CELEX: 61996CJ0108
Fortolkning af EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF) og EF-traktatens artikel 30, 52 og 59 (efter ændring nu artikel 28 EF, 43 EF og 49 EF)
Nationale bestemmelser om forbud mod, at optikere foretager visse synsundersøgelser
Nationale bestemmelser om begrænsning af handelen med apparater, der gør det muligt at foretage visse synsundersøgelser, som er forbeholdt øjenlæger

Dommens præmisser
1 Ved afgørelse af 27. marts 1996, indgået til Domstolen den 3. april 1996, har Tribunal de première instance de Bruxelles i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt to præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF) og EF-traktatens artikel 30, 52 og 59 (efter ændring nu artikel 28 EF, 43 EF og 49 EF).
2 Spørgsmålene er blevet rejst under en straffesag, der er rejst mod C. Godts, D. Mac Quen, Y. Antoun og D. Pouton samt Grandvision Belgium SA (herefter »Grandvision«), som arbejdsgiver for de fire tiltalte, for ulovligt at have udført en eller flere ydelser, der henhører under lægegerningen.
Relevante retsregler
3 De anvendelige nationale bestemmelser fremgår dels af kongelig anordning af 30. oktober 1964 (Moniteur belge af 24.12.1964, s. 13274) om indførelse af betingelser for udøvelse af erhvervet som optiker som enkeltmandsvirksomhed, inden for detailhandelen samt i små og mellemstore virksomheder, som ændret ved kongelig anordning af 16. september 1966, af 14. januar 1975, af 3. oktober 1978 og af 2. marts 1988 (Moniteur belge af 17.3.1988, s. 3812), dels af kongelig anordning nr. 78 af 10. november 1967 om lægegerningen, om sygeplejegerningen, om paramedicinske erhverv og om lægeudvalg vedrørende forebyggelse af ulovlig udøvelse af lægegerningen (Moniteur belge af 14.11.1967, s. 11881).
4 Artikel 2, stk. 1, i kongelig anordning af 30. oktober 1964 har følgende ordlyd:
»I denne anordning forstås ved optikererhvervet den regelmæssige udøvelse som selvstændig erhvervsdrivende af en eller flere af de følgende former for virksomhed:
a) udbud til salg til offentligheden, salg, vedligeholdelse og reparation af optiske genstande, som er bestemt til korrektion af og/eller styrkelse af synet
aa) prøve, tilpasning, salg og vedligeholdelse af kunstige øjne
b) ekspedition af recepter, som er udstedt af øjenlæger, med henblik på korrektion af synet.«
5 I artikel 2, stk. 1, første afsnit, i kongelig anordning nr. 78 er sålydende:
»Ingen må udøve lægegerning uden at have opnået det lovhjemlede eksamensbevis for læger i medicin, kirurgi og fødselshjælp i overensstemmelse med lovgivningen om tildeling af akademiske grader og universitetseksamener, medmindre den pågældende er fritaget herfor i henhold til lov, og hvis han ikke tillige opfylder betingelserne i artikel 7, stk. 1 eller 2.«
6 I bestemmelsens andet afsnit præciseres det:
»Der er tale om ulovlig udøvelse af lægegerningen, såfremt en person, der ikke opfylder samtlige betingelser i henhold til første afsnit i nærværende stykke, regelmæssigt foretager handlinger med det formål eller angivne formål - over for mennesker - at foretage en helbredsundersøgelse, påvise sygdomme eller legemlige lidelser, stille diagnose, foreskrive eller gennemføre behandling af en fysisk eller psykisk, foreliggende eller formodet patologisk tilstand, eller vaccination.«
7 Ved dom af 28. juni 1989 (Cass., 28.6.1989, Pas. 1989, I-1182) har Cour de cassation (Belgien) fastslået, at der ved fortolkningen af artikel 2, stk. 1, i kongelig anordning af 30. oktober 1964 skal tages hensyn til bestemmelserne i kongelig anordning nr. 78.
8 Denne domstol har i den nævnte dom udtalt, at »optikere, som ikke er læger, har ret til at udføre opgaver, som tjener til at foretage en korrektion af rent optiske mangler ved synsfunktionen, uanset om de til dette formål anvender apparater eller instrumenter, men de må ikke undersøge deres kunders syn på anden måde end ved at anvende en metode, hvorved patienten selv afgør, hvilke optiske mangler han lider af, bl.a. ved hjælp af tal- eller bogstavtavler, som kan være indbygget i et kontrolinstrument, og hvor patienten selv foretager korrektionen og, efter forslag fra optikeren, vælger de brilleglas, som han finder tilfredsstillende, og hvor optikeren har pligt til at råde kunden til at konsultere en øjenlæge, såfremt de fremkomne resultater efterlader tvivl om karakteren af den konstaterede mangel.«
De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
9 Det fremgår af sagens akter, at Grandvision er et belgisk aktieselskab, som har sit hjemsted i Bruxelles. Grandvision indgår i en selskabskoncern, der sælger produkter og tjenesteydelser på optikområdet. Selskabet kontrolleres af det engelske selskab Vision Express UK Ltd. Dennis Mac Quen var administrerende direktør for sidstnævnte selskab, før han fra den 6. november 1990 til den 24. juli 1991 var forretningsfører for Vision Express Belgium SA. Derek Pouton var hans efterfølger i denne stilling fra juli 1991 til 1993.
10 Kort tid efter stiftelsen omdelte Vision Express Belgium SA en reklametryksag vedrørende forskellige synsprøver, som kunne udføres i selskabets forretninger, herunder bl.a. en »edb-tonometri« med henblik på at påvise et »eventuelt forhøjet intraoculært tryk«, en generel »retinoskopi« med henblik på at undersøge »nethindens tilstand«, en »vurdering af synsfeltet ved hjælp af et ultramoderne apparatur« og en »biomikroskopi« af »hornhindens, bindehindens, øjenlågenes og tårernes tilstand [...]«. Denne tryksag var angiveligt en ordret oversættelse af den reklame, som Vision Express UK Ltd havde anvendt i Det Forenede Kongerige.
11 På grundlag af denne reklame indgav Union professionnelle belge des médecins spécialistes en ophtalmologie et chirurgie oculaire (den belgiske forening af læger med speciale i øjensygdomme, herefter »UPBMO«), som civilretlig part, i september 1991 en anmeldelse mod Grandvision, som UPBMO beskyldte for ulovlig udøvelse af lægegerningen og vildledende reklame.
12 Efter en strafferetlig forundersøgelse blev der ved Tribunal de première instance de Bruxelles rejst tiltale mod Mac Quen, Pouton, optiker Antoun, sekretær Godts og selskabet Grandvision, der som arbejdsgiver for de fire tiltalte er civilretligt ansvarlig.
13 Eftersom Tribunal de première instance de Bruxelles er i tvivl om, hvorvidt den i præmis 3-6 nævnte belgiske lovgivning, som fortolket af Cour de cassation, er i overensstemmelse med fællesskabsretten, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er det foreneligt med EF-traktatens artikel 5, 52 og 59, at det, som følge af fortolkningen eller anvendelsen af en national retsforskrift, forbydes optikere i andre medlemsstater at tilbyde tjenesteydelser i en medlemsstat - i forbindelse med en korrektion af rent optiske mangler ved synet - i form af en objektiv synsundersøgelse, dvs. på anden måde end ved anvendelse af en metode, hvor kunden selv afgør, hvilke mangler ved synsfunktionen han lider af, og selv fastsætter den påkrævede korrektion?
2) Er det foreneligt med EF-traktatens artikel 30, at der i en medlemsstat opstilles hindringer for markedsføring af apparatur - f.eks. en autorefraktor - som muliggør en objektiv synsundersøgelse med henblik på en korrektion af rent optiske mangler ved synet, som følge af et forbud i national lovgivning mod, at optikere i andre medlemsstater i den pågældende medlemsstat tilbyder tjenesteydelser i form af en objektiv synsundersøgelse, dvs. på anden måde end subjektivt, i forbindelse med en korrektion af rent optiske mangler ved synet?«
14 Da UPBMO appellerede denne afgørelse, udsatte Domstolens præsident sagen ved kendelse af 28. juni 1996. Efter at Cour de cassation - hvortil der var iværksat appel af en dom afsagt af den belgiske Cour d'appel de Bruxelles - ved dom af 12. maj 1999 havde taget UPBMO's hævelse af foreningens appel til denne ret af Cour d'appel de Bruxelles' dom til efterretning, blev sagen genoptaget ved Domstolen den 11. juni 1999.
Indledende bemærkninger
15 UPBMO har gjort gældende, at tvisten i hovedsagen vedrører en rent intern situation, som ikke har nogen tilknytning til fællesskabsretten. Grandvision, som er et belgisk selskab, der driver virksomhed i Belgien, er ikke i en situation, som fællesskabsretten finder anvendelse på.
16 Det bemærkes i den forbindelse, at det fremgår af indlæggene i sagen og af de forklaringer, som blev givet under retsmødet, at Grandvision er et belgisk aktieselskab, som blev stiftet i 1990 under navnet Vision Express Belgium SA af det nederlandske selskab VE Holdings BV. Som datterselskab af det engelske selskab Vision Express UK Ltd hører Grandvision til en koncern, hvis selskaber har hjemsted i forskellige medlemsstater, og som sælger produkter og tjenesteydelser på optikområdet. Et sådant selskab er i retlig henseende omfattet af fællesskabsretten i medfør af traktatens artikel 52.
17 Ifølge Grandvision er der hos de belgiske myndigheder ikke enighed om fortolkningen af de nationale bestemmelser, som er nævnt i denne doms præmis 3. Selskabet har nærmere bestemt gjort gældende, at Cour de cassation's fortolkning, hvorefter det forbydes optikere, som ikke er læger, at foretage en objektiv synsprøve, og hvorefter denne form for undersøgelse er forbeholdt øjenlæger, ikke deles af andre belgiske retsinstanser, hvorfor det ikke ligger ubetinget fast, at det er forbudt for optikere at foretage sådanne undersøgelser i Belgien.
18 Det skal hertil bemærkes, at i tilfælde hvor der er eller synes at være uoverensstemmelser blandt de administrative eller judicielle myndigheder i en medlemsstat, hvad angår fortolkningen af den nationale bestemmelse, bl.a. dennes nøjagtige rækkevidde, tilkommer det ikke Domstolen at afgøre, hvilken af fortolkningerne der er i overensstemmelse med eller mest i overensstemmelse med fællesskabsretten. Derimod påhviler det Domstolen at fortolke fællesskabsretten i forhold til de faktiske og retlige omstændigheder, som de er beskrevet af den forelæggende ret, med henblik på at give denne de relevante elementer til at afgøre den tvist, som verserer for den.
De præjudicielle spørgsmål
19 Med sine spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om traktatens artikel 5, 30, 52 og 59 er til hinder for, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat fortolker nationale bestemmelser om lægegerningen på en sådan måde, at retten til i forbindelse med en korrektion af rent optiske mangler ved synet at foretage en objektiv synsundersøgelse - dvs. en undersøgelse, som ikke foretages ved anvendelse af en metode, hvor kunden selv afgør, hvilke mangler ved synsfunktionen han lider af - forbeholdes øjenlæger, hvilket navnlig udelukker optikere, som ikke er læger.
20 Eftersom tvisten i hovedsagen hverken omhandler Grandvision's eller selskabets medarbejderes levering af tjenesteydelser til modtagere, der er hjemmehørende i andre medlemsstater, eller medlemsstaternes forpligtelser i henhold til traktatens artikel 5, er det ufornødent at tage stilling til, hvorvidt det i hovedsagen omhandlede forbud (herefter »det omtvistede forbud«) er i overensstemmelse med artikel 5 og 59.
21 Det bemærkes, for så vidt angår traktatens artikel 30, at i det omfang det omtvistede forbud findes at have restriktive virkninger for de frie varebevægelser, er disse virkninger en uundgåelig følge af forbuddet. Såfremt forbuddet kan anses for begrundet, må dets virkninger accepteres i forhold til artikel 30.
22 Med hensyn til traktatens artikel 52 bemærkes det indledningsvis, at spørgsmålet om, hvorvidt en objektiv synsundersøgelse er en opgave, som er forbeholdt øjenlæger, ikke er afgjort ved Rådets direktiv 75/362/EØF og 75/363/EØF af 16. juni 1975, der omhandler henholdsvis gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for læger omfattende foranstaltninger, som skal lette den faktiske udøvelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser (EFT L 167, s. 1), og samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som læge (EFT L 167, s. 14), og heller ikke ved Rådets direktiv 93/16/EØF af 5. april 1993 om fremme af den frie bevægelighed for læger og gensidig anerkendelse af deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser (EFT L 165, s. 1), der har ophævet de to ovennævnte direktiver. I øvrigt er det ubestridt, at optikervirksomhed ikke er genstand for nogle specifikke fællesskabsbestemmelser.
23 UPBMO har anført, at medlemsstaterne under disse omstændigheder har kompetence til at forbeholde de bedst kvalificerede personer, dvs. øjenlæger, retten til at foretage visse synsundersøgelser. Domstolen har i dom af 3. oktober 1990 (sag C-61/89, Bouchoucha, Sml. I, s. 3551, præmis 12) anerkendt, at når der ikke er udstedt fællesskabsbestemmelser om paramedicinsk virksomhed, som omhandlet i den foreliggende sag, kan hver medlemsstat frit regulere udøvelsen af denne virksomhed på sit eget område, når det sker uden forskelsbehandling mellem statens egne og andre medlemsstaters statsborgere. De samme betragtninger må finde anvendelse i hovedsagen.
24 Selv om medlemsstaterne, når der ikke er foretaget en sådan harmonisering for den i hovedsagen omhandlede virksomhed, i princippet fortsat har kompetence til at fastsætte betingelserne for adgangen til eller udøvelsen af denne virksomhed, er de dog forpligtede til at udøve deres kompetence på dette område under iagttagelse af de grundlæggende friheder, som er sikret ved traktaten (jf. dom af 29.10.1998, forenede sager C-193/97 og C-194/97, De Castro Freitas og Escallier, Sml. I, s. 6747, præmis 23, og af 3.10.2000, sag C-58/98, Corsten, Sml. I, s. 7919, præmis 31).
25 I henhold til traktatens artikel 52, stk. 2, udøves etableringsfriheden på de vilkår, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere. Heraf følger, at når der i værtsmedlemsstaten er fastsat bestemmelser for adgangen til at optage en bestemt virksomhed, eller for udøvelsen af den, skal statsborgere fra en anden medlemsstat, der ønsker at udøve den pågældende virksomhed, principielt opfylde disse bestemmelser (dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 36).
26 Det fremgår imidlertid af Domstolens praksis, at nationale foranstaltninger, der kan begrænse eller gøre udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder mindre attraktiv, kun kan være berettigede, hvis de opfylder fire betingelser: de skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal være begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet (jf. dom af 31.3.1991, sag C-19/92, Kraus, Sml. I, s. 1663, præmis 32, Gebhard-dommen, præmis 37, og senest dom af 4.7.2000, sag C-424/97, Haim, Sml. I, s. 5123, præmis 57).
27 Hertil bemærkes først, at det omtvistede forbud finder anvendelse på de personer, det retter sig til, uden hensyn til deres nationalitet, eller hvilken medlemsstat de er hjemmehørende i.
28 Vedrørende spørgsmålet, om der foreligger tvingende samfundsmæssige hensyn, der kan begrunde den restriktion for etableringsretten, som følger af det omtvistede forbud, bemærkes, at hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed er et af de hensyn, som i medfør af EF-traktatens artikel 56, stk. 1 (efter ændring nu artikel 46, stk. 1, EF), kan begrunde restriktioner, der følger af en særordning, som finder anvendelse på udenlandske statsborgere. Hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed kan derfor i princippet også begrunde nationale bestemmelser, der, som det er tilfældet i den foreliggende sag, finder anvendelse uden forskel.
29 Betydningen af hensynet til beskyttelsen af sundheden understreges ligeledes af det forhold, at det i EF-traktatens artikel 3, litra o) [efter ændring nu artikel 3, stk. 1, litra p), EF], bestemmes, at Fællesskabets virke under de betingelser og i det tempo, som er foreskrevet i traktaten, skal bidrage til opnåelse af et højt sundhedsbeskyttelsesniveau.
30 Det kan herved anses for at være en passende foranstaltning til sikre, at et højt sundhedsbeskyttelsesniveau opnås, at en medlemsstat vælger at forbeholde en faggruppe med særlige kvalifikationer, såsom øjenlæger, retten til ved hjælp af forfinede instrumenter at udføre en objektiv synsundersøgelse på deres patienter, hvorved det intraoculære tryk måles, synsfeltet fastlægges eller nethindens tilstand undersøges.
31 Det skal herefter undersøges, om det omtvistede forbud er nødvendigt og står i et rimeligt forhold til formålet at opnå et højt sundhedsbeskyttelsesniveau.
32 Grandvision anerkender betydningen af hensynet til den offentlige sundhed, men bestrider, at den blotte omstændighed, at øjenlæger besidder højere faglige kvalifikationer end optikerne, kan begrunde, at objektive undersøgelser af rent optiske mangler ved synet forbeholdes øjenlægerne. Selskabet har anført, at der ikke er blevet ført bevis for, at optikernes brug af de pågældende instrumenter indebærer en risiko for den offentlige sundhed, bl.a. henset til det faktum, at de i hovedsagen omhandlede aktiviteter i andre medlemsstater er lovlige, selv når de udøves af optikere, som ikke er øjenlæger.
33 Det skal i den forbindelse bemærkes, at det faktum, at der i en medlemsstat gælder mindre strenge regler end dem, som anvendes i en anden medlemsstat, ikke i sig selv indebærer, at reglerne i denne medlemsstat står i urimeligt forhold til det tilstræbte mål og derfor er uforenelige med fællesskabsretten (jf. dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments, Sml. I, s. 1141, præmis 51, og af 12.12.1996, sag C-3/95, Reisebüro Broede, Sml. I, s. 6511, præmis 42).
34 Den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en beskyttelsesordning, der er forskellig fra den, en anden medlemsstat har indført, kan ikke alene have indvirkning på bedømmelsen af, om de herom fastsatte bestemmelser er nødvendige og forholdsmæssige (dom af 21.10.1999, sag C-67/98, Zenatti, Sml. I, s. 7289, præmis 34).
35 Det skal dog fremhæves, at det omtvistede forbud, der i hovedsagen er anført som grundlag for strafferetlig forfølgning, ikke udtrykkeligt er fastsat i en national lovbestemmelse, men derimod følger af den fortolkning, som Cour de cassation i 1989 fastlagde af en række nationale bestemmelser, der er gældende på området med henblik på at opnå et højt sundhedsbeskyttelsesniveau. Det fremgår klart, at denne fortolkning grundes på en vurdering af de risici for den offentlige sundhed, som kan følge af at tillade optikere at foretage visse synsundersøgelser.
36 En sådan vurdering kan dog ændres med tiden, bl.a. på baggrund af de fremskridt, som sker på det tekniske og videnskabelige plan. I den forbindelse skal der gøres opmærksom på, at Bundesverfassungsgericht (Tyskland) i en afgørelse af 7. august 2000 (1 BvR 254/99) konkluderede, at de risici, som kan følge af at tillade optikere at foretage visse undersøgelser af deres kunders syn, såsom tonometri og perimetri ved anvendelse af edb, ikke kan begrunde, at det forbydes dem at foretage disse undersøgelser.
37 Det tilkommer den nationale ret, under hensyn til traktatens bestemmelser om etableringsfriheden samt under hensyn til kravene til retssikkerheden og til beskyttelsen af den offentlige sundhed, at vurdere, om den fortolkning, som de kompetente nationale myndigheder i denne sammenhæng anlægger af national ret, udgør et tilstrækkeligt grundlag for den i hovedsagen iværksatte retsforfølgning.
38 De præjudicielle spørgsmål skal herefter besvares med, at traktatens artikel 52 på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin ikke er til hinder for, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat fortolker de nationale bestemmelser om lægegerningen på en sådan måde, at retten til i forbindelse med en korrektion af rent optiske mangler ved synet at foretage en objektiv synsundersøgelse - dvs. en undersøgelse, som ikke foretages ved anvendelse af en metode, hvor kunden selv afgør, hvilke mangler ved synsfunktionen han lider af - af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sundhed forbeholdes en faggruppe med særlige kvalifikationer, såsom øjenlæger, hvilket navnlig udelukker optikere, som ikke er læger. Det tilkommer den nationale ret - under hensyn til traktatens bestemmelser om etableringsfriheden samt under hensyn til kravene til retssikkerheden og til beskyttelsen af den offentlige sundhed - at vurdere, om den fortolkning, som de kompetente nationale myndigheder i denne sammenhæng anlægger af de nationale bestemmelser, udgør et tilstrækkeligt grundlag for den i hovedsagen rejste straffesag.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
39 De udgifter, der er afholdt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Tribunal de première instance de Bruxelles ved afgørelse af 27. marts 1996, for ret:
På fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin er EF-traktatens artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF) ikke til hinder for, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat fortolker de nationale bestemmelser om lægegerningen på en sådan måde, at retten til i forbindelse med en korrektion af rent optiske mangler ved synet at foretage en objektiv synsundersøgelse - dvs. en undersøgelse, som ikke foretages ved anvendelse af en metode, hvor kunden selv afgør, hvilke mangler ved synsfunktionen han lider af - af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sundhed forbeholdes en faggruppe med særlige kvalifikationer, såsom øjenlæger, hvilket navnlig udelukker optikere, som ikke er læger. Det tilkommer den nationale ret - under hensyn til traktatens bestemmelser om etableringsfriheden samt under hensyn til kravene til retssikkerheden og til beskyttelsen af den offentlige sundhed - at vurdere, om den fortolkning, som de kompetente nationale myndigheder i denne sammenhæng anlægger af de nationale bestemmelser, udgør et tilstrækkeligt grundlag for den i hovedsagen rejste straffesag.