de estabelecimento
Abertura e exploração de estabelecimentos de material óptico
Execução incompleta de um acórdão do Tribunal de Justiça
Quantia fixa

Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que:
—
decida que, não tendo adoptado todas as medidas que implica a execução do acórdão de 21 de Abril de 2005, Comissão/Grécia (
C-140/03, Colect., p. I-3177
), a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.
o
CE e 48.
o
CE;
—
ordene à República Helénica que pague à Comissão uma sanção pecuniária compulsória de 70956 euros por cada dia de atraso na execução do acórdão Comissão/Grécia, já referido, a contar da data em que for proferido o acórdão no presente processo e até à execução completa do dito acórdão Comissão/Grécia;
—
ordene à República Helénica que pague à Comissão uma quantia fixa, cujo montante será obtido multiplicando um montante diário pelo número de dias que durar o incumprimento, a contar do dia em que foi proferido o acórdão Comissão/Grécia, já referido, e até à data em que for proferido o acórdão no presente processo; e
—
condene a República Helénica nas despesas.
Quadro jurídico nacional
O quadro jurídico nacional está balizado pelas leis seguintes: a Lei n.
o
971/79, relativa ao exercício da profissão de óptico e aos estabelecimentos de artigos de óptica (FEK A’ 223, a seguir «Lei n.
o
971/79»); a Lei n.
o
2646/98, sobre o desenvolvimento do sistema nacional de assistência social e outras disposições (FEK A’ 236, a seguir «Lei n.
o
2646/98»); a Lei n.
o
3204/03, que altera e completa a legislação sobre o sistema nacional de saúde e regula outras questões do âmbito do Ministério da Saúde e Previdência (FEK A’ 296, a seguir «Lei n.
o
3204/03»), e a Lei n.
o
3661/08, de 19 de Maio de 2008 (FEK A’ 89, a seguir «Lei n.
o
3661/08»).
No momento dos factos relevantes para o acórdão Comissão/Grécia, já referido, os artigos 6.
o
, n.
o
6, 7.
o
, n.
o
1, e 8.
o
, n.
o
1, da Lei n.
o
971/79 tinham a seguinte redacção:
«Artigo 6.
o
[…]
6.   Sem prejuízo do disposto no n.
o
3 deste artigo (estabelecimentos dentro das farmácias) e do n.
o
2 do artigo 8.
o
(transferência para familiares), os estabelecimentos de óptica são geridos pessoalmente pelos titulares da autorização concedida para a sua exploração. Cada óptico não pode gerir mais do que um estabelecimento de óptica […].
Artigo 7.
o
1.   Os estabelecimentos de óptica só podem ser criados por titulares de uma licença de óptico e a sua exploração depende da concessão de uma autorização pela autoridade pública competente.
[…]
Artigo 8.
o
1.   A autorização de exploração de um estabelecimento de óptica é pessoal e intransmissível.
[…]»
O artigo 27.
o
, n.
o
4, da Lei n.
o
2646/98 previa:
«Só os ópticos autorizados podem constituir uma sociedade em nome colectivo ou em comandita para explorar um estabelecimento de óptica, desde que o possuidor da autorização para explorar o estabelecimento participe em, pelo menos, 50% do capital social. Um óptico pode participar, no máximo, noutra sociedade, desde que a autorização de criar e de explorar o estabelecimento de óptica seja concedida em nome de outro óptico autorizado.»
As disposições do artigo 6.
o
da Lei n.
o
971/79 foram alteradas pela Lei n.
o
3204/03 no decurso do processo que deu lugar ao acórdão Comissão/Grécia, já referido, no sentido de que os ópticos, pessoas singulares, passaram a estar autorizados a explorar mais de um estabelecimento de óptica, desde que cada estabelecimento seja dirigido por um óptico diplomado autorizado.
As disposições do artigo 7.
o
da Lei n.
o
971/79 foram também alteradas pela Lei n.
o
3204/03, do seguinte modo:
«1.   Os estabelecimentos de óptica podem ser criados:
(a)
pelas pessoas autorizadas a exercer a profissão de óptico e
(b)
pelas sociedades, independentemente da forma jurídica que revistam, desde que:
1)
nas sociedades em nome colectivo, a maioria dos sócios e o gerente ou a maioria dos gerentes [sejam] ópticos, autorizados a exercer a profissão;
2)
nas sociedades de responsabilidade limitada, mais de metade dos sócios, representando mais de metade do capital social, [sejam] ópticos, autorizados a exercer a profissão;
3)
nas sociedades anónimas, pelo menos 51% do capital social [seja] detido por ópticos que residam num dos países da União Europeia.
[…]»
Após o termo do prazo fixado pela Comissão no parecer fundamentado, de 4 de Julho de 2006, emitido no presente processo, a República Helénica aprovou a Lei n.
o
3661/08, que prevê no seu artigo 14.
o
:
«Os n.
os
1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7 do artigo 7.
o
da Lei n.
o
971/79 […], na versão alterada pelo artigo 21.
o
, n.
o
3, da Lei n.
o
3204/03 […], são substituídos pelo texto seguinte:
Os estabelecimentos de óptica podem ser criados por: A) pessoas singulares e B) sociedades, independentemente da sua forma jurídica. Não é exigida autorização para exercer a profissão de óptico.
A exploração de um estabelecimento de óptica está sujeita à designação de um óptico autorizado responsável no plano de saúde, que deve trabalhar exclusivamente no estabelecimento em causa. O responsável de saúde pode também ser o proprietário ou um sócio da sociedade fundadora, desde que seja um óptico autorizado e que trabalhe no estabelecimento.
As pessoas singulares e as sociedades podem criar e explorar vários estabelecimentos de óptica, desde que cada um disponha da sua própria autorização e do seu próprio óptico responsável de saúde.
[…]»
O acórdão Comissão/Grécia
No acórdão Comissão/Grécia, já referido, o Tribunal de Justiça julgou procedente a primeira acusação da Comissão e decidiu que, ao adoptar e manter em vigor a Lei n.
o
971/79, que não permite a um óptico, pessoa singular, diplomado explorar mais de um estabelecimento de óptica, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 43.
o
CE (a seguir «primeira acusação acolhida»).
Nesse mesmo acórdão, o Tribunal julgou procedente a segunda acusação da Comissão e decidiu que, ao adoptar e manter em vigor a Lei n.
o
971/79 e a Lei n.
o
2646/98, que fazem depender a possibilidade de uma pessoa colectiva abrir um estabelecimento de óptica na Grécia das seguintes condições:
—
que a autorização de criar e de explorar o estabelecimento de óptica seja concedida em nome de um óptico, pessoa singular, autorizado, que o titular da autorização para explorar o estabelecimento participe em, pelo menos, 50% do capital social bem como nos seus lucros e perdas, que a sociedade tenha a forma de uma sociedade em nome colectivo ou de uma sociedade em comandita, e
—
que o óptico em causa participe, no máximo, noutra sociedade proprietária de um estabelecimento de óptica, desde que a autorização de criar e de explorar o estabelecimento seja concedida em nome de outro óptico autorizado,
a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.
o
CE e 48.
o
CE (a seguir «segunda acusação acolhida»).
Procedimento pré-contencioso
Na notificação para cumprir com data de 13 de Dezembro de 2005, a Comissão considerou que as medidas tomadas pela República Helénica não constituíam uma execução completa do acórdão Comissão/Grécia, já referido.
Na sua resposta de 22 de Fevereiro de 2006, esse Estado-Membro alegou que estava em preparação um projecto de lei no sentido de reconhecer a todos estes tipos de sociedade a possibilidade de abrirem estabelecimentos de óptica, sem exigir uma participação maioritária de ópticos.
Em 4 de Julho de 2006, a Comissão emitiu um parecer fundamentado no qual convidava a República Helénica a tomar todas as medidas necessárias para assegurar a execução do acórdão Comissão/Grécia, já referido.
Por ofício de 8 de Setembro de 2006, este Estado-Membro respondeu que apoiava uma alteração do referido projecto de lei para assegurar a execução completa do dito acórdão Comissão/Grécia.
O referido Estado informou a Comissão, por ofício de 22 de Dezembro de 2006, que a mencionada alteração do projecto de lei tinha sido submetida ao Parlamento helénico em 15 de Dezembro de 2006.
Considerando que as medidas necessárias à execução do acórdão Comissão/Grécia, já referido, não foram tomadas nos prazos estabelecidos, a Comissão intentou a presente acção.
Factos ocorridos no decurso do presente processo
Em 19 de Maio de 2008, foi publicado no
Jornal Oficial da República Helénica
a Lei n.
o
3661/08, que assegura, no entender da demandada, a execução completa do acórdão Comissão/Grécia, já referido.
Após ter analisado o conteúdo da referida lei, a Comissão informou o Tribunal de Justiça, por ofício de 28 de Novembro de 2008, que considerava que a República Helénica tinha adaptado a sua legislação em conformidade com o referido acórdão.
Por conseguinte, a Comissão já não pede a fixação de uma sanção pecuniária compulsória. Todavia, mantém o seu pedido quanto ao pagamento de uma quantia fixa e quanto ao montante desta.
Quanto ao incumprimento
Argumentos das partes
A Comissão entende que, na data estabelecida no parecer fundamentado, a República Helénica só parcialmente tinha executado o acórdão Comissão/Grécia, já referido.
A República Helénica contesta o incumprimento, sustentando que a Lei n.
o
3204/03 tinha eliminado todas as restrições à liberdade de estabelecimento das pessoas singulares e tinha diminuído as restrições à liberdade de estabelecimento das pessoas colectivas. Por um lado, esta lei suprimiu a proibição feita às pessoas singulares de explorar vários estabelecimentos de óptica e, por outro, permitiu que as sociedades, independentemente da sua forma jurídica, detivessem e explorassem estabelecimentos de óptica.
A República Helénica admite contudo, na contestação, que a Lei n.
o
3204/03 manteve um único requisito que não responderia totalmente às condições da segunda acusação acolhida pelo acórdão Comissão/Grécia, já referido, que consistia em a maioria dos sócios de uma sociedade que explora um estabelecimento de óptica dever ser constituída por ópticos e, quanto às sociedades anónimas, em pelo menos 51% do capital social serem detidos por ópticos.
Com a aprovação da Lei n.
o
3661/08, a República Helénica entende ter adoptado todas as medidas necessárias para executar o acórdão Comissão/Grécia, já referido.
Nas alegações e na audiência, a República Helénica alegou que o atraso verificado na aprovação das alterações legislativas em causa foi devido, por um lado, à realização de eleições e, por outro, ao facto de o Parlamento ter rejeitado um primeiro projecto de lei nesse sentido.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Há que referir que, segundo jurisprudência assente, a existência do incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado e que as alterações posteriormente ocorridas não são tomadas em consideração pelo Tribunal (v., designadamente, acórdão de 9 de Dezembro de 2008, Comissão/França, C-121/07, n.
o
22).
Como a República Helénica admitiu, as medidas legislativas tomadas antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado não asseguravam a execução do acórdão Comissão/Grécia, já referido, no que concerne à segunda acusação nele acolhida.
Além disso, é pacífico que a Lei n.
o
3661/08 foi aprovada após o termo do dito prazo e que, portanto, as suas disposições não podem ser tomadas em consideração para apreciar a existência de incumprimento.
Nestas condições, é de concluir que, não tendo tomado, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado formulado pela Comissão nos termos do artigo 228.
o
CE, todas as medidas que a execução do acórdão Comissão/Grécia, já referido, implica, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 228.
o
, n.
o
1, CE.
Quanto à sanção pecuniária
Argumentos das partes
Na comunicação de 13 de Dezembro de 2005, relativa à aplicação do artigo 228.
o
CE [SEC(2005) 1658], a Comissão refere o modo como entende passar a desempenhar a missão que lhe foi atribuída por esse artigo.
Como enunciado no ponto 10 da sua comunicação, a Comissão afirma que passará a propor sistematicamente a condenação do Estado-Membro em falta no pagamento de uma quantia fixa, mantendo esse pedido, sem desistir, mesmo em caso de execução, pelo Estado-Membro, posterior ao início da instância e anterior à prolação do acórdão pelo Tribunal de Justiça nos termos do artigo 228.
o
CE.
Tendo por base o acórdão de 12 de Julho de 2005, Comissão/França (
C-304/02, Colect., p. I-6263
), bem como a comunicação de 13 de Dezembro de 2005, a Comissão tinha, numa primeira fase, pedido ao Tribunal de Justiça que aplicasse à República Helénica uma sanção pecuniária compulsória e uma condenação em quantia fixa.
Como recordado no n.
o
17 do presente acórdão, a Comissão entendeu que, ao aprovar a Lei n.
o
3661/08, a República Helénica conformou a sua legislação ao acórdão Comissão/Grécia, já referido, e concluiu pedindo que o Tribunal de Justiça condenasse este Estado-Membro unicamente no pagamento de uma quantia fixa.
No decurso do processo escrito e na audiência, a Comissão sustentou que a quantia fixa devia ser calculada multiplicando um montante fixo de base, estipulado em 200 euros por dia, por um coeficiente de gravidade e por um coeficiente que reflectisse a capacidade de pagamento, que seria de 4,38 para a República Helénica.
A este respeito, a Comissão propõe o coeficiente de gravidade de 9/20, tendo em conta a importância das disposições comunitárias objecto da infracção e dos efeitos da infracção nos interesses geral e individual.
Em primeiro lugar, no que toca à importância das normas comunitárias que foram objecto da infracção em causa, a Comissão realça que a inexecução do acórdão Comissão/Grécia, já referido, constituiu uma violação importante de uma liberdade fundamental, criando uma discriminação entre as pessoas singulares e colectivas não compatível com os artigos 43.
o
CE e 48.
o
CE.
Em segundo lugar, a Comissão entende que são particularmente graves as consequências da infracção para os interesses geral e individual, uma vez que as disposições legislativas em causa têm por objectivo principal proteger o mercado helénico e impedir que a este tenham acesso as sociedades de óptica estabelecidas nos Estados-Membros. Portanto, a manutenção das referidas disposições constituiu um entrave muito importante ao funcionamento do mercado interno, na medida em que contribuiu para a sua fragmentação.
Em terceiro lugar, no que se refere às circunstâncias agravantes e atenuantes, a Comissão entende que a República Helénica, durante vários anos consecutivos e tendo perfeitamente conhecimento quer da legislação comunitária quer do acórdão Comissão/Grécia, já referido, procurou preservar o regime de protecção a favor de uma determinada categoria de profissionais, proibindo o acesso das pessoas colectivas de outros Estados-Membros ao referido mercado. Teria assim eludido as notificações para cumprir e as reiteradas insistências da Comissão, que substancialmente ignorou.
A República Helénica sustenta, principalmente, que a imposição de uma quantia fixa é injustificada, dado que tomou as medidas legislativas necessárias e executou o acórdão Comissão/Grécia, já referido, por sua própria iniciativa, num prazo que foi simultaneamente curto e razoável.
A título subsidiário, este Estado-Membro contesta o coeficiente de gravidade proposto pela Comissão e, em resumo, insiste no facto de que a legislação helénica controvertida não prosseguia um objectivo proteccionista, antes respondia a razões imperiosas de interesse geral relativas à saúde pública.
O atraso verificado na execução do acórdão Comissão/Grécia, já referido, não foi resultado de intenções dilatórias, mas de dificuldades internas relacionadas com o processo legislativo e com a realização de eleições.
Dado o objecto do processo e o conteúdo do artigo 14.
o
da Lei n.
o
3661/08, não existe qualquer risco concreto de reincidência.
Alem disso, no entendimento da República Helénica, a infracção não é muito grave, pois diz respeito, mesmo antes da aprovação da Lei n.
o
3661/08, apenas a parte da segunda acusação acolhida no acórdão Comissão/Grécia, já referido.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Quanto à sanção pecuniária compulsória
A este respeito, importa recordar que resulta de jurisprudência assente que a eventual imposição de uma sanção pecuniária compulsória ao abrigo do artigo 228.
o
CE apenas se justifica, em princípio, enquanto durar o incumprimento relativo à inexecução de um precedente acórdão do Tribunal de Justiça (v., neste sentido, designadamente, acórdãos de 18 de Julho de 2006, Comissão/Itália, C-119/04, Colect., p. I-6885, n.
os
45 e 46, e de 18 de Julho de 2007, Comissão/Alemanha, C-503/04, Colect., p. I-6153, n.
o
40).
Atendendo ao facto de a Comissão admitir que a Lei n.
o
3661/08 garante a completa execução do acórdão Comissão/Grécia, já referido, não há que condenar a República Helénica no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória.
Quanto à quantia fixa
No que respeita à eventual imposição de uma quantia fixa, há que recordar que esta deve, em cada caso, depender de todos os elementos pertinentes relacionados tanto com as características do incumprimento declarado como com a atitude do Estado-Membro demandado no processo iniciado com base no artigo 228.
o
CE (v., designadamente, acórdão de 9 de Dezembro de 2008, Comissão/França, já referido, n.
o
62).
Se a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória se afigura especialmente adaptada para incitar um Estado-Membro a pôr termo, o mais rapidamente possível, a um incumprimento que, na falta de tal medida, teria tendência para persistir, a imposição de uma quantia fixa resulta sobretudo da apreciação das consequências da não execução das obrigações do Estado-Membro em causa para os interesses privados e públicos, designadamente quando o incumprimento tiver persistido por um longo período desde o acórdão que inicialmente o declarou (acórdão de 12 de Julho de 2005, Comissão/França, já referido, n.
o
81).
Incumbe ao Tribunal de Justiça, em cada processo e em função das circunstâncias do caso que deve apreciar, bem como do nível de persuasão e de dissuasão que lhe pareça exigível, adoptar as sanções pecuniárias adequadas para assegurar a execução mais rápida possível do acórdão que precedentemente tenha declarado um incumprimento e prevenir a repetição de análogas infracções ao direito comunitário (v. acórdão de 9 de Dezembro de 2008, Comissão/França, já referido, n.
o
59).
De qualquer modo, se o Tribunal de Justiça decide impor uma quantia fixa, compete-lhe, no exercício do seu poder de apreciação, fixá-la de modo a que seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcional tanto ao incumprimento constatado como à capacidade de pagamento do Estado-Membro em causa (v. acórdão de 25 de Novembro de 2003, Comissão/Espanha, C-278/01, Colect., p. I-14141, n.
o
41).
Por conseguinte, para poder haver pronúncia sobre o pedido de imposição de uma quantia fixa, há que ter em conta todas as circunstâncias desse processo, designadamente a atitude da República Helénica, a duração e a gravidade da infracção.
Assim, no que toca, em primeiro lugar, à atitude deste Estado-Membro, é pacífico que só com a aprovação da Lei n.
o
3661/08 executou integralmente a parte que se refere à segunda acusação acolhida no acórdão Comissão/Grécia, já referido, apesar de a actuação exigida para eliminar completamente os obstáculos declarados nesse acórdão não apresentar nenhuma dificuldade especial.
A este propósito, não podem ser aceites as justificações invocadas pela República Helénica, segundo as quais o atraso na execução do referido acórdão se devia a dificuldades internas relacionadas com o processo legislativo ou com a realização de eleições. Como o Tribunal de Justiça já reiteradamente referiu, um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica para justificar a não observância das obrigações resultantes do direito comunitário (v., designadamente, acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.
o
38).
No tocante, em segundo lugar, à duração do incumprimento, importa recordar que, embora o artigo 228.
o
CE não especifique o prazo em que deve ter lugar a execução de um acórdão, é no entanto pacífico que a execução deve ser feita imediatamente e se deve concluir o mais rapidamente possível (v. acórdão de 6 de Novembro de 1985, Comissão/Itália, 131/84, Recueil, p. 3531, n.
o
7).
No caso presente, há que realçar que passaram quase 37 meses desde a data da prolação do acórdão Comissão/Grécia, já referido, até à data em que a República Helénica adaptou a sua legislação em total conformidade com o referido acórdão.
Assim, é de concluir que o incumprimento imputado à República Helénica persistiu durante um período de tempo significativo, atendendo sobretudo ao reduzido grau de complexidade que a integral execução do acórdão Comissão/Grécia, já referido, teria implicado.
No que diz respeito, em terceiro lugar, à gravidade da infracção, cabe notar que o presente incumprimento fez perdurar uma restrição importante à liberdade de estabelecimento.
Com efeito, no acórdão Comissão/Grécia, já referido, o Tribunal de Justiça entendeu que a legislação controvertida violava o princípio fundamental consagrado no artigo 43.
o
CE, por só permitir às sociedades estabelecidas noutros Estados-Membros abrir e explorar os estabelecimentos de óptica se a maioria dos sócios fosse constituída por ópticos ou, consoante o caso, se os titulares da maioria do capital fossem ópticos.
A este respeito, importa declarar que um incumprimento como o que está em causa no caso vertente pode afectar substancialmente os interesses das sociedades e dos ópticos estabelecidos noutro Estado-Membro que pretendam abrir um estabelecimento de óptica na Grécia.
Atendendo ao que vem dito, o Tribunal de Justiça considera justificado impor à República Helénica o pagamento de uma quantia fixa.
Para fixar o montante dessa quantia fixa, o Tribunal de Justiça considera oportuno ter igualmente em conta, para além das considerações expostas nos n.
os
49 a 56 do presente acórdão, os elementos complementares seguintes.
Assim, importa recordar que, antes mesmo de ter sido proferido o acórdão Comissão/Grécia, já referido, a República Helénica tinha parcialmente posto termo ao incumprimento declarado no referido acórdão. Com efeito, a recorrida tinha alterado as disposições controvertidas no que se refere à impossibilidade de ópticos pessoas singulares explorarem mais de um estabelecimento de óptica e tinha eliminado a maioria das exigências ligadas à abertura e exploração de estabelecimentos de óptica por pessoas colectivas.
Importa igualmente declarar que, ao aprovar a Lei n.
o
3661/08, a República Helénica deu integral cumprimento às exigências do acórdão Comissão/Grécia, já referido, no decurso da instância do presente processo.
Tendo em conta o que precede, uma apreciação justa das circunstâncias do caso vertente permite estabelecer em um milhão de euros o montante da quantia fixa que a República Helénica deverá pagar.
Por conseguinte, há que condenar a República Helénica a pagar à Comissão, por depósito na conta «Recursos próprios da Comunidade Europeia», a quantia fixa de um milhão de euros.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 69.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Helénica e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:

1)
Não tendo tomado, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado formulado pela Comissão das Comunidades Europeias nos termos do artigo 228.
o
CE, todas as medidas que a execução do acórdão de 21 de Abril de 2005, Comissão/Grécia (C-140/03), implica, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 228.
o
, n.
o
1, CE.

2)
A República Helénica é condenada a pagar à Comissão das Comunidades Europeias, por depósito na conta «Recursos próprios da Comunidade Europeia», a quantia fixa de um milhão de euros.

3)
A República Helénica é condenada nas despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: grego.