CELEX: 61994CJ0241
Conceito de auxílios de Estado na acepção do artigo 92., n. 1, do Tratado
Intervenções estatais de carácter social

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Setembro de 1994, a República Francesa, nos termos do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CE, pediu a anulação da Decisão SG(94) D/8907 da Comissão, de 27 de Junho de 1994 (a seguir "decisão impugnada").
2 Através da decisão impugnada, a Comissão qualificou de auxílio de Estado, na acepção do artigo 92. , n.  1, do Tratado, a participação financeira do Fond national de l' emploi (a seguir "FNE") na aplicação de um plano social pela sociedade Kimberly Clark Sopalin (a seguir "Kimberly Clark").
3 A Kimberly Clark, cuja actividade principal é o fabrico e a transformação de pasta de celulose, tem uma fábrica em Sotteville-les-Rouen, cujo efectivo de assalariados era de 465 pessoas no início de 1993. No âmbito de uma reestruturação das suas actividades, a Kimberly Clark reorientou a sua actividade para o fabrico exclusivo de lenços de papel, envolvendo esta reorientação uma modernização do parque máquinas, a aplicação de nova organização da produção e de novos métodos de trabalho, bem como uma diminuição de 207 do efectivo de assalariados.
4 Em conformidade com a regulamentação francesa relativa aos despedimentos por motivos económicos, a Kimberly Clark elaborou um plano social, que envolvia um determinado número de medidas, sendo algumas co-financiadas pelo Estado, no âmbito do FNE. O custo do plano foi quantificado em 109,08 milhões de FF, dos quais 27,25 milhões de FF, ou seja, cerca de 25%, foram assumidos pelo Estado.
5 Com base nas informações prestadas pelas autoridades francesas por ofícios de 28 de Janeiro e 10 de Março de 1994, a Comissão adoptou a decisão impugnada. Nela, a Comissão salientou em primeiro lugar que, graças à convenção celebrada entre o Estado (FNE) e a Kimberly Clark, o FNE se tinha comprometido a financiar uma parte do custo total do plano social até ao limite de 27,25 milhões de FF. A Comissão considerou que as intervenções do FNE constituíam auxílios de Estado, uma vez que as convenções são negociadas com as empresas que têm problemas de emprego e que a contribuição do FNE, que é financiada pelo orçamento do Estado, é determinada caso a caso, em função da situação financeira da empresa e dos seus esforços próprios. Salientava igualmente que esse auxílio era susceptível de falsear a concorrência e afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros, de modo que era abrangido pelo artigo 92. , n.  1, do Tratado.
6 Todavia, a Comissão declarou o auxílio compatível com o mercado comum, uma vez que era destinado a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou de certas regiões económicas, sem alterar, em conformidade com o artigo 92. , n.  3, alínea c), do Tratado, as condições das trocas comerciais de maneira a contrariar o interesse comum. Para chegar a esta conclusão, a Comissão baseou-se na redução de capacidade resultante da reestruturação da empresa, no facto de os trabalhadores despedidos serem os principais beneficiários do auxílio e no montante limitado do auxílio concedido.
7 Em apoio do seu recurso, o Governo francês alega um único fundamento, consistente em erro de direito da Comissão. Considera que o dispositivo implementado pelo FNE não faz parte da categoria dos auxílios às empresas referidos no artigo 92. do Tratado, mas constitui uma medida geral em benefício dos assalariados, destinada a lutar contra o desemprego. A este respeito, alega que, de modo geral, as intervenções do FNE não favorecem "certas empresas ou certas produções" na acepção do artigo 92. , n.  1, do Tratado. Além disso, a Kimberly Clark não teria daí retirado qualquer vantagem, na medida em que os mecanismos do FNE não diminuem os encargos das empresas, por a sua implementação não as auxiliar a cumprir as suas obrigações legais, e na medida em que essas intervenções têm por beneficiários os trabalhadores e não têm por efeito melhorar a situação concorrencial das empresas.
8 A regulamentação francesa prevê que, em caso de despedimento por motivos económicos (artigo L 321-1 do Código do Trabalho), a entidade patronal deve pagar aos trabalhadores despedidos uma indemnização legal ou convencional de despedimento, constituindo a primeira o mínimo (artigo L 122-9 do Código do Trabalho). Além disso, a entidade patronal deve obrigatoriamente dar aos assalariados em causa "prioridade de reemprego" durante um ano (artigo L 321-14) e a possibilidade de adesão a uma convenção de reconversão (artigo L 321-5) se tiverem dois anos de antiguidade, mesmo menos, no caso de disposições convencionais mais favoráveis, e se tiverem menos de 57 anos de idade.
9 Além dessa obrigação mínima, a legislação francesa prevê a elaboração de um plano social, que deve obrigatoriamente ser estabelecido e aplicado nas empresas que empreguem pelo menos 50 assalariados, quando o número de despedimentos em vista for pelo menos de 10 num período de trinta dias, o que foi precisamente o caso da Kimberly Clark. Esse plano tem por objectivo evitar os despedimentos ou limitar o seu número e facilitar a reclassificação do pessoal cujo despedimento não possa ser evitado, nomeadamente, os trabalhadores idosos ou que tenham características sociais ou de qualificação que tornam a sua reinserção profissional particularmente difícil.
10 Qualquer plano social tem por objectivo mínimo permitir a reclassificação dos assalariados que perdem o seu emprego e deve conter a este respeito acções alternativas às convenções de reconversão. No entanto, nenhuma disposição legislativa ou regulamentar define precisamente o conteúdo destas acções.
11 Resulta dos autos que o juiz nacional a quem eventualmente se recorre pode desaprovar, pela declaração da nulidade dos despedimentos, um plano que não assegure acções reais de reclassificação aos assalariados privados de emprego. Entre as acções que podem inserir-se no âmbito do plano social, figuram as intervenções do FNE.
12 Essas intervenções efectuam-se por intermédio de convenções negociadas e assinadas entre a empresa e o Estado. Segundo o seu tipo, essas convenções têm por objectivo uma das seguintes finalidades: a alternativa ao despedimento por uma redução do tempo de trabalho, a melhoria das possibilidades de reclassificação, a reforma para os assalariados mais idosos em melhores condições que as do desemprego.
13 A participação do Estado no acompanhamento dos planos sociais é estabelecida segundo normas legislativas e regulamentares aplicáveis a todas as empresas e é modulada em função dos objectivos sociais prosseguidos pelo Estado. A intervenção do FNE é enquadrada pela definição de bases-limite das intervenções, estabelecidas pelo Código do Trabalho para cada tipo de convenção, e aplicáveis a todas as empresas.
14 Os leques de variação das taxas de tomada a cargo dentro dos limites regulamentares são fixados por circulares e dependem, por um lado, de critérios ligados à dimensão da empresa, porque os custos das medidas de prevenção ou de acompanhamento dos despedimentos são extremamente elevados e, por outro, na maioria dos casos, da qualidade do plano social que ocorrer.
15 Em determinados casos, a regra do co-financiamento pode ser afastada, nomeadamente pelas empresas em recuperação ou em liquidação judicial que beneficiam de isenções e, de modo muito excepcional, no caso de dificuldades financeiras muito graves da empresa.
16 O Governo francês afirma, em primeiro lugar, que os dispositivos do FNE, que prosseguem um objectivo puramente social, são aplicáveis, sem qualquer excepção, a todas as empresas. Considera que os critérios segundo os quais o Estado aceita ou recusa a celebração de uma convenção FNE solicitada pela empresa são objectivos e limitam-se às condições definidas pelos textos legislativos e regulamentares relativos a essas convenções (por exemplo, a idade do trabalhador ou a sua aptidão para beneficiar de uma medida de reclassificação). As convenções do FNE não são, assim, de modo algum, limitadas a tal ou tal tipo de empresa, sector de produção ou região especial.
17 Quanto aos limites impostos pela regulamentação, o Governo francês remete para as disposições do Código do Trabalho relativas às intervenções do FNE. A participação das empresas e dos assalariados no financiamento das prestações especiais de pré-reforma do FNE é assim directamente determinada por via regulamentar. O não respeito destes limites é punido pelo tribunal, por violação da lei.
18 Relativamente aos limites que a própria administração fixa a si mesma, o Governo francês salienta que têm a forma de circulares ou de directivas acessíveis ao público, que são destinadas a definir, no âmbito de um poder discricionário reconhecido pela regulamentação, a linha de conduta geral da administração. Neste contexto, o Governo francês sublinha que a apreciação da autoridade pública, no caso das intervenções do FNE, não tem, de modo algum, por efeito favorecer a empresa que delas beneficia relativamente aos seus concorrentes, mas, pelo contrário, tem por objectivo velar pela manutenção de uma estrita igualdade de tratamento.
19 Há que recordar que o artigo 92. , n.  1, do Tratado declara incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou que ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
20 Resulta de jurisprudência constante que o artigo 92. , n.  1, não faz a distinção segundo as causas ou os objectivos das intervenções estatais, mas define-as em função dos seus efeitos (acórdão de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão, 173/73, Colect., p. 357, n.  27).
21 O carácter social das intervenções do FNE não é suficiente para deixarem de ser, à primeira vista, qualificadas de auxílios na acepção do artigo 92. do Tratado.
22 Seguidamente, há que referir que as intervenções do FNE não são limitadas nem sectorial nem territorialmente, nem a uma categoria restrita de empresas.
23 Todavia, como justamente a Comissão salientou, o FNE dispõe de um poder discricionário que lhe permite modular a intervenção financeira em função de diversas considerações, tais como, nomeadamente, a escolha dos beneficiários, o montante da intervenção financeira e as condições da intervenção. O próprio Governo francês admite que a administração pode derrogar as linhas directrizes que fixou quando uma situação especial o justifique.
24 Nestas condições, há que observar que, pela sua finalidade e a sua economia geral, o sistema de participação do FNE no acompanhamento dos planos sociais é susceptível de colocar certas empresas numa situação mais favorável do que outras e de preencher, assim, as condições de um auxílio na acepção do artigo 92. , n.  1, do Tratado.
25 A argumentação do Governo francês não pode ser acolhida quanto a este aspecto.
26 O Governo francês sustenta, em segundo lugar, que os mecanismos do FNE não diminuem os encargos das empresas, pois a sua implementação não ajuda as empresa a cumprir as suas obrigações legais e exige, da sua parte, um esforço suplementar face aos encargos resultantes do estrito cumprimento das exigências legais comuns. Em sua opinião, as empresas obrigadas à elaboração de um plano social poderiam, quando têm em vista proceder a despedimentos, não recorrer aos mecanismos do FNE. O objectivo do plano social a favor da reclassificação poderia efectivamente ser atingido pela empresa através de fórmulas próprias e sem ter de recorrer às convenções FNE. Em sua opinião, essas convenções têm por objectivo permitir à empresa ir além das medidas que são simplesmente suficientes para cumprir as obrigações legais em matéria de plano social.
27 O Governo francês sublinha que, não sendo as convenções FNE uma obrigação legal para a empresa, os encargos que daí lhe resultam têm carácter facultativo. Assim, o Estado não auxilia as empresas a cumprir as suas obrigações legais. Por outro lado, o impacto financeiro da celebração de uma ou várias convenções do FNE representa, na maioria das situações, para as empresas, um custo não negligenciável, na medida em que, na maioria dos casos, a parte do Estado é minoritária, em especial, no caso das grandes empresas. Aliás, a Kimberly Clark era disso um exemplo pertinente.
28 Efectivamente, se esta última se tivesse limitado a despedir o pessoal inicialmente considerado a mais (312 pessoas) e a propor a cada assalariado em causa uma convenção de reconversão, o que corresponde à obrigação legal geral, o custo teria sido para a Kimberly Clark, no máximo, de 45 milhões de FF, sendo o custo médio unitário das indemnizações convencionais de despedimento para o pessoal abrangido pela reestruturação de cerca de 140 000 FF e a participação da Kimberly Clark no financiamento das convenções de reconversão, de 4 500 FF (45 milhões de FF = 312 x 140 000 + 312 x 4 500). A fim de efectuar uma simulação correspondente à situação em que a Kimberly Clark teria elaborado um plano social, permitindo-lhe amplamente cumprir as obrigações legais mobilizando apenas os seus meios, seria necessário ainda acrescentar 7 milhões de FF para medidas suplementares. Assim, o custo total do plano elevar-se-ia a 52 milhões de FF (45 milhões + 7 milhões).
29 Ao invés, o plano social implementado pela Kimberly Clark, abrangendo as intervenções do FNE, custou-lhe 81,83 milhões de FF e 27,25 milhões de FF ao Estado. A intervenção do FNE custou, assim, muito mais à Kimberly Clark do que se tivesse implementado, através dos seus próprios meios, um plano que lhe permitisse cumprir, sem qualquer equívoco, as suas obrigações legais.
30 A Comissão observa que o facto de a intervenção cobrir as despesas facultativas do beneficiário não basta para excluir que se trata de um auxílio. Segundo a sua prática constante, são qualificadas de auxílios as intervenções a favor de certas empresas ou produções, mesmo que sirvam para financiar custos assumidos voluntariamente pela empresa em causa. De qualquer modo, quando a aplicação de um plano social é obrigatória, como era o caso relativamente à Kimberly Clark, não seria correcto referir que a intervenção do FNE não cobre nunca qualquer custo obrigatório para a empresa: como esta é obrigada, além dos custos obrigatórios stricto sensu (indemnizações de despedimento, etc.), a suportar custos suplementares para a aplicação do plano social (sob a fiscalização do juiz), a intervenção do FNE cobre uma parte variável de um conjunto de custos que são, relativamente a uma certa parte indeterminada, obrigatórios; assim, poderia cobrir custos obrigatórios.
31 Quanto à decisão impugnada, as informações das autoridades francesas prestadas na carta de 28 de Janeiro de 1994 não permitem excluir que uma parte dos custos obrigatórios tinha sido assumida pelo FNE.
32 Neste contexto, a Comissão considera que a "simulação" efectuada pelo Governo francês para avaliar se a intervenção do FNE a favor da Kimberly Clark representou um benefício para esta última não revelou elementos novos a este respeito. Com efeito, o exercício é baseado em elementos hipotéticos e não explica as razões pelas quais a Kimberly Clark subscreveu, sem daí tirar qualquer vantagem, uma intervenção que supostamente lhe teria custado muito mais do que se tivesse aplicado, pelos seus próprios meios, um plano que lhe permitisse cumprir inequivocamente as suas obrigações legais. A simulação demonstra sobretudo que, se a Kimberly Clark tivesse sido isenta do pagamento da sua parte no plano, como o FNE podia fazer, o benefício líquido teria sido indiscutível e teria sido claro que a intervenção do FNE cobria custos obrigatórios.
33 Há que recordar liminarmente que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a legalidade de uma decisão em matéria de auxílios deve ser apreciada em função dos elementos de informação de que a Comissão podia dispor no momento em que a tomou (acórdão de 10 de Julho de 1986, Bélgica/Comissão, 234/84, Colect., p. 2263, n.  16).
34 Seguidamente, há que recordar que o conceito de auxílio abrange as vantagens dadas pelas autoridades públicas que, sob diversas formas, diminuem os encargos que incidem normalmente sobre o orçamento de uma empresa (acórdão de 15 de Março de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Colect., p. I-877, n.os 12 e 13).
35 A este respeito, importa referir que, tendo em conta o número dos despedimentos em vista, a Kimberly Clark era obrigada a elaborar um plano social. Como resulta do ofício do Governo francês de 10 de Março de 1994, o plano social adoptado incluía, relativamente aos trabalhadores não despedidos, várias vertentes com a participação do FNE, tais como convenções de desemprego parcial, auxílios à passagem ao trabalho a meio tempo, etc. Quanto aos 207 trabalhadores despedidos, resulta desse plano que os custos relativos às indemnizações convencionais de despedimento, que foram integralmente pagas pela Kimberly Clark, foram de 37,60 milhões de FF. Além disso, a Kimberly Clark comprometeu-se a aumentar essas indemnizações de um montante de 22,44 milhões de FF.
36 A fim de poder apreciar a compatibilidade com o mercado comum das medidas em questão, a Comissão perguntou, designadamente, ao Governo francês, por carta de 4 de Fevereiro de 1994, quais teriam sido os custos do plano, se este tivesse sido limitado ao mínimo exigido pela legislação francesa. O Governo francês respondeu que não há plano social mínimo facilmente quantificável. Foi só na réplica que o Governo francês fez precisões quanto a este aspecto, indicando, nomeadamente, que a Kimberly Clark tinha inicialmente a intenção de despedir 312 pessoas do seu efectivo de 465 trabalhadores e que se limitou a despedir 207 depois de negociações com o FNE que garantiram a sua consequente participação no plano social.
37 Encontrando-se assim, não obstante um pedido específico, na impossibilidade de apreciar a natureza e os efeitos das medidas em causa, a Comissão pode validamente considerar que, ao elaborar um plano social em colaboração com o Estado, no âmbito do qual, por um lado, a Kimberly Clark participava até ao limite de 81,83 milhões de FF e, por outro, o Estado intervinha até ao limite de 27,25 milhões de FF, a Kimberly Clark tinha beneficiado de um auxílio de Estado na acepção do artigo 92. do Tratado.
38 Por conseguinte, há igualmente que rejeitar o segundo argumento do Governo francês.
39 O Governo francês alegou, em terceiro lugar, que as convenções do FNE, cujo objectivo é limitar as consequências sociais dos despedimentos para os trabalhadores, beneficiam directamente estes últimos e não melhoram de modo algum a situação concorrencial da empresa.
40 Atento o que atrás se disse, basta observar que, tendo em conta as informações de que dispunha aquando da adopção da decisão impugnada, a Comissão tinha o direito de considerar que, graças à intervenção do FNE, a Kimberly Clark estava isenta de certas obrigações legais em benefício dos trabalhadores e que, por este facto, estava colocada numa situação mais favorável que as suas concorrentes.
41 Não tendo sido dado acolhimento a nenhum dos argumentos do Governo francês, há que negar provimento ao recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
42 Por força do disposto no artigo 69. , n.  2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Francesa sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Francesa é condenada nas despesas.