CELEX: 61989CJ0128
Recurso por incumplimiento
Libre circulación de mercancías
Control fitosanitario de los pomelos
Prohibición de importaciones por los puestos fronterizos terrestres

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de abril de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que declare que, al prohibir las importaciones de pomelos procedentes de otros Estados miembros por los puestos fronterizos terrestres, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE y de la Directiva 77/93/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1976, relativa a las medidas de protección contra la introducción en los Estados miembros de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales (
DO 1977 L 26, p. 20
; EE 03/11, p. 121).
A tenor del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva 77/93,
«los Estados miembros podrán:
a)
disponer que los vegetales, productos vegetales u otros objetos enumerados en la parte B del anexo III que les afecten no puedan ser introducidos en su territorio;
[...]».
Entre los productos a que, en tal sentido, se refiere la parte B del anexo III, en relación con Italia, figuran especialmente los «vegetales de cítricos». Ha quedado acreditado que esta expresión se refiere especialmente a los pomelos.
En Italia, el decreto ministerial de 11 de julio de 1980, que establece las normas fitosanitarias relativas a la importación, exportación y tránsito de vegetales y productos vegetales (GURI n° 203 de 25.7.1980, p. 6317), había autorizado la importación de pomelos procedentes de todos los países, siempre que tales frutos fueran acompañados de un certificado fitosanitario del país de origen y que, al igual que todos los demás vegetales, se sometieran a un control sanitario en uno de los puntos de entrada indicados en el anexo VI de dicho decreto. Dicho anexo mencionaba tres oficinas de aduanas aeroportuárias, diecinueve oficinas de aduanas portuarias, nueve oficinas de aduanas ferroviarias y once oficinas de aduanas de carretera.
En varias ocasiones se modificó el citado decreto ministerial, y especialmente su anexo VI. Una vez que el decreto ministerial de 24 de abril de 1981 (GURI n° 129 de 13.5.1981, p. 3041) hubo ampliado el número de puntos de entrada, según las diferentes categorías de oficinas de aduanas arriba mencionadas, respectivamente a cinco, veintidós, diez y doce, el decreto ministeriale de 8 de marzo de 1984 (GURI n° 83 de 23.3.1984, p. 2505) en primer lugar redujo a tres oficinas de aduanas aeroportuárias, diez oficinas de aduanas portuarias, dos oficinas de aduanas ferroviarias y cuatro oficinas de aduanas de carretera los puntos de entrada autorizados para los pomelos. Posteriormente, el decreto ministerial de 18 de enero de 1985 (GURI n° 17 de 21.1.1985, p. 425) limitó a cinco oficinas de aduanas portuarias designadas por sus nombres el número de puntos de entrada para los pomelos. Por último, los decretos ministeriales de 27 de febrero de 1986 (GURI n° 66 de 30.3.1986, p. 13) y 30 de marzo de 1988 (GURI n° 107 de 9.5.1988, p. 11) mantuvieron la obligación de importar los pomelos sólo a través de las oficinas de aduanas portuarias, cuyo total, no obstante, se estableció en seis y posteriormente en siete.
De las cifras facilitadas por la Comisión se desprende que las cantidades de pomelos anualmente importadas en Italia procedentes de otros Estados miembros pasaron de 85 toneladas en 1980 a 6184 toneladas en 1983. Por el contrario, a partir del año siguiente, esta cifra disminuyó considerablemente, pasando de 3633 toneladas en 1984 a 855 toneladas en 1987; en 1988, tales importaciones se redujeron a 167 toneladas, cesando completamente en 1989.
Para una más amplia exposición de los hechos del asunto, del desarrollo del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
En apoyo de su recurso la Comisión alegó que al adoptar la normativa italiana de referencia se había violado el principio de proporcionalidad, en la medida en que el cierre de los puestos fronterizos terrestres a la importación de pomelos procedentes de otros Estados miembros no era indispensable para alcanzar el objetivo perseguido, consistente en preservar la salud de los cultivos italianos de cítricos, y en la medida en que se podía garantizar el control fitosanitario de los pomelos importados por otros medios con un efecto menos perjudicial sobre el comercio intracomunitário. Según la Comisión, el régimen italiano de que se trata tiene una mayor incidencia sobre las importaciones procedentes de otros Estados miembros, que se efectúan principalmente por vía terrestre, que sobre las procedentes de terceros países, que generalmente tienen lugar por vía marítima.
De todo ello la Comisión infirió que el cierre de todos los puestos fronterizos terrestres a la importación de pomelos procedentes de otros Estados miembros, tanto si se trataba de frutos originarios de éstos como si habían sido despachados a libre práctica en dichos Estados, infringía la Directiva 77/93, antes citada, y constituía una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación, prohibida por el artículo 30 del Tratado CEE, que no podía justificarse con arreglo al artículo 36 de dicho Tratado.
El Gobierno de la República Italiana alegó que la normativa de referencia, destinada a evitar los peligros fitosanitarios que implica la introducción en su territorio de organismos nocivos para los cítricos italianos, se halla justificada con arreglo al artículo 36 del Tratado CEE y a la letra a) del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva 77/93. En relación con esta última disposición, el Gobierno demandado sostuvo que, si ésta le permitía prohibir totalmente la importación de cítricos,
a fortiori
le autorizaba a adoptar medidas menos restrictivas para los intercambios que podrían aplicarse no sólo a los cítricos procedentes de Estados miembros productores, sino igualmente a los originarios de terceros países y despachados a libre práctica en los Estados miembros.
Primeramente debe señalarse que el efecto de la normativa italiana de referencia consiste en dificultar aún más, y quizás incluso llegar a imposibilitar, las importaciones de pomelos originarios de otros Estados miembros o que se encuentren en éstos en libre práctica.
En consecuencia, conforme a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville,
8/74, Rec. 1974, p. 837, apartado 5
), dicha normativa está prohibida en virtud del artículo 30 del Tratado CEE, el cual se aplica indistintamente a los productos originarios de la Comunidad y a los que han sido despachados a libre práctica en el interior de alguno de los Estados miembros, independientemente del origen inicial de tales productos (véase la sentencia de 15 de diciembre de 1976, Donckerwolcke,
41/76, Rec. 1976, p. 1921, apartado 18
).
Habida cuenta de que el Gobierno de la República Italiana pretendió justificar su normativa en materia de importación de pomelos mediante consideraciones de protección fitosanitaria de los cítricos italianos, procede examinar si el régimen controvertido forma parte de las facultades que tienen los Estados miembros en materia de sanidad vegetal.
Sobre el particular, ante todo debe subrayarse que la citada Directiva 77/93, al armonizar las disposiciones nacionales destinadas a evitar la introducción en los Estados miembros de organismos nocivos para los vegetales y productos vegetales, creó, en interés general de la Comunidad, una protección común contra dicho peligro mediante un sistema de vigilancia basado esencialmente en la emisión, en el país de expedición, de un certificado fitosanitario que debe permitir la supresión de los correspondientes controles sistemáticos en el Estado miembro de destino.
Además debe recordarse que de la reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia se desprende que, cuando con arreglo al artículo 100 del Tratado CEE una directiva comunitaria prevé la armonización de medidas de protección sanitaria y regula los procedimientos comunitarios de control de su cumplimiento, los Estados miembros sólo están facultados para adoptar medidas de protección dentro de los límites que establece la directiva de armonización.
Efectivamente, este tipo de directiva está destinada a favorecer la libre circulación de mercancías mediante la eliminación o, al menos, la reducción de los obstáculos que, para esta libre circulación, pueden derivar de las medidas nacionales de control sanitario adoptadas con arreglo al artículo 36 del Tratado CEE (véase, por ejemplo, sentencia de 25 de enero de 1977, Bauhuis,
46/76, Rec. 1977, p. 5, apartado 30
).
De lo anterior se desprende que la facultad que tienen los Estados miembros para adoptar medidas de protección sanitaria, con arreglo a la directiva de armonización, en ningún caso puede traspasar los límites establecidos por el artículo 36 del Tratado CEE.
Ahora bien, una normativa o una práctica nacional adoptada con el fin de salvaguardar uno de los objetivos a que alude el artículo 36 del Tratado CEE sólo es compatible con el Tratado si no sobrepasa los límites de lo adecuado y necesario para alcanzar la finalidad buscada (véase, por ejemplo, la sentencia de 20 de mayo de 1976, de Peijper,
104/75, Rec. 1976, p. 613, apartados 16 y 17
).
Por consiguiente, en el presente caso, la facultad que reconoce a favor de los Estados miembros la letra a) del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 77/93 antes citada, consistente en prohibir la introducción en su territorio de vegetales, productos vegetales y otros objetos enumerados en la parte B del anexo III de la Directiva, no puede interpretarse como una autorización a los Estados miembros para que adopten medidas restrictivas de los intercambios que rebasen lo necesario para la protección fitosanitaria de los cítricos. Por otra parte, del décimo considerando de la Directiva 77/93, antes citada, se desprende claramente que, si bien reconoció a favor de los Estados miembros la facultad de prohibir la introducción de determinados vegetales y productos vegetales en el caso de que sean imposibles los controles eficaces, no obstante, en la medida de lo posible, pretendió limitar semejante prohibición.
Sobre el particular, la Comisión sostuvo que la salud de los cultivos italianos de cítricos pudo haberse protegido con la misma eficacia contra la introducción de organismos nocivos procedentes de otros Estados miembros mediante medidas menos restrictivas de los intercambios intracomunitários. En efecto, establecer un control fitosanitario especializado sería perfectamente posible en un lugar distinto de una aduana portuaria. Incluso se podría precintar las mercancías al paso de la frontera y posteriormente inspeccionarlas en el interior del territorio de la República Italiana, e incluso en el lugar de su destino. Del mismo modo, con un coste razonable y, en su caso, mediante preaviso a través de las empresas de transportes, dicho Estado miembro podría garantizar la presencia de inspectores fitosanitarios en el lugar de descarga de las mercancías.
Frente a esta argumentación, el Gobierno de la República Italiana se limita a afirmar que la tesis que defiende la Comisión supone una excesiva complejidad de las operaciones aduaneras, dificultades de organización de los controles y gastos tanto para los importadores como para las autoridades encargadas de efectuar los controles.
Sobre el particular debe recordarse que en primer lugar, de conformidad con la jurisprudencia (véase la sentencia de 20 de mayo de 1976, de Peijper, antes citada, apartado 18), los Estados miembros no pueden incumplir el artículo 30 del Tratado CEE estableciendo o manteniendo normas o prácticas, aunque sean eficaces, cuyos elementos restrictivos respondan esencialmente al deseo de reducir las cargas administrativas o el gasto público, a menos que, a falta de dichas normas o prácticas, tales cargas o gasto superen claramente los límites de lo que razonablemente puede exigirse.
A continuación debe recordarse que, en todo caso, incumbe a los Estados miembros demostrar que concurren los requisitos que permiten excluir la aplicación del artículo 30 del Tratado CEE (véase, por ejemplo, sentencia de 8 de noviembre de 1979, Denkavit,
251/78, Rec. 1979, p. 3369, apartado 24
).
Sin embargo, en el caso de autos, el Gobierno de la República Italiana no ha demostrado que fuera imposible efectuar controles fitosanitarios de pomelos en las fronteras terrestres. En efecto, si bien puede ser preciso descargar la mercancía para poder proceder en condiciones satisfactorias a la inspección fitosanitaria de los pomelos y si bien es cierto que un control de esta índole puede efectuarse más fácilmente en los puertos en que debe descargarse de todos modos la mercancía, de ello no se desprende, sin embargo, que en cualquier otro lugar del territorio nacional sea imposible un control eficaz de los frutos de que se trata o que no pueda tener lugar dicho control sobre mercancías que entren por vía terrestre.
Por otra pane, hasta 1985 el Gobierno de la República Italiana no adoptó, mediante la limitación a algunas aduanas portuarias designadas por su nombre, la decisión de reducir radicalmente el número de puntos de entrada para los pomelos, mientras que, anteriormente, estos frutos podían entrar en el territorio italiano a través de numerosas aduanas ferroviarias, de carretera y aeroportuárias, habiendo ampliado incluso un decreto ministerial de 1981 el número de puntos de entrada para los frutos de referencia.
Por lo tanto, hasta 1985 era posible efectuar el control fitosanitario de los pomelos en lugares que no fueran las oficinas de aduanas portuarias sin que el Gobierno demandado haya logrado demostrar la existencia de un factor específico tal como un fuerte aumento de la cantidad de frutos extranjeros contaminados o introducidos fraudulentamente en territorio italiano, lo cual, en su caso, podría justificar la decisión adoptada en 1985 de prohibir las importaciones de pomelos procedentes de otros Estados miembros a través de los puestos fronterizos terrestres.
Por otra parte, el Gobierno de la República Italiana no logró demostrar que la autorización de importar pomelos por vía terrestre a dicho Estado miembro a partir del año 1985 le hubiera producido una carga administrativa poco razonable o un gasto público excesivo.
En tales circunstancias, debe señalarse que, al prohibir las importaciones de pomelos procedentes de otros Estados miembros a través de los puestos fronterizos terrestres, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE y de la Directiva 77/93, antes citada.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide :

1)
Declarar que, al prohibir las importaciones de pomelos procedentes de otros Estados miembros a través de los puestos fronterizos terrestres, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE y de la Directiva 77/93/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1976, relativa a las medidas de protección contra la introducción en los Estados miembros de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales.

2)
Condenar en costas a la República Italiana.

Slynn
Kakouris
Schockweiler
Mancini
O'Higgins
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de julio de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente en funciones
Gordon Slynn
Presidente de Sala
(
*1
)	Lengua dc procedimiento: italiano.